雨雪天气应急预案范文
时间：2023-02-24 10:10:49
雨雪天气应急预案范文第1篇
根据《__省民政厅关于做好当前抗灾救灾工作的紧急通知》（__民明电〔20__〕8号）精神和区委、区政府的安排，为了应对冰冻、雨雪天气，特制定本方案。
一、指导思想
积极应对冰冻、雨雪等灾害事故，确保社会稳定和人民生命安全，确保人民群众过一个欢乐祥和的春节，及时查灾、报灾并及时实施有效救助，确保受灾人员不受冻、不挨饿、不缺水喝。
二、救灾应急领导机构
为了强化救灾工作责任制，民政局成立救灾应急领导小组，党组书记、局长__任组长，负责全面工作，__*（副局长）、__（副局长）、__（副局长）、__（副书记）为救灾应急领导小组副组长。救灾应急工作实行包干负责制，分8个小组，每组3名工作人员，分包各乡镇办的救灾应急工作。
三、加强灾害预警预防工作
民政局要加强与气象等部门的沟通与协作，及时对灾害进行预警预报，高度关注雪情、灾情，提前做好应急救助人员、物资资金等方面的准备工作，把工作做在灾害发生前，最大限度地降低灾害损失。
四、及时安排救物资
提前安排好一批棉衣棉被，准备方便面350箱，饼干50箱，纯净水50件，火腿肠10箱。一旦出现灾害事故，所准备的物资要在第一时间内可以保证1000名灾困群众的基本饮食不出问题。
五、严格执行值班制度
要进一步加强值班工作，落实24小时值班和领导带班制度。值班人员要坚守岗位，随时关注天气变化，确保通讯联络畅通，确保灾情传递及时。一旦发生灾害，确保及时报告情况，及时查灾、报灾并及时实施救助。每天上午9时及时向上级报告灾害情况。
六、加强领导，果断处置灾害事故
一旦发生灾害，要严格按照救灾应急工作的要求，启动应急方案，迅速行动，果断处置。要确保人员到位，在第一时间赶到灾害现场开展救助工作，确保救助物资在24小时内送到灾困群众手中，确保灾民的基本生活不出问题，不受冻，不挨饿，有水喝，做好协调工作，帮助灾民稳定情绪。
__*民政局
雨雪天气应急预案范文第2篇
关键词：气象应急；工作思考
中图分类号：P4 文献标识码：A
随着我国经济社会的快速发展和全球气候变暖，气象与经济社会发展和人民群众生活的关系越来越密切，许多天气过程都可能引发气象灾害，对工农业生产、交通运输、广播通讯、城市生活等造成很大的危害。在经济总量不断增长的今天，气象灾害造成的损失总量越来越大，每年达2000亿元人民币，约占GDP的1%～3%。面对气象灾害所带来的巨大损失，作为气象部门在准确预报天气的同时，如何应对气象灾害的发生，如何为突发事件提供气象应急服务，最大限度地减少灾害所造成的影响，是气象工作者值得思考和重视问题。
1 气象应急工作现状
我国气象应急工作起步于2005年，首先由中国气象局成立应急管理办公室，全面负责气象应急工作。随后，各省气象局也都相应成立了应急管理办公室，建立了气象应急工作组织，初步形成了气象部门管理工作组织机构。2006年，中国气象局召开全国气象应急管理工作电视电话会议，对气象应急工作进行全面部署，提出明确要求。随后的两年间，按照《国家突发公共事件总体应急预案》的要求，结合气象部门的实际和行业特点，中国气象局和各省气象局在组织编制了《重大气象灾害预警应急预案》的基础上，针对不同突发事件和气象灾害情况，先后出台防汛抗旱气象应急预案、危险化学品泄漏气象应急预案、森林火灾气象应急预案、地质灾害气象应急预案、核事故气象服务应急预案、道路运输气象服务应急预案、突发公共卫生事件气象应急预案等。同时，也为重大社会活动编制气象应急预案，如奥运气象应急服务预案、世博会应急气象预案等。到目前，全国气象部门共制定了应急预案200余件，应急预案涉及的内容丰富，具有气象部门特点的应急预案体系逐步形成。
2 气象应急工作案例和服务效益
气象应急工作是近年随着社会需求而产生发展的，气象应急在防御气象灾害和突发事件的处置工作中发挥着积极的重要作用，社会经济效益十分明显。
2.1 2008年1月11～2月3日
春节前夕，我国南方地区遭遇了历史罕见的冰冻雨雪灾害，来自西北、东北、西南三股不同方向的冷暖气流向我国南方大部地区和西北地区东部不断逼近，先后四次暴雪天接踵而来。湖北、湖南出现百年一遇的持续低温雨雪天气，江西出现59a来最严重的低温雨雪天气，贵州有49d持续冻雨日子突破历史记录，安徽持续降雪24d，是新中国成立以来最长的一次。这场暴雪天气，最终影响到了全国20个省（区、市）超过1亿人口范围，对电力、铁路和民航和农业影响巨大。在电力方面，中国最新最先进的一条输电线路、三峡电力大动脉湖北宜昌至上海的500千伏直流流输电线路安徽霍山张冲段的4座线塔被雨雪压垮。贵州电网被迫启动应急预案，全省进入大面积停电红色预警状态。 4次暴雪的连续袭击，还造成高速铁路、公路、民航受阻，旅客大量滞留，生活和生产物资运输中断，公路险情不断。罕见的低温雨雪冰冻天气还给我国南方各省的农业、林业等蒙受巨大损失。江苏、浙江、安徽、江西、湖南、湖北、广东、广西、贵州等地农作物受灾面积1180万hm2，绝收170hm2；森林受损面积近1730万hm2；倒塌房屋35.4万间。在这场与雪灾的应急救灾工作中，气象部门率先紧急启动应急预案，重大气象灾害预警应急预案三级响应命令，要求气象工作者全天24h严密监视天气变化，科学预报每次过程，精心开展应急气象服务。在持续20多天的应急服务中，仅湖北省气象局就为省委、省政府、省应急办、省春运办等党政机关以及交通厅、安监局、铁路局、公安厅等有关部门以及电力和交通相关单位提供《重大气象信息专报》4期、《专题气象服务材料》2期、《应急气象服务》44期、《春运专题气象服务》22期、《两会专题气象服务》12期和汇报材料30余份，灾害性天气预警信号23次、重要天气消息6次、天气警报3次、交通及电力预报22期、沪蓉西沿线灾害性天气警报23期、华中天然气沿线灾害性天气警报26期、铁路沿线最新天气警报27期、上报灾情快报18期，为湖北各级政府、部门、社会防灾减灾提供了科学的决策依据。在2008年大年除夕，中央气象台解除重大气象灾害预警应急预案三级响应命令，各受灾省份的电力、交通等均逐渐恢复正常。
2.2 2011年9月5日～27日
湖北汉江流域发生了自1983年以来最大秋季洪水。为科学抗御汉江秋季大洪水，湖北省委、省政府迅速启动应急管理，启动防汛三级应急响应。作为防汛抗旱工作的重要部门，湖北气象部门积极响应，启动应急预案，密切关注天气变化趋势，加密天气会商频次。9月5日，当汉江上游出现首雨时，湖北省气象局就及时了重要天气预警，提出要谨防汉江上游秋汛。在多轮降雨前，气象部门预警3次、雨情快报10次、暴雨预警9次；同时配合省水文部门，分析丹江口水库入库、泄洪流量和中下游河道水位。省委省政府根据气象、水文等部门的分析，及时组织应急会商27次，先后向长江防总提出调度建议8次，为长江防总递次加大丹江口水库泄洪量，腾容迎汛，调洪削峰，提供了参考依据。及时准确的气象、水文预警，为决策指挥、科学调度、布防巡查、主动防控，赢得了先机、提供了依据。
2.3 2012年6月11～12日、15日
罕见雾霾突现湖北东部，武汉笼罩在一片灰蒙蒙中，能见度很低，并且空气略感刺鼻。在雾霾突发的11日，市民曾一度议论纷纷，网络上出现化工厂氯气泄漏、企业大型锅炉爆炸、森林火灾等多种传言，引发部分市民恐慌，一时间，一些市民外出戴上了口罩。对于此次鄂东突发雾霾天气，湖北省气象部门迅速启动应急响应预案，紧急召开专题会商，对雾霾天气成因及发展趋势进行科学分析，6月11日10时，率先向公众了大雾黄色预警，明确指出此次低能见度事件为雾霾天气现象。11日深夜，湖北省气象局向省领导汇报了雾霾天气监测实况和后期发展趋势。指出12日以后，吹向我省东部的东北气流逐渐转为偏南气流，受其影响，雾霾天气对我省的影响将逐渐减弱，13日将基本消失。12日上午，湖北省气象部门再次了1期雾霾影响分析《专题气象服务》和《重大气象信息专报》，报送省领导和相关部门。同时，湖北省气象局组织两名气象专家应邀参加了湖北省人民政府门户网站的在线访谈，详细讲解本次雾霾天气成因、雾和霾的主要区别以及天气发展趋势等，揭开雾霾天气的神秘面纱，回击网上各种不实传言，有效化解了社会和公众疑虑。15日雾霾再次发生时，武汉市全城秩序井然。
3 气象应急工作存在的不足
随着社会经济的发展，气象应急服务在社会发展过程中发挥的作用越来越大，社会对气象应急工作的需求越来越多，要求也越来越高。但因气象应急工作历史不长且涉及部门诸多，许多问题需要在实践中不断完善和解决，才能发挥最大的应急服务效果。
3.1 气象应急管理体制不够完善
气象应急体系虽然已基础形成，但大部分气象应急管理机构大部分是挂靠机构，没有专职人员负责。当应急事件发生时，临时启动应急，这种现象在地市级气象部门更为明显，而且建立的应急指挥机构设置和职责不统一，没有形成有机整体，影响了应急情况下的工作效率。
3.2 气象应急合作机制不够深入
在多种灾害同时发生、灾害强度大、影响范围广的情况下，气象应急工作必须与其他部门的应急工作合作，才能达到最佳的防御效果。但目前，虽然气象部门与其他部门建立了一系列合作协议，在一定程度上可以对气象灾害的防御做出应急响应，但是，在突发事件发生时，部门之间的合作机制在防灾救灾工作中表现出效率不高、应急联动响应不到位的弱点。在突发事件隐患排查、监测预警、信息报告、应急处置等各个环节上还缺乏有机衔接；对气象灾害预报及对有关地方和行业可能产生的影响缺乏深度分析和针对性，气象应急的社会管理和公共服务职能因而受到制约。
3.3 气象应急预案操作性和针对性不强
