行政制度论文范文

行政制度论文范文第1篇

本文梳理归纳的这些前在预设，实际上都是经验命题(empiricalstatement)，其旨归不在于揭示制度的发生学意义（唯物史观认为，制度是经济关系的产物），而在于揭示制度需求——制度供给之间的矛盾，回应人类对于游戏规则的基本需求与基本价值追求以及如何来设定游戏规则等政治规则范畴的基本问题。这些预设从各个方面表明，制度化、法治化的选择，或者说通过构筑完善的政治规则，以实现和推进规则政治，乃是人类秩序化的合理选择，同时也是一种无法规避的命运。

“无赖原则”预设。在探讨制度必要性和它的功能设计时，英国哲学家、历史学家和经济学家大卫·休谟(DavidHumc)提出了一条著名的原则“无赖原则”。这条原则认为，人们在考虑制度安排时，必须持定“人人应当被假定为无赖”这样一种假设。人必须被看成是“理性”的谋利动物。而制度设计要达到的目的是：不论他多么利欲熏心，通过完善的制度机制的钳制功能，使人“规规矩矩”地服务于公益。休谟说：

政治作家们已经确立了这样一条准则，即在设计任何政府制度和确定几种宪法的制约和控制时，应把每个人都视为无赖——在他的全部行动中，除了谋求一己的私利外，别无其他目的（注：［美］斯蒂芬·L·埃尔金等编：《新论》，生活·读书·新知三联书店1997年版，第27～28页。）。

制度设计必须达到以下效果：不仅要对“无赖”行径实施有效的钳制，而且要能防止和遏止人们萌发各种损公利己的“无赖”冲动。休谟认为，这一假设在作为描述性模式时是非真实的，而作为分析性模式时则又是真实的，可以得到事实的正当证明。这一预设表达了这样一种自由主义的核心思想：既然所有的政治家和政治行动者在政治生活中，都可能成为“无赖”，那么必须有强大的制约机制在先，让人们服从制度规则。这一点，詹姆斯·布坎南是这样说的：

当人们的政治行为被认为一如他们其他方面行为一样是追求私利之时，上的挑战就成为这样一种挑战：构造和设计出能够最大限度地限制以剥削方式追求个人利益，并引导个人利益去促进整个社会利益制度和规章（注：［美］詹姆斯·M·布坎南著：《自由、市场与国家》，上海三联书店1989年版，第39页。）。

普遍“无赖”的假定，构成了国家方法论上必需的思想前提：基于“最坏情形”亦即每个政治家都可能是无赖这一最坏情形为基本出发点，而不是寄托于人性的自我完善。旅行中的安全检查就是这样。为保证飞机运行的安全，所有乘飞机的旅行者和行李都被要求必须通过一道X光机的安全门。美国"911"事件后，世界各国尤为加强了安检的力度。事实上这意味着，每个人都已被假定为潜在的可能违禁物品携带者乃至，尽管事实上，只有极少数人会这样做。然而为确保安全，人们必须概莫能外地接受一套技术实施的安全检查。

制度设计必须对所有人一视同仁地采取消极预防措施，“最佳情形”和“道德圣贤”的假设是不能作为制度设计基础的。人们没有更好的办法保证“正义”成为政治家们长期的无条件的行动准则。在休谟看来，人们显然不能靠改变人性来把人的罪恶动机变成善良的后果，人类社会在设定各种所需求的政治规则时，只能以消极的防御观为基本依归。这亦如杰斐逊所说：“在权力问题上，不要再侈谈对人的信任，而是要用宪法的锁链来约束他们不做坏事。”

休谟这一预设中，还蕴涵着这样的逻辑结论：即政治规则设计者们也应当被认为是“无赖”，他们可能会操纵所发明制度的有关信息。规则设计的努力应当采取一种设计与选择分开的办法：即规则的采用应当由那些不参与设计制度的人们来择定，以防止制度出现利益倾向性。这亦如哈林顿(JamesHarrington)提出的所谓“分饼”原则。哈林顿认为，“卓越的哲学家争论不休而无法解决的问题，以至整个国家的奥秘”，“就在于均分和选择”，为确保制度之“饼”的公正分配，只能是一部分人拥有“均分的自然权利”，而另一部分人拥有“选择的自然权利”（注：［英］詹姆士·哈林顿著：《大洋国》，商务印书馆1963年版，第23页。）。

非“天使统治”预设。如果说英国学者休谟的“无赖原则”是以一种“是什么”的判断方式，对人与制度的相关关系提供了逻辑结论的话，那么美国学家詹姆斯·麦迪逊(JamesMadison)则以一种“不是什么”的方式，从另一角度对人与制度的相关关系提供了逻辑结论。他在《联邦党人文集》一书中说：

如果人都是天使，就不需要政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。在组织一个人统治人的政府时，最大的困难在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身。毫无疑问，依靠人民是对政府的主要控制；但是经验教导人们，必须有辅的预防措施（注：［美］汉密尔顿等著：《联邦党人文集》，商务印书馆1980年版，第264页。）。

麦迪逊这一论断包含着两层假设：第一，人不是天使，正因为如此，所以需要政府。（美国资产阶级启蒙学家潘恩说：“政府是由我们的邪恶所产生的”，政府是一个“惩罚者”（注：［美］托马斯·潘恩著：《潘恩选集》，商务印书馆1981年版，第3页。）。）麦迪逊指出：“用种种方法来控制政府的弊病，可能是对人性的一种耻辱。但是政府若不是对人性的最大耻辱，又是什么呢？”（注：［美］汉密尔顿等著：《联邦党人文集》，商务印书馆1980年版，第264页。）这也正如洛克指出的，政府起源是由于人性的先天不足所致，是一种“正当救济办法”，是人类理性的产物（注：［英］洛克著：《政府论》（下篇），第10页。）。

第二，政府作为社会的人，其统治本质在任何意义上都绝不是一种“天使统治”，不可能只行善不行恶——在麦迪逊看来，纯粹的“善”只能是“天使”之为，人类做不到——正因为如此，需要对政府这个管理被统治者的统治者本身，实施外在的和内在的控制，寻求“辅的预防措施”——而这实际上一直是主义的持久话题。这种“控制”最根本的，就是国家权力体系内部有分权制衡机制；外有社会力量对“利维坦”的制约。这一目标乃是政治设计的“最大的困难”，需要高超的政治艺术与技巧。

人不是天使，由人组成的政府也不是天使；政府是由人组成的，人的本性也是政府的本性。人必须有外在的制约，政府更必须有外在的控制。这就是这一预设的逻辑结论。

“局限存在物”预设。詹姆斯·麦迪逊关于政府非“天使统治”的论断，由人的特质出发考察和判定公共权威的特点，那么回眸人类这个社会存在物，它的一般性特点是什么？这是政治学一切理论的原发点，也是各类政治设计的逻辑前提。

关于人类究竟是一个什么样的存在，18世纪法国启蒙运动思想家、法学家和哲学家孟德斯鸠在被伏尔泰誉为“理性和自由的法典”的著作《论法的精神》一书中，作了一个具有普遍性的理论预设：

人，作为一个“物理的存在物”来说，是和一切物体一样，受不变的规律的支配。作为一个“智能的存在物”来说，……他是一个有局限性的存在物；他和一切“有局限性的智灵”一样，不能免于无知与错误；他甚至于连自己微薄的知识也失掉了。作为有感觉的动物，他受到千百种的支配。……这样一个存在物，就能够随时忘掉他自己；哲学家们通过道德的规律劝告了他。他生来就是要过社会生活的；但是他在社会里却可能把其他的人忘掉；立法者通过政治的和民事的法律使他们尽他们的责任（注：［法］孟德斯鸠著：《论法的精神》（上册），商务印书馆1961年版，第3页。）。

马克思主义以前的思想家，都把人的自然属性归为人的本质（注：马克思于1845年春，提出了一个超越一切关于人的旧理论的崭新论断：“人的本质并不是单个人所固有的抽象物，在其现实性上，它是一切社会关系的总和”（《马克思恩格斯选集》第1卷第13页）。正是马克思主义出现后，才从社会关系上真正揭示了人的本质。），孟德斯鸠这一论断基本上仍是从自然属性上界定人的。但是孟氏的这一论断对人的特质已注入了社会性的内容，强调了人的“社会生活”的特征，并提出人需要“道德”和“法律”的规范，才能介入社会生活。

这一理论预设价值在于，首先揭示了人类具有的局限性这一重大事实：人类作为“物理的存在物”，受到客观规律的制约；作为一个“智能的存在物”，人类是一个感性的存在，受到种种不定因素的影响，“无知与错误”是必然的。其次导示出“局限存在物”必然的逻辑结论——人类的这一缺陷，只有通过社会生活外在的东西——一是“道德”、二是“政治的和民事的法律”予以补偿和救济（这两种事物，按制度学派的定义，乃是“正式规则”与“非正式规则”——人类制度的双重性构成。）。特别醒目的是，人类只有“通过政治的和民事的法律使他们尽他们的责任”这一历史性结论，必然使法律制度处于崇高的无可或缺的地位。人类设计和创制各种政治的和非政治的规则，便是理所当然的逻辑行为了。

权力无“休止界限”预设。孟德斯鸠还作过另一个经典性的、对人类政治生活具有重大揭示意义和认识价值的理论预设，这就是人们所熟知的他对权力的特质所作的一个著名的言简意赅的判断：一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止（注：孟德斯鸠著：《论法的精神》（上册），商务印书馆1961年版，第154页。）。

这就是权力或权力者的特质。由此，孟氏给出具有公理性的结论便是：

从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力（注：孟德斯鸠著：《论法的精神》（上册），商务印书馆1961年版，第154页。）。

这个命题业已成为检阅人类社会权力现象的基本判准。“滥用权力”的基本“规则”是：权力载体——“即是以统治者的名义行事的人，当选的立法人员、法官、官僚以及在限制和规定公民自由的供选择的条件中进行选择的人”（注：［美］布坎南著：《自由、市场和国家》，北京经济学院出版社1988年版，第38页。）在运用权力时，一定会把权力运用到他可以运用的一切“空间效力”和“时间效力”的最大范围，实现权力效能的最大边际化。

任何一个社会都存在着公共权力和私人权利这两个领域，公共权力的原始命题是为了保障私人权利。进入阶级社会后，正如恩格斯指出的：政治权力是从“控制阶级对立的需要中产生的”（逻辑起点），“又是在这些阶级的冲突中产生的”（历史起点）（注：《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社1972年版，第168页。），为了“把冲突控制在‘秩序’的范围内”（注：《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社1972年版，第168页。），导致了政治权力的产生。由此，政治权力一经产生便具有了“公共”的性质和名义。孟氏这一理论预设蕴示：从权力的本性上说，它“总有着一种越出它自己的范围而发展的本能倾向……和一种特殊诱惑。权力总是倾向于增加权力……它喜欢自己是一个目的而不是一个手段”（注：［法］J.马里旦著：《人与国家》，商务印书馆1964年版，第10页。）。亦如公共选择理论经济学家詹姆斯·布坎南指出的：政治活动家们似乎有一种“天然的”倾向，去扩展政府行动的范围与规模，去跨越任何可以观察到的“公共性边界”（注：参阅詹姆斯·M·布坎南著：《自由、市场与国家》，第373页。）。

权力的这一内在特性，决定了外在制约的极端必要性。关于这一点，法国政治思想家夏尔·阿列克西·托克维尔指出：必然有一个高于其他一切权力的社会权力；但我又相信，当这个权力的面前没有任何障碍可以阻止它前进和使它延迟前进时，自由就要遭到破坏。……无限权威是个坏而危险的东西。（注：［法］托克维尔著：《论美国的民主》（上卷），商务印书馆1988年版，第289页。）

孟德斯鸠这一理论预设归纳包蕴了人类政治生活中的历史经验：一是滥用权力是权力界的普遍逻辑，罗素将之表述为“权力嗜好”(theloveofpower)（注：邹永贤等著：《现代西方国家学说》，福建人民出版社1993年版，第367页。）。权力运作者总有着一种不“休止”、乃至跨越公共“界限”去实现“权力意志”的内在冲动。二是对于“权力滥用”，最符合“事物的性质”的做法，就是以权力制约权力。权力是一种物质力量，对于权力的制约和监督不能仅靠精神的力量、道德的力量，而必须有相应的物质力量。人类发展到今天，制权一般有这样几种方法：一是“以法制权”、二是“以民制权”、三是“以德制权”、四是“以权制权”。“以权制权”才是最本质、最见效的方法。因此在制度设计中，对于权力边界的设置，只能以另一个权力的存在为逻辑前提。

“必要的恶”预设。英国籍奥地利哲学家、政治思想家波普以“证伪主义”的科学哲学、“渐进的社会工程”的政治哲学、“三个世界”的本体论哲学形成了批判理性主义哲学体系。国家学说是其政治哲学的重要的组成部分。从“证伪主义”科学哲学观点和批判理性主义哲学立场出发，波普反对本质主义的国家理论，注重探求“我们对国家的要求是什么？我们应当把什么作为国家活动的正当目的”（注：《开放社会和它的敌人》(TheOpenSocietyandItsEnemies)第1卷，伦敦罗特列杰与基根·保罗公司1952年版，第109页。）诸如此类国家与社会的功能性问题。对“利维坦”这种政治存在物，波普作了这样一个理论预设：“国家是一种必要的罪恶”（注：［英］卡尔·波普著：《猜想与反驳》，上海译文出版社1986年版，第499页。）。他说：

国家尽管是必要的，但却必定是一种始终存在的危险或者（如我斗胆形容的）一种罪恶。因为，如果国家要履行它的职能，那它不管怎样必定拥有比任何个别国民或公众团体更大的力量；虽然我们可以设计各种制度，以使这些权力被滥用的危险减少到最低限度，但我们决不可能根绝这种危险。（注：波普著：《猜想与反驳》，第499页。美国十八世纪启蒙思想家潘恩(1737～1809)也表达了这一思想：“政府即使在其最好的情况下，也不过是一件免不了的祸害；在其最坏的情况下，就成了不可容忍的祸害；因为，当我们受苦的时候，当我们从一个政府方面遭受那些只有在无政府的国家中才可能遭受的不幸时，我们由于想到自己亲手提供了受苦的根源而格外感到痛心。”（《潘恩选集》第3、241页，商务印书馆1981年版）尽管“利维坦”对于保护公民的自由是必要的，在许多思想家们看来，却是一种危险的“罪恶”，“国家是手段，不是目的”（罗素著《西方哲学史》下卷，商务印书馆1976年版，第292页。）国家如果取代目的，成为目的本身，无限制地扩展，自由这一“目的”就必然丧失。关于这一点，历史上思想大家们几乎持定一致的论断。）

如果说，孟德斯鸠关于权力“休止界限”的预设，是从权力个体着眼揭示权力的特质的话，那么，波普的这一理论预设，则是从权力的集体行动(collectiveaction)着眼揭示权力特质的。其基本判断：一是国家“是必要的”、二是它“是一种始终存在的危险或者罪恶”，前者侧重价值判断；后者侧重事实判断。

“在现代世界里，由于国家权力过大所造成的罪恶很大，但却很少被人认识到。”（注：罗素著：《社会改造原理》，上海人民出版社1959年版，第32页。）波普认为，国家权力扩张与滥用的可能性是始终存在的，无论谁执掌权力，即便是民主选举产生的统治者也不例外（注：美国法哲学家约翰·罗尔斯认为，即使是由选举产生的政权，也容易成为非正义的。他认为“政治制度中非正义的影响比市场的不完善更为痛苦和持久。政治权力迅速地积累，并且成为不平等的利用国家和法律的强制力量”（罗尔斯著《正义论》(ATheoryofJustice)英文版，哈佛大学出版社1971年版，第226页。）。因此，只要权力这种“罪恶”存在，无限扩张趋势的可能性就存在。恩格斯曾精辟地揭示过现代国家权力扩张的必然趋势：“生产和流通的物质条件不可避免地随着大工业和大农业的发展而复杂化，并且趋向于日益扩大这种权威的范围。”（注：《马克思恩格斯选集》第2卷，人民出版社1972年版，第553页。）

英国哲学家、政治思想家约翰·密尔(JohnStuartMill)在《论自由》一书中，对国家权力的非制度化增长作过这样的假设：它不惜牺牲一切而求得机器的完善，由于它为求机器较易使用而宁愿撤去了机器的基本动力，结果将使它一无所用。（注：［英］约翰·密尔著：《论自由》，商务印书馆1959年版，第125页。）于是，德国籍近代著名政治思想家洪堡归纳的这样“两件事”，也就成为人类文明社会理所当然的抉择了：

对于任何新的国家机构的设置，人们必须注意两件事。其中任何一件被忽视都将会造成巨大的危害：一方面，界定在民族中进行统治和提供服务的那一部分人以及界定属于真正的政府机构设置的一切东西；其次，政府一旦建立，界定它的活动的扩及和限制的范围。（注：［德］威廉·冯·洪堡著：《论国家的作用》，中国社会科学出版社1998年版，第23页。黑体为引者加。）

没有国家的干预，自由就会死亡；国家过多干预，自由同样也会死亡。这是“自由的悖论”（注：参阅波普著《开放社会和它的敌人》第11卷，第124、125页。）。波普主张，重要的是要设计出合理有效的制度，对“利维坦”进行控制。为了防止“利维坦”对社会生活的威胁，波普提出了类似中世纪“奥卡姆剃刀”的“自由主义剃刀”。（注：波普著：《猜想与反驳》，上海译文出版社1986年版，第499页。）

英国政治理论家和现代分析哲学主要创始人伯特兰·罗素认为，社会组织和权威一旦形成后，便具有一种独立于人的、非人的意志所能驾驭的力量。一方面，组织和权威不可没有，另一方面，又要对它加以限制。如何处理好这两者之间的关系问题，应该成为一切政治科学的中心议题。而在国家与社会之间，“寻找一个适当的比率”，则应当成为国家理论尤其是现代国家理论所要解决的主要任务。罗素呼吁：（像国家）这种巨大组织是现代生活中不可缺少的因素，要想废除它们是不可能的……的确，它们使维护个性更加困难了，我们需要寻找一种使它们尽可能地与个人创造性结合起来的方式。（注：罗素著：《政治理想》，纽约世纪出版公司1917年版，第22页。）

“有限理性”预设。政治和行政管理归根结底是决策行为，决策具有对理性追求的倾向。按对理性作用的不同认识，决策理论分为三类：其一是绝对理性选择论，基本要点是认为决策者拥有完全的知识、明确的价值序列，并能利用所掌握的知识取得期望的价值选择。限制只在于外在的物质因素。其二是排斥理性的非理性决策，这种理论把焦点放在决策中的价值冲突上，认为所有的价值都是相对的，甚至是随意择取的，人们的决策并不以理性为旨归。其三便是美国行政学家、管理学家和经济学家西蒙(HerbertAlexanderSimon)为代表的有限理性决策论。认为人的理性具有局限性，决策理性充其量是一种“有限理性”。

西蒙在《管理决策新科学》一书中认为，传统的“完全理性”的假设不符合人类行为的现实。他从人的意识、决策环境与人的能力等方面否定了“完全理性”的假设，提出了“有限理性”(boundedrationality)假设。关于理性，西蒙认为，“理性就是要用评价行为后果的某个价值体系，去选择令人满意的备选行为方案”（注：［美］西蒙著：《管理行为》，北京经济学院出版社1991年版，第74页。）。“广义而言，理性指一种行为方式，它第一，适合实现指定目标，第二，而且在给定条件下和约束的限度之内。”（注：西蒙著：《现代决策理论的基石》，北京经济学院出版社1989年版，第31页。）决策者是在有限理性中决策，因为决策者是在存在着无法控制的未知数和变化着的内外环境中决策。由于人的智能的局限，不可能搜集到和充分分析处理决策中所需要的大量信息，行政机构只能接受不圆满的决策，而不可能实现最佳决策。西蒙对这一问题进一步表述说：

如果我们假定决策者的计算能力是不受限制的，那么就可以得出两个重要的结果。第一，我们不必将真实世界与决策者对它们的认识区分开来：他或她对世界的看法与真实世界一样。第二，我们可以预言，一个理性的决策者根据对现实世界的知识所作出的选择，不需要有关决策者对感知或计算模式的知识。（当然我们确实得了解他或她的效用函数。）

另一方面，如果我们接受决策者的知识和计算能力是受到严重限制的看法，那么我们就必须将现实世界同行动者对它的看法与理解区分开来。也就是说，我们必须建立一个决策过程的理论（并在理论上检验它）。我们的理论不仅要包括理解过程，而且还必须包括形成行动者对决策问题的主观表述的过程。

在新古典经济学中，理性人常常能根据给定的效用函数来达到有目的的或主观的最好决策。认知心理学中的理性人则是根据可得知和计算方式而以程序上合理的方式来作出他或她的决策（注：转引自［美］道格拉斯·C·诺斯著《制度、制度变迁与经济绩效》，上海三联书店1994年版，第31页。）。

人的“有限理性”体现在两个方面：一是环境是复杂的，在非个人交换形式中，由于参加者很多，同一项交易很少进行，所以人们面临的是一个复杂的、不确定的世界。而且交易越多，不确定性越大，信息越不完全。二是人对环境的计算能力和认识能力是有限的。由此可以得出这样一个结论：制度通过设定一系列规则能减少环境的不确定性，提高人们认识环境的能力并规范人自身的决策行为，从而提高决策的质量。

西蒙关于“有限理性”的预设表明，人拥有的知识能力和决策能力是有限的，不仅受到物质因素和环境不确定的影响与限制，还受到诸如记忆容量、判断准确程度、计算能力有限性的限制。这一预设的逻辑结论是：必须通过制度设计与制度创制，来预防和弥补人理性的不足。

政治是一个“社会中价值的权威分配”（注：［美］戴维·伊斯顿：《政治系统》(DavidEaston,ThePoliticalSystem)，纽约艾尔弗雷德·A·克诺大出版公司1960年版，第113页。）的决策领域。从本质上说，需要“完全理性”的支撑。然而“理性短缺”正是政治领域最常见的现象。英国政治学家格雷厄姆·沃拉斯(GrahamWallas)在《政治中的人性》一书中认为：国家政治首先必须克服“唯理智论”，传统的政治理论大都强调“人是理性的”，而在政治中，人往往在感情和本能的驱动下行事，“大多数政治见解并非是受经验检验和推理的结果，而是习惯所确定的无意识或半意识推理的结果”（注：格雷厄姆·沃拉斯著：《政治中的人性》，商务印书馆1995年版，第66页。）。任何组织都是人的组合，虽然拥有相当大的解决问题的权能，但是由于人的智力与理性是一种稀缺性资源，决策绝非是一种全知全能的完整理性体系。由于环境的不确定性，信息的不完全性以及人的认识能力的有限性，使得人们对环境反应所建立的主观模型差异很大，从而导致人们选择上的重大差异。人不但处于“有限理性”下行事决策，而且还常常处于“非理性”状态下行事决策。外部环境的不确定性与人的理性的稀缺性，是政治制度需求与供给的一个深刻的内在原因。

