养老保障论文范文

养老保障论文范文第1篇

如何将学习和贯彻新宪法“三个代表”的原则落在农民利益上，本文研究证明了以下三个悖论：解决农民养老保障（以下简称“农保”）的关键问题不仅是资金，更重要的是解放思想和制度创新；发达国家的经验已经证明，养老金不是富裕农民的专利，而是帮助农民脱贫的公共政策手段之一。不要等城市养老保障制度完善后再考虑农村问题，尽早建立可以整合城乡养老保障体系的平台，对城镇化建设具有积极的促进作用。农民养老保障制度建设不是扶贫政策，而是促进农村经济发展和社会进步的重要手段。

1.一般议论

目前，我国正处于解决农保问题的战略机遇期，前进则一举多得，不进则退，农保制度安排的成本将成倍增加，甚至成为阻碍党和政府既定战略目标实现的社会原因之一。

1.1我国农民养老保障现状

目前，我国农民养老保障主要有六种方式：①家庭养老，但随着农民观念和家庭规模的变化，其保障功能正在弱化；②土地保障，但我国人均耕地少（1.52亩），农民没有卖土养老的权利，土地保障是附带土地经营风险的初级保障；大量农村人口正在离开土地进入城镇；[1]③农村社区养老，仅在少数经济发达地区试行，主要方式是提供养老金和举办敬老院等；④商业养老保险，仅在少数经济发达地区的富裕户中存在；[2]⑤“五保户”制度，由农民集体经济组织负担，实行费改税以后将由政府负担，这在中国不宜普及；⑥农村社会养老保险，于1992年1月根据民政部《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，在全国大部分县乡建立了统筹基金和个人养老金账户，但又于1999年根据国发[1999）14号文件进入清理整顿至今。

目前，“农保”亟待解决的问题有三个：政府承担支付养老金的最后责任，而承诺水平过高；县农保机构直接管理和运营农保基金，投资渠道窄，运作不规范，基金风险大；原制度设计已过时，且管理不规范。

综上所述，一个综合的可持续发展的农村养老保障体系尚未形成，在土地初级保障的基础上，绝大多数农民的养老缺乏保障，这将加剧城乡差距，酿成一系列社会问题。

1.2关于农村养老保障的政策选择和价值取向

我党和政府向农民提供养老金的思想产生于新中国建立之初。

法律渊源。我国《宪法》第45条规定的获得物质帮助权利包括城市居民和农村居民，第44条规定的退休制度没有将企业和事业单位限制在城镇。因此，《农村工作条例（试行草案）》提出：“有条件的基本核算单位可以实行养老金制度”。

政策渊源。党的十三届八中全会《决定》提出：“逐步建立农村社会保障制度。在有条件的地区，逐步开展农村社会养老保险。”党的十四届三中全会《决定》提出：“建立多层次的社会保障制度，为城乡居民提供同我国国情相适应的社会保障，促进经济发展和社会稳定。”

价值取向。中国农村养老保障改革经历了从自下而上和自上而下的几个发展阶段，在不同社会背景下其政策选择的价值取向不同。

第一阶段的政策选择具有明显的互助倾向（1949以后-1980年），即依靠集体经济，走互助养老保障道路。其价值取向是“低效率的公平”。

第二阶段的政策选择具有明显的土地养老倾向（1980-2002年以前），即依靠土地和家庭，鼓励自愿储蓄养老保障。其价值取向是“效率优先公平不足”。

第三阶段（党的十六大以后）的政策选择正在淡化二元结构，树立“城乡整合发展”的理念，依靠土地和市场建立“土地与家庭保障”相结合的养老保障模式，并在具备条件的地方开始建立社会养老保险个人账户。该模式的价值取向应当强调“公平与效率结合，实现更高效率的公平”。

1.3建立农村养老保障体系的紧迫性

（1）土地和家庭养老功能都在弱化一是人多地少。2002年中国国土资源公报显示：全国可耕种的土地为12593万公顷，有666个县人均耕地在国际警戒线0.8亩以下，而且平均每年耕地递减300万至400万亩。二是农民只拥有土地经营权。农民的个体经营状态决定了土地经营的风险程度，依靠土地收入提供的养老保障只能是附带经营风险的初级保障，保障力度低于具有农民拥有土地所有权的发达国家和发展中国家。总之，农民养老仅靠土地保障是不够的。

社会学意义的大家庭正在消失。可以提供养老保障的家庭指社会学意义的三代或四代同堂的大家庭，而这种家庭伴随着农村经济和社会的发展正在解体。相反，4／2／1结构的家庭在农村普及速度超过城市。农村家庭结构的变化是削弱土地保障功能的重要原因。

（2）农村人口老龄化的速度快于城市农村的老龄化问题已不容乐观，作为一个人口规模近13亿的发展中大国，农村人口近8亿，c3）占全国人口50.91％，其中60岁以上农村人口0.91亿，65岁及以上人口达0.63亿。全国65岁及以上人口比例达到8.16％，农村达到8.17％，已经超过老龄化社会国际标准7％的水平，农村老年人口占全国老年人口的比例达61.36％，高于全国老年人口比重61.29％，这表明农村老龄化更为严重（见表1）。2003年进城务工的农民已经超过1亿人口，农村劳动力人口（20—64岁人口）总数2002年为4.6亿，区22％的农村劳动人口离乡必然使农村实际老龄人口比重大于城镇，65岁及以上人口达9.4％。

可见，农民养老已经面临严重问题。

（3）失土农民亟待养老保障农民失土（土地使用权的丧失）是近期中国最大的社会现象。以浙江为例，至2001年浙江省国家和乡村两级基建占地已经达到2.23万公顷，比2000年增长了61％，特别是乡镇企业建房等比上年猛增103％。全省大约有近100万的农民失去了土地。[4]随着城市化和非农产业的发展，每年建设占用耕地250-300万亩，将有越来越多的农村人口离开土地。1996-2000年每年失土农民在240万人左右，2001-2010年将有1800万失土农民需要安置。

土地补偿是安置失土农民的主要经济来源，但这需要好的制度安排和实施监督。根据全国人大代表冯培恩的介绍，近期九三学社地方组织对5个城市255家被征地农户进行调查，发现81.5％的失土农户仅得到一次性现金补偿。2002年，被征地农民人均获得补偿按照当地目前物价水平，仅能维持基本生活两年半。还有5.5％的征地补偿不到位。可见，基于土地补偿解决失土农民的社会保障问题已经刻不容缓。养老保障需要一个长期积累的收支平衡的账户，更应当尽早做起。

（4）城乡居民收入亟待均衡发展自1997年以来，农民实际收入增长不仅缓慢，甚至出现下滑的趋势。1997年增长为4.6％，2000年增长仅为2.1％，2002年增长4.28％。城乡居民收入差别悬殊也呈现出逐渐扩大的趋势。由1989年城乡居民收入之比1.71：1扩大到1989年的2.28：1，再扩大到1997年的2.47：1，2001年为2.90：1，2002年达到3.11：1.如果计较农民收入中的相当一部分要用于购买生产资料，而城市居民有各种“生活补贴”的话，城乡居民的实际收入差距比统计数据还要大得多。

2002年城镇居民人均可支配收入为7723元，农民人均纯收入为2476元，这仅是表面现象。

城镇居民收入是真正的可支配的“净收入”，农民则不同，必须预留一部分“收入”购买第二年的农业再生产所需。农户每亩年农业生产投入是350元左右，cJ）还要加上购买农业用具、集资建设农村道路费用等不可预测费用。农民的收人中有很大一部分为实物收入（主要为粮食），按人均400元计算，除去之后最终实际的可支配货币收入可能还不到1600元。就算粮食为可支配收入，也不过2000元，相当于城镇居民收入的26％。城市居民不但没有许多类似农民的附加费用（如教育附加费），还可以额外获得许多未列入统计范围的隐利，如住房、教育、卫生、社会保障及其他补贴，因此城乡收入差距远大于统计结果。根据国际经验，当经济发展水平在人均GDP为800-1000美元阶段，城镇居民收入是农村居民收入的1.7倍。显然我国目前的城乡收入差距，大大高于国际水平。

严重的贫富“两极分化”和国民收人分配的“歧视”将严重破坏社会公平基本原则。而社会分配不公是不稳定的根源之一，必然对社会稳定造成巨大冲击。因此，在我国加入WTO和继续改革开放之际，还富于民，消除长期存在的城乡收入分配不公，具有社会矫正功能和发展战略意义。可以说，现在是解决农民养老保障的关键时刻，从战略角度讲，鼓励和资助农民进行养老储蓄的过程，也是促进农村金融发展和文明建设的过程，是一举多得的公共选择。

2.方法研究

2.1国际比较法

比较目标：城乡养老保障制度建设是否应当或可以同步发展？

研究欧盟15个成员国关于农民养老金的法律，可以发现大部分国家最初的基本养老保障制度没有包括农民，在20世纪下半叶乃至20世纪末才逐渐将农民包括进去。除了提供基本养老年金以外，欧盟国家将农民定义成“农业自雇人”，正在建立第二支柱的补充养老金制度。其缴费方式和管理服务等在借鉴企业年金计划的基础之上，制定了更具有弹性的措施。

近年来，随着欧盟各国人口老龄化状况严重及其总体削减社会保障费用的大背景，对农民养老金的管理也日趋严格，主要发展趋势如下：提高农民领取养老金的年龄，普遍都提高到65岁或以上；除普遍国民年金外，其它计划的养老金给付均与缴费情况相联系；对领取全额养老金的条件更加严格。欧盟各国农民养老金计划筹资来源多样化，包括缴费、政府补贴和税收等。个人缴费份额在提高、政府补贴比例在下降，以避免原福利国家高福利的通病。

从经济条件来看，以欧盟国家为例，其农村社会养老保险制度建立时，农业GDP的比重在3.1％-41％之间，平均15.6％；农业劳动力的比例一般在5.1％-55.3％之间，平均为27.85％；以国际美元计价的人均GDP在1445-9580元之间，平均5226美元。1999年，我国农业GDP的比重去年为15.4％，农业劳动力的比例为50％。就全国人均GDP总量比较，国际美元计价的人均GDP在1999年达到8877元，2001、2002年达到10367元和11089元，大大超过欧洲一般水平，近两年人均收入已经超过其最高水平。就我国农村目前经济发展水平，无论是农业劳动力比例、农业产出，还是人均收入都达到或超过某些国家建立农村社会保险制度时的发展水平，去年农民人均总收入为4672.88国际元，也超过其中五个国家经济水平。

就我国西部来讲，西部农村人均年总收入2001年和2002分别为2581.7元和2718.14元，国际计价美元为3498元和3683元，也超过了欧洲四个国家经济水平。丹麦和瑞典在2000到3000元时就建立了普遍性的农民养老保险，而我国农村经济水平均大于这个水平。这项研究表明：在中国建立全民养老保险的条件已经具备，经济发展水平并不是我国农村社会养老保险建立的最根本制约因素。

资料表明，丹麦、瑞典、葡萄牙、西班牙及希腊等五个欧盟国家在类似我国20世纪90年代初或更低的经济发展阶段时便已开始建立农村社会养老保险制度。即使按照购买力平价计算，2001年我国人均国内生产总值也已经达到5447美元，也超过了发达国家建立农村社会养老保险制度的平均水平，2003年我国GDP已经突破了11万亿元。可以说，我国农村经济发展水平已经具备了发展社会养老保险的墓本条件。

2.2实证研究法

研究目标：举办农民养老金计划的公共政策具有什么社会功能？

日本实现工业化的进程情况与中国情况比较接近。在战后50年间，日本成功地从一个农业人口占将近四成的国家完成城市化，并将农村人口降低至4％。日本实行“国民皆保险”

的社会保障体制，农民作为公民同城市居民享有同样的国民年金。2002年以前，日本农民的国民年金由三部分组成：基础养老金、老龄年金、土地权益转让补偿金。2002年以后，日本农民的养老保障由两部分组成：国民年金（基础养老金、等额给付金；但不含土地权益转让补偿金）；农业劳动者年金（DC计划）。如今，日本农业人口比重已经很小，但其政治影响一直很强。政府对农民养老金政策的调整和修改也从未停息。日本农民养老金制度建设有如下特点。[6]（1）立法先行，与时俱进日本于1959年4月16日颁布《国民年金法》，保证每个日本国民都能享受国民年金。但当时没有专门的农民年金。1966年12月，农林水产省将农业劳动者年金问题列入日程，在1969年12月由日本国民年金审议会审定了制度框架。1970年5月13日，国会通过了《农业劳动者年金基金法》，并于1971年1月1日起正式实施，该法颁布十年之内经历了六次修改。该法规定了离农政策和补偿金；同时，在国民年金支付中增加了权益转让补偿金（见表2）。[7]主要内容如下：离农即全部转让土地经营权，包括出租（10年以上）和出卖；离农补偿金是一次性支付，其金额随物价上涨；在离农补偿的基础上，国民年金给付中增加了权益转让金，对60-64岁的农民规定一个给付标准，对65岁以上者规定更高一级标准（见表2）。

上述政策旨在提高农村老人福利的同时，鼓励他们离开土地进入城市。当日本又开始鼓励农民留在土地上的时候，权益转让金即被取消。

21世纪以后，为了刺激经济发展，减少原现收现付制度对现役农业劳动和经营者的经济压力，日本开始通过DC（缴费确定制）方式筹集农民养老金。2002年1月1日开始实行新的劳动者年金制度，土地权益转让补偿金被取消。

（2）农民养老金是日本农业政策选择中的重要因素鼓励离农。在战后初期，为了保障农业得到稳定发展，并实现西方式的农业现代化，日本政府大力推行城市化的进程。《农业劳动者年金基金法》鼓励农民离开土地，并对将土地经营权进行转让后丧失生活源泉的农民给予补偿政策，这在农民的国民年金中表现得很突出。

推行返农政策。进入20世纪90年代以后，日本农业人口急剧下降，当年的农业劳动力逐渐进入高龄，而年轻人纷纷进入大城市谋生（日语称之为“上京”），农业人口高龄化程度十分严重。因此，日本的农业政策从鼓励“离农”转向“返农”，养老金政策也随之调整。

（3）农协组织发挥了重要作用经办农民年金的机构是农业协作组织（农协）。日本农协的组织结构别具一格，面对农民是供销联合体（县以下），面对政府是行政、贸易和金融的多功能组织（县以上），其共济职能的主要特点有三个：一，从中央到都道府县、再到市町村的三级组织结构：农协共济采取三段制方式进行经营，即“共济”、“再共济”和“再再共济”；将参保人的风险加以分散，以维持共济事业的稳定性。二，保险功能：农协共济提供人身保险，包括疾病保险、伤害保险、养老保险（年金）和死亡保险。三，成功优势：费用较商业保险少，成本低；无营销费用；保全性强，解约率低；道德风险低，逆选择可能性小；可以兼业经营寿险和财险。

本研究证明：养老金计划是帮助农民脱贫的政策手段，同时还是促进城乡协调发展的战略措施2.3组合设计法

相对个人缴费来说，参保率是个较好的评价指标。数据显示：参保率与GDP弱相关，这说明：农民参保积极性与GDP和收入关系不大，即农民参保需求程度并不是受限于GDP的影响，而应该是其他方面的更重要因素。参保率与集体补助比重相关系数很小，无相关关系。

数据还显示，参保率与本年保费收入、个人缴费和集体补助相关程度较高，分别为0.8109、0.8262、0.7893.前二者说明保费收入和个人缴费相关程度高。保费收入与集体补助相关系数为0.9947，几乎为线性关系，表示集体补助与保费收入相关程度相当高，而平均集体补助高达0.5423，表明集体补助对保费收入影响较大。值得注意的是参保率与集体补助相关程度较高，这与集体补助比重对参保率关系相比有很好的应用价值，即农民参保积极性一方面与集体补助相关，但又与集体补助比重几乎不相关。这对政策设计有很好的参考价值。本年参保人数与集体补助比重系数仅为0.2186，相关关系可以不计，这更进一步验证了上述结论和解释。

本年参保人数与人均纯收入系数为0.4054，说明参保人数与收入关系很弱，而且总参保人数与个人纯收入高度不相关，为0.3252.总参保人数与GDP系数为0.8841，相关程度较高，值得进一步分析研究。人均补助与参保率相关系数为0.7095，相关程度较低，而人均补助与总参保人数是负相关。

综上，我国农村社会养老保险事业的重要的相关变量有：1、集体补助与参保率相关程度较高，但补助比重与参保率相关性较弱。

2、GDP与参保率相关程度较高，二者之间存在正相关关系。

因为GDP的增长并不是保险必要考虑的对象，而集体补助是重要的保险政策变量，研究其与参保率之间的变化关系有一定的实践意义。

另外，按补助有无对两类地区的参保率进行比较，设：PcA——有集体补助地区的参保率；P隅厂—没有集体补助的地区参保率；则有补助地区平均参保率为∑PCA/n=0.1465无补助地区平均参保率为：∑PNCA/n=0.0849∑PCA/∑PNCA=1.726（其中n为该变量数据个数，下同）表示有集体补助地区参保率是无补助地区的1.726倍，说明集体补助对于提高农民参保积极性有相当重要的作用。

2002年与2000年相比，集体补助总量从60491.87万元增长到136805.5万元，但总体参保率从13.7％降到去年的11.98％，表面上很矛盾，实际上主要是政策影响导致两年间参保人数净减少700万人，增加的资金主要于继续开展工作的地方，特别是政府和集体支持力度较大的地区。

（2）集体补助与参保率的回归分析和弹性分析为了进一步考察集体补助对参保率的影响程度，现对两个变量进行回归分析。由前可知rRC-CA=0.7893，二者相关程度较高，有必要进一步研究。为了更准确把握补助对参保率的影响程度，仅对有补助地方数据进行考察，对有关数据进行回归分析。

设线性方程为：Yi=a+bXiYi——地区i的参保率；Xi——地区i的集体补助金额，单位是1万元；b——估计的回归直线的斜率；在置信度为95％时，统计结果如下表所示：可看出，结果较为理想。我们主要关注相关系数和B其中二者相关系数为0.829，R2为0.687，修正值也达到0.669，可信度较高，可以进行回归分析。其中回归直线斜率b=5.813*10-6.斜率代表的意义是：每增加1万元的补助可以使参保率增加5.813x10-4个百分点，也就是说每增加1亿元的集体补助可以使参保率增加5.813个百分点。2002年全国农村从业人员为45577.9万人，如果补助再增加1亿元，则参保人数将增加2649万人（45577.9x5.813％），相当于2002年参保总人数的47％。全国参保率由11.98％提高到18.2％。

为了考察不同地区的补助对参保率影响程度，需要进行弹性分析，设c为参保率的补助弹性系数，则弹性系数公式为：计算结果如表6所示：参保率的补助弹性系数意义是：如果再增加对农民的补助，从而引起的参保率变化程度，系数越大表明单位补助引起的参保人数增加量越大，即等额的补助，系数较大的能够使得更多的农民参加养老保险，补助费用的效用越高。弹性系数大小代表着养老保险发展潜力的大小。