气象应急预案操作性和针对性不强，存在原则要求多、具体操作性措施不够，特别是启动标准笼统，处置职责不清等问题。预案之间衔接不够紧密，尤其是处置单位之间的预案之间缺乏有机衔接，应急联动响应还不到位；应急预案宣传演练不够，特别缺乏各单位之间以及跨部门、跨行业、跨区域的综合应急演练。
3.4 气象灾害防御意识不强
目前对公众开展气象灾害防御的宣传工作投入不足，致使气象灾害高风险区内的公众和单位缺少对防灾减灾的认识，缺乏基本的防御避灾常识，公众灾害风险意识差，尤其是基层地方政府各级应急管理人员缺乏系统的有关气象应急方面的培训和教育，忧患意识薄弱，气象应急处置能力不强。
4 加强气象应急工作的几点思考
面对气象灾害的频繁发生，面对突发事件的复杂多变，气象应急工作在社会经济发展中所承担的社会责任越来越重要，如何加强气象应急工作，如何更好地发挥气象应急工作的作用值得思考。
4.1 要有科学的应急预案
气象应急应该有针对不同灾害和突发事件的应急服务预案，在灾害和突发事件发生时，能够按照预案迅速启动应急服务。事实证明，有科学的应急预案，应急服务才会取得理想的服务效果。例如，2008年的奥运气象应急服务、“5·12”汶川特大地震后的气象应急保障服务和百年一遇的低温雨雪冰冻灾害应急服务均有科学周密的应急服务预案作保障，这些应急服务均取得成功，受到社会各界的好评。
4.2 要有完善的组织机构
应建立专门的气象应急工作机构，专门负责气象应急工作的组织、协调和应急服务等工作。针对不同突发事件对象，要专门成立有针对性的应急领导小组，明确职责和任务分工，并根据突发事件的性质，做好部门内部和其它相关部门的组织协调。
4.3 要有坚强的技术保障
要做好气象应急工作，不仅要有过硬的应急业务系统来支撑，还要建立和完善气象灾害预测预报业务系统，要重点加强台风、暴雨、暴雪、大雾、沙尘暴等灾害性天气的中短期精细化预报和雷电、龙卷风、冰雹等强对流天气的短时临近预报，努力提高重大气象灾害预报的准确率和时效性。另外，加强灾害和突发事件现场的天气监测与预报服务，要充分利用远程会商系统加强省地预报会商，实现联测联防。
4.4 要有丰富的应急服务产品
要针对不同灾害和突发事件，提供有针对性的应急气象服务产品，如：短时临近预报、短期预报、中期预报、水文预报、大雾预报和道路结冰预报等。在提供预报信息的同时，还要根据应急处置工作的需要，为决策指挥部门提供应急气象服务专题材料，如重大气象信息专报、春运气象服务专报、雨情快报、防汛专题服务材料、抗旱专题服务材料等。根据灾害和突发事件对社会公众和行业、部门的影响，还要提供公众应急服务和专业、专项应急服务。
4.5 要切实加强部门联动
气象应急工作是政府应急工作的重要组成部分，要与多个部门合作才能发挥更好的服务效益，气象应急工作要根据国防、地质、交通、水利、农业、卫生、环保、航空、体育、林业、安全监管、旅游、地震、海洋等有关部门的需求，建立健全突发事件联动应急机制。各部门之间所形成的联动应急机制应包括应急工作互联互通机制、应急信息和数据交换机制、应急信息应用反馈机制、应急信息评估和通报机制等。各部门之间应滚动提供有针对性的应急决策产品和应急指挥所需的科学数据，为突发事件的综合防御提供全方位的、准确及时的应急信息，从而高效应对和处置各类突发事件。
参考文献
[1] 于新文，对新形势下气象应急管理工作的思考[J].中国应急管理，2009（8）.
[2] 气象服务典型案例[R].武汉中心气象台，2012（11）.
雨雪天气应急预案范文第3篇
一、加强组织领导，落实工作责任。镇党委政府高度重视雨雪天气应对及救灾工作，镇成立应急工作领导小组，由主要领导任组长，党委班子成员为成员，领导小组下设办公室，各有关部门、单位负责人为成员，各村（居）成立雨雪冰冻灾害应急巡逻队，各村（居）主要负责人为队长，切实强化镇村两级工作责任，确保各项工作措施有力，落实到位。
二、加强应急值守，完善应急预案。镇村两级分别由主要负责人带头，排好值班表，24小时值班，确保值班人员在岗在位及联系畅通，各村（居）、单位每天中午12点前、下午5：30前实行动态“零报告”，联系电话。
三、加强协同协作，做好各项保障工作。关系到民生的公安、交通、市容管理、林业、建设、供水、供电、供气、通信、卫生、民政和农技等部门要密切关注天气变化，随时做好应急保障工作，确保交通要道无积雪、树木无倒伏、水电供得上、通讯无中断、市场物资供应及物价平稳、社会治安良好。
四、加强隐患排查，确保整改到位。镇领导班子分组分片、村（居）巡逻队分班分时段对镇域安全隐患进行排查，针对雨雪天气可能引发的不安全因素，开展地毯式、立体式安全隐患排查，做到排查细、发现早、行动快，要把整改工作贯穿于排查的全过程，做到边查边改、边改边查，特别是道路、窑厂、学校、工地、养殖大棚、低保特困户等。要做到不漏一处排查整改。
五、落实防御措施，认真抓好农业生产。充分利用好农业信息平台和村广播，及时预警信息，迅速落实防御措施。一是做好在地粮油作物的抗雪防冻工作。今年秋种期间干旱少雨，造成秋种作物出苗偏迟、苗情较弱，抗冻能力差。因此，要加强田间管理，提高作物抗寒能力。二是做好蔬菜大棚防冻措施。指导农民及时加固大棚等设施，增加多层覆盖，增强保温抗寒能力。及时清除大棚积雪，增温透光。天气转晴时，要及时指导农民揭顶透风，降低棚内湿度。三是做好畜禽保温防冻工作。指导养殖户整固畜禽舍的门窗，增强畜禽舍的保温防冻能力。同时要注意畜禽舍的通风换气，保持空气新鲜，防止疾病的发生。四是做好物资储备工作。指导养殖企业增加饲料和相关物资的储备，适当调整出栏上市节奏，避免因大规模雨雪交通受阻带来的损失。
雨雪天气应急预案范文第4篇
一、各地各部门要按照省市相关文件要求（见附件），全面贯彻落实市、区两级“强降雨雪天气防范应对工作紧急会议”精神，把做好强降雨雪天气防范应对工作作为当前一项重要工作任务，进一步落实领导责任，强化协调配合，切实抓紧抓好抓实，尽可能把雨雪天气灾害损失降到最低程度。
二、各地各部门要采取强有力的措施，全力保障雨雪天气广大群众正常的生产生活秩序。区民政部门要做好抢险救灾准备工作，扩大抢险物资储备，及时向城乡困难群众发放救援物资；区教育部门要制定完善学校安全应急工作预案，全面摸排、整治校舍安全隐患，加强学生安全管理，确保师生安全;区粮食部门要做好粮食供应和调配，及时向深山区运输储备一批粮油食品；区物价部门要加强市场秩序监管，保持物价基本稳定，确保群众基本生活不受影响；区旅游部门要加强对景区景点设施设备的安全管理；区供电、供水等部门要加强公共设施维护，确保水电正常供应，并组织专业技术队伍做好应急服务检修工作；区卫生部门要结合甲型H1N1流感防控工作，及时将有关医疗物资设备发放到基层卫生机构。各乡镇、村组干部要加强对五保户、困难户等特困群体的帮扶，进一步落实“一对一”包保责任制，保障基本生活不出问题。
三、区交通、公路等部门要及时对全区道路安全隐患进行全面排查整治，切实保障道路交通安全，特别是加强对205国道未施工、易结冰等危险路段的管理，设置交通安全设施，加强交通引导，严防重大交通事故发生；区国土部门及有关乡镇要严格落实地质灾害防治工作责任制，全面加强列入省、市、区重点监测的地质灾害隐患点的排查监测；各乡镇也要加强道路安全巡查，组织应急队伍，一旦辖区重要农村道路或过境高速公路积雪结冰，及时组织力量进行扫雪除冰，确保道路安全通畅。
四、各地、各有关部门要扎实做好工农业生产，坚决杜绝因强降雨雪天气发生人员死亡事件。区经委要牵头组织对全区各企业厂房进行检查，深入企业进行安全宣传教育，督促企业主及时修缮加固危险建筑，避免雨雪积压致使厂房坍塌等事故的发生；区农业部门要指导农民做好农作物、畜牧的防寒防冻和冻后救助工作，增强农民群众的自救能力，尽可能地降低强降雨雪天气带来的危害，努力把损失降到最低限度。
五、各地、各部门要严格按照区委、区政府的部署要求，进一步加强应急值守，严格落实24小时值班和领导带班制度，确保信息畅通。各地、各部门要密切关注当前天气变化，迅速完善相关专项应急预案，制定具体应对措施，提前做好预警监测、风险评估、隐患排查、重点目标防控、应急物资储备和应急队伍建设等工作，并深入基层开展防冻防灾知识宣传，尽快把雨雪防冻工作落实到村组、社区、企业等基层组织，提高全社会应对雨雪冰冻灾害的意识和能力。区政府督办室、区政府应急办将适时进行工作落实情况督查和应急值守情况抽查，对发现脱岗、离岗、断岗以及迟报、漏报、瞒报雨雪灾害情况及有关突发事件信息的，将予以通报，造成严重后果的将追究相关人员责任。
雨雪天气应急预案范文第5篇
为有效应对道路运输突发客流、雨雪冰冻天气等突发事件对道路运输的影响，提高应急反应能力，迅速处置运力短缺、旅客滞留、运输紧急救援物资等突况，确保高效、及时、有力应对各种突况，一旦发生运力紧张情况，按规定适时启动应急预案，迅速调集运力组织抢运，保证道路运输正常运行。
二、组织领导
成立县运管所应对突发客流、雨雪冰冻天气等突发事件应急保障领导小组。领导小组下设办公室，办公室设在县运管所客货运输管理股，由兼办公室主任，负责全县道路运输行业的应急防范处置工作，各运输企业也要成立道路突发客流、冰冻雨雪天气应急防范处置工作机构，负责本辖区的突发客流、冰冻雨雪天气的应急处置工作。
三、工作职责
（一）组织应急运输车辆，做好运力储备，负责因突发客流、雨雪冰冻天气等突发事件对道路运输市场造成异常波动情况进行监测，及时掌握运输市场动态。一旦突发客流、雨雪冰冻天气等突发事件出现市场异常波动等情况，按规定启动应急预案，组织、调配应急运输车辆和人员，执行运输保障任务。
