土地制度范文

土地制度范文第1篇

清朝接替明朝在全国的统治,它的基本原则就是“法明”,即大体上推行明朝的社会制度,包括经济、政治、文化教育制度等,在土地制度方面,它承认明朝土地所有制的现实,保护和稳定这种所有制,清朝入关后,赋税征收悉准明朝万历年间的旧规。封建的赋役制是封建的土地制和超经济强制的一种体现。清朝完全继承明朝的赋役制度,不言而喻,它承袭了明朝的土地制度。在明末农民战争中,一部分地主的土地所有制遭到了农民起义的破坏,清朝政府据此宣布,凡为“贼党”“霸占”的田业,一定要归还原主,以恢复地主“故业”,维护明朝的土地制度。所以清朝的土地制度源于明代。

清朝维护明朝的土地制度。从一些土地的名称上也反映出来。清代玉田县有“寿宁公主地”、“景府地”,天津有“会昌侯地”等名称。故事宁公主是明神宗的女儿,嫁给冉兴让。冉于1644年为农民军所杀。“景府地”是明世宗子景王朱载圳的封地,他藩封在湖广,但封地有在玉田县的。会昌侯是明朝外戚孙继宗的封爵,明制以地名命爵名,清则不然,除极个别以地名命外,用“表法、荣誉”的名称作爵名。驸马,是明代尚主的称号,清称“额驸”,而不是驸马。“寿宁公主地”等名称,从明朝保留到清朝。但是这些土地的主人已经变化了,原来是明朝贵族,后来是清朝政府。承种人还是早先的佃户,交纳租赋也没有变化。土地名称、经营方式都不变,土地制度也是依前旧制。

清制来源于明制。但不等于一点没有变化,至少在土地类别问题上变化还是明显的。明代土地分官田、民田两类,《明史•食货志》说:“初,官田皆宋、元时人官田地,厥后有还官田,没官田,断入官田,学田,皇庄,牧马草场,城蠕苜蓿地,牲地,园陵坟地,公占隙地诸王、公主、勋戚、大臣、内监、寺观赐乞田庄,百官职田,边臣养廉田,军民、商屯田,通谓之官田,其余为民田。”这里说还官田等十四种田之外,均为民田,说法不准确,应为民田外皆为官田,此点在《读〈明史•食货志〉》一文中已经说明了,这里不重复。但是《明史》毕竟告诉我们明代的官田名目很多,而且它的名称是根据它的来源确定的。清代的土地也分官田、民田两大类,官田又分庄田、屯田、营田等类,庄田也有不同形式,有内务府庄田,礼部庄田,光禄寺庄田,王、公、宗室庄田,八旗庄田。屯田,主要设在直隶和新疆,多属军屯。水利田,又曰“营田水利”,政府倡导,在直隶、陕西等省开发水利,种稻。清代官田的名称没有明朝那么多,它也不是按土地来源区分的,而是以它的用途来定名。清代的民田,以土质分上、中、下三种,以耕种情况和用途分为:荒地(未开垦的土地),荒田(垦而未种的土地),熟地,小地(畸零地),灶地(直隶、沿海煮盐的土地),备荒地(专用以备荒),其余皆称为白地,概括清代的官民田地,可以民、屯、庄、灶来表示。

总之,清朝的土地制度来源于明代。然而在占有形式上也有不少变化。

二　特点

清代的土地制度有下述之特点:

(1)因袭明朝旧规。

(2)官、民田两类互变.而且变化数量很大。玉田县城东有学田三顷,系私人捐出,由佃农耕种,称学田庄。学田,供生员廪膳费用,是官田,到乾隆时期,该学田庄丧失,变为私田。还是在玉田县,1680年(康熙十九年)有人买田一分做学田,到1754年(乾隆十九年)也变为私田。临榆县,在明代原有学田,后太监侵占为私田,不纳赋税,入清以后,为了征收赋税,将之改为官田。

官民田变化数量大,加之土地清丈不时,官吏舞弊,所以明清的垦田数字总对不上碴。

(3)田制不一,赋税不一。各省不同,各县也不同,乃至一个县田内完全一样。各省有自己的赋役,有自己的名称。各县的赋役,自称也不同。玉田县的税就不平均,不合理:民田每亩征银一分,草场荒地也是一分,备荒地还是一分,老荒地一分五厘六毫,根本不看土质好坏和生产量进行征收,这就是没有划一制度的表现。

三　性质

说到封建土地所有制的性质,史学界有国有制、私有制的不同说法,主张私有制的,强调封建社会内土地可以自由买卖。其实,这是并不是封建土地私有制的根本内容。在中国,土地买卖出现的很早,战国时期,赵奢的妻子就批评她的儿子赵括将赵王“所赐金帛,归藏于家,而日视便利田宅可买者买之”(《史记》卷81《廉颇蔺相如列传》)。赵括是贪婪的土地兼并者,这种兼并反映了土地买卖的合法与盛行。以土地买卖说明私有制,理由尚欠充足。土地私有权,以中世纪的罗马法所规定的看,它要具备使用权、买卖权、所有权、处分权,买卖权仅是其中的一个方面。以近代资产阶级立法来说,私有权应包括排他支配权,即神圣不可侵犯性。中国封建社会的土地卖既不能概括中世纪的私有权的全部内容,又不能与资本主义的私有权相提并论,它受着封建政权的干涉和破坏。中国的封建政府可以任意强征、没收私人土地,而不保障他的主人的私有权。如1731年(雍正九年),天津县政府强征李毓正的土地一百九十八亩,用作射箭教场(“箭庭”),而户册上仍有原主赋税的记载。再如1788年(乾隆五十三年),荆州大水泛滥,考查原因是有人在江岸造圩田破坏了是防,而造田数多的是萧某,于是将其土地加以没收。其实造圩田是表面现象,萧姓拥有雍正至乾隆四十七年的契约,他占有的是私日而非公田,清朝政府不检查自己失修水利的责任,反而怪罪民户。这次对萧姓民田的没收,表明国家对土地具有最高的权力。由此可见,讲封建的土地所有制,只强调私有制没有完全反映这种制度的本质。

说国家具有最高权力,同国有制的说法是两回事。国有制是说土地不允许私人占有,更是不许可买卖。只有官田才是国有制的,但它在全部土地中占少数,不能以它的性质代表整个封建土地制度。

然则中国封建社会的土地性质究竟是什么呢?我们的意见是不要在国有制、私有制之类的概念上打转转,应当从历史实际出发给予科学的说明。我们以为中国的封建土地所有制的性质是封建地主阶级的土地所有制,这就是说地主阶级占有土地,并以征收地租实现其听有权。地主阶级由皇帝、贵族(包括官僚)和非身份性的大中小地上组成,皇帝既是地主阶级最高的政治代表,又是最大的地主分子,他们拥有土地的所有权,可以买卖、赠予,可以自行经营管业,也可以出佃收租。中国封建地主主要是采取租佃制的方式出租土地,向农民征收高额地租,并在一定程度上控制农民的人身。中国封建地主土地所有制延续至近代,没有发生本质的变化,在新民主主义苴命中,中国共产党提出的主张,就是为消灭封建地主阶级的土地所有制。新民主主义革命的胜利,结束了这种制度的漫长历史,中国革命实践史证明封建土地制度的实质就是封建地主阶级的土地所有制。

四　几种经营方式

(1)圈地与田庄

清军入关,即行圈地,既是抢占明朝的官田,又是以暴力掠夺汉族农民的土地。清军刚入关,清朝政府为为吸引满人入关,即在近京府县之圈占土地。1645年(顺治二年)正式颁行圈地令,将所圈占的土地分给东来的八旗将士。为了多占土地,把汉人赶出老家,迁往外地。八旗内部,为了瓜分好地,也产生了矛盾,特别是在康熙初年,统治阶级上层出现了激烈的斗争。辅政大臣鳌拜是镶黄旗人,以该旗圈地土质不好,要求调换。他的理由是八旗各有序列,各占一定方位,即八旗分左右两翼,其左翼,镶黄旗方位在北,正白旗、镶白旗在东、天兰旗在南,右翼是正黄旗在北,两红旗在西,镶兰旗在南。他说镶黄旗没有占在它应有的方位上,要求同占在那个方位的正白旗调换。他的要求是无理的。另一辅政大臣苏克萨哈是正白旗人,代表正白旗的利益,极力反对,终因敌不过鳌拜的势力而失败。鳌拜搞圈换,造成土地“抛荒不耕,荒凉极目”的情景(王先谦《东华录》康熙朝卷6),在圈在范围内的农民又一次遭到圈占的迫害。

满洲圈占以后,起初分给八旗贵族、军官及兵丁。贵族、军官用包衣耕种,包衣是俘虏、买卖、投充来的家内奴隶,因此这是一种落后的生产方式,是一种倒退的现象。引起了包衣的反抗,使之不能维持。于是清朝政府改变它的经营方式,组织农庄。庄分大庄(地420-720亩)、半庄(地240-360亩),近情况拨给八旗王、公、宗室,由内务府统一管理,将所收地租分给王公宗室。官庄采用租佃出租给农民,改变过去以包衣为主要劳动力的经营办法。官庄设庄头,直接管理农民,征收地租。庄头是二地主,是恶霸,《红楼梦》里写乌庄头,就是这种二地主的艺术形象,它写的乌庄头交租,基本上反映了官庄的经营方式。官庄上的农民承受了严重的剥削,进行反抗斗争。不许庄主、庄头“增租夺佃”,并最终迫使庄主承认了这一要求。

清朝的官庄,不同于西方的庄园,它是租佃制,而不是农奴制也不同于唐宋的地主庄田。它是官庄,由政府直接经营;唐宋庄田是私田,由私人地主(有的具有官僚贵族身份)直接管业。也不同于明代的皇庄、王庄,它们虽同是官庄,但明代皇庄、王庄分别管业,各自直接收益,王庄地租也不需经过皇室宦官衙门的分发,不似清朝的由内务府统一管理。清代的官庄,是这个时期特有的一种土地经营方式。

(2)井田:

清初圈地时八旗兵丁也分占少量官田,但旗人不习惯农业生产,加上时间长了人口增多,生活困难,就私自典卖旗地,更使生活无着。雍正皇帝想解决无业无靠的旗人生活问题,试行儒家所宣扬的井田制。1724年(雍正二年),拨出直隶新城、固安等县官地二百四十顷,挑选无业旗丁一百户(其中满人五十户,蒙古人十户,汉军四十户),每丁授田一百亩,为私田,八旗共管一百亩公田。公田收成归政府,作为租赋。政府给每丁五十两银子,筹办牛种农具和口粮。公田、私田外多余的土地,建立庐舍村庄(《清朝通典》卷2《官主》)。井田制是儒家的理想,也是幻想,根本行不通。雍正实行不久,旗民就相继逃亡,无法维持。乾隆皇帝继位,于1736年(乾隆元年)改井田户为屯户,于所在州县按亩纳粮,宣告了雍正井田法的失败。自孟子讲井田制以后,二千多年间,议论井田者屡见不鲜,迄末有实行者,雍正还是唯一的一人。雍正的失败是势所必然,因为井日制有平均占有和使用土地的意思,这同封建地主土地所有制有着不可克服的内在矛盾,地主阶级只会把它当作美谈,作为欺骗农民的舆论,而绝对不可能去认真实行。

