土地发展权范文

土地发展权范文第1篇

[关键词] 土地发展权；归属；启示

【中图分类号】 D912.3 【文献标识码】 A 【文章编号】 1007-4244（2014）02-058-1

土地发展权（Land Development Right，LDR），是对土地在利用上进行再发展的权利，即土地所有权人或土地使用权人改变土地现有用途或者提高土地利用程度的权利。我国《土地管理法》将土地分为农用地、建设用地和未利用地。据此，有的学者将土地发展权分为以下三类：农业用地转变为建设用地（商业用地）的权利（即农地发展权）、提高建设用地利用度（建筑容积）的权利（即市地发展权），以及对未利用地进行开发的权利（即未利用地发展权）。受人类中心主义的支配，我国关于土地的分类是以土地的经济利用价值为标准的。

土地发展权在我国土地权利体系中的地位土地是传统物权法研究的核心内容，因而土地权利当然成为物权的核心所在。我国《物权法》大体遵循大陆法系的传统，但又具有中国特色，我国土地权利体系中并没有土地发展权，那么如果创设土地发展权，则其将处于何种位置呢？这一问题涉及土地发展权与土地所有权、土地使用权以及其他有关权利的关系。土地发展权与土地所有权的关系问题实际上是土地发展权是否独立或附属于土地所有权的问题。对土地所有权而言，立法的重点转向如何调整土地的使用，促进产权流转，使土地发挥更大的社会效益。由此，土地使用权便逐渐从所有权中分离出来，成为一种独立的物权。顺应这种趋势，土地发展权也得以创设，从土地所有权中分离出来成为一种独立的可转让的物权。

不同的权利分配方式对当事人有着不同的行为刺激。如果我国创设土地发展权制度，那么该权利应如何配置？在我国，集体土地发展权归属于土地所有权人――集体经济组织如何呢？依据《土地管理法》第10条和《物权法》第60条之规定，集体土地所有权可归乡（镇）集体经济组织、村集体经济组织和村内集体经济组织所有，但目前不仅集体所有权主体没有人格化的代表，而且这三级集体组织之间的界限也不清楚，从而导致集体土地所有权在事实上被虚置。所有权主体的非明晰化造成了权利真空，产生的最严重问题就是对土地的侵蚀和公共资源的浪费。产权不清晰，集体土地就缺乏合理的流转机制。并且，如果将集体土地发展权归属于集体经济组织，则由于主体虚位，事实上将使土地发展权集体所有演变成村委会主任或乡（镇）长所有，从而使产权更加复杂，权力寻租将不可避免。另外，由于农民不享有土地发展权，则其如需提高土地集约度或改变土地用途，必须向村委会或乡政府交纳一定的土地发展费，这会使目前我国农村土地利用集约度低、相当一部分土地粗放经营的现状雪上加霜，同时农民也享受不到土地增值收益，这只能鼓励农民行为的短期化和机会主义倾向。如此，集体土地发展权只能归属于集体土地使用权主体――农民。其实，集体土地使用权是一种独立的物权，由于土地的承包期长达30年或者更久，使得该权利也具有准所有权的属性，农民得以对土地为直接支配和排他性利用。农民是集体土地的真正使用者、土地发展行为的真正责任和后果的真正承担者，集体土地发展权归属于农民在一定程度上扩大了农民对集体土地的处分权能，能够真正起到对权利人行为的正向激励作用，有利于配合《农村土地承包法》的实施而长期稳定农地承包关系，鼓励农民向土地投资。国家通过购买土地发展权和实行土地用途管制制度，不但有利于保护耕地，而且有利于增加农民收入，使经济增长的成果惠及广大农民。这是在我国特殊国情背景下特有的制度创新安排。

如果实行土地发展权国有化就意味着农民集体或农民失去土地发展权，难以消除现行土地征收制度的缺陷，也根治不了农用地未经审批擅自改变为建设用地隐形市场交易。土地发展权归原土地所有权人所有的制度设计，在使广大农民得到土地发展权对价的同时，也激励广大农民更加珍惜土地，特别是保护耕地的积极性。土地一级市场的隐形市场将自动消失。国家亦不必投入巨大的行政管理成本来整顿土地一级市场的隐形市场，土地违法案件也会大大减少，其效率是极高的。由于国家主要是作为政治组织而存在的，而主要不是作为市场主体设立的。土地发展权作为一项财产权，不应由国家所有。计划经济之所以走向失败，原因就在于国家不可能掌握与经济有关的全部信息。全部信息的假定使计划经济最终被淘汰。早在2002年，我国市场经济发展程度已达69%，按照国际公认的标准测定，我国是发展中的市场经济国家。如果实行土地发展权国有化，其结果必然是土地发展权制度运行无法产生效率。从表面上看，实行土地发展权国有化，有利于国家通过掌控土地发展权，达到控制农民集体或农民擅自变更土地使用性质的行为，起到保护耕地的作用；其实不然，实行土地发展权国有化，不仅意味着由国家独享土地发展权的巨大经济价值，形成的结果是政府与民争利；而且也不符合土地发展权的制度功能，土地发展权的制度功能在于，规范土地使用性质改变而产生的发展性利益的分配和权利归属。实行土地发展权国有化与土地用途管制制度功能重叠，其结果仍然不能解决土地使用性质变更而产生的发展性利益分配和权利归属问题。

长期以来，我国土地权利制度过分强调了国家与集体土地所有权的绝对性，忽略了其促进财产动态利用、资源优化配置的功能。随着经济社会的不断发展，土地上发生的关系越来越复杂。这些越来越复杂的关系又必须借助科学配置土地权利，健全土地权利体系来理顺和规范。土地发展权本身还是一个“年轻的”制度，正处在发展变化之中，制度设计的路径亦因国别背景的不同而有所差别。

土地发展权范文第2篇

1.1该权是一项可与土地所有权相分离的权利。

既然权利本身是对集体土地以改变土地用途、增强土地作用强度为目的的二次土地开发与利用，那么，无论直接占有还是间接占有来取得集体土地支配权，都可获得开发收益，集体土地的所有者完全可以在保留土地所有权的前提下，通过出租等方式让渡集体土地发展权，实现集体土地重新配置。

1.2该权是一项财产权。

这不仅体现在土地本身被开发利用能够满足基本物质生活保障目的，还体现在集体土地所有者能够在不丧失土地所有权的前提下，获得额外的土地收益。

1.3该权的行使具有增值性。

无论是集体土地所有者让渡该权利的行使资格，还是使用者取得该权利，都是以集体土地的二次开发、利用过程中能获得土地增值性收益为目的的。

二、域外权利属性规制模式：比较与借鉴公权模式

1942年英国提出，土地发展权其实就是国家享有对本国任何形式下土地用途转换、作用强度改变的支配控制权。为有效应对城市化过程中，土地区位差别引致土地增值利益差异，及所造成的不同土地权利所有者间的穷富不公现象，英国将土地发展权赋予代表公权力的国家，遂形成以英国为代表的集体土地发展权权利的公权属性。也就是说，在土地利用总体规划与用途管制的前提下，任何单位、个人对土地的开发与利用须先向国家购买土地发展权。但英国的公权模式使该国房地产市场处于停滞状态，后来英国保守党辅之以开发税的废止，房地产市场才有所恢复。尽管如此，英国土地发展权的公权属性定位也实现了权利设计的初衷、消除了其城市化进程中土地运行与配置的困境。私权模式。美国于上世纪60年代，创建了具有其本国特色的、以土地发展权转让和土地发展权征购为主要内容的土地发展权制度。前者通过受限开发区和可开发区的划分由政府在据土地用途配置资源的基础上引导土地增值利益的分配，后者在保证优质耕地有效配置与利用的前提下，由政府以市价标准回购形式征得土地发展权。既避免了优质土地资源滥用，又防止了强制力的土地征收所致土地补偿的不公平。私权兼公权模式。法国在1975年创设的以法定密度极限、土地干预区为主要内容的土地发展权制度。规定土地发展权的所有以确立的法定密度极限为界，未超过该界限部分归属土地所有人，超过部分由国家享有。另外赋予国家享有对生态弱化区、具有历史文化价值的产物聚集区等需要加大保护力度的土地，干预区辖域内土地发展权的优先购买权，以监管市场引导下的土地公共利益，实现土地资源合理配置。由此，确立了以法国为代表的公权兼私权二元论模式。

三、我国集体土地地发展权属性的路径选择：二元论抑或公权一元说

就我国集体土地现状而言，集体土地发展权在不违背公共利益与私人利益的前提下，理当由集体享有。笔者拟从公权兼私权二元论、公权与私权一元论模式两个方面进行深入分析：二元论模式。法国二元权利模式下土地资源的配置，既实现了土地资源的预防救济，又保障了最大范围内所有权人的土地权利实现。笔者认为：在这个模式下，集体土地发展权首先充分体现出其私权属性，而公权只是必要的用途管制与行政权干预，因此，法国公权与私权相结合的模式，土地发展权并不因为行使受限而影响其私权性质。但在我国，集体土地开发与利用却是由土地所有权人与国家共同支配控制，两种“公权”的交错，引发的是更深层次的矛盾，就这一层面而言，我国二元模式的局限性主要体现在以下两方面：

3.1权属性质的二重性模糊了集体土地发展权的本质。

以至于集体土地发展权益分配过程中，难以保证利益分配的主体资格。这并不是说笔者不支持国家参与集体土地发展权增值收益分配，而是不赞同国家以权利属性定位参与集体土地收益的直接分配。

3.2集体土地发展权的二重属性不利于我

国集体土地现实问题的解决。如土地征收补偿不到位、征收依据之“公共利益”过于模糊、农民土地权利受损缺乏救济等等。虽然这些问题产生的原因和制约因素很多，但关键之一就在于集体土地相关权利属性定位不准确。究其实质，集体土地发展权的双重属性会陷入公权力介入过多和私权救济匮乏的困境。

3.3一元论模式—公权属性

有人主张将集体土地发展权归于国家享有，这值得商榷。尽管因土地具有不可再生性与稀缺性等特点，公权力参与管理与配置具有强烈的必要性。但受利益的驱使，相应也会出现诸如假公共利益之名、借新农村建设之机进行较大规模的集体土地征收、征用现象。显然，将集体土地发展权定位于国家公权模式，是集体土地发展权权质的异化。其权属性定位与其价值取向上弊端明显。

3.3.1集体土地发展权由国家享有并支配

背离了集体土地价值实现由集体土地所有者享有的所有权保护理论，有失社会公平。尤其在市场导向下，集体土地发展权赋予国家享有，势必会忽视市场配置功能的发挥。

3.3.2集体土地发展权的公权属性

极易导致权力寻租灰色空间无形扩展，造成行政机关的腐败。

3.3.3集体土地发展权的公权属性，忽略了农民土地增值利益保护。

随着土地多元、动态模式的开发、利用，集体土地所体现出的增值利益就越来越明显。集体土地发展权公权属性，意味着基于集体土地动态化、多元化的利用方式所产生的增值利益由国家享有。农民的土地增值利益难以得到应有的保护。

四、应将集体土地发展权属性确立为私权

构建并确立集体土地发展权的私权属性，不仅有助于平衡政府、农民间的土地增值收益分配、调整不同区域间土地资源的有效配置，而且还可以促进城乡统筹中土地增值利益机会均等的实现。

4.1集体土地发展权作为私权

设立后，在不损害公共利益的条件下就能保证土地发展权所有人对土地在占有、使用、收益、处分权能的完全支配与实现。譬如：美国式土地发展权征购制度就极具优越性，政府和土地所有者在市价标准上的协商制度，解决了土地征用补偿不到位的制度障碍。这也可以解决我国土地补偿中引发的矛盾，甚至与十八届三中全会中所列的“以流转、转让、出租等市场化方式实现土地产权”的部署相契合。

4.2私权模式下的集体土地发展权更适应我国农村土地法制变革的长远需要。

当前我国实行的市场经济，不仅是为了促进城市化和工业进程，更涉及农村经济的建设和发展，即以市场为主导，通过集体土地的自由流转实现农民土地资本的利益增值，带动集体土地资源最大强度的利用，最终实现优化配置。这就有必要在现有土地相关权利基础上设立集体土地发展权，并将其确立为私权。从而解除该土地制度束缚、消解现有土地利用实践中一系列问题的困境。

4.3私权模式能够在可持续利用集体土地空

间范围内最大限度地农民土地权利保障。集体土地发展权私权模式实质是集体土地的所有权人或使用权人享有的增值利益分配资格。相应的，农民也就获得了相应的土地用途改变、集约度增强的权利。当然，此私权的有效实现，须在土地行政管理的适度部门监督、管理下完成。

土地发展权范文第3篇

[关键词] 土地 保护 土地权 发展权 环境权

随着对自身生存环境的日益关心和对人类与自然关系的不断重新认识，也是出于对国家利益的考虑，地球上的大多数国家都把国土资源管理与保护作为一个重头戏来铺排。我国是一个幅员辽阔的国家，内陆土地总面积为960万平方公里。我国又是一个资源相对短缺的国家，人多地少，耕地后备资源不足。据调查统计，全国耕地面积为19．51亿亩，耕地资源的人均占有量仅为世界人均占有量的一半左右，而且土壤流失、沙漠化、土地污染与破坏、浪费等问题愈演愈烈，已经成为制约经济社会持续发展的重要因素。所以，土地保护的立法问题也是我国土地法律体系建设的一个重点。

一、土地保护立法的基础

（一）事实依据

法律是现实的社会、经济、环境现实的反映。之所以要加强土地保护立法，就是因为在现实的土地利用中出现了人们所不愿看到的现象。长期以来，由于思想意识的落后，我国实行的是对国土资源的粗放型管理，采取的是落后的土地利用方式，它是以牺牲土地资源数量和综合生产能力为代价，走的是以掠夺开发，粗放经营，低效浪费和生态破坏为特征的不可持续道路，至少造成了如下恶果“

1、土地供需矛盾尖锐，人均耕地面积不断下降。由于土地资源紧缺，各类用地均不能满足需要，建设与农业以及农林牧之间争地矛盾突出。特别是“六五”期间，每年平均净减耕地46.67万公顷，同时每年净增人口约1429万人。耕地锐减和人口剧增使人均耕地占有量不断下降。

2、土地利用尚不充分，生产力和利用率均较低。从耕地利用状况看，中低产田占了2／3，产量较高地区也还有相当的增产潜力。林地利用率也低，全国有林地面积只占林地面积的62%，单位面积蓄积量和生长量只及世界平均水平的75%；已利用牧草地中，优质草地仅占27%，单位面积畜产品量只及美国的1／3；建设用地的利用率也不充分，如村庄占地，由于大部分是平房，人均占地要比城市高出一倍。国营工矿建设和生产造成的废弃地约有200公顷，已复垦的不到2%。