（二）按照县委、县政府及市运管处、县交通运输局的统一部署，统一调配应急运输车辆执行运输保障任务，并加强对应急运输车辆组织和协调。
（三）负责协调解决执行道路运输保障任务中出现的各种问题，并及时将有关情况按规定向上级报告。
四、应急措施
（一）由于突发客流、雨雪冰冻天气等突发事件，造成正常运力不能按时到位，或由于各重点检查站查处大量超载车辆，造成无法转运而出现旅客大量滞留时，各运输企业应在县运管所统一指挥下，采取积极措施，抽调储备运力及机动运力应急疏运滞留旅客以及运输救援物资及救援设备，接到指令后，相关运输企业必须立即调动车辆按规定时间到达指定地点，并妥善安排好车辆的停放、上客和司乘人员的生活。
（二）各运输企业要将指令性任务落实到车、到人，并建立24小时全天候联络渠道，保证运管所—车属企业—驾驶员之间24小时联络畅通。
（三）如运力确实抽调不出时，各运输企业及时向县运管所报告，由县运管所向市运管处申请支援。
五、道路运输保障车辆及人员
（一）各运输企业应储备一定的运力数量，在运力选择类型方面，应根据可能发生事件的性质，合理确定运力，以大中型客车、货车、厢式货车等车型为主，储备运力必须做到车辆技术状况良好，保证能正常投入运输活动。
（二）疏运长途旅客的应急运力分别由分公司共同负责。因突发事件或其他情况，需要紧急疏运本县区域内旅客的任务，由县公共汽车公司负责。因违法违章卸载分流旅客的应急运力任务由鸿达公交、公交公司负责。
（三）应急运输保障车辆的技术等级要求达到二级以上，车辆使用年限不超过5年（或行驶里程不超过15万公里）。
(四)应急运输保障人员。应急运输保障队伍应根据应急任务由驾驶员、押运员、装卸人员以及带队人员组成。驾驶员的基本条件是政治合格，身体健康，持有与驾驶车辆相应的从业资格证，驾驶技术过硬，证件齐全，熟悉有关政策法规。
（五）执行应急运输保障任务的单位派出车辆或设备执行应急运输保障任务时，应由车队队长带队，5辆以上由单位领导带队，10辆车以上由县运管所领导带队。执行应急运输保障任务的车辆应配备通讯设备，保持通讯畅通。途中发生问题（遇到滞留、发生事故、物资遭到哄抢或受损、道路受阻、以及不可抗力的自然灾害等）应立即向上级部门报告。
六、保持信息畅通
雨雪天气应急预案范文第6篇
中国特色的应急管理体系建设发展脉络2002 年，党的十六大提出全党同志一定要增强忧患意识、居安思危：“……面对很不安宁的世界，面对艰巨繁重的任务，全党同志一定要增强忧患意识、居安思危，清醒地看到日趋激烈的国际竞争带来的严峻挑战，清醒地看到前进道路上的困难和风险……”。① 这为加强应急管理工作奠定了思想基础。而2003 年爆发的“非典”危机给中国应对突发事件的能力带来巨大挑战的同时，更促使新一届政府下定决心，在全国范围内全面加强和推动应急管理工作。
在取得了抗击“非典”的胜利之后，中国应急管理体系建设工作也随之起步，这项
系统工程可以总结为按“每年一个台阶”的发展脉络在进行。②
1. 2003 年：中国政府全面加强应急管理工作的起步之年
2003 年7月28 日，全国防治非典工作会议总结了抗击非典的经验教训， ③ 在此基础上， 同年召开的党的十六届三中全会明确提出：“……要建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力”④。自此，中国政府全面加强应急管理的工作开始逐步展开。
国务院办公厅按照党中央和国务院的战略部署，及时对全国的应急管理工作进行了调查摸底，对全国应急管理的法律、法规、体制和应急预案等情况进行了初步调研。并于同年11 月成立了应急预案工作小组，重点推动突发性公共事件应急预案编制工作和应急体制、机制、法制的建设工作（简称“一案三制”工作）。
2. 2004 年：中国应急预案的编制年
国务院办公厅将制订出完善的公共突发事件应急预案作为2004 年政府工作的一项重要任务，并多次召开会议研究部署相关工作。当时的工作重点在于明确应急预案的范围， 把握基本要素，围绕体制、机制、法制三个方面来开展工作。在此基础上，国务院办公厅分别于4月6日和5月22 日印发了《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》和《省（区、市）人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南》。
2004 年，国家总体应急预案和专项、部门预案的编制工作取得重大进展，国务院领导还分别主持召开专项应急预案审核会，审阅了105 件专项和部门预案。与此同时，各省（区、市）和各有关部门的应急预案编制工作也全面启动。
与此同时，十六届四中全会进一步明确提出：要“建立健全社会预警体系，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，提高保障公共安全和处置突发事件的能力。”① 这为后续进一步推动“一案三制”工作奠定了基础。
3. 2005 年：“一案三制”工作全面推进之年
2005 年3月，十届人大三次会议审议通过的《政府工作报告》提出：“……我们组织制订了国家突发公共事件总体应急预案，以及应对自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等方面的105 个专项和部门应急预案；各省（区、市）也完成了省级总体应急预案的编制工作。建设法治政府，全面履行政府职能，取得突破性进展。”② 4月17 日，国务院印发《国家突发公共事件总体应急预案》③。5月至6月，应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类25 件专项应急预案，80 件部门预案也陆续④。此外，在法制建设方面，国务院还陆续颁布了多部行政法规，应对突发事件的综合性法律的制订工作也取得重大进展。”⑤
为了推动“一案三制”工作的全面开展，7月召开的全国应急管理工作第一次会议指出：加强应急管理工作要遵循的原则包括健全体制、明确责任；居安思危、预防为主；强化法制、依靠科技；协同应对、快速反应；加强基层、全民参与。① 随后，各地、各部门认真贯彻会议精神，加强应急管理工作。同年召开的十六届五中全会强调：“建立健全社会预警体系和应急救援、社会动员机制，提高处置突发性事件能力。”②
4. 2006 年：全面加强应急能力建设之年
首先，十届人大四次会议审议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一
个五年规划纲要》将公共安全建设列为专节（第四十一章）。应急管理工作首次被列入
国家经济社会发展规划。
其次，国家对应急管理工作的指导更加具体：6月15 日国务院的《关于全面加
强应急管理工作的意见》以及7月7日～8 日召开的第二次全国应急管理工作会议分别要求
在“十一五”期间，建成覆盖各地区、各行业、各单位的应急预案体系；健全分类管理、
分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制；构建统一指挥、反应灵敏、协调有序、
运转高效的应急管理机制；完善应急管理法律法规；建设突发公共事件预警预报信息系
统和专业化、社会化相结合的应急管理保障体系，形成政府主导、部门协调、军地结合、
全社会共同参与的应急管理工作格局。
再次，应急管理工作步入正规化、系统化的轨道。一是国务院应急管理办公室及各
省（区、市）政府应急管理机构相继成立③ ，为推动应急管理工作奠定了组织基础。二是“全社会共同参与的应急管理工作格局”逐步形成，这包括：军队系统应急体系建设和对地
方的支援进一步加强④；充分发挥专家在应急管理工作中的重要作用⑤；应急管理培训和面
向全社会的科普宣教工作普遍开展⑥；重点加强了企业应急管理工作⑦；各地各部门及企事业单位不断完善各项应急预案并开展了应急演练。
最后，十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，对“一案三制”建设提出了更加明确的要求，这是我国在构建社会主和谐社会进程中加强应急体系建设的纲领性文件。另外，诸如《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》、《安全生产“十一五”规划》、《国家综合减灾“十一五”规划》、《国家防震减灾规划》、《全国山洪灾害防治规划》、《地质灾害防治规划》、《全国森林防火中长期发展规划》、《气象防灾减灾规划》、《三峡地区地质灾害防治规划》、《七大流域防洪规划》等相关规划，均对应急管理建设的内容提出了更加明确的要求和指南，这些都为应急管理工作向纵深推进奠定了扎实的基础。
5. 2007 年：应急管理工作向纵深推进、夯实基础之年
这具体表现为：其一，全国基层应急管理工作座谈会指出，要建立起“横向到边、纵向到底”的应急预案体系；建立健全基层应急管理组织体系，将应急管理工作纳入干部政绩考核体系；建设“政府统筹协调、群众广泛参与、防范严密到位、处置快捷高效”的基层应急管理工作体制；深入开展科普宣教和应急演练活动，建立专兼结合的基层综合应急队伍；尽快制定完善相关法规
其二，8月30 日《中华人民共和国突发事件应对法》，并于11 月1日正式实施， 标志着应急管理工作在规范化、制度化和法制化的道路上迈出了重大步伐。
其三，国家应急平台体系关键技术研究与应用示范等重点项目列入“十一五”国家科技支撑计划，并全面启动。
其四，灾害监测网络日趋完善，预警系统建设不断加强，覆盖省、市、县、乡四级全国突发公共卫生事件网络直报系统进一步健全，灾后恢复重建能力明显加强。