由上得出，总体上，经济条件越好的地方，农民的保险需求弹性越小，如上海经济条件最好，参保率最高，但弹性系数却是最低的，仅为1.28，而广西弹性最大，中等经济条件地区需求弹性也一般。这恰恰验证了前面所说的要正确理解“有条件的地区”四个字的含义，即“有条件地区‘’不一定必然是富裕地区，可能贫困地区对养老需求更强烈，农保事业也更容易发展和培养起来。另外还有以下几个关系。1）参保率的补助弹性系数与集体补助成反比。集体补助总额越多的地区，农民的参保需求或积极性越低，即参保积极性随着补助的增加逐渐递减，补助对参保率的边际收益越小。2）参保率的补助弹性系数与补助比重成反比。随着补助比重的增加，弹性系数逐步递减，补助比重越多，农民对保险的需求越小。补助比重最高的上海，其弹性系数也最低，仅为1.28.而补助比重最低的广西，其保险需求最大，系数达到144847.76，即很少的补助就可以使得参保率大幅度地增长，补助的边际效用相当大，农保事业容易发展。另外发现在全国人均纯收入超过3000元的省份中，除福建没有集体补助外，其他省份补助比重都超过了50％，上海达到63.1％。而这些省的弹性系数是小，最大的是北京，也仅为7.92.3）参保率的补助弹性系数与人均补助成反比。弹性系数与人均补助也呈现出高度的反比关系。这说明对于每个农民个体，随着集体补助的增加，其对养老保险的需求程度越小，参保的积极性越弱，即呈现边际效用递减规律。人均纯收人3000元以上的省，本年人均补助也大大高于其他省份，最少的人均补助也达到529元，最多的达到6205元，而其他省份最多285、元，最少的仅有几毛钱。也说明了随着人均补助的增加，补助对参保率的弹性越小，补助的边际效用也小。

4）参保率的补助弹性系数与参保率关系较为复杂。一般来说，参保率越高的地区，其弹性系数越小，对保险的需求程度越小，而这些地区多是经济较好地区，如上海、江苏、浙江和北京。相反参保率较低地区需求弹性系数也越低，如河北和广西。但其中也有特别现象，可分几类：一，吉林、安徽、河南、四川和甘肃四省经济处于中下等水平，参保率很低，但相比较而言，参保积极性也较低。吉林、安徽和甘肃集体补助比重较大，都接近或超过40％的比例，可能原因是少数地方政府积极开展工作的结果。四川、河南补助较少，人均补助也少，说明当地政府对农保事业重视程度很低。二，湖南、云南和陕西三省补助总额多，人均少，但参保率也少，可能对农民实施补助的地方政府集中程度太高，即仅有少数地区有补助，但这三省的参保积极性或需求弹性相当高，补助的边际效用程度相当高。三，山西和江西参保率较高，补助比重较低，人均补助也少，但弹性系数相当大，补助对参保率的影响特别明显。其中山西政府对农保的支持力度是经济较差地区中最为突出的一个省，实施了较为普遍的政府补助政策。根据表中数据，可以看出山西农保事业发展相当好，较少但广泛的补助使得参保率达到了较高水平，而且保险的需求弹性还很大，还有很强的发展潜力。

从以上分析可以看出，补助对农民参加保险的积极性有很大的吸引力，无论是经济发达地区还是较贫困地区都如此。在参保水平较低时，补助对参保率的影响也大，弹性系数也大，即很少的补助就能使得大量的农民参加保险，能够促进社会覆盖面的大大提高。随着补助的总量增加和人均量增加，参保的需求弹性逐渐降低，补助的边际效用呈递减趋势。补助的比重与参保率呈反比关系，随着比重的增加，农民参保的积极性逐步降低重较小的地区补助对参保率的需求弹性很大，积极性也相当高。农民参保（3）保障程度相关分析。对于参保农民来说，人均基金是一个能较好地代表养老金保障程度的指标，为了考察保障程度与那些变量有关及相关程度如何，对主要相关变量进行相关性分析，以期得到有价值的结论。在已有变量中，与人均基金相联系的变量指标主要有：国内生产总值（GDP），人均纯收入（ANl），集体补助（CA），人均集体补助（PCA）。样本数据仍采用2002年有补助地区的数据，其相关系数如下所示rpv-cDe=0.07738；rPF-ANI=0.79721；rPF-CA=0.82269；rPF-PCA=0.97077；显然养老金对农民的保障程度与集体补助、农民人均纯收入和集体人均补助关系程度较高，其中与人均集体补助关系程度最高，可能集体补助占有较大比例所致。相反，养老金对农民的保障度与GDP相关系数仅为0.07738，高度不相关。这样，养老金的保障程度一方面与个人收入相关，但另一方面却与GDP增长无关，与前面的GDP与ANI之间关系一样，达到了一致，这可能说明CDP的增长与农民收入关系不大。

结论：

综上所述，从参保的激励因素看，农村社会养老保险的需求弹性非常大，特别是经济条件一般或较为落后的中西部地区的农民参保积极性很高，少量的补助就能够大大增加农民参保积极性和参保率。从政策意义讲，补助是农保事业发展的催化剂，较少的投入会较大程度地提高参保率和覆盖面，这对农保事业有着非常重要的现实借鉴意义。政府应该在经济允许的条件下给农民以财力支持，但支持程度不必太高，即少量的人均补助即可，而且要普遍补助达到的效果更好。另外，补助有利于参保率和养老金对参保农民的保障程度的提高，但并不能从根本上解决和改善农民的养老保障程度或水平，必须改善现行的不公平的国民收入分配体系，建立相应的制度安排，从根本上增加农民人均纯收入，只有这样才能根本解决农民的养老问题。3.对1992年《县级农村社会养老保险基本方案》的评价

3.1制度模式

《基本方案》的一个明显特点是，明确农村养老保险不是商业保险，是有集体与国家参与其中的、以确实保障农民老年基本生活为目的的政府行为。根据《基本方案》，我国农村社会养老保险实行基金完全积累制的个人账户模式。个人缴费以及集体补助全部计人个人账户，实行积累，个人账户属于个人所有，根据一定的记账利率进行计息。

传统的社会统筹、公积金和私营养老金计划三种模式各有利弊。《基本方案》所确定的农村社会养老保险制度模式——个人账户与集体扶持相结合的养老保险模式既不是发达国家目前普遍实行的全国统一调剂的给付模式，也不是新加坡和智利的纯个人账户制，而是汲取了它们的长处，规避了它们的短处，切实从中国当时农村和农民状况出发，独自创造出来的一种崭新的模式。

采用个人账户与集体扶持相结合的养老保险模式具有明显的优点：农村养老保险基金采用预筹积累方式筹集，具有很高的透明度；将集体补助的核算单位细分至乡村和企业，由乡村或企业根据自身的经济状况决定如何进行集体补助和补助多少，从而对农民参保具有一定的激励作用；政府负担较低；促进农民储蓄自保意识；体现了一定的社会互济性，这种互主要体现为同一年龄段内的投保者，早逝者与长寿者之间可调节互济。

虽然，《基本方案》在制度设计以及在制度实际执行方面出现了许多问题，并于1999年开始陷于停滞发展的状态。但我们认为原制度所出现的问题并不是由于选择了“个人账户储备积累”模式，而是没有建立与之相适应的管理体制和运行机制，因此，改进和完善后的农村养老保险制度在模式的选择上仍应采取完全积累的个人账户制。不过，个人账户管理应保持充分的弹性，并在现代网络信息技术的支持下，灵活处理“参保人身份、缴费方式、携带转账、中止和恢复、税收减免”等信息，以适应农民在各类经济活动情况下的缴费方式。

3.2覆盖范围与受益人保障对象

《基本方案》规定的保险对象为非城镇户口、不由国家供应商品粮的农村人口。[14]这种界定在当时具有一定的合理性，但随着国家粮改政策的推行，“国家供应商品粮”的表述已经而失去意义，这种界定就变得不够明确清晰了。就保险对象覆盖范围来看，《基本方案》是坚持农村各类人员养老保险制度一体化方向的。所谓一体化，是指凡非城镇户口的公民，不论务工务农当干部，都实行同一制度，统一管理，即不是各搞一套。这一提法基本适应当时农村劳动力具有亦工亦农、离土不离乡的现实，但随着农村经济的发展和农村多元化产业结构的完善，如何在一体化的管理方式下，根据不同对象的特点制定相应的制度安排有待做进一步的研究。

构建多支柱的养老保障体系已经是全球性的共识。现代科技和计算机网络为广集社会资本、进行组合性制度设计提供了技术支持。

（1）三支柱、多层次的农保体系设想土地是广大农民基本生活的保障，在中国这是不能改变的事实，我们只有通过最佳政策选择和最优制度安排来提高土地保障力度，以建立综合的可持续发展的农村养老保障体系（见图1）。将土地保障与个人养老金账户相结合的模式是最佳选择，[8]即“三支柱、多层次”的农村社会养老保障体系。

在21世纪，社会保障不再意味着政府单方筹资和管理，“多主体合作”、利用“社会资本”和“政府与市场结合”等公共选择正在取代“福利国家”的政治选择，社会养老保障体系呈多层次整合趋势。本文提出的模式就是一个多层次整合的体系，其主要特点如下：1）

三者各自独立。土地保障、个人账户和国家最低生活保障是三个不同的计划，均按照各自的法律和政策独立运作，其结合点发生在保障农民养老生活水平阶段。各自的发展规律是：土地保障多样化、个人账户多功能、国家最低生活保障是最后防线。

2）三者相互关联。土地经营和个人账户在运作过程有很多关联之处，如土地经营收入是农民进行养老储蓄的主要来源，当个人账户有了一定积累，解除了后顾之忧的农民会在土地经营上有更多的投入；当农民离开土地时，土地使用权益补偿金将通过个人养老金账户转化为农民的养老金。最后，如果土地经营收入稳定，个人账户有一定积累，将大大减轻国家提供低保的负担。

3）农民养老保障多层次。农民养老有两个基本经济来源，一是家庭土地经营收入，二是个人账户养老金。另外还有两个补充来源，一是在经济发达和政府治理良好的地区，可以基于土地经营收入建立养老保障基金，“，用以支持个人账户储蓄和养老金支付；二是发展农村社区服务，以降低老人生活成本和提高生活质量。农村最低生活保障对无土地经营能力和无养老金积累的人提供救助。

至2020年，在中国形成“养老金+家庭供养／社区服务+国家最低保障”的农村社会养老保障体系，做到人人养老有适度保障。

综上所述，“土地保障与个人账户相结合”模式具有如下可持续发展功能：1）个人账户可以护送农民进城。基于个人账户制度，处理失土农民参加城镇养老保险的事务；处理未失土的农村富余劳动力进城做工期间的养老保险事务。因此，个人账户的设计和管理必须适应农民在城乡转移过程中的各种情况，成为实现城乡养老保障体系整合发展的通道。

2）实现城乡社会公平原则。就公平原则而言，政府对城镇职工社会统筹养老保险账户提供了财政担保，政府还应当在政策、资金和监管等方面对农民个人养老金账户给予扶持；就效率原则而言，政府可以通过补贴（直接对个人账户）和税收优惠政策调节经济发达地区与不发达地区，富裕农民与不富裕农民的关系，以弥补市场失灵和达到整体公平。

3）给政府责任重新定位。将政府从行政管理和支付养老金的承诺中解脱出来，仅对农保基金管理和运行进行监督，以确保基金的安全性和参保人的权益。（2）城乡整合发展的养老保障模式和体系可以持续发展的中国农保模式必须建立在可以城乡整合发展的平台上。

到2020年，可以支持我国全面小康社会的养老保障体系由两个模式、三个层次和一个对接平台构成（见图2），其主要特点如下：1）两个模式并行，即农村“土地保障与个人账户相结合”模式与城镇“社会统筹与个人账户相结合”模式并行独立运作。拥有土地承包权的人应当加入农保体系；城镇居民和失土农民加入城保体系。

2）一个对接通道，即个人账户。逐渐失土的农民可以携带个人账户储蓄转入城保体系，与城市养老保障制度对接。

3）三个层次，即城镇社会统筹和农村土地保障、个人养老金账户、国家最低生活保障。

三个层次在养老保障水平环节实现整合：第一层次应当向城镇退休人员及供养人口提供相当城镇社会平均工资20％~30％的养老金，农村居民的土地收入（包括实物和现金）和居住设施折价等于或略低于这个水平；在第二层次，城乡个人账户参保人将达到各占50％；如果尽早建立和完善前面两个层次的制度，则可以减少政府提供最低生活保障的压力，将其控制在总人口的1％以下，即1500万以内。

4）政府在城乡养老保障体系中的责任：向城镇社会统筹提供最后资金担保，向农村土地经营者提供政策支持；向城镇个人账户参保人提供政策支持（如税收优惠），向农村个人账户参保人提供政策支持和鼓励性资金支持；[10]在家庭经济状况调查的基础上提供最低生活救助金。

目前，我国已经进入完善城镇社会养老保险制度的关键时期。很多人认为，首先完善城镇养老保险制度，然后向农村延伸。本研究试图证明：应当即刻加强农村养老保障制度建设，使其与城镇协调发展。2.4定量分析法研究目的：寻求影响我国农村养老保险制度建立和发展的主要变量及变量之间的关系，以及其对农保事业发展的影响。

前提假设：根据我国农村社会养老保险发展的实践发现，除了一般制约因素（发展中国家、二元社会处境、人均耕地少）外，我国农村社会养老保险事业的发展主要与三个变量有密切关系，即农民参加保险的积极性（社会保险需求）、农村经济发展水平、公共政策（制度、政府行为或政策导向）。其中，经济发展水平和公共政策是自变量，农民参保积极性是因变量。参保率能较好地代表农民的参保积极性程度，也就是说能代表保险产品的需求程度或大小。对农民的补助是保险产品的供给范畴研究方法：设计出一系列相关的统计指标和统计变量，通过研究他们之间的变化关系对目标变量（农村参加保险的积极性、农村经济发展水平、公共政策）进行分析，力图找到制约或促进我国农村社保事业发展的关键变量和关键因素。

设统计变量如下：r：相关系数，[12]ra_x表示变量CI与变量X的相关系数，表明二者之间的相关程度高低：政策变量：CA（CollectiveAllowance）：集体补助；PCA（PercapitaCollectiveAllowance）：人均集体补助；DC（DegreeofCollectiveAllowance）：补助比重（CA／IR）；经济变量：GDP：（GrossDomesticProduct）：国内生产总值；ANI（AnnumNetlncome）：人均纯收入RY（Revenuethru~ear）：本年保险资金收入；IR（1nsuranceRevenuethisYear）本年保费收入；CY（ContributominthisYear）：本年参保人数；政策、经济综合变量有：PF（PercapitaFundsattheyear-end）：本年人均基金；参保积极性变量：TC（TotalContributors）：总参保人数；CI（Contributedbylndividual）个人缴费；RC（RateofContributors）：参保率（参保人数占乡村从业人员比重）；其他变量：Ⅳ（1ncomefromFundRunnedthisYear）：本年基金运营收益；AF（AccumulativeFundsattheYear-end）：本年末基金滚存结余；AF2（AccumulativeFundsattheYear-end）：上年末基金滚存结余；RL（RuralLaborers）：乡村从业人员；RAF（RateofAccumulativeFunds）：基金滚存结余增长率。

我国现行农村社会养老保险状况如表4、表5所示，表中包括原始统计数据和加工之后数据，表中给出了主要的关键数据。本节使用的统计软件是SPSSl0.0版本。

（1）相关性分析：本节主要考察农民参保的积极性与哪些变量相关相关程度，为进一步深入研究选择较为合适的变量。经初步观察，参保积极性应该与CDP、农民人均纯收入、集体或政府补助以及基金运营等变量应该有一定关系。参保积极性较有代表性的变量包括本年保费收入、个人缴费及本年参保人数和参保总人数，其中参保率反映了参保的综合总体状况，应该是最佳参考变量。

经统计分析，有关变量间的相关系数如下表所示。根据相关系数统计结果及相关系数意义作以下分析：个人缴费与人均纯收入相关程度较小，为0.7852；个人缴费与GPD相关程度很低，为0.6268，农民人均纯收入与GDP相关系数仅为0.4995，说明农民收入的变化与国内生产总值变化关系较弱，这可能解释为什么农民收入一直处于相对倒退状态。个人缴费与集体补助、本年保费收入和本年保险资金收入相关程度较高，符合通常的逻辑，其中关键的是个人缴费与集体补助相关系数为0.7893，接近0.8，可以认为有一定参考价值。

可以采取以下两种界定办法：（1）在仍然实行农业户口与非农业户口管理的地方，以有农业户口的农村各类从业人员为保险对象。（2）在取消农业户口与非农业户口管理的地方，以拥有土地承包权的农村各类从业人员为保险对象。

另外，农村社会养老保险实际上走的是一条“保富不保贫”的路子，低收入目标人群的问题并没有得到根本解决，如果引入政府激励政策和相应资助措施，效果更好。参保年龄。

《基本方案》规定：“交纳保险年龄不分性职业为20周岁至60周岁。”可以说，对参保年龄的这一规定是较为合理的，也比较符合我国农村的实际情况。但深入分析会发现，采取完全积累型模式的农村养老保险制度对参保年龄做出的这一规定，使得最大的受益者是现在的年轻人，受益时间是几十年以后，而在制度实行时年龄已经超过60周岁的老年人则成为农村养老保险的“真空”人群，被排斥在该制度之外。所以，参保起点年龄可适当降低为18周岁，并不设上限。可以借鉴青岛市的经验，对60岁以上的农村老年人可以根据个人缴费基数补缴一定期限的养老保险费，从而将其真正纳入养老保险制度之内，避免“保小不保老”情况的发生。

受益年龄。《基本方案》规定：“在农民达到一定年龄（一般为60周岁）时，可以领取养老金。”参保人员养老金启领年龄均为60周岁。根据权利与义务对等的原则，由于女性平均预期寿命高于男性，从精算的角度，不宜降低女性的领取年龄。特殊情况要求提前领取的，适当降低领取标准。3.3资金筹集《基本方案》规定的基金筹集模式是：“资金筹集坚持以个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持的原则。”在个人、集体和国家三者的关系中，以个人缴费为主，个人缴费一般占缴费总额的50％以上。在个人缴费的基础上，参加保险的农民及乡镇企业职工所在的村或企业，可以根据自身的经济状况给予适当补助，补助比例一般不超过50％，集体补助部分在基本权利平等的前提下，可以有差别。《基本方案》在基金筹集模式方面做出的这一规定体现了在农村养老保险基金筹集方面国家、集体与个人责任相结合的原则。之所以如此规定，是因为我国农村人口绝对数很大，农村老龄人口数量多，老龄化高峰期老龄人数还要成倍增加，养老资金需求非常巨大；而在农村经济基础差，集体经济普遍比较薄弱，国家财政又很困难的条件下，建立农村社会养老保险制度，显然不能由国家和集体包揽，故而特别强调农民个人责任，坚持个人交费为主的原则。可以说，这个原则具有一定的现实合理性，且比较符合我国农村的实际。

《基本方案》还规定“集体补助主要从乡镇企业利润和集体积累中支付。国家予以政策扶持，主要是通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支体现。”该规定实质上是把乡镇企业作为了农民养老保险金的来源之一。但问题在于，在中国广大的农村地区，乡镇企业的发展并不平衡。这一规定已从制度上把绝大部分没有乡镇企业的农村地区排除在了集体补助之外。而且乡镇企业本身是否盈利就是一个充满着不确定性的问题，那么农民养老保险基金的集体补助也随之变得不稳定。同时，《基本方案》对集体补助的数额以及不予以集体补助的惩罚都没有做出明确规定，这为当地乡村集体逃避集体补助留下了制度空缺，即使在乡镇企业发展较好的地区，集体补助也没有落到实处。另外，由于未对国家的责任通过约束性规范加以具体规定，造成了对国家供款的软约束，因而在实际执行过程中，政府并未承担直接财政支持的责任。这样，在集体补助未能落实、国家政策扶持未能到位的情况下，农民养老金“以个人交纳为主”则变成“完全由个人缴纳”，社会保险也因此演变为“个人储蓄保险”。

