论国有财产的法律分类

[摘 要]本文从国有财产的概念开始分析，特别注重我国法律体系对国有财产和相关概念的使用，分析建立国有财产的概念位阶以服务于相关立法，分析国有财产的内在类化理论以服务于国有财产立法为思路。

[关键词]国有财产；国有资产；分类

[中图分类号]D912.29 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432(2008)52-0056-02

1 国有财产的概念及立法例

《中华人民共和国宪法》第9条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”该条规定了国有财产即国家所有的财产，也即全民所有的财产。而《中华人民共和国教育法》第31条第3款规定“学校及其他教育机构中的国有资产属于国家所有。”该条规定使用了国有资产的概念。

按照物与财产及财产权利的一般界定，第一，财产是个属概念，物是财产的一种。财产除包括物之外，还包括各种财产权利。如以清偿金钱为内容的债权，就是一种财产。第二，有时物与财产通用。如财产所有权。在这种情形下，财产专指物，而不包含财产权利的意义。第三，在一定场合下，财产不仅包括物和财产权利，还包含有财产内容的债务。在国有财产的概念中，财产至少是在第三种意义上使用的。

关于国有财产和国有资产的概念之间的关系，有学者分析，“按照市场经济理论，严格地说，‘资产’和‘财产’不是同一概念。只有作为生产要素投入生产经营的财产，才称为资产，它具有增值功能;而一般意义的财产则不一定会增值，或者说，在财产的含义中，只要表明它是产权客体即可，无须也没有表明它会增值与否”。但是，其又承认“目前许多法规、政策文件中和管理实践中，已将‘国有资产’和‘国有资源’或‘国有财产’混用”。因而其结论是，“国有资产有广义与狭义之分”。广义的国有资产泛指依法归国家所有的一切财产。狭义的国有资产就是经营性国有资产，是指国家作为出资者在企业中依法拥有的资本及权益。

界定这两个概念应该注意到以下几个方面：第一，法律体系概念的一致和和谐。这两个概念不是为了空白的法律体系准备概念体系，因而必须处理好已有的概念之间的和谐。“国有资产”、“国有财产”、“国家所有”、“非国有财产”是法律体系已经使用的概念，如果进行这一块的立法必须要处理好这几个概念。第二，概念借鉴和形成的独立性。法律体系的概念不应受到其他学科的概念的影响而失去了自有概念体系的清晰与和谐。第三，概念的界定应该与现在的立法能力和立法规模相一致。相关的立法的技术完善与否会对概念外延的宽广与否造成实质性影响，考虑到这个因素，就应该在不同外延上选择谨慎的概念，以更好地和未来的成熟立法保持一致。

我国现在没有关于国有财产的专门的立法，而《国有资产法》的制定，到目前尚无法预测这部法律的问世时间。特别是国资委的设立，从法律依据的角度也需要一部国有资产法来支撑，因而《国有资产法》立法受到了国资委的青睐。因而从目前的立法倾向上，“国有资产”的提法应该更多地与国资委的存在相联系，但是，这里会有一个问题，即国资委并不能全力管理或者监督国有资产或者国有财产。比如一些可以成为资产的，例如基金的管理权却在财政部那里。《证券投资者保护基金管理办法》第22条规定：“证监会负责基金公司的业务监管，监督基金的筹集、管理与使用。财政部负责基金公司的国有资产管理和财务监督。中国人民银行负责对基金公司向其借用再贷款资金的合规使用情况进行检查监督。”由此来看，基金形式的国有资产的管理和监督包括三个主体，即证监会、财政部和中国人民银行，没有国资委的地位。《企业国有资产监督管理暂行条例》第2条规定：“国有及国有控股企业、国有参股企业中的国有资产的监督管理，适用本条例。金融机构中的国有资产的监督管理，不适用本条例。”国有资产监督管理委员会的监管范围是中央所属企业（不含金融类企业）的国有资产。其法律依据也主要是《企业国有资产监督管理暂行条例》，因而不妨说，国资委为“国有企业资产监督管理委员会”而不应该说“国有资产监督管理委员会”。因而笔者怀疑，如果让《国有资产法》在这种形势下出台，其范围会远远小于国有财产的范围。从这个意义上，国有资产的定位应该小一些为好。

因而，笔者认为，国有资产法的范围很小，而国有财产将会成为国有资产的一个上位概念。国有财产应该是一个位阶比较高的概念，在财产法体系中，国有财产和非国有财产的两分法会使国有财产法具有独立的地位。国有财产和集体财产的并列可能会随着集体财产的萎缩，而显得国有财产和公益财产的并列更具有法律意义。

2 国有财产的分类

2.1 国有财产分类的方法和意义

国有财产从分类的意义上讲，是按照主体的不同对财产做的分类，因而国有财产在法律概念分类体系中，其分类的标准的来源有两个基本的途径。第一，借鉴已有的分类体系，特别是民法已经很成熟的概念分类；第二，生成自己新的分类标准，这种分类标准最可能的借鉴依据，应该是经济的发展和变革。这两个标准都应该在国有财产的分类方法中得到体现。