土地制度范文第2篇

[关键词]英国；土地制度；借鉴

一、中英土地管理体制的比较

土地管理体制是指国家土地行政主管部门的设置及其职责权限的划分。中国在1986年后，在机构设置上实行的是集中统一的管理体制，而英国在中央一级没有统一的土地管理机构，而是实行各机构分类管理。

1中国现行的土地管理体制

1998年8月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会对《土地管理法》进行了修订。新《土地管理法》规定，“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作”，“县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定”。1998年3月，国务院进行机构改革，由地质矿产部、国家土地管理局、国家海洋局和国家测绘局共同组建国土资源部，保留国家海洋局和国家测绘局作为国土资源部的部管国家局。新建的国土资源部的主要职能是：土地资源、矿产资源、海洋资源等自然资源的规划、管理、保护与合理利用。但是，当前中国的土地管理体制还难以保证实施符合中国国情的土地供应政策，从横向关系看，在各级政府的各相关部门之间尚未形成严格土地管理的合力，从而大大降低了土地管理的权威性和有效性；从纵向关系看，难以形成统一的、有权威的土地管理的制度和政策的顺畅实施。

2英国现行的土地管理体制

在英国，中央一级没有统一的土地管理机构，而是实行土地分类管理。英国涉及土地管理的机构主要有：英国副首相办公室(成立于2002年5月，2006年5月起改组为社区和地方政府事务部)、环境、食品和农村事业部、林业委员会以及司法部等。副首相办公室是一个综合性的政府管理部门，主要负责城市发展、规划政策、权利授予政策、地方政府政策、住房政策制定等；它的主要作用体现在促进政府部门间合作，提高人们生活水平、创造更多就业机会，保证社会的可持续发展和繁荣稳定。城市发展和住房用地主要归该部门负责。环境、食品和农村事业部成立于2001年，由农渔食品部和环境、交通和区域部的环境和乡村事业局组建，主要负责农地和农村发展用地。林业委员会负责森林和林地的管理和统计等工作。司法部则主要管辖土地登记局及相关法律事务。相应地，英国各级地方政府也设立了土地管理的相关机构，形成了较完善的政府土地管理系统。

二、中英土地制度的比较

1中英土地登记制度

土地登记制度是世界各国为保护土地所有制，普遍采取的一项国家措施。作为国家的一项制度，必须有明确的法律规定、良好的运行机制和严格的技术规则，以保证制度的实施。按照土地登记的形式和效力划分，国际上通行的土地制度主要可分为三大类，即契税登记制、权利登记制和托伦斯登记制。

中国的土地登记制度兼具权利登记制度和托伦斯登记制度的特点，偏重于权利登记制度。土地权利非经登记不发生效力，土地登记是土地权利变动的生效要件，即土地权利变动(土地所有权、使用权、土地他项权利的取得、变更、丧失)只有到土地登记机关登记后才产生法律上的后果。县级以上人民政府对所管辖的土地进行登记造册，属于国有土地的，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定核发《国有土地使用证》。属于集体所有土地的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。但是，我国现行土地登记制度本身还存在缺陷，不够完善，体现在土地登记法律法规不充分，土地登记制度体系构架松散，土地登记运行机制存在障碍等方面。

英国的土地登记采用托伦斯登记制。其土地权利的登记由上地登记局负责。土地登记局是一个非赢利性机构，受司法部管辖，其行为不受地方政府制约，具有高度的独立性，土地登记局成立于1862年，目前在英格兰和威尔士共设有24个分局，分片承办各自辖区范围内的具体登记业务，它是政府唯一从事土地产权的审查、确认、登记、发证、办理过户的部门。英国的土地登记具有强制性。

2中英土地利用规划制度

中国实行土地用途管制制度，《土地管理法》第四条规定，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。但是，中国土地利用总体规划的研究刚刚起步，还未建立一套相对完善的土地用途分区管制制度。中国土地用途分区只是在县级土地利用总体规划的土地利用中实施，还不能完全满足我国土地用途分区管制的要求。

1909年，英国建立了土地规划制度，1947年作了进一步修改，形成了完善的土地利用规划制度。此后，英国又在1951年、1953年、1954年、1959年、1963年对该法进行了多次修改和补充，并制定了大量相关法规，形成了较为完整的规划立法体系。英国的土地利用规划体系由中央规划、大区规划、郡规划和市规划四级构成，均具有法律效力。在规划制定上，各级政府部门制定本级土地利用规划。全国自下而上编制规划，上级规划控制下级规划，下级规划与上级规划协调一致。在规划期限上，大区、郡、市的规划期分别为20年、5年和5年，这三级规划均每5年修编一次。

在四级土地利用规划中，市政府对土地利用规划有更多更大的权力，规划的作用也更直接。政府土地利用规划的重点是土地开发，对改变土地用途及改变建筑物本身用途和性质的项目开发，必须得到规划许可，而对土地转让、地价、土地使用安全性等，土地利用规划没有作过多地控制和限制。

英国土地利用规划实施中的上诉制度独具特色。当私人开发商的开发项目不被当地政府许可时，可直接向中央政府提出上诉，如确有必要，中央政府可以直接否决地方政府的决定，地方政府必须修改规划。但一般来讲，地方政府是规划的最终裁定者，中央政府只从战略角度参与地方规划的制定，间接影响地方政府的规划修改。英国土地利用规划制度最鲜明的特点就是规划编制时公众广泛参与，这样就提高了规划的可操作性。土地规划法规的讨论、制定过程中几乎都有法定的公众参与程序，民主监督制度确保了城市土地合理有序利用。3中英土地征用征收制度

土地征收是指国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序批准，将私有土地转变为国家所有土地的行为，其作为一种基本的土地法律制度，普遍存在于各国的法律之中。综观各国法律，土地征收制度的内容基本上是一致的，即：国家或政府为了公共利益的需要而强制将私有土地收为国有并给予补偿的法律制度。由此可见，征地的目的仅仅是公共利益，如果为其他的利益，是不允许随便征地的。

20世纪50年代初期，中国政府为了加强社会主义建设，就开始实施土地征用制度。作为土地管理的一项重要制度，也是社会发展的重要体现，关系到国家、集体以及农民多个主体的利益。随着社会主义市场经济体制的确立和快速发展，现行征地制度的内在缺陷以及与市场经济的冲突越来越明显。

首先，中国《土地管理法》规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿”。但没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益”，哪些建设项目用地不是为“公共利益”，“公共利益”成了一个高度抽象的概念。部分地方政府以地生财，不管是否为了公共利益的需要，都大量动用征地权，造成土地征用后待价而沽，或低价招商争税源，因资金不到位而闲置土地，造成土地资源的严重浪费。据国土资源部概算，目前中国土地征用后的利用率只占征地总数的67％，30％以上处于“批而未征”、“征而未用”的状态。根据《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020)》，全国城镇规划范围内共有闲置、空闲和批而未供的土地近26.67万公顷(400万亩)。其次，中国当前的征地制度存在两个不同但互有联系的补偿问题：一是征地的补偿标准；二是作为土地所有者的集体与拥有30年土地使用权的农户之间如何分配土地补偿费。当前的补偿标准依据1998年《土地管理法》中的规定。该法规定，征用的耕地补偿费包括：(1)土地补偿。(2)对青苗和地上附着物的补偿；(3)安置补助。其中，土地补偿费标准是被征用耕地前3年内年平均产值的6至10倍。根据大多数国家采用的征地补偿基本原则来判断，《土地管理法》规定的现有法定补偿标准明显不足。在这三类补偿中，青苗补偿和安置补助都是对农民在土地上的投入(如作物和住房)的补偿，与土地本身的价值关联不大；只有土地补偿才是对农民失去土地的补偿。

虽然英国实行土地私有制，但因公共利益需要如基础设施建设，一般由征地机关以协商购买的方式获得土地。若当事人(指被征土地原所有者、占有者、使用者等利益相关者)不愿出售，征地机关将动用征地权“强制”征收土地，即强制征购。在英格兰和威尔士，土地强制征购的法律依据是《强制征购土地法》。享有这项权力的有政府和其他机构，包括中央政府各部、地方政府、高速公路局、城市发展公司以及自来水和电力公司等。而何种用地功能属于公共利益范畴则由议会决定，并以法律形式确定下来。英国土地征用并没有一部统一的法律确定征用的条件和土地强制征用权，而是由不同的法律规定分别相应的情形。最常见的是1992年《交通和工程法》以及基于某项议会特别法案颁发的《强制购买令》。《强制购买令》一般由地方政府颁发。在英国，土地所有者、承租人和土地占有者都能获得补偿。补偿费要么是通过征地机构和所有利益方之间的协商谈判来确定，要么是由土地法庭来确定。

三、英国土地制度对中国土地制度改革的借鉴

1建立完善的土地登记制度

英国的土地登记制度有着悠久的历史，并在经济社会发展中起着重要的作用，其完善的土地登记体系值得我们借鉴。中国应加强土地登记立法、登记制度及运行机制的研究，借鉴国外的成熟经验，提高公众土地登记意识，发挥土地登记工作在土地产权管理及经济社会发展中的重要作用。应建立土地管理资源数据库，将登记在案的数据资料全部录入数据库，供法人和自然人公开查询。这样，可减少政府官员在处理土地资源使用权出让、出租的寻租行为。减少暗箱操作，提高市场公正性和透明度。

2建立完善的土地利用规划体系

英国的土地利用规划具有很强的法律效力和权威性。中国应强化土地管理集中统一领导，改变地方土地管理部门只对本级政府负责的领导体制，实行双重领导和垂直领导相结合的土地管理领导体制。建立和完善土地用途管制制度，重视土地用途管制制度的法律化和制度化建设。从实际出发，形成分区管制和指标控制相结合的管理体系，即以土地用途管制立法为前提，以严格制定各级土地利用总体规划为基础，分区管制与指标控制相结合，并通过土地用途专用许可制和年度土地利用保证其运行。在规划过程中还可辅以公众评议制度。通过公众评议，不但可增加土地市场的信息透明度，防止官商合谋的腐败行为发生，还可使土地规划真正实现其社会功能，从而降低土地市场的风险。

3建立完善的土地征用征收制度

在英国，征购租赁中的土地不仅向所有者补偿，还应赔偿承租者的损失，并充分考虑租赁终止的各种情况，分别予以补偿。从立法的角度体现了对租赁权的尊重和对承租人正当利益的维护。然而，中国现行法律中对征地导致土地流转终止的赔偿尚未有明确的规定。因此，在征地改革和立法调整中，应充分考虑征地涉及的土地流转关系，通过增加租赁权补偿、干扰补偿以及经营损失补偿等内容，切实保障土地流转双方的权益。此外，由于政府在征地中兼有受益者和仲裁者的双重身份，易造成政府利用其行政权力寻租，结果导致处于弱势地位的农民利益受损。考虑到征地问题的重要性和广泛性，建议在人民法院成立独立的土地司法仲裁机构，协调和裁决征地过程中的各种争议和纠纷。