改进农保筹措可以仍采取个人交纳、集体补助和国家扶持相结合的方式，但应明确国家的税收优惠政策以及相应的补贴政策，如通过补贴粮食价格的财政性资金、农业税返还、增加农产品消费税、征地补充等措施将国家的扶持政策落实到位，而且不再从中提取3％的管理费；同时保证将集体补助落实到位，这样既可以提高农村养老金计划的给付水平，同时也是对农民建立个人账户的种激励。

3.4缴费及待遇支付

缴费标准。《基本方案》设定2、4、6、8、10、12、14、16、18、20元十个档次的月交费标准供农民进行选择。应该说这是有其客观合理性的，它既考虑到了当时农民收入状况，又充分尊重农民自己的意愿，符合当时广大农民的心态和认识水平。然而从实施情况看，效果并不令人乐观。由于实行“自愿参保”，加上对参保人员缴费标准没有硬性规定，因而一方面缴费水平普遍偏低，多数农民选择了2元／月这一最低档次，这样按照民政部颁布的《农村社会养老保险交费领取表》计算，10年后每月可以领取养老金4.7元，15年后每月可以领取9.9元，这显然无法保障农民的基本生活。另一方面，由于没有充分考虑价格水平、通货膨胀的影响，导致农民年老时领取的养老金相对贬值，预期生活水平下降。应建立养老保险缴费的自动指数调节机制，以抵御因通货膨胀、物价上涨带来的影响。引进物价系数、人均收入系数等指数，可以较为合理地确定养老保险缴费水平，从而保证养老金的缴费测算更加科学化、合理化。在缴费上下限的设定方面，如果保费太少则不能养老，保费太多则过度享受国家优惠政策，因此应制定一个适度的、与社会保障目标相匹配的范围。

缴费方式。考虑到我国各地农村经济条件的差异，《基本方案》实行了灵活多样的缴费方式。第一，考虑到农村家庭收入的不平衡性，保险费的缴纳标准实行多档次，保险对象可以根据其经济承受能力自行选择参保档次；第二，保险费的缴纳时间较为灵活自由，可以按全年、半年、季或月交纳。第三，考虑到农民收入的不稳定性，对保险对象做出了可视经济收入情况采取预缴和补缴的有关规定。即经济条件好时提前预缴；遇到天灾人祸时可暂时停缴，恢复后继续交费。另外，《基本方案》规定，在同一社会保险体制内，保险关系可随人迁移，劳动者不会因流动而失去保障，而这一规定有利于劳动力的流动和劳动力市场的形成，有利于逐步实现农贸一体化的农村经济发展方向。

保费收取。在20世纪90年代初期，即《基本方案》刚出台的时候，由于中国农村地域广大，人口分布较散，交通、通讯手段较为落后，加上农民十分低的组织化程度，使农村养老保险费的收取异常艰难。在当时，各地均通过招聘乡村代办员上门收取保费的办法来推行农村养老保险，将绩效与物质利益挂钩以调动代办员积极性，但并没有建立严格的选聘程序及培训制度。有些村以村会计或出纳兼任代办员，由于宣传力度不够、工作方法落后，加以经办人员责任心不强、业务能力不高，使农民产生缴纳保费与集体集资两者的混淆，增加了农民的抵触心理，给养老保险的推行带来不利影响。

鉴于原农村养老保险基本方案经办方式的高风险和高成本等弊端，应当改由“乡镇政府（农保员）直接征收”为由农民自愿自主地委托金融机构建立养老金个人账户，即由参保农民自己到经过合法委托的金融机构（如农业银行）申请开办账户，并自主决定每年的缴费数额（在最低限以上）和次数，还要依法明确参保人农民对该账户资产的所有权（包括本和息）；由受托的金融机构对该账户的全部数据和权益进行保管和监督，并依法履行账户托管人的权利和义务，如信息披露。这样，一方面可以保障农村养老保险收缴工作的安全性和有效性，防止完全人工收费的道德风险和其他以外风险；另一方面可以保证该账户低成本运行，约占总收入3％-6％的行政管理费用可以免除，尽可能由受托银行根据经营规模抵消行政成本，以减轻参保农民的负担。在未来10年里，银行等金融服务网络在中国农村将根据需要而迅速发展，这将与农民养老保险制度形成互动双赢发展的趋势。

计息方式。《基本方案》采取了以预定利率的方式确定领取标准。这个预定利率一经确立就很难更改，一旦更改则意味着领取标准的升高或降低，而给付标准具有不可逆性，升高好办，随意降低和引起更多的不平衡是不行的。特别当出现高通货膨胀及利率水平波动较大时，以预定利率的方式确定领取标准会出现许多问题。《基本方案》设计的农村社会养老保险制度采取的是完全积累的个人账户制，而通货膨胀或通货紧缩是该制度所面临的最大系统风险。由于我国近年来出现较为严重的通货紧缩，利率持续下降，导致事先承诺的预定利率长期高于实际基金收益，从而引发农村社会养老保险机构发生严重亏损。在不得已的情况下对预定利率进行了较大程度的下调，由农村养老社会保险计划开始推行时的8.8％计息利率，调整为2.5％（1999年7月1日起执行），个人账户计息利率的大幅调整，严重损害了参保人的利益，使得农民对农村社会养老保险制度产生严重不信任，从而出现了大量退保情况。

据劳动和社会保障部农保司的统计1999年有1139.7万人退保，2000年有473.3万人退保，2001年去年有488.7万人退保，2002年有946.1万人退保，参保率连续四年为负数，呈下降态势。

利率设定方法应在核定收益的基础上，充分考虑物价变动的影响，采取变动利率分段计息的办法，以规避制度的系统风险，实现养老保险基金的支付平衡。

养老金计发办法。《基本方案》规定：“在农民达到一定年龄（一般为60周岁）时，可以领取养老金，养老金数额根据其个人账户积累额和平均预期寿命来确定。领取养老金的保证期为10年。如果领取年限不到10年就死亡的，领取者的法定继承人或指定受益人可继续领取至10年期满为止，或者一次性继承。如果领取养老金超过10年，可继续领取，直至死亡。”

可以说任何一个保险方案，它的收费标准和支付养老金的公式，都要经过应用保险精算学原则的测算论证。不符合精算学原则的保险方案会出现财务上的破产，过分保守的保险方案又会增加投保人的费用，降低投保人领取的养老金，损害投保人的利益。从当时的人口年龄结构来看，领取养老金的保证期为10年是较为合理的，但随着人口老龄化趋势的进一步加剧，领取养老金的10年保证期是否还合理，则需要进一步测算。

3.5基金管理

管理层次。《基本方案》实行县级统一管理与乡村分别实施相结合，较之乡（镇）、村社区管理优越。乡（镇）、村社区管理不但缺乏制订配套政策能力，没有保护措施，而且基金增值渠道不畅，管理机构成本太高。应将原来的县级管理提高到省级或部级的层次，并实行行政管理与基金运营相分离、坚持市场化运营的原则。现行农保制度规定县级为平衡核算单位，因而，大多数开展农保的地区是以县级为单位，由农保经办机构自主进行投资运营。

实践证明，这对调动地方开展农保的积极性，并使大量的资金留在本地促进当地的经济发展确有一定作用，但是相应的问题也很多，即便将基金投资仅限定在购买国债和银行存款的范围内，各地违规运营、挪用、贪污受贿等情况屡有发生，其中有很多地方由行政领导直接决策动用农保基金用于直接投资，基层农保经办机构根本顶不住，若今后农保基金仍以县级为单位逐步进入市场，其后果会比这更严重。此外，县级技术条件差、人员素质低、基金规模小、管理机构分散而众多使得监管成本过大等等，不仅会带来更多的市场风险，还会使各县的保障水平逐步拉大距离，更不利于农保基金的宏观平衡。因此，农保基金的管理必须适度集中，以省级为单位统一管理最好，同时设立专门的基金管理机构，将基金的投资运营与一般经办业务分开。

基金的保值增值。《基本方案》规定，“基金以县为单位统一管理，保值增值主要是购买国家财政发行的高利率债券和存人银行。”在我国，由于农村养老保险基金只能存银行、买国债，而资本市场建设滞后，投资获利渠道狭窄，加上农村养老保险基金数额小、较为分散，难以形成规模效益，缺乏合适的投资渠道和专门的投资管理人才等特点，使得农村养老基金保值增值乏力。而各地农村养老保险基金均以县为单位统一管理和运营的现实，不仅形成了过度分散管理带来的不合理管理费用和基金被挤占挪用的高风险，而且投资形式单一，缺乏保值增值能力，最终使养老基金“缩水”。随着我国金融市场的逐步规范，农保基金完全可以参照全国社保基金理事会的做法适度集中、直接或间接进入资本市场，并实现多元化组合投资。

农保基金的管理完全借助于市场是不行的，因为市场机制并不是完美的，而是有的局限性的。市场竞争既可产生较大的收益，也可能会导致较大的亏损。由于养老保险的待遇是刚性的，因而不可能承担亏损的风险，另外，过低的收益会导致系统缺乏动力，过高的收益会产生新的社会分配不公，收益的不稳定也会引发人们的不安全感，因此，必须走市场竞争与政府宏观调控相结合的道路。一方面，农保基金参照全国社保基金理事会的做法将农保基金在省一级集中，委托专业管理机构进行多元化组合投资运营；另一方面，政府需要制定限制性投资政策，规定安全投资和风险投资的比例，并根据专业管理机构的自律情况和资本市场的规范程度，收紧或放松其投资政策，力求使监管控制在一个适度的范围内。为确保农村养老保险缴费、投资和发放均能安全有效，需要加强制度法规建设，建立严格的监督监管机制，并处理好综合监管和分业监管之间的关系。

4.政策建议

4.1完善农民个人养老金账户制度

（1）完善和稳定党和政府在农村的基本政策。利用绿箱政策调整支农政策和资金使用方法，变对农业间接补贴为对农民直接补贴，其中理智的选择是为农民建立社会保障制度，如通过补贴粮食价格的财政性资金、农业税返还、增加农产品消费税、以工补农、变现国有资产（国有资产积累也有农民的巨大贡献）等渠道筹集资金，为参保农民提供部分养老储蓄，[15]g一定能取得一举多得的效果，如：激励农民参保积极性，还可以将农村居民参保率作为建设小康县的指标，以激励地方政府的积极性；树立“还富于民”好政府形象，并为乡村企业承担社会责任树立榜样；解除农民后顾之忧，激发他们爱惜土地的热情和对土地的投入；通过个人账户解决失土农民养老金问题，促进农村劳动力合理流动。

（2）有益于加强农村基层组织建设。地方政府可以通过优惠政策和激励政策，为农村基层管理者率先建立个人养老金账户，以解除他们的后顾之忧。用养老金取代向农民集资发补助，可以避免群众误解，密切干群关系，更好地发挥基层组织的作用。

（3）促进农村精神文明建设。如果将我国农村经济划分为高收入、中等收入和贫困三类地区的话，高收入地区可以先行一步，中等收入地区可以迅速推进，对于贫困地区来说，养老金概念的传播将改变农民的养老观念，以“养老金和社区服务”取代“生儿养老”，这将有力地支持计划生育政策在农村的执行，可以减少养老纠纷和巩固家庭关系，从而改变农民生活轨迹，由此提高农村精神文明程度。[16]（4）促进农村金融体制改革。锁定的养老金账户资产是转变农村金融萎缩和活跃农村金融市场的源泉。一方面，养老金储蓄业务可以吸引商业银行返回农村，达到信用等级的信用社可以与银行联合经办农民养老金账户管理，并伴随农民养老金账户的成长增强服务功能和强化约束机制。此外，教育广大农民关注个人养老金账户是促进他们了解金融市场的“扫盲培训”，这是促进农村金融改革与成熟发展的群众基础。

（5）扶贫和减少贫困。中国可以借鉴美国和新加坡的经验，对个人账户实行多功能的综合管理。例如，当账户积累达到一定金额时（如2万元），对参保人可以开办医疗、教育、住房借款和生产借款，以解决他们生活和生产的当务之急，提高养老金账户抵御风险的功能，补充土地保障的不足。随着个人养老金账户的普及，贫困家庭的比例将逐步下降，政府在农村最低生活保障的投入可以逐渐减少。

让农民参与管理养老金个人账户。农民自己开设个人账户，并参与管理个人账户。坚持“信息共享、安全和低成本”的原则，由具有托管资格的银行保管个人养老金账户，并向参保人进行信息披露。农民和村经济组织缴费，以及政府补贴全部记人个人账户。改变原农保方案规定的管理机制和经办方式，停止农保代办员代收养老保险费的办法，减少人工收费的成本和防止道德风险和其他意外风险。

个人账户管理弹性最大化。坚持“方便农民和与城镇养老保险个人账户衔接”的原则，适应中国农村情况变化。在IT技术的支持下，灵活处理“参保人身份、缴费方式、携带转账、中止和恢复、税收减免”等信息，以适应农民在各类经济活动情况下的缴费方式，如纯农户参保、进城务工农民参保等，并保证账户的可携带性，让参保农民可终生随时随地办理缴费、查询和领取养老金的手续。

建立封闭管理的锁定账户。封闭式管理的个人账户，即由托管银行将各类农民养老金缴费直接上传至中央农保托管基金进行投资运营，中间不做任何滞留和运营；锁定账户，即在参保人达到规定领取养老金年龄之前，不得提前支取账户资金（法律有规定的除外）。在制度创新的基础上。将约占当年农民缴费总额3％的行政管理费免除。受托银行以经营规模抵消经办成本，做到最大限度地减轻参保农民负担。

4.2运行农保基金托管制度

坚持“安全托管、独立运营和有效投资”的原则建立农保基金托管制度：①由托管银行建立封闭运营的账户系统，确保农民养老保险缴费可以在规定时间里直接进入托管基金账户，以最快速度进入投资和增值过程。

②建立中央农保信托基金和管理机构，对农民养老保险管理相对成熟的地区可以建立省级农保托管基金。农保基金实行市场化运营，需要依法建立委托人、受托人、账户保管人、投资管理人制度。确保农保基金运营中的“安全与保值”两个目标；农保信托基金管理机构履行下列职责：选择和委托养老基金账户托管银行；选择、委托和监督农保基金投资管理机构，在法律规定范围内制定投资计划；进行信息披露。

③建立省级“农保基金理事会”，代表参保农民作为农保基金账户托管和投资管理的监督机构，实施监督权，并进行信息；该委员会由地方人大、司法部门、政府有关部门和参保人代表共同组成。

④建立农保基金运营监管制度。将农保墓金纳入劳动和社会保障的社会保障基金监管范围，进行综合监管；对农保基金各项投资由各自金融业监管部门分别进行监管；同时，依法保护受益人、中介机构和社会舆论的监督权。

4.3建立高效率的农保管理和监督体制

在全国建立垂直的、行政管理与基金管理分离的农保管理机制。劳动和社会保障部（农保司），负责制定政策、指导工作、汇集综合信息和进行监督；省劳动和社会保障部门制定具体执行政策和方案，并指导和监督本地区工作，汇集地区信息；市劳动和社会保障部门负责宣传政策、监督具体方案的实施，汇集地区信息；县劳动和社会保障部门负责宣传政策和执行方案，汇集并上报地区信息；乡镇政府负责向农民社区派出联络员，负责宣传和联系参保人。

4.4让农民自己选择养老金的支付方式

我国农民人口众多且老年生活环境不同，应当坚持“自主选择与法定选择相结合”原则决定养老金领取方式，鼓励定期按月支付，对账户积累金额超过一定数额的允许一次性支取部分资金。还要鼓励养老金经办机构展开市场竞争，包括政府经办机构（如果老年农民愿意将储蓄的养老金委托政府管理和发放）与商业保险公司之间的竞争，让农民自己选择经办机构，以确保农民养老金的支付。注释：

[1]目前，在乡镇企业从业的农民约1.33亿人，进城务工经商的农民约9400万，失土农民约2400万。

[2]商业保险公司的营业范围均在地市水平之上。

[3]2002年底为7.8241亿，《中国统计年鉴2003》。其实城市还有1.3亿农村人口，《2002年城市建设统计公报》。

[4]《人民日报》2003年4月9日第13版。

[5]见清华大学韩军平MPA毕业论文，2003.[6]见沙银华博士在清华大学中—日农民养老金研讨会的研究报告，2003.[7]离农给付金制度是农业劳动者的补充年金，属于一次性给付的保险制度。主要对象为没有加入农业劳动者年金的小规模经营者。条件是该对象将自己所经营的全部农田在符合一定条件下适当处分，并离开农业有其它方式营业谋生。

[8]这里不否定地方政府在土地保障和个人养老金账户之间建立地方养老保障统筹基金的做法，如上海模[9]本文提出该论点是参考了上海农村养老保险模110]为鼓励农民参保，地方政府对初建立个人账户的人应给予资金鼓励。可以借鉴印度政府的经验，提供一定比例的缴费。当个人账户积累达到一定金额时（如2万元），政府鼓励行资助可以停止。

[11]指城镇职工基本养老保险个人账户，或与企业年金个人账户统一的个人账户。

[12]相关系数表示两个变量间的相关程度，有负相关，不相关和正相关，相关系数绝对值越接近1，则变量间的相关程度越高，反之则相关程度越低。一般认为相关系数达到0.8以上为相关程度较高，有一定可靠性作进一步研究，如回归分析等。

[13]《中国统计年鉴2003》，第414页。

[14]《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》办发（1992）2号。

[15]目前，上海、浙江和山东等地方政府已经采取各类办法为参保农民提供资助。

养老保障论文范文第2篇

首先，虽然任何年满65岁的澳大利亚男性公民（女性60岁）都有领取政府养老金的权利，但是任何养老金领取者都需要接受收入和财产状况调查（收入和财产之间可以按照政府规定的标准进行换算）。只有收入和财产低于一定标准的老人（这些标准根据工资和物价指数每年进行调整。2000年2月份的收入标准是：单身每周51澳元，夫妇每周90澳元。财产标准是：单身有住宅者127，750澳元，单身无住宅者219，250澳元；夫妇有住宅者181，500澳元，夫妇无住宅者273，000澳元），才能享受全额养老金。（养老金支付标准同样根据工资和物价指数每年调整。2000年2月的支付标准是：单身每年9529澳元；夫妇每年各7953.40澳元）高于规定收入和财产标准的部分按一定的比例减少养老金的支付金额。具体说来：高于上述收入标准的每一澳元收入，相应减少50澳分的养老金；高于财产标准的每1000澳元财产，每周相应减少1.5澳元的养老金。显然，退休人员超过上述标准的收入和财产达到某种程度后，政府就不再提供养老金了。

其次，根据政府已经通过的法律，政府有责任维持单身养老金的支付标准不低于男性平均工资的25%，夫妇养老金每个人的支付标准不低于男性平均工资的20%.这样的养老金标准确实不高。不过根据澳大利亚的有关规定，自有住宅（1处）不计入接受调查的个人财产，单靠养老金生活的退休者不交纳个人所得税，政府还为老年人提供医疗、交通、地租、水电费等方面的优惠。因此，政府养老金的标准虽低，还可以勉强维持一种过得去的退休生活。可是如果退休后还想多参加一些社会活动或者出国旅游，这样的养老金水平就远远不够了。然而，和其他西方国家（美国、英国、法国、德国、意大利、加拿大）的养老保障最低支付标准比较起来（Whiteford1995），澳大利亚的政府养老金标准还是比较高的，仅低于加拿大。

