投资监管范文
时间：2023-05-30 11:36:42
投资监管范文第1篇
我国自1980年恢复国内保险业务以来，保险资金运用，大致经历了三个阶段：第一阶段从1980-1987年，为无投资或忽视投资阶段，保险公司的资金基本上进入了银行，形成银行存款；第二阶段从1987-1995年，为无序投资阶段，由于经济增长过热，同时又无法可循，导致盲目投资，房地产、证券、信托、甚至借贷，无所不及，从而形成大量不良资产；第三阶段始于1995年10月，为逐步规范阶段，1995年以来先后颁布了《中华人民共和国保险法》（简称《保险法》，下同）、《保险业管理暂行规定》等有关保险法律法规，但由于限制过紧，加之1996年5月1日以来的7次利率调整，使保险业发展带来新的问题，尤其使寿险业的利差损进一步扩大，因而，政府曾多次调整保险投资方式，1998年先后允许同业拆借、购买中央企业AA+公司债券，但仍解决利率下调对保险公司带来的压力，尤其难于解决寿险公司日益扩大的利差损。基于此，1999年10月28日，国务院批准保险基金通过证券投资基金间接进入证券市场，这是完善我国保险投资监管的一项重大举措，也是进一步发展我国保险业的重要步骤。
我国目前面临着加入WTO，这要求我国保险业参照国际准则；同时，已进入21世纪，由于各国的金融改革，金融自由化的浪潮，也给我国保险业带来了新的机会与挑战，这也迫使我国的保险监管应与国际大趋势相接轨。本文拟在比较海外保险投资监管法律规定之特点的基础上，对完善我国保险投资监管法律制度提出了若干拙见。
一、海外保险投资监管法律规定的一般特点
纵观海外许多国家或地区保险法及细则对保险投资的规定，尽管早期工业国或后起工业国和地区的投资方式及演进的阶段不同，但仍然存在以下几点带有共性的特点值得我们思索：
首先是确认和保证保险资金运用方式的多元性。在美国、日本、法国、德国、意大利、瑞士以及我国的台湾和香港的法律规定中，均规定了多种保险投资方式。这些方式具体包括：债券、股票、抵押贷款、不动产投资等。英国则通过司法实务确认保险投资方式的多元性。由于投资方式多样且较灵活，使得不同的保险公司根据自身的特点选择投资方式，将盈利性大、流动性强和安全性高的不同投资方式进行有效的投资组合，从而稳定了保险公司的经营，并进一步为保险业的发展提供了广阔空间。
其次是保险投资比例的限定性。不少国家和地区的法律在注重投资方式多样化的同时，也规定了投资比例。如美国纽约州、日本、德国、我国台湾等均有这方面的规定。这些法律规定不仅涉及了风险比较大的投资方式所占总投资的比例，而且规定了某一投资方式投资与有关每一筹资主体的比例，这样，前者有效控制了有关投资方式所带来的投资风险；后者有效控制了有关筹资主体带来的投资风险，从而为控制投资风险提供了条件。值得注意的是，保险投资比例随着保险业的发展阶段而调整。如日本，在保险投资方式比例方面：存款从1947年的1/3，调整为1956年的35%，1969年则废除了该规定，1998年则改为无限制；拆借贷款从1947年1/20降为1956年的5%、1958年的29%，1969年则废除了该规定，1998年则改为无限制；地方债券，从1947年的20%至1969年则废除了该规定，1998年则改为无限制；公司债券，从1947年的2/3，1987年则废除了该规定，1998年则改为无限制；股票则自1947年至1998年始终规定为30%；不动产则自1947年至1998年始终规定为20%.
第三是关注寿险投资结构的不同性。保险投资的结构因产寿险不同而不同，产险业投资要求的流动性优于寿险，而寿险的盈利性和安全性优于产险业。法律的规定显然要有所体现。比如，美国纽约州的保险法律在规定保险公司投资的形式和数额的同时，对人寿保险公司与财产和责任保险公司的投资结构确定了不同的原则。在纽约州保险法中，适用于寿险公司的投资法以谨慎标准为原则，而适用于财产和责任保险公司的投资法则主要以“鸽笼式”方法为原则。
投资监管范文第2篇
一、前言
2011年中国电影市场承接了2010年的良好发展态势，进入了产业发展的黄金机遇期。年初以来，电影创作、电影票房、观众人次及影院数量继续保持健康、高速增长，中国电影产业在跨越式发展的轨道上不断前进。在中国电影市场终端，影院投资正在形成一个多元化、多层次、多目标的格局。在新形势下国内各院线如何建设影院终端，制定适合影城发展的经营管理策略实现影院的赢利，将成为各投资方关注的重点。
二、国内电影市场的发展现状及影城投资的可发展空间
1．2010年至2011年国内电影市场实现跨越式增长
2010年全国生产故事影片达到526部，其中有17部国产影片过亿，59部国产片票房超过千万元；全国城市影院票房总收入达到101．72亿元，较2009年的62．06亿元增长63．9％（详见图1）。2010年共新增313家影院、1533块银幕，全国城市银幕总数突破6200块（详见图2）［1］；平均每天新增4．2块银幕，大大超过了2009年平均每天增加1．7块银幕的发展速度［2］。据电影业内专家预测截至到2011年底国内电影银幕数有望超过1万块。
2．影城投资的可发展空间
近年来我国经济发展增速举世瞩目，但文化产业的发展与我国经济发展的水平相比还存在较大差距。以美国等国家的电影市场作为比较，美国人口是中国人口的1／6，电影票房收入是中国的20倍；日本人口仅是中国人口的1／10，电影票房收入是中国的5倍；韩国人口约为中国人口的1／28，电影票房收入是中国的8倍［4］。从GDP的增长速度和电影票房与人口比例来看，中国电影未来的发展潜力巨大。据业内预测，3年内中国将出现10000家影城，其中5000家在一线城市，另5000家在二、三线城市，届时中国的银幕数量将超过美国，形成10000块到15000块的规模。
三、我国城市影院的分布现状及现代影城发展趋势
1．国内城市影院的分布现状
新增影院分布上，除了在培育较好的一线城市如北京、上海外，一些中小城市的影院建设也开展得如火如荼，逐步缓解了前几年新建影院主要集中在中东部地区的分布不均现象，市场的快速扩容已经成为2010年电影市场的总趋势。从国内票房收入的分布来看，目前我国电影主要票房来源于广东、北京、上海、等经济发达地区，中部中等城市及西部地区的影院建设在现有基础上还亟待于进一步完善（详见图3）。
2．数字技术推动下影城建设新趋势
A）数字多厅化、影厅设计个性化、观影自由度更大化
2010年全国数字银幕约占国内银幕总数的65％，数字化发展势头迅猛（详见图4）。据电影业内专家预测2011年国内数字银幕将占国内银幕总数的78％以上。目前90％的新建影院均已实现放映设备数字化，甚至有些新建影院实现100％数字化。从全球化角度来看，美国预计在2012年在本土实现全数字化放映，中国电影数字化发展顺应了世界电影发展的整体趋势。从市场运营的方面分析，数字放映可以减少拷贝投入，节约发行成本。同时数字放映还可以实时播放重大体育比赛、文艺演出、甚至实现卫星直播，商业开发潜力巨大。从技术的角度来看，数字电影的画面清晰、声音的还原性强，且不会随着放映场次的增加影响影片的放映质量。现代影城的建设以多厅为主，规模在4～10个影厅不等。大体量影厅的设置组合最大程度地满足了不同的观影体验与娱乐心理，使观众能够根据自身的兴趣和爱好选择适合的影片。多家影城在设计方面均加入人性化设计概念，并引入“环保、低碳、节能”理念。
B）3D、IMAX技术对影院投资方式的转变
近一两年全球电影票房的增长至少有30％以上与3D有关，3D银幕数量迅猛增长。2008年中国拥有3D银幕86块，2010年国内3D银幕数量达到2000余块。3D银幕数量的激增体现了新技术给中国电影带来了新的转变，同时折射出中国电影市场的容量与需求量有了长足的进步。《阿凡达》在全国5000块银幕上放映，票房收入达到13．7亿元，其中数字3D版《阿凡达》为整个影片贡献了80％的票房收入，平均每块3D银幕收入为85．8万元［5］。该部影片以20％的3D银幕数量创造出国内80％的票房收入，验证了马特莱法则（二八法则）。从投资回报角度分析，3D技术所带来的经济效益是任何一个投资者所不容忽视的，它对国内影院投资建设方式的转变起到至关重要的作用。IMAX源自英文“ImageMaximum”，即图像最大化之意。随着3D－IMAX版《阿凡达》影片登录中国银幕，IMAX巨幕在中国电影市场的发展势如破竹。目前万达院线与IMAX公司签署合作协议，到2014年双方合作至少建75个IMAX厅，万达院线届时将成为IMAX亚洲第一、全球第二的IMAX运营商［6］。
C）TMS系统的应用与推广
数字电影影院管理系统简称为“TMS”，它是通过控制协议直接控制影院所有的数字播放服务器，实现数字播放服务器内容管理、密钥管理、放映控制等功能的自动控制［7］。TMS系统的最大特点是高效率和自动化。在国外已有人专业人士提出SuperTMS系统的概念，该系统可以把院线下属所有影院的TMS系统连接起来，由院线统一给下属各个影院排片，再通过院线的中心服务器把影片下传给各个影院实现放映，此种运营方式必将给院线管理带来新的突破（详见图5）。
3．国内现代影城投资发展趋势及影院投资模式
A）大中城市仍是影院投资的重点区域
如前文所述，目前中东部地区仍是我国票房收入的主要来源，也将是影院投资资金的主要流向地。由于此类城市票房预期值高、投资回收期短、投资收益稳定，因此大中城市的都市商圈、区域型商圈和个别社区型商圈将仍是影城投资的主要区域。虽然这些城市的影院密度表面看来较高，但这类地区的人口密集。同时由于是重点发展城市和地区，城市配套完善、交通便利、行业操作规范，因此目前仍是影院投资的重点区域。
B）影城建设向二、三线城市迅速扩张
在电影市场的快速发展下，原来许多被称为二线的城市和地区已经完全改变了面貌，电影票房已经超过或直逼一线城市影城的票房收入。如今，天津、南京、长沙、沈阳等多个二线城市有可能提升到一线城市的票房收入，此类城市将会是近两年内影院投资的热点。目前中小城市主流影院数量偏少、市场可开发潜力巨大，在一线城市影院建设接近或到达市场饱和度后，未来电影市场票房增长率将取决于二、三线城市新建影院的发展速度和建设规模。
C）多元化资本运营主体的出现及影院投资规模化
从2002年起中国内地电影市场已成为全球电影票房增长最高的国家［8］。在电影市场大发展的背景下，来自各种电影基金、银行贷款、风险投资等多渠道的资本使电影产业融资规模日益扩大，资本运营主体形成了国有资本、民营资本、个人资本、境外资本混合的多种所有制并存的投融资体制［9］。影院投资主体多元化为电影业增加了资金来源渠道，随着投资主体的增加主流院线的影院投资形成规模化，投资及运营成本大幅度降低，各大院线最终将通过多次并购、资产重组、资本融合等方式使有实力的院线公司存活下来形成新的院线格局。
D）影院项目的投资模式及影院建设与商业地产相结合
影院项目的投资模式可分为：影院投资主体租赁商业地产模式、商业地产商负责影院投资建设并委托院线管理或输入院线品牌模式、商业地产商将影院投资方纳入业务板块模式、商业地产商入股院线投资主体模式等［10］。近几年来我国影院终端建设发展速度迅猛，从影城选址的角度来看几乎所有的新建影院都建在城市商圈中，并作为现代购物中心的一个业态存在。城市中商圈的布局、发展规模，购物中心的布局、结构影响着影院的可发展数量、空间档次，并最终通过票房收入和观影人次来体现其影响力。伴随着商业网点建设速度的加快，一、二、三线城市的现代购物中心不断兴起，在购物中心内建设现代影城将成为影院投资项目中最值得推广的组合方式之一。因而选择具有一定基础客流量、拥有强大地产管理经验和雄厚招商能力的购物中心对于现代影城经营至关重要。
四、院线制下如何建设及运营、管理现代化影城
1．我国主流院线运营现状及院线公司在影城投资方面所处地位
2011年是中国院线制改革的第9年，以原电影公司为基础成立的37条院线在9年的时间里，经历着市场化的考验，寻求发展、做强的可能，呈现出新的产业格局。据电影行业权威专家预测，2011年全国城市电影票房收入将超过130亿元，其中万达、中影星美、上海联合、中影南方新干线、北京新联院线名列全国院线前5名，是全国票房收入的主要贡献者（详见图6）。院线公司与所属影院的关系主要有两种：一种是通过资产纽带将各影院与院线投资者的利益联系在一起，建立院线自己的影院，采取自主经营的方式，从而降低管理成本，使投资人享有较高的资产回报率。另一种是通过签约和加盟的形式，院线内的加盟影院通过发行机构获得影片的放映权，并根据院线协议实行“统一拍片、统一经营管理”。近几年来各大院线间的竞争不断加剧，各个院线纷纷加大对影院的投资力度、不遗余力地致力于影院终端建设，从而在电影产业的放映环节成为规模经济效应明显的企业，形成院线公司的核心竞争力。截至2010年底，中影星美院线共有影院131家，银幕640块；万达院线共有影院70家，银幕600块；北京新影联院线共有影院100家，银幕500块［11］。以上三条国内主流院线中万达院线下的影院与院线存在接近100％的资产联结，院线对影院的控制力最强。从2007年开始，中影星美和北京新影联院线将重点资金投入到影院终端的建设，并通过新建核心影城、投资改造已有影院使院线与影院的关系更加紧密。中影集团进一步发挥自身“制片—发行—放映”一体化的产业链优势，集团上市后将会把所募资金重点放在于影院项目的投资建设中。在未来三年以至业界普遍认为的中国电影产业黄金十年内，中影集团将继续加大投资力度，预计达到每年开业15～20家影院的快速增长目标。对于新影联来说，要突破资金平台的制约、发挥自身制片等方面的优势，以北京为核心向周边地区扩张，实现影院建设由点及线、由线带面的院线发展战略。对于实力强大的院线公司来说，加盟影院的数量越多，也就更容易获得市场主体的重视。因此对于初次进入电影市场、实力单薄的影院而言，加入具有强大市场影响力的知名度的院线，不但能够提高观影人次和观众对新建影城的认知度，同时在院线公司先进的管理指导下能迅速提升影院自身的经营能力。
2．探求影城的赢利模式
票房收入是影院投资回收和赢利的主要渠道。此外，影院的收益还有一部分来自于影院的卖品部。目前这部分收入仅占我国票房总收入的10％，同发达国家相比还有比较大的差距。包括电影海报、各类玩具、音像制品、纪念品、主题公园等与电影有关的产品被称为电影衍生品。在日本，电影衍生产品和卖品部的收益已经占到日本国内票房收入的40％。美国电影《狮子王》的投入仅5千万美元，票房收入是1亿美元，后产品收入高达6亿美元［12］。在我国，电影衍生品市场的开发也有所涉及，《英雄》、《无极》等影片出售DVD／VCD版权、根据电影改编的同名小说、人物邮票等取得了良好的销售收入。然而，我国的电影衍生品开发还没有形成产业模式。未来影城如何结合自身优势，加大电影衍生品的开发力度对影院的赢利影响重大。此外，现代影院开设的咖啡吧、影碟及图书销售、视频游戏等，如果经营得法也能为影院的投资者带来丰厚的收入，成为继票房和卖品收入后影城又一收入来源。
3．现代影城的品牌建设与差异化管理
各大院线纷纷着力于各影院的品牌建设，中影星美院线提出“和观众一起逐梦”，万达院线提出“为观众提供最佳的观影环境”等理念。在院线的推动下，影院引入现代经营管理制度，如ERP管理系统、ISO9001质量管理体系等，从而提高影院经营效率，实现票房收入的持续增长。在人力资本方面，各大院线均加大对所属影城高级管理人员的管理、培训力度。中影星院线十分重视影院的经营管理及优秀影院经理人的培养，每年定期举办两次以上的年会，就影院经理任职资格及管理办法、财务培训、电影票价、影院内部管理、电影宣传营销等方面进行充分沟通交流。万达院线从全国各行各业招揽人才，还自主编写了影院经营《运营手则》、《行政手则》、《营销手则》等培训材料，对万达全国各地的影院中层管理者都进行了包括市场经营、运营管理等方面的培训。随着影院数量的增加，影院间的竞争也越来越激烈。除了影院本身的规模、地理位置外，如何能实现持续稳定性运营、最大限度地取得更多观众的品牌忠诚度决于影城的差异化运营。影城的营销活动方面，除了常规的电影首映式、明星见面会外，可以通过跨国电影节、大型文化交流活动和大学生电影节等促文化交流。这些活动的举办对于提高影城人气，甚至提升影城所在购物中心的客流量，拉动关联消费业态都将起到积极有效的推动作用。此外，完善影城会员服务系统，针对不同观众群体发送顾客心仪的会员特惠信息、通过会员积分赠送礼品、与购物中心的其他业态进行优惠互动等，均能从服务和运营的角度提升影院的自身优势，从而实现与其他影城的差异化经营。
五、结束语
投资监管范文第3篇
Abstract:With China's economic development, China's overseas investment has expanded rapidly and the Chinese government regulation on foreign investment has lagged behind. Through analysis on the major issues of China's overseas investment Supervision, this paper proposes the establishment of specialized regulatory agencies and the enaction of China's overseas investment regulation law to strengthen the Chinese government's regulation on overseas investment.
