社区公共管理论文范文

社区公共管理论文范文第1篇

的参与性，能够实现自治式的管理。除了社区组织外，还包括一些下属的部门机构，包括环卫、物业、经济等职能部门，同时有较为完善的基础设施，如学校、机关单位等。社区组织的管理可用资源众多，能够有效的对社区进行管理，这与以往社区行政管理存在根本差异，主要的区别在于以往主要是政府以行政手段直接干预管理，而管理任务也是根据上级的具体要求，社区管理则是实现了多方的管理，尤其是自治组织以及居民本身，并且社区组织的管理占主体地位，同时社区管理的对象是管理主体，因此可以极大程度的调动管理主体的可用资源，提高管理工作的有效性，最终实现社区管理的最终目标。另外，对社区管理机制的影响还包括市场机制、社区机制以及法律机制的影响，其中社区机制较为重要，主要包括社区声誉、社团制度、道德制度以及自治原则等。结合以上所述，社区管理的内容可以概括为以下几个方面。

（一）行政管理

主要包括社区组织的建设、工作内容、工作目标和最终取得的成果，例如向居民讲述选举的具体事项，公平、公正的建立居委会等社区组织，然后再完善事物机构以及职能要求，从而实现社区的有效管理。行政管理的主要工作就是代表本社区的居民与外部政府部门或者其他社区组织进行交流，同时还要进行社会统计工作，对社区人口数量进行普查，协助计划生育和征兵等工作顺利开展。

（二）党建管理

党建工作是社区管理必不可少的工作内容，是社会组织管理机制的重要课题，不管是何种类型的社区，都应该坚定共产党的领导，配合基层党员的工作，推进党建工作能够充分体现基层党员在社区管理中的领导作用，并且将我党严明的自律机制融入到社区管理当中，让社区组织的管理朝着正确的方向发展，并提高管理效率，保持与时展的先进性。

（三）社区关系以及治安管理

这一部门的工作主要是负责解决居民之间可能出现的矛盾和纠纷，并依靠社区居民共同的价值观念开展调解工作，另外在社区内宣传安全教育，让居民们在生活中做到防火、防盗，对社区进行巡视检查，以全面保障社区居民的人身财产安全，另外利用治安管理机构与制度约束居民的行为，这为和谐安定社会有重要意义。

（四）社区服务管理

为了使社区呈现和谐互助的良好氛围，社区组织应该培养居民们相互合作的良好习惯，建立一个互的友爱社区，让社区服务产生最大的效益。首先是便民服务、社区福利服务等，就是充分了解社区居民的内心需求，为其提供针对性的服务；其次还应该大力发展公益事业，例如完善社区内的基础设施，主要包括学校、体育、卫生保健等设施，同时照顾到社区内的孤寡老人和弱势群体。

（五）社区文化管理

文化管理是活跃社区气氛，增强小区居民凝聚力的关键所在，主要包括群众性的文体活动、健身活动等，而社区组织就是负责相关文化活动的组织和执行，让居民们都参与到文体活动中来。同时社区组织还应该完善教育机构，从而对居民进行思想政治教育，让居民遵守社会主义制度以及公共道德，消除居民思想上的困惑，以积极的精神面貌感染居民，使其形成正确的政治思想以及道德素质。

（六）公共环境管理

社区组织能够整合社区的经济和居民力量，从而为其提供高水平的社区服务以及公共物品，同时改善公共环境，铺设绿地，使道路交通系统更加完善，居民用水用电更加稳定，乡镇村委会还应该及时对农田水利、防汛抗旱等基础设施进行维护，与居民紧密联系，优化社区的环境建设，让居民能够踊跃参与到环境建设当中，对此还可以建立完善的制度和奖惩体系来提高居民的积极性。

二、社区公共管理的必要性

市场经济的不断发展使得社区管理的管理方式必须做出改变，即将管理权力由政府转给社区组织，只有提高社区组织管理的有效性，才能够从根本上提高社区管理的水平。第一，政府以及企业开始从社区管理中的退出，而管理责任就交给了社区本身，因此有必要进行社区公共管理；第二，城市化和现代化进程的不断深入使得社区管理的中必须将市场方法和行政手段结合起来；第三，社区的公共管理是社区机制得以正常运作的基本保障；第四，社区未来的发展必须以社区公共管理为基础；第五，社区安全和稳定的基本前提就是实施社区公共管理。