参考文献：

[1]刘胜华，刘家彬，土地管理概论[M]，武汉：武汉大学出版社，2005

[2]郭文华英国土地管理体制、土地财税政策及对我国的借鉴意义[J]，国土资源情报，2005，(11)

[3]陈勇，英国土地制度及其实践[J]，山东国土资源，2007，(2)

[4]马毅英国土地管理制度介绍与借鉴[J]，中国土地，2003，(12)

[5]李平，许孝白，征地制度改革：实地调查与改革建议[DB／OL]，法律快车，2008

[6]张芝年，英国政府怎么征地[J]，农村工作通讯，2004，(11)

[7]贾秀兰，卢凤，城市土地管理制度的国际比较与启示[J]，上海城市管理职业技术学院学报，2006，(4)

土地制度范文第3篇

对于当下农村土地问题，如今有两种思路最有影响，我称之为“积极思路”和“消极思路”。所谓“积极”“消极”并不含褒贬之意，只是就两种土地制度改革的目标之乐观与否而言。前者对中国农业的前景较有信心，认为土地制度演变的目的应当是优化土地资源配置，扩大农业经营规模，以提高生产效率，积极应对入世后国际市场竞争的挑战。当然，要达到这一点又有两种彼此相反的途径：一是用行政权力集中土地，重试计划经济的“大生产”。但市场改革搞到现在，还持这类主张的人虽有却肯定不多，因此可略而不提。“积极思路”如今主要表现为寄希望于要素市场的配置效果，当然，这种观点并不否定家庭经营，但家庭农场也有个适宜规模问题。人们期望通过市场机制发展土地流转，推动土地适度集中并逐步以经济的农场淘汰“不经济的”农业形式。

而“消极思路”对资源硬约束条件下我国农业的国际竞争力不抱希望，而更多地考虑防止农村危机。对持这种观点的人来说，如果不控制市场的力量而听任“土地兼并”的发展，将使农民失去“最后的保障”。于是他们主张把土地看成“社会保障”，而社会保障是不可能按市场原则办的。结论自然是：地权不能“固化”，“三十年不变”或“增人不增地，减人不减地”行不通。土地应当成为人身所附着的“份地”，应定期重分，农民不能稳定占有，更不能赠送、交易、抵押或继承。一句话，以要素市场方式配置土地行不通。

然而这里要问的是：它们在逻辑上真的成立吗？在资源约束宽松的情况下土地市场化就可以意味着提高效率？在形势严峻的情况下“土地福利化”就可以起到缓解社会危机的功效？

当前思考土地政策的出发点：

农民权利的保障

土地权是多层次的，到底哪些层次的权利应该归农户，哪些归社区（集体），哪些归国家，以中国之大，各地情况千差万别，似不能一概而论。实际上，这些年来“全国统一的土地政策”在各地实行的差异就十分突出。在承包早期的20世纪80年代前半段，尽管当时各地政策多倾向于定期重分，但由于操作的困难事实上地权多数未变。

而上世纪90年代全国统一土地政策日益强调“几十年不变”，可实际上许多地方的地权调整并未停止。

虽然总的来讲我国人地关系紧张，土地日益成为最低生活保障手段而失去资本意义，但相对人少地多之区，社会保障已建立而不需以土地作为最后屏障之区也还是存在的。因此，地权政策中应当适当增加因地制宜的成分，给农民（而不是官员）以一定程度的民主创制权。

但不管怎样创制，以下几点是应当注意的：

一、当前地权政策的主导方向应当是切实保障农民（农户）的地权（不一定是“所有权”，但至少是现行政策已允许给予的那些层次的权利）。

保障农民地权的意义何在呢？

首先，在当前条件下侵犯农民的公民权益往往是通过侵犯农民的合法土地权益表现出来的，因而保障农民地权不受侵犯是维护农民公民权的一个重要“底线”。在这个意义上，地权与其说是“最低福利保障”，不如说是“最低权利保障”。如果农民签订的承包合同可以被权势者随意撕毁，农民可以被随意赶出他们享有合法权利的那块土地，那么他们还有什么权利是不可侵犯的？我国目前推行的村民民主自治计划的提法本身也表明了乡村民主仍在建设之中，在这种情况下给农民的公民权设置一些保障的“底线”，划定一些行政权力不宜进入的领域，是十分重要的。哪怕是以牺牲一部分“土地配置最优化”效益为代价（是否存在这一代价尚需证明）也是值得的、利大于弊的。而以所谓规模效益为理由来侵犯农民权利则必须避免。如果扩大干预农民地权确属必要，也应当在公共权力运作机制改革后，在法治状态下再来考虑这类问题。

其次，尽管保障农民地权未必会导致农地资源配置的优化，但它在经济上仍然有正面作用。例如受保障的地权可以作为抵押，有利于建立农村信用体系，弥补如今日益突出的乡村金融服务真空等等。

至于说到农地配置的优化，即适当集中土地进行规模经营的问题，在我国目前的条件下它的主要限制条件在于农民非农化就业前景，这一前景如果没有很大的扩展，无论什么样的规模经营都不可能有多少发展空间，不管是通过土地“私有化”以市场方式搞规模经营，还是通过“反私有化”以行政方式搞规模经营。而过去20年农民非农化的进程和如今我国农业人地关系的现状都表明，这一前景在近期不可能有突破性的扩展，未来这种扩展的可能性则取决于农业、农村、农民以外的其他因素，因此把推动农业规模经营作为变革土地制度的目的，是不合适的。

二、以发展规模经营实现农业现代化的“积极目标”为前提来设计土地制度不现实，那么从建立社会保障防止社会危机的“消极目标”出发设计土地制度行不行呢？这后一思路就是所谓“土地福利化”。“土地福利化”的提法确有积极意义，因为它指出目前条件下我国多数农区农业经营的不经济已使土地丧失了产生“农业利润”的资本功能，而成为一种生存保障手段，而对于生存保障手段是不应征税的，因此原来具有资产税性质的土地税（现行农业税的主要形式）应当考虑取消。笔者同意这一说法。

但“土地作为生存保障手段”与把土地制度作为社会保障制度来设计绝不是一回事，而目前的“土地福利化”思路中的确包含了后一内容。例如，有人提出土地福利化意味着必须按“反私有化”的方向调整土地关系，因为“社会保障在任何国家都是不能私有化”的。因而农民的土地处置权应当弱化，如限制农民转让土地、取消“三十年不变”的承包权而改为更频繁的按人口定期重分等等。我认为这种看法是不对的。尽管如前所述，我不认为“土地私有化”就是地权改革的方向，但这与“土地福利化”不应当有什么关系。

首先，“社会保障不能私有化”的说法似是而非。这里姑且不论传统的福利国家理念受到的质疑和当代不少国家的“社会保障市场化”改革的是非，仅从传统的社会保障概念而论，所谓“社会保障不能私有化”的含意显然是指提供保障的义务不能“私有化”，而决不是指享受保障的权利不能私有化。道理很简单：所谓社会保障，是指社会（以政府、社区、企业或其他社会组织形式为代表）承担义务，向公民提供养老、医疗、失业等保障。对于被保障者而言，接受保障则是他的权利。尽管在许多情况下，被保障者可能也有部分义务（如在政府、企业、个人三方统筹的保障制度下必须交纳的强制保险金），但这只能是提供保障的社会组织承担义务的补充。如果提供保障的全部义务都只由被保障者自己承担，社会组织不承担义务而只对被保障者行使强制权力，这样一种状态就根本不能叫做社会保障。

而“土地福利化”正是这样一种情况：它假定政府、社区、企业等等并不向农民提供什么，而是由农民耕作自己的份地来给自己提供“保障”，“社会”要做的只是行使权力禁止农民自由处置份地、削减农民持有份地的年限，强制农民承担“保障”自己的义务。应当说，这种把“社会保障”不是看作政府的义务、公民的权利，而是看作政府的权力、公民的义务的颠倒看法不仅仅限于“土地福利化”问题，很多人对“义务教育”的理解也是如此：本来意义上的“义务教育”原是指国家承担义务解决教育费用、公民享受免费教育的权利。但很多人却把它理解为：政府有权强制公民出钱接受教育，却并无义务提供足够的教育经费，公民有义务接受教育，却没有享受免费教育的权利。以致一些传媒常出现权力机关援引《义务教育法》迫使某公民出钱送子上学之类的“官逼民智”报道。当然，“官逼民智”未必不好，但它与“义务教育”并不是一回事，这正如“土地福利化”也许是有道理的，但它与“社会保障制度”并不是一回事一样。所谓“社会保障不能私有化”实际上就是说政府不能把自己的义务推卸给农民（农户），而“土地福利化”等于是政府让农户自己保障自己，亦即已经把保障义务“私有化”（而且是强制私有化）了，这种情况下还有什么“不能私有化”的问题存在？

保障不能仅靠土地

在社会无法承担“社会保障”义务的情况下，农民依靠自己的土地维持生存是很自然的，问题是，这些土地真能提供“保障”吗？

人们往往想当然地认为，农民流离失所、形成流民群都是因为没有土地，有了土地就有了“保障”。上文已经指出这种看法纯属误解。事实上，历代的社会危机中常见的并不是很多农民无法获得土地，而是相反的情景：沉重的负担、恶劣的吏治以及种种天灾人祸使农民有地不种、弃地而逃。所谓“福字从田”变成了“累字从田”、“受田者与田为仇”、“村野愚懦之民以有田为祸”、“至欲以地白付人而莫可推”、“地之价贱者亩不过一两钱，其无价送人而不受者大半”。即使在民国年间，当时神州大地上遍及南北的逃荒者、流民中仍然是以有地农民为主的。据当时南京中央农业实验所调查，1931－1933年间22个省的离村农户中，无田产者仅占17％，其他佃农（自有部分土地的佃农）占35％，自耕农占29％，而地主也占到19％。所有这些人中有地5亩或更多的占到近五分之三，而有地百亩或更多的竟然也占到1．8％，而且一般说来，当时土地分散自耕农较多的华北农村农民流亡率明显高于土地集中、租佃率更高的长江流域农村。在1925年，华北农村的农户出走率达5．49％，而江浙皖等省只有3．85％；到了30年代初，甘、绥、察、陕四省农户出走率达到10．5％、9．8％、8．2％、7．2％，而浙、赣、苏、川四省只有6．7％、6．0％、4．3％、2．7％。事实上，今天的情况也大体类似：在东部富裕地区农民的社会保障在很大程度上不太依靠土地（土地在这里更多的是资本），而西部贫困地区土地也无法提供社会保障（土地在这里更多的成了负担）。换言之，无论历史还是现实，无论现实中的富裕地区还是贫困地区，“土地社会保障论”都是难以成立的。