关键词:海外投资 监管
Key words:investment overseas government regulation
作者简介:王宏纲(1978―),男,山西太原人,山西省社会科学院法学研究所,助理研究员,研究方向:商法。
海外投资即指海外私人直接投资,通常的含义是指私人投资者跨越国界,直接将其资金、机器、设备、专有技术、专利商标等资本投入到位于别国的企业并取得该企业全部或部分管理控制权的一种资本输出活动,是国际货币资本及国际产业资本跨国综合流动的一种形式。由于企业的海外投资行为和国家利益息息相关,国家往往通过政治、经济、法律等诸多手段对海外投资行为进行干预,以实现国家利益的最大化。国家通过国内监管批的方式对其海外投资进行调整是最基础也是最有效的调整方式,本文试图对中国海外投资国内监管的主要问题做一些探讨。
一、中国海外投资国家监管的由来和定位
改革开放后,中国开始大规模吸收海外投资,大量外资进入中国。从2002年开始每年吸收外国直接投资都超过500亿美元,其中2002年到2004年吸收海外直接投资甚至位居世界第一,成为一个名副其实的接受海外直接投资世界级大国。在中国定格于一个接受海外投资大国的同时,大约从1990年开始,中国开始大规模向海外投资。2005年,中国成为世界性海外投资大国,以后中国海外投资规模集聚膨胀,到2008年突破500亿美元,这意味着中国的对外直接投资规模已经基本与吸收海外直接投资旗鼓相当。在金融危机背景下,国际资本流动、跨国投资与并购活动急剧萎缩,而中国的对外直接投资却异军突起,迅速增长。
国际投资都是以各个企业自身行为的方式进行,但是这些企业的投资行为却和相关国家的经济密切联系,从而也影响到国家利益。这就是为什么国家要要对海外投资进行干预的理由所在。经过多年的研究和实践,中国在吸引外资方面的经验丰富、制度也比较完善。而中国海外投资涉及到各国不同的政治、经济、外交、人文情况,涉及到投资相关的商业、金融、管理等问题,涉及到企业、劳工、东道国、母国各个方面,其复杂性远比吸引外国投资问题为甚。由于海外投资问题的复杂性,也由于中国政府在海外投资规制方面的研究和经验相对匮乏,中国在海外投资方面的制度建设还基本处于起步阶段。
一国政府对本国海外投资进行规制的方式主要有国内法和国际法的方式,国际法包括双边条约、地区性协定和全球性协定,而国内法对海外投资的规制包括对外海投资的援助和对海外投资的监管两个方面。本文主要讨论作为最基本的政府干预手段的海外投资监管问题。海外投资监管包括审批和监督两个方面,可以说,当今世界各国无论是发达资本主义国家还是新兴工业化国家或地区,都无一例外的对本国(地区)海外投资作或多或少或直接或间接的审批与监督,投资完全自由化国家是不存在的。通过前置审批阻止一些风险大、收益小或不利于本国经济发展的项目,限制不符合海外投资主体资格的海外投资活动等;通过事后监督了解海外投资经营状况,纠正非法经营活动。
二、统一的对外直接投资监管机构的建立
中国海外投资起步较晚,目前没有一个统一的监管部门,现行分级管理、多元审批的分散体制,已严重阻碍中国海外投资的继续发展。多头管理常常一方面会导致管得过多、管得过死,各管理部门总是从本部门的角度和眼前的利益出发,各自制定一套监管措施和办法,使对外投资者缺乏必要的自,过多的管理部门也严重地影响了对外投资者及其公司企业的办事效率,另一方面又可能出现几个部门对某些问题的重复管理或互相推诿而无人管理。由于没有一个统一管理机构,使得中国海外投资缺乏统一规划和合理布局,海外投资表现为一种盲目性、无序性和随意性。
笔者认为应该设立一个海外投资管理委员会,统一管理对外投资和引进外资活动,统一的海外投资管理委员会,可以避免多头管理和管理措施的重复冲突、狭隘,有利于提高海外投资企业的自,提高海外投资者及其公司企业的办事效率,避免或减少在有些问题上的重复管理或无人管理现象的出现。1997年12月,韩国政府增设动力资源部,下设16人组成海外投资事业审议委员会,负责制定海外投资的有关政策,统一掌管和协调海外投资业务,负责审批海外投资项目。美国1969年设立“海外私人投资公司”也是具有类似职能的管理部门。根据中国实际,应在国务院直接领导下,由商务部、国家外汇管理局、国有资产管理局、国家发改委、国家税务总局、财政部、中国人民银行、海关总署等部委共同派员组建一个统一的专门管理海外投资的常设机构――中国海外投资管理委员会并依法赋予其对海外投资的审批权、调查权、处罚权以及相应的管理职能。
三、海外投资监管法的制定
尽管中国政府也对其海外直接投资的监管制定了一系列的政策和条例,并且这些措施和条例也对管理中国海外投资起到了一定的积极作用,但无论是同纷繁多样的吸引外资的法律法规相比,还是同蓬勃发展的海外投资发展速度和规模相比,我国海外投资审批监管立法工作都明显滞后,甚至在许多方面还是一片空白,管理上无法可依现象还没从根本上得到遏止。从严格意义的立法而言,我国尚未出台任何海外投资法,海外投资的立法领域还是一片没有开垦的处女地,因为现有的海外投资法律规范仅仅只是一些行政法规,而且还是一些在行政法规效力层次较低的行政规章,它们几乎都不是由国务院制定的,现存的一些行政规章一般由国务院下属某个或某几个部委制定。
法制建设的严重滞后制约了中国海外投资的进一步发展,与国内外投资形势的发展极不适应。由于没有将其上升到立法高度,造成中国海外投资缺乏长期性、系统性、稳定性、透明性和连续性。在实践中针对海外投资核准程序的一些具体规定又相对较为笼统、模糊,且时有矛盾冲突。由于对海外投资的管理无法可依,从而也就导致行政管理上的主观随意性,进而也就使得管理部门侵害海外投资企业的利益及海外投资企业逃避管理的现象普遍存在。另外,多头立法管理很容易造成相互间的冲突和矛盾,造成对外投资管理上的某些空白弊端,引起对外投资者无法适从。无论是从法理上看,还是从法律规范的制定者来看,我国现海外投资法律规范的立法层次和法律效力太低,因而在司法实践和社会活中的影响也就太小。
迅速发展海外投资事业要求我们一方面要尽快进行海外投资立法,提高立法的层次。中国已经有20多年的海外投资实践,积累了一些经验、教训,这为制定一部《海外投资监管法》奠定了法律基础,此外世界许多国家都有相应的法律供我们借鉴,这些都有助于中国制定《海外投资监管法》。这部法律的制定,将提高中国对海外投资的审批与监督的质量,比现有法规增强了权威性、统一性,使海外投资有法可依。
参考文献:
[1]肖黎明.中国境外投资与国家经济利益[M].北京:经济科学出版社,2007.
[2]梁咏.中国投资者海外投资法律保障制度研究[D].复旦大学博士学位论文,2009.
[3]梁开银.中国海外投资立法论纲[M].北京:法律出版社,2008.
[4]任映国.国际投资学[M].北京:中国金融出版社,1996.
[5]周煊.中国境外投资监管与服务政策体系的特点及完善[J].当代财经,2006,(2).