三、社区管理与公共管理的相互关系

公共管理主要包括社会公共管理、政府公共管理以及国家公共管理，社区管理属于社会公共管理的重要内容。社区是不同等级政府的公共管理目标，因此其也属于政府公共管理的核心内容。在公共管理相市场化和社会化的发展中，社区管理体现出的特征与其发展方向相迎合，可以利用众多的管理方式对公共管理的理论、方法以及未来发展进行创新。结合以上社区管理的内容不难看出，社区管理本质上是属于公共管理的一部分，并且其以一个类似于微观公关管理的模式在运作，社区管理对于公共管理产生了众多的积极影响，主要包括以下方面：

（一）社区管理对公共管理理论的影响

在新时代下，公共管理具有明显的市场化以及社会化，相比以往的公共行政管理而言，市场以及社会成为其主要的特点，并在此基础上形成了具有较为先进的新公共管理理论，社区是社会的重要组成部分，而社区以居民为管理对象和管理主体的自主管理机制，将这种理念引入到公共管理当中，能够使公共管理的水平得到质的飞跃。社区特有的这种机制很好的解释了公共管理的创新实践，主要是由于社区管理是以较为完善的社会学理论为依托的，其相关理论已经趋于成熟，除此以外社区方式在经济学中也得到的应用，在解决经济问题或者进行经济实地考察中发挥了重要的作用。当社区管理理论被引入到公关管理之后，能够促进公共管理中经济学、社会学、政治学的全面发展，使公关管理理论得到实践的机会，因此社区管理对公共管理理念的创新有深远的意义。

（二）社区管理对公共管理方法的影响

随着社会的不断进步，以往行政管理模式开始向新公共管理进行转变，其中主要是对市场方法的应用，市场机制以及社会化的应用使得传统管理中存在的问题得到解决。尤其是民众参与的管理方式为公关管理方式的拓展提供了依据，充实了公共管理的内涵，社区机制之所以能够发挥出较强的效果，主要是因为社区居民有存在血缘、地缘以及业缘等众多的联系，这使得社区本身就有一股较强的凝聚力，因此自治管理具有较好的基础条件。因此，让社区居民形成较为抑制的价值观念、生活方式能够保障社区管理的顺利开展，也进一步提高了公共管理的效率。

（三）社区管理对公共管理未来发展方向的影响

社区管理作为公关管理的重要组成部分，其高水平的管理必定也让公共管理在社区这一部分的研究更加透彻，并且这也是未来公共管理主要的发展方向，以往的公共管理主要利用国家以及政府的行政干预来实现，但而没有发现基层的社区中也存在公共这一特质，同时忽视了除政府外其他组织同样具备进行社区管理的能力，并且这种非政府的社区管理正逐渐成为公共管理未来最为重要的发展方向。社区管理在不断的发展中已经逐渐与市场化和新公共管理社会化相兼容，社区管理活动的对象是社区居民，并且与居民的根本利益相挂钩。以社区契约和社区机制实现管理，并且运用市场方法提高管理的灵活性。因此社区管理的性质是不受到政府行政治理的管理模式，这一特征与新公共管理理念基本相同。

四、结束语

综上所述，在社区管理中存在一个微观的公共管理，在以往这一点被忽视，实际上利用公共管理理论对社区进行管理具有可行性，能够打破社区管理的瓶颈，同时社区管理又使公共管理理论得到了更新，拓宽了公共管理的办法，提高了公共管理的有效性，最后社区管理正逐渐成为公共管理未来主要的研究方向，只有深入了解两种管理制度的的特征才能够促进我国公共管理的不断进步。

社区公共管理论文范文第2篇

——中国城市基层管理体制50年变迁

中国城市社会控制方式的转型，在20世纪上半叶主要是从传统社区向法定社区（市政层级）演变，在20世纪下半叶则经历了一个否定之否定的过程，先是由以法定社区为主转向以单位体系为主，然后又开始由单位制向社区制回归。