3、土地退化和损毁严重，质量不断下降。建国初期全国水土流失面积约150万平方公里，五十年来初步治理了约50万平方公里，但同时由于乱砍森林、草原过牧、盲目开垦等又造成新的水土流失。据遥感资料，目前流失面积约为179万平方公里。我国沙漠化土地面积17.6万平方公里，潜在沙化面积15.8万平方公里，两者合计已达33.4万平方公里。目前约有1／5的耕地受到不同程度的环境污染。林地被侵占现象也很严重。另外全国每年因灾害损毁的耕地约13.3万公顷以上。不少地区由于投入不足，土壤肥力下降也影响了耕地质量。

4、乱占滥用耕地，浪费土地的问题不断发生。由于长期以来对土地缺乏宏观调控和计划管理，微观行为得不到有效约束，造成非农建设和农业内部结构调整过多占有耕地，使耕地面积急剧减少。有些单位受利益驱使，多征少用，早征迟用，甚至征而不用，造成土地浪费。近几年来，各地盲目建立各种名目的开发区，大量占耕地成为浪费土地的新现象。

（二） 现实的法律依据

翻开任何一本有关土地资源管理的法律法规汇编，不难找到保护土地的主要法律依据。

首先当然是《宪法》。我国宪法与土地保护密切相关的规定包括：第26条：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治环境污染和其他公害。”第9条：“国家保障自然资源的合理利用，------。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”第10条第5款：“一切使用土地的组织和个人必须合理利用土地。”这些规定强调了对包括土地资源在内的自然资源的严格保护和合理利用。

其次是《土地管理法》。第一条规定了保护土地，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展是其重要立法目的。第三条规定，十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。第七条要求人民政府对在保护土地方面成绩显著的单位和个人给予奖励。第四章专门就耕地保护进行了规定，主要包括占用耕地补偿制度、耕地总量动态保有制度、基本农田特殊保护制度，以及土地生态质量保护、土地整理、土地复垦、水土保持等要求。

第三，《环境保护法》。该法第二条规定：“各人民政府应当加强对农业环境的保护，防治土壤污染、土地沙化、盐渍化、贫瘠化、沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发和发展，推广植物病虫害的综合防治，合理使用化肥、农药及植物生长激素。”

第四，《农业法》。该法第五十四条规定：“发展农业必须合理利用资源，保护和改善生态环境。”第五十五条规定要求对基本农田实施特殊保护，合理使用化肥、农药，防止土地的污染、破坏和地力衰退。第五十六条要求预防和治理水土流失、土地沙化，禁止开垦国家禁止开垦的陡坡地。

第五，《水土保持法》。该法的主要目的就是为了预防和治理水土流失，保护和合理利用水土资源，减轻水、旱、风沙灾害，改善生态环境。

第六，《防沙治沙法》。2000年颁布的《防沙治沙法》对防沙治沙规划、预防措施、治理、保障措施以及法律责任等作了较为全面的规定。

此外，《森林法》、《草原法》等相关的资源环保法律也包含了许多土地保护的内容。

（三） 法理依据

1、所有权绝对向所有权社会化转变——西方土地保护立的兴起

在西方的法学历史上，土地所有权有两种原始型态——罗马式土地所有权和日尔曼式土地所有权。前者出现于公元二世纪至五世纪之罗马，承认土地所有权的行使有绝对自由，带有强烈的个人主义色彩；后者出现于中世纪的日尔曼，带有浓厚的封建色彩，及强烈的团体主义色彩。一般来说，私有财产制度远在国家诞生之前就有发生，然而直到资产阶级时期（18世纪末至19世纪初）才获得法律上之保障。此时，个人主义思想盛行，提倡天赋自由与天赋人权。如洛克(Jone Locke)就提出“个人主义的自然法论”，认为在自然状态下，人受自然法的支配，均享有完全的自由，享受毫不受限制的各种天赋权利。他主张生命、自由、财产，皆为与生俱来、神圣不可侵犯的自然权利。布莱克•斯通（Black Stone）也宣称“人享有绝对不可侵犯的三项权利：生命、个人自由和财产”，并认为所谓财产自由，就是指享有自由使用与处分财产的自由，丝毫不受限制与任何伤害。这些思潮发展到法国1789年人权宣言中的“所有权神圣不可侵犯”达到普遍认同，并被确定为私法（1807年法国民法法典）三大原则之一——所有权绝对原则。这可谓罗马型土地所有权的复兴。由此，各国宪法都保护私有财产。于是引起资本主义突飞猛进与私人财富的激增，终于成就了17、18世纪以来的现代文明。然而，这种以个人利益为本位的所有权过分扩张，同时造成了财富为少数资本家所独占，土地为少数富豪所垄断，出现了贫富差距、劳资对立、环境污染等社会问题，使社会秩序陷于不安。于是，人们开始对个人注意所有权思想进行反思。

十九世纪以后，团体主义兴起，提倡公共利益重于私人利益，团体重于个人，个人主义所有权思想逐渐衰退，代之而起的是“所有权社会化”。所有权社会化，主张财产权社会责任连带说。换言之，法律之所以承认并保护财产权，无非是借所有者之使用、收益或处分等行为，促使社会财富增加，满足社会需要。因此，财产所有者在行使其权利时，不得自由随便使用、收益或处分，必须同时满足维护“社会公益”之要求，履行一定的社会职责。凡违利益要求者，当受到法律限制。因此，为了社会公共利益，国家法律可以限制甚至剥夺财产权。这实际上是一种社会连带主义思想。按此理论，所谓权利，并非与生俱来来，而是法律为保障在社会连带关系中得以履行诸种行为而特别设定的权利。财产权不过是种种权利中的一种，即法律规定个人在社会连带关系中履行经济行为的社会性责任。至此，所有权绝对自由与神圣不可侵犯，蜕变为具有社会性责任的制度，是现代西方福利国家的共同特色。

在私有财产中，土地的占有、使用与人们的生产、生活活动均有直接而密切的关系。所以土地财产权的社会化倾向程度也最为显著。西方国家无不通过土地规划、分区等行政措施对土地权利的行使进行限制，制定多种法律对土地实行保护性开发利用。因此可以说西方的土地保护立法是一个私法公法化的过程，是通过对土地权的限制来实现其目的的。

2、公法私法化——中国土地保护立法的方向

与西方资本主义国家土地破坏问题主要是所有权无限扩张使用的结果不同，中国的土地滥用与破坏问题则主要是产权不明、管理不善造成的。尽管我们已经有了上述不少的土地保护法律，却仍然未能从根本上解决问题。

在我国，土地资源实行的是公有制，即全民所有和集体所有，但在所有权行使时，由于实际上的主体不明，土地公有变味成了土地无主，好像土地是共有物，大家人人有份，人人可以低成本的任意使用，结果导致了普遍的“公地悲剧”：乱占滥用、水土流失、沙漠化、土地污染与土地破坏等处处可见。与此同时，我国长期实行的是社会主义计划经济，土地的供求与管理完全由国家行政职能来完成，这一方面无法调动土地的实际占用者的积极性，另一方面由于政府管理失灵，结果导致法律的低效能，保护土地的目的成了空中楼阁。

因此，中国的土地保护立法必须从两个方面同时着手。一方面，通过公法私法化，建立健全土地权属制度，通过明确土地产权，避免公地悲剧的蔓延。土地权利是一个权利束，包含有多项子权利，在理论上是可以对这些不同的权利进行明晰化的。因此，不要一提产权明晰就意为着私有化，完全可以在保有公有的最终处置权的情况下，将其他各项权利让位给个人行使，不也是实现公有制的多种方式吗？按土地的本性来说，它也是更适宜公有的，因为它不是任何人生而具有的，也是个人没法真正绝对拥有的。有些西方学者认为，土地权利的实质不过是所有者享有占用某项权利标的的一段时间。照此理解，这段时间给谁又有多大关系呢？关键是要实现土地的最大价值。因此，有必要在土地权利问题上进一步解放思想，深入理解起实质。

另一方面，还是要发挥行政权力对土地使用的管制，防止外部效应的产生。但要对传统的行政管理措施的低效能进行反思，改善行政管理模式，引入市场经济调控手段，消灭政府寻租行为。所以，土地立法的公法私法化并不是要抛弃政府管制，完全由市场进行调节，而是要在明确产权的基础上完善和进一步加强政府的管理。

二、土地保护立法的主要内容

土地保护在本文主要是从环境与资源保护的角度而言的，包括土地的数量与质量保护两个方面的内容。

（一）土地数量保护的法律制度

我们知道，土地的数量是有限的，它是一种相对稀缺的资源。因此，一个国家的国土面积就是其最大的资源。整个中国近代史上，我们失去的国土资源不可胜数。如果把这样失去的国土资源称之为“外失”的话，那么还有一种“内失”同样触目惊心，那就是——对我们真正掌握在手心的国土资源予以蹂躏和污染，使之成为不适于人类生存之地！近年来，在我国内蒙古的阿拉善盟、甘肃的民勤等地，都产生了一定数量的“生态难民”，房屋完好无损，只是人去屋空，满院子长着齐腰深的草。这些居民就是国土面积“内失”的直接受害者。这种“内失”包含着显性与隐性的损失。前者包括土地沙化、采矿破坏及崩塌、滑坡等自然灾害造成的可用土地的直接减少；后者包括乱占滥用、多占少用、闲置不用等间接的可用土地数量的减少。对此，可以考虑设立以下法律制度：

一是实行最少耕地保有量制度。这是现行的耕地总量动态平衡制度的延续，即要求各地的耕地数量最低限制，只能多，不能少。

二是继续实行土地复垦制度。

三是继续实行建设用地总量控制制度。这是与耕地数量的保有量控制相对应的制度，但这里却是规定上限，各地在一定时间内建设用地总量不能突破这个上限。

四是建立土地开发、治理、恢复基金制度，为开发未利用地、治理沙化土地、恢复灾害土地的生产力提供资金保障。

五是建立闲置土地消化利用制度。除了采取行政强制措施以外，也要考虑开采用经济刺激手段，如加倍征税、闲置收费等等。

六是继续完善土地有偿使用制度，防止乱占滥用、多占少用。除了提高土地获得成本外，也要提高土地占有维持成本。还要考虑在必要时实行土地用量评估核定制度，在限额内的土地，按市场平均价位取得，超额的面积则按更高的标准缴费。

七是明确土地产权，建立健全土地市场，便利土地权利的流转。

（二）土地质量保护的法律制度

保护土地质量，主要指通过土地整理、保持水土、防治污染等措施提高的质量，以便恢复、提高土地的自然生态功能与经济生产能力。主要的法律制度可能包括：

一是实行土地利用规划与合理布局制度。我国是幅员辽阔的大国，有进行土地利用空间合理布局的条件；社会经济发展水平的不平衡，不同地区自然条件和土地性质的差异决定了进行土地利用空间合理布局的必要性。通过土地利用的空间合理布局，以达到最充分地利用各类土地资源，发挥土地的环境保护作用，减少土地利用对环境的负面影响。

二是土地整理制度。通过对山地、坡地、滩地、盐碱地和沙地的整理，是未利用地的，可以转为可用地；是农用地的，可以提高产量；是建设用地的，可以减少进一步投资开发的成本，提高土地价值。

三是实行水土保持制度。开展对大江大河及小流域的综合治理工作，启动各项防护林工程和绿化工程，最大程度的消除由于洪水、风暴和人为破坏带来的各种水土流失对土地资源的危害。

四是土地污染防治制度。污染防治要贯彻以防为主，防治结合的原则，首先要堵塞土地污染和农业用水污染的源头，杜绝城乡工业“三废”的超标准排放，取缔污染严重而又难以改造的“四小”企业。其次，建立污染土地的修复制度，改善土地圈物质循环与环境质量。

五是建立敏感区域土地的保护性利用制度。环境敏感区域是指土地利用和管理不当容易导致污染并产生严重后果的区域。饮水源(包括地下和地面水源)的集水域即为一类环境敏感的区域。我国各级城市中已有相当数量的城市饮用水源受到了污染。必须加强对环境敏感区域土地的保护性利用和管理。

六是建立土地生态保护区制度。对具有重大生态价值的土地，建立保护区，严格限制位于期间的认为活动。

三、环境权、资源权与发展权的衡量与协调

土地是财富之母，也是人类多种权利的载体。上文已述，土地权利实际上是一束权利的集合体。如果我们将视线扩散的更大一些，从环境—资源—经济—社会这一复合系统出发，人们还有基于土地的环境权、发展权与资源权。传统的土地物权理论只包括了土地作为自然资源发挥其经济价值的财产性权利。而个人有在良好适宜的土地上生活的权利——环境权，以及改变现有土地用途求得更大发展机会的权利——发展权 ，还没有被普遍法定化。关于土地发展权，在英、美等一些国家已经纳入到了物权法的范畴，并通过发展权之移转，而实现环境保护与经济发展之间的整合。至于土地上的环境权，由于有太多的不确定性，目前还很少见将其物权化的立法例，至多不过是一项宪法性基本人权。在我国土地立法中，目前还只有土地资源权，而且还不很完善。至于环境权及发展权，则还处于学者间的理论探讨层次。

本文的立论在于土地保护或环境保护，而环境与资源、发展之间在可持续发展战略思想指导下，已成为不可分割的一个整体。土地作为一个价值复合体，兼具环境价值、资源财产价值以及发展潜力，作为一个矛盾的统一体，为我们探索环境保护与经济发展之间的协调提供了一个很好的范例。笔者无力对此做清楚的论述，故未敢将其作为本文的标题，只是放在最后，作为土地保护立法的一条思路提出来，以引起大家的关注。

前文已有论说，中国土地立法有两个发展目标，一个是私法化，明确土地的资源性物权，建立土地市场，便利土地权利流转，实现土地经济效益最大化。另一个是加强土地的保护，尤其是耕地的保护，以保证我国的粮食安全与环境安全。环境保护与经济发展之间是存在矛盾的，反映到土地利用上，就是同一宗地在作为环境保护用地和作为经济资源用地之间的竞争性，或者是异宗间农用地与建设用地之间的竞争性。这就不可避免的要进行利益衡量，在互为竞争性的用途之间做出选择与取舍。而这种取舍之所以很难，就在于它们都是我们所追求的目标，有些价值又远非完全对等的可以衡量，有些时候还具有不确定性，使决策者处于两难境地。现行的立法，无非是通过土地利用总体规划、土地分区计划、土地用途管制等纯行政性手段强行推行，将基于土地的资源权、环境权、发展权完全隔离考量，或者根本就没有考虑到环境权和发展权的问题，自然是法律的低效能和低效率，同时造成了不平等。