投资监管范文第4篇
一、问题的讨论
以上的事实相当清楚，但是在特派办讨论定性和处理时却出现了两种不同观点，并由此引出了关于审计机关对于工程建设合同是否享有监管权和监管权范围的争论。一种观点认为审计机关作为国家的行政监督机关，依据《宪法》和《审计法》的规定应当依法享有监督权，只要事实清楚，确实存在放任国有资产流失的情况，就可以不承认该合同的效力，可以督促建设单位将多支付的款项追回或核减；而另一种观点则认为，审计作为对施工单位的一种行政监督，依照依法行政的原则，既然《审计法》和《合同法》等都未明确审计部门有权裁断合同的效力（目前国家明文规定的只有法院和工商部门享有此项权利），审计部门应当不享有对合同的监管权。此外，依据《合同法》的规定，合同双方享有自由签订合同的自由，只要不具备合同无效的五大条件：“（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”，就不应当认定该合同的无效。
笔者认为，以上两种观点都有其可取之处，但也存在不足。一方面，由于《审计法》并未明文规定审计机关对合同效力享有裁断权，审计机关在管辖权限、管辖的效力方面都存在不明确。而六部委联合发文的《建设项目审计处理暂行决定》中有关合同问题的第八条、第十三条，仅适用于部分单位，如设计单位借合同违规提高设计标准，或部分事项如施工单位违反合同等，并未确定审计机关对合同效力是否享有决断权。依照依法行政的原则，国家行政机关的行政行为，尤其是行政处罚行为必须要有具体法律条文的明确授权，因此，如果仅依据《审计法》对于审计机关宽泛授权，即认为审计机关可以直接认定合同有效与否，在法理上仍缺乏足够的支持。
但是另一方面，国有企业毕竟并不同于一般的私营企业，它的财产所有权归于国家，企业的管理层仅享有对其财产、权益的经营管理权，而不享有对其财产的绝对处分权。国有单位，或者是接受国家投资的建设单位，所签订的建设合同等，从本质上讲即是对这一资产的性质、使用方式或者涉及该资产处置的财务收支行为的一种明确，应当是从属于项目预算的执行。因此，审计机关根据《审计法》“审计机关对国家建设项目预算的执行情况和决算，进行审计监督”的规定，对相关合同享有监管权是有法理上的依据的。
由于国有企业的特性，意思自治和当事人双方合意并不能作为排除审计的免责事项。依据我国《合同法》，“当事人依法享有自愿订立合同的权利，任何单位和个人不得非法干预”，而“合同一旦依法成立，就对当事人具有法律约束力”。这一条款确定了意思自治和双方合意是民事合同关系的基本原则，但是这一条也并非全无限制。第一，企业并非国有财产的所有者，仅享有对资产的经营管理权决定了国有企业或者接受国家投资的企业，对于国有资产的经营管理本质上是一种与被的关系，作为人的国有企业，其合同订立时的意思自治，并不具备完全性，因此并不能以此条款排除审计机关的监管；第二，即便是《合同法》，在规定了当事人所享有的自治权外，仍然规定了“当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规，尊重社会公德，不得扰乱社会经济秩序，损害社会公共利益。”等强行条款，这些条款的存在也否定了意思自治的绝对性。
因此，审计机关享有对涉及国有资产的合同享有监管权，应当是有其法理依据的，但是当前对该权利依然存在法律条文上的模糊，对此笔者认为考虑到经济领域和投资领域的特点，在法律上明确该权利具有重要意义。
二、明确审计机关合同的监督权的重要性
1.鉴于我国尚处于改革转型阶段，国有企业的独立经营管理权固然不应受到过多的干预，但也不可否认完全排斥对国有企业的外部监管，在我国现阶段仍存在很大风险。在现实审计中，经常可以发现因企业的内控缺乏和个别领导人的违法乱纪行为致使投资损失的情况。若是片面地强调当事人双方的意思自治，不能以特定法律条文，明确国有企业所签订合同具有特殊性，将国有企业完全等同于私营企业，将国有企业管理人员等同于私有财产所有者，国家将丧失对国有资产的有效监管，势必给诸如国家投资的建设工程领域造成混乱，引发工程建设的高估冒算、偷工减料，甚至“豆腐渣工程”。
2.我国正处于社会主义市场经济的转型时期，国有企业或国资单位经过二十多年的市场洗礼，已逐步进入了市场。在这种环境下，合同在各类经济关系中的地位日渐重要，甚至可以说已经成为成本和效益控制的关键性要素，这为审计机关，乃至整个国资监管部门提出新的要求。依照我国的法律，当前所面临的情况大致是，审计、财政、国资部门较其他部门更多地涉及资产投资和监管，但涉及合同的效力认定权集中于法院和工商部门。例如：《建设项目审计处理暂行规定》（审投发第 105号）明确的审计机关对合同管理权，仅仅涉及建设单位和设计单位“增加概算投资”和“施工单位违反合同规定，造成国家建设资金的损失浪费、施工质量达不到国家规定标准的”行为的处理，而忽视了对于现实中经常存在的建设、施工单位等合同双方，借合同瑕疵对工程建设高估冒算、偷工减料行为。这种情况造成了两方面的尴尬：一方面，审计等部门能经常发现问题，但苦于无权处分（甚至最基本的财产冻结权利当前审计机关都不享有）；另一方面，工商和法院局限于事后监督，不能将问题很好地纠正于萌芽，避免更大损失。同时由于我国制度建设的缺陷，我国各部门间的协调性也未能达到最好效果，考虑到信息、市场经济时代经济行为较以往更具瞬时性和国家投资行为资金巨额性、影响广泛性，如果不加强适时监管，损失将难以有效控制。
3.各部门对合同管理的视角存在差异，致使审计机关对合同监管力度的把握、法律条款的适用和目标控制存在困难。目前除人大所订立的《公司法》直接调整合同关系外，工商行政管理部门作为主管机关，也制定了配套法规，如《关于查处利用合同进行的违法行为的暂行规定》 （「1995国家工商行政管理局令第38号）。但由于审计机关未被明确享有合同监管权，过去也未就该问题进行行政立法，在适用诸如工商（38号）规定此类行政法规时就遇见了很大困难。这不仅体现于管辖权限的问题，如工商（38号）规定就明确工商行政部门为执行部门；也体现于监管的形式和监管的目标上，就目前我国的立法来看，工商部门等往往注重对于直接利用合同进行违法行为的监控（如上述工商规定的第五条），而国资部门关注的重点则在于国有资产的保全和增值，对于各类瑕疵合同，尤其是有瑕疵的建设、工程较小合同虚增成本、降低利润等行为都缺乏有效关注，而这些都是以提高投资效益为己任的审计部门最应关注的。就此而言缺乏明确的授权，审计机关将难以有效开展工作。
4.此外，由于涉及国有资产，依我国法律如果移送法院宣布合同无效，也存在不可行因素。依照我国的《合同法》，对于涉及国有资产的合同，如果涉及违法行为往往确定为无效合同。无效即意味着从合同订立开始，一切双方行为都归为无效，而作为投资审计面对的大部分是在建或已完工程，如果不适当加以自由裁量，直接宣布无效势必会带来巨大的损失浪费。
三、可行途径的探讨
从长期的角度看，伴随着经济改革的发展，以及民主法治进程的深入，国家审计的力度将不断加强。同时，审计所面对的问题，肯定也将不断更新和变化。因此，适时地考虑当前所出现的问题，加以解决不仅能解决当前问题，也能保持对未来问题的适当前瞻。
投资监管范文第5篇
法定代表人：_________
住所：_________
乙方：_________
负责人：_________
住所：_________
丙方：_________
法定代表人：_________
住所：_________
丁方：_________
法定代表人：_________
住所：_________
鉴于：
甲方设立_________资金信托，拟聘请丁方担任甲方信托资金运用的投资顾问。乙方是一家合法成立并有效存续的商业银行，经中国人民银行批准，享有充分的授权和法定权利开展资金的托管业务；丙方为经中国证券监督管理委员会批准设立的具有证券业务资格的证券公司；丁方为合法成立的资产管理公司。
为了保证信托财产在证券市场投资的安全，增加证券投资的公平性和透明度，甲方同意将_________资金信托计划项下的证券品种全部委托丙方进行托管。为规范甲、乙、丙、丁四方的权利和义务，经几方共同协商一致，达成如下合同条款：
第一条 释义
1．1 证券账户：以甲方名义在中国境内证券交易所和证券登记结算机构开立的深、沪股东账户。（深圳：_________；上海：_________）
1．2 证券资金账户：甲方依据证券账户在_________证券有限责任公司为本信托专门开立的资金账户。（户名：_________；资金号：_________）
1．3 交易指令书：丁方向甲方出具的标明交易品种、价格、数量、委托期限等要素的书面指令。
1．4 信托账户：甲方在托管银行开立的保管、管理和运用信托资金的专用银行账户。
1．5 托管银行：_________。
1．6 投资顾问：_________。
1．7 资金清算：指证券交易的资金、费用和交易佣金在证券资金账户和信托账户间划拨的过程。
1．8 本集合资金信托或本信托：指甲方设立的_________资金信托。
1．9 信托合同：_________资金信托合同。
1．10 投资顾问合同：_________资金信托投资顾问合同。
1．11 估值日：托管银行计算信托单位净值以及认购或赎回信托单位的日期，即每月15日（如遇节假日则为之前最近一个工作日）和每月的最后一个工作日。
1．12 信托单位：用于计算、衡量信托财产净值以及委托人认购或赎回的单位。
1．13 信托资产净值：最近一个估值日，本信托项下所拥有的货币资金和证券投资市值的总和。
1．14 信托单位净值：信托单位净值=（信托资产净值-信托费用）／信托单位总份数。
1．15 委托人（即受益人）：指_________资金信托合同中的委托人。
1．16 受托人：_________。
第二条 证券交易的程序
2．1 所有证券资金账户上的证券交易均由甲方提供交易计划书，交易计划书应由丁方审核，并经_________的亲笔签名确认，甲方按照经_________的亲笔签名确认的交易计划书执行操作。具体的交易程序根据有关规定操作。
2．2 甲方在收到经_________亲笔签名确认后的合法交易计划书后的一个工作日内，在证券账户上进行证券投资操作。如因交易条件不能满足、上市公司停牌、证券交易所收市等非甲方过错的原因导致交易指令书不能执行，则甲方执行该交易计划书的时间顺延至下一个工作日。
2．3 甲方在证券交易完成后的第一个工作日，复印资金对账单并加盖甲方的业务专用章，传真给乙方和丁方以资核对。资金对账单正本于每星期一与托管银行交换文件时提交。
2．3 证券交易完成后，如有买差，丙方应以传真方式通知甲方需划拨资金的金额；如有卖差，则丙方应将证券资金账户上剩余的全部资金划入信托账户。
第三条 证券账户的监管
3．1 丙方保证：在本集合资金信托存续期间严禁除国家司法机关和国家证券监管机关之外的任何人（包括但不限于甲方、乙方、丙方和丁方）挪用证券资金账户上的资产。如果证券资金账户上的资产被除国家司法机关和国家证券监管机关之外的任何人（包括但不限于甲方、乙方、丙方和丁方）挪用，即视为丙方违约，丙方须在三个工作日内将被挪用的资产归还本信托，且支付挪用发生额的20％作为违约金，违约金归入本信托财产。如果给信托财产、投资于本信托的所有投资者和丁方造成了损失的，丙方须承担赔偿责任。
3．2 丙方保证：不为除国家司法机关和国家证券监管机关之外的任何人（包括但不限于甲方、乙方、丙方和丁方）出具证券资金账户上的资产用于任何质押担保的手续和可能对信托财产造成损失的其他手续（提供资金对账单除外，但资金对账单上须注明本对帐单不可作为质押担保或承担其他义务的资产证明文件的字样）。如果由于丙方出具质押担保手续和其他手续（提供资金对账单除外，但资金对账单上须注明本对帐单不可作为质押担保或承担其他义务的资产证明文件的字样）而造成该证券资金账户上的资产被除国家司法机关和国家证券监管机关之外的任何人（包括但不限于甲方、乙方、丙方和丁方）用于任何质押担保及其他用途，即视为丙方违约，丙方须在三个工作日内归还被质押及其他用途的资产并支付被质押及其他用途发生额的20％作为违约金，违约金归入本信托财产，如果给信托财产、投资于本信托的所有投资者和丁方造成了损失的，丙方须承担赔偿责任。
3．3 丙方保证：不受理除国家司法机关和国家证券监管机关之外的任何人（包括但不限于甲方、乙方、丙方和丁方）对证券账户撤销指定交易、拆户、销户，或对证券资金账户上资产进行转托管。如果证券账户被撤销指定交易、拆户、销户，或证券资金账户上资产被转托管，即视为丙方违约，丙方须在三个工作日内支付发生额的20％作为违约金，违约金归入本信托财产，如果给信托财产、投资于本信托的所有投资者和丁方造成了损失的，丙方须承担赔偿责任。但本集合资金信托终止（即指本信托符合规定的终止条件，并且已经进行了信托合同第十五条规定的信托清算和第十六条规定的信托财产分配）后除外。
3．4 丙方保证：如果上海证券交易所和深圳证券交易有新股配售等法律法规规定的应属于本信托的其他收益或权益，丙方保证本信托全额享有认购所配售新股的权利且有及时通知（以传真件发出为准）甲方和丁方及时划拨资金的义务。如果丙方未能保证本信托全额享有认购所配售新股的权利和法律法规规定的应属于本信托的其他收益或权益，给信托财产、投资于本信托的所有投资者和丁方造成的损失，丙方须承担赔偿责任。但由于甲方接到丙方的通知后，未及时划拨资金而造成无法认购配售新股所造成的经济损失，丙方不承担赔偿责任。
3．5 丙方负责监督甲方的证券资金账户。如果出现下列情况，应在二个工作日内书面通知甲方和丁方：
3．5．1 购买st、预告亏损类上市公司公开发行的证券；