“诺思悖论”预设。国家的目标是什么，国家的基本职能是什么，这是人类历史上不断被思想家们审视和论辨的一个重大课题。在新制度学派经济学家诺斯看来：

国家提供的基本服务是博弈的基本规则。无论是无文字记载的习俗（在封建庄园中），还是用文字写成的宪法演变，都有两个目的：一是，界定形成产权结构的竞争与合作的基本规则（即在要素和产品市场上界定所有权结构），这能使统治者的租金最大化。二是，在第一个目的的框架中降低交易费用以使社会产出最大，从而使国家税收增加（注：［美］诺斯著：《经济史中的结构与变迁》，上海三联书店、上海人民出版社1994年版，第24页。）。

国家既要使统治者的租金最大化，又要降低交易费用以使社会产出最大化，从而增加国家税收。是使统治者的租金最大化，还是使社会产出最大化，在许多情况下，这是一个鱼和熊掌不可兼得的两难选择。“从历史上看，在使统治者（和他的集团）的租金最大化的所有权结构与降低交易费用和促进经济增长的有效率体制之间，存在着持久的冲突。这种基本矛盾是使社会不能实现持续经济增长的根源”（注：［美］诺斯著：《经济史中的结构与变迁》，上海三联书店、上海人民出版社1994年版，第17页。）。

诺斯认为，由国家来界定和保护产权可以产生规模效益，但是国家并不是中立的，竞争与交易费用的双重约束往往引导国家选择无效或低效的产权结构。也就是说，国家权力是构成有效产权安排和经济发展的一个必要条件。另一方面，国家权力介入产权安排和产权交易，又是对个人财产权利的限制和侵害，导致无效的产权安排和经济的衰落。这就是著名的所谓“诺思悖论”。事实上，包括产权在内的各种制度安排，并不完全取决于效率的或经济的原则，而在很大程度上，它是不同规模、不同地位的利益集团与统治者相互博弈以及各集团之间相互博弈的结果。这一“悖论”的实质，反映了国家行为存在的内在冲突：有效率的产权制度的确立与统治者的利益最大化之间的矛盾。按制度经济学的观点，国家是一种“制度”结构，其职能是生产和出售一种确定的社会“产品”，即公正与安全。国家提供的基本服务是博弈的基本规则。因此诺思认为：

无论如何取得效益最大化的行为准则对任何国家都是十分重要的。所以具有一个好的行为准则对一个社会来说是至关重要的，……实际上要想取得交易成本低的经济市场和有效的政治市场，也需要这种诚实的、合乎理性的、好的行为准则（注：《经济学消息报》，1995年4月8日第4版。）。

由于“公共利益以国家的姿态而采取了一种和实际利益（不论是单个的还是共同的）脱离的独立形式，也就是说采取了一种虚幻的共同体形式”（注：《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社1972年版，第38页。），国家作为一个“从社会中产生又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量”（注：《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社1972年版，第166页。），不可能漠视自身的利益机制。国家的两个目标，失却其中任何一个都是不现实的。办法只能以外在制约机制，促使国家行为的内在冲突减至最微限度，尽可能地确立公正的、合乎理性的社会准则。制度在一定程度上可以减缓这种冲突。“制度在一个社会中的主要作用是通过建立一个人们相互作用的稳定的（但不一定是有效的）结构来减少不确定性。”（注：诺斯著：《制度、制度变迁与经济绩效》第7页。）这是“诺思悖论”所蕴有的政治学启示。

“政治创租”预设。公共选择理论把市场经济下私人选择活动中适用的理性原则（注：在以个人为基本分析单位时，经济学假定人在市场中的私人经济活动是理性的。即经济活动中的个人在决策之前要经过仔细计算，力求一个于己最有利的结果，以追求其希望实现的目标或有价值的东西。具体到消费者身上，理便是追求效用最大化；具体到生产者身上，理便是追求利润最大化。），应用到政治领域的公共选择活动中（注：丹尼斯·缪勒：《公共选择》，商务印书馆1992年版。），确立了国家人“经济人”角色和“寻租”预设。

在政治环境中，国家人同样扮演着“经济人”角色。公共选择理论认为，只要政治活动中的个人行为有一部分实际上受效用最大化动机驱使，只要个人与群体的一致达不到让所有的个人效用函数相同的程度，那么政治活动中的经济个人主义模型就具有价值，无论是个人还是政府利己主义行为都是正常的。问题在于，这种利己主义动机有一种与经济租金(economicrent)因素相结合的动势，由此便产生了“寻租活动”(rent-seekingactivities)。公共选择学派的“寻租理论”(rent-seekingtheory)描述了在社会经济生活中公共权力与经济财富进行交换的过程，揭示了腐败产生的现实经济根源。

所谓“租金”(rent)，是指某生产要素所有者获得的收入中，超过这种要素的机会成本的那一部分剩余。（注：在早期的李嘉图学派中，租金是指永远没有供给弹性的生产要素的报酬，它诱使这种生产要素进入市场所必需的最小的额外收益（大卫·李嘉图《政治经济学及赋税原理》，商务印书馆1983年中文版）。马歇尔发展了租金的概念，认为租金还应包括被称为准租金的暂时没有供给弹性的生产要素的报酬（马歇尔《经济学原理》上、下卷，商务印书馆1983年中文版。）。现代经济学中的国际贸易理论和公共选择理论发现，政府对经济的政策干预和行政管制，由于抑制了竞争，扩大了供求差额，也能形成类似地租的超额收入。租金是由于政府行为（干预和管制）阻止了供给增加的结果。按照布坎南(JamesBuchanan)的解释，所谓寻租活动，是指人们在某种制度环境下，凭借政府保护而进行寻求财富转移的活动，这种努力的结果不是创造社会财富而是导的社会的大量浪费（注：Buchanan,J.M.,"RentSeekingandProfitSeeking",inBuchanan,Tollison,edc.,Towarda

TheoryoftheRentSeekingSociety,U.S.A.TexasA.&MUniversityPress,p3-15,1980.）。

租金的本质乃是在政府干预下，由于行政管制市场竞争而形成的级差收入，而一切利用行政权力谋取私利的行为都是“寻租行为”。政府官员的寻租活动，一如塞缪尔·亨廷顿在《变革社会中的政治秩序》中指出的：“腐败的基本形式就是政治权力与经济财富的交换”（注：［美］塞缪尔·P·亨廷顿著《变革社会中的政治秩序》华夏出版社1988年版，第66页。）。在寻租活动的过程中，政府官员一般不只仅仅扮演一个被动的、被利用的角色，而是“主动出击”进行“政治创租”(politicalrentcreation)和“抽租”(rentextraction)。寻租活动与政府对市场过度干预紧密相关。没有政府过度干预，没有干预所提供的特殊垄断地位，租金便无从寻求。既然政府干预和行政管制能够创造租金，寻租活动便不可避免。

寻租理论阐明了腐败的深层本质。只要公共权力的存在和经济生活不停止运行，寻租活动很难根绝。一如詹姆斯·布坎南言：

纯粹租金的因素从而权力因素，更容易在复杂交易而不是简单交易中出现，从而更容易在群体关系而不是在两人关系中，以及在政治协定中而不是在市场协定中出现，这应该是显而易见的。因此，科学劳动的正确划分要求“政治科学”学科将更多的注意力集中在政治安排上，而要求经济学将更多的注意力集中在市场安排上（注：［美］布坎南著：《自由、市场与国家》，上海三联书店1989年版，第40页。）。

布坎南还指出：

政治家和官僚……的行为同经济学家研究的其他人的行为没有任何不同。对于这个简单观点的承认，以及由此对这个观点在现代政治环境中的含义的实证分析，是进入必定推动立宪改革讨论的更广泛的比较分析的基本通道。正是因为现代官僚理论和规则理论的洞察力，人们才逐渐意识到新的制度约束的必要性（注：［美］布坎南著：《自由、市场与国家》，上海三联书店1989年版，第40页。）。

腐败作为“政治之癌”（注：何增科著：《政治之癌——发展中国家腐化问题研究》，中央编译出版社1995年版。），在空间上是全球性的，在时间上是历史性的（注：恩格斯曾认为，在古代东方，掌握了政治权力的“社会公仆”正是在从事灌溉、治水等公共工程上升为“东方暴君或总督”的。（参见王沪宁主编《政治的逻辑》，上海人民出版社1994年版，第221页）。“所有权力都易腐化，绝对的权力则绝对地腐化。”（注［美］哈耶克著：《通往奴役之路》中国社会科学出版社1997年版第129页。关于权力腐败，法国著名政治学家莫里斯·迪韦尔热说过一段这样的话：腐败在“任何社会制度中都将如此。马克思主义的缺点在于，它认为这种现象只存在于生产资料私有制的范畴内，只要消灭了私有制，这种现象就会随之消失。然而，所有的官僚阶层、领导阶层、比较富裕或有地位的阶层、特权集团和尖子人物都企图让后代子承父业。要想不让他们得逞，就必须建立一些制度机制来阻止他们这样做。但这些机制也难以实施，因为执行者通常正是这些机制所有限制的对象。马克思主义由于相信阶级会随着资本主义的消失而消失，因而忽视在社会主义国家中对这个问题予以足够的重视并始终保持必不可少的警惕性。”（迪韦尔热著《政治社会学》第157页，华夏出版社1987年版）迪韦尔热关于腐败普遍存在于当今社会包括社会主义社会的判断，是有警策意义的。但是认为马克思主义把腐败现象只划定在私有制社会的论断，显然不符合事实。当然，迪韦尔热关于以“制度机制”“阻止”腐败的见解，是有参考价值的。）

“寻租”预设揭示的事实是，寻租活动是社会经济生活中公共权力行为的伴生物。恩格斯曾把政治权力对社会经济的“反作用”概括为三种情况，其别指出：“政治权力能给经济发展造成巨大的损害，并能引起大量的人力和物力的浪费。”（注：参阅《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社1972年版，第483页。）这一论述，非常恰当地描述出寻租活动对社会经济形成的危害。

在权力界，抑止腐败的“圣贤道德”路径和各种非制度化路径都已难以走通。比较现实致效的路径，是通过创设并且健全各种规则体系予以设防、整肃与规范。这一点，与以上各项预设的逻辑结论是相一致的。这是一种消极的政治观，然而只有持以这种消极的政治观，才能寻求到积极的政治成果。

行政制度论文范文第2篇

当教师的合法权益受到侵犯并造成损害时，采用什么方法能获得恢复和补救。对于事业单位的教师的聘用合同方面的纠纷，可通过现行人事争议争议的仲裁来解决。对于人事争议仲裁不服的，教师可依据最高人民法院·法释[2003]13号《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》向人民法院提讼。

而对不涉及聘用合同的，教师合法权益受到侵犯的，则可以通过行政申诉的行政法律途径——教师申诉来加以解决与权益维护，这就是教师申诉制度。

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一、教师申诉制度

我国《教师法》第39条规定：“教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或者其他教育机构作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉，教育行政部门应当在接到申诉的三十日内，作出处理”。“教师认为当地人民政府有关行政部门侵犯其根据本法规定享有的权利的，可以向同级人民政府或者上一级人民政府有关部门提出申诉；同级人民政府或者上一级人民政府有关部门应当作出处理”。这是宪法关于公民申诉权利规定在教师身上的具体体现。

《教师法》确立的这项维护教师合法权益的行政救济程序的制度，即教师在其合法权益受到侵害时，依照法律、法规的规定，向主管的行政机关申诉理由、请求处理维护自己合法权益的制度，就是教师申诉制度。

二、教师申诉制度具有如下特征：

1、教师申诉制度是一项法定申诉制度。《教师法》明确规定了教师申诉的程序，各级人民政府及其有关部门必须依法在规定的期限内对教师的申诉作出处理决定，使教师的合法权益及时得到保障。学校及其他教育机构，有关部门对上级行政机关作出的处理决定，负有执行的义务，否则，即应承担相应的法律责任。而其他非诉讼中的申诉，如向部门、行政监察部门等部门的申诉。虽然对维护教师的权益有一定的保障作用，但由于没有明确的法律规定和时限要求，其实施过程不可避免地带有一定的弹性和随意性，在某种程序上降低了申诉人受损的合法权益的恢复和补救。这也是《教师法》之所以将教师申诉制度上升为法律制度的目的所在。

2、教师申诉制度是一项专门性的权利救济制度。它在宪法赋予公民享有申诉权利的基础上，将教师这一特定专业人员的申诉权利具体化。从申诉受理的主体上看，教师申诉受理的主体是特定的，即教育行政机关。因此主管教育行政机关依据行政法规以及规范性文件所作出的影响申诉当事人权利的变化的行政处理决定，是行政机关具体行政行为。从申诉时限上看，对教师的申诉主管机关必须在法定期限内作出处理决定，当事人对发生在几年、十几年、甚至几十年的事情，如果认为极不公平，均可向有关国家机关申诉。从效力上看，对教师申诉的处理决定具有行政法上的效力。

3、教师申诉制度是非诉讼意义上的行政申诉制度。它是由行政机关依法对教师的申诉，根据法定行政职权和程序作出行政处理的制度。其行政处理决定具有行政法上的效力。因此在承载教师申诉行政处理结果的文书上也必须符合法律规定。

4、教师申诉制度不仅是起动行政机关依据其行政职权和行政处理程序进行行政处理。而且可能依法导致行政诉讼程序的起动。

5、教师申诉制度与其他申诉制度的区别：(1)、与制度的区别。制度实际也是一项行政申诉制度，但没有明确的受理主体；受理后的对行政机关处理期限没有法定的期限限制；机关往往是将需要立案查处的转交给有关主管机关处理，它们仅对主管机关的处理加以检查督促，不会导致行政诉讼的发生。(2)、与诉讼法上的申诉制度。诉讼法上的申诉制度是公民对司法机关对已经发生法律效力的判决、裁定不服，而向法院或检察院提出申诉，请求再审的制度。

三、哪些情况教师可以提出申诉

《教师法》对教师可以对学校或其他教育机构提出申诉的范围规定得比较宽，主要有：

1、教师认为学校或其他教育机构侵犯其《教师法》规定的合法权益的，可以提出申诉。这里的教师合法权益，包括《教师法》规定的教师在职务聘任、教学科研、安排工作任务、达到教师工作必备条件、民主管理、培训进修、考核奖惩、工资福利待遇、退休、被非法开除、除名、停止社保费缴纳、终止教师社保关系等各方面的合法权益。当然是否确实侵犯了教师的合法权益，要通过申诉后的查办，才能确认。但只要教师认为学校或其他教育机构侵害了其合法权益，就可以提出申诉。

2、教师对学校或其他教育机构作上的处理决定不服的，可以提出申诉。

在这里，学校或其他教育机构的处理决定，可能侵害了教师的合法权益，也可能没有侵害教师的合法权益。但如果教师对处理不服，就可以提出申诉。而对其他企业、事业单位或个人侵犯其合法权益的，不属于教师申诉的范围。

3、教师认为当地人民政府的有关部门侵犯其《教师法》规定的合法权益的，可以提出申诉。

申诉范围，还有一个时间的范围。即只有在《教师法》生效之日以后发生的案件，才可以依照《教师法》的规定提起申诉。对《教师法》生效之日以前发生的案件，一般仍按原来的有关程序办理。

四、教师申诉的期限

教师申诉任何时候都可以提出，也就是没有法律上的时效限制。

五、教师申诉向谁提出，由谁受理

受理教师申诉的机关，因被申诉主体的不同而有所区别。可分两种情况：

1）、教师如果是对学校或其他教育机构提出申诉的，受理申诉的机关为主管的教育部门；

2）、如果是对当地人民政府的有关行政部门提出申诉的，受理申诉的机关可以是同级人民政府或者是上一级人民政府对口的行政主管部门。

需要指出的是：教师申诉只能向行政机关提出，不能向行政机关的个人提出。否则行政机关干部将按一般的群众来信办理。

六、教师申诉的管辖

这里所说的管辖，是指行政机关之间受理教师申诉案件的分工和权限。教师申诉制度的管辖分为隶属管辖、地域管辖、选择管辖、移送管辖等。

1、隶属管辖。指教师提出申诉时，应当向该学校或其他教育机构所隶属的教育行政主管部门提出申诉。一般情形下行政区域的教育行政机关往往会找划分隶属管辖。

2、地域管辖。指没有直接隶属关系的学校或其他教育机构中的教师提出申诉时，按照教育行政部门的管理权限，由当地主管的教育行政部门受理。如：民办学校同教育行政部门之间没有隶属关系，民办学校中的教师申诉适用地域管辖。

3、选择管辖。指教师在两个或两个以上有管辖权的行政机关之间选择一个，提起申诉。受理申诉的行政机关不得拖延推诿。对当地人民政府的有关行政部门的申诉，申诉人可以在同级人民政府或者上一级人民政府的有关部门选择受理的机关。在这种情况下，申诉人一般应本着及时、便利和业务比较对口的原则选择受理机关。

4、

移送管辖。指行政机关对不属于其管辖范围的申诉案件，应当移送给有管辖权的行政机关办理，同时告知申诉人。

4、指定管辖与协议管辖。在特定的情形下，可能还会涉及指定管辖与协议管辖。

七、教育行政机关内具体承办教师申诉的部门

这要看具体的情形，一般是由督导部门具体承办。由于教师申诉往往会涉及财产权、人身权等法律与政策问题，因此教育行政机关的人事部门、法制工作部门应会同督导部门工作。

八、教师申诉的程序

教师申诉制度由申诉提出、受理和处理三个环节组成，并依次序进行。

1、提出申诉。教师提出申诉，应当以书面形式提出。

2、对申诉的受理。主管的教育行政部门接到申诉书后，应对申诉人的资格和申诉的条件进行审查，分别不同情况，做出如下处理：

①对于符合申诉条件的应予以受理；

②对于不符合申诉条件的，应书面答复申诉人不予受理；

③对于申诉书未说清申诉理由和要求的，要求重新提交申诉书。

3、对申诉的处理。行政机关对受理的申诉案件，应当进行全面的调查核实。根据不同情况，分别作出如下处理决定：

①学校或其他教育机构的管理行为符合法定权限和程序，适用法律法规正确、事实清楚，可以维持原处理结果；

②管理行为存在着程序上的不足，决定被申诉人补正；

③对于被申诉人不履行法律、法规和规章规定的职责的，决定限期改正；

④管理行为的一部分适用法律、法规和规章错误的，可以变更原处理结果或不适用部分；

⑤管理行为所依据的内部规章制度与法律、法规及其他规范性文件相抵触的，可撤消其原处理决定。

九、举证责任

教师申诉的举证责任总的来说应当由学校或其他教育机构承担。

1、申诉人：只要向受理申诉的机关提交证明申诉对其有意见的证据材料；以及申诉人的身份证据材料这两类证据即可。例如、某学校教师被所工作的学校停止其社保缴费的；例如一位中学校的语文教师被学校安排任教数学课，虽然任何待遇不变但该教师不同意，此时申诉人只要提交提起申诉的事由，说清申诉人的意见材料即可。总之一句话，对于申诉人而言，只要求能启动教师申诉程序的基本证据材料。

2、学校或其他教育机构：必须提交能证明事实、处理过程、履行法定义务的证据材料，以及作出行政决定或对事件处理的法律依据。

十、证据审查与质证

教师申诉是一个法律行为，受理机关作出的行政处理决定具有行政法上的效力，因此为了确保处理决定的正确，受理机关必须对申诉当事人双方所提交的证据材料、法律法规规范性文件进行书面审查。将证据材料的真实性、合法性作初步判断；对所涉及与本案相关的法规法规的适用作初步认定。

组织双方对所提交有证据材料质证，让申诉人对证据进行辨认与认可；让被申诉人对其提交的证据材料进行辩解，以及让申诉当事人本案所涉及的法律法规的适用是否适当、合法阐述充分发表意见。

受理机关依据职责职权自行调查的证据材料应当质证。

十一、申诉事实认定

认定申诉事实的证据材料必须是真实、合法经申诉当事人质证无异议。

对于经申诉人双方质证，且无异议的证据材料，受理机关应予以采信、采集，方可作为认定事实的依据。对于双方持不意见的，且被申诉人不能证明该证据材料所证明的事实或申诉人原已认可的，不能采信。未经申诉当事人双方质证的证据材料不能作为认定事实的依据。

受理机关应根据经采信、具有真实性、合法性以及证明力的证据材料，以及依据法律规定属于可适用的法律法规对事实进行认定。

十二、法律法规的正确适用

适用原则：正确适用国家的法律法规；行政规范性文件原则上不适用。

具体类型：1、基本法律；2、国务院制定公布的行政法规；3、立法法实施(2000年7月1日)以前经国务院批准、由国务院部门公布的行政法规；4、由国务院确认的其他行政法规；5、地方行政法规；6、立法法实施(2000年7月1日)后的行政规范性文件均不能适用；7、对于立法法实施以前的规范性文件，处于上位的，且不与行政法规、地方行政法规冲突的、具有合法、有效及合理性的可以适用。

十三、行政机关应作出的文书

1995年4月26日《四川省实施〈中华人民共和国教师法〉条例》规定“第三十九条行政机关作出申诉处理决定后，应当将申诉处理决定书发送给申诉当事人”。1995年10月6日《国家教委关于〈中华人民共和国教师法〉若干问题的实施意见》规定“行政机关作出申诉处理决定后，应当将申诉处理决定书发送给申诉当事人”。1998年9月3日《成都市教育委员会关于教师申诉若干问题的暂行意见》“作出申诉处理决定后，应当将申诉处理决定书送达给申诉当事人”。

依照上述地方行政法规、行政规范性文件的规定，行政机关作出申诉处理决定后，送达给申诉当事人的法律文书只有一种，即《申诉处理决定书》。如果说，行政机关送达申诉当事人的文书不是申诉处理决定书，而是其他文种，如《意见书》，那么该行政机关的做法首先是于法无据，其次是违法行为，所作出的《意见书》不具有法律效力，申诉当事人可向该行政机关所在地人民法院提起请求撤销《意见书》具体行政行为的行政诉讼。

如果受理机关未作出《申诉处理决定书》，这表明受理机关的处理工作未结束，其工作仍在进行之中。对于受理机关出具的其他文书，只要不是法定的，申诉当事人可以收取，也可以拒绝收取，申诉当事人有权要求受理机关作出《申诉处理决定书》。

十四、行政机关处理教师申诉的法定期限

《四川省实施〈中华人民共和国教师法〉条例》第三十八条规定“受理教师申诉案件的行政机关应当在收到申诉书的次日起三十天内作出处理”。1995年10月6日《国家教委关于〈中华人民共和国教师法〉若干问题的实施意见》规定“对学校或者其他教育机构提出的申诉，主管教育行政部门应当在收到申诉书的次日起30天内进行处理。”