如果从法律上将环境权与发展权从传统的土地资源物权中剥离出来，并将其物权化，同时引进权利流转的市场机制，让市场发挥资源配置的基础性作用，辅以行政宏观调控，或许可以解决上述的单纯行政衡量的两难困境。这样，不仅解决了决策难题，同时还实现了保护土地与利用土地发展经济的协调。下面以美国土地发展权移转为例，初略地看一下这一过程是如何发生的。

美国的土地发展权是从土地所有权中分离出来的一种物权，它是指所有权人将自己拥有的土地变更现有用途而获利的权利。但是在现有的土地分区控制制度之下，每一个地方的土地的用途都被法定下来，所有人不能随便改变用途。这样，在城市规划区外的农用地、自然保护用地，以及城市规划区内的环境保护用地就只能实现它的农业经济价值或环境价值，而不能将这些土地用来建商品房、停车场或者是超市（可以获取更多的经济价值）。另一方面，城市规划区内的发展商同样受规划的限制无法获取进一步开发所需的土地面积（规划限制了开发建设密度或高度等）。有了发展权移转制度及交易市场，农用地或自然保护用地的所有者就可以将他们拥有的土地发展权出售给城市的发展商，这样，发展商就可以在政府的许可下在规划区内进行高密度的开发利用（例如增加建筑物的层数），获利的同时也改善了社区面貌，被限制发展权的土地所有者也通过这种移转间接地实现了自己的权益，社会也同时获得了环境效益。环境、经济与社会效益在这里获得了协调统一。如果是国家征用土地，除了要支付给农用地的所有者传统的土地所有权价格外，政府同时还要从农民手里购得土地发展权。

从这里，我们不难看到，这项制度不仅实现了效率目标，也一定程度上解决了环境保护领域的公平问题。处于流域上游或自然保护区内土地所有者由于有了土地发展权，不至于守着资源讨饭吃，这也调动了他们保护环境的主动性与自觉性，这是单纯的行政手段难以企及的目标。再者，从土地保护的角度来看，与其说是土地发展权的移转，不如说是保护土地责任的异地分担。

土地发展权范文第4篇

【关键词】农村集体土地 土地发展权 增值收益

一、土地发展权的内涵

土地发展权是对土地在利用上进行再发展的权利，即土地所有权人或土地使用权人改变土地现有用途或者提高土地利用程度的权利。土地发展权是一种可以与土地所有权分割而单独处分的产权，它既可以与土地所有权合为一体，由拥有土地所有权的所有者支配，也可以由只拥有土地发展权而不拥有土地所有权者支配。土地发展权的设立有两个主要目的： 一是明确土地发展带来的增值收益的归属和用于收益分配制度设计;二是落实土地用途管制、耕地与生态环境保护政策制度设计。

二、我国理论界关于农村土地发展权归属的主要观点

由于目前我国实行土地用途管制政策，所以学者们关于土地发展权归属的争议主要集中于农村集体土地被转为建设用地的权利的归属。关于农村土地发展权归属问题，我国理论界主要存在两种不同的观点。

（一）农村土地发展权归国家所有

主张这一观点的学者认为，农村土地发展权应归国家，土地开发者必须向国家购买发展权，才能开发农村集体土地。农地使用权、农地承包经营权可在农地用途内自由流转，农户享有相对独立、相对完整的收益权和处分权。贾海波认为，土地发展权这种权利只能由国家来行使。现行的土地用途管制制度、农地转用制度和农地在农业用途内的流转制度等虽然限制了农村集体和农民将土地推入建设用地市场变现以实现更大的收益，但同时避免了农地不被轻易转用和占用，保护了农地的自然属性和农业生产方式，当然也同时保护了农民长远的农地权利。

（二）农村土地发展权归农民和农村集体经济所有

持有此观点的学者认为，农地发展权应归于农地所有者（农民和农村集体经济）。他们主张借鉴美国的做法，将土地发展权自动归属于原土地所有权人。农村集体既然拥有土地的所有权，而且法律上国家所有和集体所有是平等的，所以，应该明确集体对其所有土地的发展权 。刘永湘等从维护农民土地产权利益的角度，建议实行土地发展权归农民集体所有。他认为土地发展权应属农民集体所有，现行的土地征用征收制度极大地压抑了土地发展权的经济实现。因此建议进行土地产权政策调整，充分考虑农民的土地发展权利益补偿问题。

三、我国农村集体土地发展权行使现状

虽然我国目前没有设立土地发展权制度，但是，我国近乎采取农村集体土地发展权国有模式。首先，国家控制着农村土地的用途及其转变。土地管理法规定，国家实行土地用途管制制度，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，严格限制农用地转为建设用地，并对农用地转为建设用地作了严格的程序规定。其次，国家对农村集体土地的使用权流转作了严格的限制。土地管理法规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设。第三，国家通过土地征收补偿制度占有土地发展权增益。土地管理法规定，国家为了公共利益的需要可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。我国土地管理法第47条规定征收土地的按照被征收土地的原用途给予补偿，这种征地补偿标准基本上没有考虑市场条件如土地的区位、征收后的用途等，它主要根据土地被征收前的用途确定价值，根据这一标准计算出来的征地补偿费用远远低于土地征收后的非农用地市场价格，这意味着，我国的土地征收制度未能明确保障失地农民对土地发展增益的分享，失地农民并不享有土地发展权，因此国家实际上得到了土地发展增益 。所以说法律虽未言明土地发展权却近乎采取了土地发展权国有模式或者说土地发展增益国有模式。

四、农村集体土地发展权应归国家和集体土地所有者共有

农村土地发展权归属不同，所带来的效应也不同，农村土地发展权无论是归国家还是归农民和农村集体，都会有正、负两面效应。将农村土地发展权归属国家，有利于国家对农村土地进行总体规划和管制，有利于保护耕地和实现土地的可持续发展战略。但是，农村土地发展权归国家所有严重损害了农民的利益。征地范围扩大和补偿费低廉对农民造成巨大损失和伤害，低廉的补偿费不仅仅只是降低了目前农民的生活水准，更深层次的影响在于致使农民的未来失去保障 。另一方面，若把农村集体土地发展权归农村集体土地所有者所有，有利于维护农民的产权利益，提高农民集体在土地增殖收益中的分配比例，但是不利于国家对土地进行总体规划。

鉴于农村集体土地按照用途可划分农用地和非农建设用地。相应的，将农村集体土地发展权划分为农用地发展权和非农建设用地发展权。农用地发展权属于国家，国家通过对农地发展权的严格控制，使得农用地的所有者和使用者不能擅自改变农地用途，从而防止耕地流失，保护农地和生态环境资源。非农建设用地的发展权归农村集体经济组织和农民所有。当国家或是开发商想要开发农村非农建设用地时，必须首先通过支付合理的价格购买土地发展权，这样农村集体经济组织和农民作为原土地所有者分享土地发展权收益，才能有利于农民土地财产权得到更全面的保护，也有利于土地增值收益的公平分配。

参考文献：

[1]陈柏峰.土地发展权的理论基础与制度前景[J].法学研究，2012（4）.

[2]高洁，廖长林.英、美、法土地发展权制度对我国土地管理制度改革的启示[J].经济社会体制比较，2011（4）.

土地发展权范文第5篇

一、公权与私权划分的意义及局限性

（一）公权与私权划分的意义

在法律上，有公权与私权之分。公权与私权的提法，最早源于古罗马法学家乌尔比安关于公法与私法的划分。公权是公益方面的权利，或者保护公共利益方面的权力；私权是公民之间或私人团体之间，涉及私得、私心、私欲等方面的权利。这种公私权划分一直被西方政治家、法学家所沿用。我国理论界在几十年前也有过公权私权的说法，后来很少。但改革开放后，随着社会主义市场经济的建立和不断发展，法学界关于公权与私权的划分又讨论得非常热烈。

区分公权与私权的意义在于确定权利的性质，应从何种角度进行法律规定，采用何种救济方法，以及案件由何种性质的法院或审判庭审理，适用何种程序等等。公权与私权划分的意义，还可以从法律观念层面剖析。公权观念认为，国家应凌驾于社会和人民之上，国家利益应绝对优先于一切个人利益，一切法律、法规都是国家意志的体现，一切权利、权力都源于国家的授权。一切领域、一切关系都应受国家行政权力的支配，个人的一切行为都须得到国家的许可，国家拥有绝对不受限制的权力。公权观念支配之下的国家行政，强调政府对社会、对人民的“管理”，属于“管制行政”。私权观念认为，国家之所以存在，目的在于保护个人的私权，个人的私权神圣不可侵犯，非基于社会公共利益的目的和依据法定程序，不受剥夺和限制。国家公权力的活动范围主要是政治生活领域，民事生活领域实行私法自治原则，即由法律地位平等的当事人协商决定他们之间的权利义务关系，国家原则上不作干预，只在发生纠纷不能通过协商解决时，才由国家司法机关出面裁决。一切法律、法规都是人民意志的体现，国家的权力来自人民的授权。私权观念支配之下的国家行政，强调对社会、对人民的“服务”，属于“服务行政”。为进一步理解公权与私权区分的意义，有必要从与公权、私权相对应的另一对范畴来把握。公法、私法是与公权、私权相对应的一对范畴。一般理解，公法上的权利即公权；私法上的权利即私权。由于社会生活中存在两类不同性质的关系──平等主体之间的、不需要国家公共权力参与的关系与不平等主体之间的、需要国家公共权力参与的关系，于是产生了作为不同调整手段的私法、公法。[2]

在市场经济条件下，公法、私法的差异是客观存在的，对它作出适当的区分也是必要的。私法的实质在于保障合法的私权利，公法的实质在于正确运用国家的公权力（包括立法权、行政权、司法权）。构建社会主义市场经济法律体系，既要有私法，又要有公法。建立社会主义市场经济法律制度，必须承认公法、私法的区别并正确划分它们的界限。[3]同理，建立社会主义市场经济法律制度，也必须正确划分公权与私权。

（二）公权与私权划分的局限性

公权与私权划分具有积极意义，但随着经济社会的发展也表现出一定的局限性。在自由资本主义时期，商品生产和商品交换基本上属于私人自治的事情，国家或政府基本上不加干预。所以，公权与私权的区分在自由资本主义时期发挥的作用非常突出。然而，随着资本主义市场经济的不断发展，自由资本主义发展到垄断阶段，传统私法领域不得不由国家或政府介入，公法与私法的界限变得模糊、完全自由的私权受到国家或政府的干预和限制。现代社会经济关系的新变化，使得法律形态发生新变化，公权与私权的区分表现出很大的局限性。现代社会进程发展中出现了“私法公法化，公法私法化”的现象。“传统的公法、私法同时适用于某一经济领域、某一经济关系的情况，不仅发生在公法、私法划分本来就较为笼统的美国、英国，而且发生在公法、私法划分十分严格的法国、德国。由此产生了一种新的法律形态——资本主义经济法。”“现代经济法的社会公共性特征，社会整体利益与个体利益的适当协调，正是公法、私法两种法律因素有机结合的结果和表现。”[4]

在我国，随着社会主义市场经济的建立和不断发展，城市化进程快速推进，因土地用途改变、土地利用集约度的提高而产生的巨大经济利益的权利归属和利益分配问题越来越成为社会关注的焦点。城市化、工业化所牵扯的土地利用问题，反映出土地利用利益的多元化。这种多元化的利益表明现代土地问题较之以前的土地问题更加复杂。现代一切土地问题的基础，莫不从土地所有的社会利益与私利益之对立与调适上予以展开。因此，面对如此多样化的现代土地问题，如仅依赖十九世纪末叶以来的权利滥用禁止与公共福利理论，或以十八、十九世纪土地所有权的绝对性理念予以回应，显然将不可能且不具有现实适宜性。[5]新的土地利益关系的出现必然导致法律关系的新变化，仅沿用传统的公权与私权二分法来定性土地发展权，已经显示出无法克服的局限性。

二、国外土地发展权定性及评价

从国外土地发展权的法律规定来看，有的国家规定土地发展权归政府或国家所有，有的国家规定土地发展权归土地所有权人所有。国外关于土地发展权归属的不同规定是否可以认为土地发展权既可以被设计成为一种公权力而进行规范，又可以被设计成为一种私权利而进行规范呢？回答这一问题，必须联系一国土地发展权制度设计的价值取向、目的和内容来回答。

（一）公权力的定性及评价

第二次世界大战后，英国基于国家重建和人口增加的压力，加强了城市规划和土地利用管理方面的研究以及法律制度建设工作。1942年公布了《阿斯瓦特报告》（UthwattReport）。《阿斯瓦特报告》的许多成果和建议，特别是有关配置土地发展权的建议，对英国土地征收制度方面的改革起了关键作用。1947年英国《城乡规划法》规定，一切私有土地将来的发展权移转归国家所有，由国家独占，实行“土地发展权国有化”。[6]法国1975年颁布法律规定了土地发展权的法定上限密度限制，即“建筑权”。超过法定上限密度限制的“建筑权”属于地方政府所有，建筑开发人若想超过上限密度限制进行建筑，须向政府支付超过密度限制负担款，即购买超过标准的建筑权。

英国土地发展权制度设计的价值取向关注“公平”，其目的在于建立一种对土地开发进行有限控制的机制。这种土地发展权的设计思路实际上构成了英国土地用途管制方式，体现了英国土地发展权创设中浓厚的国家主义色彩，国家所有或国家独占表征了国家是土地发展权唯一的权利主体，从而凸显出土地发展权的国家和政府的公权力属性。[7]

政府警察权又称“警察权”，是公权力的代表。政府警察权是当个人的权利与促进和维护的公众健康、安全、道德和一般福利相冲突时，所允许的国家对个人进行干预的权利。警察权设置的目的在于保护公共卫生、公共道德、公共安全和社会福利。就土地开发利用来讲，为了向居民提供良好的环境，维护和改善生态环境，保存阔敞的历史文化空间和古迹等公共目的，国家行使警察权对土地的开发利用进行调节管制。[8]虽然土地利用规划或土地用途管制等政府警察权也能导致物质利益的产生，但土地利用规划与土地用途管制等政府警察权本身不是财产权利，不具有有偿性且不可让渡，而土地发展权则是一项财产权利，具有物权性和有偿性且可以让渡，这凸显了土地发展权与土地利用规划、土地用途管制等政府警察权相区别的重要特征。