在传统的财产权利中，所有权在权利种类中居于核心的地位，许多财产权利都与所有权建立某种联系，所有权的内容构成了一半的财产权利的内容结构。在传统民法中，所有权包括占有、使用收益和处分这样几项内容。它们分别从不同的角度，将所有人的自由支配具体化和类型化，使其内涵更加清晰，外延更加明确，并说明了权利部分内容转让的可能性。我认为，从逻辑上讲，整个民法的财产法体系就可以按照所有权的四项内容而构建起来。这是传统民法成熟的地方，也是国有财产法很难照搬的。其实，要构架国有财产法的结构，就必须根据国有财产法的特定内容，形成其特有的种类体系。

2.2 国有财产的逻辑分类

国有财产有很多种分类，这里我选择一些周延的，已经被学者或者业内强调的分类。

2.2.1 资源性国有资产和非资源性国有资产

资源性国有资产，是指在人们现在的知识、科技条件下通过开发能够带来一定经济价值的国有资源。非资源性国有资产即自然资源以外的国有资产。这种分类的标准是否是资源，准确地说，其标准为是否是自然资源。这种分类的原因在于大量的自然资源的国有所有的背景。

2.2.2 经营性国有资产和非经营性国有资产

这是按是否将国有资产投入经营所作的分类。经营性国有资产，是指投入企业生产经营或者按企业要求经营使用的国有资产。非经营性国有资产，是指不投入生产经营，而由国家机关、事业单位和社会团体，用于国家公务和社会公益事业的国有资产，以及尚未启用的国有资产。这种分类的标准是按照是否经营，其目的是界定经营性国有资产。笔者认为，国企经营的应该是以营利为直接目的的，这也是上面提到的企业和国家机关、事业单位及社会团体

的一个深刻性区别，其实，事业单位往往也是在经营，只不过不以营利为目的。

2.2.3 企业国有资产、行政事业单位国有资产和其他国有资产

这是按国有资产的实际占有者的性质所作的分类。企业国有资产是指国家作为出资者在企业中依法拥有的资产。行政事业单位国有资产是指由行政事业单位占有使用的、在法律上确认为国家所有，能够以货币计量的各种财产的总和。其他单位国有资产是指企业、行政事业单位以外的其他单位所占有的国有资产，如立法机关、军事单位中的国有资产。在这种分类中，论证者自己也认为“从严格的意义上说，企业国有资产的表述是不准确的”。因而按照占有主体的分类需要再考虑了。其实，按照占有主体的分类的意义并不明显，其意义已经被上述两种分类所涵盖，同时其分类还给自身带来不必要的麻烦。这种分类的批判对象显然是冲这“有人认为，国有资产按用途可以划分为企业国有资产、行政事业单位国有资产和资源性国有资产三类”。

上述三种分类是国有财产独特的分类方法，也是比较成型的分类，还是实践意义非常重大的分类。这些分类可以告诉这样一些信息：国有资产之资产，不是经济学意义上的“资产”概念，这个资产的概念和“财产”的概念已经看不出差别。特别是事业单位的“资产”认定和有关立法保持了一致性。但是，笔者认为，“资产”脱胎于企业活动中概念，虽然盈利色彩淡去了一点，但是其经营性却没有被完全抛去。把经营界定为不和盈利相关的概念，事业单位的是在经营，资源的经济性也需要经营，企业的经营更不必说，因而上述三种分类的任何一类都内含了一种经营性。再进一步分析，在机关中，我们不习惯提“是某机关的资产”，但习惯提“是某机关的财产”，甚至会说“这不是某机关的，是国家的财产”。因而，区分国有资产和国有财产的概念是有必要的，特别是，如果把机关和事业单位区别开，笔者认为两者区分的必要性将更现实。

3 结语

按照主流的或官方的观点，国有财产分为：经营性国有资产、非经营性国有资产和资源性国有资产。我认为，国有财产的分类应该考虑以下两种途径或者方法：第一，基于国有财产的特殊结构，应该借鉴经营性的标准，但是经营性应该区分盈利性。因此，把经营性国有财产和国有资产的概念相统一。国有财产包括经营性国有财产。经营性国有财产包括政府代表国家行使权利的资产（还有可以代表国家的法人投资的资产）和事业单位资产。国家代表国家行使权利的资产现在主要指国务院行使权利的资产和各级政府行使权利的资产，形态主要是国有股权，也包括国有自然资源，例如国有土地。事业单位包括学校等。第二，国有财产除了国有资产外，还包括行政机关财产、司法机关财产和立法机关财产以及国防财产或者军事财产等。这些财产的流转性差，经营性也差，其财产的运行机制和企业不同，和事业单位也有相当的不同。

参考文献：

[1]张俊浩.民法学原理（修订版）[M].北京:中国政法大学出版社,1997:369,420．

[2]屈冒辉.中国国有资产法研究[M].北京:人民法院出版社,2002:4.