3．5．2 投资于一家上市公司所发行的证券，超过该上市公司发行证券额的5％；
3．5．3 本信托投资于一家上市公司所发行的单一证券品种的投资余额超过本信托资产净值的10％；
3．6 乙方和丁方有权从丙方得到本信托证券资金账户上的资金对账单。
3．7 丙方应在发生交易（含证券分红、派息、中签、送配股等）业务的工作日次日即（t+1）日9：30前，将上一日资金对账单通过加密数据设备发送到乙方，并电话确认乙方已接收资金对账单。如遇特殊情况出现发送延迟等情况，传输方应及时通知乙方。丙方应确保所发资金对账单的完整性和真实性，如内容不完整或不真实，由此造成的损失由丙方负全部责任。
第四条 证券账户处置
4．1 一旦_________书面通知甲方和乙方和丙方其不再负责本信托投资业务，或满足规定的其他信托终止条件之一，本集合资金信托终止。乙方和丙方监督甲方立即开始按规定的信托清算程序和信托财产分配程序进行清算，并将信托财产分配给所有受益人。证券账户处置方式包括但不限于卖出证券账户上所有股票、撤销指定交易、拆户和销户等。
第五条 资金清算
5．1 证券交易资金清算采用净额清算方式，具体如下：在发生证券交易后次日即（t+1）日，对于证券交易买差资金，甲方于（t+1）日上午9：30之前，凭丙方签字盖章的资金对账单和丙方通知甲方划拨资金的传真件，向乙方下达划款指令书，乙方根据从丙方取得的资金对账单对该指令书进行复核，确认无误后在当日12：00前将交易所需资金准确及时地划入5．2款所列证券资金清算账户；对于证券交易卖差资金或证券派息，丙方自动在（t+1）日12：00前将资金准确及时地划入5．3款所列信托账户。
5．2 证券资金清算账户为：户名：_________；开户行：_________；账号：_________。
5．3 信托账户为：户名：_________；开户行：_________；账号：_________。
5．4 丙方保证甲方证券资金账户上除证券以外的信托资金应以（t+1）方式及时划拨到信托账户上。如果丙方未及时划拨即视为丙方违约，丙方应在一个工作日内予以划付。除此以外，丙方须在三个工作日内支付按未划拨资金额日万分之五计算的违约金，违约金归入本信托财产。如给信托财产、投资于本信托的所有投资者和丁方造成损失的，丙方须承担赔偿责任。
5．5 甲方保证将证券交易买差资金于（t+1）方式及时划拨到证券资金清算账户。如果甲方未及时划拨，即视为违约，甲方须向丙方支付按未划拨资金额日万分之五计算的违约金。
5．6 甲方在证券交易后一个工作日内应与乙方及时对账，若发现误差，甲、乙双方应共同查找误差原因，并由过失方对造成的损失承担相应的赔偿责任。
5．7 若上海证券交易所和深圳证券交易有新股配售和法律法规规定的应属于本信托的其他收益或权益，则丙方应保证本信托全额享有这些权利且有及时通知甲方和乙方、丁方及时划拨资金的义务。若因未及时划拨资金而造成无法享有这些权利所造成的经济损失，由甲方或乙方中的过错方承担相应的赔偿责任。
第六条 违约责任
6．1 乙方应在其网站_________公布信托单位净值，并于每月15日（如遇节假日则为之前最近一个工作日）和每月的最后一个工作日的下一个工作日，更新信托单位净值，否则视作违约。
6．2 如因甲方不按经_________先生的亲笔签名确认的交易计划书交易而造成的损失，由甲方负全部法律责任并赔偿损失。
6．3 因丁方违反证券交易法规，恶意操纵股份或联手操纵股份，或利用内幕消息谋利等造成损失的，由丁方负全部责任并赔偿损失。
6．4 丁方在投资证券市场时，不得进行国债回购融资业务，否则由此造成的后果将由丁方负全部责任。
6．5 从本信托成立到本信托终止并清算、分配完毕的整个过程，本协议各方应严格按照本协议要求，对证券账户进行监管和处置。如果丙方对证券账户的监管未达到本协议第三条的要求，而由此给信托财产和投资于本信托的所有投资者和协议各方造成的损失，由丙方负赔偿责任。如果甲、丙、丁任何一方对证券账户及乙方对信托账户的监管和处置未达到合同其他条款的要求，则由此给信托财产和投资于本信托的所有投资者和协议各方造成的损失由该方负赔偿责任。
6．6 甲、乙、丙、丁各方仅依据信托合同、托管合同、投资顾问合同和本协议约定的职责范围内承担相应责任，而不因其根据信托合同、托管合同和本协议约定的职责以外的事由与协议各方或其他当事人一起对外承担连带赔偿责任。
第七条 不可抗力
7．1 如果任何一方因不可抗力不能履行本协议时，可根据不可抗力的影响部分或全部免除该方的责任。不可抗力是指合同各方不能预见、不能避免、不能克服的客观情况，包括但不限于火灾，暴雨，地震，飓风，雷击，以及通讯、网络、电力事故等。任何一方因不可抗力不能履行本协议时，应及时通知合同他方并在合理期限内提供受到不可抗力影响的证明，并采取适当措施防止合同各方损失的扩大和确保信托财产的完整。
第八条 适用法律及争议解决
8．1 本协议适用中华人民共和国法律。对由于本协议引起或与本协议有关的任何争议，合同各方应尽其最大努力通过友好协商解决。如果该争议未能得到协商解决，则任何一方有权提交中国国际经济贸易仲裁委员会华南分会并根据金融争议仲裁规则进行仲裁，仲裁裁决是终局性的。
第九条 本协议引用其它合同条款之内容
9．1 本协议第4．1款所引用的信托合同第十五条的主要内容为：
9．1．1 信托终止时应进行信托清算。
9．1．2 信托清算程序：停止购入证券品种，除非遇到证券停牌或其他原因无法卖，须在三十个工作日内尽量以市场最高价格卖出持有的所有证券品种并清算头寸。受托人通知托管银行从信托财产中提取应支付给受托人的信托报酬，应支付给托管银行的托管费，应支付给投资顾问的管理费和绩效费后，计算每单位信托净值。
9．1．3 受托人在信托清算程序完成后五个工作日内编制《信托管理、运用及清算报告书》，并报告委托人与受益人。
9．1．4 受托人不向受益人支付信托财产在信托清算期间的利息。
9．2 本协议第4．1款所引用的信托合同第十六条的主要内容为：
9．2．1 信托终止，信托财产归属受益人。
9．2．2 信托财产在信托终止时，经过信托合同第十五条规定的信托清算并得出每信托单位净值后的五个工作日内，根据各委托人持有的本信托单位的份数乘以每信托单位净值计算出的金额，以货币资金的方式付至委托人在托管银行开立的信托受益账户。
第十条 合同效力及文本
10．1 本协议经甲、乙、丙、丁方四方法定代表人、负责人或其授权委托人签字盖章后生效。
10．2 本协议一式八份，甲方、乙方、丙方和丁方各执二份，每份具有相同的法律效力。
13．3 本合同未尽事宜，由甲、乙、丙、丁方四方协商，以书面形式签订补充合同或出具函件。补充合同与有关函件，与本合同具有同等法律效力，为本合同不可分割的一部分。
甲方（盖章）：_________ 乙方（盖章）：_________
授权人（签字）：_________ 授权人（签字）：_________
签约地点：_________ 签约地点：_________
_________年____月____日 _________年____月____日
丙方（盖章）：_________ 丁方（盖章）：_________
授权人（签字）：_________ 授权人（签字）：_________
签约地点：_________ 签约地点：_________
投资监管范文第6篇
自从2001年开始，我国的社保基金就开始由社保基金理事会对其进行全面的管理。我国的社保基金理事会全面负责由国有股减持划入资金及股权资产、经国务院批准并以其他方式筹集的资金、中央财政拨入的资金以及由投资收益的并由中央政府集中的社会保障基金。
之前，我国的社保基金投资主要局限在债券、存款以及其他领域，但是，目前，我国的社保基金投资的领域在不断地扩大，并且，新的投资工具的不断出现与创新也使得社保基金以更多的方式进入新的投资领域，比如对冲基金、创业基金、房地产等领域。在目前所存在的各种传统型的投资试中，收益的平均增长的空间较小，提高收益回报的比率难度相对较大，而社保基金却越来越向可接受的风险水平上尝试。
总而言之，目前从总体上来看，社保基金投资的扩展一方面扩大了局部性投资的整体风险，而另一方面也不断地提高了局部投资的整体收益。这也说明，在关注社保基金投资收益的同时，还需要注意其具体的风险。
二、我国社保基金投资的风险
自从2008年的世界性的次贷危机之后，资本市场原本的不稳定使得我国的社保基金的投资面临着很大的威胁与风险。
（一）投资组合风险
根据目前我国的《全国社保基金投资管理条例暂行办法》的有关规定，存款、债券等的买卖以及进入证券市场的比例，其中的存款与国债投资的比例不能够低于50%，与此同时，金融债券、企业债券等不能够高于10%，而其余的投票投资以及证券投资基金的相关比例不能够超过40%。因此，从这里可以看出全国性的社会保障基金的相关投资渠道还是相对来说较窄，与此同时，资产投资也相对过于集中，还值得注意的是，很多资产投资比例的变动幅度仍然相对较大。综上所述，较大的差幅表明目前我国社保基金投资的组合并不能够十分有效地去预防与控制风险。
（二）操作风险
我国社保基金投资的操作风险主要是指社保基金在投资操作的过程中，由于社保基金的相关管理人员对经济、市场形式以及资产价值等不能够做出有效的判断或者不能够获得有效的信息而最终导致了社保基金投资的失误，最终导致了社保基金投资资产价值或收益的下降等问题。与此同时，社保基金投资的运作需要有很多的、并且是具有专业知识与能力以及实践经验的人才进行具体的操作。特别是在目前社保基金投资市场特别不稳定的情况下，使得基金管理人员必须拥有更高的素质与能力才能够保证社保基金投资的安全性。然而，就目前而言，我国符合以上相关专业能力与素质的管理人才并不多，而很多社保基金投资管理人员只擅长于某一领域，并且他们难以将理论知识与实践的经验进行有效的结合与兼容，在这种背景与情况下，专业基金经理人员的相对缺乏使得次贷危机背景下的社保基金投资的操作问题存在着很大的风险。
（三）市场风险
除以上的两种风险外，我国的社保基金投资管理还存在着市场风险，主要体现在以下两个方面：
1.汇率风险
由于受到美国次贷危机的影响，人民币兑美元曾经一度大跌近500个点，也就是说，人民币的相对贬值也就是说明存在着通货膨胀的危险，这使得人民币的购买能力不断地下降，最终使得社保基金投资的风险也不断增加。与此同时，汇率的下降进一步导致了向境外投资集回的收益也在下降。因此，社保基金投资的市场风险增大。
2.利率风险
在美国次贷危机爆发以来，我国为了刺激国内的需求，自08年开始中央银行便进行多次的降息，在央行调低利率的以及受到银行利率影响的背景下，我国国债的利率也在不断地下降。因此，当银行与国债的利率都低于我国的通货膨胀利率的时候，社保基金存于银行或者进行购买国债等投于固定收益产品的部分就会面临着很大的风险，也就是利率风险。
（四）道德风险
受托人以及托管人两者间目标以及利益等的不一致性，加之二者之间所存在的信息不对称性，最终导致了道德风险。虽然社保基金投资的管理人道德风险能够通过一定的约束与激励机制进行规范，但是由于我国目前相关的激励约束机制等的不完善、不健全，最终使得我国的道德风险在一定程度上很难被得到有效的规避。
与此同时，虽然08年的开始我国的社保基金投资出现了很大的亏损，但是我国的社保基金投资管理人员的管理费用却得到了很大幅度的上升，这说明，社保基金投资收益以及社保基金管理人员的收益两者间出现了很大的脱节，这在一定程度上加剧了我国社保基金投资的道德风险。
三、我国社保基金投资的风险管理策略
尽管我国的社保基金投资仍然存在着以上的众多风险，但是仍然可以采取一系列的风险管理策略对风险对社保基金投资加以控制。
（一）提高基金投资的透明性
尽管目前我国存在着政治、经济等各种不确定性的因素，但是社保基金投资更应该朝着透明的方式去进行。即，在不妨碍我国社保基金投资正常运动的基础上，我国应该进一步加强对基金管理人员的管理与监督，同时，还应该不断地减少由于目前的信息不对称性对投资者所造成的一系列的影响。与此同时，我国的相关部门还应该进行严格的审查制度，从而确保社保基金投资所的信息的真实、完整等。最重要的是，社保基金投资管理人员的自身素质与能力直接影响到社保基金投资的风险性以及获益能力，因此，我国应该不断地加强基金投资的透明性。
（二）加强基金投资的制度化
在社会主义法制化国家，一个有效的制度是实现我国社保基金投资安全性、收益性以及稳定性的有效保证。德国学者柯武刚、史漫飞指出，只有在一个信用制度能够充分保证本国货币的面值稳定的国家，一国的公民才能够对储蓄和投资于货币资产以及为经济发展所必需的资本储备提供资金拥有足够的信息。从这里可以看出，只能在一国的信息、监督等问题都能够得到切实有效的保证的前景下，一国的社保基金投资的制度的效协调、信任功能才能够得到有效的发挥。综上所述，在基金投资管理过程中，一国的政府应不断地对责任建设进行不断地强化，切实的从一国的基本国家出发，不断地借鉴发达国家在加强基金投资的制度化方面的成功经验。
（三）加强社保基金投资监管的有效性
我国政府必须不断地强化监管的力量，加强对社保基金投资的监管力度。目前，在全球视角来看，世界上的大多数国家都采用的是中央政府集中统筹的方式对社保基金投资进行管理和运作。从这里可以看出，中央政府集中统筹的好处在于可以有效地集中和化解风险，从而保证了社保基金投资的有效性、安全性、稳定性与收益性。
（四）提高社保基金投资的安全性
投资监管范文第7篇
一、理论综述