在应急管理工作不断夯实基础的前提下，党的十七大提出要进一步完善突发事件应急管理机制， ① 为后继工作的开展进一步明确了重点与方向。
建设有中国特色的应急管理体系：以“一案三制”为核心 在2003 年6月17 日召开的加强公共卫生建设，促进经济与社会协调发展的专家座谈会上，引用恩格斯的名言“一个聪明的民族，从灾难中学到的东西会比平时多得多”， 来强调要善于总结经验，吸取教训，更加重视公共卫生建设，更加重视提高应对突发事件的能力， 更加重视对社会的管理，更加重视经济社会的协调发展。随后，中国全面加强应急管理体系建设的工作开始起步，其核心内容被概括为“一案三制”，即应急预案、应急管理体制、应急管理机制和法制。自2003 年6月以来， 在党的历次代表大会、中央的纲领性文件以及政府工作报告中， 党中央、国务院都对应急管理工作提出了具体的战略要求和工作部署。
2003 年“非典”事件之后，党和国家高度重视应急管理体系建设，以“一案三制”为代表的应急管理工作取得了显著进展：（ 一）我国已形成从国家总体预案到专项预案、部门预案、地方政府及部门预案、企事业单位预案和重大活动预案的应急预案体系，而且在突
注① 2007 年10 月15 日～21 日，中共十七次全国代表大会通过《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》。
发事件应对过程中发挥了重要作用。（二）应急管理工作体系步入正规化、系统化的轨道。
首先，国务院应急管理办公室及各省（区、市）政府应急管理机构相继成立。① 目前，我国政府应急管理的三大组织机构包括突发公共事件应急委员会、应急管理办公室以及各类
专项突发公共事件管理机构，其中以应急委员会的地位最重要。这与抗击“非典”前我国主要采取“以部门为主，综合协调不足”的模式相比，呈现出常设性、综合性和专业性的特点② ，较之先前有了很大进步，也为推动应急管理工作奠定了组织基础。其次，“全社会共同参与的应急管理工作格局”逐步形成，这包括：军队系统应急体系建设和对地方的支援进一步加强③；充分发挥专家在应急管理工作中的重要作用④ ；应急管理“进社区、进农村、进企业、进学校”的基层应急管理工作计划的制定与实施等。（三）在法制建设方面，2007 年11 月1日，《突发事件应对法》正式颁布并实施。（四）针对系统、科学的应急管理机制体系研究也有了一定进展，但还需要进一步按照中国国情制定相应规则和规程，真正形成“统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效”的应急管理机制，实现社会预警、社会动员、快速反应、应急处置的整体联动，有效应对各类突发事件。⑤
这些工作的开展，帮助提高了各级领导干部乃至全社会对应急管理工作的重视和突
发公共事件的应对意识，增强了整个国家应对各种突发公共事件的能力，同时也降低了各种灾害给人民生命财产带来的损失。但是，2008 年1月份以来发生的各种突发事件及威胁，尤其是1～2 月份的冰冻雨雪灾害、5月份的汶川地震以及8～9 月份的奥运安保工作， 都向国家和地方的应急管理体系提出了严峻的挑战。在党和国家坚强有力的领导下，我们成功地应对了这些重大灾害和安全威胁，但同时，中国当前应急管理体系中的一些不足和薄弱环节也开始暴露出来。
2008 年6月，在经历南方雪灾和汶川地震后，党中央、国务院深入总结了我国应急
管理的成就和经验，查找存在的问题，提出进一步加强应急管理的方针政策。总书记10 月8日在党中央、国务院召开的全国抗震救灾总结表彰大会上指出：“要进一步加强应急管理能力建设，大力提高处置突发公共事件能力。要认真总结抗震救灾的成功经验，形成综合配套的应急管理法律法规和政策措施，建立健全集中领导、统一指挥、反应灵敏、运转高效的工作机制，提高各级党委和政府应对突发事件的能力。要大力建设专业化与社会化相结合的应急救援队伍，健全保障有力的应急物资储备和救援体系， 长效规范的应急保障资金投入和拨付制度，快捷有序的防疫防护和医疗救治措施，及时准确的信息、舆论引导、舆情分析系统，管理完善的对口支援、社会捐赠、志愿服务等社会动员机制，符合国情的巨灾保险和再保险体系。通过全方位推进应急管理体制和方式建设，显著提高应急管理能力，最大限度地减少突发公共事件造成的危害，最大限度地保障人民生命财产安全”。我国应急管理体系建设再一次站到了历史的新起点上。因此，有必要在认清中国国情，合理借鉴发达国家管理经验的基础上，对转型期中国应急管理体系建设工作有更加完整与清晰的认识，从而为政府提高应对突发公共事件的能力建设提供保障与依据。下面我们就来详细谈一谈“一案三制”问题。①
首先来说一说应急预案的问题
预案即预先制定的行动方案， 是指根据国家和地方的法律、法规和各项规章制度， 综合本部门、本单位的历史经验、实践积累以及当时当地特殊的地域、政治、民族、民俗等实际情况， 针对各种突发事件类型而事先制订的一套能切实迅速、有效、有序地解决问题的行动计划或方案。编制应急预案的主要作用和功效是“防患于未然”，“以确定性应对不确定性，化不确定性的突发事件为确定性的常规事件， 转应急管理为常规管理”。按照不同的责任主体， 中国的应急预案体系设计可划分为国家总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、地方应急预案、企事业单位应急预案以及大型集会活动应急预案等六个层次。
应急预案是应急管理的重要基础， 也是中国应急管理体系建设的首要工作。2003 年11 月，国务院办公厅成立应急预案工作小组。2004 年则是中国应急预案编制之年。编制、修订应急预案， 建立健全各种预警和应急机制， 成为2004 年政府工作的一项重要任务。2004 年4月6日和5月22 日， 国务院办公厅分别印发《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》和《省（区、市）人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南》。2005 年1月26 日，国务院召开常务会议， 审议并原则通过了《国家突发公共事件总体应急预案》。2005 年2月25 日， 国务委员兼国务院秘书长华建敏受国务院总理委托， 向十届全国人大常委会第十四次会议报告应急预案编制工作， 并表示：全国应急预案框架体系已初步形成。2005 年4月17 日， 国务院印发《国家突发公共事件总体应急预案》。2005 年5月至6月， 应对自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件和社会安全事件的四大类、25 件专项应急预案、80 件部门预案也陆续对社会。截至2005 年年底， 全国应急预案编制工作已基本完成， 包括国家总体应急预案、25 件专项应急预案、80 件部门应急预案， 共计106 件， 基本覆盖了中国经常发生的突发事件的主要方面， 其中大多数都是根据经济社会发展变化和客观形势的要求新制定的。此外， 地方总体应急预案的编制工作也陆续完成， 许多市、区（县）也制定了应急预案， 全国应急预案框架体系初步建立。据统计， 截至2007 年11 月， 全国已制订各级各类应急预案130 多万件， 所有的省一级政府、97. 9% 的市级政府、92. 8% 的县级政府都已经编制了总体应急预案， 同时还因地制宜地编制了大量专项及部门应急预案， 全国“纵向到底、横向到边”的应急预案体系基本形成。同时， 按照国家的统一规划和要求， 到2008 年年底， 所有街道社区、乡镇及有条件的行政村和各类企事业单位都要基本完成应急预案编制工作。
其次来谈一谈应急管理体制的问题
应急管理体制主要是指应急管理机构的组织形式， 即综合性应急管理组织、各专项应
急管理组织以及各地区、各部门的应急管理组织各自的法律地位、相互间的权力分配关系及其组织形式等。应急管理体制是一个由横向机构和纵向机构、政府机构与社会组织相结合的复杂系统， 主要包括应急管理的领导指挥机构、专项应急指挥机构、日常办事机构、工作机构、地方机构及专家组等不同层次。健全应急管理体制必须有强有力的应急管理组织体系作保障， 应急管理体制的建立健全有利于为突发事件应对工作提供强有力的组织保证。
中国传统的应急管理体制是一种建立在政治动员基础上的平战转换体制和部门分割
型体制， 存在着临时性、模糊性、协调不畅等问题。受制于责权利的影响， 中国的应急管
理长期缺乏综合性协调机构， 群龙治水、上下不畅， 资源无法有效整合， 不仅导致各种设备
和人力资源重复投入和大量闲置， 也使得在突发事件发生时各地区各部门职责不明， 甚至互相推诿， 可能由此失去最佳的抢险救灾时机。战胜“非典”之后， 我国的应急管理体制建设， 在充分利用现有政府行政管理机构资源的情况下， 一个依托于政府办公厅（室）的应急办发挥枢纽作用， 协调若干个议生命卫士抗疫英雄事协调机构和联席会议制度的综合协调型应急管理新体制初步确立。2006 年6月15 日出台的国务院关于全面加强应急管理工作的意见！提出， 要健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制， 落实党委领导下的行政领导责任制， 加强应急管理机构和应急救援队伍建设。2007 年8月30 日， 十届全国人大常委会第二十九次会议通过的《突发事件应对法》明确规定，国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。在此之前，国务院办公厅已经于2006 年4月设置国务院应急管理办公室（国务院总值班室）， 承担国务院应急管理的日常工作和国务院总值班工作， 履行值守应急、信息汇总和综合协调职能， 发挥运转枢纽作用。根据规定， 中国把突发事件主要分为四大类， 并规定了相应的牵头部门： 第一类为自然灾害， 主要由民政部、水利部、地震局等牵头管理； 第二类为事故灾难， 由国家安全生产监督管理总局等牵头管理； 第三类为突发公共卫生事件， 由卫生部牵头管理； 第四类为社会安全事件， 由公安部牵头负责。最后， 由国务院办公厅总协调。