鉴于警察权的公益性与行政管制性，土地利用规划或土地用途管制，对于被规划或管制对象的土地损失无需进行补偿。这不仅降低了政府对土地开发利用行为的管制效率，而且更重要的是，消减了土地权利人对土地开发利用的积极性，不利于保护土地私权与国民经济的协调发展。英国实行土地发展权国有化后，虽然使土地开发速度减缓，一定程度上遏制了对城市效区农地的蚕食，但土地市场的买卖几乎陷于停顿，急切需要使用土地的开发商不得不通过黑市交易获得土地。土地发展权国有化使土地市场萎缩，阻碍了土地的正常使用，影响了经济发展。法国法律规定，超过法定上限密度限制的“建筑权”归地方政府。这一规定实行初期，由于上限容积率水平限制过低，在很大程度上影响了私人开发土地的积极性，后来法国政府将密度（容积率）限制一再调整、逐步放宽。上述情况说明，将土地发展权定性为公权力并进行制度设计，其功效并不十分理想。

（二）私权利的定性及评价

二十世纪六十年代以来，美国在土地分区管制基础上，仿照英国的做法，创设了土地发展权制度。与英国土地发展权制度不同的是，美国土地发展权制度通过两种形式运行，即土地发展权移转（TransferofDevelopmentRight，简称TDR）和土地发展权征购（PurchaseofDevelopmentofRight，简称PDR）。这两种土地发展权的制度设计尽管有一定差别，但都规定土地发展权归土地所有权人所有。土地发展权归原土地所有权人所有，无论土地发展权被政府征购，还是转让给其他市场主体，原土地所有权人在得到一笔收入的同时，仍然可以继续使用原来土地。

不仅如此，美国土地发展权的私权性还可以通过判例得到认证。在WestMontgomeryCountryCitizensAssoc.v.Maryland-NationalCapitalParkandPlanningCommis-sion一案中，法院判决认为，土地所有权是一束权利，它包括对土地再开发和提高土地利用度的权利。[9]

二十世纪上半叶美国经济迅猛发展，城市化速度加快。人口（包括移民）的大量增加，促使不堪重负的城市急剧向外扩张。城市向外扩张，占用大量农地，给城市周边的土地（特别是耕地）保护带来巨大压力。早在二十世纪二、三十年代，美国政府学习德国土地用途管制的做法，强化政府对土地利用的管理。到二十世纪六十年代，美国政府（主要是各州及地方政府）逐渐意识到土地用途管制制度对减少农地流失，控制城市建设对郊区农地的蚕食作用不明显。土地用途管制制度不能完全奏效的一个重要原因是其缺乏激励机制。政府要求农地所有者按照规划不对土地进行开发，或不允许出售给房地产开发商，但并没有给予农地所有者以经济上的补偿。农地所有者认为，政府的土地用途管制制度不仅使他们背上了不公平的负担，而且侵犯了他们的私有财产权，越来越多的农地所有者对政府土地用途管制制度不满。二十世纪六十年代末，美国政府在实行土地用途管制制度的基础上，仿照英国的做法，设置了土地发展权，建立了土地发展权制度。

美国土地发展权制度设计的价值取向注重“效率”，其目的在于建立一种土地保护的激励机制。将土地发展权定性为一种财产性私权利，体现出保护土地所有权人土地发展性利益的诉求。美国土地发展权转移（TDR）和土地发展权征购（PDR）两种制度，都规定土地发展权归原土地所有人所有。在土地发展权归原土地所有人所有的制度条件下，无论土地发展权被政府征购，还是土地发展权转让给土地开发者，原土地所有权人都能得到一笔可观的收入，这样做既保护了耕地，又调动了土地所有人保护土地的积极性。美国土地发展权制度实施40余年来，遍及全美国。[10]到2008年，美国有30个州建立了土地发展权移转制度，受保护的农地、自然保护区和开放空间等达30万英亩。[11]土地发展权移转制度和土地发展权征购制度的实施，不仅对城市郊区的优质农田起到了保护作用，而且随着时间的推移，美国土地发展权制度内容由最初的保护城市郊区的耕地，扩展到生态环境和有历史意义的建筑、界标等。美国土地发展权制度的成功经验，被其他国家或地区所借鉴。

三、土地发展权具有二重性

（一）土地发展权作为一项财产权具有私权性

英国土地发展权归国家所有的制度设计和法国超过法定上限密度限制的“建筑权”归地方政府所有的制度设计，都是将土地发展权作为一项独立权利，从土地所有权中分离出来。换言之，土地发展权是作为一项能够与土地所有权分割处分的财产权利。美国土地发展权归原土地所有者所有的制度安排，是将土地发展权规定为土地所有权人所有，但可与土地所有权分割处分，也是一项财产权利。由此可见，英国、法国和美国都是将土地发展权作为一项从土地所有权中分离出来的独立的财产权利。这符合土地权利发展变化的一般规律。

土地作为人类赖以生存的不动产，从罗马法开始就形成了一套有关土地所有与利用的法律制度。随着人类社会的演进，土地所有权理论也已经或正在发生一系列变革。“所有权并非一个不变的概念，而是相对于争论中的特定法律程序变化的。”[12]法律发展史表明，所有权最基本和简单的形态，是个人所有权，即个人对其财产排他的直接支配的权利。所有权具有绝对性、排他性、全面性，准确地说是针对这种个人所有权处于静止状态而言的。当所有物上存在他物权时，所有权的特性便发生了变化，其权能和特征已不再是绝对的、排他的和全面的。当所有人变为复数时，这种个人所有权便成为共有权。法人制度产生以后，所有权又发生了新的突变，创设了法人所有权。原来的个人所有权变为选举、监督法人管理人员之权和按资取得收益权。[13]当一栋楼房被区分为若干个部分时，又产生了建筑物区分所有权。当地下矿藏的开发利用为人们所重视时，采矿权又与土地所有权分离，产生了采矿权。当人们对土地的利用不限于土地表面时，又产生了空间所有权和空间利用权。总之，个人所有权、共有权、法人所有权、建筑物区分所有权、采矿权、空间所有权和空间利用权，都是所有权在不同历史时期发展变化的结果。所有权发展变化的一般规律表明，土地权利的设置必须随着社会经济的不断发展而有所变化。现代的物权法更重视使用权的地位和作用，从所有权发展变化的一般规律来看，土地发展权作为一项财产权利从土地所有权中分离出来，符合土地权利发展变化的一般规律。可以说土地发展权是具有私权利性的财产权。

所不同的是，英国、法国基于土地开发“涨价归功”的理念，将土地发展权收归国家或地方政府所有，私人土地所有权中不再包含未来的土地发展权，私人进行土地开发或提高建筑容积率时需向政府购买土地发展权；美国则允许私人土地所有者按一定规划将其受限的发展权（不能进行实际开发利用的发展权）出售、转移。

（二）土地发展权作为国家对土地利用关系的干预，又具有公权力性质

土地发展权与法律赋予政府利用规划和土地用途管制的政府警察权有一定联系。基于政府警察权的存在，土地所有权受到限制，从而形成可与土地所有权分离的土地发展权。把土地发展权放在整个土地权利体系和土地开发利用过程中来判断，土地发展权无处不显示政府警察权的“身影”。正如有的学者所说：“土地发展权产生于国家对土地利用实施用途管制、规划控制等公共干预的需要，在国外已经成为城市土地开发的规划控制、分区管制的一项重要制度手段。”[14]从这个意义上看，土地发展权具有警察权的色彩，因此，土地发展权与普通财产权不同，普通的财产权具有相当的“自由性”，而土地发展权的主体对客体土地开发的利用具有明显的“限制性”。可以说土地发展权又是公权力性质的政府警察权。

四、我国土地发展权应当定性为经济法意义上的权利

鉴于土地发展权具有二重性，我国土地发展权应当定性为经济法意义上的权利，这不仅具有可行性，而且能够准确反映土地发展权的本质特征，有利于正确设计土地发展权制度内容，正确运用经济法的原则和手段，恰当地采用经济法的救济方法，保证我国土地发展权制度的贯彻实施。

（一）经济法已经成为我国法律体系的基本部门之一

从可行性来看，经济法已经成为我国法律体系的基本部门之一。法律部门的划分是由社会经济条件决定的，而不是人们主观想象的。关于我国法律体系的划分，学术界和官方的意见基本一致。学术界的观点是，“在宪法这一根本大法之下，主要有六大法律门类：行政法、刑法、民法、经济法、社会法和诉讼仲裁法。”[15]官方的意见首先见于1999年5月26日《人民日报》刊登的全国人大法律委员会主任王维澄的讲话。在该讲话中王维澄指出：“我国的法律体系划分为七个法律部门比较合适。即：宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。”[16]2001年3月9日委员长代表全国人民代表大会常务委员会所作的工作报告指出：“中国特色社会主义法律体系划分为七个法律部门，即宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。”[17]2004年吴邦国委员长在全国立法工作会议上再次肯定了我国法律体系的划分，“我们建设的中国特色社会主义法律体系，是以宪法为统帅，法律为主干，包括行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等规范性文件在内的，由七法律部门、三个层次的法律规范组成的协调统一整体”。[18]全国人大法工委、国务院法制办编写的《中华人民共和国法律》和《法律法规全书》都按照“七分法体例”编写，“经济法”为其中一类。不难看出，学术界和官方关于我国法律体系的划分基本一致。经济法已经成为我国法律体系的基本部门之一。在我国，不仅“实践意义上的经济法”客观存在，而且官方的意见已将经济法定义为“调整因国家对经济活动的管理产生的社会关系的法律”。[19]“经济法作为上层建筑，有其相对的独立性；比起其他法来，它是直接地针对经济领域内的矛盾。调整有关经济关系的经济法律，行为的动机是经济的，内容是经济的，发生或要求其发生的效果也主要是经济的。”[20]

（二）准确反映土地发展权的本质特征，有利于土地发展权制度贯彻实施

将土地发展权定性为经济法意义上的权利，能够准确反映土地发展权的本质特征。现代土地关系的新发展，使得公权与私权划分的局限性凸显出来，而经济法的出现克服了这一局限性。“经济法实现自己的价值追求，维护社会秩序和社会利益的基本方式就是公权力介入市场的自发秩序，将权力因素与资源、财产因素相结合，以实现社会正义。”[21]经济发展权是指国家、组织和个人参与、从事经济建设，并能够享受这些发展带来的利益的权利。发展权包括两个方面的权利：一为参与权；一为收益权。发展权的实质在于对人类社会经济资源进行合理的配置，即提供平等的发展机会、获得增量利益并享受这些利益。[22]国家干预是土地用途法定形态变更的实质，土地发展权制度遵循国家干预之经济法理念。

我国土地立法具有突出的经济法色彩。首先，我国土地立法文件名称多冠以“管理”二字。全国人民代表大会常务委员会关于土地方面通过了三个专门性的法律，即《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）、《中华人民共和国城市房地产管理法》（以下简称《城市房地产管理法》）和《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）。其中，《土地管理法》和《城市房地产管理法》名称冠以“管理”二字。立法文件的名称是立法文件内容的高度浓缩，具有很强的代表性。立法文件名称中冠以“管理”二字，反映了国家或政府因素对市场经济关系，包括土地关系的影响，经济法特色明显。其次，土地立法文件内容反映出经济法的价值取向。经济法的价值取向是社会整体利益，我国土地立法文件，无论立法文件名称中冠以“管理”二字，还是未冠以“管理”二字，其立法目的都反映出明显的经济法价值取向，即从社会整体利益出发，调整在国家管理和协调国民经济运行过程中的经济关系。再次，经济法律规范居多。不同法律部门由不同法律规范所组成。经济法由一系列特定的经济法律规范所组成。民法由一系列民事法律规范组成。刑法由一系列刑事法律规范所组成。尽管在同一个土地法律文件中可能同时存在经济法律规范、民事法律规范和刑事法律规范。但从整体上看，在土地法律文件中，经济法律规范与民事法律规范、刑事法律规范相比较，经济法律规范居多。

土地发展权范文第6篇

关键词：土地发展权；控制性详细规划；土地发展权转移

前 言

控制性详细规划（以下简称“控规”）是以定性、定量、定边界的形式，在中微观层次上对土地使用性质和开发强度进行控制。控规作为我国城市规划一个重要的阶段，对局部地段开发控制发挥了重要作用，一方面使得总体规划、分区规划得以在地块上落实，协调相邻、相近地块的关系；另一方面，为土地使用权出让，后续开发提供了规划条件，也使土地价格的评估有了规划依据。目前各地在控规实施过程中，适应性不强，频频调整已成通病，以致对控规产生质疑。理论上讲，条件相同的地块，土地价值应该相同。但由于控规的管制，往往导致条件相同的地块，在用地性质、开发强度等方面有所差异，从而产生不同的土地价值。下面就从土地发展权的角度进行剖析，以期对控规提供有益的建议。

1 土地发展权

土地发展权又称土地开发权，最初源于英国采矿权可与土地所有权分离而单独出售和支配，是一种可与土地所有权分割而单独处分的财产权。土地发展权的提法在我国目前还仅限于理论界，在实践中并未作为一个明确的概念使用。

要深刻理解土地发展权及其作用，除了明确土地发展权所包含的内容外，还必须弄清楚土地发展权的性质，以及土地发展权如何运作。

1.1 土地发展权是一项受限制的财产权

土地发展权的权利来源主要有两个方面：一是来自所有权。土地发展权或者是土地所有权的组成部分，或者是从所有权中分离出来的。这一角度展现出土地发展权的财产属性。二是来自国家公权。从土地发展权是国家行政管理权行使的结果而言，国家公权（行政管理权）是其权利来源之一。从这种意义上讲，土地发展权又具有公法限制的属性。可以概括的说，土地发展权是一项受国家公权限制的财产权。

1.2 土地发展权的运作

由于土地发展权在我国仍然是一个新领域，缺乏实践经验，因此，我们有必要借鉴国外对土地发展权的运作模式和相关规定。土地发展权在国外有三种模式，一种模式是：土地发展权归土地所有权人，政府为使农用土地不变更为建设用地，可事先向土地所有权人购买发展权，使土地发展权掌握在政府手中，原土地所有人无变更土地使用用途的权利。采用该模式的代表国家是美国。另一种模式是：土地发展权归政府或国家所有，英国为此种模式的代表。1947年英国通过的《城市规划法》规定，一切私有土地将来的发展权归国家所有，实行“土地发展权国有化”。至此，所有私有土地只能保持原有使用类别。私有土地所有人或其他任何人想变更土地的原使用类别，在实行建筑发展之前，必须向政府购买发展权。反之，如果政府公布的土地使用计划，致使土地价值降低，政府应根据发展权价值给予相应的赔偿。第三种模式为法国的法定上限密度限制模式，类似于土地发展权，规定属于土地所有权之一的建筑权有一低水平的上限容积率，超过限制的建筑权属于地方政府所有。建筑开发人若想超过上限进行建设，须向政府支付超过负担款，购买超过标准的建筑权。