依照上述地方行政法规、行政规范性文件的规定，处理教师申诉的期限为30天。这是法定期限，行政机关不得延长。同时申诉当事人无权同意行政机关延长此期限。

十五、《申诉处理决定书》必须符合的要求

1、《申诉处理决定书》必须在30天内作出并送达申诉当事人；

2、《申诉处理决定书》的内容及处理决定必须符合法律以及《国家行政机关公文处理办法》的规定，不能自相矛盾，更不能作出错误的处理决定；

3、《申诉处理决定书》应列出申诉当事人各自提交的全部证据材料；受理机关调取的证据材料；经质证予以采信的证据材料；以及适用的法规法规；

4、《申诉处理决定书》必须准确无误的载明申诉当事人不服处理决定的获得救济的法律途径，即诉权、其他权利及行使权利的期限。

十六、《申诉处理决定书》必须载明哪些申诉当事人应具有的救济权利

1、获得救济的途径与法律途径：(1)、行政内部设定的途径：申诉当事人对申诉处理决定不服的，可向原处理机关隶属的人民政府申请复核。(2)、法律途径：教师申诉，特别是申诉内容直接涉及其人身权、财产权及其他属于行政复议、行政诉讼受案范围事项的，可以依法提起行政复议或者行政诉讼。

《国家教委关于〈中华人民共和国教师法〉若干问题的实施意见》以规范性文件的形式规定了教师申诉当事人的两种救济途径。这两种救济途径并非相同性质，申请复核不是法定程序，目前国家没有申诉复核的程序法，且申请复核并非法定行政诉讼的前置程序。况且经复核后，如果申诉当事人不服，应如何处理，能否提讼现不得而知。

因此，应依据《实施意见》载明两种途径供申诉当事人选择。

2、启动救济程序的法定期限（即诉权及其行使时限）：对于提起行政复议或行政诉讼的期限与程序，法律都有明确的规定，当事人可能会知道，也可能不知晓，因此必须在申诉处理决定书中载明。对于申请复核期限法律没有规定，如果行政机关不载明履行告知义务，如某教育局的处理文书这样描述“申诉人与被申诉人对本--若有不服，可向--市人民政府申请复核”，申诉当事人根本无法操作。

十七、教师申诉的

既然教师申诉是非诉讼意义上的行政申诉，申诉人应当可以委托人进行。对于被申诉人——学校或其他教育机构，甚至行政机关，由于他们与申诉人之间本身是一种不平等关系，一旦提起申诉，被诉人就负有义务参加、并接受受理机关的调查、举证。因此，被申诉人应当自己参加，不能委托人。如果后面进入行政诉讼，被诉人可依法委托人参加行政诉讼。

十六、申诉教师启动救济途径的期限

1、行政复议：依据《行政复议法》第九条的规定，应当在“自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请”。

“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。

因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”

2、行政诉讼：依据《行政诉讼法》规定，提起行政诉讼的期限分两种情形：

(1)、不服行政复议后的：可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提讼

“第三十八条公民、法人或者其他组织向行政机关申请复议的，复议机关应当在收到申请书之日起两个月内作出决定。法律、法规另有规定的除外。

申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提讼。法律另有规定的除外。”

(2)、直接：应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出

“第三十九条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。

第四十条公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的，在障碍消除后的十日内，可以申请延长期限，由人民法院决定。”

3、《申诉处理决定书》未载明诉权与期限的：

根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定：

第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者期限的，期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。

复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定期限的，适用前款规定。

4、申诉人未收到《申诉处理决定书》的：

《解释》第四十二条公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提讼的，人民法院不予受理。

5、复核：没有法律法规的具体规定，也没有行政机关作出具体程序规定。

十七、申诉教师救济措施选择与程序启动

1、对于复核，由于没有法律法规的具体规定，对此途径形同虚设，建议不要采用。

2、行政复议：对于符合《行政复议法》第六条之规定的情形之一以及复议期限的，申诉教师可提起复议申请。

3、行政诉讼：只要是行政机关的具体行政行为，在法定期限内即可提起行政诉讼。

行政制度论文范文第3篇

[论文摘要]经过现代性三次浪潮的冲击以及科层制的建立，行政摆脱道德的纠缠，建立以价值中立为基础、效率为导向的发展逻辑。然而，行政并非与道德无涉，不能简约为行政技术主义。行政本身的合理性、合法性论证，不仅需要以单纯技术为基础的效率支撑，而且有赖于目的性价值的支撑，而道德始终是实现行政目的的必要条件。因此，行政必须超脱传统的发展逻辑，以正义为导向寻求向道德的回归。而要寻求道德的价值性辩护，毋宁是要建立起正义的行政制度以及呼唤公民的美德。

[论文关键词]公共行政价值中立效率现代性正义

西方主流思想家尤其是自由主义者主张：在多元文化和现代民主政治的条件下，惟有以价值中立为基础、效率为导向才是公共行政的发展逻辑。他们辩护现代实证主义哲学的“事实与价值两分”之单纯自然科学主义思维模式是保证行政发展唯一可行的方向。换言之，只有以价值中立的形式超脱伦理道德甚至一切差异性的文化价值观念的纠缠，才符合行政的发展逻辑，才能实践最有效的行政治理和赢取合法性。然而，这样的发展逻辑在价值问题上的缄默不语无法解决多元竞争的冲突，更是无法论证行政本身的合法性。行政与其说需要目的性价值，毋宁更是需要道德辩护。而我们所要探讨的主题与此关切：公共行政为何游离道德公共行政如何回归道德的目的性价值辩护?

一、溯源：公共行政的发展为何游离道德

公共行政对道德的诉求是在对官僚制甚至是传统行政发展逻辑的批判中获得肯定的。在公共行政的实践中，传统行政机械化的发展逻辑使政府效率急剧下降，甚至在一定程度上成为“政府失灵”的原因之一。在此境遇下，无论是“新公共行政运动”还是“新公共管理运动”，皆以否定官僚制为政府重构的前提。换言之，是要通过这一批判性的否定为政府再造重塑地基。然而，对官僚制的否定，即使逻辑地符合公共行政对道德的诉求，却始终摆脱不了传统行政发展逻辑。在这一问题上，麦金太尔引领了我们的视线。他认为，现代行政发展的逻辑有一鲜明的脉络：始于启蒙时代的政治理想，中经社会改良者的抱负以及管理者的合理性证明，直至技术官僚的实践。麦金太尔所描绘的是行政发展的显性图景，然其背后却潜藏这样的论断：考据现代公共行政与道德的分离无可避免地让我们回归启蒙时代，思索先哲的政治理想，而这探究的立足点恰恰就在于政治领域。

行政实践并非与行政学的创立者们所想象的与政治全然无涉，而是扎根于政治与道德领域。即使是行政学的创立者们以“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行”这一二分法作为行政学的方法论开端也难以否认：行政须以政治为先导，隐藏在行政背后的政治、道德是论证行政的目的性价值的必要条件。如此说来，从政治领域抽离出来讨论行政和道德的分离问题，作为现代探讨行政问题的普遍方式，尽管可以探讨得细致入微，却未必比近代的思维习惯更为高屋建瓴。由此，探寻“公共行政的发展为何游离道德”这一命题须回归源头，分析政治与道德分离这一行政游离道德的前提。

自亚里士多德以来，行政是政治作为实践性的学科在技术操作上的应有之义。按照亚里士多德的阐释，政治关乎城邦这一“最崇高、最有权威、并且包含了一切其他共同体的共同体，所追求的一定是至善”…。在传统意义上，行政本身也包含追求至善这一本性。然而随着政治与道德的分离，现代行政催生以来便消逝了这种本性，此时行政在名义上已摆脱了政治。著名的解释学家列奥·施特劳斯曾断言：政治与伦理的分离具有明晰的路线图，经过始于马基雅维利、中经卢梭、近到尼采的“现代性的三次浪潮”的连续冲击，西方政治哲学及其传统已在三次危机中难以挽回地衰落。古希腊所塑造的传统哲学认为人本身是向善的，政治或者是行政本身就在于实践这种至善，所追求的价值就在于城邦的道德，道德与政治并没有被严格区分，而且两者相互纠结、支撑与印证。然而，现代性的三次浪潮对这一传统进行了釜底抽薪：“当马基雅维利以政治权力取代政治美德、卢梭以自由(权利)作为政治原则、尼采用权力意志取代国家政治本身时，在古老雅典城邦的政治生活和古希腊哲贤的‘爱智’冒险中生长出来的政治哲学，便开始从‘权力政治学’向‘自由(权利)政治学’——经过霍布斯的‘自然权利政治学’和洛克的‘财产政治学’的预制——最后到‘权力意志政治学’的蜕变。”

按照施特劳斯的诊断，政治游离道德是一个“现代性事件”，主要由“三次现代性浪潮”的冲击所导致。然而，冲击后的行政还要有能够实行价值中立、提高效率的实践性或环境性契机。政党分肥制便为之提供了这样的机遇。威尔逊的行政“价值中立”原则便是针对当时美国的“政党分肥制”，为了一劳永逸地摆脱其纠缠所做出的设置。他以完全超脱道德、政治甚至是法律领域的“事务性”来描述行政管理的领域，“它与政治的领域那种混乱和冲突相距甚远。在大多数问题上，它甚至与宪法研究方面那种争议甚多的场面也迥然不同。”恰是服从于解决“政党分肥制”这一具体问题的“价值中立”原则与韦伯的“官僚制”相结合，把道德价值从公共行政领域中彻底剔除。

由此，现代行政发展逻辑在历次的思潮碰撞中，在政治与行政的分离过程中，形成了这样的理论抑或假象：行政与道德全然无涉。它试图逻辑周延地表明：效率是价值中立的必然结果，而要实现效率，惟有寻求事实与价值两分的价值中立。

二、问题：现代行政逻辑与道德之间

行政摆脱了道德、行政学脱离政治而产生毋宁是现代性事件，经过与道德的决裂以及机械论科层制的发展，公共行政尝试依据科学和技术路线寻求自身发展逻辑的理性化，逐渐构建起自己的逻辑体系。然而正当现代行政构造起自足的技术体系，准备摆脱道德飞跃发展的时候，道德的问题却又紧紧地纠缠着它，使之返回始发点。道德问题犹如现代行政背负的“原罪”，即使他们妄图遗弃，却又总是悄然复归。这一“原罪”，便成为新公共行政运动及新公共管理运动进行政府再造的突破点。尽管它们的努力无法超脱现代行政的发展逻辑，甚至恰恰表现了官僚制总体实现的结局，但阐明了行政逻辑的显性危机。对这一问题的探究迫使我们回到现代行政发展逻辑链的始发点——价值中立的问题上回复这样的追问：行政能不能彻底脱离道德的范畴?易言之，超道德的行政是否可能?

显然，价值中立本身也是一种价值观，并非没有价值立场，而是为了确保自身的价值及效率性，“超越于包括道德伦理、宗教和其他一切非政治文化价值之外的独立性，”l4追寻中立性的立场。从行政本身的建构来说，这样的立场始终是难以存在，因为行政本身不是一种纯粹的技术应用问题，而这正是由行政的意图和手段所决定的。行政的目的并非单纯机械性地分配资源，其作用本身潜涵着价值性的目的或关怀。尽管政府通过援引其之为社会变化的管理者的科学能力及纯粹的技术，来证明其自身的合法性和权威性的方式曾经起到一定的作用，但是公共行政所面临的是包括多元文化、多元价值观的冲突所产生的难题，单纯依靠简单的技术能否解决价值冲突上的问题已是不言而喻。单纯追求效率和中立价值的技术操作始终无法越过难以精确衡量隐性价值这一鸿沟，功利主义的困境深刻地表明了这个难题。因此，针对这一难题，法默尔不无义愤地说：“人在这种形式的合理性(为效率追求技术)中当然可以获益，但要以抛弃实质的合理性为代价。”_5因此，他建议我们应该摆脱这种困境，从后现代性而非现代性的心灵模式思考公共行政。然而，这种现代普遍理性主义规范论的视角只注意到了行政作为一种非人格的组织化、效率化的治理方式的外在特征，却忽略行政作为社会组织化生活方式的内在价值特征和精神特性。

诚然，现代行政的发展逻辑的弊端不仅仅在于先天道德论证的缺失，其具体运作机制上也反映出超道德行政的谎言。行政的体制的建构以及行政机制效能的发挥都有赖于公民的政治参与，作为民主政治的基本特征之一，政治参与是现代政治发展的重要内容。没有公民对政府行政的参与和实践，也就不可能实现全体公民对政府行政的共同认同和实践承诺。每一个具有自由意志和独立的理性判断能力的人，不会在无强迫压力的情况下认同和承诺任何外在于他自己意志认同的制度约束或规范限制。在公民对约束自己自由意志的行政机制的认同过程中，个人的理性判断和价值筛选起着关键的作用，解决不了这个关键因素，行政效率也无从谈起。然而，问题在于个体存在着差异，而且道德上的差异甚于生理上的区别。作为公民的个体在政治参与的实际进程时，不可能完全摆脱不同家庭教育、和道德理想的影响。恰好相反，这些差异巨大的非政治的因素常常深刻地影响着公民的意识和主张，乃至他们的政治选择和政治行动。在这样的矛盾中，单纯依靠技术显然不能解决这些问题，反而会陷入非此即彼的困境，毫无效率可言。

如果在现代行政的逻辑中，以价值中立为出发点，仅仅为了追求科学能力的优越感和效率的提升，以单纯的手段或技术来理解行政，而与正义与非正义、善或恶、美德、至善等道德问题全然无涉，那么行政本身也难以证明其合法性和基本的效率优越。

三、回归：公共行政的道德价值性辩护

若缺少道德的价值向度，或者过度强调现代民主政治的“价值中立”或“价值无涉”而追求行政的道德无涉，那么行政的正当合法性也就成为问题。

如果我们把行政界定为以行政机关为主体，运用公共权力所实践的具有强烈组织性能的治理活动，那么公共行政如何回归道德的目的性价值辩护这一追问的实质意义就在于如何建构、论证行政权力及其运用方式的道德正当性及合理性基础，实践行政行为的道德准则，实现其价值层面上的意义。解决问题的关键在于纯粹的价值中立以及效率不可取的境域中应该遵循一种什么导向?由行政本身的内在逻辑和需求探寻，这导向毋宁是公共行政中的正义。

罗尔斯在《正义论》中开篇明义：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样”。这一论断同样适用于行政领域。作为一种制度，首要的便是在纷繁复杂的价值冲突中能有效地维护政治秩序，获得公众的认可及同意，赢得合法性基础。现代行政的发展逻辑在获得合法性方面暴露了自己的缺陷，因为合法性的奠定和维护除了依靠政府单纯的价值中立和效率之外，更多地基于政治制度本身内蕴的理性和人们对它的信念，“合法性作为政治利益的表述，它标志着它所证明的政治体制是尽可能正义的”。因此，合法性基础实际上包含着对政治秩序有效维持这一合理性评价和道德性评价中的实质正义。而正义正是合法性的内在动因。以合法性的结构视之，管理者和公众是合法性的结构载体，两者不是纯粹的单维构建，而是具有回应性的，共同使合法性呈现动态发展过程。并且随着公众价值的多元性、精神特性的差异化扩大，公民更多的是在现代民主法则的框架下，根据自己的道德判断和利益来评价政治及行政，因此对公众回应需求的满足程度成为能否赢得认可和支持的重要关键因素，而这种需求最根本的是对正义的诉求。

然而，正义要成为现代行政的新导向还必须满足这样的事实：行政虽然不能以单纯的效率为导向，但是却不能缺乏效率。以正义原则为导向是否会降低行政效率?换言之，正义导向是否排斥效率?恰恰相反，正义导向之中涵盖着最大的效率追求。“对于一个社会来说，最大的潜在的动荡因素是来自社会内部各个阶层之间的隔阂、不信任、抵触和冲突。通过对社会成员基本权利和基本尊严的保证，通过必要的社会调节和调剂，社会各阶层之间的隔阂可以得到最大限度的消除，至少可以缓解，进而可以减少社会潜在的动荡因素。”社会成员之间价值观等非政治因素的差异是客观存在的事实，以统一的观念整合人们的思想难以达成，重要的是应付这些非政治因素的渗透所采取的方式。行政的正义导向能够为公众提供平等地表达社会诉求、参与社会治理的机会，积极地发挥自己的潜能，“不仅在行政体系自身中呼唤出有效率的行动，而且能够在它的管理对象那里，即在整个社会中激发出存在于社会成员之中的整合社会秩序、推动社会发展的潜能。”因此，正义的导向消弭了社会矛盾，增强社会成员的凝聚力，极大地激励他们的主动J眭和积极性，使政府在获得最佳的社会秩序的同时，政府从日常社会事务的管理中极大地解放出来，降低政府的运行成本，呼唤出高效率。

因此，现代公共行政应该抛弃以往的逻辑，以正义为导向。然而，以平等、正义为主张的新公共行政或新公共服务并不能真正实现正义，法国学者皮埃尔·卡蓝默对新公共行政追求正义的困境做出了很贴切的诊断：“仅仅进行机构改革是不够的。必须‘改变观点’，对当前治理模式的基础本身提出质疑，即使这些基础已经为长期的习惯所肯定。”ll。。这实际上是一个大胆的结论，意味着公共行政也和人类的治理一样处在根本的转型之中，这促使我们重新思考行政正义导向的内在需求。罗尔斯认为正义是社会制度的首要价值，这实质上潜藏着这样的论断：正义毋宁是制度的正义。以此推之，行政的正义毋宁是行政制度的正义，实现行政正义导向的关键在于行政制度本身。

行政制度是行政最为重要的规则体系。只有通过制度的安排，对有限的社会资源进行合理的分配，公共行政才可能保持它的正义导向，才能实现良好的社会秩序。同时，也只有体现正义的制度才能成为协调社会各阶层相互关系的基本准则，才能为全体社会成员所接受并自觉遵守，否则就沦落少数人谋取私利的工具。构建符合正义导向的行政制度是一个系统的工程，需要考虑到行政的制度选择、制度设计和安排的正当性程度，深入研究制度的实际运作。这关涉到“制度选择、设计和安排的社会客观条件和环境，包括社会的政治、经济、文化条件和环境，比如，社会的政治自由程度、公共理性程度、制度创新的资源供应、社会公民的政治参与、政治责任和政治美德状况，以及特别重要的是制度选择、设计和安排与社会政治生活实践要求的契合程度，等等。”…确立行政制度的正义导向不仅是公共行政目标模式的变更，而且意味着公共行政的制度、运行机制和行为模式的根本性变革。

然而，单纯依靠行政制度的正义是否就能保证行政的正义导向?根据慈继伟“正义两面性”的解释，制度正义是有局限的，需要对个体美德的呼唤正如麦金太尔站在雅典诸德行的立场上对罗尔斯诺齐克论争之批评所阐明的，无论制度的设计多么完美、健全、正当，最终都取决于古典公民美德的复苏。公共行政的正义导向需要公民尤其是行政管理者的正义美德的支撑，即使是制度正义除了需要制度选择、设计的正当性之外，也需要操作制度运行的管理者公共权力行为的合理及合法性基础此外，行政正义的局限性不仅仅在于公共行政管理者运用公共权力的操作层面上的基础，还在于包括行政管理者在内的公民对于正义期待与代表全体公民意愿的行政制度之间存在的差距。“即使是正义制度在其履行正义职责时，亦有一个时效相对滞后的问题，因而，亦会引起人们的道德愤恨。这就需要‘宽恕’之美德，以‘遗忘’不正义行为。

行政制度论文范文第4篇

1.1行政改革要问计于民十八届三中全会指出：“人民是改革的主体，要坚持党的群众路线，建立社会参与机制，充分发挥人民群众积极性、主动性、创造性。”实践证明，群众中蕴藏着无穷的智慧和创造力，向群众多学习一点，离科学决策就近一步，离工作失误就远一些。问计于民，就是让每一份行政改革方案集思广益，鼓励先行先试，让群众探索实践的涓涓细流，汇聚为健全阳光行政制度的滚滚热潮。地方政府在行政改革过程中，要用科学的方法推进改革，把眼前和长远相统筹，全局和局部相配套，渐进和突破相衔接，把握好整体推进和重点突破的关系，尊重群众创造与顶层设计结合，保证行政改革有序推进。为此，要建立和完善利益表达机制，以充分了解群众利益需求，并在意见综合和决策中加以协调，形成公共政策最终意见。比如涪陵区委召开座谈会征求离退休同志建议，老同志提出加强对食品安全卫生的监督和管理力度、加强校园周边环境整治力度等措施，为健全涪陵阳光行政制度提供了参考意见。

1.2行政效益要惠顾于民同志强调，“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”。强调始终把人民放在心中最高位置。执政为了谁？执政依靠谁？这是摆在执政者面前一个“置顶位置”的头号问题。行政效益要惠顾于民，就是要高效便民，即行政机关在行使其职能的时候，用尽可能短的时间、尽可能少的人员、尽可能低的行政成本，为群众办尽可能多的事，取得尽可能大的经济社会效益，真正做到便民、惠民、为民。地方政府要使行政效益惠顾于民，必须大力弘扬一抓到底的实干精神，坚决整治“”，打破行业垄断、降低准入门槛、简化行政审批，让不同类型的经营者平等参与、同台竞技。对定下的事、看准的事，必须以“踏石有印、抓铁留痕”的劲头，千方百计把它抓牢、干成、办好。如：涪陵计量质量检测中心提出打造“服务型、效能型、廉洁型、品牌型”检测中心，以高效检测服务于民，以优质服务取信于民。只要涉及到民生的检验检测工作，安排值守人员，随叫随到，并且组建技术专家服务队深入基层排忧解难，把与老百姓生活息息相关的水、电、气三表和出租车计价器、加油机检测、集贸市场计量器具检测作为重要内容。

2“行：透明于民”是创新阳光行政制度的关键和核心

2.1行政行为的内容要公开于民阳光行政的关键在于要将行政内容的信息透明化，主动接受群众监督，使其在阳光下运行。将行政内容的信息透明化，把事实的真相公开，必会赢得群众的理解和支持，并借助群众力量来校正政府的施政行为，减小施政阻力，使行政改革更加科学化、规范化、法制化。地方政府要健全阳光行政，关键要做到公开。包括：行政权力运行的依据、过程和结果要向公众公开；行政机关办事的方式、步骤、顺序、期限，也要向公众说明；政府规范性文件、重大决策方案，更要公开征求意见。这就需要完善政务公开制度，推行网络政务，依法、及时公开政务信息，保障群众的知情权、参与权、表达权和监督权。政府行为越公开、越透明，群众就会越放心、越拥护，政府工作越透明，群众也就越满意。比如：涪陵开辟的《阳光涪陵》，是由多种媒体联动运行、涉及单位协作办理、专门机关监督落实，受理解决群众咨询建议、投诉举报的专业化网络问政平台。它提供全面的政策查询、接受不正之风投诉，并公开受理，公开办理，公开结果，公开评议，做到部门群众互动，纪检监察监督，社会评议，舆论监督，百姓问政，政府问计，纠正工作作风，提高行政效率。