从理论上讲，社会保障是某种社会组织（国家、社区、企业、家族、工会、教会、非盈利机构及其他组织）的事，而不是某种要素（土地、资金、技术、劳力等）的事，因而“国家保障”与“土地保障”并不构成一种并列的选择关系。国家（政府）财政如果无法承担保障义务，替代的选择可能是社区、企业、家族、教会、非盈利组织等等来承担这一义务，而绝不可能是“土地”来承担，正如不可能是“资金”、“劳力”来承担一样。我国如今仍然是不发达国家，社会发展水平与经济发展水平一样还比较低，社会保障网尚不能惠及多数农民并不是什么难以理解的事。实事求是地承认这一点并不丢人，而如果自欺欺人地把事情说成是：我们没有“国家福利”，但有“土地福利”，却有可能使人误以为我们的农民已经具有了“另一类型”的社会保障，从而取消了建立农村社会保障体系的任务。这无疑是有害的。版权所有

土地制度范文第4篇

第一，土地所有制怎样确定

有的学者提出，中国的土地应当私有化，特别是农民的耕地和宅地应当私有化。实际上这种主张除了我国经济制度方面的不可行外，操作中因土地的历史归属权追索成本和复杂性，也是不可行的。那么，剩下的两种办法，一是修补和改良目前的两种土地所有制。在农村，继续实行土地集体所有制，但强调农民的《土地承包法》，再延长农民的土地承包期；农村土地征用为国有城市建设用地时，公益性用地，政府征收为国有后使用；商业性用地，国家征购后，再公开竞价出让给用地商，或者直接进入建设用的市场。但是，要提高征收和征购的补偿标准。二是土地的集体所有制，将目前的集体所制土地改变为国有土地。但是，农村土地，农民目前现在承包的耕地、林地、四荒等和农民的住宅用地，999年归农民使用，农村社区公共用地，也归农村社区居民公共使用，期限为200年。

实际上，除了广东沿海特别发达地区的农村，其土地股份合作制方式的新的土地集体经济有存在的意义外，广大农村传统意义上的土地集体所有制度弊多利少。一是土地集体所有制实际上沦为村委会和村支部所有制，一些地方甚至为村长所有制，导致村长暗箱操作，卖买土地，谋取私利；二是村里以地为由，摊费入亩，成为加重农民负担的基础；三是农村土地集体所有，对农村妇女的土地权益形成极大的损害，出嫁外村的妇女在本村得不到土地，在外村也得不到土地，一旦离婚，则土地全无；四是农村集体土地实际上成了政府征用土地的二传手，由于村支部一定程度上是上级党政组织任命的，许多地方，即使当选村长也与乡镇政府的认可不认可有关。因此，在政府低价征地时，村组织不但不能起保护农民利益的作用，甚至成为损害农民利益的工具。

因此，我认为，全部土地国有，农民耕地和宅地999年属于农民使用，是解决中国土地诸多问题的最好方式。目前，土地私有化的建议在制定法律和政策时，一般不会被考虑。然而，关于土地继续实行目前的两种所有制和将农村集体所有制统一为国有制的争论较为激烈，政府在短期内考虑的复杂性，可能会向着修补和改良目前土地管理体制的路径推进。但是，修补和改良的方式不可能从根本上解决问题，而且会产生新的问题，不如一揽子解决，总体成本较小。在10年后，全部土地划一地改革为国有土地的改革可能性是很大的。

第二，土地的使用年期到底应当定为多长

当土地为私有制时，不存在国有和集体出租意义上的土地年期问题。因为土地如果有产权，则永远为土地所有者使用；如果土地所有者将土地租出去，租期多长，则是土地私有者与租用者之间的契约，国家和集体用不着管。但是，当土地是集体所有和国有时，土地的使用年期，则成为一个重大的问题。因为，土地的使用权要使用和交易，当一块土地的使用权年限越长时，这块土地的使用和再转让价值就越高；反之，使用年限越短，其价值就越低。为什么虽然规定农民的承包土地可以转让，但实际成交的较少呢？就是因为承包期太短，我购买了你的土地，投资几年都可能收不回来，土地的使用就到期了。所以，卖的人，不赚钱；买的人不合算。再如，城市里的房地产开发土地，期限为50年，当房屋到期后，国家还能收回土地吗？目前深圳就发生这种问题，即当初政府出让给房地产商的年限为20年，房地产商盖好房子卖了之后，就与土地的年期无关了。但是，政府能收回土地吗？能再出让一次吗？实际上住在房子里的居民是买不起的。因此，在我国，不论是农村农民的耕地和宅地，还是城市里的企业和居民住宅用地，年期都太短。我认为，根本上解决问题，城市居民的住宅楼等用地，农村农民的耕地和宅地使用年期应当为999年，企业用地一般应当为99＋99年。不论怎样，目前的使用年期，时间太短，应当延长。改良的办法：农村耕地和宅地，使用年限为150年；城市居民住宅等用地，使用年期为100年；而企业用地，一般的年期延长为70年。

第三，农村集体土地是不是可以直接进入建筑等用地市场

如果土地所有制度进行改良的改革，则需要讨论的一个问题是，农村集体土地是不是可以不通过国家征用，直接进入建设和各种用地市场？实际上，目前的许多乡镇企业用地，农村开发住房用地，有的乡镇已经被城市建设所包容，这些企业没有通过征用程序已经用地多年，若将其改为国有用地，让企业和住户再交一次出让金，实际是不现实的。对于农村耕地等集体用地，怎样进入建设用地市场，有着两种意见：一是农村集体用地必须先征用为国有土地，再由政府出让给用地商。二是农村集体土地可以直接进入建设市场，用不着先征用为国有土地，再由政府进行出让。我认为，先征用为国有土地，再出让给用地商的方式是违背宪法两种土地所有制精神的做法。既然集体土地和国有土地是两种土地所有制，那么集体为什么不能直接出售和出租自己的所有物－土地呢？比如，农村集体如果要出售自己生产的粮食，是不是先要由政府收购，再由政府卖给用粮者呢？因此，我认为，从所有权的法理上讲，要么将农村土地全部收归国有，国家可以收购其年期使用权，再将使用权出让给其他使用者；或者让农村集体土地直接进入建设用地市场，政府不应当再在中间干涉交易。现在的问题是，虽然农村土地属于集体所有，但是，政府从集体征用后，再卖给用地商，一般是将征用价格压得较低，出让价格又较高，政府在中间赚了很大一笔钱，有的城市政府倒卖倒买土地所赚的钱成为城市的第二财政。如果是这样，还不如将农村土地全部国有，政府的这种操作方式还名正言顺一些。如果不能国有，则农村的集体土地应该可以直接进入用地市场。

第四，土地怎样交易和价格如何确定

土地的交易应当通过市场来分配，出价最高的，应当是土地的受让者。而价格应当由供求来决定，需求特别旺盛地段的土地，价格就应当高一些，而需求不旺地段的土地价格就应当低一些，而不应当由政府操纵土地价格。土地的出租，也应当由市场来确定。政府不应当干预土地出租市场的租价水平。

政府需要做的事情是，对土地价格和出租租金水平较高的，征收土地交易和出租增值税，否则土地卖者和出租者就获得需求过旺形成的暴利。关键是，土地的交易不能一对一协商，而是要公开透明竞争，只要土地买家是理性的，竞争价格是市场最合理的价格。但是，土地出租则要区别对待，主要是土地产权明确的前提下，土地所有者和使用权所有者，以其收入最大化来出租土地，在多个需求者出价的情况下选择的租用者，出租价格就是合理的。但是，不排除农村土地集体所有时，村长为了自己的私利，将土地低价出售或者出租给用地者作用，从中谋取自己的利益。因此，如果农村土地不能国有化的情况下，村民公开监督，是非常必要的。

第五，土地在宏观上如何管理

1994年的宏观调控，实行了土地和信贷双紧的政策，这在特殊情况下，不失为一种宏观调控的举措。但是，只要实行市场经济体制，在任何国家里，土地部门不能成为宏观管理部门。因为土地是一种生产要素，它要象资金、劳动、原材料等一样随着市场的调节而自由在用地企业和其他用地者之间配置，不可能高度集中管理起来。

土地的宏观管理最主要的有这样两项。

首先，立法部门制定合乎市场经济体制的土地管理法，其关键内容为：土地的产权和长期使用产权要确定清楚，土地的产权不能随意被损害，特别是界定清楚国家、集体、农民、企业和城镇居民在土地方面各自所有和使用的权益；并且确定土地交易和出租的规则，不能暗箱操作和暗中出租，从中谋利；还要确定国家对土地的有关管理和收取增值部分的权力。版权所有

土地制度范文第5篇

第二条本规定所称土地复垦，是指对在生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，采取整治措施，使其恢复到可供利用状态的活动。

第三条本规定适用于因从事开采矿产资源、烧制砖瓦、燃煤发电等生产建设活动，造成土地破坏的企业和个人（以下简称企业和个人）。

第四条土地复垦，实行"谁破坏、谁复垦"的原则。

第五条土地复垦工作，任何部门、单位和个人不得阻挠。

第六条各级人民政府土地管理部门负责管理、监督检查本行政区域的土地复垦工作。

各级计划管理部门负责土地复垦的综合协调工作；各有关行业管理部门负责本行业土地复垦规划的制定与实施。

第七条土地复垦规划应当与土地利用总体规划相协调。

各有关行业管理部门在制定土地复垦规划时，应当根据经济合理的原则和自然条件以及土地破坏状态，确定复垦后的土地用途。在城市规划区内，复垦后的土地利用应当符合城市规划。

第八条土地复垦应当与生产建设统一规划。有土地复垦任务的企业应当把土地复垦指标纳入生产建设计划，在征求当地土地管理部门的意见、并经行业管理部门批准后实施。

第九条有土地复垦任务的建设项目，其可行性研究报告和设计任务书应当包括土地复垦的内容；设计文件应当有土地复垦的章节；工艺设计应当兼顾土地复垦的要求。建设单位违反前款规定的，土地管理部门审批建设用地时不得批准。

第十条土地复垦应当充分利用邻近企业的废弃物充填挖损区、塌陷区和地下采空区。

对利用废弃物进行土地复垦和在指定的土地复垦区倾倒废弃物的，拥有废弃物的一方和拥有土地复垦区的一方均不得向对方收取费用。

利用废弃物作为土地复垦充填物，应当防止造成新的污染。

第十一条复垦后的土地达到复垦标准，并经土地管理部门会同有关行业管理部门验收合格后，方可交付使用。

复垦标准由土地管理部门会同有关行业管理部门确定。

第十二条企业（不含乡村的集体企业和私营企业）在生产建设过程中破坏的集体所有土地，按下列情况分别处理：

（一）不能恢复原用途或者复垦后需要用于国家建设的，由国家征用；

（二）经复垦不能恢复原用途，但原集体经济组织愿意保留的，可以不实行国家征用；

（三）经复垦可以恢复原用途，但国家建设不需要的，不实行国家征用。

第十三条在生产建设过程中破坏的土地，可以由企业和个人自行复垦，也可以由其他有条件的单位和个人承包复垦。

承包复垦土地，应当以合同形式确定承、发包双方的权利和义务。土地复垦费用，应当根据土地被破坏程度、复垦标准和复垦工程量合理确定。

第十四条企业和个人对其破坏的其他单位使用的国有土地或者国家不征用的集体所有土地，除负责土地复垦外，还应当向遭受损失的单位支付土地损失补偿费。

土地损失补偿费，分为耕地的损失补偿费、林地的损失补偿费和其他土地的损失补偿费。耕地的损失补偿费，以实际造成减产以前三年平均年产量为计算标准，由企业和个人按照各年造成的实际损失逐年支付相应的损失补偿费；集体经济组织承包复垦其原有的土地，补偿年限应当按照合同规定的合理工期确定。其他土地的损失补偿费，参照上述原则确定。