以上三种模式各有利弊。基于我国采用社会主义土地公有制的现实，笔者认为法国的法定上限密度限制模式更具借鉴意义。同时，目前不少学者在上海、深圳等地所作的城市密度分区研究，也可作为法定上限密度的理论基础。

2 控规中的土地发展权辨析

控规是国家规划权的运用，是政府组织编制的范畴，其规划权的设立与归属均属于国家。规划权不同于土地发展权，土地发展权既可按规划要求设定，也可根据其他需要设定，再根据规划对土地控制要求进行空间转移或转让。可以说，控规的指标体系为土地发展权的设定提供了具体的、法定的技术参数。下面从法规、编制和实施三个层面，对控规中的土地发展权进行分析。

2.1 法规层面的土地发展权缺位

目前国内的法律、法规没有土地发展权的明确阐述，《物权法》中的用益物权是与土地发展权最相近的法定权利。用益物权是指非所有人对他人之物所享有的占有、使用、收益的排他性的权利。比如土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权。《物权法》第一百三十六条“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。”这里的建设用地使用权虽与土地发展权相近，但实际是国家行使规划权的结果。

同时，《城乡规划法》第四十八条“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见”。这一规定本无可厚非，但问题在于编制控规阶段为何不法定“征求规划地段内利害关系人的意见”？实际上，在控规修改阶段的“利害关系人”多数已不包括规划地段的原使用者，修改的动力来自于取得土地使用权的新主人。控规的修改可以看作土地使用者对土地发展权的诉求，政府作出积极应对是保护新使用者的表现。那么，原使用者就没有土地发展权的诉求吗？利益该如何保护？其实，这里面隐含着这样一个前提：集体土地所有者或者使用者，以及国有土地使用者，只能按现状或规定的用途使用土地，没有改变用途之权。这实际上意味着，受控规管制的土地，所谓的土地发展权归国家所有。因此说，土地发展权在现行法规层面是缺位的，至于原土地使用者的利益，更是缺乏法定的保护措施。

2.2 编制层面缺乏土地发展权思考

在控规编制过程中，土地发展权未能引起足够的重视。主要表现在现状产权边界和容积率确定两个方面。

现状产权边界在编制控规的过程中，是最容易被忽视的。实际上，控规所表现出来的地块边界并不是严格的产权边界。产权边界通常表现为方正的路网内曲折、参差不齐的用地红线。由于对现状产权边界的忽视，控规方案往往使得一个完整的地块内包含了多个用地权属，这样会导致规划指标在多家用地内不容易平衡；有时控规方案把一个现状完整的用地权属规划多条道路穿越，这实际严重影响了该块用地未来的发展。可以说，忽视现状产权边界，是缺乏产权概念的表现，也是漠视土地发展权的结果。

关于容积率的确定，目前多从经验出发，以空间形态为基础，主观地将地块容积率提高或降低，缺乏严谨性和科学性。当前不少学者从经济测算、环境承载力等角度研究容积率，大大增强了控规的科学性，但更不容忽视的是土地发展权。试想，条件相同的两块地，其发展机会理应相同，但规划师以空间形态为理由，规划出不同的容积率，这样是否有失公平。可以说，当理性规划与市场规律发生矛盾时，土地发展权制度是保证控规有效实施、维护公平的重要途径。

3 结 语

土地发展权制度的建立可以说是一项系统工程。创设土地发展权后，还要研究哪些使用者拥有土地发展权以及土地发展权该如何转移，如发展权出让地区、接受地区的范围，发展权接受地区允许接受的限度，发展权转移的利益如何分配等。虽然土地发展权作为一项国家公共干预制度，在国外已经成为城市土地开发的规划控制、分区管制的重要手段。但由于土地制度的不同，我们更应该探索一条具有中国特色的土地发展权之路。

参考文献

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[2]万磊.土地发展权的物权价值分析及保护对策初探[J].国土资源，2005（10）.

[3]田莉.我国控制性详细规划的困惑与出路[J].城市规划，2007（01）.

土地发展权范文第7篇

【关键词】发展权；权属；利用强度

0 引言

铁路是推进我国城镇建设的重要基础设施，我国人口众多、幅员辽阔，这种国情决定了中长距离客货运量要求巨大，需要大力发展铁路。

目前我国正处于铁路建设快速发展时期，铁路行业的快速发展也使得铁路占用土地面积不断增大，铁路征地拆迁问题不断凸显。

铁路征地拆迁必然会引起土地权属的改变，涉及到土地的补偿价格评估。目前的土地补偿价格评估没有考虑到土地发展权的问题，评估的土地价格往往低于土地实际的价值，这使得土地原所有者和使用者的利益得不到充分保护，造成争议和纠纷。为了使土地补偿价格更加合理，就需要考虑到土地的发展权，对土地的发展权价格进行评估，本文就是在这个背景下对土地的发展权价格评估问题进行研究。

1 土地发展权现状分析

1.1 土地发展权价格评估缺乏制度基础

我国从20世纪90年代开始，学界逐渐就对土地发展权这一制度展开研究，但目前尚缺系统的研究成果，我国法律也尚无土地发展权的规定，也就是说我国尚未建立土地发展权制度，有关土地发展权的隐含的规定、实际的处理，只能从现有的土地开发管理制度中寻找、分析。

（1）土地发展权归属未明确

对于我国的土地发展权归属问题，目前还没有一个明确的规定。

（2）土地增值收益分配不合理

现行土地增值收益分配主要存在以下问题：第一，土地产权界线模糊造成收益流失。第二，土地费税体系不够合理，地租内涵不明确。第三，被拆迁人和失地农民没有享受到土地增值收益。在征地拆迁活动中，原土地使用权人失去了土地使用权，也失去了土地可能带来的增值收益。目前在各项征地拆迁补偿活动中，更多的是考虑房屋或其他附着物的补偿，而对土地的补偿是对当下现有或规定用途剩余年限的补偿，没有考虑到土地的潜在收益和无形收益，没有考虑到作为曾经的土地使用者土地上的投资建设。

1.2 土地发展权价格评估缺少评估方法

目前我国的土地价格评估主要是针对土地使用权，土地抵押权、土地租赁权以及征地补偿等方面，现有的土地估价方法主要有：（1）成本逼近法；（2）收益还原法；（3）市场比较法；（4）基准地价系数修正法；（5）剩余法，即假设开发法。

土地发展权价格评估由于土地发展权制度的缺失，评估理论的缺乏，尚未纳入土地价格评估体系，土地发展权本身的特殊性也使得土地发展权价格的评估区别于一般的土地价格评估，所以以上几种估价方法都不能完全适用于土地发展权价格的评估，土地发展权价格评估方法目前还很欠缺。

2 土地发展权的特点

土地发展权就是为适应土地用途管制和多元化立体开发利用的需要而设立的，改变土地现状用途与利用强度等利用方式的权利，是一项可以独立支配的财产权。

土地发展权作为一项独立的财产权，除了具有财产权固有的本质特点以外，还具有自己特殊的地方。结合上述对土地发展权内涵的界定，可以归纳出土地发展权有以下几方面的特点：

（1）土地发展权的地域性和限制性；土地能否开发和发展不仅取决于土地的现在利用方式和水平，也取决于所处的区位条件、社会需要或市场需求以及土地用途管制、土地利用规划等等。

（2）土地发展权及其制度设计的目的性和灵活性；土地发展权的设立，必须以相关土地法律制度的完善和配合为前提，其制度设计具有强烈的目的性。

（3）土地发展权行使具有较大的灵活性。

（4）土地发展权具有明确的阶段性；土地发展权是以某段时间内土地利用现状为基础，对未来可能（或许可）发生的土地利用物质形态与经济价值形态变化的量的设定。

（5）作为财产权的独立性、排他性和可转让性；土地发展权是一项可与土地所有权分离的、独立的物权。

（6）土地发展权的权利归属和土地所有制无必然联系。

3 土地发展权价格评估的研究

基于上述土地发展权现状分析及其自身特点，要解决和完善未来铁路土地拆迁补偿中土地发展权价格评估的问题，需从以下几个方面着手。

3.1 完善土地发展权价格评估的制度基础

首先，要明确土地发展权的归属。土地发展权的权属归属，实际上就是土地增值收益的分配问题，应努力在国家，土地所有者，土地使用者等权利主体间找到一个利益分配的均衡点，让三方在这一权利的实施中均有利可得。

其次，土地发展权配置模式的选择鉴于土地发展权不同模式的比较分析，以及中国土地法律制度的特殊性，中国的土地发展权配置应当用土地发展权归属土地所有者的模式，区别国有土地和集体所有土地，不能一概而论，同时，国家采用税收等法律手段平衡土地发展权所带来的经济利益分配。

再次，就是明确土地发展权价值的分配方式。土地发展权的价值内涵本质上就是土地用途改变和利用强度的提高带来的土地价值增值。土地价值增值是指由于经济发展的作用和土地投资的改良而形成的地租、地价的上涨。土地增值=自然增值+人工增值+用途转变增值+政策增值，土地发展权价值的具体实现过程就是土地增值收益的分配过程。因此可以结合当地的社会经济状况，制定分享比例。

3.2 将土地发展权价格评估纳入土地价格评估体系

首先，参照国外土地发展权价格评估理论及方法；国外土地发展权的价值按变更使用后自然增涨的价值计算。在美国，农地发展权的价格等于农地转为建设用地后的价格扣除原农业用途的土地价格的余额。农地发展权的价值等于农地转为建设用地的全部增值。由于农地发展权属于农地所有者，因此，这一增值自然全部为农地所有者获得。这一增值的分配与市场交易的实际情况相符，即无论是政府还是私人开发商，在向农地所有者购买农地发展权时，农地所有者得到了因让出改为建设用地的机会而失去的全部土地增值。但这只是土地增值的第一次分配。由于土地增值是由社会经济发展、公共投资、城市规划等诸多非农地所有者因素而引致，因而必须有相当部分在社会与土地所有者之间分割，否则就不公平。对此，各国（地区）通行的做法是开征土地增值税。

其次，探讨改变土地用途及强度时的土地发展权价格评估方法；在农用地用途发生转变，即转为非农用地即铁路建设用地后，由于土地用途的改变会带来土地预期收益的改变，那么相应的会改变土地的价值量（一般为增量）。土地发展权价格就是由于这种土地用途的改变而产生的土地价值改变量。土地既改变了用途，又改变了利用强度，那么土地发展权价格可以表示为土地用途改变时的土地发展权价格与土地利用强度改变时的土地发展权价格之和。

4 结语

本文通过对土地发展权现状及其自特点的总结分析，获得以下几方面认识：

（1）土地发展权的权属归属，实际上就是土地增值收益的分配问题，应努力在国家，土地所有者，土地使用者等权利主体间找到一个利益分配的均衡点，让三方在这一权利的实施中均有利可得。

（2）土地发展权价值的具体实现过程就是土地增值收益的分配过程。应结合当地的社会经济状况，制定分享比例。

（3）土地既改变了用途，又改变了利用强度，那么土地发展权价格可以表示为土地用途改变时的土地发展权价格与土地利用强度改变时的土地发展权价格之和。

【参考文献】

[1]袁姝琴.基于土地发展权的土地价格评估研究[D].华东理工大学，2012.

[2]刘弘.中国土地发展权研究：土地开发与资源保护的新视角[M].中国人民大学出版社，2004.

[3]刘芳，许恒周.农村土地发展权设立的必要性[J].合作经济与科技，2006.

土地发展权范文第8篇

关键词：土地用途管制；土地发展权流转；还原机制；“地票”交易制度

一、引言

土地用途管制制度是政府采取的最严格的土地管理制度，在保护生态用地、农用地资源以及消除土地利用中的各种非理性现象等方面起着不可替代的作用。为了确保土地用途管制制度得以严格执行，特别是保障18亿亩耕地红线不被突破，中央政府通过农用地转用审批和征地审批等手段，限制了土地权利人、土地开发者将农用地自主转变成建设用地。与其他配额制相同，配额会从低收益权益者逐渐向高收益者转移，在这个过程中便会产生交易指标。指标交易的实质就是土地发展权流转。通过土地发展权交易的形式，达到区域之间土地指标的异地置换，实现了土地利用类型空间上重新配置。

二、基本概念

（一）土地用途管制

土地用途管制的出现具有其必然性。当人类社会发展到一定阶段时，必然要考虑土地资源的护理分配，土地用途管制的作用便在于此。土地用途管制是依法划定土地通途分区，确认土地使用条件，并实行用途变更许可的强制性管理制度，在土地利用规划过程中发挥了重要的作用。从本质上来看，土地用途管制是一种典型约束机制，需要法律程序支持。若擅自变更土地用途，则需要承担相应的责任。由此对土地资源进行保护。

（二）土地发展权

土地发展权可以与土地所有权分割，并且能够单独进行处分。它是一种能够让土地转变使用性质的权利。也就是说，土地发展权能够同时与土地所有权供土地拥有者所支配。即便土地拥有者不具备土地所有权，但只要具备土地发展权，依然可以支配τΦ娜力部分。从作用来角度来看，制定土地发展权的主要目的是为了让农牧业用地及自然资源土地得到保护，由此来维护国家利益，避免因土地所有权性质的变化而对国家利益产生影响。

三、土地用途管制与土地发展权之间相互联系

（一）土地用途管制为土地发展权的设立及实施创造了基础

土地用途管制制度的创设产生了对我国土地所有权及其派生出各种权能的限制，而对土地产权权能的限制为土地发展权的创设提供了契机；我国实行严格的土地规划制度和土地分区管制明确每块用地的用途分区，相应产生了所谓的可发展地区和限制发展地区。

（二）土地发展权与土地用途管制能够互补

对于土地发展权而言，土地用途管制是基本条件之一。土地发展权是推行土地用途管制制度的具体措施。正如孙弘所说：“土地发展权的出现不但是土地用途管制的需要，也是相关规划控制工作及公共干预的需要。”在国外土地发展权已经成为城市分区管制和发展规划的一项重要制度。此外，政府可以通过土地发展权手段，有效解决土地用途管制带来的社会利益分配不公等问题。