第三，退休人员享受政府养老金（第一层次）要接受调查的收入或财产，包括职业年金（第二层次）、其他补充保险和个人储蓄或投资（第三层次）。因此，澳大利亚养老保障制度的第一层次和二、三层次之间有一种此消彼长的关系。随着职业年金制度的逐步成熟，领取政府养老金的人员比重和金额呈下降趋势。目前约有2／3的老人领取全额养老金。估计到2050年，领取全额养老金的老人比重将因职业年金的因素下降到1／3左右。这样不仅能够大大减轻人口老龄化对政府财政的压力，而且可以把政府养老金发给最需要的穷人，对居民收入起到再分配作用，有利于整个社会的公平和稳定。

（二）澳大利亚养老保障体制的第二个特点是第二层次交费完全由雇主承担

在我们考察过的其他西方国家中，养老保险不管是统收统支还是个人帐户，一般采取的都是雇主雇员双方交费的办法。世界银行在东欧转轨国家和其他发展中国家推介的三支柱模式中，第二支柱（个人帐户）也是采取雇主雇员双方交费的办法。澳大利亚的职业年金之所以完全由雇主交费，是由澳大利亚特殊的历史、文化和政治因素决定

的。究竟什么是“生产率贡献”？在理论上很难说清楚。“

职业年金生产率贡献计划”之所以能够付诸实施，首先是因为澳大利亚有强大的工会组织，否则雇主不会承诺按一定比例增加工资；其次是因为有一个务实而有远见的政党——澳大利亚工党，才能够制订出这样一个目光远大、阶段目标明确的详细计划，并说服工人将已经争得，但还未到手的利益进行强制性储蓄，而不是将其分光吃尽。



一般认为，双方按相同比例交费的好处是借助于雇主雇员之间的相互监督，提高养老保险费的征缴率。从澳大利亚的经验看来，在法制和工会组织比较完善的条件下，职业年金采取个人帐户、雇主单方交费（事实上，由于雇员降低了提高工资的要求，个人仍是潜在的交费者）的办法也可以同样起到加强监督、提高征缴率的作用。个人帐户终究是属于雇员自己的利益，最关心雇主交费不交费的是雇员。但雇员和雇主的谈判地位不平等，如果没有比较完善的法制环境和强大的工会组织做后盾，雇员的监督作用就不可能发挥出来。在讨论中我们得悉，今后如果要进一步扩大第二层次的作用，就势必要提高职业年金的贡献率，雇员个人可能也要承担一部分责任。那样可能就要向雇主雇员双方交费的模式过渡了。改革前的职业年金制度主要在白领工人和政府雇员中实行，而且年金帐户中所存的钱往往在退休前辞职时一次性支付给个人。由于澳大利亚人没有储蓄的习惯，不少人的钱在退休前就已经花光，退休时还得申请领取政府养老金。白领工人和政府雇员尚且如此，一般工人就更难说了。因此，在将职业年金制度推广到所有工薪阶层（外来移民没有取得正式身份，处于打零工状态时，职业年金制度还难以覆盖他们）的时候，就必须根据国际经验进行周密、合理的设计。例如新的职业年金制度中明确规定不许提前支取，同时在税务安排上（原来的税务安排有利于一次性支取）也进行了相应的改进。

（三）澳大利亚养老保障体制的第三个特点是职业年金管理的信托人制度

在实行养老保险的多数国家中，个人帐户的拥有者往往直接委托保险公司或其他金融机构为自己管理帐户。在选择哪一个保险公司或金融机构，以及哪一种投资组合方面，个人有充分的自。澳大利亚人的职业年金帐户却是由大约10，000家信托基金（此外还有200，000家小生意业主的职业年金基金会）来管理并负责投资的。所有被批准成立的信托基金都有一个在法律上对基金负责的信托人董事会。这个信托人董事会一般由相同数目的雇主和雇员代表组成，负责基金的日常管理、投资、以及定期向基金成员和监管部门提供报告。他们通常将基金运作签约给专业的服务提供者，其费用公平分摊在成员的帐户上。这些外签的服务包括行政管理、投资、保险、精算、审计、法律等。信托人本身不从基金领取任何报酬，但对基金的恰当和谨慎运作承担全部法律责任。

信托人制度起源于英国，随着现代信用制度的发展，目前在欧洲已经不那么时兴了。澳大利亚的现代信用制度，包括银行、保险、证券、信托投资等，应当说都很发达；不通过信托人，将个人帐户直接委托给保险公司或其他金融机构来管理和运作，从理论上应当说没有太大困难。因此，信托人制度的存在只能归结于习惯或传统。现在大多数信托人开始为基金成员提供投资方案选择，让成员自己做最后的投资决定，但多数澳大利亚人还是没有什么兴趣，宁可依赖信托人。古老的信托人制度为什么在这块新大陆上经久不衰，以至在职业年金制度中扮演了这样一个重要的角色，还需要进一步的了解和研究。

信托人不仅管理法定交费率的职业年金，也管理那些雇主雇员自愿交费的补充年金；通常还为基金成员的死亡和伤残投保，保费由成员自己承担。这样在遇到意外事故时，基金成员可以得到一个合理的补偿。在讨论中，澳大利亚养老信托基金专家凯文。凯西，对我们批评养老信托基金数量过多、规模过小的回答是：近年来这些基金确实有合并的趋势。针对我们对信托人制度的诚信和效率的怀疑，他说：澳大利亚在法律上规定，当信托基金因信托人犯罪遭受损失时，政府将通过对所有信托基金征收一种特别税来加以弥补。幸运的是，这种情况10多年来还未出现过一次。信托基金运行的所有费用在基金回报中一般小于2个百分点，而基金回报至少高于储蓄利率2个百分点，收益是比较有保证的。

（四）澳大利亚养老保障体制的第四个特点是严格的审计和监管

虽然澳大利亚的人口只有1800万，但是由于国土面积很大，要对所有的政府养老金申请人进行收入和财产调查也不是一件容易的事。澳大利亚政府不是自己来承担这件麻烦事，而是将这个工作委托给一个非营利机构（NPO）“中联”（Centrelink）。这个机构的成员通过政府指派和公众推举相结合的方式产生，营运经费完全由政府承担。它的任务不仅仅是调查政府养老金申请人的情况，而是收集所有（政府出钱的）社会福利保障待遇申请人的资料，来决定一个人是否有资格，以及应当享受社会福利保障待遇的种类和级别。在西方，收入和财产属于个人隐私，税务机构也无权公布纳税人的收入和财产状况。但是，如果要申请政府提供的社会福利保障待遇，就必须公开个人或家庭的收入和财产状况，并接受公众的监督。中联的工作效率不仅取决于成员的责任心，而且依靠先进的计算机网络来保证。

尽管信托人制度在澳大利亚运转得很好，80年代末英国马克斯韦尔侵吞雇员养老基金一案还是给澳大利亚人敲响了警钟。1993年澳大利亚议会通过了《职业年金行业监督法》（SuperannuationIndustrySupervisionlaw），并于1994年7月1日开始执行。这个法对信托人和养老（职业年金）信托基金的注册、信托人的责任和义务、养老信托基金的运作标准、投资标准、文件公开和报告标准、消费者保护和投诉处理标准等一系列问题，都做了详细的规定。它和信托法（Trustlaw）、职业年金保证法（SuperannuationGuaranteelaw）、税法（Taxationlaw）及社会保障法（SocialSecuritylaw）一起，组成对整个职业年金制度进行监督和管理的严密法规体系。

对职业年金制度的监管起重要作用的政府机构有三个：澳大利亚谨慎管理当局（AustralianPrudentialRegulationAuthority）、澳大利亚证券和投资委员会（AustralianSecuritiesandInvestmentsCommission）、澳大利亚税务局（AustralianTaxationOffice）。谨慎管理当局负责对养老信托基金、各种金融机构和信托人的谨慎监管，要求信托人提供年度报告，对养老信托基金定期审计；监督法定运作标准的执行以确保基金的持续生存能力。证券和投资委员会负责监管投资活动，要求投资经理为委托人（养老信托基金）提供可靠的收益；同时负责发放销售和咨询中介的执照，监督委托人保护及处理法律方面的投诉。税务局负责税法的实施，对雇主进行审计，监督他们按规定交纳职业年金贡献额。监管机构之间，以及监管机构和养老基金行业代表，例如澳大利亚职业年金基金协会（ASFA）之

养老保障论文范文第3篇

1．不断扩大养老保险覆盖面

提高基金支撑能力和待遇水平根据大庆市目前情况，要针对以下群体重点开展扩大养老保险覆盖面工作：首先要做好城镇就业群体的参保工作，重点是灵活就业人员、非公有制经济组织从业人员和农民工；其次是对于目前实行自愿参保原则的新型农村社会养老保险，强化政策激励作用，通过给予残疾人等特殊参保群体更多支持来引导更多符合条件的群众，使之积极参保、长期参保；另外，通过实行先保后征，使被征地农民社会保障政策进一步完善，其合法权益得以切实保障。采取目标考核、部门联动、督导检查、经费保障和奖励机制等行之有效的扩面工作方法，进一步加强社保、地税部门间的协调、沟通，确保基金征缴计划的落实和全年征缴任务的完成，努力扩大基金结余，提高基金支撑能力。

2．继续解决城镇老年居民的养老保障问题

逐步建立完善增长机制。按照黑龙江省委省政府的要求，对城镇老年居民没有固定收入人员不实行“社会统筹与个人帐户相结合”的基本养老保险制度；由各级财政按定额发放养老补贴的方法解决城镇老年居民的养老保障问题，补贴标准按70、80元／月确定，以后根据工资、物价等因素适时调整，逐步建立完善增长机制。

3．加快推动制度改革

实现新老制度的合理衔接与平稳过渡“十二五”期间，为适应人员流动需要，实行统账结合的基本制度，以重点推进机关事业单位养老保险改革，使之与企业职工养老保险制度改革同步；强化激励机制，使基本养老金待遇、缴费时限及数额联系更紧密；针对机关事业单位特点，施行补充养老保险办法，达到多层次保障；采用老人老办法，新人新办法逐步过渡，做到制度合理衔接及平稳过渡，保证原国家规定待遇水平不降低。

4．不断完善新型农村养老保险政策

搞好与相关制度的衔接和政策配套。一是制定社保政策衔接办法，解决不同地区和不同社保政策间的基金结算问题，在省一级统一规范转换流程和操作办法。二是改进养老保险金的计发办法，承认不同时期形成的农村居民养老保障权益，对其进行分段累积计算，并在养老金待遇中予以体现。三是解决地区间社保关系接续转移问题，提高统筹层次，加快省级新农保统筹步伐。

二进一步健全完善医疗保险制度

1．渐进式地实现市级统筹大庆的实际情况

有其特殊性———地企、市内与四县的差距过大。市级统筹包括两方面内容。一是居民医保市级统筹；二是职工医保市级统筹，黑龙江省提出市级统筹是“因地制宜、探索多种途径、基金共济、分级管理、预算调剂和运行一体”。也就是说市级统筹也可以理解为政策趋同，建立基金调剂制度，在分层次的基础上渐进式地实现市级统筹。

2．加快整合管理部门

结束群龙治水局面要建立城乡一体化的医疗保险，真正理顺社会保险的服务管理，提高管理效率，就必须解决多头管理问题，充分整合各类管理资源，以建立起统一规范的医疗保险管理体系，统一基金管理和服务项目，明确部门性质和人员配备，全面加强医疗保障水平。

3．逐步建立财政支持长效机制

使党和政府的惠民政策落到实处，要通过政府财政来注入引导资金，使具有财政支持长效机制的稳定的医疗保障制度真正形成，以增加财政支出当中医疗保障支出比重，特别是要增加对低收入及无收入等特殊困难群体的补贴比重，不断减轻参保人员，特别是大病患者的负担。

三切实提升社会保障管理及服务水平

1．不断加强社会保障信息化水平

一是进一步完善服务模式，积极推进参保单位网上申报业务，力争全面启动个体养老保险银行代收业务。形成更亲民的柜面服务、更方便的网点服务、更强大的网络服务。二是加快社会保障信息管理系统建设，做到全国联网、项目齐全、及时准确，确保保障对象的待遇支付。加大财政投入力度，满足信息化管理硬件需要，组织专人开发功能完备、使用方便的各项保险管理软件，提高支付效率以及信息化服务水平，以信息化带动各项保险管理规范化、高效化发展。建设各项保险网络服务大厅，提供便民服务，满足参保人员查询、缴费、报销等需要。

2．不断加强社会保障制度化水平

一是通过建立健全内控制度，强化各业务环节之间的制约，按照以人为本的要求，规范和优化社会保障管理服务流程，把社会保障服务平台建设的重点放在基层。二是加快制度化、规范化、科学化建设步伐，建立健全各项规章制度，完善职工干部教育培训体系，加大资金投入和人才培养力度，加强社会保险经办机构能力建设，努力建设一支勤政、廉洁、务实、高效的人才队伍。

养老保障论文范文第4篇

论文关键词：农村老年人口养老保险

一、目前农村养老现状与问题

1．老龄化的速度在加快。据“中国老龄国情及养老服务业发展论坛”信息，我国60岁以上的老年人口以年均32％速度递增，截至2008年底，全国老年人口已增至1．69亿人。农村老年人口多于域市．占老年人口的七成以上。中国快速成为世界上老人最多的国家。

2．传统的家庭“养儿防老”功能弱化。随着计划生育政策的实施，农村家庭拥有子女人数减少，家庭“四、二、一”人口结构的形成与家庭的小型化，客观上增加家庭养老压力。农村青壮年劳动力大量外流，“空巢家庭”越来越多，留守在农村的老年人需要承担劳务和家务的双重劳动，子女对老人的生活照料和精神慰藉，因打工在外难以较好实现。受市场经济思维的冲击，传统孝道衰落，家庭成员的养老责任下降，许多老年人因年老体衰而时常被视为负担甚至被歧视和虐待。

3．“土地养老”的保障功能呈弱化趋势。根据《中国统计年鉴》提供的数据，从1978年到1998年，全国农民平均来自第一产业的收入比重由91．5％下降到了57．2％，其中纯农业收入仅占总收入的42．9％。目前农民家庭经营收入中，大约40％来自第二产业与第三产业，1／4左右来自劳动收入，来自转移性与财产性收入约占纯收入的57％。随着市场经济的快速发展，工业化和城镇化进程的加快，农民所能够占有的土地资源不论是在数量上还是质量上都出现了危机，“土地养老”的保障功能呈现弱化趋势。

4．新型农村养老保险开始试点试行，到2020年基本实现全覆盖。新农保试点是党中央继取消农业税、农业直补、新型农村合作医疗等一系列政策之后的又一项重大惠农政策。“新农保”直接明确了国家财政对农民养老的责任，对60岁以后的中国农民实行普惠式养老，中国农民老有所养由此看到了制度性保障的曙光。

推行农村养老保险是社会转型的必然要求，但就目前我国农民养老需求和国家所能提供的财力等基本国情来看，仍存在诸多困难和问题。新农保面临的现实窘境。据了解，1999年我国进入国际公认的老龄化社会，6O岁以上人口占全国人口的10％，短短10年．我国老年人口就增加了5000万，超过了江西省的总人口。目前全国除青海、新疆、外均已进入老龄化社会，到2010年，我国将进入严重老龄化国家行列。令人尴尬的是，我国的老龄化速度超过了现代化，属于典型的“未富先老”。老龄化社会来势迅猛，将对我国经济社会的可持续发展构成现实挑战，因为无论是在物质财富的积累，还是福利配套设施的建设上，目前我们都尚未做好充分准备。我国农民基数较大，自身收入较低，在渐进式推进新农保过程中，国家只能提供55元的基础养老金。55元的基础养老金标准，放在全国，2008年我国农民人均年纯收入4761元，按目前每月55元、每年660元的养老金计算，养老金替代率不到15‰与国际上公认比较合理的50％～60％替代率相差甚远。因此国家提供的基础养老金只是缓解了农村家庭养老的部分压力，仅靠这个还远不够。

新农保面临的战略难题。伴随着老龄化社会的跑步前进，一个自然的结果就是“空巢”老人快速增多。据中国老龄科学研究中心所做的调查显示，农村“空巢”老年人口占40％左右，如果考虑到农村大量劳动力外出打工因素，农村“空巢”现象更加严重。工业化过程中，农村劳动力向城镇转移带来了农村老年人与子女在生活上的时空分离，长期以往，父母与子女的感情纽带可能会变得松弛，由此带来的是子女孝道的下降，老年人物质需求难以满足，服务料理、情感慰藉更成问题。

二、完善新型农村养老保障体系的政策建议

1．提高认识，转变观念，消除长久以来人们在思想认识层面上对农村养老问题的片面认识

(1)各级政府和村民委员会应当认识到养老绝不是农民个人家庭的事，而是具有社会意义的事业。这一重大惠农政策，是贯彻落实科学发展观、建设社会主义新农村的重大举措，是缩小城乡差距、促进社会公平正义的必然选择，是拉动内需、有效应对国际金融危机的现实要求，对促进我国农村经济发展和社会和谐将发挥巨大作用，具有划时代的意义。因此各地区、各部门应着眼长远发展，针对现实问题，切实加强组织领导，扎实搞好试点工作。

(2)农村老年人应从实际情况出发，改变传统观念，适应新条件下养老机制的转变。改变完全依靠后代养老的观念，树立多方式多渠道的养老观念。打破赡养责任中的性别划分，使女儿和儿子共同承担养老的责任。改变合居才养老、分居则不管的观念。合居、分居只是各自方便的需要，并不改变责任义务关系。子女要一如既往地尊敬和赡养父母老人。此外，应进一步强化青少年一代的尊老爱老意识。努力维持家庭养老制度，为迎接老龄化的更大冲击创造雄厚的人力资源条件。

2．关注和帮助农村老年人中的脆弱群体。

据调查统计，农村中有5％的老年人属于脆弱群体，这主要包括：无儿无女的孤寡老人、丧偶独居的老人、卧床不起和生活难以自理的老年人、孩子有严重残疾的老年人、特困家庭中的老年人、子女间带有严重养老纠纷家庭中的老年人等等。这部分老人各自都有特殊情况，而且大多数属于家庭自身难以解决的问题，必须通过国家参与、社会关怀、社区特殊照顾等方式来解决。总之，应根据每个老阜人的实际情况，做出不同的处理，尽力帮助他们解决困难。

3．健全多支柱农村养老保障体系。

(1)加快推进和完善农村社会化养老机制。要加大农村养老保险制度建设的力度。从新农保试点地区的执行情况看，目前仍然存在部分地区财政补贴不足、集体补助缺位、转移政策不一等不良现状，因此笔者建议，为了保障普惠式养老金足额到位和新农保的正常运行，必须坚持养老保险的强制性，应将相关规定写入社会保险法，使其具有强制性，并通过预算的方式明确。其次就是加强对个人账户基金监管，防止跑冒滴漏，减少运营风险，努力实现基金的保值增值，消除农民对新农保政策仍存的顾虑，努力提高农民的参保积极性。再次是抓紧制订实施全国统一的社会保险关系转移接续办法。扩大农村低保的覆盖面．解决农村人特别是老年人的基本生活问题。完善农村社会化救济和“五保”供养制度。发展农村合作医疗事业，探索建立大病医疗保障制度和对贫困老人。建立医疗救助制度，解决农村老年人病有所医问题，满足农村老年人衣食无忧和有病能医、身体健康这两大基本需求。