地面附着物的损失补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。

第十五条土地损失补偿费的具体金额，由破坏土地的企业和个人与遭受损失的单位根据第十四条确定的原则商定；达不成协议的，由当地土地管理部门会同有关行业管理部门作出处理决定。

当事人对土地损失补偿费金额的处理决定不服的，可以在接到处理决定之日起十五日内，向人民法院。

第十六条基本建设过程中破坏的土地，土地复垦费用和土地损失补偿费从基本建设投资中列支。

生产过程中破坏的土地，土地复垦费用从企业更新改造资金和生产发展基金中列支；经复垦后直接用于基本建设的，土地复垦费用从该项基本建设投资中列支；由国家征用并能够以复垦后的收益形成偿付能力的，土地复垦费用还可以用集资或者向银行贷款的方式筹集。

生产过程中破坏的国家不征用的土地，土地损失补偿费可以列入或者分期列入生产成本。

第十七条生产过程中破坏的国家征用的土地，企业用自有资金或者贷款进行复垦的，复垦后归该企业使用；根据规划设计企业不需要使用的土地或者未经当地土地管理部门同意，复垦后连续二年以上不使用的土地，由当地县级以上人民政府统筹安排使用。

企业采用承包或者集资方式进行复垦的，复垦后的土地使用权和收益分配，依照承包合同或者集资协议约定的期限和条件确定；因国家生产建设需要提前收回的，企业应当对承包合同或者集资协议的另一方当事人支付适当的补偿费。

生产过程中破坏的国家不征用的土地，复垦后仍归原集体经济组织使用。

第十八条生产建设过程中破坏的国家征用的土地，经复垦后土地使用权依法变更的，必须依照国家有关规定办理过户登记手续。

第十九条国家鼓励生产建设单位优先使用复垦后的土地。

复垦后的土地用于农、林、牧、渔业生产的，依照国家有关规定减免农业税；用于基本建设的，依照国家有关规定给予优惠。

第二十条对不履行或者不按照规定要求履行土地复垦义务的企业和个人，由土地管理部门责令限期改正；逾期不改正的，由土地管理部门根据情节，处以每亩每年二百元至一千元的罚款。对逾期不改正的企业和个人，在其提出新的生产建设用地申请时，土地管理部门可以不予受理。

罚款从企业税后留利中支付，依照国家规定上交国库。

第二十一条当事人对土地管理部门作出的罚款决定不服的，可以在接到罚款通知之日起十五日内，向作出罚款决定的土地管理部门的上一级机关申请复议；对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起十五日内向人民法院。当事人也可以在接到罚款通知之日起十五日内，直接向人民法院。当事人期满不申请复议也不向人民法院又不执行罚款决定的，由作出罚款决定的土地管理部门申请人民法院强制执行。

第二十二条扰乱、阻碍土地复垦工作或者破坏土地复垦工程设备，违反《中华人民共和国治安管理处罚条例》的，由当地公安机关给予治安管理处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

第二十三条负责土地复垦管理工作的国家工作人员、的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

第二十四条各省、自治区、直辖市人民政府可以根据本规定，结合本地区的实际情况，制定实施办法。

第二十五条本规定由国家土地管理局负责解释。

土地制度范文第6篇

关键词：宏观调控 “土地财政” 土地储备制度

土地储备制度是我国在土地供需市场上实行的一项基本政策，总体的实施意见是一致的，其具体的设置模式有两种：一种是由各部门联合设置土地收购储备委员会；另一种是由土地管理部门直接担任管理者，设置管理机构。

当前，中央将遏制房价持续快速上涨上升到了政治高度，中央政府及各部委陆续出台各项房地产调控政策。通过一系列的政策措施出台，调控效果初现，大城市房地产价格持续快速上涨初步得到遏制。但在一线城市房价未见明显回落的情况下，二三线城市的房价涨幅依然，房价的涨跌陷入拉锯状态。笔者认为目前房价难以实现合理回归的真正原因在于调控政策没有触及根本，其源头应该是现行的土地储备制度的不健全和地方政府的“土地财政”现象。下面对这两个主要原因进行分析思考。

一、土地财政

“土地财政”是政府部门以推高土地价格而获得最大化土地收入，并且成为地方政府财政的一个主要收入来源。全国各地的地方政府最核心的做法就是实施土地储备制度。出现“土地财政”的一个根本原因在于现行分税制体制下地方收入与支出责任的不对等，地方政府缺乏稳定可靠的收入来源。分税制改革后的土地出让金收入主要归地方所有，可以弥补地方财政收入缺口，于是地方政府依靠土地储备制度推高土地价格从而获得最大化的土地收入。最为关键的是地方官员政绩考核的标准是GDP，所以为了政绩工程肆意挥霍本来有限的地方财力，“缺钱”和 “政绩压力”使得地方官员把目光转向了预算外的卖地收入。土地储备制度使得地价飙升，高地价推升高房价，高房价又掏空了百姓的钱包，与此同时房地产业的繁荣又拉高了GDP，苦的是中低收入的老百姓。

地方政府对土地财政的依赖促使政府在经营管理城市土地上的目标变成获取土地出让收入最大化。在土地供给垄断和土地需求远大于供给的条件下，实施土地储备制度导致了土地价格的高涨。而土地价格上涨成为房地产价格飙升的主要因素。

二、现行土地储备制度

我国各地实行的土地储备制度，职能范围基本上是依照法定程序运用市场机制，将通过收回、收购、置换和征用的方式取得的国有土地所有权予以储备，并对储备的土地进行前期开发后以招拍挂的方式出让，促进土地资源优化配置。

土地储备制度的特征：1、政府垄断城市土地供给，由土地储备中心行使政府职能控制土地一级市场；2、对已储备的土地采用“招、拍、挂”市场化运作方式供应土地；3、一次性缴纳未来若干年的土地出让金的“批租制”；4、土地出让金是地方财政收入的主要来源；5、土地收储出让时间短、收益高、效率快。

三、如何妥善解决“土地财政”

从中央与地方财政划分层面而言，分税制使得中央把桌面上的阳光收入（即税收收入）的大部分拿走，而地方政府则只能另辟蹊径大搞“土地财政”。虽说中央会通过税收返还等形式把相当一部分财政收入返还给地方，但这种随机性可想而知。财权大幅上收，事权层层下放，造成地方政府财权、事权不匹配的矛盾日益严重，导致目前大部分市县政府的财力极度依赖土地财政。就深层原因来说，中央政府对地方政府官员的考核机制一直是“以GDP为纲”，而房地产业可以在短时间内拉高GDP，因此地方政府积极实施土地储备制度，既可以增加土地财政收入，又可以拉高GDP。所以要解决土地财政，首先是要把地方官员的政绩考核标准从只看GDP转向“重民生”！重点就是聚焦就业、社会保障、医疗卫生、住房、交通、文化和社会公共安全等方面的投入与改善；第二是根据财政部的统计，地方政府土地收入的支出大头是城市建设，建议中央财权下放或增加地方城市建设的资金投放；第三是将地方土地出让金收入交由中央统筹安排使用，或者将土地出让金收入大比例上缴中央；第四是借鉴外国政府的做法，通过对存量土地征收物业税、房产税，这样既能确保政府有相对稳定的财政收入，也能体现一定范围的公平性；第五是健全和完善现有的土地储备制度。

四、如何完善土地储备制度

1、适应我国加快城镇化的发展战略，依法加快供地进度，在保护耕地的同时，通过各种增减挂钩方式，推动农村集体建设用地的入市，扩大城市土地供给。

2、改革土地出让方式，不以土地价格的高低作为竞争标的，由价格主导向双向定价转变。如限定土地价格，竞价商品房销售价格。

3、将土地批租制转换为年租制，区分土地使用权人，并与房产税、物业税合并征收。彻底解决开发商的“捂地惜售”和企业的商业用地、工业用地 “闲置”现象。

4、采取相应的财政税收政策措施，迫使目前规模庞大的存量空置房尽快投放市场，扩大被人为收缩的住房供应。借鉴台湾地区的做法，对房地产转让的增值收益通过税收政策调节，以购买和出售的差价为计税基数，涨价幅度越大税率越高

5、增加保障性住房供给。商品房建设配建一定比例的经济适用房，每个城市每年按其经济发展水平承建一定数量的廉租房。

6、建立多元化的土地储备资金支持体系。 目前我国大多数地方政府土地储备资金来源主要为初期启动资金、商业银行贷款和土地出让金提成三部分，其中银行贷款占65%～80%。一旦宏观调控政策再行趋紧，房地产价格随即大幅回落，由此可能产生一定的金融风险。应该建立多元化的土地储备资金支持体系，包括财政拨款、发行债券、收益提成、保险基金等。

土地制度范文第7篇

在全面深化改革布局中，农村土地制度改革已成为关键性问题，但同时也属于争议最多、分歧最大的领域之一。

自党的十八届三中全会以来，土地制度改革受到了社会的广泛关注。在今年全国两会上，这个话题自然也是代表委员们热议的焦点。

土地管理制度改革“争议最多、分歧最大”

今年两会，关于农村土地制度改革的议案提案是一个重头。

记者发现，在各派以中央委员会名义提交的政协提案中，有相当比例集中在这一领域。九三学社中央向全国政协十二届二次会议提交的45篇提案中，涉及土地制度改革的有5篇，涵盖农村宅基地制度、土地承包经营权确权、小产权房治理、优化城乡土地资源利用等领域；民革中央拟提交的47条提案中，有4份提案涉及土地制度改革；民进中央及台盟中央的相关提案中，多数也涉及这一领域。

而另外两大派民盟和致公党，分别以中央委员会名义专门提交了《关于推进农村土地制度改革的提案》、《关于深化农村土地制度改革的提案》。他们从各自的角度，对绘就改革蓝图、深化土地制度改革提出系统建议。与此同时，民盟中央还拟在大会上就“土地问题是农村社会最大的民生问题――关于推进我国农村土地制度改革的几点建议”作大会发言。

缘何土地制度改革受到派如此热切的关注？多年来一直提交相关议案的全国人大代表、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明表示，土地制度的变革影响深远、关系重大，土地制度是加快城市化、农业现代化的最重要的制度保障。