Guellec and Pottlesberghe 在 2000 年利用实证，指出三点：第一，在科技投入方面，政府的直接资助和税收优惠政策具有替代相应———增加其中一种资助方式的强度就会减少另一种方式对企业 R&D 的资助效果；第二，政府实验室和大学中进行的科技研发会排挤企业 R&D 投入，这一方面是由于政府资助使研究成本提高，另一方面是由于在参与科技研究方面，政府实验室和大学比企业有更多的机会，无形中使企业受到一定程度排斥，间接减少了企业R&D投入；第三，政府对企业 R&D的补贴水平过高会产生挤出效应，过低则很难对企业 R&D 投入的增长产生激励作用。根据国际经验，企业研发支出中政府资助所占的比例与对企业研发支出的影响呈倒 U形的函数关系，在比例达到 13%时激励效应达到最大，在比例超过 25%时产生挤出效应。
邓向荣等在 2005 年发表文章指出，在政府研发资金投入中，中央政府的主导地位突出，但我国财政科技支出构成严重不平衡，中央财政科技投入增长快而地方财政科技投入增长慢。贾康于同年补充道，要发展和完善市场经济多元化的科技投入体系和公共财政的政府科技投入管理模式，并提出了一系列构建新型多层次科技投入机制的战略措施。2007 年，韩霞提出要加快建立多元化的科技投入体系以及科技投入的统筹协调机制，同时通过有效的管理进一步提高科研资金的使用效率，实现科技投入的效益最大化；刘凤朝利用 1991~2005 年的数据对我国中央与地方政府科技投入结构演变和弹性进行分析并形成一套完整的政府科技投入结构的分析框架和指标，得出：地方政府投入不积极导致政府科技投入增长速度慢于经济增长；中央财政支出对科技投入的弹性要大于地方财政，同时中央政府科技投入对地方政府科技投入的影响非常显著；郭凯等对 1991~2005 年财政科技拨款和代表科技产出各指标数据之间的关系进行协整分析和格兰杰因果检验，发展财政科技拨款对科技原始创新能力的长期影响和短期影响都非常大，对科技产品的国际竞争能力有一定的影响，但长期内影响不大。2008 年，马正凯结合厦门财政科技投入实际情况，构建了厦门财政科技投入管理模式的宏观架构，形成系统的财政科技投入管理思路、目标和原则，详细阐述了厦门财政科技投入管理模式的具体内容；田中禾等在选择构建甘肃科技投入的特色模式时，结合了集中协调型的政府科技投入管理模式和虚拟五力模型的企业科技投入管理模式，并联系政府对企业的引导以及科技投入监管等问题，综合形成适合甘肃省情的科技投入管理模式；李慧娟等根据 1990~2005 年地方财政科技投入和科技创新产出的数据进行了实证分析，发现地方财政科技投入与科技创新之间存在着较强的相关关系和长期均衡关系，地方财政科技投入是科技创新产生的原因，但科技创新对地方财政科技投入的贡献并不显著，得出增加地方财政科技投入是有效提高科技创新能力的重要手段。刘凤朝、马艳艳等在 2009 年运用中央财政科技投入占政府资金的比重、地方财政科技投入占地方财政的比重两个指标，分析了省区层面的中央与地方财政科技投入的结构模式，并运用面板数据对中央与地方财政科技投入的关系进行实证分析，认为中央财政科技投入对地方科技投入的带动作用不明显，并以此提出了构建国家科技资源与地方科技资源双向优化配置机制的建议。华绵阳、汤丹在 2010 年通过比较我国与发达国家科技投入的状况和管理体制，分析我国科技投入体制中存在的不足，并借鉴全球化趋势下发达国家科技投入政策的变革举措，对进一步完善我国的科技投入体制提出了具体的政策建议。方东霖在 2011 年选择国家财政科技拨款作为财政科技投入的指标，运用协整检验、误差修正模型、格兰杰因果关系检验以及脉冲响应函数和方差分解等方法对我国 1991~2008 年财政科技投入与科技发展两者进行实证分析，指出我国财政科技投入和科技发展之间存在长期均衡关系，财政投入是推动科技发展的显著因素，其影响是持续、长远的，并建议今后财政在增加科技投入的同时要优化结构，提高基础研究和应用研究的比重。
二、安徽省财政科技投入管理模式的现实分析
安徽省省委省政府强调要充分发挥科学技术的作用并决定调整优化科技重大专项和国家科技计划财政投入结构，加大对科技创新的支持力度，推进多层次的科技投入资本市场建设。随着合芜蚌自主创新综合配套改革试验区以及皖江城市带承接产业转移示范区的建设，安徽省以培育新兴产业、调结构增后劲，振兴重点产业、保增长上水平，实施技术创新工程、助企业促创新，广泛利用国内外科技资源、引进来走出去为奋斗目标，不断深化科技体制改革，着力加快科技成果转化为目标。使得安徽省形成了以奇瑞轿车为代表的企业自主创新品牌，以合力叉车为代表的产品自主名牌创新，以马钢、海螺水泥为代表的结构调整创新，以华东光电所为代表的军技民用创新，以中国物质研究院、中国科技大学为代表的战略前沿自主创新等自主创新模式，初步走出了具有安徽特色的自主创新路子，推动了安徽经济社会又好又快发展。从财政支持力度来看，1999~2008 年政府财政对科技投入的支持力度处于逐年上升到趋势。政府当前较为看重科技对企业经济发展的影响，并加大对这方面科技创新的投入，如 1999 年政府科技投入支出额为 14 779 万元，而 2008 年则上升为 184 606万元，十年时间科技投入额度增长了十倍以上。只是从总体上看，全省的科技投入还存在着一系列的问题：如财政科技投入稳步增长，但总量仍显不足；R&D活动经费支出额和强度较低；科技人才总量不足，影响经济发展后劲；科技活动筹集的资金大部分来源于企业和政府，资金来源比较单一，通过金融机构这样的渠道对科技活动的支持作用不明显，这也是最主要的原因。从而导致了综合科技水平、科技活动产出高新技术产业化等均低于全国平均水平，与其他省市比较，科技促进经济社会发展方面也显得不足。
一般而言，科技活动投入包括人力投入和财力投入两个部分，由实证分析，可以发现科技活动财力投入指标对经济增长的作用更为显著。同时，它又可分为 4 个指标：R&D经费支出与 GDP 比例反映的是地方各种研发经费的投入强度，是一地区最重要的科技投入指标；地方财政投入拨款占地方财政支出比重，则从地方政府财政投入角度反映一地政府财力对科技的投入状况；企业 R&D 经费支出占产品销售收入比重，则反映了企业研发经费的投入强度；企业技术引进和消化吸收经费支出占产品销售收入比重，则反映的是企业自主研发意外的科技活动的经费投入指标。
从表 2 中可以发现安徽省的 R&D 经费为 72.8 亿元，在中部六省当中是处于中间位置的，与发达省份比较还是存在一定差距。不过国际上常用科学研究与试验发展（R&D）经费占 GDP 的比重这一指标来反映 R&D经费投入强度。安徽省的 R&D 经费占地区生产总值的比重与中部其他省份相比，其投入强度还比较高的，处于第二位。但还不到全国的平均水平，因此，总的来说安徽省的 R&D 经费投入强度有待进一步加强。另外，通过比较，不难发现安徽省的财政科技投入水平还是比较低的，政府要么加大投入，要么通过其他方式来增加科技投入，然而财政收入的量在短时期内一般是变化不大的并且数量也有限，这就要求安徽省必须从外部和社会其他机构入手，如金融机构，加大对科技的投入。
三、安徽省财政科技投入管理模式的对策建议
和一些发达地区相比，在安徽科技投入中，政府财政投入尤其是中央拨付的科技基金投入居于主要地位，在企业层面，只有很少的企业有意识也有能力进行科技投入，社会科技投入主体远远没有达到多元化的水平。在选择适合安徽省省情的科技投入管理模式时，一方面要看到，安徽作为我国一个欠发达省份，在科技投入的软硬件条件上都和其它发达地区有较大的差距，先天基础就比较薄弱；另一方面也要明白，作为一个具有很大发展潜力的地区，安徽可以尝试制定一种“后来居上”的赶超型的科技发展战略，制定有限、有效、有力的政府科技投入方案，力争可以用科技资源的优化整合和“四两拨千斤”的政策调节引导，带动多元化科技投入主体地位的形成。由于经费来源单一，配套管理制度尚不完善，客观上决定了安徽在进行科技投入管理时，需要选择一种相对集中的管理模式，这样，才能将有限的经费在一个较高层次上统筹规划起来，投入到重大且紧急的项目中去；同时，通过财政部门的事前、事中、事后监督以及审计监督、公共监督，全方位立体的对科技投入项目的立项情况、执行情况和最终绩效进行监管，最大限度地保证经费使用在正确必需的地方，获取尽可能大的科技投入收益。如图 1 所示。
（一）建立财政科技投入稳定增长机制是公共财政框架下构建财政科技投入管理模式的重要环节
它要求有硬性规定保证量的增加；以“有所为，有所不为”保证投入结构的优化；以财政资金的有效引导与带动保证增长的持续。通过总量增长、非均衡性增长和带动增长三种方式实现。目前安徽省已设立了用于准公共类科技领域的专项资金，如科技风险投资资金、中小企业贷款担保资金、科技型中小企业技术创新资金等。这些资金的设置对促进高新技术产业发展发挥了一定作用。要用好这些资金，通过市场化运作，提供给企业有偿使用，使最初投入的财政资金不断增加，最终增大科技投入总量。同时，应加强资金管理，用以支持科技风险投资机构、科技中介机构，以及其他科研企业的发展，进一步培育科技投入的市场主体，增强它们面向更广泛领域的科技投入能力。国外针对中小企业发展有这样一些政府和半政府组织。如美国国会的中小企业委员会、政府的中小企业会议和中小企业管理局，英国的小企业服务局，日本通产省的中小企业厅等。
（二）对研发投入实行不同形式的税收减免政策，引导和鼓励社会各界增加科技投入，是西方发达国家的普遍做法
其基本的做法：一是对企业投入的研究开发经费给予优惠，允许企业按投资额的一定比例或全部抵缴所得税。如法国政府规定，凡研究开发投资比上年增加的企业，均可以申请按增加额的 50%抵免所得税。二是普遍实施加速折旧政策。目前西方发达国家的企业固定资产的平均折旧年限仅十年左右，年折旧率为 11%～12%。通过加速折旧政策的实施，以加快技术设备的更新。三是建立科技发展准备金制度，即允许企业按照销售收入的一定比例提取科技发展准备金。如韩国税法规定企业可按销售收入的 3%(技术密集型企业为 4%，生产资料产业为 5%)提取技术开发准备金，并允许在 3 年内用于技术开发费、技术信息和培训费及有关技术革新计划资金等方面。借鉴国外经验，安徽省采用一定的税收优惠政策以刺激和鼓励社会各界增加科技投入，发展科技事业，是完全必要的。
（三）建立政府主导的财政科技投入决策机制，确定财政科技投入战略
应建立高层次的重大科技投入的立项、预算及评价决策咨询机制，在科教领导小组内成立跨部门、多学科的财政科技投入立项论证委员会和财政科技投入预算评审委员会，作为政府的决策咨询机构。两个委员会彼此独立，人员不交叉。凡是属于重大科技投入、平台建设及其重大科技工程投入，均通过两个委员会进行评审，评审结果报政府审定，政府相关部门按照各自职责具体组织实施，真正形成创新资源的宏观调控和战略协同机制。
（四）建立部门联席会议制度，统筹配置财政科技投入资源
定期召开由财政、发改委、科技及有关业务部门和科研单位参加的联席会议，就科技资源配置和各类科技计划经费安排进行沟通协调，统一整合和协调各部门的科技投入资金。同时，规范各级科技计划、科学基金的设置和实施，明确其定位和投向；大力提倡与推广地区、部门和单位的科技设施、设备共用，资源、信息共享，最大限度地提高其使用效率。加强省、市科技资源的整合，联手推动重大科技行动，以改变部门互不衔接、立项重复分散的问题。
（五）明确政府相关部门职责，形成科学规范的管理机制
明确政府相关部门在科技资金管理工作中的职责，体现政府部门公共服务的均等化，在科技项目和财政科技资金的具体分配上坚持公开性、公正性和公平性的原则。积极推动适合本地区自主创新产品政府首购和订购政策的实施，加强对自主创新产品政府首购订购的管理，为提高本地区自主创新能力提供政策保障，为自主创新活动主体提供动力和资助。
（六）建立预算监管新机制，提高财政科技投入管理水平
建立以预算管理为核心的财政科技资金监管新机制。一是建立科研项目预算评审评估制度，从源头上保证预算编制的科学性、合理性。二是建立科研项目经费使用的监管机制。严格规定科研项目经费的开支范围与开支标准，重点规范人员费、会议费、差旅费、国际合作与交流费、协作研究费、设备费支出的管理。三是建立审计、财政、科技、项目承担单位主管部门和社会中介机构在内的财政科技项目经费监督体系，实行科研项目财务审计和财务验收制度，财务验收结论作为申报新项目的重要依据。
（七）发挥财政科技投入的调控作用，推动科技资源共建、共享
运用财政科技资金的投向，按照不同科技基础条件资源的特点和发展规律，整合现有的大型仪器设备、研究实验基地、科学数据等科技资源，鼓励各相关单位开放共享。通过建立新购大型仪器设备相关部门参与的联合评议制度和对申请科技项目经费时能够通过共享满足需要的仪器设备不得安排资金购买等措施，从源头上保证科技基础条件资源共建、共享，达到调控增量资源来激活存量，最大限度地发挥现有资源的潜能，提高科技基础条件资源利用率。
（八）建立科学的绩效考评制度，提高财政科技投入效益
投资监管范文第8篇
[论文摘要]随着我国现代化建设的持续发展，公共投资建设的规模越来越大。但是长期以来，由于经济管理部门把主要精力放在项目的立项审批和投资分配方面。对建设项目的外部制约和监督管理尚不够重视，直接影响了公共投资的效率。有必要探索如何建立起一套比较完整、规范的项目监管模式。保证项目建设能够实现预期的目标，并充分发挥公共投资的最大效益。
我国现代化建设持续发展，公共投资建设的规模越来越大。但是长期以来，经济管理部门往往把主要精力放在项目的立项审批和投资分配方面，因此，对建设项目的外部制约和监督管理不够重视，使政府遭受巨大的损失，公共投资没有得到应有的回报。因此，在深化改革中研究这一问题具有紧迫意义。本文探索如何建立起一套比较完整、规范的项目监管模式。正确发挥政府在市场经济条件下有效行使对项目的监管职能。以保证项目建设能够按照预期的目标和规范的程序，保质保量地实施完成，使公共投资产生最大效益。