1949年以后城市社区与单位的关系，大体上可分为三个阶段：50年代是第一阶段，在这个阶段中社区与单位齐头并进，法定社区（市政层级）从区一级延伸到街道一级，控制力大大加强；单位制度从党政军机关扩展到所有国营和集体性质的基层企事业法人，单位社会逐步形成。六七十年代是第二阶段，通过社区单位化和单位社区化的双向发展，单位社会进入全盛时期，法定社区沦落到城市社会的边缘地位。八九十年代是第三阶段，城市中的单位社会逐渐萎缩、瘫痪乃至濒于解体，社区组织重振旗鼓、面貌一新、日益壮大，开始向主导地位回归。

进入80年代以后，社区的概念重新获得确认并逐步被官方文献所采用。90年代初，政府主管部门正式提出了社区建设的思路。临近世纪之交的时候，随着单位社会的迅速瓦解，各项社区发展和社区工作陆续提上议事日程并取得了初步成效，社区建设愈来愈成为城市发展的重中之重。

一、法定社区组织的巩固和延伸

中共接管大城市后，宣布废除保甲制度，对基于保甲编成的区级建制进行了合并改组，并重新配备了行政干部。经过几次反复后,区的行政地位最终确定为一级政府。1949年6月17日《天津市人民政府关于变更区街组织的指示》说：根据“市级为城市工作之基本单位”与“警政合一”之原则，兹特决定“各区政府改组为区公所”。1950年8月北京市也制定了《区公所试行组织条例》。同年11月13日政务院公布的《大城市人民政府组织通则》则又将区公所改回为区政府，其第一条规定：区人民行使政权的机关为区人民代表大会（或代行其职权的区各界人民代表会议）和区人民政府。

中共对城市社会的掌控远远超过统治时期，除进一步加强了区级组织外，更重要的是通过种种措施，将社会控制和市政管理深入到城市社会的最基层。

1扫荡传统社区组织

在军事接管完成后，中共通过“镇反”等政治运动，对城市中所有的传统社区组织和民间势力进行了摧毁性的打击。以上海市卢湾区五里桥街道为例，在全街区38000余人中，有1324人被作为反革命分子和刑事犯罪分子逮捕，占居民总数的3.2％。当事人回忆：“记得有几次大搜捕、大扫荡，当天逮捕的犯人临时集中在……大厂房里，犯人坐在地上满满一屋子。”这种强烈的冲击和震撼既能让人瞬时麻木，又具有深远持久的威慑力。

2组建街道办事处

中共对城市社区实施社会控制的重心是在街道。国民政府曾经试图在街坊一级建政，由于资源、时局和理念诸方面的原因，以失败而告终；而中共则成功地把自己在城市中的政权组织延伸至街道。尽管在最初几年中，各城市的市政当局各行其是，没有形成一个统一的模式。

在1954年以前，全国各城市的街道组织包括三种类型：一是设街政府，为城市基层政权，如武汉市、大连市、郑州市、太原市、兰州市、西宁市。二是设街公所或街道办事处，为市或市辖区的派出机构，如上海市、天津市，以及江西、湖南、广东、山西等省的一些城市。三是“警政合一”，在公安派出所内设行政干事或民政工作组，承担有关工作，如北京市、重庆市、成都市。1954年12月31日，全国人大常委会通过了《城市街道办事处组织条例》，统一规定：10万人口以上的市辖区和不设区的市，应当设立街道办事处；10万人口以下5万人口以上的市辖区和不设区的市，如果工作确实需要，也可以设立街道办事处，作为市辖区和不设区的市的派出机关；管辖区域一般应当同公安派出所的管辖区域相同；街道办事处共设专职干部3人至7人。