“在全面深化改革布局中，农村土地制度改革已成为关键性问题，但同时也属于争议最多、分歧最大的领域之一。”民盟中央在其《关于推进农村土地制度改革的提案》中指出。

朝哪个方向改，怎么改

党的十八届三中全会之后，全力加快推进改革已成为全社会共识。民盟中央在提案中指出，由于存在诸多分歧和争议，“朝哪个方向改，怎么改”是农村土地制度改革的关键性问题。

蔡继明指出，农村集体经营性建设用地实现与国有土地同等入市，农村宅基地改革以及相应的农村住房财产的抵押、转让，小产权房和城中村等热点问题的解决，都需要有清晰的判别标准。

针对改革路径问题，民建中央提出，要按照“管住总量、严控增量、盘活存量、差别化利用和管理”的原则，推动土地管理制度改革落到实处，加快和完善农村土地确权登记办（补）证工作，规范农村土地流转程序和机制，杜绝出现大量失业、失地、失房的状况。

民盟中央则建议，应尽快明确“农村经营性建设用地入市”政策思路，完善制度。尤其要处理好农村集体经营性建设用地入市范围，处理好介于“能够”和“不能”直接入市之间的“中间带”土地性质的把握，完善宅基地管理制度，并处理好农村集体土地入市与征地制度改革之间的关系。

一些农业界的委员指出：“土地制度改革关系重大，涉及多方利益的调整，应积极稳妥，同时又小心谨慎。”针对改革过程中面临的挑战，他们提出“土地确权是基础，土地流转是核心，配套改革是保障”，“兼顾‘发展’与‘公平’，完善农民的土地权益”。与此同时，改革须环环相扣，要想取得突破还应深化配套制度改革，比如优化城乡土地资源利用布局、完善土地权能、推进税制改革等。

“打基础”方能“利长远”

没有人否认，农村土地制度改革是一项基础性很强的事情。

全国人大代表、国土资源部规划司司长董祚继在此前的一次论坛中指出，推进农村集体土地顺畅流转，需要解决一些前提条件。首先，要加快修订法律法规，做到有法可依；其次，要与征地制度改革同步、协调推进；再次，要建立合理的收益分配制度，核心还是利益分配问题。

这些前提的核心是利益分配，关键是兼顾“发展”与“公平”。

针对如何夯实土地制度改革基础，完善土地权能，九三学社在《关于完善农村宅基地使用权权能的建议》中提出，应加强宅基地管理，在土地调查摸清底数的基础上，做好城乡规划编制执行工作，严格落实“一户一宅”和宅基地面积限制的要求；稳步开展“确权颁证、还权赋能”的农村土地制度改革，试点推进宅基地制度改革；按照依法、有偿、自愿原则，探索农村土地退出机制；配合城乡土地增减挂钩、人地挂钩、占补平衡等机制创新，在保证耕地产能不降低的前提下，根据人口分布、流动的现状和趋势，逐步减少农村宅基地面积；统揽全局、因地制宜地增加城镇建设用地和耕地，实现土地和人口的合理配置。

对于先行先试、如何总结推广试点经验等问题，全国政协委员、中央农村办公室副主任陈锡文强调，“集体所有、农地农用和不损害农民的基本权益”是三条底线，他指出“试点地区原则上应当在封闭的范围内试验，冷静观察，稳步操作，看到底行还是不行。把全局的问题放到局部试验，目的就是要减少对社会的震荡”。

土地制度范文第8篇

关键词：承包地经营权；信托制度；土地信托

中图分类号：F301.1文献标志码：A文章编号：1673－291X（2008）16－0036－03

一、农村土地信托制度概述

（一）农村土地信托制度的含义

由于受经营能力、生产成本等因素的影响,当前许多农民种地不赚钱甚至亏本，种地积极性不高，导致土地大面积撂荒，而一些有技术、有市场的企业或个人想种地却无地可种,于是出现了“有地无力种，有力无地种”的矛盾局面。为了提高土地利用率,土地承包者可将承包地的经营权在一定期限内依法、自愿地以信托方式交由有经营意愿也有经营能力的企业或个人进行经营。企业或个人取得土地经营权后，依据自己的意志并以自己的名义独立对信托土地进行经营管理或处分，在扣除经营费用和约定报酬后,土地收益则完全归农地承包权人或其指定的受益人所有。综上所述，笔者将农村土地信托制度概括为：“在坚持农村土地集体所有权和承包权不变的前提下，土地承包人基于对受托主体的信任，为了使自己取得更大的土地收益，更加有效、充分地利用土地资源，将其承包地经营权信托给受托人。受托人以实现土地收益最大化为宗旨，以自己的名义对土地经营权进行独立管理或处分，而土地收益由土地承包者或其指定的受益人享有的民事行为。”

（二）土地信托当事人及其之间的法律关系

依据信托制度的基本原理,土地信托应包括信托人、受托人和受益人三方当事人。其中信托人是土地承包者，其根据自己的意志，在保留承包地承包权的前提下，将承包地经营权分离出来信托给受托人，由受托人对其进行独立管理、经营。受托人是指承包地经营权的受让者，其以自己的名义对信托土地独立进行经营管理或处分，各种法人、工商企业以及自然人均可成为土地受托人。受益人是由信托人指定有资格享有信托收益权的第三人，其只享有信托收益权，而无权对信托财产进行管理、处分，其可以是信托人本人，在特定情况下也可以是受托人。在我国目前的农村土地信托中，从土地信托产生的原因和目的来看，受益人主要是信托人本人即农村土地承包者。

农村土地信托制度中三方当事人存在如下法律三种关系：（1）信托人与受托人之间存在委托关系,根据信托协议信托人将其土地经营权信托给受托人经营、管理,受托人则应尽到信托义务。受托人应尽善良管理人的义务，像经营自己的财产一样对信托土地进行善良地经营管理，确保土地收益最大化。同时,受托人应当接受信托人的监督,但除非受托人犯了比较明显的原则性错误，信托人应尽量不要干涉信托事务，确保受托人能以自己的意愿对土地进行独立经营。（2）受托人必须为了受益人的利益最大化而行事,且有义务将信托收益交付受益人享有,而受益人则有权享有信托收益,在其收益权受到侵害时有权行使收益请求权和排除妨害权。同时，受益人有义务协助受托人完成信托收益的交付行为。（3）信托人有权独立指定或更换受益人，而不必经受益人同意。信托人与受益人之间的法律关系具有无因性，不因信托设立前双方之间法律关系的变更而变更。比如，因信托人与某人之间存在继承或债权债务关系，信托人将其财产设立信托并指定该人为受益人，则受益人的受益权不因双方之间继承或债权债务关系的解除而解除，必须经信托人依据法定或规定程序才能予以解除。

（三）农村土地信托制度的特征

1.土地信托的信托财产为承包地经营权。传统信托理念中信托人只能将自己拥有所有权的财产作为信托财产予以信托，但随着物权制度的不断发展，土地等财产已由“以所有权为中心”向“以用益权为中心”转变，各类受益物权越来越受到重视。而信托实质上就是受托人代信托人实现物的经营权、收益权和部分处分权，因此承包地的经营权也可作为信托财产予以信托。另外，我国《信托法》第2条规定了信托财产包括所有权，但未明确规定仅指所有权，因此，将承包地的经营权作为信托财产也是符合法律规定的。依据我国现行土地制度规定，农村土地只能是集体所有，农户仅拥有土地的承包权，而不拥有所有权，因此，农村土地的信托财产只能是承包地的经营权而非所有权。

2.受托人以自己的名义独立对信托土地进行管理或处分。“受人之托，代人理财”是信托的基本价值和功能所在，信托人基于对受托人的信任将财产交由受托人管理，受托人成为财产法律意义上的“所有人”，其对信托财产拥有完全的支配权。信托财产独立于各方当事人的固定财产，体现出一种独立人格，由受托人基于信托目的以财产所有者的身份对财产独立进行管理、处分，从而保障受益人财产收益的获得，这正是信托与的本质区别。土地信托期间信托人无权对受托人的土地经营管理行为进行干涉，但在法定或约定范围内依然享有监督权。

3.权利主体和利益主体是相互分离的。受托人享有土地管理、处分权，受益人享有土地收益权，农村土地信托的权利主体和利益主体是相互分离的，这是土地信托与出租、转包、反租倒包等其他土地流转制度的根本区别所在。受托人根据法律和信托协议，享有土地的管理、处分权，但受托人不得利用该地为自己牟利，信托受益人则根据信托协议享有收益权。这种财产管理权属和财产利益属性的分离、信托财产的权利主体和利益主体的分离，使受益人在无须承担财产管理责任的情况下享受财产利益，这是信托制度的本质和先进性所在。

4.土地信托收益应当完全归信托人即土地承包者所有。依据信托权利主体和利益主体相分离的原则，信托收益应归受益人所有，在我国农村土地信托中受益人基本上都是信托人本人，因此，土地信托收益应归农地承包人所有。在信托关系中受托人的首要义务就是维护受益人的利益，为受益人的利益最大化而行事。受托人不得运用信托财产为自己获取任何利益，信托收益应全部归受益人所有，受托人只能根据信托合同的相关规定获得相应的信托报酬，信托报酬由信托双方当事人根据具体情况予以协商。

5.土地信托的受托人可以是本集体成员也可是其他经济主体。土地承包者可以将其承包地经营权信托给本村民集体想进行规模化经营，而又没有大面积土地的农村种田能手，也可将承包地信托给那些有资金、有技术、有市场的公司企业或其他经营主体。受托主体可以运用大面积的土地种植药材、蔬菜等经济作物，或者从事养殖等副业，但不得改变土地的农业用途。由于这些人具有足够的资金和经营技术，并且具有独特的市场观察力，他们可以把资金、技术、市场等资源和土地资源有效地结合起来，从而对土地进行产业化、市场化、规模化经营。

二、农村土地信托制度的理论基础

（一）现代信托制度起源于土地信托

现代信托制度由英国13世纪的“用益制度”发展而来。13世纪前后，宗教在英国盛极一时，教徒们为了表达对上帝的虔诚而将土地赠给教会，但依据当时英国的法律，皇室无权对教会征收土地税，于是，引发了皇室与教会之间的权力争斗。为了避免皇室对土地转让的干预，教徒们纷纷效仿罗马“遗产信托”的做法，不直接将土地转让给教会，而是将土地赠送给第三人，但约定土地的收益由教会享有，即实际上由第三人以教会收益为目的管理、使用土地。这种灵活的财产管理制度不仅为许多国家借鉴，而且被引入到土地以外的其他资产经营领域，并在现代社会资本经营中发挥着越来越重要的作用，并逐步演化为现代信托制度。