(2)保护和激励中国“孝道”传统，使其在新形势下焕发新的活力。在我国特别是农村，受传统文化的影响，老年人对自身价值和天伦之乐具有更大的渴求。因此，家庭是老年人心理寄托、享受天伦之乐的主要场所，家人的关心照料和这种关心照料所包含的浓浓亲情，是社会保障制度难以替代的。虽然现代的生产生活方式使家庭养老受到严峻挑战，实现社会养老是现代社会发展的重要方向和方式，但是家庭养老并不因此消亡，相反，它对解决我国养老问题和改善老人生活品质有着重要影响。因此应该充分利用我国传统养老方式中的这一珍贵思想道德资源，使其在新的形势下发挥特殊作用。

(3)建立农村村落社区养老机制。农村村落社区是老人家庭以外的“熟人社会”．是家庭养老的自然延伸，其地理优势使得村落在老人的物质供养和精神慰藉方面具备“方便”优势。为此应从三方面加强农村村落社区养老机制建设：加快建立农村的老年服务体系。农村老年服务必须增加包括老年医疗服务、老年生活照料服务、不能自理老人的长期护理服务等内容，满足各种需要。尽可能在经济上给老年人以支持。加强对家庭养老的引导和督促。其形式有老年人协会、红自理事会等。关注农村老年人的精神贫困问题。伴随新农像的逐步推广实施和工业化与城镇化的快速推进，农村老人的“物质养老”在日后恐怕不再是太大难题，真正面临的可能是农村老人陷入“精神养老”的困境。因此在建设社会主义新农村的同时，必须加强农民娱乐设施建设，发展农民喜闻乐见的老年文化，多组织老人参与集体活动和各项娱乐活动，以充实老人的精神生活。努力让农村老人“老有所乐”。

(4)大力发展农村经济，大力倡导和支持年轻人“致富”，促进个人养老机制的形成和完善。在我国传统养老机制中，老年人尤其是农村老年人处于被动地位，严重影响了他们的生活质量。为此，我们必须寻求完善农村个人养老机带j的方法。农村老人在有劳动能力也就是在年轻时应积极创业致富，进行经济储蓄：在农村常年体力劳动中不要透支自己的身体，要劳逸结合，多进行养生锻炼，进行健康储蓄。老年人在抚养教育子女的同时，要处理好同子女、媳妇及配偶的关系，做到同辈人、隔代人之问关系融洽。因为情感隔阂是养老中的大敌。“征地养老”是新形势下农民自养的一种新模式。以土地换保障是一个新的尝试，有条件的地方可以借鉴和推广。

三、结语

养老保障论文范文第5篇

关键词：养老保障，社会保障，养老金

一、引言

如果以正式确立建立统一的社会统筹和个人账户相结合的城镇职工养老保障制度，即1997年国务院正式颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》为起点，中国有明确目标模式的基本养老保障制度改革已经历经十余年，并取得初步的成效。基本养老保险像其他社会保障制度的改革一样，不仅是整体中国经济改革的必然要求和逻辑中的一环，还应用于劳动力市场改革的配套要求，起到了独特的为改革保驾护航的作用。但是，城镇基本养老保障制度的改革还远远没有完成，主要表现在以下方面。

1.该体系的覆盖率仍然十分低。根据《中国劳动统计年鉴》数据计算，2005年底，城镇基本养老保险参保人数达到1.75亿人，占城镇就业数量比例为55.2%。但是，由于现行的统计体系遗失了相当一部分非正规的就业人群，因此，按照这个口径计算的基本养老保障覆盖率，被大大高估了。根据2005年全国1%人口抽样调查微观数据，我们可以估算出在不同就业口径假设下的城镇基本养老保障覆盖率(表1)，从中可以看到，实际覆盖率比公布的统计数字要低得多。具体地讲，包括一部分再就业劳动者、因拆迁而失去土地的农民，以及绝大多数农民工在内的非正规就业者，迄今为止尚没有适当的养老保障制度予以覆盖。

2.该体系的社会统筹层次还较低。早在1998年，国务院就提出基本养老保险制度向省级统筹过渡的改革任务，然而整整十年之后，目前全国仍有19个省份尚未实现省级统筹，许多地方甚至没有实现市级统筹。这不仅反映了改革的不到位，也反映了改革没有与市场经济体制良好衔接，因为统筹层次低就降低了基本养老保险的可携带性，从而在劳动力流动性提高的情况下，使得转移就业地点的劳动者不能接续起保障关系。

3.作为该体系重要支柱的个人账户既不充实也不广泛。为了解决个人账户的空账问题，2001年开始在辽宁省，随后在吉林和黑龙江两省，先后进行了以作实个人账户为主要内容的基本养老保险制度改革试点。之后，仅仅又有另外8个省市自治区进行试点，全国大多数省份还没有起步。然而，在试点省份把空账变为实账的同时，个人账户规模却大大缩小了。在辽宁的试验中，把个人账户的规模从相当于个人工资的11%降为8%，完全由个人缴费形成。原来规定的用人单位的缴费不再划入个人账户，全部形成社会统筹基金。试点扩大到吉林和黑龙江两省时，个人账户的规模降到了只有5%。而在另外8个省份的试验中，则允许这个比例进一步降到只相当于个人工资的3%。而在没有进行试点的地区，统筹账户和个人账户仍然实行混账管理，相互调剂使用，因而继续积累个人账户上的巨额空账规模。

养老保障制度表现出不完善和改革进程缓慢，固然与中国所采取的渐进性改革方式有关，但是在某种程度上也是由于改革的目标模式有其不尽清晰之处。虽然养老保障制度改革的目标模式早在上个世纪90年代后期就已经确立，但是只有在充分认识和考虑到人口转变特征、经济体制类型、公共财政性质和劳动力市场发育程度等一系列因素，并在制度设计中包含了上述因素之后，改革目标才能逐步清晰，改革步骤才能按照人们的期望推进。

二、政策抉择中面临的两难处境

中国的基本养老保障制度改革，是在双重的转型背景下进行的，即一方面是经济体制转型的过程，核心是从没有积累的、全国统筹和企业支付型的现收现付体制，转向地方统筹加部分积累型的社会化体制(随着辽宁等11个省份的试点，逐步转变为统筹加完全积累型体制)；另一方面又伴随着不断加快的人口转变过程，即在经济社会发展和计划生育政策双重作用下，中国显现出迅速的未富先老趋势。这样一种复杂背景，为中国基本养老保障制度改革带来了一系列的矛盾或两难处境。

在经济社会发展和计划生育政策的双重作用下，中国的人口转变已经达到一个新的阶段，即生育率下降到较低的水平，通常的共识是总和生育率只有1.7。作为人口转变的一个结果，劳动年龄人口的增长速度减缓，人口抚养比预期在2013年之后开始提高(图1)。这意味着，得益于劳动年龄人口增长快、比重高这样的人口结构，中国经济在很长时期所享受的充足劳动力供给和高储蓄率(即人口红利)即将消失。相应地，持续多年的高储蓄率也将逐渐降低。不仅如此，在人口老龄化加快的同时，中国正在经历着养老保障制度的重新建立，对养老金的需求数量格外巨大。由于无论采取怎样的养老保险制度，养老金的积累归根结底是一种储蓄，因此，人口红利的消失在创造出更高的养老金需求的同时，却同时导致养老金不足的问题更难解决，构成人口结构变化与养老金需求之间的矛盾或两难处境。

与此相类似的难题，则产生于中国现行的现收现付式养老保障制度。2006年全国养老保障基金收入为6309.7亿元，支出是4896.7亿元，历年累计节余仅为5488.9亿元，积累微不足道。然而，现收现付制是建立在劳动年龄人口比重高、人口抚养比低以及生产率高的基础上的，在生产率水平尚低，同时人口抚养比即将提高的条件下，这个制度的可持续性就值得怀疑了(蔡昉、孟昕，2004)。一般认为，由于预期寿命提高和生育率下降，不可避免地要求进行下列三种调整，或者从中寻找一个组合：(1)提高税收或强制缴费水平；(2)降低养老金水平；(3)提高领取养老金的年龄要求(Turner，2006)。

由于人口转变的因素和体制转轨产生的遗产成本，使得基本养老资金严重不足。至于解决的办法，一个是把统筹的负担加在企业身上，形成高缴费，另一个办法是通过试点，试图做实个人账户。在辽宁的试点中，在形成个人账户的同时，原规定的用人单位20%的缴费比例不变，但不再划入个人账户，全部形成社会统筹基金。这个缴费比例对于企业来说，是一个比较沉重的负担。长期以来，许多企业不与再就业职工和外来劳动力签订劳动合同，一个主要目的就是为了规避基本保险缴费。在《劳动合同法》生效的情况下，这个负担将更加突出。因此，养老资金不敷使用所要求的缴费水平与企业的实际负担能力之间，也构成一对矛盾。20世纪90年代后期以来，非正规部门或正规部门的非正规就业形式，对于城镇职工实现再就业和农民工就业做出了主要贡献。而这个非正规就业也导致社会保障覆盖率的降低，使工人得不到应有的社会保护。在这个意义上，就业扩大与社会保障也构成一对矛盾。

在世界银行(1996)发表《防止老龄危机：保护老年人及促进增长的政策》报告之后，中国基本接受了养老保险多支柱模式，即以社会统筹对应世界银行建议的强制性公共管理支柱，以个人账户对应强制性私营支柱，以企业补充性养老保险(企业年金)对应自愿性支柱。选择养老保险的多支柱模式，主要出发点是为了解决单一支柱所能筹集的资金不足以满足实际养老保障的需要。然而，这里遇到的矛盾之处在于，现实中多支柱养老保障的实际运作，并不是相互补充的，而是彼此相伴随的。例如，社会统筹与个人账户很长时间里根本就未能实行分账管理，而在做实个人账户试点中，虽然两者实现了分账管理，但是，实际中有前者才有后者，没有统筹缴费的话，个人账户也就无从谈起。”此外，只有在那些能够同时有统筹缴费和个人账户积累的企业，企业年金才可能建立；只有那些被纳入了统账结合的基本养老保险体系中的职工，企业年金才是可望可及的。

在一个资源极端有限的条件下，基本养老保障制度的宗旨应该是用有限的资源，最大限度地保障人数相对有限的最迫切需要保护的群体。在同时面临人口转变、体制转轨、经济赶超这三重重负的过程中，中国的养老保障体系尤其需要强化这种累进性质。然而，在中国目前养老资源严重不足的情况下，基本养老保险的覆盖情况显示，这种保障具有明显的累退性质，即一个劳动者越是处于低收入群体，越是属于工作不稳定或非正规就业的群体，越是身在经济不发达地区，其被基本养老保险体系所覆盖的概率也越低(王德文，2007)。这也形成资源有限性与资源使用效率不高，以及基本养老保险模式在制度设计上的雪中送炭性质，与现实实施中的锦上添花性质之间的矛盾。在现行的制度框架下，以就业单位而且是正规就业单位为依托，实现基本养老缴费和积累，似乎是惟一可行的选择，从而也就不可避免地产生上述这种制度设计的累退性质。这又是一个两难处境。

三、国际经验：共识与多样性

中国作为养老保障制度建设上的后来者，有机会免费享用丰富的国际经验，正如林毅夫(2002)所指出的，作为经济发展后来者同样具有制度上的后发优势。另一方面，我们的确也需要知道，在制度借鉴上面没有真的免费午餐。这就是说，在借鉴学习国际经验时，存在着两个危险，一个是消化不良的问题，即可能面对丰富多彩的不同模式，特别是其中许多模式在不同的背景下，都不同程度有成功的表现，以至选择中无所适从。另一个危险是被外表花哨的经验所迷惑，从而学习了错误的经验甚至选择了错误的模式，最终付出代价。不过，中国在这场学习的竞赛中，一旦借鉴成功并消化、创新为自己的经验，则反过来也可以为世界做出贡献。因此，我们在学习国际经验的过程中，应该把握住哪些是对中国具有针对性的，哪些是无关的，不符合中国国情的，以便去芜存菁。

我们在学习养老保障制度国际经验时，应该抓住以下几个关键，作为正面的指导原则。首先，养老保障制度的改革具有不停顿性，是一条重要且具有指导意义的国际经验。由于人口转变是全球性问题，其后果对任何现行的养老保障制度模式(现受现付或者完全积累)都不可回避的(Turner，2006)，我们可以观察到，几乎任何既有的养老保障模式，无论其被普遍认为是成功的还是失败的，都处在不断改革的状态中。例如，即使被许多学者甚至政治家一致推崇的智利模式，在其尚未出现任何危机的情况下，也出人意料地进行了改革(Asher&Vasude-van，2008)。其次，国际经验表明，不同国家根据自己的国情和历史路径，选择不同的模式是可行的，也不乏成功的经验。即使一些理念和操作法都大相径庭的模式，也几乎具有相同的机会在不同国家或不同时间取得成功。与此同时，不同的模式之间却表现出某种趋同的倾向。最后，具有成功经历国家的经验和具有失败经历国家的教训都表明，社会保障特别是养老保障制度的设计，需要与劳动力市场的安排结合在一起进行。这是因为，就业与养老保险都只是劳动者生命周期的不同阶段，而这两个阶段如何划分，既是十分重要的，也不是固定不变的，对于一种特定的养老保障体系的可持续性影响深远。

与此同时，国际经验特别是西方发达国家的经验，由于以下原因，也有许多不适用于中国国情的内容。第一个原因是中国与西方国家具有不同的治理结构，因而推进养老保障制度改革的动因是不同的。而在不同的政治文化下，社会对于税收或缴费水平的承受能力，通常具有较大的差异。第二个原因是中国与西方国家处在不同的发展阶段，养老保障体制起点、生育率水平和财政力量都不尽相同，因而面临的问题和约束也是千差万别的。第三个原因在于，我们在学习国际经验时具有一种偏向，即过多关注不同的保障支柱，却相对忽视了机制的设计以及不同机制的组合效果，而后者要求更多的创造性借鉴，相对少的套用。具体来说，我们在学习国际经验时，应该注意以下几个问题。

第一个问题与延长工作时间的政策讨论有关。在大多数面临老龄化对养老保障挑战的发达国家，由于工作人口与退休人口之间的比率关系不断发生着变化，大大改变了既有养老保障体系的供养能力。因此，在养老金筹集已经捉襟见肘或即将遭遇严重危机的情况下，发达国家要么已经提高了法定退休年龄，要么正在紧锣密鼓地对于这项改革进行准备。中国正在经历着前所未有的人口老龄化加速过程，面临着巨大的养老危机，似乎提高法定退休年龄也是一个可行的选择。其实，中国与发达国家虽然面临着相同的问题，但是，如果选择提高法定退休年龄这个相同的方案，却可能产生截然不同的后果。

简而言之，在发达国家，提高法定退休年龄意味着为劳动者提供更大的工作激励，以解决企业劳动力需求得不到满足的问题。而对中国来说，由于企业对劳动力需求尚没有类似的缺口，因此，同样的做法可能会缩小劳动者的选择空间，导致部分劳动者丧失工作却又拿不到退休金。根本原因在于，大多数发达国家所处的发展阶段具有劳动力短缺的性质，而中国虽然已经正在超越劳动力无限供给的阶段，却还没有形成普遍的劳动力短缺常态。特别是，中国目前临近退休的劳动力群体，是过渡和转轨的一代。由于历史的原因，他们的人力资本禀赋使得他们在劳动力市场上处于不利的竞争地位。近年来我们所看到的民工荒现象和结构性的缺工现象，主要表现在具有一定技能和教育水平的年轻劳动力的缺乏，而提高退休年龄涉及的对象却是年纪偏大的劳动年龄人口。可见，这个经验目前对中国养老制度改革尚不具有相关性。

第二个问题与养老保障制度设计与改革的动因有关。由于基本养老保障最广泛地涉及一个社会的老百姓生计问题，在西方国家，该制度的设计和改革在政治上十分敏感，也成为政治家对民意做出反应和争取选票的关键领域。因此，养老保障制度改革实际上是一个政治经济学的过程。也就是说，选择什么样的基本模式、是否对现行制度进行改革、选择什么时机进行改革，在很大的程度上与政治周期相关。在西方政治制度下，这种政治经济学逻辑在多数情况下，的确可以保证养老资源最有效率地得到使用，并且表现在覆盖面和保障范围上。这是因为从西方决策者的追求执政机会最大化动机出发，他们直接追求的是养老资源的边际收益最大化，相反的话，则无异于浪费自己的政治资源。

但是，这样的政治经济学动机在中国现行的治理方式下，却往往导致资源使用的无效率。这是因为，中国政府部门在养老保障制度设计上的政治经济学逻辑，直接体现在部门利益上。中国的部门是一个十分特殊的政府元素。它们可以利用的资源，从而可以取得的政绩，常常要靠它们为自己设置职能而争取。在这样的体制下，在面临养老挑战的情况下，任何部门争取资源的过程，由于其潜在的受益人只是与该部门职能相关的特定群体，通常造成资源并不是最有效率地使用。例如，如果我们把涉及保障老年人生活保障和救助，并且以缴费或税收为财务来源的项目，都看作是一种广义的养老保障项目的话，部门的政治经济学逻辑则倾向于把资源分散化，通过划分不同的受益对象，而把资源铺洒到不同的项目上。例如，在基本社会养老保障项目之外，我们还可以从最低生活保障项目、农村计划生育养老扶助项目等看到养老的性质。由于这些项目的设计出发点是部门资源占有的最大化，因而其使用上则不能保障边际收益最大化的要求，甚至不能保证符合社会效益最大化的原则。可见，养老保障制度设计和改革的政治经济学逻辑，在中国产生的效果与在西方国家不尽相同。

四、深化改革的新视角和路线图

中国社会养老保障制度的改革，迄今为止取得差强人意的成绩，形成了许多有价值的经验，这些都有助于我们形成比较清晰的改革目标模式。与此同时，在这个改革过程中，中国已经是一个物质和知识高度对外开放的国家，制度的设计者和研究者对于相关方面的国际经验已有足够多的了解，并借鉴或移植了其中许多有益的经验。然而，从目前的进展、预定的路径来观察，并结合以上对国际经验的评述，我们认为基本养老保障制度的改革思维中，仍然存在一些误区，需要予以打破并相应形成新的认识视角。例如，我们需要破除多支柱优于少支柱的认识误区，把社会养老保障的制度设计与劳动力市场安排相分离的认识倾向，以及养老只有家庭或者国家两种资源的认识误区等。下面，我们将探讨在更加开放的视野下，如何形成符合中国国情的养老保障体制的改革路线图。

1.我们需要把养老保障体制的设计看作是生产性的，而非仅仅是消费性的制度安排。我们观察到的随着人口年龄结构变化即老龄化而式微的增长源泉，实际上只是“第一人口红利”，主要表现为劳动力丰富、人口负担轻从而储蓄率高。但在这个优势逐渐消失的同时，我们还有机会获得“第二人口红利”(Lee&Mason，2006)，即在人口结构趋于老龄化的情况下，个人和家庭的未雨绸缪可以产生一个新的储蓄动机，形成一个新的储蓄来源，其在国内、国际金融市场上的投资还可以获得收益。取得这个人口红利的关键在于设计一种好的制度，使得人们不再依靠家庭养老，也不再依靠现收现付制度，而是实现完全积累式的养老保障体制。按照这种思路形成养老保障体制，就等于启动了积累第二种人口红利并逐渐替代第一种人口红利的机制。就第一种人口红利来说，当人口结构不再年轻、劳动年龄人口比重不再高的时候就会消失，但是第二种人口红利在接续了第一种人口红利之后可以永远持续，获得新的经济增长源泉。