中共在50年代中期决定把基层政府建在市辖区而不是建在已有一定组织基础的街道，主要是出于向苏联学习的考虑。从理论上说，苏维埃制度是以生产单位为组织细胞而不是以基层社区为组织细胞；从实践上看，苏联把基层政权设在区级，中国便照猫画虎地也设在区级而不是街道。彭真在1953年6月8日写给等的报告中谈了主管当局在此问题上的看法：“目前各城市的街道组织很不一致。在基层政权方面，除少数城市在公安派出所内设民政干事，领导居民工作外，有的城市在区人民政府之下，成立了街人民政府，并召开过街人民代表会议；有的城市在区人民政府下设立了街公所或街道办事处。……城市街道不需要再建立一级政权。因为城市的许多工作都是需要集中统一处理的，不宜分散进行，如街设街政府，就很容易政出多门。随着国家工业化和向社会主义的过渡，工人阶级以外的街道居民将日益减少，街政权将更不需要，更不应当建立。但由于我们现在的工业还很不发达，同时还处在向社会主义过渡的新民主主义社会阶段，即使在现在工业较发达的城市中，仍有很多不属工厂、企业、学校、机关的无组织的街道居民，这种人口在有的城市中，甚至多至百分之六十以上。为了把街道居民逐步加以组织并逐渐使之就业或传业，为了减轻现在区政府和公安派出所的负担，在很多城市中除建立居民委员会外，还需要设立市或区人民政府的派出机关，我们的意见是设立街道办事处。”

3改组和强化城市居民组织

1949年底至1950年初，城市中的保甲组织撤销后，取而代之的是防护队、防盗队、居民组等名目不同的居民组织。1950年3月，天津市最早建立了称为居民委员会的组织。同期，武汉市部分街道建立了居民代表委员会和居民小组。在1952年开展的“民主建政”运动中，有些城市在街政府下设闾，有些城市由公安派出所按户籍段组织了各种不同的居民组织。有些城市成立了大型居民委员会，有些城市成立了小型居民委员会，有些城市仅有居民小组，有些城市并在居民小组之上还设有中心小组。

彭真在上面提到的报告中说，我们搜集了各城市的材料和意见加以研究后，认为街道居民委员会的组织是需要建立的。它的性质是群众自治组织，不是政权组织。居民委员会应由居民小组选举产生，在城市基层政权或其派出机关的统一指导下进行工作，但它在组织上并不是基层政权的“腿”，不应交付很多事情给它办。1954年12月31日，全国人大常委会据此通过了《城市居民委员会组织条例》。到1956年，居民委员会在全国绝大多数城市普遍建立了起来。

彭真把居民委员会的性质定为“群众自治组织”，然而，居民委员会之所以能够比以往的闾邻、保甲组织更有活力，在社区控制上发挥了更大的作用，恰恰在于它具有“政权组织”的性质，充当了基层政权的“腿”，办了基层政权交付给它的很多事情，根本的原因是其经费来自国库。《城市居民委员会组织条例》规定：“居民委员会的公杂费和居民委员会委员的生活补助费，由省、直辖市的人民委员会统一拨发，标准由内务部另行规定。”1955年12月21日，内务部和财政部联合发文，对居民委员会委员的生活补助费做出具体规定，并进一步明确了：“居民委员会的经费，由省、自治区、直辖市人民政府统一拨发，在地方预算的行政管理费支出乡镇行政经费项下列支。”在实际运作中，居民委员会的“行政管理”属性也就很清楚了。

二、单位制对社区的蚕食

单位制度源于根据地时期形成的对“党的革命队伍”的特殊管理体制。所谓“革命队伍”是以中共党员为核心的公职人员群体，根据地党群团体、军队、政府机构和公营企事业是“革命队伍”一元化组织的不同职能部分。“革命队伍”中的成员一律实行供给制，其范围逐渐扩展到衣、食、住、行、学、生、老、病、死、伤残等各方面，依照个人职务和资历定出不同等级的供给标准。供给制使个人的私生活空间极其狭小，物质生活和精神生活都完全依赖于“公家”的分配，几乎没有任何选择的余地。一个人只要参加“革命队伍”中任何一个单位，便成了“公家人”的一分子。