（二）农村土地信托制度符合我国现行法律规定

在维护农村土地承包关系稳定的基础上，积极探索有效的土地经营权流转方式是党和政府在农村土地问题上的一贯方针。《农村土地承包法》是规范我国农村土地管理使用的基本法律，明确许可农地承包权流转的原则，对转包、出租、互换等土地承包权流转方式进行了规范。虽然《农村土地承包法》未明确将信托制度作为土地流转方式的一种，但笔者认为，可将其列为“除转包、互换、转让之外的其他方式”，由此可见，土地信托制度是符合《农村土地承包法》规定的。如上文所述，将农村承包土地经营权作为信托财产予以信托也是符合我国《信托法》规定的。因此，在我国实施农村土地信托制度是不存在法律障碍的。

（三）对完善农村土地资本市场具有积极的推动意义

建立完善的承包地经营权流转制度是发展农村土地资本市场的关键,将土地信托制度引入土地承包经营权流转市场不仅符合我国农村土地使用流转市场的现实需要，而且对于农村土地资本市场的建立和完善具有积极推动作用。第一，有利于保障农民土地权益不受侵害。农民生产积极性不高、不敢进行长期投资的主要原因在于其承包权时常受到不法侵害。而信托是一种长期、稳定的外部财产管理制度，作为信托财产的承包地经营权独立于信托人和受托人的固定财产，可有力对抗外部侵扰；第二，有利于推动农业生产现代化的实现。我国现行农地以农户个体经营为主，规模化、产业化程度较低，农业生产水平难以提高。而将土地信托给有技术、有资金、有市场的市场主体，其在得到大面积土地后，可以根据市场需求对土地进行统筹管理，使各种农业资源得到优化组合，实现农地的规模化、产业化经营；第三，有利于增强农地的社会保障功能。土地是当前我国大多数农民赖以生存的主要生产资料，具有相当重要的社会保障功能。由于土地信托的收益完全归信托人即土地承包者所有，承包者在保障获得土地收益的同时，还可以通过从事非农产业获得更多收入，当自己想经营土地时在不违背法律规定和合同约定的情况下，可收回土地进行经营。因此，信托不但没有减弱农地的社会保障功能，反而使保障功能进一步增强。

三、政策建议

（一）加强法制建设，为土地信托制度提供法律保障

农村土地法制建设与农村土地制度改革是相互依赖、共同促进的。农地法制建设是政府农村土地政策措施在法律层面上的集中体现，的成果需要以法律形式确立和保障，而农地法律法规又在事实上促成了农村土地政策体制的产生。为了促进和保障农村土地信托制度的产生和发展，必须加强相关法制建设。由于信托制度属于舶来品，在法律理念上与我国传统法律理念存在冲突，比如，我国不承认“财产双重所有权”，而信托财产的一个重要特性就是信托人对财产拥有实质所有权，而受托人拥有名义上的所有权,我国应当顺应物权已由“以所有权为中心”向“以用益权为中心”转变的潮流，承认信托财产的“双重所有权”。同时，进一步完善农村土地经营权流转有关法律法规，对土地经营权流转双方的权力、义务、利益分配等重要问题进行明确，并将土地信托制度明确列为其中一种流转方式，为土地信托制度的确立提供法律保障。

（二）加大支农力度，为土地信托制度提供政策支持

稳定、宽松的支农政策是农村经济持续、快速发展的重要保障，政府部门应积极转变职能观念，由“管理者”向“管理者与服务者并重”转变。土地信托制度目前尚处于探索阶段，缺乏必要的法律规范和政策指导，在发展过程中难免会出现问题，因此，应加大对土地信托的政策引导和扶持力度，确保土地信托制度健康、持续发展。一方面，农业部门应积极尝试建立土地信托示范点，引导成立规范、高效的土地信托中介机构，帮助农民解决在信托中出现的问题，鼓励农户参与土地信托。另一方面，加强对土地信托经营者的政策扶持，在项目审批、工商登记、资金扶持等方面为其提供便利和优惠，免费提供各种经营信息。大力扶持一批适销对路、效率较高、具有市场前景的经营项目，不断提高信托经营收益。

（三）转变农业经营理念，提高农业现代化水平

市场化、规模化、产业化是提高农业生产效率，实现农业现代化的必由之路，因此必须积极转变农业经营理念，进一步规范农地经营权流转程序，建立高效、科学的土地经营权流转方式，提高农地使用效率。为了使土地信托制度得到快速发展和广泛推广，我们不但要从法律理念上还要从社会财产管理理念上接受信托制度，改变传统的由个人精耕细作的土地经营理念，采取信托等外部财产经营方式将土地交由有资金、有技术、有市场的主体集中经营，提高农业生产的机械化、规模化和产业化水平，加快农业生产的现代化水平。

（四）做好配套措施建设，为土地信托制度创造宽松的发展空间

作为法律制度的信托制度有其产生、发展的土壤，必须为其创造相应的社会环境，加强如下几方面的建设：一是要不断提升社会信用水平。市场经济即是法制经济，又是信用经济，社会信用的缺失会扰乱市场秩序，提升市场经营成本。因此，要使农村土地信用制度得到良好发展，必须加强社会信用体系建设，尽快扭转我国目前社会诚信水平较低的现状，普及信用理念，夯实信托关系的信用基础。特别要提高政府信用，农业政策的稳定性和连续性直接关系到农业生产的稳定持久，从而影响农民的生产积极性和经济利益。二是制定可行措施为农村剩余劳动力创造非农就业机会，积极拓展农业人口就业面，促进劳动力的转移。这样可以使更多的土地流入土地市场，保证土地有效流转，又可以排除农民的后顾之忧，从而保证土地信托的健康发展。三是建立健全农村的社会保障体系，降低农民对承包地的依赖，让他们能安心外出从事非农业劳动，将大量的土地流转出来，使有限的土地资源能得到有效充分地利用，以便实现农业的规模化经营，提高农业生产率。

参考文献：

[1]赖源河，王志诚.现代信托法（增订第三版）[M].北京：中国政法大学出版社，2002.

[2]何宝玉.英国信托法原理与判例[M].北京：法律出版社，2001.

[3]中野正俊、张建军.信托法[M].北京：中国方正出版社，2004.

[4]耿利航.信托财产与中国信托[J].民商法学，2004，（5）.

[5]周小明.确立信托制度的现实意义[M].北京：中国监察出版社，2002.

[6]李秋明，王宝山.中国农村土地制度创新及农地使用权流转机制研究[M].北京：中国大地出版社，2004.

[7]屈茂辉.农村承包经营权改革探析[J].农业经济问题，1998，（3）.

土地制度范文第9篇

土地对于经济与社会是如此重要，决定了它注定是一个充满争议的问题。当前，知识界关于土地问题的争论被赋予了过多的意识形态色彩，以至于土地作为一个具体的事物在中国经济社会发展中呈现出何种样态以及发挥什么样的作用，都是不清楚的。这个根本问题被忽视之后，其结果必然是众多的争辩和论证被空置，导致学术争论变成了脱离“物”的，纯粹的“词”的空洞演绎和话语的较量。面对这样的现实，贺雪峰教授说：“我们必须要深入到土地制度背后的机制与逻辑中，在中国当前国情的语境下来讨论中国农村土地制度应该向何处去。任何抽象的、意识形态的、道德批判式的讨论，都是应该警惕的。”正是基于这样一种关怀和焦虑，贺雪峰教授尝试用他十多年的农村调查经验，将土地制度的机制，尤其是地权的逻辑表述出来，使得关于中国土地制度的讨论可以建立在一些基本的“常识”的基础上。

农村土地制度表面看起来是一个农业经济问题，但是一旦加上中国有九亿农村人口这一前提，它就不单是农业问题了。特定的农村土地制度设置是与中国国情联系在一起的，是服从于整个国家发展模式的。《地权的逻辑——中国土地制度向何处去》（下文简称为《地权的逻辑》），就是在此高度上来谈论中国土地制度的“常识”，其中，包括土地的性质、农民的类型、中国城市化的可能性、农业发展与农村的前途等。因此，《地权的逻辑》所具有的意义就超越了土地制度本身，既关涉到对中国历史的评价，也包含了对中国未来发展的设想。

当前，部分深受“新自由主义”影响的国内外学者，积极地倡导土地的私有化或者是变相的私有化。持此类观点的学者，认为现有的土地制度不仅阻碍了土地资源的有效配置，甚至阻碍了中国政治社会文明的进步。主张土地的私有化的学者要么抽象地从农业经济的角度来探讨土地制度安排问题，要么用西方经济学教科书中的某些“普世真理”来批判中国现有的土地制度。殊不知中国现有的土地制度，是由特定资源条件和外部环境约束下中国选择的发展模式所决定的。因此，评判中国土地制度合理性的根本标准就在于，它是否与整个经济社会发展模式相契合。

生产社会财富在于土地、资本、劳动力和技术四大生产要素的合理配置。建国以后很长的一段时间中，都面临着资本匮乏和技术落后的限制，中国能够取得今天的成就关键之一就在于我国优越的土地制度。新中国成立以来，基于特定的土地制度设置，中国劳动力优势，获得了充分发挥，实现了中国社会良性发展。最近两年国内外不少学者都在讨论中国发展的奥秘，并试图将其概括为“中国模式”。在此目标下，学者们从政治、经济、社会、文化等不同角度，分别讨论了建国六十年或者改革三十年中国取得成就的原因，但是，很少有人从中国土地制度的角度来讨论这个问题。《地权的逻辑》即是尝试将土地制度放在整个经济社会发展中进行批判，并提炼出一套既具有反思意义也能够对世界发展具有借鉴意义的中国模式。

二

自上世纪八十年代开始发展市场经济以来，资本的自发流动提高了资源的配置效率，连同逐步对外开放所带来的世界市场经济机会，中国经济在短期内实现了腾飞。中国之所以能够抓住机遇，变成世界制造大国，并一跃成为世界第二大经济体，最关键的因素是，实行土地承包制之后，释放出来的大量的农村剩余劳动力进入第二、三产业，并迅速地转化成为社会财富。改革开放以来，中国迅速发展最重要的制度基础就是当前依然坚持的“集体所有，家庭承包”的农村土地制度。作为农村经营和中国城乡分工基础的农村土地制度，至少具有两方面的意义。

首先，“两权”分离的农村土地制度，保证了土地的平均分配，使得所有的农村人口都能获得最为基本的生产资料，并通过土地耕作来满足最基本的生活需求。在此基础上，进城务工的农民才能够忍受较低的第二、三产业工资水平。源源不断地流入城市的农村剩余廉价的劳动力，维持了中国制造业的国际竞争优势。关于中国廉价劳动力的优势，有不少学者都看到了，但是很多人都忽视了它是建立在农村土地制度基础上的。

当前绝大部分的农村家庭都维持着“家庭务农，家家务工”，即黄宗智所言的“半工半耕”的农村家庭经济形态。五十岁以上的中老年人在家种植十亩左右的农田，不仅能够满足自己的生活需要，而且能够维持家庭在村庄社会中的人情礼节等日常开支，而年轻一代外出打工的工资收入则可以积攒起来，用于婚姻、建房、看病等家庭大宗开支。