四、重庆“地票”交易中的土地发展权流转

2008年12月4日，我国第一家也是唯一一家可进行“地票”交易土地交易所――重庆农村土地交易所正式成立。该土地交易所不仅可进行“地票”交易，也可进行实物交易。

（一）重庆“地票”交易制度设计分析

1. “地票”交易设计分析

《重庆农村土地交易所管理暂行办法》当中明确指出，在交易所当中可进行指标交易及实物交易。指标主要是指建设用地挂钩指标，包括企业用地、农村基础设施建设、宅基地等农村集体建设用复垦为耕地后所获得的建设用地指标。从本质上来看，“地票”是指标的具体表现形式。在获得“地票”后，可在规定的规划区域内增加规定量的建设用地。当指标落地后，通过“地票”可进行相关费用（耕地开垦费、用地有偿使用费）。另外，在“地票交易制度不断成熟、不断完善的情况下，经营性用地指标将会发生一定转变，会逐渐脱离国家下拨用地计划指标范畴。同时，这部分指标将用于公益性用地。

2. “地票”交易程序设计分析

“地票”交易程序设计是一个相对复杂的过程，经过多年探索，已经形成了一个初步体系，其重点内容包括以下几个方面：公平交易。根据社会主义市场经济体制的相关要求，“地票”交易由市场进行定价，并由农村土地交易所来组织相关交易活动。交易过程中，要遵守“公平、公正、公开”的原则。从当前现状来看，“地票”成交单价平均为20万元/亩。自愿复垦。“地票”复垦遵循自愿原则，由农民或农民集体自行申请。在配套的农民新村建设过程中，要充分尊重农民的意愿，并适当采纳其意见，尽可能让新村布局及户型设计能够满足农民要求，并保证复垦质量。经复垦开发的耕地，其所有权仍然归于农村集体经济组织，并且原承包农户具有使用权。收益归农。将复垦成本去除后，所得到的“地票”价款全部归还于农民。以农村土地确权颁证为准，集体经济组织与农户按照3：7进行利益分配。

（二）“地票”交易中的发展权流转分析

在“地票”实际交易过程中，已经保留了农村集体经济组织的所有权及经营权。通过“地票”交易让传统征地模式有所转变，使得农村集体土地征用变得更为合理。通常情况下，农村集体土地使用权主要表现为四种形式，包括“四荒”土地、宅基地、农村集体建设用地使用权及农地承包经营权。“地票交易”的本质是将农村宅基地及建设用地使用权转变为农地承包经营权，这种转变仅改变了土地利用形式，但并未转变土地使用权本身。

五、结论与讨论

（一）厘清土地发展权价格的来源

土地发展权的出现是必然的，它是现代社会重要的用益物权。通过土地发展权能够避免土地利用外部性来限制土地利用。在我国土地发展权为土地权利所有者所拥有。结合我国国情来看，国家是公共利益的代表者，有权行使土地用途管制。由于城市土地归国家所有，所以国有土地发展权为使用权人及国家所共有。农村集体土地则为集体所有。

（二）尊重土地发展权利，注重对管制区相关主体的利益平衡、补偿

由于土地用途管制的限制作用，会对土地本身的商业价值产生一定影响，并且会让权利人的部分利益受到损害。当土地管制强度足够大时，会进一步影响权利人的实际利益，这就需要政府给予一定经济补偿，那么补偿标准和方式的确定是当前亟需探讨的问题。与此同时，管制区域的土地用途是特定的，会让压缩土地租金空间，可能会影响到土地容积率。若管制区域土地仅用于农业，那么适当进行农业补贴则是合理的。

（三）应充分考虑到管制手段对耕地保护发挥作用的有限性

从现状来看，土地用途管制制度具有一定的局限性。当出现非农用地时，会造成管制区被排除的用地转移至建成区，部分会向开发区所转移，这就会造成农业用地非农化的情况出现。也就是说，土地用途管制只能在一定程度上缓解农地非农化问题，但并无法根本解决问题。在土地用途管制实施过程中，若不能充分考虑非农用地的刚性需求或缺乏有效的市场调控手段，必然会对其成效产生影响。

总体上来看，我国人地矛盾十分突出，但土地用途管制所发挥的作用不应该被忽视。当然，在土地用途管制过程中出现地块用途差异是无法避免的，@种差异也会造成权力人之间的利益冲突及矛盾。为了协调这种矛盾，必然要发展权流转。特别是在我国城乡差异巨大、偏远山区与城郊地区土地价格极度不均衡的情况下，发展权流转更是有着调节因区位带来的地租差异、统筹城乡发展的巨大作用，应给予重视。

参考文献：

[1]方丽，田传浩.土地发展权转让、市场机制与中国土地利用规制创新[J].中国房地产，2012（14）.

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土地发展权范文第9篇

关键词：土地流转 国有化 土地发展权

土地发展权是农地流转改革需要明确的前提性命题

党中央《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》明确指出要“在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度”，同时指出改革中要“允许采取差异性、过渡性的制度和政策安排”。与此同时，实践中也存在包括宅基地在内的农地流转诸多的正反争论。不过，在中国城乡土地二元结构所长期凝聚形成的路径依赖和体制锁定影响下，对于土地流转改革设计中诸如“补交土地出让金后允许上市”、“补交土地出让收入获得小产权房的转正”等折射出来的国家对于征地体系的保留和维护的实质均佐证了一个核心问题：政府要确保垄断土地一级市场形成的超额增值利益或者“暗税”。在不动摇和触碰这一实质利益“红线”的前提下，目前的诸多制度探索都属于可以为国家立法所容忍的变通行为。本文认为，在推动土地流转改革的制度变迁之路上，允许制度设计的探索性和过渡性尝试。但是，从破解我国土地二元格局的应然改革方向看，目前提出的改革步骤和方法至少在地权运行的所有制基础上仍然是孱弱的。反思中国的理论与实践发展张力，核心问题在于打破土地二元权利安排以及统一权利产生的土地利益分享问题，土地流转的改革实际上就是为适应新的社会发展需要，重新配置确立土地分配的利益格局。因此，伴随着打破土地二元结构所形成的发展权的归属问题，是农地流转改革无法回避的一个前提性问题。

农地发展权的地权基础是集体所有权的走向

作为镶嵌在整个土地权利体系中的土地发展权，首先需要从集体所有制和集体所有权的发展走向中找到是在未来整个地权结构中的定位，这是土地发展权在权属设置中的前提性基础。目前学界对我国集体土地所有权的终极走向，概括起来主要有“做实”和“做虚”两种观点：前者认为应当通过做实集体土地所有权来回复集体土地的私权属性；后者认为应当通过“做虚所有权、做实利用权”的方式构造农村地权，并渐进实现农村土地的国家独占。本文认为，对于试图通过做实集体所有权来还原集体土地私权属性的认识，除了客观上存在的集体所有权“被虚化”的基本事实外，表面看言之成理，在理论层面还忽视了三个前提事实：

（一）权利价值前提：土地是资源还是财产

土地资源有限性、不可替代性、不可移动性的特征，导致土地利用存在鲜明的互竞性和“排挤效应”，且不同利用方式下的土地利益千差万别且“此消彼长”，土地利用矛盾的激烈性，需要国家进行一定程度的统筹干预；土地资源价值的整体性和社会性，直接影响着一个社会的基本结构和秩序的安排，这决定了有必要站在社会整体利益角度，将土地的剩余价值控制权信托给政府，来代表人民统筹解决土地利用中效率与公平价值矛盾问题；土地资源具有深厚的历史传承性，承载着强烈的土地文化和伦理。“每一世代都从前代人手中以信托的方式继承自然和文化遗产，然后再为未来世代的信托利益而持有这项遗产”（爱蒂丝・布朗・魏伊丝，2000）。土地的历史传承价值在历史长河中不断流淌，暗示着不能在代内人间进行纯粹的”私权分割”；土地具有伦理性和生态性。伴随着人地矛盾的凸显，土地的资源属性逐渐彰显，土地资源时代已经来临，在一定意义上，土地首先是一种资源，其次才能被看做一种财产。土地利用所蕴含的巨大利益是社会不敢轻易将这种资源型财产放置于任何个人。我们争论土地所有权的最终归属，从土地伦理角度，最终落实到“土地到底是一种资源还是一种财产”以及“土地在多大程度上是一种资源还是一种财产”的认识和思考上。土地伦理“担负着规范土地开发利用行为、稳定土地经济政治和生态秩序、引导土地习俗等功能”（李金庆，2010），承载着人地和谐、生态平衡的基础意义和扩展整个社会共同体边界的根本意义。土地的法律规制，应当改变过去只注重土地经济利益，而忽视土地生态利益，只注重财产属性和忽视资源属性和社会属性的片面观，实现土地利益关系调整中的均衡性，促进土地法的“生态化”发展。土地利用产生的社会性问题和种种制度纠葛，从产权角度根源来自于土地产权的模糊性，这种权利的模糊性反射出土地所有权的公共性、社会性、伦理性和生态性意义和要求，这意义决定了土地所有权的实施资格、不是任何主体能够单个承受的实施成本，“当一项物品的属性难以从产权上了进行一定程度的界定时，其公共产权特性就要求政府体制出面了”（罗必良，2000）。

（二）历史与逻辑前提：集体所有权的权利源与流

从权利源看，我们试图用做实集体所有权方法来拯救集体所有权虚化的努力是在假定它是或者应当是一个私权的前提下进行的。但是集体产权的演变从来不是以一个真正的私权面目出现的，土地的集体化是一个政治逻辑和经济逻辑混合的社会运动。集体所有权对于中国地权发展的作用，既包含着集体主义和社会主义的政治伦理和共同富裕的政治理想、符合特定时期促进农民土地利益发展的实际需要，也明显充斥着农业工业发展不均衡的战略安排和乡村行政控制权的反所有权特征，带有乡村治理和国家控制权实现抓手的功能。在家庭承包制改革后的今天，集体所有权的剩余价值仍然被国家实质掌控。集体所有权事实上的“性质模糊、主体虚位、权能残缺”并不是国家治理上的无意失误而是刻意为之。集体所有权已经长期处于公权化运作状态，并已近似于一个改革不彻底的国家所有权。

从权利流看，审视我国地权发展的历程，60年来农地变迁之路就是一个所有权、经营权和收益权分解和细化的过程，实际上折射出一套不断“做实”使用权和“做虚”所有权的产权改革之路，其实质是一个不断弱化所有权而土地承包权的广度扩展和长度延长的过程（邓大才，2001）。我国土地制度未来的发展走向也必将是不断做实土地使用权的强度和长度的改革之路。土地权利是一个权利蛋糕，做实所有权意味着压缩了使用权的权利内容和制度发展空间。而从这个角度，做实集体所有权是一种制度的逆势安排。

（三）地权发展前提：做实利用权以回复农村土地的私权属性

事实上，集体土地所有制已经对农地改革产生了深刻的影响：一是固化了农村集体血缘性和地缘性的事实，不仅形成土地所有权设置上的多层次，也造成土地利用的细碎化、分散化，阻碍土地流转的规模化；二是只有具备承受实现土地资源利益的行为能力和责任能力，才能担负其作为土地所有权的适格主体。在土地流转追求效率价值之余，土地的社会属性和资源属性使得任何一个“集体”难以作为一个适格的义务承担主体，来实现土地资源价值对整体国民的社会意义；三是这种集体土地分割性的共有和分散性的利用还暗含着土地对于农民社会保障的基本逻辑：即土地仍然要按照地域性来碎片化地直接承担起当地农村居民的社会保障功能，扭曲了社会保障与土地利用的关系，掩蔽了农民对于土地财产价值应然权利，无法从根本上解决土地资源属性和财产属性、公平价值和效率价值之间的矛盾。

如上述，中国最终将会以重建土地使用权的方式来弥补和完善土地集体所有权带来的不足，来回复土地的私权属性，即以“土地国家所有+做实使用权+做虚所有权”的方式来代替“土地二元所有+做实集体所有权”的路径，重构中国土地财产权利体系。通过改变国家土地所有权层层委托而形成的多级产权关系为国家与个人的直接关系，以及对土地承包权的确权登记制度，国家所有权的权域内容将限定于“对影响社会公共利益的土地的最终处分权”上。而且“国家”概念的性质已经决定了国家所有只能限于名义上的所有权。且我国土地国有化“运动”之初之所以没有激发大规模争论，不是国民的权利意识淡漠，而是宣布后的土地国家所有只是一种名义所有权，事实上土地使用权没有被国有化（张千帆，2012），而是仍由人民享有。可以说，土地国有化在很大程度上改变的只是土地所有权的称谓而已，做虚所有权一定意义上就是提高农民对于土地利用权的产权强度，即做实利用权。

农地流转中的土地发展利益及发展权归属

（一）土地发展权在土地基本权利结构中的位置

应当将土地发展权设置在统一的国家所有权之下。先驱亨利乔治（Henry George）根据自然法则提出了著名的平均地权理论，认为凡属于自然无偿赐予者，应归于社会公有公享。凡属后天利用人力生产之财富，应保障其为私有财产，统归生产者私有私享。这种利益的归属与土地发展权的功能是契合的，正如学者所说“土地发展本身即为环境破坏之主要原因”（Costonis等，1975 ），基于公共利益而对土地流转增值利益收回的基本根据在于：因土地发展所造成的自然生态的破坏，开放空间的减少、文物古迹的破坏、公共生活秩序的混乱等社会基本问题，需要“社会主体”来支付社会治理成本。西方国家藉此认为土地发展权实际关乎的是全体社会成员的利益，其权利主体应当是全体社会成员，而非某个土地所有人，在权能构造也尚不属于具体某个土地所有权的权利内容，因此应将其单独列为一种土地权利。土地的资源属性和社会属性将土地发展利益与土地的社会发展功能结合起来，这种结合关系的实现必须只能通过国家土地所有权的行使来实现，尤其在中国语境、如前述论证下的中国土地国家独占以及土地所有权的“国家所有”与“全民所有”的统一性背景下，决定了没有必要采取西方二元土地所有制的土地发展权独立设置模式，而直接设置在国家所有权权能之列。土地发展权将与土地设定权、利用权、回归权、收益权并行设置在统一的国家土地所有权之下构成五大权能（刘俊，2006），通过虚化国家土地所有权、并行使土地所有权的设定权，构建以土地利用权为核心、用途分类与管制为基础的土地五大权能体系，这将成为中国特色土地权利的基本构架。

土地发展权与土地用途管制权的权域范畴。国外的土地发展权与土地的用途管制权往往是土地管理中相互配合的体系，即土地用途管制重在静态的使用种类之限制，而土地发展权重在动态的使用程度之限制。在一定意义上，土地用途管制的价值就体现在为实现土地发展本身上，“前者在于许可发展还是不许可发展之限制，后者则为发展之集约度之限制”（吴国圣，1996）。土地发展权的根本法权意义在于从土地资源属性角度，站在社会整体利益保障和公平分配之角度来解决土地动态利用的强度所造成的权利归属和利益分配问题。