一、我国公共投资监管状况分析
随着我国投融资体制改革的不断深化，国家对公共投资项目制定了具体规定和实施办法。采取了一系列强化监管的政策措施。但是，由于各种原因，我国的公共投资监管模式还存在诸多问题。下面从公共投资的监管机构、监管队伍、监管方式、监管内容等方面对我国公共投资监管状况进行分析。
(一)我国公共投资监管的机构设置
对公共投资项目进行监管的机构可分为内部机构和外部机构，当前我国这两类监管机构的设置在实际监管过程中都存在各自的缺陷。
第一，缺乏系统、协调的内部监管机构。具体表现在：一是各监管部门和地方出于自身利益的考虑，在制定的部门和地方法规中。出现了与国家法律法规不符、甚至是相悖的内容。二是各监管部门各自为政、职责划分不明确，机构设置重叠、职能交叉，重复监管与监管漏洞同时存在。三是由于有关规定的内容过于概括、空泛，缺乏具体的解释，可操作性不强，使得监管机构在履行监管职能时主观性和随意性很大。四是建设机构专业能力较低、水平参差不齐。难以保证监管的质量和效果。
第二，缺乏独立的外部监管部门。具体表现在：一是从事社会监督的职能机构大多隶属于党政机关，缺乏必要的独立性和权威性，对党委只能服从、支持，而不能监督、制约。二是有些群众团体在组织上缺乏独立性。往往同化为党委机关的一个部门；对其所监督的对象(党政机关)也有很大的依赖性，难以进行有效的监督。三是中介机构本应是社会监督的一种重要主体，但在实际工作中，带有较浓的行政色彩。党政干部兼职现象比较普遍。四是公共投资透明度低，缺乏完善的举报系统。社会公众舆论没有发挥应有的监督作用。
(二)我国公共投资监管的队伍素质
由于公共投资的规模越来越大。监管的项目越来越多，我国目前的公共投资监管队伍，无论从数量还是质量方面都不能满足监管工作的要求。
从思想素质来看，我国监管人员对公共投资项目实施监管的重要性认识不够。有些监管部门的监督检查浮于表面，走过场；有些监管部门不履行监管职责，监管不严，对违规、违法行为的处罚不到位，不能起到警示作用；还有少数工作人员，收受贿赂，甚至与不法承包商相互勾结，大肆侵吞财政投资，给国家造成严重损失。
从业务素质来看，我国目前各监管部门和机构的监管人员组成来源繁杂，人员素质参差不齐。一些项目监管机构的人员直接来自各政府部门：很多人没有经过专业性的投资项目管理的系统训练，工程项目管理和财务管理知识匮乏：不少人员只是通过简单的项目管理知识的初级培训后就匆忙上岗，普遍缺乏对项目监管的业务知识和工作经验，难以适应公共投资监管的要求。
(三)我国公共投资监管的方式
按照监管的机制设计理论。监管主要有两种模式，即“巡警监管”和“火警监管”。所谓“巡警监管”主要是采用审计、稽查、项目后评价、调查和其他直接方法进行监管，使用范围广，主要是外部监督。“火警监管”主要是通过利害关系人的检举揭发来进行监管，它可以有效降低监管成本，提高监管效率。一个有效的监督机制应是根据被监督对象的特点。两种方式有机结合的监督机制。而我国当前主要采用的是巡警监管，且主要是事后监督，对火警监管方法的应用和重视不够。
我国对公共投资项目的监督执法分别由各行政主管部门以及重大建设项目稽查特派员办公室负责。一方面，我国公共投资项目量大面广，业主多而分散。使监督力量显得过于分散、薄弱。另一方面，在现行的公共投资项目管理体制下。这些主管部门仍然在直接插手工程项目的管理活动，有的主管部门负责人还兼任项目负责人。出于部门、行业利益的考虑，以及个人利益的驱使，缺乏严格监督的动力。
目前我国的招投标活动没有重视“火警监管”的作用，其机制也很不完善。首先是缺乏统一、协调、高效的行政监督申述机制。这是我国现行法律没有对此明文规定所造成的。举报系统不完善，没有保密机制，举报办法和奖励措施不明确，使得举报者缺乏举报动力；公示制度不健全，透明度不高，也使举报者无法掌握足够的违规操作的证据。同时，社会公众以及新闻舆论也难以发挥应有的监督作用。因此，应建立完善的举报系统，制定举报办法和奖励措施，提高检举揭发者的积极性，使“火警监管”在公共投资项目的监管中发挥更大的作用，克服我国公共投资项目管理体制、市场机制和法律、信用制度不完善给公共投资项目造成的监管困难。
(四)我国公共投资监管的内容
对公共投资项目的监管中，监管内容是监管工作的核心。在投资项目的整个建设过程中，随着被监管项目的实施阶段的不同，监管内容也不同。
从项目决策过程中的监管情况来看，公共投资在项目的提出、可行性研究、项目论证、招投标等环节的监管仍存在以下主要问题。一方面，项目建设前期工作滞后，前期方案深度不够，论证不充分，建设项目“三超”现象严重等问题严重困扰着投资管理，可行性研究未能起到决定性的作用。另一方面，公共投资建设虽然绝大部分通过招标方式进行，但在具体操作中由于透明度和监管远远不够，还存在大量的违规行为。
从项目实施过程中的监管情况来看，由于我国建筑市场还不完善，工程监理制、项目法人责任制等制度执行不力，尚不能对项目投资、质量和进度实行有效控制。在公共投资资金监督管理方面，由于监管机制不合理、监管制度不健全，缺乏明确的责任制度和强有力的监督措施。使得资金挪用浪费现象比较严重，投资效益低下。在公共投资项目质量监督管理方面。虽然随着监管水平的提高、监管手段和方法的改进，质量监管取得了一定进步，但存在的问题依然严重，其监督的力度、深度都不够。
二、我国公共投资监管的目标模式
由于各国制度上的差异。我国不可能照搬国外的监管模式。因此。我们只有在借鉴发达国家成功经验的同时，探索符合我国实际情况的监管模式。
(一)建立科学的监管目标体系
我国公共投资项目监管期望达成的目标是：全程监管、统一监管、透明监管、法制化监管和高效监管。全程监管，即不但要对项目的建设过程进行评价和监管，还要加强对项目前期准备工作的严格评估和审查，以及对项目建成后的使用过程和运作效益进行评价和监管。统一监管，即把目前资金渠道不同的公共投资项目都纳入统一的审批和监管体系，改变目前这种不同资金渠道各自为政，申请、审批和监管等程序各不相同的状况。以堵塞漏洞、统一标准、保证公平。透明监管，即监管部门要实行信息公开、公众参与、政务透明的阳光监管，通过信息披露、公示、听证等方式，将监管部门置于公众监督之下，防止“暗箱操作”，使监管部门在监管过程中更加规范，更加公正。法制化监管，即在国家法律框架内，制定专门的地方性法规。将公共投资项目监管纳入法制化轨道，这样一方面可以提升监管的权威性，另一方面也可以使监管更加规范。高效监管，即通过科学的组织、方法和手段，充分利用市场的力量，降低监管的成本，提高监管的效率和质量，以达到“低投入、高产出、高质量”的目的。
(二)建立立体的监管体系
一是建立全方位、多层次的监管主体体系。公关投资的监管主体应包括投资主管部门、财政部门、审计部门、建设行政主管部门、行政监察机关及重大建设项目稽查办公室。同时，还应强化人民代表大会的监督管理职能，加强人大监督政府预决算的作用，以促进政府和有关部门把有限的财政资金管好、用好，最大限度地发挥投资效益。
二是建立市场化、专业化的辅助监管体系。基于项目类型多样、专业性强的特点，必须通过市场机制借助专家和社会中介机构的力量进行监管。通过建立专家库，从中组织专家进行项目审查和评估；通过建立中介机构库，挑选优质中介机构从事监理、评审和代建等工作。此外，公共投资监管还应包括社会监督，鼓励公众和新闻媒体对公共投资项目进行监督。实行举报、投诉、公开曝光、奖励等制度，使公共投资项目处于全社会的阳光监督之下，以降低政府监督成本和提高监管效率。
三是建立多角度的监管体系。即建立包括投资计划监督、招投标监督、审计监督和监察监督在内的监管体系。通过投资计划监督，对公共投资项目设计概算进行审查，对概算编制依据的合法性、时效性和适用范围，概算编制说明和编制深度，概算编制范围，建设规模、设备配置、工程量计价指标和其他费用进行审查，从源头上保证公共投资资金的合理使用。通过招投标监督，进一步加强对投标人和招标机构的监督管理，依法实施招投标市场准入管理制度。通过财政财务监督，严格审核工程结算和竣工决算。严格监管工程建设中的资金使用情况，按工程建设进度及时拨付工程款，从严掌握工程管理费开支。通过审计监督，即通过开工前审计、在建工程审计和竣工审计，对公共投资的节约、效率、效果进行审核。通过监察监督，对投资主管部门、财政部门、审计部门、招投标市场管委会办公室、招投标中心及其责任领导和责任人员进行督察，对失职渎职、、、违反程序的，依法追究行政或法律责任。
(三)建立全过程监管机制
一是建立市场竞争机制。通过专家评估论证制、项目法人招标制、代建制、代营运制等制度的引入，从项目选择、项目建议书、可行性论证、项目设计、施工管理直至项目使用，都鼓励社会中介组织介入，并对其实行信誉评价管理，创造公平竞争的市场环境，借助市场的力量来降低监管的成本，提高监管的效率。
二是建立风险管理机制。具体可以采用项目保险制度，即项目承接机构必须投保专业责任险，由保险公司为其服务质量提供保险。项目保险制度不但可以在项目建设过程采用，在项目运营过程也可以采用。这样在增加中介机构的信誉度的同时，也会大大降低公共投资项目的风险。
三是建立绩效管理机制。重点在于建立后评价制、问责制和稽查制。后评价制是绩效管理的基础，为监管部门的监管和奖罚提供了科学的依据。问责制即行政责任追究制度。对于在稽查中发现的问题。必须追究单位以及个人的责任，进行处罚和惩治。问责制是将监管落到实处的最为重要的保证，其执行力度直接决定监管的权威性和有效性。稽查制是指根据相关规定和标准对公共投资项目进行全过程的、全方位的检查。通过建立绩效管理机制，对公共投资项目的绩效进行评估。并根据评估结果作出相应的处理。
(四)采取双重复合监管方式
完善公共投资项目的监管体系，应采用由政府职能和市场机制相结合的双重复合监管方式。项目的政府监管职能是指在项目主管部门设有专门的机构和人员的情况下，各个环节进行适时监控。项目的市场监管是以社会中介机构为主体对项目的实施情况通过市场规则进行的监管。目前，后者对我国公共投资项目还没有发挥应有的监管作用，必须大力完善。同时。还应加大银行、保险公司对公共投资项目建设的监督力度。国家应制定系统的法律法规对项目的全过程监管进行规制，明确具体监管的机构，监管的目标和监管的责任，实行监管责任制，避免监管缺位。政府还应建立完善的举报系统，制定举报办法，引入民主监督机制。
三、实现我国公共投资监管模式的对策建议
随着我国社会和经济的快速发展，公共投资在其中的作用越来越大。不断提高的社会和经济水平要求更为科学高效的公共投资监管，而目前的监管模式只能维持公共投资的低效运转。必须尽快转变。为落实公共投资监管的目标模式，提出以下对策建议。
(一)完善公共投资监管的法规、制度
首先，加快公共投资的立法步伐，建立公共投资法律体系。制定《公共投资条例》，对公共投资行为进行规范。对公共投资的范围、原则、投资主体、程序、制度、监管及法律责任等予以规定。制定《公共投资项目监管条例》，全方位地对监管体制做出系统、全面的规定。同时，对现行与投资管理有关的法律法规，例如《土地管理法》、《环境保护法》、《城市规划法》等提出相应的修改建议，尽快建立起完整、有效的投资管理法律法规体系。
其次，明确各监管机构的具体分工和实行监管责任制。并加大对违规行为的惩处力度。为了对公共投资项目形成科学有效的监管，应明确监管机构的具体分工，明确监管责任人，实行监管责任制，避免监管缺位。对在政府公共投资建设过程中存在的各种违规违纪行为的直接责任人，应该坚决处理，责令整改或给予处罚，对情节严重、构成犯罪的，应追究其刑事责任。同时，还应明确社会监督主体的法律地位，使社会监督主体在法律上具有独立的品格，不依附、不受制于其他监督制度；在组织上有独立的体系，彼此之间没有领导隶属关系。
再次，建立健全与投资活动有关的制度。一是要建立公共投资大型项目听证制度，确保公众在项目决策过程中的直接参与权，使公众在参与项目决策过程中能够进行利益诉求。保障公共利益实现。二是建立公共投资项目的公示制度，提高投资项目实施全过程的透明度。提高监督的有效性和威慑力，防止监督中的腐败行为。三是建立公共投资项目责任追究制度，要综合运用行政责任、民事责任、刑事责任等多种形式。增强公共投资法律制度的刚性。
(二)提高公共投资项目监管人员素质
首先，注重抓好思想作风建设，不断提高项目监管人员的思想素质。重点抓好立足本职、勤奋工作的爱岗敬业教育；把握全局、坚定信心的形势任务教育；依法行政、遵纪守法的政策法规教育；以案为鉴、警钟长鸣的廉洁从政教育。
其次，全面提高监管队伍专业素质。一是不断加强对监管队伍的专业知识和政策法规培训，针对本单位人员结构和自身特点，有计划地组织开展多种形式培训。二是不断选拔优秀的人才来充实公共投资的监管队伍，切实关心监管人员的成长和进步。创造条件帮助他们解决工作和生活中的困难和问题。
再次，抓好监管队伍的廉政建设，始终保持清正廉洁。监管人员要遵守党和国家有关规定。始终坚持把人民的利益放在首位，严格执行各项规定和纪律，筑牢思想道德防线。在稽查工作中，务必保持清醒的头脑，不为金钱、人情所动，不为物质利益诱惑，不断增强监管队伍的战斗力和凝聚力。
(三)完善公共投资监管的市场机制
一是健全有形建筑市场，完善公共投资项目投资制衡机制。有形建筑市场的出现，将工程项目的一系列活动都集中在一个固定的场所内进行。成为市场行为，受市场制约。而投资主管部门、财政主管部门以及有关部门，则依照法律、法规的规定，依据职能分工，对公共投资项目的管理进行相互监督，相互制约。