中共夺取全国政权后，在革命干部中实行多年的供给制逐步改成了工资制（对此很不情愿，“”和“”时期曾两度想要恢复供给制），但由“公家”把“公家人”“包下来”的基本原则与精神，却通过单位制度的普及而得到进一步的发扬光大。为什么中共要把“革命队伍”中的一种特殊管理制度在全社会推广，路风作过以下的分析：⑴由于国家一方面尽力消灭市场关系并用行政手段控制资源的分配，另一方面又强迫企业承担起劳动者永久性就业和福利的责任，因而造成劳动者对就业场所的全面依附，其实质是个人对国家的依附。⑵决定新中国国家组织过程的政治结构和原则使法律没有成为国家管理社会的主要手段，因而在实现了公有制基础上被纳入行政组织结构的经济组织成为国家对社会进行直接行政管理的组织手段。⑶由于同样的原因，当在国家政治生活中居于绝对领导地位的党组织延伸到一切社会基层组织之后，劳动者的就业场所同时成为他们参与政治过程的主要场所。⑷对于个人来说，就业场所的党组织和行政当局不仅是劳动过程的管理者，而且在政治上和法律上都实际代表了党和政府。在社会生活受到国家行政权力全面控制的条件下，离开就业场所党政当局的认可和证明，个人的许多社会活动就无法进行（例如婚姻登记、户口登记、工作调动等等）。当社会上的各种就业场所逐一被纳入计划经济体系后，单位社会（亦称总体性社会）就形成了。

在单位社会中，身份制、单位制、行政制是三个相互关联的核心因素。单位社会中的每一个城市居民都有自己的一份档案，档案上都列有成分一栏，成分为干部、工人、军人和学生的属于单位体制内的一员，其他成分的城市居民则被打入另册。根据彭真的观点，街道办事处所管辖的“工人阶级以外的街道居民将日益减少”，在1953年，这种人口在有的城市中还占到60％，而在“三大改造”和“”运动之后，在单位体制以外的城市就业人口已经所剩无几。这样一来，城市法定社区组织的作用与单位组织体系相比，就越来越微不足道了。

三、社区单位化

50年代末至60年代初，在“”高潮中，中共曾尝试在城市社区中也建立政社合一的组织。

1958年12月10日中共八届六中全会通过的《关于若干问题的决议》指出：在城市中也在开始进行一些试验。城市中的，将来也会以适合城市特点的形式，成为改造旧城市和建设社会主义新城市的工具，成为生产、交换、分配和人民生活福利的统一组织者，成为工农商学兵相结合和政社合一的社会组织。1960年3月9日，中共中央下发《关于城市问题的批示》，批示称：中央认为对于城市的组织试验和推广，应当采取积极的态度。

天津市河北区鸿顺里街道率先成立了全国第一个城市。自1958年6月至1960年3月底，全国25个省、市、自治区共建立598个城市，公社人口达1800多万，其中河南省各市的公社人口占城市总人口的90％以上，黑龙江省占98％。大多数城市建在街道一级，少数城市建在区一级。例如，天津将103个街道办事处合并改建为52个城市。武汉市将市辖区改为城市，若干街道办事处合并为一个分社，若干居民委员会合并为一个管理区。上述中央批示转发的哈尔滨市香坊的情况也是建在区一级，下设管理区和居委会。公社党委会和公社委员会是在原香坊区委和区人委的基础上，吸收了几个国营大厂的领导人组成的。有关该公社情况的报告起草人认为，城市的首要作用是在辖区内组织生产大协作，其次是发展社办工业和集体生活福利事业。然而，当时的街道办事处的行政级别只是科级，市辖区的绝大部分也不过是处级，而辖区内的国营大企业不乏厅局级单位，街道和区级领导机关根本无法对其协调，某一个“条条”上的企业领导人也无法支配和指挥另一个“条条”上的同级别企业，让城市在辖区内“组织生产大协作”是完全不切实际的，因此很快便放弃了。

同年5月11日，中共中央批转了《北京市委关于城市工作问题的报告》，指出：北京市委的报告对目前正在发展城市的地区有普遍指导意义。报告中提出的先组织生产，后组织生活；政社合一迟一步正式提出；暂不和大工厂、机关、学校合并组织等，都是重要的步骤和政策问题，希望各地认真研究。至此，城市的主要任务便明确为组织职工家属和其他闲散人员参加生产和福利事业。北京市委当时提出的口号是“变消费城市为生产城市”，要求实现“人人都劳动，户户无闲人”。