在微观层面，农民家庭通过代际之间的分工，提高了家庭经济能力。年轻劳动力可以自由地流向城市，从事第二、三产业，为家庭带来较高的收入；而被城市劳动力市场淘汰的中老年劳动力，则可以与土地相结合，从事农业生产维持生活。家庭代际分工实现了农民收入两条腿走路，提高了农民生活水平。在宏观层面，这种家庭分工作为中国农村的一种普遍形态，既降低了城市第二、三产业的劳动力使用成本，也使得政府不需要负担沉重的农村老年人的养老成本。

在资本匮乏与技术不足的条件下，对外开放后，中国依靠劳动力优势，吸引了大量的国际资本，发展出了两头在外的出口加工型产业模式。在四种生产要素中，与劳动力相比，资本和技术的相对稀缺性，决定了资本和技术的掌控者能够分配更多的利润。因此，过剩的劳动力支撑起来的中国产业模式，决定了中国在国际产业分工体系中处于下游位置，并进而决定了中国在国际财富分配体系中的弱势地位。这种发展模式存在的矛盾是，中国在享有较少财富份额的同时还要承担较高的成本，包括环境、资源成本，劳动力再生产成本，以及资本主义生产方式周期性的经济危机所固有的社会风险等。

土地制度范文第10篇

关键词：土地征收；制度完善；农民权益保障

1 土地征收制度的概念和特征

我国实行土地所有权归国家和集体所有的基本制度，因此在我国，土地征收是指国家为了公共利益需要，依照法律规定的程序和权限将集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予被征地的农村集体和个人合理补偿和妥善安置的法律行为。《宪法》第10条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并予以补偿。”从根本大法的高度对土地征收制度进行了确立。相应地，《土地管理法》及其实施细则、《物权法》均对相关制度进行了细节性和可操作性的规定，构建起了我国土地征收制度。

从征收的内涵可见其法律特征：首先，土地征收具有法定性，根据行政合法性原则，必须符合法律和行政法规的规定，遵循一定的法律程序；其次，土地征收具有强制性，征收是国家强制取得他人土地所有权的行为，并不以取得征得被征地人的同意为必要条件；再次，土地征收具有公益性，即土地征收必须符合公共利益。

2 制度下实践操作中的违法现象

在我国现行土地征收制度的规制下，实践中出现的问题和违法现象屡见不鲜，以下以近年来较为常见的“化整为零”和“以租代征”这两种常见的规避法律的手段为例略作说明。

“化整为零”是一种将非法征地合法化的常用手段，市政建设用地的面积每年会有国家具体的规划，落实到县乡两级政府，法律规定每次具体征收土地的面积不能超过一定的标准，土地管理法也是按照批地数量来划分中央和地方土地审批权限的。但在实践中，地方政府往往将超出自己审批权限的同一项目用地划分很多小块，分开审批，非法扩充自己的征地权限，即所谓的“化整为零”。

“以租代征”是通过租用农民土地的形式，未经审批，擅自将农用地用于非农建设，在规划之外扩大建设用地的规模。《土地管理法》明确规定，除非兴办乡镇企业、村民建设住宅或者建设乡镇公共设施、公益事业，任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。这表明，任何形式占有农用地进行非农建设的行为都是违法的，以租代征行为则是当然的违法行为。

上述两种现象只是对实践中常见的违法征地行为冰山一角的说明，从整个实践操作来看，各种问题之所以层出不穷，其根源在于制度缺陷。因此，有必要追本溯源，对现行征地制度的各方面逐一分析，以寻求完善之道。

3 现行土地征收制度缺陷分析

3.1 “公共利益”界定不科学

“为了公共利益的需要”是启动土地征收制度的前提条件。公共利益一词最早可追溯到公元前五六世纪的古希腊，在当时的城邦制度下，公共利益被视为一个社会的存在所必需的一元的、抽象的价值，是全体社会成员的共同目标。在土地征收程序中，只有从公共利益出发，才能最有效地处理好个人与社会利益之间的平衡点。

对于公共利益的界定，学界存在不同看法。一种观点认为公共利益由于其本身内容和调整对象的不确定性、宽泛性和发展性，不宜做具体的界定，而应做抽象概括表述，持这种看法的如王利明教授。另一种观点以梁彗星教授为代表，建议采用列举式，明确公共利益的范畴。我国《物权法》就此问题采用了抽象化的表述。但是，在土地征收中在实践中往往因为自由裁量范围过大而不能达到预期效果，容易导致行政主体滥用征地审批权等现象的出现。

3.2 土地征收补偿制度中存在的诸多问题

土地征收补偿制度是对被征地农民权益保护的关键所在，在我国，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，主要存在以下三个方面的缺陷。

（1）补偿原则。《土地管理法》第47条第1款规定：“征收土地，按照被征收土地的原有用途给予补偿。”可见我国征地补偿原则是“按土地原有用途补偿”。但是，这样的原则并不合理，因为它既没有体现出土地本身的巨大价值，也无法顾及土地对于农民长远发展的意义。具体来说，一方面，土地是农民赖以为生的资源，不仅保障了农民现阶段的生活，解决了庞大的农民群体就业等长远问题，更为他们的下一代提供了可持续的发展空间；另一方面，作为最稀缺的资源，土地本身的价值是巨大的，农村集体土地通过征收程序转为国有后，经过招、拍、挂等公开竞争方式出让建设用地使用权，将产生巨额的经济利益，而这笔由土地创造的财富，根本无法惠及农民。

（2）补偿标准。根据《土地管理法》第47条的相关规定，征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍；安置补助费，每一个需要安置的农业人口按该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍；地上附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。这一规定确立了我国征地补偿的主要标准即“年产值倍数法”，并且立法限定了最高倍数，即土地补偿费和安置补助费的总和不得超过前三年平均年产值的三十倍。这种做法至少有三点不足：①以年产值为标准衡量补偿款，将导致“同地不同价”的不合理现象，假设有两块相邻的同等条件的土地，一块种植普通蔬菜，而另一块种植珍贵林木，它们的年产值必然差异巨大，如果被征收，按照“年产值倍数法”计算出来的补偿金额也会是相差悬殊。②法律规定了年产值倍数范围，却没有规定具体的衡量标准，这就成了政府自由的裁量范围，地方政府往往会刻意压低倍数以节省征地成本。③随着经济增长，以及土地价值的不断升温，三十倍的最高补偿额必然会限制征地补偿制度的发展，加重实践中征地工作的困难和障碍。

（3）补偿对象。《土地管理法实施细则》第26条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；安置补助费由负责安置工作的农村集体经济组织或单位统一安排；农民个人直接得到的补偿，只有地上附着物及青苗补偿费。《物权法》明确规定土地补偿的对象是集体土地所有权。这样一来，实践中下发的补偿款往往被层层截留，最后分到农民手上的已经所剩无几，农民的土地权益维护相当困难。

3.3 被征收人话语权不充分，救济途径不足

依据我国现行法律规定，一个征地方案从提出申请到国务院或省级人民政府批准生效，政府和需用地人没有义务将征地信息告知被征地人，被征地人对征地决定亦没有发言权，只有在审批通过以后，政府才有义务公布补偿安置方案，听取被征地人的意见。

另外，当被征地农民认为自己的合法权益受到损害时，他们寻求救济的途径也是相当不足的。如对征地补偿存有争议的，根据《土地管理法实施细则》、《行政复议法》的规定，当事人只能寻求行政救济，如政府协调、行政复议，这就导致行政权力过大，难以实施有效的监督机制；另外，由于法律规定征地补偿、安置争议不影响征地方案的实施，这意味着即使农民反对并提出异议，政府也可以无视这些异议而强行征地，无法保证最终的补偿方案等是合理的，这样的救济制度，未免会有形同虚设之嫌。

4 我国土地征收制度改革方案的建议

我国自古是一个农业大国，即使是现在农民数量仍然庞大，13亿人口中拥有农村户口的占9亿之多。正所谓“一方水土养一方人”，国家征收的土地越多，农民生存的空间就越少，大量失地农民流入城市，又不具备城市的生存技能，当他们将所得的不多的补偿金用完以后，生活将彻底失去保障，另一方面，这股“盲流”毫无疑问会成为社会稳定的隐患。对现行土地征收制度进行改革，保障失地农民的生存权，事关民生，事关社会和谐稳定。

4.1 明确界定公共利益内容

笔者认为，鉴于公共利益本身的特点，单纯的概括式或列举式规定都是不可取的，因为前者由于过于抽象而缺乏可操作性，后者则不能穷尽其外延。建议采用“概括+列举”式，这样可以同时从内涵和外延两个方面对公共利益进行界定，使这一概念既具有确定性，又充分考虑到其发展性。根据这一思路，可将公共利益界定为“社会规范调整的秩序中形成的带有社会普遍性的利益。包括国防建设；公共交通、水利、能源等公共事业或市政建设；教育、科学、文化、卫生、环保、慈善机构等社会公共事业；国家重大经济建设项目，但以具有公益为限；其他以公益为目的具有社会普遍利益的事业”。

4.2 土地征收补偿制度的改革

（1）确立公平补偿的原则。

一项制度的原则是指导制度运行的罗盘，具有十分重要的地位。考虑到补偿的目的是使受损权益得以恢复，应当将“公平补偿”作为补偿原则，即国家支付的补偿额与被征收人所受损害程度相当，符合“损益相当”的要求。另外，还应综合考虑土地征收给被征收人造成的各种现实和预期损失，从而制定对被征收人最合理的补偿方案。

（2）制作补偿标准时参考市场价格。

根据目前世界各国关于征地补偿标准的主流意见，要求补偿金额应遵循经济规律并在政府的承受能力范围内，使得被征收人不会因为征收而感受到明显的不公平或生活水平的明显下降。因此，笔者建议对于土地补偿费和安置补助费，应当根据土地所处位置、基础设施条件以及周边相同地块使用权流转价格确定该块土地的市场价格，以此为参照综合考虑实际情况制定；至于青苗补偿费和地上附着物补偿费，可按现有标准继续实行。

（3）将土地使用权纳入补偿对象。

农村土地所有权与使用权分离是我国的现状，使用权的持有者即农民处于弱势地位，国家在补偿时应该侧重农民的个体利益。另外，考虑到用益物权的独立性，有必要将土地使用权单独作为补偿对象，使村民可以作为受偿主体直接获得补偿金。这样一来，可以从根本上防止土地补偿费等征地补偿从集体到个人的过程中被非法截留，有效地维护农民个体权益不受侵害。

4.3 加大公众参与力度，建立完善群众监督制度

首先，征地方案应当经过听证程序，并且举行听证的费用应纳入政府财政预算之中；其次，应当畅通群众诉求的渠道，如有关单位要向社会公开电话，并应派专人受理群众举报，对于群众举报的情况，应及时处理；再次，打破行政救济的终局性，将司法救济纳入土地征收争议救济途径中来，防止行政权力过分扩张；最后，实行公开办事制度，细化公开的内容，做到凡事能公开的事项全部公开，例如：有关土地征收征用、补偿标准、安置方案等情况。

5 结语