针对不同类型、不同领域的突发事件， 各部门、各地方也纷纷设立专门的应急管理机构， 完善应急管理体制。例如， 国家防汛抗旱、抗震减灾、森林防火、灾害救助、安全生产、公共卫生、通讯、公安、反恐怖、反劫机等专业机构的专业应急指挥与协调机构也进一步完善， 军队系统应急管理的组织体系也得到了加强。目前， 31 个省区市和5个计划单列市相继成立了应急管理领导机构， 组建或明确了办事机构。例如， 北京成立了市突发公共事件应急委员会， 统一领导全市突发事件应对工作， 下设办公室（应急指挥中心）， 作为日常办事机构。据统计， 在目前全国30 个省（区、市）级应急办中， 有正厅级机构7个， 副厅级13 个， 正处级10 个。在城市应急管理体制建设方面， 根据不同的需求状况和城市规模， 南宁、北京、上海、广州、重庆等分别建立集权、、授权、网络等不同模式的应急管理体制。统计表明， 截止到2007 年年底， 所有的省级政府和市级政府、92% 的县级政府都已成立或明确了应急管理领导机构； 所有的省级政府和96% 的市级政府、81% 的县级政府成立或明确了应急管理办事机构。总的来看， 中国目前正在建设的新型综合协调型应急管理体制，是建立在法治基础上的平战结合、常态管理与非常态管理相结合的保障型体制，具有综合性、常规化和制度化等特征， 有利于克服政治动员所导致的初期反应慢、成本高等问题。
接着来说一说应急管理机制的问题
应急管理机制是指突发事件发生、发展和变化的全过程中各种制度化、程序化的应急管理方法与措施。从实质内涵来看， 应急管理机制是一组以相关法律、法规和部门规章为依据的政府应急管理工作流程。从外在形式来看， 应急管理机制体现了应急管理的各项具体职能。从工作重心来看， 应急管理机制侧重于突发事件事前、事发、事中和事后的整个过程中， 各部门如何更好地组织和协调各方面的资源和能力来有效防范与处置突发事件。应急管理机制以应急管理的全过程为主线， 涵盖事前、事发、事中和事后各个时间段， 包括预防准备、监测预警、应急处置、善后恢复等多个环节。具体来看， 应急管理机制主要包括预防准备、监测预警、信息报告、决策指挥、危机沟通、社会动员、恢复重建、调查评估、应急保障等内容。
2006 年7月，《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》指出，要构建“统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制”。自2003 年以来， 党中央、国务院和中央军委了很多有关监测预警、信息报告、决策指挥、信息、调查评估、恢复重建等具体应急管理机制建设的文件。例如， 在监测与预警方面，国家加强了气象、地震、水文、海洋、地质灾害、森林火灾、农林病虫害、煤矿瓦斯等灾害预测预警系统的构建； 在风险评估方面，2007 年9月18 日，国务院办公厅发出关于开展重大基础设施安全隐患排查工作的通知； 在信息报告方面， 2007 年12 月30 日， 国务院办公厅印发《关于突发公共事件信息报告情况通报办法（试行）的通知》； 在信息方面，2004 年2月11 日， 国务院召开第39 次常务会议，原则通过《关于改进和加强国内突发事件新闻工作的实施意见》； 在军地协同方面，2005 年6月7日，国务院、中央军委公布《军队参加抢险救灾条例》，6 月20 日， 国务院办公厅发出《国务院中央军委关于〈军队参加抢险救灾条例〉实行中有关问题的通知》， 2006 年9月20 日，国务院办公厅、中央军委办公厅联合发出《关于加强自然灾害信息军地共享机制建设的通知》。
最后来谈一谈应急管理法制的问题
应急管理法制是指在突发事件引起的公共紧急情况下如何处理国家权力之间、国家权力与公民权利之间以及公民权利之间的各种社会关系的法律规范和原则的总和。应急管理法制是一个国家在非常规状态下实行法治的基础， 是一个国家实施应急管理行为的依据， 也是一个国家法律体系和法律学科体系的重要组成部分。应急管理法制的主要任务是， 明确紧急状态下的特殊行政程序的规范， 对紧急状态下行政越权和滥用权力进行监督并对权利救济做出具体规定， 从而使应急管理逐步走向规范化、制度化和法制化的轨道。
中国近几年应急管理工作最突出的特点是， 在深入总结群众实践经验的基础上， 制订了各级各类应急预案， 形成了应急管理体制与机制， 并且最终上升为一系列的法律、法规和规章， 使突发事件应对工作基本上做到有章可循、有法可依。用法律来规范应急管理行为， 是2003 年“非典”危机带来的重要教训。长期以来， 中国应急管理法制存在的主要问题是部门立法颇多， 统一法规欠缺， 使应急管理法制的部门化色彩浓厚。据统计， 在2007 年11 月1日《突发事件应对法》施行之前， 中国已制定涉及突发事件应对的法律35 件、行政法规37 件。但这些法律法规只适用于特定领域突发事件的应对工作， 部门性强， 不具广泛的指导意义。在“非典”疫情爆发初期， 原有立法提供的法制资源严重不足， 导致政府反应速度慢、信息不畅、协调不力、低效无序、无法可依。
2003 年5月9日， 国务院总理正式签署国务院令， 2003 年5月12 日正式颁布《突发公共卫生事件应急条例》。这部法规从开始起草到国务院常务会议审议一共只用了20 天时间， 是新中国成立以来出台速度最快的一部法规。这一条例的出台， 标志着中国卫生应急处理工作进入法制化轨道， 卫生应急处理机制进一步完善。
2003 年11 月， 清华大学公共管理学院和上海市法制办分别接受国务院法制办委托， 着手起草《紧急状态法》立法草案。2004 年3月， 十届全国人大二次会议通过宪法修正案， 将现行宪法中规定的“”修改为“进入紧急状态”， 确立了中国的紧急状态制度， 为《紧急状态法》立法提供了宪法依据。2006 年5月31 日， 第138 次国务院常务会议专题讨论并原则通过《突发事件应对法（草案）》。2006 年6月24 日， 十届全国人大常委会第二十二次会议首次审议了《突发事件应对法》。2007 年8月30 日， 十届全国人大常委会第二十九次会议审议通过《突发事件应对法》， 这是新中国第一部应对各类突发事件的综合性法律。这部自2007 年11 月1日起正式施行的应急管理法律， 被称为“非常时期的小宪法”、“龙头法”和“兜底法”， 它的施行标志着中国规范应对各类突发事件共同行为的基本法律制度已确立， 为有效实施应急管理提供了更加完备的法律依据和法制保障。据统计， 党的十六大以来的5年间， 国务院制定了《突发公共卫生事件应急条例》、《重大动物疫情应急条例》等应对自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件和社会安全事件的单行法律和行政法规达60 多部。另外，全国人大常委会分别组织修订了《传染病防治法》、《动物防疫法》等法律。北京等一些地方也根据各自的特点， 出台了相关的地方应急管理法规和规章。总的来看， 中国目前已基本建立了以宪法为依据、以《突发事件应对法》为核心、以相关单项法律法规为配套的应急管理法律体系， 应急管理工作也逐渐进入了制度化、规范化、法制化的轨道。
中国特色的应急管理体系中存在的问题 我国在过去几年围绕着“一案三制”为核心而建立起来的应急管理体系在多次巨灾的应对行动中发挥了重要作用。然而，也暴露出一些不足和薄弱环节。多次巨灾启示我们：在当今社会，重大突发公共事件的形成与演变是一个复杂的系统，导致应急管理工作较之以前具有更强的复杂性、艰巨性、严重性和放大性。具体表现在：一是孕灾环境、多种致灾因子和不同的承灾体的相互作用、相互影响，多种因素、多个条件的复合叠加，导致复杂多变、综合性强的突发公共事件；二是效率与公平、自由与安全、威胁度与成本等各种矛盾冲突，造成应急管理过程中应对目标的多元化选择；三是在道德规范、利益博弈、资源分配等制约因子的影响下，要求在应急管理过程中建立多部门、多领域、多地区和军地的会商联动机制。因此，有必要对多次巨灾应对工作的经验与教训进行认真的总结，指导将来的工作、避免更大的损失。下面我们结合2008 年的大雪灾案例，来深入地探讨这些问题。①
案 例
2008 大雪灾――巨灾的演变及应急体系的应对过程
自2008 年1月上旬开始，影响中国的大气环流发生突变，使得大部分地区由晴暖天气转为低温、多雨雪天气。而且这样的大气环流形势稳定少变，先后在黄河及其以南地区接连出现了四次明显的天气过程，即发生在1月10～16 日、18～22 日、25～29 日和31 日～2 月2日，此次低温、雨雪、冰冻天气呈现出四个显著特点：（1）影响范围广，涉及19 个省（区、市）②；（2）持续时间长③；（3）强度大④；（4）多种灾害并发⑤。整个事件经历了一个“雪景”―“雪多”―“雪灾”―“雪难”的过程。
1.灾难初见端倪