组织城市，就是要消灭城市社区中残存的单位体系外的一些死角，使城市社会彻底单位化。在“”高潮中，城市通过实行党的一元化领导，大量兴建社办企事业，组织家庭妇女就业，使街道居民也跻身于单位体系之中。而且，城市与农村一样，还是政社合一的社会组织。

上海市五里桥街道于1958年12月建立党支部，1960年建立党委，随着街道党委—居委会党支部组织网络的形成，1960年4月开始试办城市，专职干部增加到39人（包括党委办公室7人）。1960年，北京市将小学、幼儿园、副食店、地段医院等由区下放到城市管理，公社自己也兴办了一批工厂、食堂、服务所、托儿所。公社的行政干部由街道办事处时期的7人增至70～80人。公社党委下设党办、组织部、宣传部、监委、团委、妇联，公社委员会下设工业办、财贸办、城管卫生办、行政办，从这些设置可以看出，街道在转为公社的同时已经从区政府派出机构变成了基层政府机构。“”失败后，各地的城市于1962年先后撤销，下放的和社办的企事业绝大部分都收归区属，重新恢复的街道办事处也再次明确是派出机构，街道社区的单位化转型半途而废。在单位社会中，所有的单位均隶属于“条条”和“块块”，但以前者为主要隶属关系。中央政府的“条条”是各部委及其主管的企事业单位，省、市、自治区政府的“条条”是各厅局及其主管的企事业单位，市政府的“条条”是各委办局及其主管的企事业单位。本来，市辖区和街道两级是以抓“块块”工作为主的；但在“”运动之后，区政府分别接受了下放的市属企事业单位和上抽的街道办企事业单位，也建立起自己的“条条”，并把区属各单位的工作放在远比街道工作更重要的位置上。这样一来，只有街道办事处没有自己的直属单位，只能把所辖居民委员会的社区管理作为自己的主要职责。

四、单位社区化

“单位社区化”有两层意思：一是单位和社区在城市地理空间上的重叠，二是通常所说的“单位办社会”，用单位的多元化功能取代了社区功能。

吴缚龙认为，中国城市社区可以分为四类：传统式街坊社区、单一式单位社区、混合式综合社区、演替式城乡边缘社区。后两类社区在80年代以后才成气候，第一类社区是历来就有的，60年代和70年代主要发展的是单一式单位社区。

单一式单位社区（居民区）的形成最初是受前苏联的影响。1957年5月，全国设计工作会议要求：“今后尽量利用中等城市，有些城市考虑只放一两个工厂，这样不仅分布均匀一些，而且可以不必急于进行城市规划和规模大的城市建设。”后来又提倡大庆的“干打垒”精神，让单位因陋就简地自行解决职工居住问题，并代行城市政府的规划和建设职能。单位与城市社区在空间上的重叠，大至整个市区（例如大庆石油管理局和大庆市、铜川矿务局和铜川市），中至市辖区，小至街道办事处和居民委员会辖区。由于大庆石油管理局是副省部级单位，大庆市只是地级市，前者在很长一个时期中把后者视为自己的一个主管后勤工作的职能部门。在一些大型企业中甚至设有公安分局和派出所，直接行使社区政府的治安管理职能。更多的企业中设有家属委员会机构（简称家委会），在单位居住区中行使类似于居委会的职能，与居委会同样列入街道办事处的隶属序列；不同之处在于，居委会干部从街道领取补贴，家委会干部则通常是企事业单位的正式干部。

政府把所有的社会资源集中到自己手中，这样就断绝了社区自行发展的可能性；而政府又把自己掌握的资金最大限度地投入了直接生产部门，极不愿意向城市基础建设和生活福利事业投资，这就必然要导致“单位办社会”，以填补“政府空位”。本来应当由社区承担而在中国的单位社会中由单位承担起来的职能主要包括：职工住房、各种生活福利、养老保险、医疗保险和卫生防疫、托幼机构、子弟小学、班车服务等。