2.2行政行为的过程要取信于民古人说，无信不立，施政要以信为本。群众的事，如果没落实，群众就难以对政府有信心。为政之要，在于取信于民！只有取信于民，才能得到群众对于政府各项方针政策的充分理解和支持；只有取信于民，才能得到群众对党的真心拥护和依赖。对地方政府来说，如果干部作风拖拉，办事难办事不公，群众反映问题长期得不到解决，政府如何有公信力？土地承包、企业发展、农业发展、工程建设、拆迁改造等问题上与民争利，民众如何信任政府？只有狠抓弊病方面的专项治理，做到准、狠、韧，重拳出击，形成声势，确保成效，才能立信于民。体现在阳光行政制度上，就是群众要参与行政过程。一方面，群众直接参与行政决定的作出或行政执法的实施过程。行政人员执法中多采用对话、商谈、说服、建议、劝告、鼓励、诱导等方式，在获得群众理解、同意、配合、协助的基础上，作出行政决定或实施行政执法活动。另一方面，群众直接参与行政监督，通过批评、建议、检举、申诉、控告等方式对行政机关进行监督。如：涪陵区可以采取“阳光采购”防堵政府采购漏洞，严格采购预算，实行多方审查，使民众依法监督，提高民众对政府的公信力。

2.3行政行为的方式要公正于民改革开放以来，中国的经济突飞猛进，但同时也产生了很多不公平问题：贫富差距拉大，收入分配不公，政治腐败，社会不安全事件不断增多，利益冲突不断等，其根源就在于行政行为不公正。阳光行政的根本目的是“让全体人民过上好日子”，这就要坚持建机制、补短板、兜底线，保障群众公平公正地生活。地方政府在践行群众路线，健全阳光行政制度的过程中，应树立平等契约的精神，即行政主体及其工作人员办事公道，不徇私情，平等对待不同身份、民族、性别和不同的行政相对人。它包括实体公正、程序公正和形象公正三方面。如何才能做到公正？一方面，执政方式要“阳光”。将执政实体、程序公开，有效避免暗箱操作，保证行政公正。另一方面，行政职能要分离。即将行政机关内部某些相互联系的职能进行分离，责任到人，这样可以防止行政人员腐败和滥用权力，也能防止行政人员的偏见，保证行政决定公正、准确。同时，加强对行政人员的教育培养。转变其“特权意识”，树立平等待人、依法办事、为民服务的理念，真正做到执政方式公正于民。

3“果：服务于民”是创新阳光行政制度的归宿和落脚点

3.1行政工作要务实于民在新形势下践行群众路线，关键在于为群众办实事，在办实事过程中依靠群众。空谈误国、实干兴邦，再好的行动纲领、再美的宏伟蓝图，不落地、不落实，都一文不值。同志指出：“抓落实，是我们党执政能力的重要展现，也是对各级领导干部工作能力的重要检验。”必须“一分部署，九分落实”，把更多的精力、功夫和更大的本事用在落实上。地方政府健全阳光行政制度中，要以实实在在的举措和行动着力解决群众最关心、最直接、最现实的问题。要“一件事情接着一件事情办、一年接着一年干，锲而不舍向前走”。比如：涪陵区蔺市镇党委、政府安排2个调研组分片深入社区、乡村等，积极开展集中座谈、个别访谈、问卷调查等活动，重点了解社会管理创新、工作作风转变、机关效能优化、惠农政策落实等工作中的热点难点问题，提出实在的整改措施，切实为老百姓办实事。要做到务实于民，行政人员必须掌握群众工作的方式方法，坚持深入群众、倾听民意、解决问题、化解矛盾，进一步密切干群关系，努力创造良好发展环境，提供优质公共服务，维护社会公正。

3.2行政权力要还权于民同志认为，马克思主义权力观概括起来是两句话：权为民所赋，权为民所用。权为民所赋，讲的是权力来源问题。还权于民就是要将权力还之于民，用之于民，包括：还“参与权”，让人民“干预决策”；还“表达权”，让人民“畅所欲言”；还“监督权”，让人民“制约政府”；还“选举权”，让人民“选任官员”；还“生存权”，让人民“衣食无忧”；还有还弹劾权、申诉权、所有权、发展权等。总之，健全阳光行政制度，赋予人民有监督制约官员的权力，赋予人民参与公共事务的权力，赋予人民在政府滥权时能否收回授权的权力。地方政府健全阳光行政要真正实现还权于民，就要做到：首先，要增强群众的法治意识，发挥其主人翁作用，引导群众依法监督；其次，要发挥行政复议和行政调解在解决行政争议中的主渠道作用，严格按法定权限和程序管理社会事务，提高运用法治思维和法治方式服务发展的能力；最后，强化行政执法责任制和过错追究制，规范行政处罚裁量权，坚决查纠执法不力、执法违法、执法寻租等行为。自觉接受人大及其常委会的法律监督和工作监督、政协的民主监督，认真听取派、工商联、无党派人士和各人民团体的意见、建议，主动接受社会公众监督和舆论监督。

3.3行政结果要廉洁于民“清廉”是群众路线的基本要求和保障，也是我们党的政德根基。清正廉洁是阳光行政最起码的纪律要求。同志强调：“物必先腐，而后虫生。”“干部清正、政府清廉、政治清明”是治国理政、治党整肃的基本目标，要达到这样的目标，重点在于实现治理体系和治理能力的现代化，关键在于加强反腐倡廉建设，把权力关进制度的笼子。地方政府在健全阳光行政制度中，如何做到行政结果廉洁于民？第一，要建立完善的法律、法规、制度等。以法治和制度的刚性来规范政府的行政行为。第二，要将行政流程公开，供全民监督。通过群众的监督，检举行政结果中的不廉洁行为，极力查处行败，严惩不法分子，营造风清气正的行政氛围。第三，提高群众文化素养、增强监督意识。开展网评作风活动，将机关的作风现状、廉洁自律情况在网上晒晒，主动接受群众的监督，提升行政结果的廉洁度。第四，完善行政人员的业绩考核机制，将行政人员的政绩年终述职报告公示于民，加大群众评分的比重，接受群众的评判。第五，教育干部做到廉洁行政，带头践行《廉政准则》。在思想上要坚定立党为公、行政为民的理念；在作风上要坚固严于律己、洁身自好的防线；在行为上要坚持清正廉洁、忠于职守的规范。如：重庆市涪陵区清溪镇纪委对全镇9个村1个居委会的50余名新任村干部进行了集体廉政谈话，通过以案说法，对村级三资管理、惠民政策落实等容易出问题的领域进行廉政教育，提高全体村干部的廉洁自律意识。

行政制度论文范文第5篇

行政观念是国家行政机关公务员在履行行政管理职责活动中，形成的对行政活动的看法、态度、信念和价值，是对行政活动的一种深刻的认识和理解。论文百事通用马克思主义认识论来分析和研究行政观念问题，必须坚持两条原则:其

一、实践是认识的来源，行政观念来源于对行政实践的认识;其

二、认识必须是真实地反映客观事物及其规律，行政观念则必须真实地反映行政实践的根本要求。由此我认为，分析和研究行政观念的转变问题，只有把它历史地结合到相应的行政制度中去能找到正确答案并把握其转变的指向及一般规律。

显然，行政观念的形成或转变受到社会政治、经济、文化等多方面因素的规范、影响和制约，但是最主要和最重要的制约与影响是相应的行政制度，即行政观念的行政制度规定性，亦即它之所以为行政观念及其同其他观念之间的区别的特性。实践是认识的荃础，行政观念作为对行政实践主要是行政制度的认识和理解，它与一定的行政制度必然是一种“对等”的关系，有什么样的行政制度就有什么样的行政观念。在依法行政的行政制度中，行政观念主要受行政法律规范的约束.或者说行政法律规范作为行政的根本依据，它必须对行政观念具有性质、方向、内容等方面的规定性;同样在“依人治世”的行政制度，行政观念则主要受“长官意志”的约束，它必须具有“唯上”、“唯权”等规定性。由此可以得出两点结论:(1)山于‘’依人治世”与依法行政两种行政制度存在着根本性的差异，因此两者所形成的行政观念也必然不同，认识和理解具体的行政观念，只能到“依人治世”或依法行政中考察、分析和判别。(2)行政制度改变，也必然要求行政观念的转变，行政制度“依人治世”走向依法行政，行政观念也必须走向法治状态，否则必将阻碍依法行政的实现。

党的十五大报告在阐述依法治国方略时，明确指出:“一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利，实行执法贵任制和评议考核制。”依法行政成为各级政府机关行使行政权力的基木准则。在行政观念上，一方面依法行政要求摒弃传统的“人治”规定的行政观念，另一方面则要求树立法治规定的行政观念。那么“人治”规定的行政观念有什么特点?概要地说有这样几点:(1)以掌握最高权力的个人或集团代表或代替国家意志，它对行政观念的要求是服从、尊重、信仰权力，甚至是个人迷信。(2).权大于法，官本位，在行政活动中不是依据法律，而是依据长官意志，它对行政观念的要求是首先服从权力，然后才是服从法律。(3)“人治底下的法治”，或称为法律工具主义，为行使权利方便也制定法律，从而就可以“借法扩权”、“借法行权”了，法律不过是权力的奴蟀，它对行政观念的要求是形成法律为权力服务的愈识。总之，“人治”规定的行政观念就是“官本观念”，“权力观念”。这种法律文化和行政文化沉淀为潜在的社会念识，影响着依法行政的进程，此造成了一系列的问题，如权力拜物教、、洁官主义、人情主义、等级观念等，这些正是依法行政和相应的行政观念所要彻底摒弃的东西。

依法行政对行政观念具有指导规定性，为行政观念的转变捉供了相应客观依据。对依法行政作以理性认识，只能从依法行政白身的系统整体中寻求。抛开观念性要素，依法行政是山诸多要素构成的，是诸多要素的相互联系相互作用的整体。在各个要素中，每个要素的地位和作用是不同的，其中占有主导地位、发挥主要作用的要素及其相互联系和作用决定着这一系统整体的性质、方向、内容、价旋。因此，行政观念的转变也必须以这些要素为依据。

依法行政作为一个系统整体，占主导地位、发挥主要作用的要素有哪些?从其系统整体的鉴本结构看，主要包括三个层而的要素:一是基础和前提要素;二是内容和形式要素;三是价值和效益要素。

1.墓础和前提要素—民主至上的观念。民主是一个政治概念、法律概念、道德概念，是一个多维性的词，但是不论我们从哪个角度来理解，民主的要义始终是指向“人民的权力”或“在民”。依法行政是依法治国的重要组成部分和核心内容，依法行政的根本目的是发展民主政治，正如十五大报告指出的那样:“发展社会主义民主政治，是我们党始终不渝的奋斗口标。没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化”民主是人民国家的旗帜.是行政理念的本质内涵，是依法行政的基础和前捉要素。论文百事通

在依法行政中，首先遇到的问题是:权力是从哪里来的，为准掌权?古希腊思想家亚里士多德第一次把民主石作是一种国家政体，马克思主义认同、继承和发展了民主观，在《共产党宜言》中指出:“工人革命的第一步就是使无产阶级上升为统治阶级，争得民主。”〔《马克思恩格斯选集》，第一卷，第272页)这里所说的民主就是人民掌握政权，人民当家作主。其根本要求是一切权力属于人民，只能为人民掌权，服务于人民，这是依法行政的基础和前提。民主至上的观念包涵多层意思:

(I)人民取得政权，建立民主政府，行政观念的首要指向是一切权力属于人民.为人民掌权，服务于人民;(2)在行政活动中实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，行政观念的指向是人民的意志;(3)依法行政，对危害和浸犯公共利益、公民权利的行为进行法律制裁，行政观念的指向是保障公民的权利;(4)人民委托少数管理者井依法授于它们各种权力，行政观念的指向是权力得以有效运行;(5)所确立的依法行政制度要符合民主的最一般原则，如“服从多数、尊重少数”为民负责、越权无效等，行政观念的指向是最多数、最广泛的民主和自由。这些涵义构成了依法行政的基础和前提要素，这些观念便成为依法行政的基础和前提观念。

2.内容和形式要素一一法律至上的观念。依法行政就是法律至上的行政，即在整个国家行政体系和社会规范体系中，惟有法律具有最高权威和普遍性，任何组织和个人都必须置于法律之下。它以职权法定、法律保留、法律优位，依据法律、权责统一等为内涵和原则，客观地反映了依法行政的内容和形式。

同民主至上的观念一样，法律至上的观念也包涵多层怠思:(l)彻底摒弃传统的“依人治止”和权力至上的观念，否则法律至上的观念就无法产生和形成，行政观念的指向是对权力至上的彻底否定，是对唯上、唯私的彻底否定;(2)有法可依，有法必依，执法必严，违法必究，法律面前人人平等，任何人、任何组织都没

有超越法律的特权，行政观念的指向是法律至高无上的权威，不论一个人是什么官职、什么级别，也不论一个组织是什么机构，在法律面前都是平等的普通的公民或当事人，(3)强调依法对权力进行控制，以防止权力的不合理地增长及滥类加害于民，行政观念的指向是对权力的合理合法限定;(4)突出程序和形式的合理性，在依法行政中，法律不在于它可以为行政服务，而在于它具有程梦和形式合性的爵遍化标准，从保证实质合理在总是到址人限度的实现，行政观念的指向是按照法律所的程序和形式来观察、分折、提出和思考问题下以此对行政行为竹出判断，(5)对法律共有一利，丛本的信念及是对法律制变抱了探刻信任的一种精冲状态，信仰则吏进一步，它表明对法律的信服和硬华币，并以之为行为准则，是对法律的自身和发展前景的终极关怀，行政观念的才翔门是把法律至的精神以一种信念信声观念之中。这此涵义则沟成了依法行政的内容和形式要术，这些观念介也戊为依法行政的内容和形式观念。新晨

3.价值和效益要索一正义至上的观念。价仇和效益是人的认识所必须把握的一种特定的关系，足引份人从事实践活动的动力因素和内在尺度。依法行政的动因就是要最大限度地实现行政价位，址人幅度地提.角行政效益。正义，代表着公平、公正、公遴.高效益等这样?些概念，反映依法行政的价位和效益的根本要求。

从形式正义上，它要求健康或工协玛都必须平等对待，反映在行政观念，则要求刘等每个人不沦足官是民部是普通的公民;在行政中我们总足要对着物质资源、精冲资琳、权力资源等各种资源的分配问题，为保证这些资源合理正义之分配，必须依法对进行调整和规范，使每个人对其有都定格在一个相对公正的范围之内，不致因一力一占有而拟害或剥夺他人的利益，反映行政观念中则要求对资源必须依法进行合理正义之分配;从法律正义公正义上看，各样的法律纠纷中，这此纠纷不〔义应当足和平的即不使私力到解决，反映在行政观念中则要求在解决纠纷中使川公平的口、则，当事人在适川法律上一律平等;从效益原则上意义与促进高效益价位取向J乙致的、立法效益、执刀、效益、守法效益、法律适川效益等无不反映的要长，在行政观念中则要求把效益作为行政话动的?项附则，通过依法行政实现行政的廉洁.佰效。论文百事通

行政制度论文范文第6篇

白文固在《中国藏学》2005年第三期上发表了有关藏传佛教的研究文章。作者认为清康乾之世，对藏传佛教进行了多方面的禁约和整顿，诸如严肃国师禅师的封赠，禁止随意私自剃度或私行建寺，严禁喇嘛游方他地或久居京师，并对喇嘛的服饰及饮食制度作了规整。清康乾之世对藏传佛教的这些禁约、整饬大部分是针对蒙古各部而出台的，是为限制蒙古王公势力而精心设计的，从而使这些措施超出了宗教范畴，带上了很浓的政治色彩。经过整饬，一方面清整了藏传佛教中的诸多流弊，严肃了教戒僧规，促使佛教健康发展。而另一方面，使藏传佛教增加了更多屈从性，更成了适合统治阶级需要的政治宗教，变成了统治者用之得心应手的精神工具。

藏族传统法律制度的特点

赵君在《大学学报》2005年第四期上发表了有关藏族传统法律制度的论文。藏民族的传统法律制度是中华法律文化的重要组成部分，文章通过对历史上几部重要法典的分析，如吐蕃时期的《十善法》、藏巴汉时期制定的《十六法》、清初藏区制定的《法律十三条》等，总结了传统法律制度的几个显著特点：一、藏族传统法律规范与习惯法并存；二、传统法律规范与宗教法合体；三、传统法律规范与道德规范合体；四、与中原王朝的法律一样，藏族古代的法典没有现代部门法的划分，是各种法律部门法的综合体，有实体法，也有程序法，既包含民法、刑法、经济法、也包含行政法；五、军事法规在藏族传统法律规范中占有很大的比重；六、藏族传统法律规范均体现了严格的等级制度；七、中原法律文化对藏族传统法律制度形成起了非常重要的作用。最后作者认为，藏族古代的法律制度、法律条文现在已没有法律效力了，但它的影响还依然存在，藏族传统法律中崇尚和谐、调节纷争、惩恶扬善、法贵如一、清正廉明的积极精神，作为一种文化形态也并没有消失，在今天藏族地区的法律实践中仍然起着重要作用。

《格萨尔》部名上的“宗”

平措在《大学学报》2005年第四期上发表了有关《格萨尔》史诗部本习惯以“宗（rdzong）"一词来命其部名的研究文章。作者通过对藏文“宗（rdzong）"一词所含内容和《格萨尔》部名上“宗（rdzong）”一词所含内容的比较分析，认为《格萨尔》部名上的“宗”，既不能和过去作为地方政权机构――行政区域治所之名的“宗”等同起来理解；也不能与作为过去有别于普通民宅的特殊建筑物之名的“宗”等同起来理解。提出《格萨尔》部名上的“宗”类似于汉族长篇小说的叙述法“篇”，是一种便于记忆和说唱史诗而采取的该文学作品形式上的一种程式法或写作模式。

当代日本的藏学研究机构及出版物

秦永章在《大学学报》2005年第四期上介绍了日本的藏学研究机构和出版物。文章对当代日本的主要藏学研究机构及其相关出版物做了比较系统的介绍，主要研究机构有：一、东洋文库内陆亚洲研究部研究班；二、大谷大学真宗综合研究所；三、国立民族学博物馆；四、东京大学；五、京都大学；六、东北大学；七、东京外国语大学亚非语言文化研究所；八、大正大学；九、龙谷大学。主要学会有：一、日本学会，该学会成立于1953年，是世界上最早成立的专门研究藏学的学术团体之一；二、日本印度学佛教协会，成立于1951年，会址设在东京大学大学院人文社会系研究科印度哲学佛教学研究室。作者通过这些介绍以期对国内研究者了解日本藏学研究现状有所裨益。

的藏语文管理机构及40年历史变迁

周炜在《中国藏学》2005年第三期上发表文章。的语言规划是我国语言规划工作中的一个重要组成部分，它主要包括：一、语言政策的研制和调整；二、藏语文工作的指导管理机构及社会职能部门；三、藏语文政策的推行、落实和监督检查；四、社会用字的规范、监督和检查；五、藏语文的学习、使用和发展问题，藏语文新词术语的规范、推广和使用问题，藏语国际标准的制定问题。本文主要围绕第二个问题来展开。分20世纪70年代以前、80年代后期、1990年以来几个阶段，分析藏语文管理机构创立、调整以及完善的过程及其特点，从一个侧面展示了自治区成立40多年来藏语文工作的发展。

策墨林活佛系统的沉浮与清代中晚期的摄政制度

行政制度论文范文第7篇

政治制度，是指国家政权的组织形式及行政方面的诸种规定。它既有政体、体制及大政方针、具体政策、规章、措施方面的内容，同时又必然联系到统治者、行政者这一国体问题。另外，它与军事、财政、刑法、礼仪等等制度，在机关与官员的设置、大政方针之制定等等方面有关，而与后者的具体制度又有所区别。作为政治制度的研究，则不仅仅是制度本身，还应扩大范围，包括对规制的实际落实情况、出现的问题、制度的弊端，以及制度实行之作用、影响等等方面的考察、分析与评论。

具体到清王朝，其政治制度的研究似应包括以下内容。

（一）大政方针、政策的制定及相关的各种具体制度。

（二）皇位传承制度与皇权的行使；宫廷制度（后妃、外戚、太监及内廷其他诸制）及皇族诸制（如分封、参政、养赡宗禄等等）。由于古代王朝某种程度的皇家私属性，这类制度对王朝政治也有较大影响。

（三）中央及地方的各级行政机构与职官设置及其行政制度。

（四）各少数民族地区之官制及行政制度。

（五）对官吏实行的各种制度，如选任、考绩、奖惩、黜陟、调补、休致等等。

（六）非官僚行政系统之胥吏、幕僚等及其行政，这些人都不是国家官员，但在行政上又发挥着重要作用，对吏治影响甚大。

（七）对官员行政及政策实施实行的监察制度。

（八）以上各种制度的实际落实状况，出现之问题、弊端，制度的调适改进，制度之实行对朝政、国家统治及社会的作用与影响。

清王朝由于是以满族为主体统治的王朝，其政治制度还有很多特殊内容，如首崇满洲之政策、八旗制度、其内部处理机要大政的议政王大臣会议，保障满族主体统治的官缺制等等。另外，鸦片战争以后，由于西方政治思想、制度的影响，又引进了近代国家的一些政治制度。因而清朝政治制度应研究的内容，又比汉、唐、宋、明等王朝广泛。

二

本节根据前述关于政治制度一般内容的理解及清代的特殊之处，对清代政治制度的发展演变及各时期的特点，作如下简述。

（一）清入关前，是清政权兴起而又变化复杂、迅速演变的时期。其间又可分为两个阶段。

1、从努尔哈赤建立政权起，到皇太极天聪五年七月设立六部，为满族政权的领主贵族政治体制时期，具体表现为该政权完全以八旗领主分封形成统治体制，八旗旗主也即领主，全部是努尔哈赤及其子侄，按照家族宗法分封，汗努尔哈赤类似西周大分封时期的天子，自领两黄旗，封授子侄统领其他6旗，这6旗旗主又如同受封之同姓诸侯，各领本旗旗人，与本旗下人有君臣之分，只不过不令各旗主在地方建立藩国，而是聚居于中央都城。而且由于努尔哈赤既是汗，又是其他旗主的大家长，因而凭借这种双重身份实行中央集权式的汗权专制统治。皇太极继位为汗，不具备汗父努尔哈赤大家长的身份，对其他旗的中央集权性控制力有所削弱，但其体制未变。在这种体制下，各旗旗主是各该旗的最高掌权者，而且世袭，另一方面，他们又处在中央、汗的统一领导下，国家大政，由汗集合八旗旗主为首的掌权者集体议决。所以，这种统治原则、行政方式，又可称之为是中央集权控制下的领主贵族政治体制。