2.我们应该从多方位考虑和获取养老资金来源，而不是仅仅将其看作公共财政的责任。如果我们能够通过制度和机制设计，把人口老龄化本身也转变为获取第二种人口红利的机会窗口，养老保障体制本身就具有获利性，因而，公共资源和私人资源，国内资源和国际资源都可以成为筹资来源，公共的、私人的、国内的和国际的金融机制也同样可以利用。实际上，许多改革和机制设计中遇到的甚至常常贻误进程的难点，有时只是因为在融资渠道上眼界窄小所产生的，因此，按照现代公共财政理念，综合利用各种金融资源和融资机制，就可以突破许多障碍。例如，图2中的A、B、C分别代表仅仅考虑国内公共渠道的财政理念、考虑到国内公共和私人两种渠道的财政理念，以及全面考虑到国内国际公共和私人财政渠道的理念，从左边的狭窄理念向更为开放的理念的转变，可以为养老保险制度改革提供更多的成功机会。

3.我们应从劳动力市场制度和就业政策相配合的角度，筹划养老保障制度。在人均收入水平相对低，而老龄化速度异常快的情况下，养老资源归根结底是短缺的，无论是选择现收现付制度还是完全积累制度，都不例外。给定人口预期寿命的不断提高和老年健康状况的改善，劳动年龄可以有巨大的扩大潜力。虽然我们在前面已经讨论过，目前在中国延长工作年龄有特殊的困难，但是，与此有关的一些条件正在形成。近年来，除了民工荒现象持续和蔓延之外，在下岗人员全部并轨之后，登记失业率继续下降，反映了劳动力市场机会的增加，应该给予充分的利用，使其成为养老保障的重要辅助机制。特别是，随着新一代劳动者替代了前一代劳动者，劳动力出现短缺现象而就业形势大幅度好转，都改变了制度选择的空间，使得延长工作时间终将成为缓解养老财政压力的重要途径。

养老保障论文范文第6篇

1.1加重了农村劳动人口的抚养负担目前我国农村留守老人十分多，多数青年人都外出打工，照顾老人基本上是农村留守妇女的任务。农村妇女不仅肩负着繁重的家务和农活，还要照顾孩子，这样她们难以抽出多余的时间去照顾家里的老人。在这样的背景下，农村老人基本生活能得到保障，但其娱乐、文化、心理健康等养老问题无法得到保障，非常容易引发不必要的养老纠纷。同时我国农村养老保障体系尚不成熟，随着老龄化问题的加剧，农村劳动人口抚养负担进一步加重，可能会阻碍农村劳动人口的经济和生活水平的提高，制约我国农村地区的健康发展。

1.2加重了计划生育工作的难度目前，我国社会养老制度尚未完善，城市中绝大多数老人购置养老保险，但是农村养老保障仍然存在问题。农村老年群体的生活主要是依靠子女和种植土地的微薄收入，没有固定的养老收入。在这样的发展背景下，难以改变农村人传统“养儿防老”、“重男轻女”的观念，他们习惯于将养老希望寄托给下一代，这不仅导致我国男女性比比例严重失调，同时也给我国计划生育工作带来了较大的阻碍，难以真正解决人口老龄化和农村养老问题。

1.3农村养老保障面临着更大的挑战改革开放以来，农村集体保障制度和家庭保障功能不断减弱，老龄化问题日益提出，给农民带来了较大的经济压力。据相关数据表明，城市老人养老保险覆盖率达到了90%以上，而农村覆盖率十分低，城市和农村在医疗覆盖面上存在较大的差距，使得农村养老保障制度的完善面临着巨大的挑战。

2.农村养老保障存在的问题

2.1土地保障功能下降土地作为农民最基本的生活保障，直接关注着农民的生存和发展。近年来，我国人均耕地面积的下降和土地收益降低，使得土地保障不断下降。在工业化和城镇化快速建设和发展的背景下，广大农民群众面临着失业和失地的威胁，土地在农民收入来源中的比例逐渐下降，人均收入处于负增长状态，最终导致农民入不敷出，土地对农民的保障作用越来越不明显。

2.2家庭养老功能弱化在计划生育的政策下，农村人口结构、家庭结构等发生了较大的变化。我国农村家庭规模不断缩小，空巢家庭逐渐增多，农民的生活方式和价值观念也在发生变化。据人口普查相关资料显示，农村家庭平均人口仅为3.2人，轻血缘关系、重经济利益的问题十分严重，导致家庭养老功能弱化，家庭养老负担太过沉重。

2.3农村养老保险管理水平低近年来，我国多数农村地区开始推行养老保险，但农村投保的保费低，国家和地方财政对养老保险投入有限，且保小不保大的现象十分严重。同时我国农村养老保险专业管理人才匮乏，保险基金运作的缺陷十分多，缺乏一定法律法规的支持。在这样的情况下，难以有效地管理和监督农村养老基金，更谈不上养老基金保值增值的问题。

2.4农村养老保险立法不健全目前我国农村社会养老保险立法缺乏一定的法律支持，各农村地区只好制定本地区的暂行办法，导致地方立法缺乏一定的稳定性和规范性。社会保障改革20多年来，养老保险立法不健全，难以切实解决农村养老问题，进而影响农村社会治安和社会稳定发展。

3.在人口老龄化背景下加强农村养老保障问题的解决措施分析

3.1提高认识在人口老龄化日益严重的背景下，人们必须清楚地认识到农村社会养老保障问题，并充分了解农村社会养老保障体系构建的紧迫性。我国老年人口数量大，老龄化速度快，有70%的老人生活在农村，且老龄化进程直接影响着我国经济发展的速度。因此国家和全社会应转变观念，提高对老龄化和农村养老保障的认识，完善农村养老保障制度，构建农村养老保障体系，妥善地处理好他们的养老保障需求，避免一系列社会问题的发生，从而减少农民的经济负担，促进我国社会经济飞速发展。

3.2多渠道筹措资金面对农村老龄化问题，政府部门应广开渠道，集思广益，根据当地老龄化的现状，采取合理的活动方式，完善相关资金管理制度，切实解决农村养老保障问题。首先政府部门应加大调控力度，积极促进分配制度的改革和完善，将分配资金进行科学合理的深入和掌握，将社会养老保障的重心放在农村无基本保障的老年人中，使其感受到社会和国家的温暖。其次与银行合作，建立农村养老保障的个人账户，将个人所缴纳的费用计入个人名下，确保农村人养老资金的安全性。再者是征收农产品时，通过合法的价格手段，将一部分收入扣除，并将其存入养老保障基金账户。

3.3完善农村社会养老保险制度为切实解决我国农村养老保障问题，国家政府出台了一系列的社会养老保障制度，其中农村养老保险是政府一项非常重要的政策，在解决农村保养保险的问题上取得了不错的成效。因此政府和全社会应认识到农村养老保险的特点和本质，明确养老保险的法律地位、对象、制度管理以及基金缴纳等内容，用法律手段确保农村养老保险顺利实施。政府作为农村养老保险制度构建和运行的主体，必须通过多渠道进行养老资金的筹措，大大增加养老基金的收入，以便扩大社会养老保险的内容，充分发挥出养老保险的作用，促进我国农村养老事业顺利发展。

3.4构建农村养老保障管理体系在建立和完善农村养老保障制度过程中，必须根据统一的标准，优化农村养老保险业务流程，为农村养老保险业务经办流程及框架的构建奠定基础。同时规范农村社会养老保险业务经办操作流程，增强社会保险服务功能，提高社会保险服务能力。

3.5完善农村公共养老服务设施建设面对日益加剧的人口老龄化问题，政府部门和全社会必须予以高度的重视，政治部门应加大农村社会养老设施的建设力度，充分利用现有的、闲置的社会资源，在农村修建养老院、运动健身基础设施、社会文化宫等，多鼓励民间创办不同形式的有偿服务养老机构，积极为农业养老保障事业做出积极的贡献。同时，应积极争取社会力量，比如慈善机构、企业团体等，拓宽农村社会养老事业发展资金来源渠道，鼓励企业投资兴办老年学校、老年活动中心等，丰富老年人的文化精神生活，提高他们的生活质量和水平，从而切实解决老年人生活中遇到的各种困难，为其营造一个良好的生活生存环境。

3.6建立农村最低生活保障制度国家为了维持农村贫困人口最低基本生活，出台了农村最低生活保障制度，这是一种社会救济制度。农村最低生活保障制度能比较及时、直接、最大程度地解决农村困难群众的生活问题，比较适应于目前我国农村养老保障的实际。我国作为人口大国，各地区农村经济发展水平差异较大，多数农村收入偏低，那么建立农村最低生活保障制度，具有较强的针对性和可操作性。对于农村中贫困又失去劳动能力的老年人，在最低生活保障制度下，不仅能有效地保障他们的基本生活，还能为子女减少经济压力和负担，更好地解决农村社会养老保障问题，促进我国社会养老事业更好的发展。

4.总结

我国是一个人口大国，随着农村人口老龄化问题日益突出，加剧了农民的经济负担，十分不利于我国农村地区以及国民经济的健康发展。基于人口老龄化背景，农村养老保险目前我国亟待解决的重要问题，构建老龄化下农村养老保障体系是一项长期的、系统的工程。因此政府部门和全社会应清楚地认识老龄化的严重性和农村养老保障存在的问题，并积极采取相关解决措施，转变观念，通过多渠道筹措资金，完善农村社会养老保险制度，构建农村养老保障管理体系，促进我国农村养老事业健康发展。

养老保障论文范文第7篇

摘要：我国养老保障制度未建立全国统一的养老保障体系，养老保障统筹层次偏低，养老保障资金筹措比例不恰当，养老保障基金的保值增值面临困难等问题。为完善我国养老保障制度，文章建议建立全国统一的城镇基本养老保障制度，逐步建立农村基本养老保障制度，改革城镇养老保障资金的筹措机制，加强养老保障资金的管理、找准保值增值途径。

关键词：我国；养老保障制度；对策

社会保障是国家和社会为生活面临困难的社会成员提供物质帮助以保障其基本生存条件的活动。社会保障的意义十分重大，它不仅保障群众基本生活，而且还可以促进经济发展、维护社会稳定、实现社会公平。社会保障也获得了经济运行的“减震器”、社会的“稳定器”和“安全阀”、实现社会公平的“调节器”等美誉。因此，党的十七大报告提出，要“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活”。而养老保障又是社会保障的最主要内容，养老保障制度的建设对社会保障制度建设影响深远。

一、我国养老保障制度存在的主要问题

（一）没有建立全国统一的体系

由政府强制推行的养老保险称为基本养老保障，它是养老保障制度的主体，政府只在基本养老保障建设中发挥应有的作用。基本养老保障属于全国性公共产品，是建立全国统一市场制度的重要基础。一个国家要建立全国范围内统一的劳动力市场，促进劳动力的自由流动，首先就要实行养老保障的部级统筹，统一制度、统一规定、统一标准、统一征收和统一管理，使劳动者在流动过程中不致于中断原有的养老保障基础。但是我国现有的养老保障体系是分割、封闭的，致使劳动力无法自由流动，表现为以下三大差别：

1、城乡覆盖面的差别。2006年末，全国参加基本养老保险的人数大约是24091万人，只占全国应该参加养老保险总人数的24.3%。而在参保的人数中，城镇参加基本养老保险的人数是18649万人，占城镇应保人数的64.8%；农村参加养老保险的人数是5442万人，占农村应保人数的9.9%。城乡覆盖面的比例为18∶1，城乡养老保障覆盖面的差距巨大。

2、所有制差别。就城镇而言，机关事业单位和国有企业员工的参保率高，外资企业、私营企业以及灵活就业人员的参保率低，发展很不平衡。而且企业与机关事业单位的养老保障实行的是双轨制。机关事业单位的个人不需要交纳保险费，各种养老保障资金由国家财政承担，而企业职工要承担相当一部分保险费用，并且享受的待遇要远远低于机关事业单位人员。

3、地区差别。我国是按照属地化原则来建立基本养老保障制度的，实行的是地方统筹保障基金的方式。不同地区之间统筹比例参差不齐，以企业交付的养老费为例，河北规定为16%，北京、天津为18%，上海为25.5%。这就造成各地养老保障负担轻重不一，因而养老保障待遇也不同。东部地区的养老保障待遇普遍高于中西部地区。

这些差别导致养老保障固态化的现象：机关事业单位的员工不愿意到企业去工作，国有企业员工又不愿意到非国有单位工作，东部地区不愿意接收中西部地区转移过来的养老保险关系。其弊端是制约了劳动力的自由流动，不利于建立全国统一的市场制度。

（二）统筹层次偏低

按照国务院颁布的《社会保险费征缴暂行条例》，各省、市、自治区、直辖市人民政府有权自行制定缴费率，其初衷在于保持政策的灵活性，以便各地结合实际情况因地制宜。但是，这一政策客观上造成养老保障统筹层次偏低。目前，全国只有12个省份实现和基本实现养老保险省级统筹，其他保障项目主要还是县市级统筹。资金筹集比例各地间有很大差别。养老保障资金统筹标准的不统一，违背了社会保障的互助共济、实现社会公正的原则。社会保障的基础是大数法则，即用恒定的大数来保障突发的小数。参与保障的人数越多，承受风险的能力就越强。统筹的层次越高，抵御风险的能力也越强。而且，强制推行的基本养老保障统筹层次越高，越能体现养老公正原则。尽管从全国来看，养老保障基金累积节余在不断增长，但我国三分之二以上的省区收不抵支，形成全国性的养老支付危机，没有在全国范围内实现公平、公正。

（三）资金筹措比例不恰当

企业单位的养老保障资金主要来源于企业和劳动者。其中，企业担负着筹资的大部分责任，要支付员工工资总额的20%作为员工的养老保险基金，加上其他的强制性保险项目，企业缴款达到了职工工资的28%左右。职工个人要承担工资收入的8%。实际上，企业负担了养老保险资金的72%，个人只负担了28%。如此高的企业缴费率使企业的劳动成本大幅度提高，负担增加从而严重影响企业的竞争力。与之相关的另一个问题是，养老保险基金的空账问题迟迟没有解决。我国是在1997年才开始建立企业职工的养老保险基金制度的。过去由政府和企业承担的职工养老保险由此全部移交给社保机构负责。但是，以前没有退休金积累的3000万己退休职工和在新制度建立以前参加工作的在相当长的工龄内没有养老金积累的在职老职工共欠下了约8千亿元左右的巨额养老金负债。退休老职工的养老金又不能不发，于是社保机构只能现收现付，拆东墙补西墙，致使养老保险基金空账运行。随着人口老龄化养老的来临，养老保险金支付的风险越来越大。

（四）基金的保值增值面临困难

1997年国务院《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，明确规定“基本养老保险基金实行收支两条线管理，要保证专款专用，全部用于职工养老保险。基金结余额，除预留相当于两个月的支付费用外，应全部购买国家债券和存入专户，严格禁止投入其他金融和经营性事业。”尽管2001年12月13日财政部、劳动和社会保障部联合了《全国社会保障基金投资管理暂行办法》，允许全国社保基金适当投资于证券、股票，其比例不得高于40%。但是，该办法中所称的全国社会保障基金是指由国有股减持划入资金及股权资产、中央财政拨入资金、经国务院批准以其他方式筹集的资金及其投资收益形成的由中央政府集中的社会保障基金，并不包括由企业和个人缴纳的社会保障基金。政策的天平偏向了社会保障基金的安全性，忽视了其收益性。而养老保障基金的增值是养老保障基金筹措的一个重要渠道。按照规定的途径，扣除通货膨胀因素，养老金无法增值。以2004年为例，该年物价上涨了3.90%，而养老基金收益率仅有3.1%，这就意味着如扣除价格因素，那么2004年我国养老基金的实际收益率为-0.8%。

二、完善我国养老保障制度的对策

（一）建立全国统一的城镇基本养老保障制度

在城镇建立全国统一的基本养老保障制度，对所有就业者实行统一规定、统一标准、统一征收和统一管理，实现全国范围内养老保障的公平，以此促进劳动力的自由流动。当然，我国目前的养老保障只能是广覆盖、低水平、可持续、促发展型的，只保障居民的基本生活需要，不能像过去那样实行无所不包的“大福利”、“高福利”。建立全国统一的城镇基本养老保障制度、消除所有制差别和地区差别，不仅是必要的，而且是可行的。可从以下几个环节着手付诸实施：

1、全国城镇所有就业人员（包括机关、事业单位工作人员和各种性质企业的员工）都要交纳养老保险金，个人和单位交纳的比例要统一，建立养老保障资金的个人账户，全国联网、全国流通，由劳动和社会保障部成立专门的机构统一管理。个人账号与身份证号合一，个人和单位缴纳的养老保险金全部记录到个人账户上。个人账户储存额只用于职工养老，不得提前支取。职工如果意外死亡，个人账户中的个人缴费部分可以继承。

2、个人账户全国范围内通用，职工更换工作单位时，其个人账户上全部储存额随同转移。新的工作单位只要按规定往他的个人账户里存钱就行了。员工只要拿着自己的社保卡一查就知道，单位有没有替自己交养老金，账户上总共有多少钱。

3、当职工达到法定退休条件退休时，个人账户储存额成为计算其养老金的基本依据，这有利于调动参保人员多缴费的积极性，也有利于扩大养老保险覆盖面。国家再根据当时的生活水平，由中央财政按同一个标准给全国所有退休人员以适当的补贴。退休人员持有养老保障卡，在任何地方都可以到国家社会保障机构指定的银行领取养老金。

（二）逐步建立农村基本养老保障制度

农业是自然风险与市场风险相互交织的弱势产业。我国农业生产又以户为单位，具有相当大的分散性，农民的生产和生活风险也相对比较大，并且农村经济市场化程度越高，这种风险性就越大。农业产业的这些特点决定了农村更需要养老保障。但是目前，我国农村居民由于受耕作的土地数量限制，其收入上升的空间不大，而且由于农村人口众多，国家还没有足够的资金在农村建立和城镇一样的养老保障制度。农村的养老保障制度在一个相当长的时期内只能是自成制度，不断发展完善。当务之急是针对农村贫困问题突出的现状，强化农村的最低生活保障制度建设，然后是建立强制的农村养老保险制度。所以，十七大报告指出，要完善城乡居民最低生活保障制度，探索建立农村养老保险制度。农村养老保障资金筹集的渠道可以有三种。一是国家的投入。比如德国政府对农民养老金项目的补贴达到项目总支出的70%。二是强制农业和农民自身积累（好比是企业和职工交纳养老金），可考虑将土地补偿费、土地使用费、农村个人和农业产业化经营所得税等收入的一部分划入农村养老保障基金，并做到专户专存。三是非农产业和城市对农村的支持。比如，西欧国家希腊和丹麦都要征收专项所得税附加，用于农村养老保障。希腊还要征收农产品的消费税，通过这个方式，城市居民支持帮助农民。

（三）改革城镇养老保障资金的筹措机制

一是调整财政支出结构，增加养老保障支出在财政总支出中的比例。制定和实施养老保障政策，促进养老公平，是政府的主要经济职能之一，这是人类文明发展的趋势。世界各国都非常重视对养老保险的投入。加拿大中央财政用于养老保障支出的比例为39%，日本为37%，澳大利亚为35%，而我国公共财政支出中养老保障支出不足15%。二是变现部分国有资产填补养老保险金缺口。在传统的计划体制下，我国一直实行“低工资、低消费、高积累”的政策。从1952～1978年，职工实际平均工资年均增长仅为0.38%，而积累率却由1952年的21.4%增至1978年的36.5%，其中许多年份甚至高达40%以上。显而易见，国有资产中相当一部分是靠老职工牺牲其消费和未来积累凝聚起来的，或者说国有资产的一部分是过去国有企业职工养老保障权益的沉淀。因此，改革过程中的转轨成本不是通过增加企业缴费来解决，只能由政府来承担。变现部分国有资产来补偿国有企业职工过去的养老保障权益也是完全合理的。三是调整企业和职工的缴费比例。针对企业负担过重的实际，可适当降低企业的缴费比例，提高职工的缴费比例。

（四）加强养老保障资金的管理，找准保值增值途径

在城镇建立全国统一的基本养老保障制度，对所有就业者实行统一规定、统一标准、统一征收，建立养老保障资金的个人账户，个人和单位缴纳的养老保险金全部记录到个人账户上，个人账户全国联网、全国流通。在此基础上，再由劳动和社会保障部成立专门的机构统一管理全国的账户基金。这样就可以有效地防范地方政府的违规风险，保证资金的安全。至于养老保障资金的保值增值，从国际实践来看，只有三种模式。一是以英美为代表的购买国债模式。美国社保制度建立70多年来，始终采取购买国债的方式，大约年利率在7%左右，2007年5月的年度报告显示，其资产已高达1.2万亿美元，全部购买了国债。英国发行的特种国债称之为“尼罗（Nilo）”，截至2005年，英国“国家保险基金（NIF）”余额为291.03亿英镑，几乎全部持有“尼罗”。二是以日、韩为代表的产业投资的东亚模式（2000年以来逐渐试探进入资本市场）。三是基本没有投资的欧洲模式（由于人口老龄化的原因，大部分欧洲国家在现收现付制下没有明显的余额积累）。鉴于产业投资模式还处于探索阶段，鲜有成功的经验（包括日本和韩国等），根据我国国情，还是采取购买国债的模式比较好，建议政府发行利率高于通货膨胀率的特种社保债券，这样既可以从制度上完全杜绝养老保障资金的风险，又能使国民分享国民经济高速发展的成果。

参考文献：

1、.高举中国特色社会主义伟大旗帜,为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告[M].人民出版社,2007.