根据李路路等研究，在住房制度改革以前，城镇住房投资90％以上由各级政府解决，但由政府房管部门直接管理的公房不到25％，75％以上都已分配到各个单位管辖；即使直属房管部门的住房，由于历史原因，实际上也已由单位自行调配，其搬迁空出来的房子通常由本单位的人填补，无须房管部门过问。根据1951年制定的《劳动保险条例》，职工的社会保险包括养老保险、医疗保险、工伤保险和女工生育保险，实行劳动保险基金制，由企业缴纳保险金，由独立于企业外的工会主办，基金的30％由全国总工会掌握用于全国或地区性调剂，70％由企业留作直接支付。而1969年2月财政部军管会《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草案）》规定：“国营企业一律停止提取工会经费和劳动保险基金”，“企业的退休职工、长期病号和其他劳保开支，改在企业营业外列支”。这样一改，社会保险就变质为单位保险。

“”进一步强化了单位社会，城市社区组织更趋削弱。大规模的知识青年上山下乡和城镇闲散人员下放农村运动，使社区组织失去了大部分管辖对象。街道办事处和党委也被“造反”和“夺权”，基本上陷于瘫痪。上海五里桥街道仅留3人处理日常事务，新成立的权力机构街道“革命委员会”相继被造反派、工宣队、民兵营和军队把持，而且时间都不长，主要工作已由对居民事务和经济事务的管理转向开展接连不断的政治运动，如“斗批改”、“大批判”，以及动员居民到农村安家落户，动员知识青年上山下乡等。按朱健刚的说法：“革委会虽然名义上管理整个街区，但实际上无论从政策资源和人力资源上都已经失去对整个街区的制度化权力的控制，在‘抓革命’的过程中，街区的权力伴随着街区内大部分事务的转移转向了单位内部，街区权力在单位之外呈现出几近真空的状态。”

五、单位社会的萎缩

“”结束后，街道“革命委员会”被撤销。1979年7月1日通过的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，重新确定了街道办事处的性质，1980年1月8日，人大常委会确认《城市街道办事处组织条例》继续有效。在此前后的一段时间里，城市社区组织的作用开始显现出来。例如，1980～1982年间，有5万多赴新疆生产建设兵团的上海知识青年返沪，成群结队到市委、市政府请愿，高峰时期少则三四千人，多时达到九千余人，一时给市委、市政府造成很大压力，主要靠街道办事处和居民委员会干部走家串户，做家长工作，再通过家长做知识青年的工作，才缓解了这一社会问题。

在城市社区重新获得活力的同时，单位受到了两种不同趋势的推动，一种趋势令单位相对独立于国家，使其在社会生活中发挥更加重要的作用；另一种趋势令个人相对独立于单位，使单位的覆盖面和功能减少。总的说来，单位社会是在逐渐萎缩，并已濒于解体。李路路指出：改革开放以来中国社会结构变化的双重奏表现为，传统体制内的制度化规则变化强化了人对单位的依附，传统体制外的变革则不断冲击着单位制在全社会的垄断和优势地位。单位社会内部出现了以下的变化：⑴单位对国家的依赖性、服从性有所减弱，自主性有了较大增强。⑵单位之间的收入和资源占有情况的差距迅速扩大，有的还表现得极为明显。⑶虽然个人有了较大的流动权力和自由选择的自，但是，在很多方面个人实际上更加依赖自己的单位。在社会差距越来越大，而且这种差距在很大程度上是以单位为边界时，单位就具有了更为重要的意义，例如住房、收入和福利等对个人来说是至关重要的社会资源。

60年代初曾经中断的社区单位化趋向，在80年代获得了新的推动力。为了安置回城知识青年，几乎所有的街道办事处都办起了合作联社。街道再次创办了大批集体企业，街道经济成为街道工作正常运转和事业发展的重要财源。以杭州市下城区武林街道为例，1991年区财政拨给街道行政事业费24.46万元，实际支出97万元，街道自补72.54万元，占74.28％。1989年12月修订的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，新增了“居民委员会应当开展便民利民的社区服务活动，可以兴办有关的服务事业”的条款。这样一来，在国家部委直属、省属、市属、区属企事业单位外，又出现了街（街道办事处）属和委（居民委员会）属企事业单位。