2、天聪五年七月至顺治元年。是领主贵族政治体制向皇权专制的中央集权政体的转变时期。天聪五年七月设立六部，将各旗下诸种事务的处理权，集中到中央，以六部分类处理，而六部长官（管部贝勒及承政）又分别对汗皇太极负责，从而以分割旗主、旗下权的方式，加强了汗权、中央集权。（这种制度，在努尔哈赤时期也曾实行过，但不正规、也不系统，皇太极采纳汉官建议，仿汉族王朝而实行六部行政制度。）此后，后金——清政权又设立监察机构都察院、管理蒙古等事务的理藩院，以及内三院，皇太极又进一步提高其汗的至尊地位而称帝，皇权专制的中央集权进一步强化，旗主及旗下相对独立的旗权进一步削弱。但八旗的宗室领主分封制仍继续实行，八旗蒙古、八旗汉军先后编设之时，皇太极沿袭旧的分封制度，将这两部分旗人也分封予宗王旗主，并使这两种旗与旗主原领之满洲旗为同一旗色，成同一统辖体系，这两部分旗人，也与满洲旗旗人一样，成为宗王旗主、管主的属人——诸申。

皇太极时期，后金——清政权还把其分封统辖体制扩大到归附的汉官、漠南蒙古贵族乃至朝鲜。对于带领部队归降后金政权的明朝官将孔有德、耿仲明、尚可喜等人，则不纳入八旗体系，而使他们仍统旧属，对旧部军队有一定私统性，行政上听命于中央，又具有某些自，且驻辖专城，与宗室一样封王。对漠南蒙古中归附的绝大部分部落，则以分封、划牧地为领地的形式，使其成为臣属清政权的受封“藩部”，既有一定自，又接受清朝中央之政令。朝鲜之国王、王妃、世子等，也须接受清廷的册封，奉清之正朔，无论其国王、世子、使节，对清帝均须行三跪九叩的君臣之礼，以表示对清国的臣属。

（二）清入关后的顺治元年至康熙前期。是清王朝承袭中原汉族明王朝之国家建置，并保留原有一些机构（主要是满族政权特有机构），而建立统一的清帝国国家机构及行政制度的时期。

中央机关。其中的中枢机构，以内三院行使内阁职能，逐步演变为部院之上的中枢机构，最终定名为内阁，成为国家最高机关。原议政王大臣会议，保留宗室王公以贵族身份而非官员身份参预议政的权力，带有贵族政治残余。但他们能否参预议政，已由皇帝决定，随时任免，而非“入八分”的当然议政权。另外，又在宫内设有专职机构——议政处，具体行政置于内阁之下。中央分掌具体政务的执行机构，除仍设吏户礼兵刑工六部及都察院外，另仿明制，增设通政使司、大理寺、翰林院、宗人府、詹事府、国子监、钦天监、太常寺、光禄寺、鸿胪寺等等机构，而六部、都察院，也由于事务远较入关前殷繁，而按明制在各部院之下增设了很多分支机构。内阁及其下各部、院、司、寺、监等等执行机构，皆实行满汉复职制，既体现满人掌权，又利用汉臣实行统治。带有满族特色的特殊机构，则有理藩院、内务府。

地方政权机构，是恢复明王朝地方统治的建置形式，实行省、府、州县几级统辖，这一过程，随着清王朝对全国的统一，至顺康之交时期即大体完成。此后，地方官制稍有变化，其中总督、巡抚开始向固定省区长官的方向发展，而省与府之间的道，也开始向固定性实体职官演变。陪都盛京五部，也基本在这一时期设置。

这一时期，内地各省府州县的地方官，绝大部分是以汉军旗人及汉人充任。体现了以汉治汉的统治政策。而清初利用汉藩王统领藩下兵驻镇南边、西南的措施，则随着三藩之乱的平定而取消，汉人也不再封王。

边区民族地区，主要是漠南蒙古地区，除沿用入关前的旗佐及扎萨克制实行各该部旗的行政管理外，这一时期，作为诸部旗之上的正规性会盟制度开始实行。另外，对反叛而被平定的察哈尔部蒙古，则编为八旗，驻牧长城以北，不设扎萨克，而由中央直接管辖。

清廷定都北京后，又把原册封藩国朝鲜的制度，推及到周边琉球、安南、暹罗等国，与这些国家制订册封及朝贡制度。初步形成统一的清帝国以中原天朝统辖天下的观念，而将周边藩属国纳入以清王朝为中心的统辖体系。

对中原汉族为主的广土众民实行统治的一些重大政策，也基本在这一时期制定。

为笼络、利用汉人绅衿士人，清初曾以举荐、征召等等方式，广泛招徕故明官员充任各级机构，同时恢复科举，加大录取名额，以作主要选官途径。此后，按期科举选士以充实官僚队伍，便成为清廷利用汉族官僚知识分子的一项奉行不替的国策。

在军事统治政策上，原八旗兵完全变为职业兵，以兵饷、旗地收入作生活来源。以旗兵分驻京师及地方要地、利用汉人绿营兵分布各省以维持统治的军队分布格局，也在这一时期基本完成。

永不加赋的财政政策。满族最高统治者鉴于明代三饷加派导致社会矛盾激化最终亡国的深刻教训，同时为争取广大汉民对清朝满族统治者的好感，消除满汉矛盾，入关后便宣布废除明朝的三饷加派，当时虽因开支（主要是军费）庞大未能全部实行，但永不加赋，则成为有清一代赋税征收的一项带有强烈政治性的基本国策。而另一方面，为维持财政开支，则压低官员俸禄，缩减衙署行政经费，并实行捐纳等开辟财源的制度。这项政策虽一定程度上达到了满族统治者的政治目的，但却又成了吏治败坏的重要诱因。

（三）康熙中期以后至乾隆末，是地方各省行政制度完善、统治深入，对边疆统治扩大、深入化时期，也是中央的中枢机构进一步改进，皇权专制、中央集权高度发展的时期。

这一阶段，总督、巡抚的设置经过多次调整，最终在乾隆中期成为以省为固定辖区的省级最高长官，并确定哪些省分的总督、巡抚之设置。道员也渐失作为省级布、按二司之副官派往地方行政的差任色彩，而成为道的正式官员。而县以下，则大力推行保甲、乡约制，实行深化性统治。边疆民族地区，随着各民族、地区归属清廷中央，普遍设置将军、大臣，实行各种制度，如漠北蒙古按漠南蒙古实行盟旗制度，并设乌里雅苏台将军、库伦大臣，又在各蒙古地区推行利用喇嘛教的政策，扩大满蒙联姻的地域范围。新疆地区设伊犁将军、乌鲁木齐都统，以及各办事大臣、领队大臣、回部各城之伯克。青海地区设西宁办事大臣。地区实行政教合一制，并设驻藏大臣，制定深入统治的各种章程。西南地区大规模地实行改土归流。东北黑龙江中下游、乌苏里江流域的少数民族地区则实行姓长制度。

中央的中枢机构，议政王大臣会议及议政处，对满族宗室王公、勋戚贵族的任用逐渐减少并最终取消，同时增设满汉大臣并用的军机处，提内阁大学士为正一品，又增设协办大学士。这一系列措施，使满族贵族政治消弱，加强了汉人官员对决策的参预，同时，也使皇帝强化了对机要政务的直接处理。奏折发展为皇帝处理政务的重要公文并制度化，使皇帝掌握了对重要政务的主动处理，并可直接了解地方政务，直接指挥封疆大吏；财政制度的改革，加强了对地方财政的消弱与控制。另外，还创行秘密立储制度，使立储权完全掌握在皇帝一人手中，消除了因此而产生的结党乱政。以上诸种措施和制度，大大强化了皇权专制及中央对地方的集权。

（四）嘉庆朝及道光二十年以前，是清王朝政治制度变化不大，对以前形成的制度因循实行的时期。

（五）道光二十年至光绪中期甲午战争，是清王朝在遭受列强沉重打击后，改变传统的对外国策，被迫与列强打交道，而建立一些新机构，实行某些新制度的时期。第一次鸦片战争后，清王朝被迫改变闭关自守的国策，允许外国在中国开辟租界地，允许传教士传教，赋予外国关税协定权及领事裁判权。咸丰末年第二次鸦片战争即将结束，清廷又增设了新的国家机关，实行具有近代意义的外交制度，如设置总理各国事务衙门及下属、附属各机构、南北洋大臣，以及总税务司、海军衙门，安置外国公使驻京，并向外国派驻使节。这一时期，清王朝为富国强兵，还实行办理洋务诸种制度，着重于引进西方技术，力图从经济、军事上增强国力，这也是当时国策及对外交往制度上的重要改变。这一时期，地方汉人督抚的权力加大，并呈进一步发展趋势。

（六）甲午战争以后至清亡，是清王朝改革政治制度，引进西方政治制度的时期。甲午战争签订《马关条约》，中华民族危机加深，国人认识到，抵御外侮、振兴中华，不能仅靠以发展经济军事实力为主的洋务运动，改革王朝政治制度，便发展为朝、野官绅士人的强烈呼声，并发展为实际行动，最终促使清朝最高统治者实行“预备立宪”，仿行西方近代国家的政治制度。在这一过程中，一些传统的旧制度，旧机构被废除，建立了新制度、新机构。如废除科举制度，改旧式官学为新学堂、实行新式教育；废除题本制度，裁撤通政使司、詹事府；设立资政院、责任内阁，调整改革旧部院等机构，设置民政部、度支部、陆军部、法部、农工商部、邮传部、理藩部、大理院，以及地方上的谘议局等等。以上制度虽然实行不久清王朝便被，但它对旧的封建制度性质的改变，以及对后来民国政治制度的影响、人们政治观念的变化等意义，是不能忽视的。

三

以往清代政治制度的研究，大体可分为以下几方面：一、官制与相关制度的综合性考述。二、机构、职官及其职掌与相关论述；三、各种具体制度、政策的考察。

（一）官制与相关制度的综合性考述。

早在清朝末年，日本的临时台湾旧惯调查会，便对清王朝的行政制度作过全面系统的考察，编成6卷本的《清国行政法》，1914年于东京东洋印刷株式会社印行。其中对中央及地方、边疆民族地区的行政机构、职官设置、职掌，保甲制度，以及文武官员的任用、回避、考核、休致等等，都有专卷叙述。该著的负责者织田万自己还撰有同名为《清国行政法》的专著，主要叙述官制，并将清朝行政制度与日本、西方作了比较分析，由上海广智书局印行。陶希圣、沈任远合著的《明清政治制度》（台北商务印书馆，1967）的清朝部分，也述及中央、地方官制，并对官员入仕途径、铨任、考核、奖惩、俸禄、休假等等制度作了介绍。王锺翰《清代官制简述》（《清史续考》，台北：华世出版社1993）除有上述内容，还兼及边疆各民族地区之制度。而杨树藩的《清代中央政治制度》（台北：商务印书馆，1977），则是对中央行政体制、皇权之行使及各辅弼机构的职掌、议政制度作简要的说明。郭松义等《清朝典章制度》（吉林文史出版社2001）的第三章《国家机关制度》、第四章《职官管理制度》，除包括以上内容外，还述及幕宾及吏胥制度，对清末的新官制及边疆地区的行政管理、地方基层组织里甲、保甲制度，则有较多的考察。

对政治制度、体制改革演变作研究的论文则有周敦礼《清代政治制度总考察》（《正言》1943年1期）、李宗侗《清代中央政权形态的演变》（《历史语言研究所集刊》第37辑上，1967）、沈振辉《清末政治体制改革刍议》（《江西师范大学学报》，1981年1期）、袁亚忠《丙午官制改革与清末政局》（《山东社会科学》1996年2期）、吴春梅《预备立宪与清末政局演变》（《安徽史学》1996年1期）、赵晓耕《论晚清中央行政改革的失败》（《浙江社会科学》1999年1期）、闫小波《论晚清中央行政改革的失败》（《河北学刊》1999年1期）、鞠方安《试论清末官制改革（1901－1911）中的文官设置及其特点和影响》（《河南大学学报》2000年2期）、梁严冰《清末新政与中国政治体制的近代化》（《人文杂志》2000年5期）、李传斌《清季职官改革及其特点》（《泰安师专学报》2000年4期）、李志茗《论洋务时期的行政机构改革》（《社会科学》2000年8期）等。

此外还有一些论文，论述了中央各机构或中央与地方的权力关系问题，如：高翔《也论军机处、内阁和专制皇权：对传统说法之质疑，兼析奏折制度的缘起》（《清史研究》1996年2期）、高翔《略论清朝中央权力分配体制：对内阁、军机处和皇权的再认识》（《中国史研究》1997年4期）、刘文鹏《论清代中央集权中的补偿性政治控制》（《学术界》2002年3期）、刘伟《清末中央与地方关系的调整》（《北京科技大学学报》1999年4期）等。

此外，还有某一阶段的综合性阐述，如《清入关前国家法律制度史》（辽宁人民出版社1988）一书的第一章至第四章（郭成康）。刘小萌《满族的部落与国家》（吉林文史出版社1995），对清入关前后金——清政权八旗与官僚制度相结合的统治体制作了考察。郭成康《18世纪的中国与世界•政治卷》（戴逸主编，辽海出版社1999），于这一阶段中央行政，与地方关系及政治腐败问题有系统论述。白新良《清代中枢决策研究》（辽宁人民出版社2002），则是关于清入关前至道光朝中央、皇帝关于决策问题考察的考著。而吴吉远《清代地方政府的司法职能研究》（中国社会科学出版社1998），有省司道府州县各级机构的组成，重点探讨其司法问题。

（二）机构、职官及其职掌与相关问题的考察。

综合性的著作，有张德泽《清代国家机关考略》（中国人民大学出版社1981）、年等《清代中央国家机关概述》（黑龙江人民出版社1983）、刘子扬《清代地方官制考》（紫禁城出版社，1988），均对政府机构、设官、职掌、沿革等内容有系统叙述，张氏之著兼及中央与地方。以上三著，都于清末官制之改革及新机构之设置有介绍，且都利用了一些档案资料。

关于某一机构或某种职官的研究。

内阁。专著有凌林煌《清代内阁制度》（台湾商务印书馆1977），对内阁之沿革、内部组织、规制、职掌、内阁的权限及其消长，内阁与皇帝、亲贵、军机处、南书房、翰林院的关系等，作了叙述与分析。论文有：萨师炯《清代内阁的组织及其特权》（《新政治》1940年5期）、季士家《清代内阁》（《历史教学》1963年4期）。

军机处。军机处是清代出现的处理王朝大政的特殊机构，自然引起学者的关注，研究论著也较多，专著有傅宗懋《清代军机处组织及职掌之研究》（嘉新水泥公司文化基金会出版1967），考察了军机处出现之历史背景、时间、建置与职掌、性质、作用影响等问题。（美）白彬菊《君主与大臣：清朝中期（1723～1820）的军机处》（加利福尼亚大学出版1991），描述了军机处设立、发展的阶段性变化，以及该机关的结构、下属机构、嘉庆帝对军机处的改革等等，并从政务处理之需要的角度分析了该机构出现的原因，及君主与臣僚之行政关系。在此前后，不少学者已，探讨了军机处设立的时间、具体职掌、机构特征，及其权限、地位、与皇权发展的关系、作用与影响等。这些论文主要有：邓文如《谈“军机处”》（王钟翰记《史学年报》1937年2卷4期）、李宗侗《办理军机处略考》（《幼狮学报》1959年1卷2期）、钱实甫《清代的军机处》（《历史教学》1962年3期）、傅宗懋《清代军机处设置之研究》（《政大学报》1965年12期）、庄吉发《清世宗与办理军机处的设立》（《食货月刊复刊》1977年6卷12期）、刘子扬《清代的军机处》（《历史档案》1985年2期）、季士家《浅论清代军机处与极权政治》（《清史论丛》第五辑）。

还有学者考察该机构的一些更具体的问题，如刘绍春《军机章京考选制度述略》（《史学月刊》1992年2期）、《军机章京职权责任的若干问题》（《史学集刊》1993年4期）、《嘉庆整顿军机处维护双轨辅政体制》（《清史研究》1993年2期）、黄才庚《清朝军机文书档案官员回避制》（《浙江档案》1991年5期）。军机处的设立时间，是一个众说纷纭的问题，计有雍正四年说、七年说、八年说等等，迄无定论。除前述某些论文涉及这一问题外，还有专门考证的文章，如：南炳文《军机处设立时间考辨》（《清史研究集》第四辑1986）、赵志强《军机处成立时间考订》（《历史档案》1990年4期）、《户部军需房述论》（《清史研究》1994年1期）。俞炳坤《军机处初设时间考证》（上）、（下）——《兼与七年说和八年说商榷》（1991年3期、4期）。

议政王大臣会议及议政处。议政王大臣会议，是清入关前至乾隆五十六年大约达一个半世纪期间，由满洲王公、大员及个别蒙古、汉军旗人官员组成的议处国家大政的机构，清入关后又设有议政处，成为清中央带有鲜明的满族民族色彩的中枢机构。由于这一机构不属于像内阁那样的正规衙署，因而官方政书未予记载。学者们对它的考察主要有以下几方面。一、入关前议政王大臣会议的产生、职掌及其发展。论文有周力农《清朝的“议政大臣”》（《辽宁师院学报》1981年6期）、孙琰《清初议政王大臣会议的形成及其作用》（《社会科学辑刊》1986年4期）。二、该机构在清入关前后的变化，入关后之成员、职掌及其演变，其职掌与满族主体统治、处理机密要务之关系，该机构之性质特点等。这方面的论文有杜家骥《对清代议政王大臣会议的某些考察》（《清史论丛》第七辑，1986）、《康熙以后的议政王大臣会议》（《南开学报》1985年1期），前述周力农文亦有涉及。三、议政处所及议政处的设置问题。论文有：王军《清入关前的议政王大臣会议与大政殿》（《东北地方史研究》1986年1期）、杜家骥《清代“议政处”考略》（《清史研究》1991年3期）、《清入关前的议政处所及八旗亭》（《北方文物》1998年4期）。

理藩院。理藩院是清代专门处理民族事务的特殊机关，清代又是中国古代对边疆民族地区统治深入、稳固的时期，因而这一机构自然成为学者们的重要探讨对象。在内容上，对该机构的设置沿革、职掌、行政特点及其在治理边疆中的作用，考察较多。可参见赵云田《清代治理边陲的枢纽——理藩院》（新疆人民出版社1995）、吕士朋《清代的理藩院》（《中国史学论文选集》第三辑）、《清藩院——兼论清代对蒙藏回诸族的治理》（《东海大学历史学报》1977年1期）、王钟翰《试论理藩院与蒙古》（《清史研究集》第三辑）。赵氏之著还对研究理藩院之史料作了较详细的介绍。

内务府。内务府也是清代的特殊机构，主要由八旗中的上三旗皇室包衣奴仆充任下属各分支机构之职官，专门负责宫廷内外与皇室有关的各类事务，及本府管理上的各种政务，独立于外朝政府机关。学者们对这一机构的研究较多。早在20世纪三四十年代，学者曾就内务府的机构、设官、职掌及其组成人员——包衣问题，以及这一机构对抵制宦官乱政等问题作了考察，代表性论文有：曹宗儒《总管内务府考略》（《文献论丛》1936年10期）、郑天挺《清代包衣制度与宦官》（原文1944年发表。《清史探微》北京大学出版社1999年版也收入）。后来，美国学者普雷斯顿•托伯特有《康雍乾内务府考》一书问世，考察了内务府建立的背景、内部机构及职掌，包衣与皇帝之关系及其在内务府中服役情况、内务府之收支等等问题（见《清史研究通讯》1985年3期吴伯娅的介绍文章）。国内学者也有祁美琴《清代内务府》一书出版（中国人民大学出版社1998），此书于内务府的各项财政收支、皇庄、三织造以及包衣人问题有较详细阐述。关于内务府下属各机构及其职掌，前述年等《清代中央国家机关概述》一书，由于利用了不少档案，因而所述较系统而且详细。

总理各国事务衙门。又简称总理衙门、总署，是咸丰末设立的以办洋务为主的中央新机构，在晚清朝政中有重要地位和作用。钱实甫《清代的外交机关》（三联书店1959）对这一机构作过初步考述。专门探讨其职掌的有刘光华《清季总理衙门的职掌》（《中山学术文化集刊》第21集）。90年代，又有关吴福环《清季总理衙门研究》（台北：文津出版社1995）之专著，比较系统地考察了它的设立沿革、下属机构及职掌、总理大臣、章京及行政特点，并对其办理外交、于中国近代化的作用、影响等，从正反两方面作了评价。与总理衙门事务相关的，是南北洋大臣，王尔敏对这两个大臣之设置、职权及其演变、二者权力、地位之变化等等，作了较详细分析（《南北洋大臣之建置及其权力之扩张》，载《大陆杂志》第20卷5期）。

地方官制，两端之督抚、州县官研究成果较多，中间之布政使、按察使、道员、知府及直隶州、直隶厅的考察相对薄弱。

总督与巡抚，设置于明代，清展为以省为固定辖区的省级最高长官。赵希鼎《清代总督与巡抚》（《历史教学》1963年10期）、《清代各省的政治制度》（《历史研究》1980年3期）两文，对其职掌、制度及其某些缺陷作了论述。傅宗懋考察了出任督抚者之民族身份及其数量比例、甄补资格等问题（《清制论文集》下册第291－292页，台湾商务印书馆1977），并对总督与巡抚在职权的区别、演变及督抚同城之争问题作了研究（《清代督抚职权演变之研析》，载《政治大学学报》1980年3期）。魏秀梅以计量的方法，考察了清季督抚的人事嬗递（《从量的观察探讨清季督抚的人事嬗递》，载《近代史研究所集刊》第四期）。晚清督抚权力之发展及其影响，成为近些年来学者们的关注点，这方面的论文有林乾《咸丰后督抚职权的膨胀与晚清政治》（《社会科学战线》1989年1期）、王雪华《督抚与清代政治》（《武汉大学学报•社科版》1992年2期）、谢霞飞《清末督抚与官制改革》（《湖北大学学报》1996年3期）、刘硕《地方督抚与清末预备立宪的宣示》（《河北学刊》1996年5期）、刘伟《甲午前四十年间督抚权力的演变》（《近代史研究》1998年2期）。刘伟另有专著《晚清督抚政治》（湖北教育出版社，2003），对督抚在晚清所形成的群体特征、与中央及各省财政、军事、外交的关系、权力变化、与晚清的改革等，作了深入探讨。

道与道员。朱东安《关于清代的道和道员》（《近代史研究》1982年4期），阐述了清代道的性质、分类、道员的补授、职责及权限范围等等。李国祁《明清两代地方行政制度中道的功能及其演变》（《近代史研究所集刊》第3期上册）一文，论述了作为独立行政单位之道的形成、各种道中兵备道权力比明代之削弱、守道权力之萎缩、巡道功能之加强，以及道在近代的变化、对兴办洋务的作用等等。