2、张秀梅.我国养老保险基金风险管理分析[J].理论界,2007(6).

养老保障论文范文第8篇

关键词：事业单位改革养老保障制度创新

目前，机关事业单位仍然执行传统的离退休制度，离退休费由财政或者单位负担，而农村基本以家庭养老为主，还没有形成一个普遍性的社会养老制度，这种传统的社会养老保障模式，在合法性与合理性上无疑都有所失当。从人力资源社会保障部获悉，2008年，养老保险省级统筹加快推进，全国有17个省份实现了省级统筹。根据国家事业单位改革要求，必须实现传统的养老保障模式到现代养老保障模式的转型，因此，实现以人为本养老保障模式的制度创新显得尤为重要。

一、实行社会统筹与个人账户相结合

逐步做实个人账户向部分积累制过渡，是符合我国现阶段实际的最优选择，“一般来说，现收现付和基金积累适当结合应该是最优的体系”，“部分基金积累可能是使保险收入在长期内实现最大化的最优办法”。在付出成本尽可能小的情况下做实个人账户，有三个有效途径。

1、分类实施。在推进东北等老工业基地社会保障试点的基础上，对于养老保险基金结余较大、地方财政实力强且不需要中央财政补助的经济发达地区，可以先行一步，鼓励这些地区做实个人账户，尽早形成可运营的基金积累。其他地区逐步渐次推进。

2、逐步做实。一是在全面做实个人账户之前，可先将社会统筹基金和个人账户基金在管理制度上“统、账”分开。企业缴费全部纳入社会统筹部分，个人账户规模统一为本人缴费工资的8%。个人账户基金的多少，取决于个人缴费额和个人账户基金收益。个人账户只能用于参保人员养老，不能提前支取。参保人跨地区流动可以转移养老保险关系和个人账户储存额，参保人员死亡，个人账户基金可以继承，从而为做实个人账户奠定基础。二是对需要各级财政补助的地区，根据基金承受能力，采取从5%左右起步、逐步做实的办法稳妥实施，补助资金由中央和地方财政共同负担。三是锁定“空账”，现时起步。对已经形成的个人账户空账运行部分不再弥补做实，锁定本金，仍然按照老办法记载名义利息，在本人退休时通过养老金发放逐年偿还。

3、梯次推进。已经做实的个人账户资金形成了积淀，如果把这部分资金用好用活，可以有效解决做实账户的近期财政压力问题。就全国而言，做实个人账户的资金压力主要在中央财政。由于中央财政对第一批做实账户地区的财政补助资金已经进入了预算盘子，不再成为新增支出压力。个人账户做实后形成的基金除一部分投入资本市场运营外，大部分仍然以储蓄存款形式存在。这样，国家可以发行社会保障专项国债，特许个人账户基金购买，再用专项国债资金继续支持对第二批做实账户地区所需要的补助资金，并依次逐年滚动。据测算，仅首批做实个人账户的辽宁省就已经形成了80多亿元的基金积累。个人账户基金支出具有分散的特点，为把国债逐步分摊到各年的财政预算中消化创造了条件，一般不存在偿付风险。只要灵活调度基金，既可以分散当期资金压力，又达到了实现“名义账户”向“实体基金账户”转变的目的。

二、改革养老金计发办法，强化激励和约束机制

1、改变个人账户养老金按固定的退休人员平均余命。目前，我国退休人员平均年龄与人均预期寿命之间相差17年，这意味着绝大多数退休人员个人账户养老金都要从统筹基金透支。随着生活保健水平提高，人的寿命还将延长，透支现象愈加严重，而且制度本身也起着刺激提前退休的作用。这次改革实行个人账户养老金发放标准由个人账户基金额除以本人计发月数所得。国家统一制定退休年龄与预期寿命相关的“个人账户养老金计发月数表”，退休年龄越小，计发月数越多，反之亦然。这样可以在一定程度上扼制透支和提前退休的倾向。

2、改革基础养老金按固定比例发放的办法，注重体现激励机制。原办法规定个人缴费累计满15年，就可以领到职工平均工资20%的基础养老金。缴费年限与基础养老金水平脱节，多缴费不能多得，不仅影响人们的缴费积极性，而且在制度上留下达到最低年限就中断缴费、逃避义务的漏洞。基础养老金的基数由当地职工平均工资和本人指数化平均工资的平均值决定，前者体现了社会公平，后者体现了个人的收入水平差别及缴费贡献，从而把公平和效率有机结合起来。

3、妥善解决新旧办法的过渡问题。对“中人”(《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》实施前参加工作、本决定实施后退休的参保人员属于“中人”)在发给基础养老金和个人账户养老金的同时，再发给过渡性养老金。决定过渡性养老金的标准的因素为职工平均工资、本人平均缴费工资指数、个人在建立养老保险个人账户之前的视同缴费年限(工龄)以及过渡系数。设立计发办法改革过渡期，通过5年左右的时间实现新老办法平稳衔接。

三、建立科学的养老金增长机制

1、适时推迟退休年龄，控制养老金支出总量过快增长。退休年龄大小与养老金支出总量增长成正比，与人均增长水平成反比。我国现行偏低的退休年龄规定已不适应社会经济发展状况、人口平均预期寿命和社会保障制度模式转轨的需要，特别是受利益驱动和企业调整改组影响使得许多职工选择提前退休。应当首先用10年时间将中国职工退休年龄延迟到男65岁，女60岁，接近于世界职工正常退休年龄的平均水平。其次，将从事特殊工种和因病提前退休政策改变为企业内部退养政策。少数特殊工种职工因职业原因或者因疾病不能继续工作，可以提前退出工作岗位，由企业按规定发放生活费并继续缴纳社会保险费，把提前“退养”与领取养老金分开，待达到法定退休年龄时再进入领取养老金的行列。

2、保持合理的替代率。养老保险的替代率是评价养老金增长水平是否合理的重要指标，具体是指退休人员得到的养老金相当于在职职工工资的比率。如何使替代率达到一个合理水平，应当把握以下几点。一是替代率的确定要以当地的一般生活水平为参照系。二是根据不同地区职工收入的差别，替代率应确定在一个区间内，而不是单一指标。退休人员与在职职工相比，减少了个人所得税、各项社会保障费、劳动力教育培训费用以及法定抚养义务等开支，但同时又增加了医疗保健费用的支出。综合收支变化和劳动贡献的因素，把全国替代率区间定为60-70%是比较可行的。收入水平高于全国平均水平的地区应控制在60%左右，收入水平相当或者低于全国平均水平的地区应控制在70%左右。三是使用计算替代率的基数指标应当统一为“在职职工平均工资”，减少不确定因素对替代率的影响。

3、养老金增长要考虑物价增长和工资增长的综合因素。过去养老金增长主要与在职职工工资增长挂钩，这样虽然能够直接参与社会经济发展成果的分配，但却造成养老金支出的巨大压力，而且形成了收入攀比机制。工资是与经济效益相联系的，养老金与工资增长挂钩，显然不利于劳动生产率的提高。养老金增长应主要考虑依据消费价格指数的变化而调整，同时兼顾职工工资增长因素，适度分享社会进步的成果。特别对于退休时期早、养老金水平相对较低人员在调整养老金水平时应给予适当倾斜。

四、建立健全企业年金制度和个人养老储蓄计划

多层次的养老保险模式是我国养老保险制度模式的重要特点，也是事业单位养老模式改革的主要目标。

1、积极发展企业年金制度。企业年金制度是指企业及其职工在依法参加基本养老保险的基础上，自愿筹资建立的补充养老保险制度。我国企业年金制度采取自愿原则，建立企业年金的企业一般应具备三个条件:参加基本养老保险并按时足额缴费;经济效益状况良好，具有一定的经济负担能力;建立了企业福利集体协商机制，有健全的民主管理制度。建立企业年金可以考虑将目前由企业承担的各种统筹外项目归并到年金之中并形成制度，既解决了这个困扰企业多年的难题，又使得退休人员不至于因企业管理经营制度变化而影响既得利益。企业年金实行完全积累，采用个人账户方式进行管理。企业年金实行缴费确定型模式，具体的缴费方式可以有多种组合。可以由企业和职工共同承担，也可以由企业全部承担，分担比例通过协商确定。

2、建立个人养老储蓄计划。这项储蓄计划应与一般储蓄不同。一是限额定期。养老储蓄作为基本养老金的补充，额度不能过大，一般可按当期城镇居民人均消费支出水平的1/3或1/2，乘以10年的总额为上限。这项储蓄应为长期存款，一般在退休时或退休前死亡时才可以支取本息。二是给予减免利息税优惠，提前支取则不能享受这个优惠。三是参加人员应属于基本养老保险参保人员并履行缴费义务，采取自愿加入原则。养老储蓄计划一方面作为养老金的补充形式增强了劳动者自我保障能力，另一方面又为经济社会发展提供了长期稳定的资金来源，也是世界各国养老保险改革的重要举措。:

3、逐步提高养老保险的统筹层次。我国人口众多，地区发展不平衡，目前还不具备完全实行全国统筹的条件和基础。应立足当前，着眼长远，逐步提高养老保险统筹层次。第一步要推进养老保险省级统筹。争取在短时间内，在一省范围内，实现养老保险基金统一征缴、统一管理、统一调度。把养老保险企业缴费比例和计发办法一致起来。设立调剂金，加强省级基金在区域内横向调度使用的力度。对社会保险经办机构实行省级垂直管理，防止在养老保险政策上各行其是。对养老保险个人账户基金进行统一运营，保证基金安全。同时注意落实地方政府的责任，实行定额补助，自求平衡，确保发放的机制，避免形成依赖倾向。第二步要向基础养老金全国统筹过渡。用10或更长一些时间，实现基础养老金全国统筹，在更大的范围内体现养老保险的公平性，但是全国统筹不等于一个标准，应当根据各地收入水平和消费价格水平的差距，执行若干个区域标准。

【参考文献】

[1]劳动和社会保障部国际合作司和国际劳工与信息研究所:世界劳动保障[M].中国劳动社会保障出版社，2001.

[2]孙炳耀:当代英国瑞典社会保障制度[M].法律出版社，2000.

[3]和春雷:社会保障制度的国际比较[M].法律出版社，2000.

[4]孔田平:东欧经济改革之路-经济转轨与制度变迁[M].广东人民出版社，2003.

养老保障论文范文第9篇

（一）没有建立全国统一的体系

由政府强制推行的养老保险称为基本养老保障，它是养老保障制度的主体，政府只在基本养老保障建设中发挥应有的作用。基本养老保障属于全国性公共产品，是建立全国统一市场制度的重要基础。一个国家要建立全国范围内统一的劳动力市场，促进劳动力的自由流动，首先就要实行养老保障的部级统筹，统一制度、统一规定、统一标准、统一征收和统一管理，使劳动者在流动过程中不致于中断原有的养老保障基础。但是我国现有的养老保障体系是分割、封闭的，致使劳动力无法自由流动，表现为以下三大差别：

1、城乡覆盖面的差别。2006年末，全国参加基本养老保险的人数大约是24091万人，只占全国应该参加养老保险总人数的24.3%。而在参保的人数中，城镇参加基本养老保险的人数是18649万人，占城镇应保人数的64.8%；农村参加养老保险的人数是5442万人，占农村应保人数的9.9%。城乡覆盖面的比例为18∶1，城乡养老保障覆盖面的差距巨大。

2、所有制差别。就城镇而言，机关事业单位和国有企业员工的参保率高，外资企业、私营企业以及灵活就业人员的参保率低，发展很不平衡。而且企业与机关事业单位的养老保障实行的是双轨制。机关事业单位的个人不需要交纳保险费，各种养老保障资金由国家财政承担，而企业职工要承担相当一部分保险费用，并且享受的待遇要远远低于机关事业单位人员。

3、地区差别。我国是按照属地化原则来建立基本养老保障制度的，实行的是地方统筹保障基金的方式。不同地区之间统筹比例参差不齐，以企业交付的养老费为例，河北规定为16%，北京、天津为18%，上海为25.5%。这就造成各地养老保障负担轻重不一，因而养老保障待遇也不同。东部地区的养老保障待遇普遍高于中西部地区。

这些差别导致养老保障固态化的现象：机关事业单位的员工不愿意到企业去工作，国有企业员工又不愿意到非国有单位工作，东部地区不愿意接收中西部地区转移过来的养老保险关系。其弊端是制约了劳动力的自由流动，不利于建立全国统一的市场制度。

（二）统筹层次偏低

按照国务院颁布的《社会保险费征缴暂行条例》，各省、市、自治区、直辖市人民政府有权自行制定缴费率，其初衷在于保持政策的灵活性，以便各地结合实际情况因地制宜。但是，这一政策客观上造成养老保障统筹层次偏低。目前，全国只有12个省份实现和基本实现养老保险省级统筹，其他保障项目主要还是县市级统筹。资金筹集比例各地间有很大差别。养老保障资金统筹标准的不统一，违背了社会保障的互助共济、实现社会公正的原则。社会保障的基础是大数法则，即用恒定的大数来保障突发的小数。参与保障的人数越多，承受风险的能力就越强。统筹的层次越高，抵御风险的能力也越强。而且，强制推行的基本养老保障统筹层次越高，越能体现养老公正原则。尽管从全国来看，养老保障基金累积节余在不断增长，但我国三分之二以上的省区收不抵支，形成全国性的养老支付危机，没有在全国范围内实现公平、公正。

（三）资金筹措比例不恰当

企业单位的养老保障资金主要来源于企业和劳动者。其中，企业担负着筹资的大部分责任，要支付员工工资总额的20%作为员工的养老保险基金，加上其他的强制性保险项目，企业缴款达到了职工工资的28%左右。职工个人要承担工资收入的8%。实际上，企业负担了养老保险资金的72%，个人只负担了28%。如此高的企业缴费率使企业的劳动成本大幅度提高，负担增加从而严重影响企业的竞争力。与之相关的另一个问题是，养老保险基金的空账问题迟迟没有解决。我国是在1997年才开始建立企业职工的养老保险基金制度的。过去由政府和企业承担的职工养老保险由此全部移交给社保机构负责。但是，以前没有退休金积累的3000万己退休职工和在新制度建立以前参加工作的在相当长的工龄内没有养老金积累的在职老职工共欠下了约8千亿元左右的巨额养老金负债。退休老职工的养老金又不能不发，于是社保机构只能现收现付，拆东墙补西墙，致使养老保险基金空账运行。随着人口老龄化养老的来临，养老保险金支付的风险越来越大。

（四）基金的保值增值面临困难

1997年国务院《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，明确规定“基本养老保险基金实行收支两条线管理，要保证专款专用，全部用于职工养老保险。基金结余额，除预留相当于两个月的支付费用外，应全部购买国家债券和存入专户，严格禁止投入其他金融和经营性事业。”尽管2001年12月13日财政部、劳动和社会保障部联合了《全国社会保障基金投资管理暂行办法》，允许全国社保基金适当投资于证券、股票，其比例不得高于40%。但是，该办法中所称的全国社会保障基金是指由国有股减持划入资金及股权资产、中央财政拨入资金、经国务院批准以其他方式筹集的资金及其投资收益形成的由中央政府集中的社会保障基金，并不包括由企业和个人缴纳的社会保障基金。政策的天平偏向了社会保障基金的安全性，忽视了其收益性。而养老保障基金的增值是养老保障基金筹措的一个重要渠道。按照规定的途径，扣除通货膨胀因素，养老金无法增值。以2004年为例，该年物价上涨了3.90%，而养老基金收益率仅有3.1%，这就意味着如扣除价格因素，那么2004年我国养老基金的实际收益率为-0.8%。

二、完善我国养老保障制度的对策

（一）建立全国统一的城镇基本养老保障制度

在城镇建立全国统一的基本养老保障制度，对所有就业者实行统一规定、统一标准、统一征收和统一管理，实现全国范围内养老保障的公平，以此促进劳动力的自由流动。当然，我国目前的养老保障只能是广覆盖、低水平、可持续、促发展型的，只保障居民的基本生活需要，不能像过去那样实行无所不包的“大福利”、“高福利”。建立全国统一的城镇基本养老保障制度、消除所有制差别和地区差别，不仅是必要的，而且是可行的。可从以下几个环节着手付诸实施：

1、全国城镇所有就业人员（包括机关、事业单位工作人员和各种性质企业的员工）都要交纳养老保险金，个人和单位交纳的比例要统一，建立养老保障资金的个人账户，全国联网、全国流通，由劳动和社会保障部成立专门的机构统一管理。个人账号与身份证号合一，个人和单位缴纳的养老保险金全部记录到个人账户上。个人账户储存额只用于职工养老，不得提前支取。职工如果意外死亡，个人账户中的个人缴费部分可以继承。

2、个人账户全国范围内通用，职工更换工作单位时，其个人账户上全部储存额随同转移。新的工作单位只要按规定往他的个人账户里存钱就行了。员工只要拿着自己的社保卡一查就知道，单位有没有替自己交养老金，账户上总共有多少钱。