二是大力发展中介机构，充分发挥市场的作用。我国的中介服务机构目前还处于初级阶段，也没有形成成熟的市场机制。政府在制定规划和政策方面，应多鼓励中介服务组织的发展，规范对中介服务市场的规范，积极推进公共投资活动的市场化。
三是建立量化指标体系和项目监管信息系统。应抓紧建立一套完整、科学的建设项目的投资、工程进度、工程质量、投资控制、财务评价等方面的量化指标体系，从而对建设项目的资金到位情况、工程进展情况、概算及其调整、投资及其效应等信息及时掌握。要形成规范的建设项目信息报告制度，并建立起上下左右沟通的信息传递网络系统，及时收集、整理、分析各类数据。
四是尽快建立信誉评价制度。应尽快在我国投资建设领域建立起信誉评价制度，对承担工程建设的各类中标商的履约情况进行评价。具体内容包括建立分类的信誉评价指标体系；建立信誉评价数据的管理系统；将履约差、信誉低的承包商公开，并视其情节，给予警告或取消投标资格，以建立起内在的风险和信誉约束机制。为建设市场的良性运作提供保证。
五是逐步推行公共投资工程担保和保险机制。具体包括：承包商投标担保，确保中标的承包商按中标价格签订承包合同；承包商履约担保，确保承包商履行承包合同，降低或规避违约风险；付款担保。即业主工程款支付担保和承包商对分包商、材料供应商的付款担保，确保分包商和供应商得到全部付款，以保证公共投资工程的顺利实施。
(四)建立公共投资项目后评价体系
首先，应确立公共投资项目后评价的法律地位，将后评价工作纳入地方乃至国家的法律法规体系，明确后评价工作在整个投资资金使用、监督过程中的作用，把后评价工作结果作为考核公共投资部门投资行为的重要依据；制定完善国有资产管理法、投资法等在内的相关法律法规制度。使后评价工作有法可依，增强评价工作的权威性。
其次，要明确项目后评价的资源要求。开展项目的后评价需要投入一定数量的资源。包括后评价的人力资源、后评价经费以及后评价的时间等。国家应对项目后评价投入的资源做出相应的规定和标准。以便各地区、各部门参照执行。
再次，建立后评价人员的培训机制，形成比较完善的培训体系。有必要在后评价管理机构设置专门组织、管理培训工作的机构，指导和推动后评价体系的形成和相应的法规建设，制定和实施培训规划，使后评价培训工作系统化、制度化、规范化。
投资监管范文第9篇
养老保险基金投资监管的国际发展趋势
(一)由严格的数量限制监管逐渐向审慎人规则过渡，并有相互融合的趋势在数量限制监管模式下，监管当局只需要设定数量标准，并且在监督过程中只要核查相关投资主体是否符合此标准，监管过程和结果都易控制，监管成本也相对较低。因而，对于养老保险基金处于发展初期或者是金融市场不发达、监管条件不成熟的国家来说，数量限制监管是一个合乎实际的选择。该模式有利于控制基金投资风险，最大限度地保证养老保险基金投资的合规性和广大受益人的利益。但由于数量限制监管本身的缺陷(前面论述)，不仅会损害养老保险基金投资目的的实现，长期还会扭曲金融市场、损害整个金融市场的活力。这些负面作用使得一些严格数量限制监管的国家逐渐放松限制，逐渐部分或全部过渡到审慎人规则模式。如瑞士养老保险基金在投资股票、债券、抵押借款和不动产方面一开始有严格数量的限制，但自2000年以后，如果养老保险基金投资能证明符合《企业养老条例》和《幸存和伤残福利计划》中有关“审慎”投资政策，就可以超越数量的限制，到目前为止，瑞士约有80%以上养老保险基金适用审慎投资人规则。〔10〕还有一些国家则完全过渡到审慎人规则模式，如日本。但如果进一步研究世界各地养老保险基金投资监管具体实践，就会发现这两种监管模式通常是密不可分的或者说相伴而行，我们说的实施审慎规则监管的国家，通常是以审慎监管为主的国家。因为即使是在实施审慎人规则最典型的国家，如英国，他们在审慎人规则的基础上也融入了数量限制的因素:规定养老保险基金对单个共同基金投资比例不得高于10%，单个投资管理人投资基金比例应小于25%。〔11〕而实施数量限制监管的国家一般都对投资管理人都有“审慎”要求，并且他们对于规定范围和比例限额内的资产进行投资时通常也是基于“审慎人规则”进行专业评估，反复论证，谨慎决策。如丹麦、芬兰、德国等实施数量限制监管的国家，他们对投资于国外资产的实际比例与监管法规允许的投资上限比例之间有着较大的“弹性空间”(headroom)，平均为17．5%，而意大利养老保险基金国外投资的“弹性空间”则高达33%。〔12〕(二)在养老保险基金审慎人规则中引入风险性监管措施养老保险基金风险性监管的理念是移植于银行监管经验，最早追溯到银行预警系统的发展，1980年美国建立的“骆驼”评级系统是其早期代表。在上个世纪90年代，由于金融改革和养老保险基金市场的变化，两种监管模式都不同程度的出现了问题，即监管当局和相关指标市场敏感度低，往往对风险的识别不够及时，相应的监管措施滞后于市场发展。IOPS(InternationalOrganizationofPen-sionSupervisors)2005年颁布了《私人养老金监管十项原则》，其中第五项原则———风险导向，已经明确提出养老金监管应该力求将最可能的风险控制在最低水平，应以风险导向监管为目标，监管要有事先性，按照比例方法，及时发现、避免并干涉可能出现的严重问题，并使用可以最大化监管结果价值的工具。一些国家的监管当局相继摒弃不必要的高成本的监管法规和手段、提出一系列以风险性监管为基础的规则如资本充足率、信息披露等，并引入了灵活、适用的风险导向监管方法模型，这在澳大利亚、美国、丹麦、荷兰等国家取得了良好的效果。以澳大利亚为例，面对着人口老龄化的压力，澳大利亚对养老保险制度进行了改革，于上个世纪90年代初推行了强制雇主缴费养老保险，随后建立了对养老保险基金的投资运营审慎监管框架。随着金融监管模式的转变和监管机构的重组，养老金基金监管框架在过去的二十年内不断的修正。虽然一些“审慎人”的基本理念还得以保留，但在监管中更强调审慎微观和细节层面，如规定所有的受托人必须通过APRA(AustralianPrudentialRegulationAuthority)的许可，所有取得养老金基金受托人资格的必须事先登记，而在此之前只有那些管理公共基金的受托人才需要许可;同时规定最低资本制度。在监管过程中除了衡量传统的分散投资来识别风险外，还建立了PAIRS(theProbabilityandImpactRatingSystem)和SOARS(theSupervisoryOversightandResponseSystem)模型来完成对风险的识别、评估和控制。〔13〕(三)“审慎人”的标准不断提高现代意义上的信托制度源于英国的“尤斯”(USE)制度，目的是为了防止英国国王没收人们赠予给教会的遗产(主要是土地)，信托制度出现很长的一段时间内受托人的职责都是简单的持有财产、保护其不受侵害即可。随着信托管理财产的功能增强，审慎注意义务内容不断地发展，从限制信托财产的投资种类、投资数量和投资工具的“法定投资清单”发展到一个投资范围的弹性标准、允许受托人灵活的选择投资种类的“审慎人规则”，再到现代意义上的“审慎人规则”。如果将“审慎人”标准分为三个阶段，第一阶段要求“审慎人”符合大众标准的“普通人”即可，第二阶段需要的是专业人士和专业机构，第三阶段则需要具有“专家”般的个人能力水平。养老基金的“审慎人”标准同样也在不断的提高，美国1974年的《雇员退休利益保障法》(ERISA)具备“熟悉养老基金事务的谨慎之人……的技能”，因而受托人“不能仅仅像一个普通人管理自己事务那样管理退休基金，他必须像一个熟悉这种事务(fami1iarwithSuchmatters)的人那样行事。然而，一个普通的、小心的管理人可能并不具备必要的知识和技能，对养老基金和养老金计划的管理和投资事务并不‘熟悉’，从而不符合根据ERISA要求的专家的标准”。〔14〕英国《2004养老金法案》对受托人的能力水平提出了更为详细、明确的要求，如果是个人作为养老金计划受托人，该人必需精通信托事务、养老金计划规则、养老金计划的投资声明和积累原则，以及任何被受托人采纳的记录有关养老金计划管理的文件;同时，受托人还必须具有对养老金和信托法律以及养老金积累和投资原则的知识和理解。〔15〕纵观世界上其他实施“审慎人规则”的国家，其对“审慎人”的标准也是在不断的提高，这种现象不仅是法律文字的表述，更多的是环境需要。一方面养老基金的规模越来越大，给社会、经济带来的影响也越大;另一方面全球化下的市场特别是金融市场复杂性和风险性是前所未有的。受托人在享有自由裁量权的同时必须具有与之匹配的能力，法律对受托人的能力要求不断提高，需要与之相关的专业技能、知识、必要设备和信息渠道，人员构成等。
我国养老保险基金投资监管模式的选择
从上可以看出，如果说立法上对审慎人规则有原则性规定，实践中则完全实行的是严格数量限制监管。应适度地放开数量限制，逐步引入审慎人规则从总体上来看，当前我国的金融市场还比较落后，制度建设还不健全，再加上养老保险基金设立的时间还比较短，基金性质差异也比较大，投资运营经验也比较缺乏。在这种情况下，我国对养老保险基金投资实施严格的数量限制监管，将“安全”置于“效率”之前是情理之中。但从长远角度来看，面对未来沉重的人口压力，即使风险性较低，如果投资效益过低也会造成偿付能力不足的危险。同时如果现阶段立即取消投资数量限制，有可能会导致以分散风险、追求利益最大化为借口，盲目将养老保险基金投资到国外资产和股票等高风险资产，使其陷入巨大投机风险当中，将会带来灾难性后果。因此，我们不宜将全国社保基金、企业年金基金乃至将来可能开展投资活动的各地社会保障基金，一刀切地全面采用谨慎人义务，也不宜完全放弃数量限制规则的规定，比较可行的做法是适度放开数量限制，由严格数量限制监管逐步向审慎人规则过渡。同时还要考虑到不同性质、不同层次养老基金的差异性，如基本养老保险基金的社会统筹基金主要用于当期退休人员的退休金支付，对于这部分养老基金应当实行数量限制监管，不宜进行长期和较大风险投资;相对于统筹账户基金个人账户基金可以实施混合监管;而作为养老第二支柱的企业年金则可以放宽投资限制，实行审慎人规则。根据不同的养老基金的性质和风险收益要求而进行不同的监管，有助于降低养老基金的整体风险，也能为大范围地实施审慎人规则积累一定的经验。混合监管模式之下的我国监管制度完善建议1．逐步放开投资限制，扩大投资范围随着我国金融市场的发展，投资监管应该允许投资组合多元化，逐步放宽对养老保险基金投资品种的限制，拓宽投资渠道、投资范围。适当降低银行存款和国债投资的最低比例限制，并适当地放松高风险资产数量限制，如设定全国社会保障基金的银行存款和国债投资比例不得低于30%，投资于不动产、私募股权、银行贷款等产品的比例不得超过养老保险基金总资产的30%等等，允许养老保险基金持有更多的股票、公司债券和资产支持的证券，并可尝试少量投资到风险投资公司。其次，应逐步放宽养老保险基金对国际资产的投资限制，这样不仅有利于养老保险基金灵活地调整其资产组合结构，促进养老保险基金投资组合的多样化，有效降低投资风险，而且有利于提高我国对外开放水平，以便更好地适应国际资本市场一体化的发展需要。2．加快审慎人规则法律规范体系的建设进程在适度放开投资数量限制、逐步过渡到审慎人规则的同时，要加快审慎人规则法律规范体系的建设进程。在具体方案上可以采取多种方式。如考虑到《信托法》和《债券投资基金法》已有“审慎人”的规定，可以颁布实施细则细化这些规定，也可以修改《中华人民共和国社会保险法》及其实施细则，加入审慎人规则内容。如果考虑到时间性和出台法律的权威性，可由相关监管部门联合制定审慎人规则具体办法。3．建立有效的风险预警机制，尽早引入风险性监管在世界银行的参与下，世界上许多国家都建立了基于风险的养老基金监管体制。风险性监管有利于提高监管效率，降低监管成本，专注于高风险环节，将有限的监管资源用在最需要的地方。养老基金在投资运营中要受到很多外部因素的影响，通常这些影响都有潜伏期，风险监管的思路是监管部门对养老基金投资运营的监管一般是日常监管、事前监管和事后监管。在具体方法上主要通过现场和非现场监督，对所获得的综合信息进行分析，逐步进行检验测试，将投资主体划分为正常、基本正常、有问题、严重问题等不同的风险类别。对于正常和基本正常的主体，监管机构主要关注其共性的问题;对于有问题的主体，监管当局可以提出质疑并要求其整改;对于有严重问题的主体，监管当局可以接管或求助。我国要借鉴其他国家的经验，开发合适的监管工具和评价系统，实施以风险导向的养老金监管体制。4．确立养老保险基金受益率的下限资本市场是瞬息万变的，“审慎人”即使具备了相当的技巧，也可能遭受系统和非系统风险，从而影响职工退休后获得养老金给付和养老金的替代率。为了对投资者的行为进行约束，防范养老基金投资风险，许多国家对养老基金的投资收益水平做出了具体的规定。目前世界各地对养老保险基金的最低投资收益的限定主要有两种形式:一是采取绝对值的方式，如瑞士政府规定养老基金的名义收益不得低于4%;二是相对值方式规定养老保险投资收益的下限，如智利规定单个养老保险基金的投资收益率必须高于全部基金的收益率的5%。我国当前并没有规定养老基金投资运营的下限，但实践中我国全国社保基金理事会也以每年不低于3．5%的保底收益率受托为9个省区市的企业职工基本养老保险个人账户基金投资运营。我国可以考虑在立法中规定养老基金的最低投资收益率，要求投资管理人对投资后果负担合理程度的担保责任，以维护收益人的利益。5．建立养老基金风险准备金和盈余公积金为烫平养老金收益的波动，一些国家的监管当局要求建立风险准备金和盈余公积金。