州县。州县为最基层统治单位，直接管理百姓，因而州县级行政对社会治理乃至王朝统治关系极大，今人也把它作为重点研究对象。瞿同祖《清代地方政府》（哈佛大学出版社1962，法律出版社2003）一书，着重于州县行政的研究，对州县机构组织、州县官之选任与管理，以及书吏、衙役、长随、幕友与行政及影响、州县之司法、征税、治安、邮驿、公共事业、教育与教化、士绅与地方行政等等问题，作了系统的考察。柏桦《明清州县官群体》（天津人民出版社2003）一书，则把州县官作为群体，分析了它的权力构成，相关政治势力，州县官的类别，以及对州县官的奖惩制度、州县狱讼、州县官的政治行为和权术、心理特点等等。代表性的研究论文有：华建宏《清代州县行政研究》（《中国史研究》1991年3期）、秦富平《清朝的县级政权》（《晋阳学刊》1994年5期）、刘鹏九、王家恒《清代县官制度论述》（《清史研究》1995年3期）、郑秦《清代县治研究》（《清史研究》1996年4期）。此外，还有对州县某些具体行政方面的研究，如陶希圣《清代州县衙门刑事审判制度及程序》（《食货月刊复刊》1卷1－5期）。徐炳宪《清代知县之出身及其在地方行政上之地位》（《大陆杂志》49卷6期，1974）、《清代县官的社教工作》（《中国地方自治》1976年1期）、《清代州县的社会救济》（《中华文华复兴月刊》1976年10期），傅宗懋《清代知县财政权之研究》、《清代知县司法权之研究》（均收《清制论文集》下册，台北商务印书馆1977），刘秀生《清代县级政权机关中的人事管理》（《理论探讨》1990年2期）。那思陆《清代州县衙门审判制度》（文史哲出版社1982），则是关于州县司法方面的专著。

清代是中国古代对边疆民族地区统治直接、深入的时期，重要体现之一是创设行政制度及相应的机构与职官。学者们对此也作了不少研究。以下分地区作介绍。

蒙古地区。盟旗制，（日本）田山茂《清代蒙古社会制度》（潘世宪译，商务印书馆1987）对清朝在蒙古各地区编旗设札萨克、旗下组织、旗的机能、札萨克的职务及权限等，作了较系统考察，于清初较详，而清中期以后及“盟”制较略。赵云田《清代蒙古政教制度》（中华书局1989）于这一制度也有研究。袁森坡《康雍乾经营与开发北疆》（中国社会科学出版社1991）一书的中编第三章《盟旗制度》，则于盟制有较详细的探讨。张永江《清代藩部研究》（黑龙江教育出版社2001）第四章第二节，对这一行政体制的模式特点作了分析。陈国干《清代蒙古盟旗的来源和性质》（《内蒙古社会科学》1981年1期）一文，论述了这一制度的起源、演变及作用、影响诸问题。

漠北蒙古地区，另设有乌里雅苏台将军及库伦大臣，李毓澍《外蒙政教制度考》（中研院近代史所专刊1962）一书，对这两个职官的设置与职掌等问题有较详细考察。

新疆。清廷于乾隆二十几年平定天山南北准（蒙古）、回（维吾尔）二部后，先后设伊犁将军，乌鲁木齐都统、喀什噶尔参赞大臣及下属叶尔羌等回城办事大臣，另设回部的“伯克”官管理各类及各城事务。光绪十年又建为行省。这一地区民族成份较复杂，制度也多样化。综合阐述诸种制度的论著有罗运治《清高宗统治新疆政策的探讨》（台北里仁书局1983）、张羽新《清代前期新疆历史地位的提高与清政府的筹边措施》（《新疆社会科学》1985年2期），潘志平《论乾隆、嘉庆、道光年间在天山南路推行的民族政策》（《民族研究》1986年6期）一文，则专论对回部统治制度，并对其进行评价。另有某种官制、制度的研究，如丁实存《伊犁将军设置之起因与职权》（《边政论坛》1944年8期），阿拉腾奥其尔《清代伊犁将军论稿》（民族出版社1996）、苗普生《伯克制度》（新疆人民出版社1995）、林恩显《清代新疆州县制度之研究》（《人文学报》1976年2期）、齐清顺《清代新疆官员的更换制度》（《西北史地》1991年1期）、陈世明《清代新疆官府道事考略》（《西北民族研究》1996年1期）。

。不少学者比较全面地论述清廷不断加强与完善对的治理过程及阶段性措施，以及统治的体现，主要论文有王忠《中央政府管理地方的制度及发展》（《历史研究》1959年5期、陈鸣钟《清朝前期中央政府对地方政治制度、宗教制度的改革》（《史学月刊》1960年1期）、王辅仁《略论清朝前期对的施政》（《清史研究集》第二辑，1982）、吴健礼《略论清朝对地方的》（《研究》1983年4期）、申新泰《清代中央政权对行政体制和宗教制度改革述评》（《民族学院学报》1996年1期、2期）等。还有学者重点研究驻藏大臣、达赖喇嘛的职权、地位及相关问题，尤其是对驻藏大臣及驻藏官员的研究，如丁实存《清代设置驻藏大臣考》（《边政公论》1944年7期）、顾效荣《清代设置驻藏大臣简述》（《研究》1983年4期），吴丰培的《清朝驻藏大臣制度的建立与沿革》（《中国藏学》1989年1期）及《清代驻藏官员的设置和职权》（《中央民族学院学报》1981年1期）。张云侠《略论清代驻藏大臣的设置、职权及有关问题》（《社会科学研究》1985年3期）、张羽新《驻藏大臣政治地位和职权的历史考察》（《中国藏学》1998年2期）。关于达赖喇嘛的研究，有魏国《关于达赖喇嘛的封号、地位、职权等的考证》（《民族研究》1959年5期）及牙含章《达赖喇嘛传》（人民出版社1984）。清廷在乾隆朝起实行对达赖、班禅等活佛转世选认的金瓶掣签制，柳?祺等《清代在实行金瓶掣签的经过》（《民族研究》1982年4期）对此有专门考察。

西南地区的土司制度及改土归流。较早有余贻泽《清代之土司制度》（《禹贡》5卷5期，1936）。后来范同寿发表《西南各族土司制度的瓦解与清前期的改土归流》（《贵州社会科学》1983年2期）。张捷夫《清代土司制度》（《清史论丛》第三辑1981）一文，对清代土司总数和分布状况及土司的职衔、承袭、义务、奖惩、抚恤，以及清廷对土司的限制与控制措施等作了考述，该文还指出，雍正年间实行改土归流后，并未废除这一制度，在某些地区还设置不少新土司。李世愉对这一问题也有较多研究，在基础上又形成《清代土司制度论考》（中国社会科学出版社1998）一书，对雍正改流前的土司制度、清代的土司制度，雍正大规模改土归流的原因与目的，改土归流的实施、善后措施、历史作用及局限性等问题，作了较细致深入的考察。

幕宾、吏、长随。清代地方各级长官私人聘幕辅助行政之风颇盛，中央及地方各级衙署，又都有大量的吏，此外，官员还多雇用办理杂差的长随。他们都不属于国家职官，但在清代行政中的实际作用及影响却非常大，因而引起学界的关注。

幕宾。对幕宾及相关问题的考察，既有对清代幕府制度作全面的研究，又有关于个别重要人物雇幕、幕友群体——绍兴师爷、州县官雇幕，以及聘幕与学术关系的探讨。以下重点介绍聘幕与行政及政治影响方面的研究。全增佑《清代幕僚制度论》（《思想与时代》第31、32期，1944），考察了幕宾制兴起发展的原因及幕宾对雇幕官员的某些制约。张纯明《清代的幕制》（《岭南学报》9卷2期，1949）分析了幕府制之性质、幕宾的种类、流品等。缪全吉《清代幕府人事制度》（中国人事行政月刊社，1971）一书，以丰富的资料，揭示了官、幕关系，幕友之类别及游幕方式、条件、生活、幕学培养等等状况。郑天挺《清代的幕府》（《中国社会科学》1980年6期）、《清代幕府制度的变迁》（《学术研究》1980年6期），以文献资料结合清末掌故，考察了幕宾的14种来源、幕宾的职责、地位，论述了幕府制发展的几个阶段以及对晚清政治的影响。郭润涛《官府、幕友与书生——“绍兴师爷”研究》（中国社会科学出版社1996），主要以绍兴师爷这一群体，阐述幕业的成因，人材来源，学幕及作幕的内容，作幕的职业道德规范等等。吴爱明、夏宏图《清代幕友制度与文书档案工作》（《历史档案》1993年4期）、《清代地方行政与幕友人事制度的形成》（《清史研究》1997年4期）两文，则重点论述了地方衙署政务、行政需求以及幕友经办文书的具体状况及借机舞弊行为。晚清幕宾及其对政治的影响，也是近些年重点研究的问题，其论文有张敏《晚清幕府官僚制度》（《学术季刊》1994年1期）、刘悦斌《晚清幕府制度略论》（《河北师院学报》1996年3期）、刘大可《湘军幕府与晚清政治体制》（《福建论坛》1997年6期）。

吏、长随。吏分文职书吏、差役胥吏两种。前述瞿同祖《清代地方政府》一书，对书吏、衙役、长随的组织、职能、募用、待遇、贪赃及纪律控制等有系统考察。吴吉远《清代地方政府的司法职能研究》一书也述及他们的作用、地位及危害。刘敏《清代胥吏与官僚政治》（《厦大学报》1983年3期）、倪道善《清代书吏考略》（《社会科学研究》1988年2期）、朱金甫《清代胥吏制度论略》（《清史论丛》1994），是专论吏胥制度及其危害的文章。另有学者从官府组织与文书处理方面论述这一问题，如李荣忠《清代巴县衙门书吏与差役》（《历史档案》1989年1期）、黄才庚《清朝书吏的危害与整治初探》（《广州档案》1994年1期）。而郭润涛《长随行政述论》（《清史研究》1992年4期），则是探讨长随问题的专文。

（三）各种制度及政策的考察。

与王朝统治体制、行政管理相关的制度与政策，均具政治性，内容非常复杂，而且与其他诸如军事、财政、外交等等制度相关。以下主要将政治性较强的制度之研究概况作简单介绍。

皇位继承制度。皇帝是王朝最高掌权者，而且只能由一家世袭，因而诸皇子之培养、素质、能力、性格以及选谁当皇帝，对国家统治与治理关系极大。目前，对清代皇位继承之事件探讨很多，进而带动了皇位继承制度的研究。考察较多的是秘密建储制度，如年《从明清档案部所藏档案文献看清朝秘密立储制度》（《清代档案史料丛编》第四辑1979）。李宪庆、白新良《康雍之际继嗣制度的演变》（《社会科学辑刊》1983年3期），白新良《论乾隆帝秘密建储》（《故宫博物院院刊》1989年2期）、杜家骥《也谈清代秘密建储制度》（《求是学刊》1998年4期）。对皇位继承制度作全面研究的专著，则有张玉芬《清朝皇嗣制度》（大连出版社1991）、杨珍《清朝皇位继承制度》（学苑出版社2001）。

八旗制度。八旗制度的涉及面非常广，除政治外，还有诸如军事、经济、民族、教育等等方面，这些方面或多或少又都与政治相关。以往研究的成果颇多，具体到政治方面，多偏重于旗制某些具体问题的考察，而从政治制度的角度对八旗制度作专门的研究，尚需扩大。

官员选任制度。选任包括选拔与铨任两方面。选拔有诸如科举、官学生（贡监生、八旗官学生等）选拔、捐纳、举荐、荫子等等途径。铨任则有专门的系统性制度，如官缺制、正途与异途，回避制等等。以上两方面论著较多，可重点参见商衍鎏《清代科举考试述录》（三联书店1958）、王德昭《清代科举制度研究》（香港中文大学出版社1982。中华书局影响印，1984），宋元强《清代的科目选士与竞争机制》（《中国社会科学》1993年2期）、许大龄《清代捐纳制度》（燕京大学哈佛燕京学社1950）、王贵文《清代的荫子制度》（《辽宁大学学报》1989年1期）、魏秀梅《清代回避制度》（中研院近代史所专刊之66,1992）。杜家骥《清代官员选任制度述论》（《清史研究》1995年2期）。

官员之考绩、奖惩、黜陟、调补。这方面的论著不多，有待加强研究。现有成果，可见：李飞鹏《清代考绩制度之研究》（《大陆杂志》1980年3期）傅宗懋《清代文官内升外补制度之研究》（《中国行政》1980年5期）、金怡顺《从四格八法看清代的考察》（《历史档案》1998年1期）。

监察制度。这方面的研究也较薄弱。学者们考察过都察院机构及科道组织的职掌、演变等官制方面的问题，见杨树藩《清代都察院》（《三民主义学报》1979年3期）、汤吉禾《清代科道之职掌》（《东方杂志》1936年33卷1期）、汤吉禾《清代科道官之公务关系》（《中央大学社会科学丛刊》1934年1卷2期）、汤吉禾《清代科道组织之沿革》（《新社会科学季刊》1934年1卷1期）、关于监察制度的机制、作用、特点等问题，有邢早忠《清代监察制度的特点》（《贵州社会科学》1985年3期）、吴观文《清代的监察制度与吏治》（《求索》1986年6期）、倪军民《试论清代监察官的权威保障机制》（《东岳论坛》1993年2期）等。

公文制度。公文制度中，奏折制度是清朝的特殊内容，是清朝皇帝专制皇权发展的突出表现。学者们讨论较多的，是奏折的创行时间及产生原因问题，但迄无定论。另外，对奏折的种类、具奏人的资格规定、奏折的使用、运转程序以及奏折的作用等等也进行了考察。由于研究成果较多，仅举数种以供参考：庄吉发《清代奏折制度》（博物院1979）、杨启樵《雍正帝及其密折制度研究》（广东人民出版社1983）。朱金甫《清代奏折制度探略》（《历史档案》1981年2期）、朱金甫《清代奏折制度考源及其他》（《故宫博物院院刊》1986年2期）、任青《清初奏折探析》（《清史研究》1996年3期）。

民族政策。主要是对蒙、藏、回部等少数民族及其地区实行的政策。这方面的成果甚多。主要有以下几点。1、因俗而治。即根据各该民族现实社会历史背景、旧有制度、加以改造利用，以达到有效统治的目的。2、恩威并施。即对少数民族上层人物，一方面施以封赏、联姻等怀柔、笼络等措施，另一方面，对其侵扰内地、反叛割据势力坚决以武力镇压。3、分而治之。以上，专门性的成果可见：蔡志纯《清政府对蒙古的民族政策》（《历史教学》1981年10期）、刘先照、周朱流《试论清王朝的民族政策》（《中国民族关系史论集》，青海人民出版社1988）、张羽新《清朝前期的边疆政策》（《中国古代边疆政策研究》，中国社会科学出版社1990）、王钟翰《试论清代的民族宗教政策》（《第二届明清史国际学术讨论会论文集》，天津人民出版社1993），余梓东《清代民族政策研究》（辽宁民族出版社2003），赵云田、成崇德《略论清代前期的“因俗而治”》（《青海民族学院学报》1983年2期）、张羽新《清政府对喇嘛教的政策》（《清史研究集》第二辑1982）、陈国干《清代对蒙古的喇嘛教政策》（《内蒙古社会科学》1982年1期）、王辅仁《略论清朝前期对的施政》（《清史研究集》第二辑1982）、罗运治《清高宗统治新疆政策的探讨》（台北里仁书局1983）、潘志平《论乾隆、嘉庆、道光年间清在天山南路推行的民族政策》（《民族研究》1986年6期）、伍新福《试论清朝前期对南方少数民族的统治政策》（《贵州文史丛刊》1986年2期）、华立《清代的满蒙联姻》（《民族研究》1983年2期）、杜家骥《清朝满蒙联姻研究》（人民出版社2003）。

闭关政策。鸦片战争前的清王朝，在对外贸易上曾实行严格管理和限制政策，学界称之为“闭关政策”。对这一问题的讨论，主要是在20世纪五六十年代及七十年代末、八十年代。所涉及的问题有：闭关政策的具体表现、闭关政策产生的历史条件、实行的原因或目的，以及对它的评价。可参考以下论著：湖北大学国民经济史教研小组《关于清政府实行“闭关政策”的原因及其实质》（《理论战线》1960年7－8期）、戴逸《闭关政策的历史教训》（《人民日报》1979. 3.13）、胡思庸《清朝的闭关政策和蒙昧主义》（《吉林师大学报》1979年2期）、谢俊美《论清代闭关政策》（《历史教学》1979年10期）、郭蕴静《清代对外贸易政策的变化》（《天津社会科学》1982年3期）、汪敬虞《论清前期的禁海闭关》（《中国社会经济史研究》1983年2期）

四

本节对清代政治制度应加强研究之处，提出一些粗浅看法，不一定正确，仅供参考。

在行政机构、官员及其职掌的研究上，目前研究较多的，中央是中枢机构，如军机处、内阁，而对其下的办理各类具体事务的机构如六部，缺乏考察，这些机构虽沿袭明代，但在具体执掌及其权限上已有变化，并由此反映出某些值得注意的问题。比如吏部，其选官权比明代小，而清代皇帝在这方面的权力加强。又如兵部，其权限也比明代小。以上，在制度上有反映，其原因、影响需深入考察。六部之下的各司及司官郎中、员外郎之职掌、行政情况、权限如何，与中央其他机构、地方相关机构的行政关系怎样，均缺乏考察。地方官制，督抚在清前期最终演变为固定省区的最高长官，其过程、原因，有待深入探讨。明代为防止地方大员诸权集中、导致割据，而将省级长官之权分析为三：布、按、都3司，清代又集事权于督抚一身，其于中央对地方之集权影响如何？清代咸丰以前，中央、皇帝是怎样对地方实行集权与控制的？其集权程度比明代怎样？再有，总督、巡抚的职掌有何异同，某些省区为何总督之下设巡抚，有些省为何有督无抚，有些省又有抚无督？也缺乏深入探讨。对布、按二司及知府的研究，则至今寥寥无几。而于地方增设厅、州、县及其升级、改隶等行政建置、改制等，也很少专门研究。清代的保甲、乡约制度，比宋明时期有较大发展，对其具体情况，作用影响等的考察，也是薄弱之处。

以往，由于把鸦片战争前后之清代分开，造成研究中的很多问题缺乏通贯性考察，其中就包括政治制度。如鸦片战争前封建王朝传统的行政机构，在鸦片战争后有何发展变化，与增设的一些具有近代性质的新机构在行政上有什么关系，满汉官之权力在近代有何变化，等等，均未引起应有的重视。

以往，研究较多的，是官方政书中有专门记载的衙署、官员之行政，而对不列于政书的某些制度，或政书记载但简略的某些制度的具体实行情况，以及与行政有关的惯例等等，缺乏研究。

如摄政、辅政、总理事务、垂帘听政等行政权力的形式、特点，它们之间的区别，与皇权的关系。

官员集议政务的形式，如大学士九卿会议、九卿会议，九卿科道会议等等的具体情况，与皇帝决策的关系。议政王大臣会议与内阁、部院之行政关系，与皇权之关系。各朝御门听政的状况及该制度的变化。清代的选官制度中，捐纳是其中的重要一项，学者们对它也做过不少研究。但捐纳者在全部入仕者中的比例如何，尚缺乏量的考察。据道光时的官员反映，其时捐班之道府州县官已居天下十分之半，那么，它对科举等途径入仕的冲击，对人们的价值观、社会教育、政治道德等等影响，均值得注意。再有，清代君臣，谁人不知捐纳败坏吏治这一简单道理，但为何又屡屡开捐，在财政拮据之外，其更深刻的其他原因是什么？又，清代地方官的聘幕之风颇盛，其原因何在？至今尚未有圆满的结论，幕主们为何要自己私人出资聘用幕宾襄助其办理公务？这种做法又成为国家认可的行政制度，反映了怎样的问题？

官员的考核、奖惩、罢黜升迁、调补，政书只是制度上的记载，实际情况怎样？从某些史事分析，嘉道时期常流于形式，与客观事实大相径庭，其时吏治腐败严重，但每次考核的官员，评为大计、军政卓异的政绩突出、为官清正者都在一半以上，这符合实际吗？考评出如此的结果，原因何在？

清代的皇帝常派出钦差大臣专办某项事务，其背景原因、作用又怎样？

清朝还有一些颇具权势但又不属机关官员的人员，比如宫中行走的满蒙王公、御前大臣以及外戚等等，对他们与皇帝的关系、其政治活动及影响，至今尚欠专门研究。从某些史事窥知，清朝皇帝在一些重大机密性事务上，是与这些人商议的，如康熙帝翦除鳌拜集团时，外戚索额图曾经参预；嘉庆帝惩办和?及其党羽，是与其皇兄成亲王永?、仪亲王永璇、皇侄定亲王绵恩策划的；清末决定宣统是否逊位，宫中曾几日是由满蒙王公秘密会议。再如驻京蒙古王公额驸色布腾巴勒珠尔、索特纳木多布斋、僧格林沁与伯彦讷谟祜父子等，都是皇帝的御前大臣，充当皇帝处理蒙古事务之顾问，或随时备皇帝钦差。乾隆、嘉庆二帝秋?或出巡，京中例由留京办事王大臣处理政务。凡此，都不见官制之规定，但又确实是行政中的重要内容，值得研究。

清代是满族为主体统治的王朝，实行某些特殊制度，同时还将某些落后性因素带入清朝政治中，因此，把握清朝历史的特点，深刻认识清代政治，这些方面的考察是十分必要的。但目前的研究尚显薄弱。

清代的八旗旗人入仕、任官，是清代政治制度中的特殊问题，影响甚大，尚缺乏系统深入的研究。如以世爵世职资格任官，使满族不少世家贵族子弟仅凭此资格便充任职官，对官僚机构职能造成影响，属于落后的贵族政治残余。再如满人任官，文武互用，以侍卫任官而荐擢为尚书、督抚大员者不少。旗人官缺中的笔帖式，数量庞大，充任者遍及中央地方，以笔帖式入仕而升至部院大员、封疆大吏者也甚多。满汉任官上的这类差别与影响，均有必要作专门考察。