2008 年1月8日，中国气象局已经预报到“……10 日开始西北地区东南部，西南地区东部，华南大部，江南大部，黄淮、江淮自西向东、自北向南将有一次明显的小到中雨（雪）过程。”后继就一直有持续的相关预报。10 日，中国华中地区普降首场大雪。同日，气象局联合交通部了“全国主要公路气象预报”，并于11 日早晨6点了“暴雪橙色警报”。
第一轮的雨雪天气已经带来了一些影响，造成一些地方的交通受阻、旅客滞留问题。但是，由于当时春运还没有正式开始；每年南方部分地区都会发生低温雨雪冰冻天气，但持续时间较短、影响范围较小；同时，限于当前天气预报技术水平，对一周以后的天气难以作出肯定的预报；因此，在第一场低温雨雪冰冻天气出现后，并没有对后面可能出现的灾害有足够的估计。
2.自然灾害向巨灾的演变
1月17 日，中国气象局提供的春运气象服务预报显示：“1月18～21 日，我国中东部大部地区将出现一次今年入冬以来范围最大、持续时间较长的雨雪天气过程……雨雪天气将给交通运输带来极大不便。”
根据第一轮雨雪天气情况，迫于春运的压力开始显现，国务院有关部门和地方政府开始采取相关应对措施：18 日，全国铁路提早进入春运状态；19 日，铁道部向各铁路局特急通知，启动应急预案，全面做好迎战暴风雪的工作；同日，交通部成立了暴风雨雪天气应急处置临时工作机构，并要求各有关地区的交通部门成立相应的工作机构， 加风雨雪天气的应急处置的组织领导工作。20 日，铁道部春运办再次通告各铁路局全力加强售票组织，做好旅客输送工作。
1月21 日，国务院应急办发出《关于做好防范应对强降雪天气的通知》① ，对各地政府应急管理机构提出6点具体工作要求，使得此次灾难的应对最终被提高到国家层面。但是，第一、二场连续低温冰冻雨雪天气的累计效应已经开始产生叠加效应，影响已经超过自然灾害本身，各种次生、衍生灾害开始产生：（1）部分地区电力供应显现危机，开始大面积、长时间停电；（2）铁路、公路、航空运输告急，大规模旅客滞留、受阻， 交通拥堵局面急剧恶化；（3）南方电厂发电用煤告急，越来越多地区的民众生活受到寒冷、停电、停水、食品供应紧张、房屋倒塌等影响。
3.党中央国务院迅速启动巨灾应对机制
1月25 日，部分地区出现新一轮降雪天气，同时郴州电网突然瘫痪，进一步加剧了紧张局势。27 日下午6点左右，中央气象台将暴雪警报升级至红色，同日，国务院召开全国煤电油运保障工作电视电话会议，国务院应急办随即发出《关于进一步做好雨雪天气交通保障的紧急通知》。此时，在党中央、国务院领导下的一场大规模的全面动员，迎战冰雪灾害的抢险救灾行动才真正拉开序幕。
1月28 日，国务院煤电油运和抢险抗灾应急指挥中心成立。中共中央政治局、中共
中央政治局常委会分别在1月29 日和2月3日召开会议，专题研究雨雪冰冻灾情，部署做好保障群众生产生活工作，并强调要千方百计“保交通、保供电、保民生”。30 日，胡锦
涛主席指示，要求各有关部队全力支持灾区抗灾救灾。
1月27 日至2月8日间，中央领导多次分赴受灾地区和有关部门慰问抢险抗灾军民，
指导抗灾救灾工作。2月2日至14 日间，国务院煤电油运和抢险抗灾应急指挥中心第1 号至第19 号公告。
2月10 日，主席指示，要求部队继续支持受灾地区搞好恢复重建工作。截至到11 日，全军和武警部队已累计出动官兵64.3 万人次、民兵预备役人员186.7 万人次，投入抗灾救灾。15 日，国务院发出《国务院批转煤电油运和抢险抗灾应急指挥中心关于抢险抗灾工作及灾后重建安排报告的通知》。《通知》指出：抗击低温雨雪冰冻灾害斗争取得了重大的阶段性胜利，目前由应急抢险抗灾转入全面恢复重建阶段，要奋力夺取抗灾救灾斗争的全面胜利。
经历了2008 年的冰冻雨雪灾害后，在年初召开的中共第十七届中央委员会第二次全体会议指出：“当前，要切实做好生产自救和灾后重建工作，……要认真总结这场抗灾救灾斗争的经验，更好地应对各种可能发生的重大自然灾害和突发事件，更好地走科学发展道路，更好地推进现代化建设。”通过总结此次灾害的应对过程，可以对我国应急管理体系建设还存在的问题进行分析。我们发现存在的问题主要表现在① ：
1.预案体系上：急需实现向完备性、预见性、可操作性和无缝衔接的战略转移
注① 此处关于应急管理体系存在的问题，转载自：闪淳昌、周玲：《从SARS 到大雪灾：中国应急管理体系建设的发展脉络及经验反思》，《甘肃社会科学》，2008 年第5期，第40～44 页。
几年来，我国已形成从国家总体预案到专项预案、部门预案、地方政府及部门预案、企事业单位预案和重大活动预案的应急预案体系，而且确实发挥了重要作用。但后继多次灾害的应对过程也凸显出这个体系还存在着一些问题，以2008 年的冰冻雨雪灾害为例， 可发现存在的薄弱环节有：
（1）对类似于雨雪冰冻灾害这种从单灾种演变成多灾种、从自然灾害次生出其他灾害类型的巨灾系统，缺乏“预见性”和相应专项应急预案，出现了预案体系中的“盲点”。因此，当国家气象局于1月8日第一次发出“暴雪橙色预警”时，并没有引起各相关部门的足够重视。
（2）相关预案之间缺乏高效衔接，各部门、各地区以及各条块之间缺乏有效、及时的沟通。尽管现有的预案系统中，国家有关专项预案和有关部门预案中都有防范应对雨雪、冰冻等内容。① 但是，由于缺乏应对冰雪灾害经验，此次灾害超出了省级人民政府的处置能力且波及十九个省（区、市）。另外江南地区有些省在专注“两会”，没有及时请求人民和武警部队予以支持与协助，加上国家总体应急预案启动的时间也有点晚等种种问题，导致预案间、条块间缺乏高效互动。
（3）我国的国情是“高风险的城市，不设防的农村”，应急预案真正进社区、进学校、进厂矿、进农村、进每一个基层单位还有很大差距，必须在全国建立健全一个“横向到边、纵向到底”的全方位应急预案体系，大力提高基层应对灾害的能力。
2.应急体制上：急需健全应急管理机构和应急管理组织体系的建设
自国务院应急管理办公室（国务院总值班室）设置以来，我国地方各级政府都陆续成立突发公共事件应急管理机构，这与抗击SARS 前我国主要采取“以部门为主，综合协调不足”的模式相比，呈现出常设性、综合性和专业性的特点② ，较之先前有了很大进步。但此次雪灾仍给这个组织体系提出了新的挑战：
（1）目前国务院应急办和省级人民政府应急办的规格、职权，以及不完善的市县人民政府应急管理机构都不能完全满足应对特大型突发公共事件的需求，甚至导致在应急管理过程中的职责“缺位”。国务院煤电油运和抢险抗灾应急指挥中心在这次抗灾救灾中发挥了非常重要的作用，但今后在应对巨灾中如何做到应急与预防、常态与非常态有机结合，还值得进一步研究。在今后的应急组织体系建设中，要健全处置巨灾的应急指挥机构，将“临时”行为转化为“常规化”规定动作，真正实现“平战结合”，提高应对突发公共事件的效率。
（2）专业处置队伍建设有待进一步加强。从此次应急过程来看，江南各省缺乏应对冰雪灾害的思想准备和经验，特别是相应的基础设施和救援装备极不适应，而且没有专业的处置队伍。因此，在将来的建设中，地方政府要舍得投资，加强应急能力和基础设施、设备以及专业救援队伍及其装备的建设。
（3）各级领导干部的忧患意识和科学决策能力有待进一步提高。科学决策不仅要体现在突发事件的应对过程中，更要体现在恢复重建过程等整个应急管理过程中。要采取有效的措施，对干部进行必要的培训，并在实践中不断总结经验，使其意识能力得到提高。
（4）要积极发挥企事业单位、社会团体和志愿者组织的作用，真正实现“全社会共同参与的应急管理工作格局”。
3.应急机制上：急需真正形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的机制
有一种普遍的观点就是：中国的应急体系虽然在“预见”灾难这一问题上稍显滞后， 但是一旦有了“集体决策”、“领导批示”之后，强大的号召力和动员力迅速显现，因此解决突发事件“应急能力”的效果与强度是其他国家很难相比的。尽管这是事实，但是在面对科学处置危机，应对突发事件必须兼顾成本与效率等相关指标的检验时，这种应急能力也受到了巨大考验。比如：
（1）预警机制不健全。气象预报不等于预警，更不等于灾害预报，由于没有建立气象灾害的预评估和多部门的会商机制，最终导致对这次灾难的预见性不足。
（2）有关条条、块块和条块之间，特别是在灾害初期，缺乏有效的协同配合与联动。
（3）我国适应市场经济的巨灾保险制度没能与国际接轨，还不健全。
（4）在巨灾初期，没能及时建立起统一的权威的信息渠道并加大对多种媒体的管理力度，使得有些信息不够准确、全面、客观。比如对广州火车站大量滞留旅客是走是留的导引上就存在协调不够、信息不对称的问题，甚至某些报道还带来了负面效应等。必须不断提高信息的及时性、准确性、全面性、客观性和权威性。
需要指出的是，这些暴露出的问题是我们实践中的问题。返观在大洋彼岸的美国， 他们在不断修改完善美国的应急管理系统中就提出：“9.11 事件、2004 年和2005 年的台风袭击让我们认识到致力于改进全国范围内的应急管理、事故应对能力和协作机制的迫切性和必要性。”① 美国每次调整应急机构的重点都是致力于政府内部机构和跨政府组织之间的协调配合，致力于健全应急管理全过程的程序。这对于我国的应急处理很有启发意义。
我们要改进这些问题的主要决定因素在于，要建立一整套系统、科学的应急管理机制体系。这就要在改善目前应急管理体制架构的基础上，针对社会管理、预测预警、信息传递、应急决策与指挥、应急响应、公众沟通、社会动员、应急保障、恢复重建、评估与奖惩、国际合作等相关机制，尤其是协调机制进行深入研究，按照中国国情制定出相应规则和规程，从而真正形成“统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效”的应急管理机制，最终实现社会预警、社会动员、快速反应、应急处置的整体联动，以有效地应对各类突发事件。