土地发展权与土地收益权的利益区分。土地收益权体现的是土地的财产属性和静态的财产价值，而土地发展权体现的是土地的资源属性和动态发展利益。城市土地的收益权，体现在出让土地使用金上，而对于土地因公共利益收回或者土地因变更用途所产生的发展利益，则体现在国有土地的发展权上。对于农村土地，国有化下的农地“征收”只体现在对于农民土地利用权上的征收上，由于土地因利用被农民实际占有，土地的资源利益应当在因征收引起土地变动所生之发展利益中得到体现，并收归国家。

（二）土地发展权的权利归属

对于土地发展权的归属，核心问题是如何实现土地财产属性和资源属性的价值体现和利益均衡。笔者以为：土地的发展利益包括财产性发展利益和资源性发展利益，资源性利益往往需要通过财产性利益实现和体现。我国土地发展权所包含的两个方面，体现的必须是基于资源属性而确立的对土地利用价值的干预权。“因土地流转所形成的增值部分”也必须限于土地资源属性而关乎社会整体利益之部分。对于土地发展利益的分配，具体而言：

国家土地发展权的利益，至少体现在四个方面：一是土地的历史传承价值，土地利益动态发展的基础和前提是相互融合的，具有价值形成的历史连贯性、累积性和时间、空间上的不可分割性；二是基于土地的稀缺性，为满足当下所有人的不同需求并维持土地的现有价值不被减少所要付出的成本，以及实现代际公平，满足未来世代人公平利用所应当预支的土地资源保护成本；三是基于土地资源的不可替代性而在交易选择中产生的对选择成本降低、交易简便化而由作为土地使用权交易一方主体的国家获得此部分交易对价；四是土地对于生态系统的基础性的容载和调节功能，基于对于整个生态系统产生的诸多正外部性价值反映和负外部性的对价规制成本，也需要在利用关系中予以体现。

而农民土地发展权的利益则体现在：一是基于土地财产属性而产生的市场利益。土地财产价值在土地市场运行中的增值部分是权利主体期待利益和信赖利益的应然所得；二是农民对土地本身的投入部分；三是农民的身份性丧失所折射出的土地的社会保障价值，即其放弃依赖农地生活方式而与城市社保进行置换过程中的“弱势”状态，应该得到土地流转价值的补偿，这种补偿体现为新型社会保障权益的落实。需要说明的是，土地对于农民的社会保障价值与其他类型的社会保障权是不冲突的，这种补偿权利正是来源于农民身份本身以及土地权利社保化下政府责任的补救和履行。

上述利益分配可以从如下角度进行证成：

从发展权的价值形成看。中国城乡土地形成的二元制结构，背后始终贯穿着国家对土地的管制权，其实质是国家对于土地资源承载着的社会公平价值与土地财产承载的效率价值在实现方式、路径上在城乡间的差别性安排，即国家在实质控制全国土地资源的基础上，通过土地有偿使用与土地用途管制制度的结合，将城市用地的的利用主体、利用性质、利用方式、利用权能链接在一起。利用主体对国家支付的土地价款，对应的体现了利用权利的大小，如果要想改变土地利用方式，在遵循国家对土地权利管制的基础上，也要变更相应的土地对价。而农村的土地利用在权利的原始取得上虽然没有对价，但实际上是国家通过对乡村土地的无偿性、福利性分配来替换了政府对于农村基本公共福利、社会保障的责任。这种安排在相当时期最便捷地实现了农村基本社会保障的公共化。在此，农村土地的利用是政府和农民根据其各自的权利实现需求，在二者之间达成了一个隐形的契约，即土地的无偿利用是政府社会保障责任替代履行的特殊方式。农村土地的市场价值的确定，确有市场限制造成的利益差价，但同时从权利形成的基本事实层面，又包含着国家对于集体土地权利管制和社会保障功能的政治意图。国家的这重政治意图在很大程度上在于维护和发展土地的资源价值和社会价值，因此，土地流转之后的价值增值部分，至少有相当的部分是要且应当体现国家对土地权利流转进行管制背后所要实现的土地社会属性和资源属性的，而不能径直把土地的流转增值利益完全等同于土地在市场的财产增值利益。

从发展权的本土性看，我国土地公有制下的土地利用方式与西方私有制下的“土地先利用后限制”的用地路径存在根本性差异：即国家土地公有制下释放到土地市场中的土地利用权利，是一个事先“被限制”的权利，国家通过土地设定权，按需求设置不同类型的土地利用权权能，通过土地用途管制和土地有偿使用的方式，将土地利用权限制在既定的范畴之内。 “土地权利人可以将何处的土地在何时、做何使用，以及未来潜在的可以转做何种使用都必须服从于政府的土地用途管制规定，不得逾越法律的界限。”（刘俊等，2012）也正是基于土地利用干预，土地利益实现和分配的形态才显得那样迥异。也正是基于国家对于土地利用权权能的不同设置，才体现出土地承载着的公共政策性和政治目的性。

从发展权的实践运行看，现行土地征收体系下“土地发展利益”的实际享有者，无疑是各级政府。在土地剩余价值实质上被国家掌控的事实面前，可以展望：既然“基于公共目的而可将土地收回”是土地所有权的应然内涵，那么基于这种土地公共利益的价值目的性也应当能够涵摄“基于资源属性而对土地利用权利进行干预”这一范畴。因此，基于土地资源属性而对土地利用强度的管制本身就明确了土地发展权的归属，发展权应当交由国家来进行行使，土地资源性发展利益应当归属土地所有者。在土地征收中，应在保障农民土地物权主体的基础上，赋予国家对于被征收地基于土地资源属性收取土地发展税费的权利。

从发展权的实现效果看，将土地资源性发展利益收归国有，是破解土地流转“同地、同权、同价”的关键。因为在放开土地管制而让土地依不同利用方式在市场机制中进行价值实现的时候，才会发现这种价值的千差万别，这种价值的差别与土地利用方式相伴相生，这样极大地损害了社会公共利益的实现要求。而如果单纯地用用途规制制度对土地利用方式进行干预，同样又会造成土地因利用管制而造成的新的利益不均衡，“同地不同权”将会是一种普遍现象，让人们对国家用地管制权的公平性产生怀疑。而如果在土地发展权归属国家所有的前提下，通过将土地发展权利信托给政府管理，就可以在更大范围内统筹全国的土地发展利益，并建立制度化的土地资源利益社会返还机制，这样通过对土地发展利益的调配，来促进土地因利用的市场化和国家管制化所造成的价值生成不均的现象，同时也能够避免滋生新的土地暴利暴富阶层，形成新的社会不公。

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土地发展权范文第10篇

[关键词]土地权利 土地发展权 法律地位

〔中图分类号〕D912.3 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕 1000-7326（2007）04-0084-06

土地发展权已经成为一项可以与土地所有权分割而单独处分的财产权。随着我国社会主义市场经济体制的建立和不断完善，城市化进程快速推进，改变土地用途、提高土地利用集约度以及增加对土地的投入而凸显的发展性利益越来越引起人们的重视，而我国现行的土地权利体系中还没有设置土地发展权。因而，以我国土地发展权构建为目标，探讨土地发展权在我国土地权利体系中的法律地位，对完善我国土地权利体系，解决改变土地用途而产生的发展性利益的权利归属和利益分配有重要意义。

一、土地发展权设置的意义

（一）理论意义――推进土地权利体系建设

“土地价值的充分发挥，取决于土地资源的合理配置。土地资源配置的合理化，依赖于各种土地权利的健全和合理流动。”[1]（P4） 土地权利体系的种类与形式是随着人类社会的发展和需要而愈加丰富多样的。从土地权利发展的历史来看，20世纪之前，人类社会土地权利设置的重心在于静态土地权利。罗马关于土地权利的设置反映在物法中。物法又称为物权法，它构成了罗马私法的核心。罗马物权法设置了6种土地权利：土地所有权、地役权、永佃权、地上权、典当权和抵押权。罗马物权法中的许多原则成为众多国家制定物权法的主要依据。如法国民法以罗马物权法的基本观念为立法者的自觉意志，在土地权利设置上以罗马物权法作为实体内容，在结构上与罗马法一脉相承。日本土地权利设置虽有10种，包括土地所有权、占有权、地上权、永小作权、地役权、留置权、先取特权、质权、抵押权、入会权，但在基本内容上仍然与罗马物权法相一致。由上可见，无论是罗马物权法土地权利设置，还是其他国家土地权利设置，虽有所差别，但基本内容一致。“各国民法所定之物权，虽参差不一，但皆大同小异，盖近世物权大都源于罗马法故也”。[2] （P17） 从其他国家土地权利设置不难看出，20世纪之前，人类社会物权法对土地权利关注的重心在于静态权利设置与保护。

20世纪上半叶，随着经济的发展，城市化进程的加快和人口的不断增加，人类开始认识到动态土地权利设置与保护的重要性，一些国家开始研究动态土地权利的设置，土地发展权应运而生。土地发展权成为一种可以与土地所有权分离而单独处分的财产权。最初，由于土地发展权创设的主要目的在于保护农地，因而土地发展权又称“农地发展权”，即农地变更为建设用地的权利。创设土地发展权后，其他一切土地的财产权（所有权）是以目前已经依法取得的权利为限，亦即农地所有权的范围，以已经编定的正常使用的价值为限。至于此后变更农地使用类别的权利则属于发展权。[3] （P105）

英国于1947年创设土地发展权。1942年，英国公布了《阿斯瓦特报告》。《阿斯瓦特报告》的许多成果和建议被英国1947年《城乡规划法》采纳，其中最突出的一点是，实行土地发展权“国有化”。 1947年英国《城乡规划法》规定，一切私有土地将来的发展权(亦即土地变更使用类别之权)移转归国家所有，由国家独占。私有土地仍然保持私有，从此，任何私有土地只能保持原有使用类别的占有、使用、收益与处分之权。变更原使用类别之权则为国家所有，由国家独占。私有土地所有人或其他任何人如想变更土地的使用类别，在实行开发之前，必须先向政府购买土地发展权。[3] （P107）

20世纪上半叶美国在实行土地分区管制的基础上，仿效英国的做法，设置了土地发展权制度。与英国土地发展权制度不同的是，美国土地发展权归原土地所有权人所有，并通过两种制度确立，一是土地发展权移转（Transfer of Development Right，简称TDR）；二是土地发展权征购（Purchase of Development Right，简称PDR）。

土地发展权从土地所有权中分割出来，成为一种新的权利，打破20世纪之前土地权利设置的重心只关注静态土地权利的传统。从理论意义来看，土地发展权的设置，推进了土地权利体系建设，符合土地权利发展的一般规律。

（二）实践意义――解决传统土地权利制度不能解决的现实问题

土地权利设置在构建土地利用管理制度中占据极其重要的地位。20世纪上半叶，特别是第二次世界大战之后，西方国家由于城市建设、人口或家庭数量增长等原因，城市化速度加快，土地所有权问题发生剧烈变化，呈现出与第二次世界大战前迥然不同的形态。[4] （P207） 比较突出的问题是由于城市扩展引发的农地保护问题，由于城市建筑密度提高而产生的利益保护问题，由于土地分配和土地市场建设引发的土地产权问题等等。在新的历史条件下，人口数量增加、城市化和工业化是造成优质农地大量流失的重要原因，这种现象在发达国家尤为明显，不仅减少了优质农地的数量，而且危害了农地的生态环境。据联合国粮农组织的统计，1961年-2002年间，全球工业化国家的农地减少0.8亿公顷。其中，农地减少数量最多的地区集中在西欧、北美等地。

上述土地问题，从表面看是农地数量减少和农地的生态环境问题，实质上反映的是在新的历史条件下土地法律关系如何调整的深层次问题，特别是土地权利体系如何健全的问题。因为，城市化、工业化和人口（或家庭）增加所牵扯的土地利用问题，反映出土地利用利益的多元化。这种多元化的利益表明，第二次世界大战后的土地问题较之以前的土地问题更加复杂。现代一切土地问题的基础，莫不从土地所有的社会利益与私利益之对立与调适上予以展开。面对如此多样化的现代土地问题，如仅依赖19世纪末叶以来的权利滥用禁止与公共福利理论，或以18、19世纪土地所有权的绝对性理念予以回应，显然将不具有现实适宜性。[4] （P208） 第二次世界大战后，土地所有权的绝对性、独占性和完全性与土地利用的社会性之间的矛盾被激发出来。同时，由于城市化、工业化和人口（家庭）数量增加，使不同土地之间的土地利用产生竞争甚至对立。一方面，土地所有权的绝对性、独占性和完全性，要求土地所有权享有至高无上的地位；另一方面，土地的社会化在相应强化。这对土地所有与利用产生了深刻影响。如果仅依赖现有土地权利制度已无法解决现实问题，在这种背景下，英国、美国等国家先后创设了土地发展权，在很大程度上解决了传统土地权利制度不能解决的现实问题。

二、土地发展权与我国其他土地权利之关系

在土地权利体系的建设方面，我国制定了一系列法律法规。1982年12月4日通过的《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》），规定了土地实行国家所有和农民集体所有；土地的使用权可以依照法律的规定转让。1986年4月12日的《中华人民共和国民法通则》，根据《宪法》和我国的实际情况，在第五章第一节“财产所有权和与财产所有权有关的财产权”中规定了土地所有权、土地使用权和农村土地承包经营权等土地权利。1986年6月25日的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》，1988年12月29日修正、1998年8月29日修订，2004年8月28日修正）系统规定了土地所有权、土地使用权、农村土地承包经营权等土地权利。1994年7月25日的《中华人民共和国城市房地产管理法》，在土地权利方面，主要规定了城镇国有土地使用权。2002年8月29日的《中华人民共和国农村土地承包法》，对农村土地承包经营权问题作了集中规定。此外，国务院于1991年1月4日公布的《土地管理法实施条例》、1990年5月19日公布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等行政法规，也对土地使用权等作了规定。在《宪法》统率下，以《土地管理法》为主体，我国土地权利体系基本形成，并正在进一步发展和完善。

从上述我国土地权利立法来看，在我国土地权利体系中，土地所有权居于中心地位，构成土地权利体系制度的基石；其他土地权利都是从所有权中派生出来的，或者是对所有权和使用权的限制。这种土地权利体系只反映静态土地权利，未能反映动态土地权利。因此，我国配置土地发展权在权利体系上有空间。这可从土地发展权与土地所有权、土地使用权、空间权的关系上得到进一步证实。