对于大政方针、一些重要政策的研究，也很薄弱。例如满族统治者利用汉人、以汉治汉之方针，再如从政治角度研究清代的财政政策、军事制度、文化措施、礼仪制度、刑法制度等。

历史问题的研究，必须从弄清相关史实做起，某一问题相关之史实掌握较多了、弄清楚了，才能得出某种认识，而这与历史资料的有限性又是个矛盾，所以我们能够做到的，是尽可能多地掌握相关史料，进行鉴别、分析，以得到符合或接近客观实际的史事。应该说，在中国古代史中，清代史的资料是比较丰富的，它为我们弄清很多历史事实提供了可能性，可作的题目也较多。另外，历史研究又是不断深化的，这样，才能使我们的认识愈益接近、符合历史实际，清朝政治制度史的研究同样如此，很多旧问题有可能而且应该作深入探讨。仅以清代专制主义中央集权问题为例，以往，一般认为，清初的议政王大臣会议，是宗室王公贵族大臣的权力组织，对皇权颇有制约，而清前期又是皇权专制极端发展之时，因而，这一组织的权力就成了皇权重点削弱的对象，而设立南书房及后来的军机处，都有这种用意，有的论著甚至说，自康熙以后，由于皇权的强化，这一机构，实际已名存实亡。通过对议政王大臣会议的专门研究可知，这一机构组织，具有非正规性，并不像内阁、部院那样有制度规定性的职掌，其组织成员也均为兼职性。自入关前的崇德朝起，其对国政的预议与否，就已听候皇帝召集，就是说，其权力之能否体现，已在皇权掌握之中。顺治朝起，旗主王公能否充任议政成员，需皇帝任命。康熙初年以后，八旗联旗合议制度完全瓦解，议政王大臣会议成为与内阁、部院一样的协助皇帝处理政务之机构，而且带有谘询组织的性质。它所以在入关后长期存在，是由于在满汉矛盾情况下，把它作为满族统治者内部处理机密要政的一种行政形式。所办理的，主要是军机要务及与蒙藏等少数民族事务。比如在平汉三藩叛乱中的军务乃至以后的机要军事活动上，就完全是由这一组织办理，而不让汉官插手，所以，在平三藩之乱时期设立、而且主要由汉族文学之士充任的南书房，根本无削弱议政王大臣会议权力之用意，南书房之职掌、入值文人活动之内容也说明了这点。由于议政王大臣之充任者带有贵族性，半皆贵胄，行政能力低下，且人员较多，不易保密，所以才有雍正时以少量精干的满汉官员充任的军机处的设立，而其行使议政王大臣会议职掌的根本背景，又是由于雍正之时，满汉矛盾较清初时大为缓和。还有一种观点，认为军机处设立后，内阁权力大大削弱而成“闲曹”，人们不禁要问，既成闲曹，何不取消？却让它一直存在到清末。还有，内阁之权与大学士之权不是完全等同的两个概念，一般大学士之权与个别、某些大学士之权也不能概而论之；大学士在内阁体现其权力的主要形式票拟权上，清代与明代也不一样，有轻重之分，这种问题，需要考察公文运转程序，考察在题本票拟这一环节上，究竟都有什么官员是操作者，他们在票拟这一环节上各自职掌是什么、所体现的实际权力怎样，又有怎样的变化，以上诸问题，均有必要作深入探讨。另外，制度上的专制集权与实际上的专制集权也应辨别，明清两代的情况正好鲜明地体现了这点，明清两代之皇权都在制度上高度集中，但明代在中期以后，已集中的皇权实际上是旁落于太监及某些大臣之手，而清代皇帝尤其是道光以前诸帝，则真正做到了躬自断制、乾纲独揽。它取决于皇帝的素质、能力、精力及勤政与否。

五

本节对有关清代政治制度史的史料作一简单介绍。

了解基本制度，应先从阅读政书以及官制专书入手。这类史籍对某一具体制度，或有不系统及语焉不详之处，还需借助其他资料。而对某一问题作深入考察，比如欲了解某一制度的具体实行情况，实行过程中遇到的问题、产生的变化及其背景，以及制度的作用、影响等等，则需进一步查阅“清实录”、档案、奏议、文编、文集及官员的年谱、日记、传记等。以上只是根据史料的不同种类，从其内容的一般性特点而言。另外，笔记资料尤其是官员或某些王公、士人的笔记，对制度及相关问题也有不少记述，内容繁杂，无法用哪一性质种类概括，但对上述哪方面内容的了解，可能都有参考价值。本节拟从上述史料的内容性质及先后次序，依次作介绍。

（一）政书。

1、大清会典及事例。会典是典章制度专书，编纂特点是以衙署分目，分别记载每一衙署之设官、职掌、实行之事例及制度之变化。了解这一点，便于查找所需史料。

清朝会典共五部，依次为康熙、雍正、乾隆、嘉庆、光绪几朝所修，每次所修之内容都截止到修会典时。康熙、雍正两朝所修会典，是将典制与实行之事例编在一起，自乾隆朝修会典以后，典制与事例分别编纂，典制部分名《大清会典》，它记载的是修会典时的制度，有一部分是以前旧制的延续，有一部分是改进或新增之制，并在修会典以后延续实行一段时间。事例部分，乾隆会典名《大清会典则例》，嘉庆、光绪两朝所修名《大清会典事例》，是制度实行上的相关史事，反映制度上的某些变化。事例均上溯至清初，但又不是对上次所修会典之事例的照录，所以均有参考价值。

2、则例。则例是各衙署行政或某种制度比较细致的规则。与政治制度有关的，有《吏部则例》、《户部则例》、《礼部则例》、兵部的《中枢政考》、都察院的《台规》、《理藩院则例》、《宗人府则例》、《内务府现行则例》、《宫中现行则例》等等，还有更细致的如《批本处现行则例》、《吏部验封司则例》、《吏部稽勋司则例》、《吏部文选司则例》、《吏部铨选则例》、《吏部铨选满洲官员则例》、《吏部铨选汉官则例》、《吏部处分则例》、《科场条例》、《国子监则例》、《督捕则例》、《王公处分则例》、《八旗则例》等等。则例之纂修较会典间隔时间短，乾隆十一年规定，吏部等部则例十年一修，刑部五年一修，实际并未完全按此期限。

3、清三通。指《清朝通典》（下简称“典”）、《清朝通志》（下简称“志”）、《清朝文献通考》（下简称“考”）及《清朝续文献通考》，以上典、志、考三书皆成书于乾隆后期，记事起于清初，止于乾隆五十年，续“考”又续至宣统三年。三通是以事物性质分为类目，与政治制度有关且三书共有的是“职官”、“选举”，另外还有“典”之“州郡”、“边防”，“考”之“封建”、“四裔”，续“考”之“训政”、“归政”、“亲政”、“外交”、“”。以上三书，考之内容最详，且续至清末，故价值较高。

4、政书资料之类编。介绍以下两种。

《皇朝掌故汇编》，张寿镛等编辑，书成于光绪二十八年。其内容上自清初，下至光绪后期。分为内编、外编，按事务性质分编。每类下有编年叙事及细类分述。与政治制度有关者有：官制、铨选、荐举、考课、任子、吏胥、科举、封爵、保甲等类目及外编之外政等。

《皇朝政典类纂》，席裕福等编纂，成书于光绪二十九年，500卷。将典章分为22类编辑，其中选举、职官、外交等类与政治制度有关。

（二）专门类史籍。

1、《国朝宫史》及续编，官修。是关于清代宫廷典制及有关谕旨的专书。前者为乾隆朝所修，记事由顺治朝至乾隆二十六年。后者为嘉庆朝续编，记事接续前书，止于嘉庆十一年。该书对研究宫廷后妃制度、皇储制度及对太监的管理制度有重要价值。

2、《内阁志》，席吴鏊著，记清初至雍正年间内阁之官员、职掌、仪制等。

《内阁小志》，叶凤毛辑。记事至乾隆朝。对内阁之设官，内阁及分支机构之职掌，相关史事等有较多记述。

3、《枢垣记略》，梁章钜撰，朱智续撰。是关于军机处的专书，记事自雍正朝至光绪元年。有皇帝关于军机处之训谕、军机大臣及军机章京之任用、相关规制等等内容。

4、《八旗通志》，两种，是关于八旗诸制度、办理旗务之谕旨、旗人任官、传记等等内容的专书。先修者俗称《八旗通志》初集，记事自清初至雍正末。后修者或称《八旗通志》二集，而署名作《钦定八旗通志》，记事自清初至乾隆六十年。该书中，培养旗人入仕的官学教育的“学校志”、旗人科举的“选举制”、任官制度的“职官志”，又是直接反映政治制度的专门性内容。

5、《牧令书》。徐栋辑。此书辑录清初至道光年间地方官行政时的文告、政论文等。对了解地方治政有参考价值，其中还有专述保甲制的《保甲书》4卷。

6、《钦颁州县事宜》，著者田文镜、李卫，均多年任地方官，奉雍正帝之命撰述州县官为政之道、如何行政、注意事项等。雍正帝阅后，令刊印发州县官人手一部。此书对了解地方治政有参考价值。

7、《佐治药言》及《续佐治要言》，作者汪辉祖，曾长期任幕宾，此二书据自己之经历，具体述说辅佐长官行政时应遵守的原则、某些具体做法。作者还有《学治臆说》及《学治续说》、《学治说赘》，是据其做地方官时的亲历及见闻，结合其做幕之阅历，述经验、论治道及为官准则。

（三）编年类。

1、清实录。清实录是对清历朝实录的总称。它对每朝皇帝在位期间的重要史事按年月日编纂，其中关于政治制度方面的资料甚丰，如皇帝关于行政之上谕，官员具体行政行为之题奏、议复，以及更具体的史事，如，内外王公之封爵，政治性联姻，中央各衙署之长官及地方布按二司以上官之除授，派员出使外国，盟旗制地区之会盟政务。皇帝召见官员，对某件政务之指示。京察大计与军政。内外衙署官制之变更，地方建置，府厅州县等的增设、改设、分置、裁并。选举、考课则例之更改。科举、任官。官员建言政事、弹劾大臣。大臣犯罪之惩治。八旗旗务。边区民族之管理等等。

2、起居注。是康熙十年以后各朝按年月日编辑的皇帝日常活动的史册。其有关行政部分的内容，详细记述皇帝御门听政、召见官员时处理折本（未经批红的题本）、讨论政务、决策、下达指示的具体状况，其中颇多皇帝表达之意见及谕旨，对皇帝行使皇权、君臣之间的行政关系有比较具体的反映。

（四）档案。

档案资料具有原始性，由此所体现的价值之高，是公认的，毋庸赘言。对于政治制度的研究而言，它还有其他资料所不能比拟的特殊价值。一、反映各项制度的具体实行状况。政书等资料对制度的记述，多是概括性的，欲细致了解，作深入研究，这种记述远远不够。而制度具体实行过程中留下的档案，则是真实具体的记录。今中国第一历史档案馆的七十多个全宗，绝大部分是按衙署分类，可以说，某一衙署之全宗，对于该机构行政制度的研究，都有这种价值。比如吏部档案中关于官员升迁调补的奏折、存堂文件，吏部议复各省官员之任免、奖惩的奏稿，各省造报的官员考绩清册，以及内阁全宗中的吏科题本等，对于研究官制中的各具体问题如任免、考核、奖惩等等，都是非常具体的史料。档案还反映公文运转程序，借此可以了解某项制度实行时的行政程序，各机关之间的行政关系，各自职责与权限，这也是政治制度中的重要问题，比如内阁全宗的刑科题本，对一件人命案的逐级上报审查、中央三法司的核拟、会题，以及最后的批红，就清楚地反映了这类情况。地方衙署也有存留下来的档案，如四川巴县档案，就有11万多件，根据它，可以了解到该县衙的具体职掌，如何分工，如何处理政务等等。

（五）奏议、文编。

这类史料，大多是奏疏、政论文的合集。如《皇清名臣奏议》、《皇清奏议》、《道咸同光四朝奏议》、《监察御史奏稿》等等，多属官员对时政的建议或议论。文编，有不少名为XX文编的专书，如贺长龄等《皇朝经世文编》、《皇朝经世文续编》（共三种，同一书名，分别为葛士?F、盛康、饶玉成所辑）、倚《皇朝经世文三编》、何良栋《皇朝经世文四编》……均辑录官员、士人关乎经邦济世的政论文、奏疏、文告等，按内容性质分类、排序，其中诸如吏政中的吏论、铨选、官制、考察、大吏、守令、吏胥、幕友以及保甲等类目，是直接关系政治制度的内容。以上所举诸书，贺长龄、魏源所辑《皇朝经世文编》，所收为道光六年以前之文，此前还有陆?d的《切问斋文钞》，成书于乾隆四十年，属同类史料。其他诸名为续编、三编、四编、五编、统编、新编等等，主要辑道光以后之文，因而又增有洋务等方面的类目。

（六）文集。

文集中，有一部分是某官员奏疏、文告之合集，对该官员之行政有具体反映，这类文集又以地方官居多，所以又反映出制度在某一地区实行状况及该地区治政与吏治情况，仅举几部，如于成龙《于山奏牍》、蓝鼎元《鹿洲奏疏》、陈宏谋《培远堂偶存稿》、那彦成《那文毅公奏议》，陶澍《陶文毅公奏疏》、林则徐《林文忠公政书》、曾国藩《曾文正公奏稿》、沈葆桢《沈文肃公政书》、李鸿章《李肃毅伯奏议》。而康有为《戊戌奏稿》，则颇多时政议论及改革建议之文。曾任监察官者，其文集对时政得失、吏治有较多反映，如郭?《华野奏稿》。

（七）传记、年谱、日记。

官员的这类生平事迹的专书，其中对于其任官历程、官职之实践有比较系统的记述，可见政治制度及其实行之一斑。其传记，可按人查阅，不作赘举。其年谱、日记，如冯溥《易斋冯公年谱》（毛奇龄编）田雯《蒙斋年谱》（自编）、鄂尔泰《襄勤伯鄂文端公年谱》（鄂容安等编）、英和《恩福堂年谱》（自编），段光清《镜湖自撰年谱》等，均于官制、行政有记述。张集馨《道咸宦海见闻录》，也是一部年谱，详细地记录了自己任官经历及见闻，于道咸年间之官场、吏治状况有较多反映。日记如《翁文恭日记》、《郭嵩焘日记》等，对任官、行政等也有不少记述。

（八）笔记。举数部政治制度内容较多者供参考。

王士?《池北偶谈》，于官制记载较多。阮葵生《茶余客话》，有不少官制词条，唯内容略显简单。赵翼《?曝杂记》，对军机处规制，皇子教育制度、木兰秋?之制及怀柔蒙古等记述有价值。昭??《啸亭杂录》，作者曾袭爵礼亲王，身份地位高，顾忌较少，因而对道光以前之吏治、官场之黑暗，某些王公大员之劣行，有不少披露，对衙署、官制、宫廷制度等等也有较多记载。吴振?А堆???月肌罚?髡呶?吻炷昙浣?浚?沃昂擦衷海?拦夂笥掷?蔚胤街??炼礁В??僭睦?岣唬?耸槎灾醒爰暗胤焦僦啤⑿姓?贫鹊燃鞘錾醵唷！妒??嗉汀罚ㄔ??段醭?驼?罚??髡咄跚煸疲?拦饨?浚??魏擦衷汗伲?焦阕芏健⒐げ可惺椋?耸橛?a class=content_a href=/class_free/4_1.shtml>财政诸制记载颇多，另于蠲免政策及其实行，以及官制中之选举、考核诸制也有专门记述。陈康祺《郎潜纪闻》初笔至四笔，其中初笔有官制词条。福格《听雨丛谈》，作者为汉军旗人，于八旗之事颇多留意，此书对八旗制度、旗人任官、满族礼制及对蒙古封藩之制有不少记述。崇彝《道咸以来朝野杂记》，于官制、官场轶事有不少介绍，作者为八旗蒙古旗人，大学士柏?之孙，曾于吏部任过司官，所以对典章制度的记述很有价值。震钧《天咫偶闻》，成书于光绪二十九年，对中央衙署之建置、典制及有关之事有较多记载。何德刚《春明梦录》、《客座偶闻》，前者记有不少宫廷掌故、官场轶事及官员选任之制。后者关于官制、财政之记述较详。作者为光绪朝进士，在京任官多年，两书不少内容为作者任官时之经历或见闻，有较高史料价值。

行政制度论文范文第8篇

公共行政对道德的诉求是在对官僚制甚至是传统行政发展逻辑的批判中获得肯定的。在公共行政的实践中，传统行政机械化的发展逻辑使政府效率急剧下降，甚至在一定程度上成为“政府失灵”的原因之一。在此境遇下，无论是“新公共行政运动”还是“新公共管理运动”，皆以否定官僚制为政府重构的前提。换言之，是要通过这一批判性的否定为政府再造重塑地基。然而，对官僚制的否定，即使逻辑地符合公共行政对道德的诉求，却始终摆脱不了传统行政发展逻辑。在这一问题上，麦金太尔引领了我们的视线。他认为，现代行政发展的逻辑有一鲜明的脉络：始于启蒙时代的政治理想，中经社会改良者的抱负以及管理者的合理性证明，直至技术官僚的实践。麦金太尔所描绘的是行政发展的显性图景，然其背后却潜藏这样的论断：考据现代公共行政与道德的分离无可避免地让我们回归启蒙时代，思索先哲的政治理想，而这探究的立足点恰恰就在于政治领域。

行政实践并非与行政学的创立者们所想象的与政治全然无涉，而是扎根于政治与道德领域。即使是行政学的创立者们以“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行”这一二分法作为行政学的方法论开端也难以否认：行政须以政治为先导，隐藏在行政背后的政治、道德是论证行政的目的性价值的必要条件。如此说来，从政治领域抽离出来讨论行政和道德的分离问题，作为现代探讨行政问题的普遍方式，尽管可以探讨得细致入微，却未必比近代的思维习惯更为高屋建瓴。由此，探寻“公共行政的发展为何游离道德”这一命题须回归源头，分析政治与道德分离这一行政游离道德的前提。

自亚里士多德以来，行政是政治作为实践性的学科在技术操作上的应有之义。按照亚里士多德的阐释，政治关乎城邦这一“最崇高、最有权威、并且包含了一切其他共同体的共同体，所追求的一定是至善”…。在传统意义上，行政本身也包含追求至善这一本性。然而随着政治与道德的分离，现代行政催生以来便消逝了这种本性，此时行政在名义上已摆脱了政治。著名的解释学家列奥·施特劳斯曾断言：政治与伦理的分离具有明晰的路线图，经过始于马基雅维利、中经卢梭、近到尼采的“现代性的三次浪潮”的连续冲击，西方政治哲学及其传统已在三次危机中难以挽回地衰落。古希腊所塑造的传统哲学认为人本身是向善的，政治或者是行政本身就在于实践这种至善，所追求的价值就在于城邦的道德，道德与政治并没有被严格区分，而且两者相互纠结、支撑与印证。然而，现代性的三次浪潮对这一传统进行了釜底抽薪：“当马基雅维利以政治权力取代政治美德、卢梭以自由(权利)作为政治原则、尼采用权力意志取代国家政治本身时，在古老雅典城邦的政治生活和古希腊哲贤的‘爱智’冒险中生长出来的政治哲学，便开始从‘权力政治学’向‘自由(权利)政治学’——经过霍布斯的‘自然权利政治学’和洛克的‘财产政治学’的预制——最后到‘权力意志政治学’的蜕变。”

按照施特劳斯的诊断，政治游离道德是一个“现代性事件”，主要由“三次现代性浪潮”的冲击所导致。然而，冲击后的行政还要有能够实行价值中立、提高效率的实践性或环境性契机。政党分肥制便为之提供了这样的机遇。威尔逊的行政“价值中立”原则便是针对当时美国的“政党分肥制”，为了一劳永逸地摆脱其纠缠所做出的设置。他以完全超脱道德、政治甚至是法律领域的“事务性”来描述行政管理的领域，“它与政治的领域那种混乱和冲突相距甚远。在大多数问题上，它甚至与宪法研究方面那种争议甚多的场面也迥然不同。”恰是服从于解决“政党分肥制”这一具体问题的“价值中立”原则与韦伯的“官僚制”相结合，把道德价值从公共行政领域中彻底剔除。

由此，现代行政发展逻辑在历次的思潮碰撞中，在政治与行政的分离过程中，形成了这样的理论抑或假象：行政与道德全然无涉。它试图逻辑周延地表明：效率是价值中立的必然结果，而要实现效率，惟有寻求事实与价值两分的价值中立。

二、问题：现代行政逻辑与道德之间

行政摆脱了道德、行政学脱离政治而产生毋宁是现代性事件，经过与道德的决裂以及机械论科层制的发展，公共行政尝试依据科学和技术路线寻求自身发展逻辑的理性化，逐渐构建起自己的逻辑体系。然而正当现代行政构造起自足的技术体系，准备摆脱道德飞跃发展的时候，道德的问题却又紧紧地纠缠着它，使之返回始发点。道德问题犹如现代行政背负的“原罪”，即使他们妄图遗弃，却又总是悄然复归。这一“原罪”，便成为新公共行政运动及新公共管理运动进行政府再造的突破点。尽管它们的努力无法超脱现代行政的发展逻辑，甚至恰恰表现了官僚制总体实现的结局，但阐明了行政逻辑的显性危机。对这一问题的探究迫使我们回到现代行政发展逻辑链的始发点——价值中立的问题上回复这样的追问：行政能不能彻底脱离道德的范畴?易言之，超道德的行政是否可能?