4.应急法制上：急需深入宣传贯彻《突发事件应对法》并加强可操作性
值得注意的是，2007 年11 月1日开始正式实施的《突发事件应对法》的作用在这次灾害处置过程中没有得到充分体现。主要因为：这部法律实施时间太短，各级领导干部积极主动学法、懂法、用法不够，法律缺乏“实用性”，等等。总理曾引用明代政治家张居正的名言：“天下之事，不难于立法，而难于法之必行；不难于听言，而难于言之必效。”因此，必须深入宣传贯彻《突发事件应对法》，加强监督检查，建议各省（区、市）在今后贯彻该部法律的过程中，要认真结合本地实际，着重解决《实施办法》的可操作性问题。
雨雪天气应急预案范文第7篇
1加强冬季雨雪天气。增强师生的安全意识，学校领导要定期不定期召开班主任会议，要求班主任在每天的早自习对班级学生进行雨雪天气安全防范的宣传教育，并制定在上下课、课外活动应注意的相关问题，如:上下楼梯，不争不抢，不推不拉，相互照应，不玩雪，不滑冰。尤其是楼门前台阶上不要玩耍，课外活动时班主任必须在场组织学生活动，对不听指挥的学生要严格制止个人不归行为。
2.采取措施。确保师生人身安全。
1学校把学生道路安全按组分配老师负责。同时选好路队长负责带领本族学生跟队路边行走，对不尊守指挥故意捣乱的学生，路队长有权限制其行为。并向本组老师反映情况进行教育。对居住在有危险路段的学生，班主任要联系家长来学校接送。
2教室上下班的安全。自己负责，乘车者更要注意天气、道路，小心行驶，有事外出者，一定要向学校告知实情、时间、地点和返校日期。并要求教师夜间不要长时间行走、聚会，注意安全。
3由总务处负责组织后勤人员对校园道路、走道、楼门台阶、楼梯等地冰雪及时铲除、清扫。发现问题就地解决，不留任何一点隐患，并提醒家长要特别注意孩子交通安全和防冻保暖。
应急预案
学校组建了应急小组，为了确保师生雨雪季节的人身安全。制定了应急条例：
总指挥:校长
组员：略。现场救援组组长：略。
通信负责人：副校长。
预案条例：
1事故发生后的5至10分钟内。总指挥指令救援组讯速到现场采取措施、实施救援。
2通信人员及时了解情况。通知家属到现场协助救援，并向上级部门汇报情况。
3班主任快速到班级组织学生不要惊慌、谈论。更不要乱跑、围堵，有序的组织学生远离危险区。
雨雪天气应急预案范文第8篇
受连日来持续恶劣天气影响，我县境内道路结冰现象严重，导致交通事故频发。春节将至，人流、物流频繁，为保证交通运输安全有序，现就加强道路交通安全工作有关事项紧急通知如下：
一、进一步统一思想，提高认识。要本着对人民生命财产高度负责的精神，充分认识到做好近期恶劣天气条件道路交通安全工作的重要性，严阵以待，做到思想上高度重视，措施上完善具体，行动上坚强有力，及早安排，狠抓落实。
二、进一步落实领导责任制和岗位责任制。要进一步加强对恶劣天气道路交通安全工作的组织领导，各乡镇、各有关部门主要负责人要亲自抓，分管负责人具体抓，把工作落实到每一个人，切实做到人员、器材、设施和应急方案的全面落实。
三、进一步加强天气监测、预报和预警工作。县气象部门要不断加强对恶劣天气的监测预警，及时预报、警报和预警信号。要进一步扩大预报预警信息的渠道，通过电视、网站、报纸等媒体和手机短信、公共场所电子显示屏等方式，及时准确地预警信息，做好信息服务。
四、进一步加大道路巡查工作力度。高度重视雨雪雾天气的防范应对工作，县公路、交通部门必须加大主要公路特别是桥梁、急弯陡坡路段的巡查力度，增加巡查次数，发现安全设施缺损及时予以修复，在危险路段及时撒布防滑沙砾或者融雪剂，采取铲雪、扫雪等措施，保障道路安全通行。
五、进一步强化道路交通安全管理措施。县*、交通部门要针对雨雪天路滑、雾天能见度低等问题，进一步加强道路交通安全管理。要迅速对进出山区道路，*公路竹墩桥段，*、*、*水库等重要渡口实行暂时封闭，由县*局牵头，县交通局、县安监局、县消防大队、县武警中队配合，并按照属地管理原则，有关乡镇全力支持。要组织警力加大对国道、省道和县、乡主干道的巡查力度，运用封路、间断放行、组织车辆分流等措施，尽力减少雨雪低温天气对公路交通的影响，全力做好旅客疏导工作，严查超速超载等违章行为，及时维护交通秩序，严防重大交通事故和严重拥堵现象的发生。
雨雪天气应急预案范文第9篇
我国幅员辽阔，各铁路局管内天气情况不尽相同。根据管内气候特点，各铁路局积极确定安全风险点，认真分析研判风险程度，真正做到心中有数，有的放矢，进而采取有效的防控措施。
北方各铁路局大风降温雨雪天气频发，工务系统各单位严格执行冻害检查周期，加强动态添乘检查，及时掌握线路冻害动态变化，随变随修。遇冰凌天气，供电部门密切关注导线结冰情况，出现挂冰影响列车运行时立即通知调度部门或车站，采取降弓、降速运行并及时组织打冰。车务部门加大对现场存车的检查力度，严格落实车辆防溜措施，防止大风造成车辆溜逸，同时，加大冬季调车作业人身安全卡控力度。
由于大雾天气多发，南方各铁路局特别注意加强沿线污染区域的调查摸底，及时掌握污染源变化和供电设备状态，加强绝缘清扫，增加机车和动车组受电弓、高压互感器、主断路器、绝缘子等设备的擦拭频次，确保绝缘性能良好。
按照铁道部统一部署，各铁路局进一步完善打冰扫雪预案，加强对雨雪冰冻天气的掌握，及时预警信息，提高应急处置能力。各单位认真落实人员、设备、物资“三到位”的要求，道岔清扫落实到人，工区扫雪工具种类齐全、作用良好，相关物资储备充足，做到有备无患。遇暴风雪等恶劣天气，车务、电务、工务、机务、车辆等部门加强配合，各站区各负其责，组织好编组站、客运站、机务段、动车段等关键站场道岔扫雪除冰工作，确保基本径路上道岔转动灵活，径路畅通。
各地链接：
陕北高原上的扫雪特战队
为了在降雪期间确保列车安全运行，接到寒潮预警后，一支由绥德电务段、工务、车站三部门组建的除冰扫雪应急小分队整装待发，随时等候上级的除冰扫雪命令。
“扫、刮、涂”是除冰扫雪应急队的三字诀。一声令下，安边站电务工区副工长张彦军一边挥舞着手中的大扫把，一边向大家传授技巧：清扫积雪时，先用扫把扫去浮雪，再用铲子将钩形外锁闭装置的各部件上的结冰除去，最后涂上防冻油确保滑床板不结冰。
冰扫雪应急小分队紧张有序、热火朝天地忙碌着，为列车的安全正点运行洒下了辛勤的汗水。（邢东升 武恒）
快速扫雪保安全
1月4日，南昌迎来了今年第一场大雪，南昌局铁路职工迅速行动起来，迎战雪后带来的不利影响，积极组织力量清扫积雪，确保了旅客列车运行平稳有序，打好了新年第一仗。（鲍赣生）
佳木斯工务段以雪为令全力以赴保运输畅通
11月12日凌晨，鹤岗地区突下暴雪，据气象部门介绍，是当地1957年以来最大的一次降雪。
佳木斯工务段紧急启动应急预案，各车间防雪人员全部进入现场清理积雪。宝泉岭工区管辖区域内降雪量最大，他们迅速向行车调度申请封锁区间，调出轻型车辆对区间进行全面检查。 工长刘庆海带领12名职工克服轨面雪超厚的困难，开动轻型车辆艰难地往前运行，发现鹤北线19km900m至21km125m有部分树头倾倒在线路上。
由于降雪量较大，57482次轻型轨道车到达鹤北线19公里后无法前行，车间主任姚明强接到此信息后，立即向鹤岗车站申请路用列车进入封锁区间检查。该段紧急调集20多名职工赶赴现场支援，抢险队员们趟着没膝盖深的积雪，及时清除障碍。从早上5点开始连续奋战，4小时后开通了区间，保证了线路畅通。
七台河火车站全力应对雨雪天气
雨雪天气应急预案范文第10篇
从公共危机角度分析,这次雨雪冰冻灾情危机经历了暴雪初降征兆的危机酝酿期,雨雪冰冻恶劣天气连续肆略引起的危机爆发期、灾情全面影响社会生活的危机扩散期、抗灾救灾以及天气好转后危机逐渐消失期四个阶段。它主要呈现以下特点:一是灾情发生的不确定性和突发性。我国南方大部分地区属于亚热带气候,根据历史经验和气象条件,加上全球气候变暖的趋势,遭受寒冷气候侵袭的可能性非常微小。但是,数十年未遇的暴雪恰恰降临在长江流域而非东北,南方多个地区降雪量创历史记录,大大出乎社会各界包括政府职能部门的意料之外。二是灾情发生的迅速性和紧急性。当人们还没有从雪景中回味过来的时候,自然景观迅速转化为严重的灾害。随着降雪强度和范围的不断加大,南方多个地区的交通、电力陆续陷入瘫痪状态,能源供应全面告急,甚至部分地区通信也开始中断,受灾人数也不断增加。三是灾情事件的扩散性和连锁性。本次雪灾天气属于自然现象,但其产生的影响却扩散到社会诸多领域,导致交通受阻、财产受损、人员受灾等社会问题,不但灾区的经济社会运行受到极大的破坏,非灾区乃至国外也受到影响,一定程度上扭转了经济社会运行的态势以及国家当前的主要职能。四是灾情事件的范围大。这次历史罕见的低温雨雪冰冻极端天气席卷我国大部分地区,而且强度大持续时间长,财产损失之大、受灾人数之多都堪称新中国成立以来最大的自然灾害。
政府等公共部门在雨雪冰冻灾情中的应急措施及效果公共危机要求公共管理机构通过建立危机应对机制,采取一系列必要措施,防范、化解危机,恢复社会秩序,保障人们正常生产和生活的活动,维护社会稳定,促进社会和谐健康发展。2008年初的特大雪灾发生后,党中央、国务院高度重视,多次作出重要指示和批示,及时对抗灾救灾进行部署。1月29日,中央政治局专门召开会议研究灾情,全面部署做好保障群众生产生活工作。2月3日,政治局常委会召开会议,进一步部署雨雪冰冻灾害抗灾救灾工作,强调要千方百计保交通保供电保民生。国务院在召开全国煤电油运保障工作电视电话会议以及国务院常务会议后,又专门成立了应急中心,统一调度指挥全国救灾抢险和煤电油运工作工作并及时通报动态信息。1月30日,同志作出重要指示,要求各有关部队全力支持灾区抗灾救灾,帮助受灾群众排忧解难,共同为夺取抗灾救灾斗争胜利而努力。总书记、总理等党和国家领导人数次亲临灾区一线,考察指导抗灾救灾工作。