3、当职工达到法定退休条件退休时，个人账户储存额成为计算其养老金的基本依据，这有利于调动参保人员多缴费的积极性，也有利于扩大养老保险覆盖面。国家再根据当时的生活水平，由中央财政按同一个标准给全国所有退休人员以适当的补贴。退休人员持有养老保障卡，在任何地方都可以到国家社会保障机构指定的银行领取养老金。

（二）逐步建立农村基本养老保障制度

农业是自然风险与市场风险相互交织的弱势产业。我国农业生产又以户为单位，具有相当大的分散性，农民的生产和生活风险也相对比较大，并且农村经济市场化程度越高，这种风险性就越大。农业产业的这些特点决定了农村更需要养老保障。但是目前，我国农村居民由于受耕作的土地数量限制，其收入上升的空间不大，而且由于农村人口众多，国家还没有足够的资金在农村建立和城镇一样的养老保障制度。农村的养老保障制度在一个相当长的时期内只能是自成制度，不断发展完善。当务之急是针对农村贫困问题突出的现状，强化农村的最低生活保障制度建设，然后是建立强制的农村养老保险制度。所以，十七大报告指出，要完善城乡居民最低生活保障制度，探索建立农村养老保险制度。农村养老保障资金筹集的渠道可以有三种。一是国家的投入。比如德国政府对农民养老金项目的补贴达到项目总支出的70%。二是强制农业和农民自身积累（好比是企业和职工交纳养老金），可考虑将土地补偿费、土地使用费、农村个人和农业产业化经营所得税等收入的一部分划入农村养老保障基金，并做到专户专存。三是非农产业和城市对农村的支持。比如，西欧国家希腊和丹麦都要征收专项所得税附加，用于农村养老保障。希腊还要征收农产品的消费税，通过这个方式，城市居民支持帮助农民。

（三）改革城镇养老保障资金的筹措机制

一是调整财政支出结构，增加养老保障支出在财政总支出中的比例。制定和实施养老保障政策，促进养老公平，是政府的主要经济职能之一，这是人类文明发展的趋势。世界各国都非常重视对养老保险的投入。加拿大中央财政用于养老保障支出的比例为39%，日本为37%，澳大利亚为35%，而我国公共财政支出中养老保障支出不足15%。二是变现部分国有资产填补养老保险金缺口。在传统的计划体制下，我国一直实行“低工资、低消费、高积累”的政策。从1952～1978年，职工实际平均工资年均增长仅为0.38%，而积累率却由1952年的21.4%增至1978年的36.5%，其中许多年份甚至高达40%以上。显而易见，国有资产中相当一部分是靠老职工牺牲其消费和未来积累凝聚起来的，或者说国有资产的一部分是过去国有企业职工养老保障权益的沉淀。因此，改革过程中的转轨成本不是通过增加企业缴费来解决，只能由政府来承担。变现部分国有资产来补偿国有企业职工过去的养老保障权益也是完全合理的。三是调整企业和职工的缴费比例。针对企业负担过重的实际，可适当降低企业的缴费比例，提高职工的缴费比例。

（四）加强养老保障资金的管理，找准保值增值途径

在城镇建立全国统一的基本养老保障制度，对所有就业者实行统一规定、统一标准、统一征收，建立养老保障资金的个人账户，个人和单位缴纳的养老保险金全部记录到个人账户上，个人账户全国联网、全国流通。在此基础上，再由劳动和社会保障部成立专门的机构统一管理全国的账户基金。这样就可以有效地防范地方政府的违规风险，保证资金的安全。至于养老保障资金的保值增值，从国际实践来看，只有三种模式。一是以英美为代表的购买国债模式。美国社保制度建立70多年来，始终采取购买国债的方式，大约年利率在7%左右，2007年5月的年度报告显示，其资产已高达1.2万亿美元，全部购买了国债。英国发行的特种国债称之为“尼罗（Nilo）”，截至2005年，英国“国家保险基金（NIF）”余额为291.03亿英镑，几乎全部持有“尼罗”。二是以日、韩为代表的产业投资的东亚模式（2000年以来逐渐试探进入资本市场）。三是基本没有投资的欧洲模式（由于人口老龄化的原因，大部分欧洲国家在现收现付制下没有明显的余额积累）。鉴于产业投资模式还处于探索阶段，鲜有成功的经验（包括日本和韩国等），根据我国国情，还是采取购买国债的模式比较好，建议政府发行利率高于通货膨胀率的特种社保债券，这样既可以从制度上完全杜绝养老保障资金的风险，又能使国民分享国民经济高速发展的成果。

参考文献：

1、.高举中国特色社会主义伟大旗帜,为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告[M].人民出版社,2007.

2、张秀梅.我国养老保险基金风险管理分析[J].理论界,2007(6).

3、郑秉文.中国社保基金违规的制度分析与改革思路[J].中国人口科学,2007(4).摘要：我国养老保障制度未建立全国统一的养老保障体系，养老保障统筹层次偏低，养老保障资金筹措比例不恰当，养老保障基金的保值增值面临困难等问题。为完善我国养老保障制度，文章建议建立全国统一的城镇基本养老保障制度，逐步建立农村基本养老保障制度，改革城镇养老保障资金的筹措机制，加强养老保障资金的管理、找准保值增值途径。

养老保障论文范文第10篇

1.现行城乡养老保障改革中政府责任的脉络

1997年，城镇职工养老保险制度改革进入深化阶段，国务院颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[1997]26号文），在各地原有方案的基础上统一了企业职工养老保险制度并要求各地贯彻落实，这标志着我国城镇企业职工养老保险制度改革步入到一个新的阶段。2010年10月28日，全国人大常委会通过了《社会保险法》，全面规定了城镇职工基本养老保险制度，从此，结束了各地在改革期间杂乱的养老保险制度，实现了养老保险制度及标准的统一。国家按照落实科学发展观和构建和谐社会的要求，以建立覆盖城乡居民的养老保障制度体系为目标，在实践中积极推进基本养老保险工作。2003年以来，一些地方开始探索建立由政府财政补贴的新型农村社会养老保险制度（简称“新农保”）。2009年9月1日，国务院的《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》规定，凡年满16周岁(不含在校学生)、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，可以在户籍地自愿参加新农保。国家为每个“新农保”参保人建立终身记录的养老保险个人账户，个人缴费，集体补助及其他经济组织、社会公益组织、个人对参保人缴费的资助，地方政府对参保人的缴费补贴，全部记入个人账户。“新农保”规定的出台为加快建立覆盖城乡居民的养老保障体系，解决广大农村居民老有所养问题提供了重要的指引。总体上看，农村养老保障法制的发展之后与城镇养老保障制度，农村养老保障始终处于试点改革阶段，上文提及的《社会保险法》中将农村养老保险的立法权下放至国务院或省级政府，并没有全面规范农村养老保险制度，当然政府正在积极探索并寻求建立相应的规范制度体系。

2.养老保障法制改革中政府责任之不足

（1）法律制度体系设计的不合理造成养老保险覆盖面较窄。

虽然从各地的实践来看，我国不仅有城镇企业职工养老保险制度、机关事业单位退休养老制度，还有农民工养老保险、农村养老保险等，但中国现行的养老保险体系总体上处于过度分割、杂乱无章、漏洞巨大的残缺状态。无论是城市还是农村，养老保险制度都存着巨大漏洞，养老保险制度并没有实现全面覆盖。在城市，非从业人员没有为国家设立的养老保险制度所覆盖，而基本养老保险制度由于立法层次低、强制性不够等原因，也未能覆盖所有职工；在农村，绝大部分农村居民还没有享受到养老保险。

（2）养老保障法律主体的权责不明晰导致制度实施效果不好。

政府和社会、个人在养老保障法制建构中的权责不明晰，各自责任边界模糊，政府虽然对养老保险的财政补贴在持续扩大，但并没有实现法定化和比例化，政府责任仍然处于非规则状态；政府责任边界不清又导致市场在资金运营管理、养老服务供给和发展补充性养老保障制度方面无法充分发挥作用；养老保障实施效果不好，不能激发参保人的积极性，使得个人往往不愿意参加政府推崇的养老保障制度。这种局面严重制约了养老保障法制的发展。

（3）养老保险基金的管理不到位致使养老保障发展可持续性较差。

改革以后的养老保险制度实行现收现付与基金积累制相结合、社会统筹与个人账户相结合的制度，在这种半基金积累制度下，养老金的资金来源仍然是个问题，加上我国越来越严重的人口老龄化，退休人员增加迅速，养老金的资金来源越来越不能满足迅速膨胀的需求巨大的养老金缺口，不仅导致养老金发放不到位、拖欠严重等问题，更严重削弱了社会保险对广大老龄人的生活保障功能，不利于养老保险制度持续健康发展。

二、国外养老保障法制中政府职能的考察及借鉴

1.德国养老保障法制中的政府职能及启示

德国是社会保障立法较早的国家之一，经过多年发展，已经建立了一个从国际公约到国内立法、从基本法到部门法的多层次、多方位的养老保障法律体系。1889年颁布的《伤残及养老保险法》，确立了养老保险的基本思想和原则，标志其建立起了养老保险制度。1919年颁布了《魏玛宪法》，第一次规定了公民的经济权利，并特别规定公民拥有基本的社会保障权。二战后，联邦德国于1957年颁布了《农民老龄救济法》，1972年和1992年再次对养老保险制度进行了改革。1989年颁布了《养老金改革法》，1993年颁布了《补充养老保险法》，这些立法和法律修订使德国的养老保险制度能够不断适应市场经济发展的需要。积极借鉴和吸收德国在养老保障中的经验教训，对完善我国的养老保障制度有重要意义。首先，始终坚持并重视立法工作。纵观德国社会保险制度的发展历程，立法工作一直备受重视，其相关法律不但健全，而且能随经济社会发展状况及时修改和调整。其次，政府在养老保障制度中发挥着重要作用。无论是养老保障制度的形成，抑或改革，政府都起着主导作用，庞大的改革成本都主要依靠政府，政府的财政成为推动养老保障制度形成和完善的关键因素。再次，高度重视人口老龄化对养老保障的影响。日益严峻的人口老龄化将对养老保障的运行造成相当大的压力和挑战，在养老保障制度的建立与完善过程中，必须统筹处理好当前和未来、消费和积累的关系，要充分考虑未来人口结构变化对制度运行造成的影响。

2.美国养老保障法制中的政府职能及启示

美国颁布的与养老保障有关的两部最重要的法案是《美国1965年老龄法（2006年修订本）》和《美国老龄管理局2007-2010年战略行动计划》。纵观政府在养老保障中的功能发现，在组织体系方面，由卫生部负责长期照料服务事务，各州卫生部门负责长期照料服务机构的资格审查等工作。住房与城市发展部和农业部分别设立了推动长期照料服务的项目。美国老龄管理局和美国退休者协会、老龄居家服务协会等组织为老龄人口提供长期照料的信息咨询和投诉服务。在管理体系方面，政府不直接提供养老服务，而是提供财政支持，承担制定政策和监管服务的职责；为了加强管理，政府制定规范的服务对象准入、服务机构审查、服务质量检查等制度，以确保老龄服务的质量。美国的养老保障制度经过多年的发展完善，已经形成了健全的运行体系，对我国养老保障法制建构也具有重要借鉴意义。首先，政府塑造积极的保障理念，一方面充分发挥老龄人的主动性，使老龄人参与到有关政策和规划的制定、实施和监督中；另一方面积极构建以家庭和社区为基础的养老服务体系，政府着力于构建一个低水平、广覆盖的养老服务保障体系。其次，政府拥有统一的资源配置，美国老龄管理局作为老龄服务系统的最高领导机构和资源调配中心，为资金的拨付审计、人员的培养审核和机构的成立运行审批提供统一的标准，对其进行统一管理，有效实现了资源的整合配置，保证养老服务体系的健康运行。再次，政府积极进行管理创新，美国的养老服务保障体系始终根据经济社会的发展和老龄人口需求的变化积极进行制度和服务创新，采取适宜的管理模式，使整个保障体系始终处于健康的发展轨道。

三、政府在养老保障法制改革中的职能定位

1.引导职能

政府在养老保障法制改革中首先应发挥引导作用。养老保障具有的公共产品和准公共产品的性质，决定了政府在供给上的核心地位和主导作用。政府所具有的公共性和垄断强制性，使政府在养老保障的供给方面表现出了特有的责任能力和效能；同时，政府在克服市场缺陷和家庭养老缺陷时，政府机制固有的非市场缺陷也使政府在养老保障供给上产生消极影响。因此，政府的作用应严格限制在并谨慎发挥于市场和社会力量失灵的领域。具体说来，就是政府应以增进社会公平为中心，并以有效率的方式，在提供制度环境和最基本的养老保障产品、调动市场和社会参与养老保障上发挥引导的作用。

2.监督职能

政府应确保社会保障基金的保值增值，建立健全社会保障事业的监管机制。养老保障的对象具有广泛的社会性，保障结果拥有公益福利性，这要求养老保障的发展不能脱离社会环境和社会力量自身的能动作用，片面强调政府的作用反而使养老保障的真正实现陷入困境。因此，应该坚定“有限政府”和“责任政府”理论，转变政府职能。转型期我国政府职能的转变包括三个层次，即需要退出的领域，需要强化的领域，需要转变的领域。一般而言，政府职能存在“三位”现象，即“错位”，“失位”，“逾位”。对于“错位”现象政府需要转变，对于“失位”现象政府需要强化，对于“逾位”现象政府需要退出。政府在养老保障基金管理中应转变角色，把运营角色转给市场，更好的承担起监督的责任。

3.管理职能

政府根据经济发展水平构建养老保障制度框架，建立健全养老保障的管理体制。目前我国养老保障体系中，一个长期性的问题就是保险基金缺乏安全、有效的投资方式，社会保障基金保值增值问题突出。就我国目前的资本市场发育状况而言，社保资金进入证券市场，能否实现保险市场与证券市场的双赢局面还有待作进一步的实践检验。据全国社会保障基金理事会理事长戴相龙透露，社保基金2011年投资范围还增加委托股票投资的组合，对社会保障房建设的投资，增加对未上市公司股权和股权投资基金的投资，扩大对境外投资的范围和金额。虽然从原则上来讲，社保基金的投资方向增加了，但我国资本市场的现实情况限制了这种可能性。因此，完善养老保障基金管理体系，培育资本市场，加强养老基金的管理和运营是养老保障制度顺利运行的重要保证。

四、实现政府在养老保障改革中定位的对策

1.完善现行养老保障法律法规政策体系

根据马克思主义法学的观点，法是社会的产物，社会性质决定法律性质，社会物质生活条件在归根结底的意义上最终决定着法律的本质。同时，法对经济具有能动的反作用，健全的法律能够促进社会经济的健康发展。现行养老保障立法是以2010年颁布的《社会保险法》为蓝本，辅之国务院的行政法规和地方政府实施的地方性法规，社会保险法主要规范了城镇养老保险制度，而对于农村养老保险制度则授权国务院另行规定，国务院通过指导意见的形式加以推行，而指导意见并不是法律，这导致农村养老保险的覆盖面很窄。政府应完善现行养老保障法律法规政策体系，建构规范的养老保障法律制度体系。罗尔斯在《正义论》中提出“政府应给社会上最不幸者以尽可能多的照顾；特别是给缺乏天赋者以教育和关注”。随着我国人口老龄化的趋势加剧，老龄抚养比例越来越高，高龄、空巢和失能老人越来越多，养老保障需求越来越大，这亟需政府出台健全的养老保障法律制度。笔者认为，政府应整合现有养老保障法律规范，出台全国统一的养老保障制度，进一步修订现行社会保险法，建构城乡统筹的养老保障制度，加强该法的可操作性，完善违法的法律责任承担，提高法律的可执行性和震慑力。

2.充分确立并努力发挥政府的主导地位

根据德国社会学家达伦多夫的“冲突理论”，社会基本上是一种不均衡权力分配的组合团体，只要人们在一起组成一个社会，必然有一些人拥有指挥他人的权利，同时也必然有一些人受到他人的指挥。依据此种理论，老龄人口养老保障问题一直存在是因为拥有权力的团体主要是由中年人和青年人组成的。换言之，老龄人问题的发生在一定程度上是由于年龄阶层内权力不均等分配，是以年轻人和中年人为主的政府团体的不作为所导致的。因此在完善养老保障法制中要以确立政府主导地位为切入点。笔者认为，只有把养老保障法制的建构与政府责任相结合，使政府切实重视老龄人口养老所面临的问题，并自觉的接受社会监督，才能避免政府的不作为和责任的缺失。目前改革养老保障法制必须要明确其中政府和个人的责任边界，确立政府的主导地位。因为养老保障既有“准公共物品”的属性，又具有明显的“私人特征”，从经济成本来讲，养老保障属于一种稀缺性资源，具有一定的排他性，它的建立以维护老龄群体的基本生存权为目的，这一特点决定了在养老保障制度中，树立政府主导地位，同时个人和政府都应负有一定的责任，只有这样才能使养老保障制度的设计更合理更符合实际情况。

3.进一步明确并强化政府的监督管理责任

随着人口老龄化趋势的加快、家庭规模的缩小、家庭养老能力的逐步下降，老龄群体问题特别是老龄人口的养老保障问题日益突出，直接影响到和谐社会的建设，因而越来越需要政府作为社会公共管理机构来承担相应的监督管理责任，统筹解决相关的问题。养老金制度是老龄养老保障法制的核心，养老金的收缴、支付和运营管理等是其改革的主要内容。针对目前我国老龄养老保障法制改革中出现的历史欠账问题、养老金来源单一、保值增值困难等一系列问题，我们必须进一步明确并强化政府在养老金收缴和支付中的监督管理责任。进一步完善养老保险基金监管体系。我国目前的养老保险基金监管体系是以行政监管为核心，审计监管和社会监督为补充的。笔者认为，这种看似完备的监管体系实质缺乏公开透明度，参保者对养老基金的投资收益情况无从查知，因而也曾发生过基金被挪用和违规操作的严重后果。对此，应借鉴智利模式，由政府宏观调控，而不直接干预，成立专门的养老保险基金监管委员会，对基金公司的资格审批、运营、投资收益、风险及退出实施严密而高度透明的动态监督，并向社会及时披露监督信息，使参保者可以知晓个人账户基金的投资收益情况。

4.建构规范的财政供给机制和养老服务体系

政府必须建立规范的养老保障的财政供给机制。尽管近几年我国养老保障财政支出连年大幅增加，但与庞大的老龄人口数量相比，政府用于养老保障的资金投入比例仍较低，尤其是在农村建立的“个人缴费、集体补助、政府补贴”相结合的新型农村社会养老保险制度，一方面农民经济条件有限难以负担过多的养老保险费用，另一方在绝大多数地方集体补助难以落实。历史经验表明在农村养老保险的建立过程中，只有政府保证充足的财政投入才能调动广大农民的积极性，才能使新型农村养老保险持续发展下去。政府还应建构规范的老龄养老保障服务体系。老龄养老保障的服务体系是由服务主体（政府机构、社会团体、企业与养老机构等）、服务对象（符合法定条件的老龄人口）、服务内容（养老金服务、医疗保健服务等）以及服务方式（居家养老的社会化服务、社区就近养老护理服务、大型老龄生活社区服务等）等多种要素组成的一个庞大系统。老龄养老保障服务体系的形成意味着服务理念的提升、服务内容的丰富、服务品质的提高以及对服务管理与监督的便利，可以充分保障老龄人口的合法利益。因此，充分发挥政府职能，建设完善的老龄人口养老保障服务体系，对我国养老保障法制改革具有重要意义。