（一）土地发展权与土地所有权

土地所有权以土地为其标的物，是土地所有人独占性地支配其所拥有土地的权利。土地所有权人在法律规定的范围内可以对其所有的土地进行占有、使用、收益和处分，并可以排除他人的干涉。[5] （P233） 我国现行立法对土地所有权主要从以下方面做出规定：土地所有权的种类、土地所有权的范围、土地所有权的主体及代表和对土地所有权的限制。从我国现行立法对土地所有权规定的内容来看，土地所有权的内容仅限于静态的土地权利内容的规定，没有动态的土地权利内容的规定。虽然国有土地所有权和农民集体土地所有权都有土地用途的管制内容，但这种局限于土地用途的管制只能对土地所有权人行使所有权予以限制，没有赋予土地利用以新的权利。现代土地权利制度的发展动向之一，是土地权利制度设置的重心由静态土地权利的规范，发展到动态土地权利的规范。土地发展权设置便是这种动向的代表。

在国外，土地发展权与土地所有权的关系，在制度安排上有两种处理模式：一是土地发展权从属于土地所有权，但可以与土地所有权分离而单独转让；二是土地发展权与土地所有权分离归政府或国家所有，由政府或国家专有。上述两种制度安排，价值取向各有不同，第一种模式更注重效率，第二种模式主要考虑公平。但两种制度都有一个共同点，即土地发展权与土地所有权分离，成为一种新型土地权利，并且要取得这种土地权利必须付出代价。无论是以美国为代表的土地发展权归土地所有权人的制度安排，还是以英国为代表的土地发展权归政府或国家的制度设计，都规定土地发展权与土地所有权分离，发展商开发土地，要么向土地所有权人购买土地发展权(如美国)，要么向政府(如英国)购买土地发展权。

我国实行土地的社会主义公有制，土地所有权有两种，即全民所有(国有)土地所有权和农民集体土地所有权。在这种土地所有权制度条件下，如何处理土地发展权与土地所有权的关系，即土地发展权的制度安排如何处理，颇值得考虑。如借鉴上述国外第一种模式，我国土地发展权的制度安排是，国有土地的土地发展权归国家，农民集体土地的土地发展权归农民集体，这样就存在两种情况的土地发展权。如借鉴上述国外第二种模式，我国土地发展权的制度安排只存在一种情况，那就是无论国有土地的土地发展权，还是农民集体土地的土地发展权都归国家所有。上述两种不同的制度安排，都要求土地发展权从土地所有权中独立出来。

（二）土地发展权与土地使用权

广义上的土地使用权包括国有土地使用权和农民集体土地使用权。国有土地使用权又分为出让土地使用权和划拨土地使用权。通过出让方式获得的土地使用权是有偿、有期限的，包含一定程度的占有、使用、收益和处分权能，该种土地使用权已经具有独立的物权意义。通过划拨方式取得的土地使用权是无偿的、无期限的，在占有、使用、收益和处分权能方面，与通过出让方式获得国有土地使用权有很大不同。

农民集体土地使用权包括农村土地承包经营权、农村集体建设用地使用权和宅基地使用权三种形式。这三种形式的土地使用权不仅与国有出让土地使用权和国有划拨土地使用权不同，而且这三种土地使用权之间亦存在很大区别。农村土地承包经营权，是农村土地承包经营权人对其依法承包使用的承包土地享有的占有、使用、收益和流转的权利。随着我国农村土地承包经营权立法的完善，农村土地承包经营权越来越表现出物权化特征。农村集体建设用地使用权，是农村集体投资或农民投资兴办的乡镇企事业、村办企业等使用农村集体土地而形成的土地使用权。农村集体建设用地使用权的流转，已在一些地方试点。有些地区已有立法予以规范。宅基地使用权，是农村村民建设住宅使用集体的土地而形成的土地使用权。

尽管上述五种土地使用权在主体、客体和内容等方面不完全相同，甚至存在相当大差异。但是，在以下方面具有相同的特征：一是都从土地所有权中分离出来的，都不同程度地具有一定的物权意义；二是所具有的内容限于静态土地利用权利内容，未涉及动态土地利用权利内容。我国土地使用权的共同特征表明，就土地使用权而言，有设置土地发展权的空间和必要。

（三）土地发展权与空间权

空间权是权利人对地表以下或以上一定空间范围所享有的权利。这种以地表以下或以上一定空间范围为客体而成立的权利，在法律性质上属于不动产。

空间权已被大多数国家立法或判例所确立。随着我国经济的发展和城市化水平的不断提高，空间开发利用日益增多，空间开发利用立法亦取得了一定成绩。如1996年10月29日第八届全国人民代表大会常务委员会通过的《中华人民共和国防空法》，1997年10月27日建设部的《城市地下空间开发利用管理条例》(2001年11月2日修改)，对城市地下空间的使用、城市地下空间开发利用的主管部门、规划、工程建设、工程管理和罚则等进行了规范。此外，各地也颁布了相应的地方性法规或规章。与我国目前空间开发利用的实践相比，空间开发利用的立法还存在不足，如立法层次低，我国至今没有专门系统的空间开发利用的中央立法；立法内容单调，从已出台的法律文件来看，其内容局限于城市地下空间的防空用途、开发利用管理、规划、工程建设和工程管理，没有涉及或很少涉及空间权属等关键问题。尽管我国空间开发利用立法存在不足，但空间开发已成事实，空间权观念深入人心。

从国外空间权立法来看，空间权已经从土地所有权中分立出来，成为一种独立意义的物权。此种情况反映，土地权利体系的发展，已由注重土地平面利用权利的规范，发展到关注土地立体化开发利用而产生的土地立体利用权利的规范。空间权的产生，解决了土地立体利用而产生的土地空间关系。土地发展权与空间权都反映着近现代土地权利发展的动向，但两者的作用各有不同。土地发展权解决的是土地动态利用而产生的权利义务关系；空间权所解决的是土地立体利用而产生的权利义务关系。因此，土地发展权与空间权是各自独立的。

从上述土地发展权与土地所有权的关系、土地发展权与土地使用权的关系，以及土地发展权与空间权的关系分析中不难发现，土地发展权与我国已设置的其他土地权利并不重叠，也不冲突，相反，设置土地发展权弥补了我国现有土地权利体系的不足，解决了土地开发利用过程中产生的新问题，顺应了现代土地权利制度发展的趋势。

三、土地发展权的权利性质定位

公平与效率是设计每一制度必须首先和着重考虑的问题。土地发展权是纳入物权法体系，还是作为公权利归属其他权利体系，存在不同意见。传统观点认为，土地公有是社会平等、公正的象征，但缺乏应有的效率；土地私有虽然具有效率，但失去社会公平。而实际上，土地公有既可以做到公平，也可以产生效率；弄得不好，既不能体现公平也不能产生效率。土地私有虽然会产生不公平，但这种不公平也可以受到政府的控制；土地私有也未必一定会产生效率，若管理得不好也会导致土地的巨大浪费。[6] （157）

国外关于土地发展权的权利性质存在不同的制度规定：一是土地发展权同地上权、抵押权一样，作为一项私权利，归属于原土地所有权人；二是土地发展权，作为一项公权利，自始即为政府或国家所有。这两种不同的制度规定，其价值取向各有不同。土地发展权作为一项私权利，归属土地所有权人的制度规定，主要是基于效率的考虑；土地发展权作为一项公权利，归属国家或政府的制度规定，主要是基于社会公平的考虑。土地发展权作为一项私权利，归属于原土地所有权人所有的制度规定，以美国为代表。在美国，土地发展权是土地所有权的一部分，归土地所有权人所有。经过40余年的发展，美国已经形成了一套行之有效的土地发展权制度，并为越来越多的人所接受。土地发展权作为一项公权利，归属于国家或政府所有的制度规定，以英国为代表。在英国，1947年《城乡规划法》规定，一切私有土地将来的发展权移转归国家所有，由国家独占，实行所谓“土地发展权国有化”。从上述国外关于土地发展权的权利性质存在不同的制度规定来看，尽管所有制一样，但土地发展权的性质定位是可以不同的。

2007年3月16日，国家主席签署主席令，公布《中华人民共和国物权法》，至此，从酝酿到出台整整历时13年的《物权法》最终尘埃落定。经过七次审议的《物权法》凝聚了广大法学工作者，特别是民商法律工作者的心血和智慧。它不仅构建了我国较为完整的不动产物权法律体系，也规定了不动产物权的基本原则。但《物权法》没有规定土地发展权。这是否意味着土地发展权不纳入物权法体系，而是作为公权利归属其他权利体系呢？回答应该是否定的。

我国在土地所有权制度上只存在国家土地所有权和农民集体土地所有权，不存在国外土地归私人所有的情况。在土地发展权性质定位问题上，不存在国外因土地归私人所有而产生社会不公的条件。而且我国两种土地所有权存在地域界限，国有土地主要分布在城市市区，农民集体土地主要分布在农村和城市郊区。这进一步确保了土地发展权归土地所有权人所有不会产生社会不公平。

如果土地发展权定性为公权利而归属其他权利体系，实行土地发展权国有化，就意味着农民集体或农民失去了土地发展权，这难以消除现行土地征收制度的缺陷，也根治不了农用地未经审批擅自改变为建设用地的隐形市场交易。土地发展权作为一项私权利归原土地所有权人所有的制度设计，在使广大农民拥有土地发展权的同时，也激励广大农民更加珍惜土地，特别是耕地。正如波斯纳所言：“财产权的法律保护就在于产生有效益的利用各种资源的激励”。[7] （P30） 农民与土地的感情最深，土地发展权归农民集体所有，广大农民必然会加倍珍视这来之不易的权利。土地一级市场的隐形市场将自动消失，土地违法案件也会大大减少，其效率是极高的。

由于国家主要是作为政治组织而存在，而不是作为市场主体设立的，土地发展权不应由国家所有。在市场经济条件下，国家的意思表示机制对市场信息反映迟钝。只有具体的市场主体才能迅速捕捉市场信息，并作出反应。早在2002年，我国市场经济发展程度已达69%，按照国际公认的标准测定，我国是发展中的市场经济国家。[8]（P6） 如果实行土地发展权国有化，其结果必然是土地发展权制度运行产生不了效率。

从表面上看，将土地发展权定性为公权利，实行土地发展权国有化，有利于国家通过掌控土地发展权，达到控制农民集体或农民擅自变更土地用途的行为，起到保护耕地的作用；其实不然，实行土地发展权国有化，意味着由国家独享土地发展权的巨大经济价值，造成的结果是政府与百姓争利。不仅如此，我国现有制度所规定的土地用途管制与土地发展权归国家所有的制度设计，在功能上是重叠的，其结果必然是公权力与公权力冲突，如何产生效率？

我国立法虽然还没有明确规定土地发展权，但学者们比较一致的观点是，土地发展权是一项可以与土地所有权分离而单独处分的财产权(物权)。如梁慧星认为：“土地发展权是一种可与土地所有权分离的独立财产权”。[9] （P369） 江平等认为，从我国的国情出发，土地发展权应定位于农地发展权。[10] （P386） 柴强认为，土地发展权的基本观念，是发展土地的权利，是一种可与土地所有权分割而单独处分的财产权。[3] （P105） 胡兰玲认为，发展权不仅是一种物权，而且是一种与所有权具有相同效力和权能的物权，它可与土地所有权相分离而单独使用和处分。[11] 李世平认为，土地发展权是将土地变更为不同使用性质的权利，它既可以与土地所有权合为一体由土地所有者支配，也可以由只拥有土地发展权而不拥有土地所有权者支配。[12]

土地发展权作为一项独立的不动产权利形态，其客体却并非独立的物，而是土地开发利用所产生的发展性利益。由此一来，就不得不回答发展利益能否成为权利客体的问题。发展性利益可以成为权利客体。20世纪以来，英、美等国设立了土地发展权，对土地开发利用而产生的发展性利益予以保护。自罗马法至近代，特别是第二次世界大战之前，人类对土地的利用和开发是有限的。土地所有权的内容无所不包，土地所有权人可以自由地行使权利，而不受限制。法律有关土地的权利关系亦只关注土地利用静态权利的保护。土地发展权之确立，是人类土地权利保护立法由静态转向动态的必然结果。20世纪，特别是第二次世界大战之后，西方国家基于国家重建和人口增加的原因，加大了土地开发利用速度。在此情况下，土地开发利用带来的发展性利益被凸显出来。因而，西方国家以土地开发利用而产生的发展性利益为对象进行立法保护，就产生了土地发展权。

土地作为人类赖以生存的不动产，从罗马法开始就形成了一套有关土地所有与利用的法律制度。随着人类社会的演进，土地所有权理论也已经或正在发生一系列变革。“所有权并非一个不变的概念，而是相对于争论中的特定法律程序变化的。”[13]（163） 法律发展史表明，所有权最基本和简单的形态，是个人所有权，即个人对其财产排他地直接支配的权利。所有权具有绝对性、排他性、全面性，准确地说是针对这种个人所有权处于静止状态而言的。当所有物上存在他物权时，所有权的特性便发生了变化，其权能和特征已不再是绝对的、排他的和全面的。当所有人变为复数时，这种个人所有权便成为共有权。法人制度产生以后，所有权又发生了新的突变，创设了法人所有权。原来的个人所有权变为选举、监督法人管理人员之权和按资取得收益权。当一栋楼房被区分为若干个部分时，又产生了建筑物区分所有权。当地下矿藏的开发利用为人们所重视时，采矿权又与土地所有权分离，产生了采矿权。当人们对土地的利用不限于土地表面时，又产生了空间权。总之，个人所有权、共有权、法人所有权、建筑物区分所有权、采矿权、空间权，都是所有权在不同历史时期发展变化的结果。所有权的发展变化说明，土地权利的设置必须随着社会经济的不断发展而有所变化。现代的物权法更重视利用权的地位和作用，从所有权发展变化的一般规律来看，将土地开发利用而产生的发展性利益单独作为一项独立的民事权利予以保护，将土地开发利用而产生的发展性利益单独抽象出来，作为一项民事权利客体，是所有权发展变化的必然结果。

土地权利设置在构建土地权利体系中占有极其重要的地位。一块土地，虽然其物质实体只有一个，但其上的权利可以有多种，且多种权利分别具有不同的功能，它们共同构成一个权利群。土地上的权利群存在内部结构问题，由此产生了各种权利互相街接配合的需要。探讨土地发展权在我国土地权利体系中的法律地位，妥当地设置各种土地权利，是土地权利体系建设的基本要求。

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[8]刘诗平． 中国成为市场经济国家[N]． 中国国土资源报，2003-04-17．

[9]梁慧星． 中国物权法研究[M]． 北京：法律出版社，1996.

[10]江平． 中国土地立法研究（修订1版）[M]． 北京：中国政法大学出版社，1999.

[11]胡兰玲． 土地发展权论[J]． 河北法学，2002，（2）.

[12]李世平． 土地发展权浅说[J]． 国土资源科技管理，2002，（2）.