显然，价值中立本身也是一种价值观，并非没有价值立场，而是为了确保自身的价值及效率性，“超越于包括道德伦理、宗教和其他一切非政治文化价值之外的独立性，”l4追寻中立性的立场。从行政本身的建构来说，这样的立场始终是难以存在，因为行政本身不是一种纯粹的技术应用问题，而这正是由行政的意图和手段所决定的。行政的目的并非单纯机械性地分配资源，其作用本身潜涵着价值性的目的或关怀。尽管政府通过援引其之为社会变化的管理者的科学能力及纯粹的技术，来证明其自身的合法性和权威性的方式曾经起到一定的作用，但是公共行政所面临的是包括多元文化、多元价值观的冲突所产生的难题，单纯依靠简单的技术能否解决价值冲突上的问题已是不言而喻。单纯追求效率和中立价值的技术操作始终无法越过难以精确衡量隐性价值这一鸿沟，功利主义的困境深刻地表明了这个难题。因此，针对这一难题，法默尔不无义愤地说：“人在这种形式的合理性(为效率追求技术)中当然可以获益，但要以抛弃实质的合理性为代价。”_5因此，他建议我们应该摆脱这种困境，从后现代性而非现代性的心灵模式思考公共行政。然而，这种现代普遍理性主义规范论的视角只注意到了行政作为一种非人格的组织化、效率化的治理方式的外在特征，却忽略行政作为社会组织化生活方式的内在价值特征和精神特性。

诚然，现代行政的发展逻辑的弊端不仅仅在于先天道德论证的缺失，其具体运作机制上也反映出超道德行政的谎言。行政的体制的建构以及行政机制效能的发挥都有赖于公民的政治参与，作为民主政治的基本特征之一，政治参与是现代政治发展的重要内容。没有公民对政府行政的参与和实践，也就不可能实现全体公民对政府行政的共同认同和实践承诺。每一个具有自由意志和独立的理性判断能力的人，不会在无强迫压力的情况下认同和承诺任何外在于他自己意志认同的制度约束或规范限制。在公民对约束自己自由意志的行政机制的认同过程中，个人的理性判断和价值筛选起着关键的作用，解决不了这个关键因素，行政效率也无从谈起。然而，问题在于个体存在着差异，而且道德上的差异甚于生理上的区别。作为公民的个体在政治参与的实际进程时，不可能完全摆脱不同家庭教育、和道德理想的影响。恰好相反，这些差异巨大的非政治的因素常常深刻地影响着公民的意识和主张，乃至他们的政治选择和政治行动。在这样的矛盾中，单纯依靠技术显然不能解决这些问题，反而会陷入非此即彼的困境，毫无效率可言。

如果在现代行政的逻辑中，以价值中立为出发点，仅仅为了追求科学能力的优越感和效率的提升，以单纯的手段或技术来理解行政，而与正义与非正义、善或恶、美德、至善等道德问题全然无涉，那么行政本身也难以证明其合法性和基本的效率优越。

三、回归：公共行政的道德价值性辩护

若缺少道德的价值向度，或者过度强调现代民主政治的“价值中立”或“价值无涉”而追求行政的道德无涉，那么行政的正当合法性也就成为问题。

如果我们把行政界定为以行政机关为主体，运用公共权力所实践的具有强烈组织性能的治理活动，那么公共行政如何回归道德的目的性价值辩护这一追问的实质意义就在于如何建构、论证行政权力及其运用方式的道德正当性及合理性基础，实践行政行为的道德准则，实现其价值层面上的意义。解决问题的关键在于纯粹的价值中立以及效率不可取的境域中应该遵循一种什么导向?由行政本身的内在逻辑和需求探寻，这导向毋宁是公共行政中的正义。

罗尔斯在《正义论》中开篇明义：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样”。这一论断同样适用于行政领域。作为一种制度，首要的便是在纷繁复杂的价值冲突中能有效地维护政治秩序，获得公众的认可及同意，赢得合法性基础。现代行政的发展逻辑在获得合法性方面暴露了自己的缺陷，因为合法性的奠定和维护除了依靠政府单纯的价值中立和效率之外，更多地基于政治制度本身内蕴的理性和人们对它的信念，“合法性作为政治利益的表述，它标志着它所证明的政治体制是尽可能正义的”。因此，合法性基础实际上包含着对政治秩序有效维持这一合理性评价和道德性评价中的实质正义。而正义正是合法性的内在动因。以合法性的结构视之，管理者和公众是合法性的结构载体，两者不是纯粹的单维构建，而是具有回应性的，共同使合法性呈现动态发展过程。并且随着公众价值的多元性、精神特性的差异化扩大，公民更多的是在现代民主法则的框架下，根据自己的道德判断和利益来评价政治及行政，因此对公众回应需求的满足程度成为能否赢得认可和支持的重要关键因素，而这种需求最根本的是对正义的诉求。

然而，正义要成为现代行政的新导向还必须满足这样的事实：行政虽然不能以单纯的效率为导向，但是却不能缺乏效率。以正义原则为导向是否会降低行政效率?换言之，正义导向是否排斥效率?恰恰相反，正义导向之中涵盖着最大的效率追求。“对于一个社会来说，最大的潜在的动荡因素是来自社会内部各个阶层之间的隔阂、不信任、抵触和冲突。通过对社会成员基本权利和基本尊严的保证，通过必要的社会调节和调剂，社会各阶层之间的隔阂可以得到最大限度的消除，至少可以缓解，进而可以减少社会潜在的动荡因素。”社会成员之间价值观等非政治因素的差异是客观存在的事实，以统一的观念整合人们的思想难以达成，重要的是应付这些非政治因素的渗透所采取的方式。行政的正义导向能够为公众提供平等地表达社会诉求、参与社会治理的机会，积极地发挥自己的潜能，“不仅在行政体系自身中呼唤出有效率的行动，而且能够在它的管理对象那里，即在整个社会中激发出存在于社会成员之中的整合社会秩序、推动社会发展的潜能。”因此，正义的导向消弭了社会矛盾，增强社会成员的凝聚力，极大地激励他们的主动J眭和积极性，使政府在获得最佳的社会秩序的同时，政府从日常社会事务的管理中极大地解放出来，降低政府的运行成本，呼唤出高效率。

因此，现代公共行政应该抛弃以往的逻辑，以正义为导向。然而，以平等、正义为主张的新公共行政或新公共服务并不能真正实现正义，法国学者皮埃尔·卡蓝默对新公共行政追求正义的困境做出了很贴切的诊断：“仅仅进行机构改革是不够的。必须‘改变观点’，对当前治理模式的基础本身提出质疑，即使这些基础已经为长期的习惯所肯定。”ll。。这实际上是一个大胆的结论，意味着公共行政也和人类的治理一样处在根本的转型之中，这促使我们重新思考行政正义导向的内在需求。罗尔斯认为正义是社会制度的首要价值，这实质上潜藏着这样的论断：正义毋宁是制度的正义。以此推之，行政的正义毋宁是行政制度的正义，实现行政正义导向的关键在于行政制度本身。

行政制度是行政最为重要的规则体系。只有通过制度的安排，对有限的社会资源进行合理的分配，公共行政才可能保持它的正义导向，才能实现良好的社会秩序。同时，也只有体现正义的制度才能成为协调社会各阶层相互关系的基本准则，才能为全体社会成员所接受并自觉遵守，否则就沦落少数人谋取私利的工具。构建符合正义导向的行政制度是一个系统的工程，需要考虑到行政的制度选择、制度设计和安排的正当性程度，深入研究制度的实际运作。这关涉到“制度选择、设计和安排的社会客观条件和环境，包括社会的政治、经济、文化条件和环境，比如，社会的政治自由程度、公共理性程度、制度创新的资源供应、社会公民的政治参与、政治责任和政治美德状况，以及特别重要的是制度选择、设计和安排与社会政治生活实践要求的契合程度，等等。”…确立行政制度的正义导向不仅是公共行政目标模式的变更，而且意味着公共行政的制度、运行机制和行为模式的根本性变革。

然而，单纯依靠行政制度的正义是否就能保证行政的正义导向?根据慈继伟“正义两面性”的解释，制度正义是有局限的，需要对个体美德的呼唤正如麦金太尔站在雅典诸德行的立场上对罗尔斯诺齐克论争之批评所阐明的，无论制度的设计多么完美、健全、正当，最终都取决于古典公民美德的复苏。公共行政的正义导向需要公民尤其是行政管理者的正义美德的支撑，即使是制度正义除了需要制度选择、设计的正当性之外，也需要操作制度运行的管理者公共权力行为的合理及合法性基础此外，行政正义的局限性不仅仅在于公共行政管理者运用公共权力的操作层面上的基础，还在于包括行政管理者在内的公民对于正义期待与代表全体公民意愿的行政制度之间存在的差距。“即使是正义制度在其履行正义职责时，亦有一个时效相对滞后的问题，因而，亦会引起人们的道德愤恨。这就需要‘宽恕’之美德，以‘遗忘’不正义行为。

而这宽恕和遗忘有赖于公民以自己的仁爱以及对行政制度正义的信念和希望超越对等的报复。毋庸质疑，公民(行政管理者和公众)个体的美德精神与行政制度的正义正如鸟之两翼、车之双轮支撑着现代行政的正义导向。

[论文关键词]公共行政价值中立效率现代性正义

行政制度论文范文第9篇

论文关键词:行政成本行政道德行政制度伦理治理

在传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨时期，带有旧体制惯性的行政管理，必然显现出许多不适应性和弊端，它们和不成熟的市场经济体制相互作用，并且通过行政过程中行政行为的人力、物力、财力耗费的增加即行政成本升高表现出来，行政成本一旦超越社会所能承受的范围，必然会影响社会的稳定、经济的发展。

1，行政成本增加的道德内涵

行政成本，从行政管理主客体来说，可以分为决策成本、执行成本、沟通成本、监控成本等。从行政环境来说，又可分为时间成本、资金成本、’心理成本、结构成本。无论主体之间，主客体之间伦理状况怎样，还是时间、资金等资源分割的公正性如何，都和行政成本有关。因此，行政成本的升高不仅有着政治、经济、行政科学化程度的原因，同样也有着道德的影响。行政管理的权力是人民给予的，我们的政府是人民的政府，全心全意为人民服务，干部是人民的公仆，应该是我国行政管理的职业道德价值定位，同时，市场经济的自主性，竞争性所要求的社会结构是“大社会，小政府”的理性模式，政府的运行应该是高效的，行为上应该是廉洁的，因此，行政成本的增加是非理性的，非道德的。

就目前的行政管理来说，由于处于社会转型时期这一特定的历史阶段，造成行政成本增大的不道德因素占去很大一部分。同志在党的十五大报告中指出:“机构庞大，人员臃肿，政企不分，严重，直接阻碍改革的深人和经济的发展，影响党和群众的关系”，这种严重背离了公权力所应有的公正、精干、高效的原则造成的行政成本增加显然是不道德的，是行政道德失范的结果。

2，行政成本增加的伦理剖析

行政成本增加是多方面因素共同作用的结果，因而，可以从多视角加以分析。从伦理角度来说，它可以分以下几方面:

第一、它是行政道德失范所致。所谓行政道德失范，是指行政主体行为已经逾越了政府和社会所期望的道德规范，是行政道德的“恶”代替了“善”。在具体行为上，就是行政权力的异化，公权力本质的异化。行政道德失范，必然引起以下现象的出现，首先，行政组织结构的非理性，具体表现为职能不清，权限不明，机构重叠庞大，条块分割，人员臃肿等。其次，行政管理中和腐败的大量存在。任何一种行为如果没有道德的约束，人的欲望必然无法在萌芽状态之时和进行过程之中受到约束，那么任何情形都有可能发生。在庞大的行政机构中，不可避免的和腐败几乎成为现代政府难以消除的通病。

在官潦主义方面，摆门面、说空话、思想僵化、办事拖拉、不负责任、不讲信用、不深人调查、不关心群众疾苦等反道德行为，导致了决策失误，造成了国家上百万以至上亿的损失。在腐败方面，权力腐败的实质是行为主体为其自身利益偏离了公共职责而滥用权威，即行政主体权力行为的变异，公权成了私权。主要表现在权钱交易、，用权力对社会资料进行了强权分割，在一些人看来，权就是利，“一心为公”的高风亮节蜕变成“相机谋私”的市民观点，由此，不少行政主体出于自身利益的考虑，加速了对公共权力这一特殊“商品”的争夺。比如成立一个公司，劳动局、环保局、企业办、工商局、税务局、老建办、经委等纷纷登场设立审批权，这场争夺的结果，便是各种审批权形式的不断翻新，各种人事任免的出笼，各种收费权限的扩大，通过这种权力设租，大肆索取高额回报，这些都构成了行政成本上升的重要因素。

第二、行政制度的不完善所致。行政制度是一系列相互联系的行政行为规范的集合。在行政过程中，人们都可以通过建立制度来约束行政主体彼此行为，行政制度广泛存在于行政主体的各项活动领域，虽然这些制度本身并不是具体的、直接的道德行为规范，但是，在设立这些制度时，又往往是依据特定的伦理原则、道德要求。这些原则、要求指向特定的伦理目的，并可能产生一定的具体道德意义的结果，这种制度对行政主体的行政行为都有一定的支配约束作用，规范行政主体的行为模式，影响主体的价值取向，引导着主体的道德选择和行政成本的变化。

综观我们的行政制度的安排和制订，我们发现，无论是行政程序、行政决策，还是行政处罚、人事管理都制定了制度，但是，由于行政监督制度的不完善，这些制度未能得到真正的落实。行政管理中，决策时的“一言堂”、人事任免的暗箱操作、行政过程中的随意性、处罚时的“小金库”，都显示出制度的不完善和执行不力。还有干部福利制度、福利的多少与干部的级别挂钩的，导致干群关系紧张。干部考核制度的可操作性不强出现了有些干部急功近利、贪大求功等非科学。这些都导致了行政成本上升。

第三、社会道德的调控机制弱化所致。十多年来，人们对现实生活中世俗取向和道德心境发生了巨大的变化。在市场经济下，人们对现实生活中世俗的感受和功利人生表现出极大的热情和关注，市场经济的言利、个性显化、个人利益凸现造就了相当一部分人以“一切向钱看”为自己的价值定位。多样化价值的存在使得人们对社会现象的评判标准不是唯一的，因此，对不同的社会现实表现出了前所末有的宽容性，这样，社会道德无法为社会转型时的行政主体提供一股正义的社会监督力和震憾力，行政管理当中大量的不道德的丑恶行为不能受到社会舆论谴责和讨伐。就公务员自身来说，有的因主观行为造成决策失误给国家造成几千万以至几亿损失，也无半点良心的不安，竟然以“交学费”一言了之。某些领导干部也以“改革允许犯错误”掩盖失误，自相慰安，受害者也无动于衷。这一切导致行政成本的居高不下。相反，在行政活动中那些公而忘私，刚正不邪，无私奉献被视为“迁腐”“跟不上时代”而被嘲讽。

3，伦理对治理行政成本增加的作用

随着社会化程度的提高，社会需要协调的面和深度也必将越来越大，尤其是社会转型新旧体制的碰撞导致的社会无序面的增大，成本上升成为一种必然趋势，但是，行政成本毕竟是来自于社会纳税人的钱，是一种社会财富的耗费，从道义上来说，无止境的增大是不允许的，行政行为在给社会协调的同时，倘若超过一定的范围，必然会给社会的经济文化等发展设置障碍，因此，尽可能降低行政成本，以低的投人获得高的产出，是社会对政府的期望。

那么，在降低行政成本当中，道德发挥什么作用呢?就行政主体本身来说，道德主要是以行政道德发生作用。首先，它用于规范行政主体的行政行为，引导行政主体正常的价值取向，五六十年代，全心全意为人民服务，鞠躬尽瘁，死而后已，公而忘私，舍己为人等行政道德价值定位激励了整整一代人，与这种价值相一致的行政行为确实让政府和公务员的面貌焕然一新，行政成本维持在较低水平上，就是一个很好的范例。其次，行政道德能最有效地促使行政主客体之间的沟通。任何政府行为的施行最终要依靠群众的力量才能办成，政府在制订政策命令之时，更多地是如何发动群众，这就涉及主客体的沟通。五六十年代干部深人群众，与群众同甘共苦，为群众办实事成为一股行政风气，焦裕禄、铁人王进喜和当代的孔繁森就是这样的楷模，他们唤起了群众的热情，让纸上的蓝图最终化成现实。最后，就行政环境来说，道德能够创造出一个宽松的行政环境，在这里，不但有群众的配合，而且也有群众的监督，从而规范行政主体的行为，降低行政成本。

行政制度论文范文第10篇

论文关键词 法官独立 法官管理 地方化 去行政化 法官监督制度

司法权与行政权分属两种截然不同的权力形态。司法权追求的是公平、正义的价值取向；而行政体现的是效率第一的功利主义价值观，强调服从和层级管理。而司法独立是保障司法公平正义的前提，法官地位的中立和超脱，要求司法管理制度有别于科层行政制度。司法实践中，司法管理制度却有着浓厚的行政化色彩，法院地方化、法院管理行政化，致使法官在审判案件时受到地方行政机关、领导和本单位领导等诸多方面的影响，难以按照内心的意志独立行使审判权。因此，为保障司法独立，司法管理体制的去行政化进程刻不容缓。

一、法院管理体制的现状

（一）法院的地方化

法院在人事制度、法官任免制度、财政制度等方面均受地方党政部门的制约，因此法院在很大程度上依附于地方政府。而地方政府也将法院视为自己下属的一个部门，对法院案件作出“指示”，下达“命令”，更有政府领导个人对法院案件打招呼、“递纸条”。另外，地方政法委统一领导地方政法系统，所以法院也受地方政法委“领导”，一些影响大、涉及范围广的案件甚至在政法委的协调下“处理”，难保审判权的独立。而审判权独立是法官独立审判的前提，法院无法独立，法官的独立审判便无从谈起。

1.人事制度导致法院地方化。法院人员的人事管理和人事考察等权力均是由地方政府所属的人事部门和组织部门掌握。目前我国法院院长人选由地方组织部门考察并提名，由同级人民代表大会选举产生；而普通法官由院长提请人大常委会任免。因此法官在审理具体案件时，也往往基于对自己的前途、生活、晋升等多方面考虑，甘愿“受制”于行政机关及其领导，从而使其独立审判地位受到影响。

2.财政制度导致法院地方化。我国国家的财政权由行政机关行使，各级法院的经费划拨以及法官的工资均由各级政府财政部门负责。如此情形，法院往往更多地考虑和保护本地经济发展，而不是着眼于法制的统一性和严肃性，致使法院的审判权的地方化。

（二）法院管理模式的行政化

1.纵向管理的行政化。从法理上来看，上、下级法院之间应当是单纯的“指导”与“被指导”、“监督”与“被监督”的关系。上级法院对下级法院在业务上可以给予指导，但绝非是“领导”与“被领导”的关系，法院在自己的审级进行中立的审理和独立的裁判。而司法实践中，行政化的倾向十分严重，下级法院始终把上级法院当作自己的上级机关和领导，遇到疑难和重大问题，马上向上级机关汇报、请示，以期得到上级机关和领导的答复，最后上级机关答复的意见，会被作为内部事务处理或者案件判决的重要依据（即“内审”，这严重干扰和破坏了两审终审制度和侵害了当事人的诉讼权利）。 该“案件请示制度”，让上级法院的意见提前介入，实质上剥夺了当事人的上诉权，变成实质上的了“一审终审”制，使两审终审制度形同虚设。该“制度”的存在，承办法官也并非根据自己独立的意志和观点作出裁判，也影响了法官的独立审判。

2.内部管理的行政化。长期以来，法院的运行存在着行政管理和审判管理两种形式。

（1）行政管理。在法院的管理上，行政机关的运行模式和管理制度直接被套用在法院的管理上。法官同其他人员一起被称为法院“干部”或法院“干警”，由于对所有的法院干警的管理，均是采取行政模式来进行的，因而所有的法官都被行政“格式化”了。 法官被赋予了相应的行政级别，法官等级和工资级别均与行政级别挂钩。一个法院内设置多个领导岗位，内部的法官有着级别分明的差异。法官之间失去了审判地位的平等性，也就不存在审判的独立性。一些办案能手在晋升后，反而难觅审案的踪影，甚至从不审案。这也是法院行政化的症结之一，对法官职业化建设极其不利。

（2）审判管理。法官管理行政化最严重的便是审判管理与行政管理相混淆，审判管理也带有浓重的行政色彩。从目前的司法实践看，各级法院所实行的审判管理制度也与行政机关处理事务的制度类似，即“案件结果审批制度”。案件经审理后，独任庭或合议庭向庭长和分管院长请示汇报对案件的处理意见。针对处理意见，领导对该案件结果做出批示，同意或者提出问题所在。以行政职务的高低来确定案件结果决定权的归属，是司法行政权对审判的一种干预。该“制度”实质上违反了案件审理的直接原则和言词原则，即法官在诉讼中以直接的庭审来面对案件，当庭听取双方的陈述，接受并审查双方提供的证据 。如果决定案件裁判结果的人并不是直接审理案件的法官，法官“只审不判”，不能实现审判者个体的独立。另外，审判委员会制度作为审判管理制度的重要组成部分，同样具有浓厚的行政色彩。由于目前法官管理制度的不完善与法官职务保障制度的缺失，导致法官过度的依赖审判委员会制度，以达到责任稀释、转移的效果。虽然该制度在相关法官职务保障制度缺失、错案追究制度执行错位的情况下，受到法官的“青睐”，但也严重地影响了法官的独立审判。

二、司法管理体制的去行政化

（一）完善法院的整体独立的配套制度

1.完善法院组织制度。逐步探索和建立与行政区划相对独立的法院设置模式，法院的设置与行政区划相对独立。目前，法院的设置与行政区划一一对应，一个县或县级市设置一个基层法院，同样市级、省级、全国均对应着一级法院。如此地域上或者利益上的从属性使得法院被动的地方化了，从而难以挣脱来自行政机关的干涉。因此，在设置法院时，并非要与行政区划一一对应，而可以几个行政区划设置一个基层法院等设置模式，来避免法院的地方化问题，从而保障法官的审判独立。

2.建立法院垂直管理制度。在全国范围内建立以个独立统一的司法体系，法院实行至上而下的纵向管理，而不再依附于地方权利机关和政府，这将从根本上改善法院地方化的现象。一方面，法官的人事管理权也从地方人事和组织管理部门独立出来，彻底摆脱地方党政机关及其领导对法官的操控和指挥。另一方面，独立财政制度，使法院的经费包括法官的工资薪酬待遇均纳入国家统一调配。法官不会受制为了地方经济发展而牺牲了国家整体的司法统一性和严肃性，从而保障了法官独立审判的外部环境。

（二）完善法院管理制度，实现法院管理的去行政化

1.取消上下级法院之间的案件请示汇报制度。重申和明确法院上下级的“指导”与“被指导”的关系。审级与程序设置的初衷就是上级法院通过对上诉案件的审理来对下级法院进行监督与指导。还“二审终审”其本源。明确上级法院对下级法院除了上诉审查、再审审查以外没有其他的监督关系。

2.法官管理的去行政化，实现法官队伍的职业化。司法机关与行政机关在性质、运行模式等方面均存在差异。行政机关的主动性与司法机关的被动、中立性截然相反。

而在司法实践中，行政机关的运行模式却一直被司法机关所套用，司法机关缺乏自己独立的、特有的管理模式。法官管理模式存在严重的行政化迹象。

因此，法官管理模式的去行政化应从以下几方面着手：

（1）去除法官的行政级别，实行法官等级制度，法官的级别不再套用行政级别，根据法官的职业技能、经验水平进行综合考评。院长、庭长都是审判经验丰富的优秀法官，一旦晋升后，或是行政事务繁忙、或是审批案件需要，审理案件越来越少，甚至从不审案，这是一种人力资源的浪费。应借鉴国外做法，推广大法官制度，让法官等级高的法官做法好法官示范与楷模的作用，院长、庭长首先也是法官，且具有深厚的法学基础和丰富的审判经验，应重新穿上法袍，充分发挥自身审判业务能力，且应负责审理疑难案件或影响广、社会关注度高的案件。真正实现法官队伍整体的职业化。

（2）审判管理中，取消“案件结果汇报审批制度”，逐步废除审判委员会制度，建立主审法官责任制度，实现“审理者裁判、由裁判者负责”的最终归属点。

一方面，改变案件结果向部门领导和分管院长汇报的做法，法官对自己审理的案件作出最终判决无须经过汇报、批准程序，实现法官精神上的独立，也有利于法官增强责任心、明确责任，从而敦促法官不断提升自身业务素质。

另一方面，在现有司法现状下，马上取消审判委员会制度反而会加重法官的负担。因此可循序渐进，严格限制提交审委会的情形，只有案情重大复杂，以及合议庭难以形成决议的案件，才能提交审委会讨论。

如此，审委会制度的适用逐渐减少。待相应的保障制度逐步配套之后，再彻底废除审判委员会制度。改为设立疑难问题咨询机构，该机构不再对具体案件结果进行决定或解答，而作为法官咨询疑难案件的相关法律适用的解答部门。

（3）建立合理的法官监督制度，顺畅监督程序加大高级法院和最高人民法院对下级法院的监督力度，探索设立巡回法庭，充分运用再审之诉，统一法律的适用标准和口径，维护国家法制的尊严和权威。同时，规范权力机关的监督与检察机关的监督，从制度上杜绝不正当的监督而影响法官的独立审判。监督可分为“审时”监督和“审后”监督，“审时”监督即案件还处在审理过程中的监督，应尽量缩小“审时”监督的范围和情形，如该监督对象仅为法官的行为，而不能对案件实体问题进行监督；同时，只有在法官在审理过程中存在明显的或者贪污受贿行为，才可提出检察建议。以完善的监督机制代替行政化的“领导”、“管理”。

三、结语