风险准备金是负责养老基金投资运营的基金管理公司以自有资本建立起来并与养老基金以相同的方式进行投资运作，相当于基金管理公司的一定比例的资本;盈余公积金是养老基金利用高收益时期的部分盈利建立起来的，用以弥补低收益时期的投资损失。如智利，风险准备金相当于基金管理资产1%的自有资本构成，盈余公积金则有基金一年的实际投资收益率超过所有的养老基金平均收益率的1．5%或2%以上的差额部分组成。当基金的年实际投资收益低于所有的养老基金平均的0．5%到2%以下时，养老金管理公司首先要用盈余公积金弥补收益率，如果仍然不足，再用公司风险准备金弥补差额;在用尽风险准备金和盈余公积金还不足以弥补的情况下，公司就要强制进行破产清算，由政府支付养老基金投资收益率的差额。〔16〕澳大利亚等其他国家也建立了类似的制度，规定如果养老金出现问题，其基金则被转移到其他安全基金。如果说全国社会保障基金自己负责投资运营的亏损可以由其自行承担，企业年金和交由基金公司投资运营的部分全国社会保障基金则缺乏相应的风险担保措施。我国可以尝试建立类似风险保险金和盈余公积金，避免出现投资损失而无法兑现养老保险金的问题。作为社会保障权核心的养老保障权是当代社会公民的一项基本人权，经历了一个从恩惠到权利的转变过程。我国亿万老人“老有所依”的实现是多种因素合力的结果，但养老基金投资运营将起着决定性的作用，其中养老金投资监管模式的选择又对于养老金投资监管和收益至关重要。审慎人原则是赋予义务人广泛的自由裁量权，同时通过谨慎和忠实两个法律义务对该自由裁量权加以控制，从这点上来讲，它与我国当前以信托管理方式构建养老基金的投资运营模式是契合的。但正如前文所述，监管模式的选择取决于多种因素如监管能力、资本市场的成熟程度、投资管理人的投资经验和能力、法律渊源等。虽然业界强烈呼吁要放开投资限制，减少束缚，但由于我国并没有建立有效的监管体制和措施，并不完全具备建立审慎人规则的条件，当前较为现实的做法是先吸收“谨慎人义务”中的一些具体内容，实行“混合”监管模式。在此基础上逐步完善监管体制，加快立法脚步，制定清晰的监管流程，以控制和防范日趋复杂化的养老基金投资运营风险。
投资监管范文第10篇
关键词:政府投资项目;合同;审查机制;监管
近年来,随着公共财政体制改革的深入和预算管理制度的逐步完善,我国对政府投资项目的监管力度不断加大。据统计,仅2008年,全国各级财政投资评审机构共审查各类政府投资项目15万个,审查资金12600亿元,审减不合理支出1110亿元,平均审减率9%。郑州市自2005年开展财政投资评审工作以来,已累计审查各类政府投资项目1416个,审查资金124.98亿元,审减不合理支出19.72亿元,平均审减率达16.93%。通过对政府投资项目进行专业细致的评审,使财政支出管理的精细化、科学化程度以及财政资金的使用效益都得到了明显提高。随着财政投资评审工作的深入,财政部门对政府投资项目监管中也面临一些新难题。
一、政府投资项目监管面临的新问题
(一)签订合同合理性的审查问题
在工作实践中,我们常遇到部分项目建设单位和项目施工单位签订的合同价格明显高于市场正常价格,甚至高出正常价格数倍的问题。这导致在项目结算中,政府须额外支出少则几十万,多则几百万的资金。如在对郑州市某市政道路改造项目工程结算审查中,建设单位签订的合同约定,栏杆按固定价格每米单价560元,但审查中,根据其设计图纸核算每米只有200多元。
作为政府投资监管部门,为了提高政府资金使用效益,应该对这种问题进行监管。但是,在项目建设单位签订的合同中,没有明确约定监管部门是否可以对建设单位签订合同价格合理性进行事后审查的条款。在市场经济条件下,政府监管部门的行为也必须依法实施,针对项目建设单位签订的这种明显高于市场价格,严重损害委托人-政府利益的的合同,行为作为监管部门究竟应该如何依法处理呢?虽然,根据《合同法》第五十二条规定,“恶意串通,损害国家、集体或者第三人利益的合同无效”。上例中,项目建设单位签订的合同价格明显高于市场正常价格,这种行为严重损害了政府的利益。从理论上说,应该认为此类合同属于当事人恶意串通,损害国家利益的合同,可以认定合同无效。但举证恶意串通是一个比较困难的问题,作为最终审查拨款的投资监管部门-财政,在审核项目工程结算的工作实践中,基本上不具备可操作性。
(二)工程变更、签证确认的审查问题
在对政府投资项目审核的实践中,我们还经常遇到,项目建设单位、承建单位与监理单位结成利益共同体。在利益的驱动下,某些建设单位对项目施工过程中变更、签证事项管理极不负责,默认施工单位随意变更,甚至弄虚作假,重复签证、违规签证,骗取政府资金。如在对某医院工程评审中,约定合同金额为40万元,结算方式为合同价加变更签证,但施工单位在报结算时按据实结算方式报送,送审金额为90万元,评审人员指出与合同约定不符后,施工单位按照所报结算将不符部分全部改为签证,建设单位没有认真核实全部签字确认。
对于这些有异议的变更、签证,投资监管部门在审核项目结算中究竟应该无条件认可,还是应该作进一步核实呢?从节约政府投资,提高政府资金使用效益的角度看,针对这种不负责任的项目建设单位,政府投资监管部门在项目具体实施过程中,就应该适时对建设单位确认的变更、签证事项的合理性、准确性、真实性进行审查。但从对众多政府投资项目审核的实践来看,现阶段大部分项目建设单位签订的合同条款中都没有明确约定政府投资监管部门是否要参与项目实施过程中发生变更、签证事项的确认。这导致政府投资监管部门在实施监督的过程中缺乏有效的着力点,难以对项目建设单位的行为实施强有力的约束。
(三)加强对合同合理性和变更、签证真实性、准确性监管的必要性和重要性分析
从政府投资工程的性质看,投资监管部门必须参对合同合理性和变更、签证真实性、准确性的监管。政府投资与私人投资不同,政府投资项目的建设单位和政府之间本质上是一种委托-关系。项目建设单位仅仅是政府授权管理的人,根据委托-理论,在委托关系中,委托人与人之间存在着利益不相同,追求的目标不一致、责任不对等、信息不对称等问题。委托人追求的委托者利益最大化,而人追求的是人效用最大化。人掌握着资源的控制权,但不承担责任,没有风险,而委托人失去了控制权,但最终要承担责任。这往往会产生人的道德风险和逆向选择问题,即人在最大限度地增进自身效用时,可能做出不利于委托人的行为。在政府投资项目管理中,政府和建设单位的这种委托-关系,也存在人的道德风险和逆向选择问题。即项目建设单位为了自身利益可能和项目施工单位结成利益共同体。
为了确保项目建设单位的行为不至于偏离正轨,就必须对其行为实施有效的监管。正因为如此,对于政府投资工程,国家不仅制定了严格的建设管理程序,而且规定了发展改革、财政、审计等部门对其都有监督管理职责。政府投资项目合同的签订以及项目施工过程中变更、签证事项的确认等行为对委托人的利益都用重要影响,作为政府投资监管部门对项目建设单位的这些行为进行监督是其应尽之责。
从提高政府资金使用效益的角度看,投资监管部门加强对项目建设单位在签订项目合同和变更、签证事项确认的行为进行监管对合理控制政府投资项目成本十分必要。
项目合同是确定成本造价的重要因素,合同条款既对招标成果进行了的确认,也对今后可能发生变更、签证、材料价格调整等影响工程造价因素时双方权利、责任的做出了约定,是结算审查的重要依据。合同签订的合理与否直接影响后期结算的审查。
项目实施过程中发生的变更、签证事项是形成工程成本的重要组成部分,在项目管理中具有不可忽视的重要地位,是工程造价控制的重要环节。工程项目的施工阶段是建筑物实体形成阶段,是人力、物力、财力消耗的主要阶段。工程量大、涉及面广、影响因素多、施工周期长、材料设备价格以及市场供求波动大等特点确定了工程施工阶段发生变更、签证事项的多,对工程造价影响大。因此对工程施工过程中发生签证、变更事项的合理性、真实性、准确性直接决定了成本控制的效果。
二、政府投资项目监管面临的新问题的根源
从上面的分析可以看出,政府投资监管部门加强对合同合理性和变更、签证真实性、准确性监管是十分必要的。在工作实践中,投资监管部门难以实施有效监管的主要原因是政府投资项目合同约定没有明确约定相关投资监管部门参与项目管理的途径和方式。由于合同中没有约定投资监管部门在项目实施过程中通过什么方式监管,造成对政府投资项目事前、事中监督脱节。政府投资监管部门在事后监督中,只有被动的在项目建设单位签订的合同条款约束下进行,即使认为建设单位签订合同不合理,确认的变更事项以及核定的数量不准确,也无法更改。投资监管部门无法真正发挥对建设单位的监督作用。
造成项目建设单位签订的政府投资合同中长期不详细约定投资监管部门监督职责的根本原因是因为在政府投资项目管理环节中,没有形成一套对建设单位这个人签订合同的监督审查机制,只是理想的认为项目建设单位在不受约束的条件下会自觉维护委托人的权益。正是因为没有健全的合同审查机制,投资监管部门不能对项目建设单位的行为形成强有力的约束。作为政府授权人的建设单位在不受约束的条件下,随意扩大权限,从而导致政府投资工程失控。从披露的众多政府投资工程“三超”现象以及由此滋生腐败问题中无不说明了这一点。
三、对政府投资项目合同审查的重要性分析
政府投资项目的管理是一个系统工程,需要多个部门相互协调、相互监督。在市场经济条件下,政府的监督行为必须依法行使,对于政府投资项目的监管,通过合同约定,规范投资监管部门的监督行为是政府参与市场活动必须遵循的方式。从本质上说,对政府投资项目合同的监督审查是政府履行出资人权利的重要体现,是投资监管部门应有的权利和必须履行的义务。
项目合同是约定发包人和承包人权利义务关系的重要协议,它约定双方在项目实施过程中参与的方式和途径。项目参与各方都应该按照合同约定实施各自的行为。政府投资项目与一般私人投资不同,政府投资项目的真正投资主体――政府和实际行使投资主体权利的项目建设单位(业主)是关系,项目建设单位的目标和政府的利益不完全一致,因此,在政府投资项目中,涉及到投资监管部门、项目建设单位、工程施工单位三方面的关系。合同是各方在市场规则下维护自身利益的重要工具。所以,政府投资工程的合同条款不仅要体现项目建设单位、施工单位的正当权利,还应当体现投资监管部门的正当权利。而现阶段,政府投资项目管理中,项目建设单位与施工单位签订的合同,一般采用建设工程施工合(GF-1999-0201)通用示范文本,在合同通用条款中,它仅仅约定了发包方(政府投资工程中的建设单位)与承包商(工程施工单位)之间的权利、义务关系,项目建设单位在签订合同时又不愿意在合同专用条款中详细约定其他政府投资监管部门的监督职责,导致投资监管部门不能对政府投资项目实施有效监督,政府投资项目的真正投资主体--政府的正当权益得不到有效维护,政府资金的使用效益难以提高。
本质上,在签订政府投资项目合同时,项目建设单位仅仅是政府授权的人,政府相关投资监管部门应在合同签订之前,对建设单位行使权的合法性、签订合同价款合理性、约定事项的完备性等事项进行事前监督审查,履行出资人权利。但现阶段,对政府投资项目的管理中,既没有对建设单位授权限度做出明确约定,也没有对其签订合同的有效性、完整进行认可的程序,往往造成对政府投资项目监管无力。
在市场经济条件下,通过对政府投资项目合同进行审查管理是投资监管部门约束项目建设单位行为的必要手段。从政府投资项目管理的实践来看,对项目建设单位(业主)行为的监督始终是投资监管部门监督的重点。但由于目前在政府投资管理环节中,缺乏对项目建设单位签订项目合同的事前监督审查机制,同时项目建设单位管理人员也缺乏自我监督的动力,导致现行的监管机制对项目建设单位(业主)的监督失效。
四、加强对政府投资项目监管的建议
针对政府投资项目存在着投资主体“虚置”的问题,为了加强对于政府投资工项目的监管,避免在项目最终结算中发生纠纷,在政府投资项目的管理程序中,必须建立健全一套完善的对项目建设单位签订合同的监督审查机制,增强通过合同条款约束建设单位行为的能力,使政府投资项目合同条款中不仅要体现项目建设单位的职责,还应明确相关政府投资监管部门的监督管理责任、参与方式和途径,为其参与项目全过程管理提供法律依据,做到依法行政。
财政部门是政府管理公共资金的职能部门,加强政府投资项目成本控制,提高政府资金使用效益是财政部门不可推卸的责任。为了合理控制造价,提高政府资金使用效益,财政部门必须充分履行政府出资人的权利,加强对项目建设单位签订合同的事前监督审查的广度和深度。
首先,为了提高政府投资项目合同的质量,做到事前监督,防患于未然,财政部门应要求项目建设单位在项目招投标后,把拟签合同主要条款报财政部门审核。通过财政部门专业人员针对政府投资项目的特点对合同的过程管理、治理机制、计量与支付、工程变更、价格调整和费用索赔等内容的程序、规则、期限等条款进行详尽审查、专业设计,合理确定投资监管部门、项目建设单位、项目施工单位的权利义务关系,为投资监管部门实施有效监管提供依据。
其次,由于项目施工周期长,各种不确定因素较多,签订合同不可能将所有风险全部考虑周全,为了便于财政部门实施事中、事后监督,财政部门应要求政府投资工程的建设单位在合同专用条款中约定,合同执行过程中发生合同约定之外影响造价的因素时,项目建设单位有义务及时通知财政部门参与协商,共同确定,否则在项目最终结算审查时,财政部门将不予认可。同时,针对某些合同约定之外发生的有争议的项目,财政部门有权要求相关单位说明其合理性,如不能说明其合理性的,财政部门有权拒付。
参考文献:
[1]尹贻林.政府投资项目管理模式研究[M].天津:南开大学出版社,2002.
[2]张维迎.博弈论与信息经济学[M].上海:上海人民出版社,1996.
[3]张维迎.企业的企业家-契约理论[M].上海:上海人民出版社,1995.