为了应对这次突发的暴雪自然灾害危机,国家发改委启动了经济运行的协调机制,建立了监测信息的日报制度,开展了动态监测,强化了电煤的产运需衔接,组织落实有序用电的方案,重点保障煤电油运的正常生产和调运,保障灾区生活必需品的供应;铁道部建立了三级旅客列车晚点滚动预报制度,及时收集列车晚点信息,并做好全额退票工作;交通部24小时加强路网控制,及时路况信息,保持省际、市际路网信息联动,果断采取车辆分流措施,开辟了鲜活农产品“绿色通道”并对相关运输车辆免收通行费;民政部及时会同财政部下拨中央救灾应急资金,并实行24小时值班制度,密切关注灾区动态。国家旅游局提前启动春节协调机制,进一步完善安全保障和应急预案工作。农业部紧急部署农业冬季生产和防冻灾工作。国家气象系统进入应急响应状态,中央气象频道启动应急报道机制,实时雪情、道路结冰预警警报和防御指南,中央气象台首次暴雪红色警报。中组部号召基层党组织和共产党员冲锋战斗在抗灾救灾的第一线。全国总工会也要求发挥工会优势,积极帮扶救助。随着暴雪冰冻灾情的深入和扩大,全国上下都投入到抗灾救灾的队伍中。各地各部门纷纷启动应对自然灾害的紧急预案,全力以赴开展除雪破冰,抢修供电供水等公共设施,恢复交通秩序,救助慰问受灾群众,取得抗灾救灾的决定性胜利。为缓解道路交通压力,许多地方政府和单位号召外来务工人员留在本地过年,主动关心他们的生活并对他们进行了春节慰问。全国有20多个省市区相继启动临时价格干预措施,确立重要商品的提价申报和调价备案机制。与此同时,社会各界大力弘扬“一方有难,八方支援”的优良传统,众志成城,积极投身抗灾救灾活动,踊跃向灾区捐款捐物,有关地区还向灾区派出抢险队伍、免费提供救灾物资全力支持灾区重建工作。
可以说,我国政府等公共部门在应对雪灾危机中采取了多重有效的措施,组织领导工作比较到位,应急管理预案得到启动,一些超常规的政府行政干预手段陆续出台,各种资源和力量得到充分的调动,交出了比较满意的答卷,总体成绩值得肯定。尽管大雪压境,但社会没有出现混乱现象,整个城市比较稳定,社会秩序基本运行正常,各项保障供应工作能够及时跟上,总体物价未出现异动和大幅度持续上涨,群众生产生活得到最大程度的保障。我国危机管理在雨雪冰冻灾情中暴露的问题及教训我国南方出现这么大范围的罕见降雪,产生如此重大的灾情,固然有客观的无法避免的原因,但同样反映了我国公共危机应急管理还存在诸多不足和缺陷,教训值得深思和总结。
第一,公共部门应对灾害危机的准备不足,包括基础设施、管理、应急手段等。准备不足,就会在突发事件来临时显得仓促,甚至遭受重大损失。在雪灾中,南方许多电厂煤炭告急,供电形势异常严峻,说明国家应该提前做好煤炭储备。本年度,我国很多煤炭供应企业没有提前启动储藏预案,有的煤仓都没有填满,煤炭量逐渐减少时没有得到及时的补充。另一方面,由于南方天气骤然转冷,很容易造成用电量的大幅增加,电厂耗煤屡创新高,供不抵耗,也导致存煤快速下降。不仅如此,加上山西等省市加大煤矿安全整治力度,全国煤炭资源供给偏紧,特别是春节期间煤矿放假停产,进一步加剧资源紧张。我国华中电网、华东电网和南方电网三大电网在雪灾中遭受重创,部分地区电网骨干线路覆冰总长度数千公里,很多线路平均覆冰厚度达40-60毫米,进而引发断线跳闸事件,诸多铁塔也不堪重负而倒塌,这其中也有电力设施设计值偏低的原因。目前我国铁路绝大多数列车都是电力机车,由于京广线湖南段、沪昆线怀贵段多处地方电网断电,电力机车无法正常牵引,加上许多铁路线的信号系统无法开放,致使运输受阻,大量旅客滞留。这说明铁路系统的各种类型的机车配置不尽合理,并需要进一步加强与地方供电部门的协调配合。南方很多省份由于很少降雪,主要以抗洪抗旱为主要灾害品种,未将雪灾列入应急范畴,各部门缺乏防雪灾实际经验。南方高速公路普遍缺少专业除雪设备和机械,有的地方甚至出现有扫雪机却无人会用的局面,遭遇百年不遇的大雪后许多道路只能依靠费时费力低效率的传统人海战术来清理积雪,再加上警力不足,严重贻误了最佳除雪时机。南方高速公路及桥梁在修建时也没有考虑雪灾因素,坡度上一旦积累了冰雪即不能通行。南北交通大动脉京珠高速公路湖南段交通一度严重受阻,滞留的车辆数以万计。有些南方城市发生大范围水管冻裂现象,这也与目前水管材料抗冻能力不强有关,反映了市政设施设计缺陷。
第二,公共部门应对灾害危机的反应和应对措施相对滞后。根据中央气象台专业人士分析,这次暴雪极端天气最直接的原因与太平洋上出现的“拉尼娜”现象有关。如果有关部门能够在出现恶劣天气的征兆的初期就做好各项应对准备工作,灾害造成的损失无疑会减小很多。从公开媒体所显示的信息来看,各省遭遇冰雪灾害天气以来,有关部门在初期重视程度不够,抗灾救灾往往停留在单兵作战阶段。在暴雪持续发生灾情不断蔓延扩大的中后期,中央及地方部门才启动了系统性的应急措施,应急响应能力偏慢。有些地方发生旅客拥堵滞留情况后,往往要等省、市乃至区有关部门层层召开会议后才能拿出相关方案,延误了宝贵的时间。有的地区交通瘫痪后一味采取封路措施,未能及时采取警车带路引流的办法,替代运输线启用程度不够。贵州在经历持续凝冻天气后,一些地区物价飞涨,一支10厘米左右的蜡烛曾卖到了10元钱,大米、食用油、蔬菜等生活必需品一时间奇货可居,地方政府没有能够及时采取紧急措施稳定市场物价。
第三,公共部门灾情信息披露不够及时,一定程度上存在报喜不报忧的现象。在这次大范围雨雪中,往往一个地区的高速公路在清理冰雪后开放,而相邻地区恰好关闭,很多车辆也因此堵在高速上,不知何时能离开,也不知前方公路是否仍在封闭中。广州等地的火车站出现旅客大规模滞留现象主要原因固然是恶劣天气造成的交通中断,信息沟通不健全也是重要的因素,铁道部门在一段时间内没有向媒体、公众完全清楚明白地信息。另外,广东地区的大多数电视台、电台等媒体大量使用粤语进行播音也人为加剧了外来务工人员掌握天气出行信息的障碍。
第四,公共部门对应急预案的理解和认识不到位,预案质量不高。目前各地政府和各部门大都制订了相关应急预案,但是这些预案,包括《国家自然灾害救助应急预案》,很多都是在原则层面加以规定的,在这场跨地区、跨部门的大范围雪灾的应急上缺少特别专项的、具体的应急方案,应急机制并没有深化下去。同时,国内应急体系的建立和运作缺乏情报学基础,缺乏系统性、可操作和协调性,存在各自为政现象,违背了应急处理的基本原理,有的应急预案成了变相的政府报告,没有把应急预案从纸上带入市民的现实生活中去,效应远没有发挥到最大化。
关于健全完善我国公共危机管理的建议对策在现代社会,公众对政府公共部门执政能力的要求越来越高,不断加强公共政策水平是其中应有之义。危机管理作为政府公共政策的重要组成部分,应该予以足够重视。
1.积极推动公共危机应急体系重构
2003年非典以后,中国政府和各级地方政府高度重视灾害应急体系的建设,中央出台了总体预案,20个专项预案和85个部门预案,地方各级政府也出台了相应的预案,包括企业、社区都出台了预案,有效地提高了我国的灾害防御能力和紧急救助能力。但是,在这场应对暴风雪的战斗中,也暴露出我国公共危机的管理体制还存在不少缺点,急需改进。一些地方反应迟缓,组织救援不及时、不到位,一些部门信息不通、指挥失灵,致使灾害现场公共服务缺位。有些地方的应急方案缺少预见性、前瞻性,对可能出现的问题估计远远不足,致使受灾损失被人为放大。在机构建制上,国家应成立高级别的专项应急指挥部,组建一个权威、高效、协调的中枢指挥系统,以降低协调成本,加强各部门的及时沟通和联动效果。各地各部门的高层要重视危机事件,组建熟悉危机管理的高效管理团队,提高战略决策效能和危机应变能力。中央和地方要在应急中实现良性互动,多部门、跨地区的联动协调机制需要细化。危机应急体系的建立、应急预案的制订,要舍得投入,提前进行专业的研究和设计。在危机应急预案中要涵盖各种可能发生的情况,细化专项的、具体的应急方案,加强应急灾害的风险分析和风险评估,建立完善的灾情预报系统以及必要的惩戒体系。每次灾害后都要有总结机制、学习机制,以发现问题,对预案作更新和改善并积累经验。
2.加快研究公共危机和紧急状态立法
完备的法律法规和计划安排是公共危机管理的保障,有了法律和相关预案,就能使各部门在应对危机上的责任关系更加明确和规范。美国在涉及到大范围的、区域性的事态,通常会宣布紧急状态,使用特别的法律授权来采取封路、停运等各种应急措施。2006年1月,我国出台《国家突发公共事件总体应急预案》,2007年8月,又出台《突发事件应对法》。但是,我国目前主要还是在已有法律秩序的框架下应急,人为性随意性强,没有专门法律出台来规范。今后我国要加快研究和立法进程,将危机管理纳入法制化的轨道,进一步研究和界定什么条件下可以启动紧急状态立法、可以宣布一定范围内的紧急状态等。
3.加强公共危机信息系统建设
媒体作为政府危机管理主体的一个组成部分,扮演着政府“危机信息代言人”的重要角色,被誉为“政府危机管理形象的塑造者”。在社会突发性危机事件的处理和应对中,我国政府应着力构建危机管理者与媒体两者之间的良性互动关系,使媒体成为传播政府决策的途径、公众获取正确信息的渠道和官民共同解决危机的桥梁。公共部门要全面树立信息公开意识,畅通公共危机信息传递渠道,严厉制止信息瞒报和封锁的地方保护主义行为,消除流言的产生和散布。
4.注重社会公众危机风险意识教育