在单位社会巩固和扩展自身的同时，它也持续受到一波比一波更强烈的冲击与震撼。第一波是单位体制外组织的萌生，第二波是单位成员向体制外流失，第三波是单位职能向社区的转移，第四波是单位自身大量破产、改制，导致单位社会的最终解体。

70年代末、80年代初，上千万知识青年返回城市，60年代中期的婴儿潮也陆续进入就业年龄，使政府面临严重的就业压力，原有的单位体制根本无法将其全部容纳。迫于形势，国家放弃和部分放弃了一些社会资源的独占和直接支配，因而体制外的“自由流动资源”产生和发展起来。个体、私营、中外合资、外资独资企业从无到有、从小到大地发展壮大，与国有和集体企业已经三分天下。显然，在体制外企业中是无法克隆单位制的所有特征的。

由于体制外企业比国有和集体单位更具活力，提供了更多的个人发展机会，工资待遇也更高，因而对后者的成员产生了巨大的吸引力。人力资源的流动主要包括两类，一类是直接跳槽、辞职下海，另一类是“身在曹营心在汉”，在体制外从事第二职业。这两种类型的人员流动通常都伴随着技术专利、诀窍和其他有形无形资产的泄溢。精英人才大量向体制外流失，老弱病残则滞留在单位内享受劳保和福利，使单位背上越来越沉重的包袱。此外，每年有几百万的退休职工从单位回归社区，这种自然减员也使单位的社会人口覆盖面下降，控制能力减弱。

以往，单位同时兼有生产职能、职工生活职能及大量社会政治职能，是一个职能和设施相对完备的、能满足其成员各方面需要的社会复合体。单位的多元化职能形成了对城市社区内部分化和一体化趋势发展的严重障碍，单位缺乏对社区的认同感，社区也因之缺乏整合效应，使社区的发展活力降低。在改革进程中，“单位办社会”已被完全否定，许多过去的单位职能正在向社区移交。其中最重要的两项改革措施是：住房商品化和重建社会保障体系。劳动和社会保障部副部长王东进最近透露，截止1999年10月底，全国参加养老保险的职工已达到9325万人，比去年底增加849万人；退休人员增加到2896万人；总计达到了1.22亿人。上海、北京等老龄化程度较高的城市，离退休人员均已达到200多万人。一旦退休金发放全部从单位移交社区，将会使退休职工与原单位的关系完全断绝，而使社区组织得到相应的扩充与完善。

到90年代中后期，大批国有企业陷入困境，亏损面超过一半，许多企业资不抵债，事实上已经破产，失业和“下岗”职工多达上千万，由国家“包下来”、“管起来”的单位体制再也无法延续下去了。官方不得不先后提出“抓大放小”、“有进有退”、“有所为有所不为”的口号，鼓励国有企业破产、转制、变卖。一方面是民营企事业的蓬勃兴起，另一方面是国营企事业的“非单位化”和成建制地撤销，单位社会的逐渐萎缩和彻底瓦解就只是一个时间的问题了。

六、社区建设任务的提出

早在30年代初，吴文藻等就将社区概念引入中国的社会学研究，社区研究随即成为中国社会学的主流。1952年院系调整取消社会学后，社区以及社区发展也就不再被人提及，使中国在其后几十年中与这方面的世界潮流完全隔绝。1979年中国社会学恢复后，费孝通等再次推动了城乡社区研究以及社区概念的普及。

80年代初，民政部门提出“社会福利社会办”的口号，开始与“社会福利单位办”的模式分道扬镳。1986年，北京市民政局制定了《北京市发展社区福利网络三年规划》。1987年9月，民政部在武汉召开全国城市社区服务工作座谈会，对社区服务的内涵作了定义，提出了社区服务的发展方向。这样，社区概念逐渐被政府部门、各级领导人和全社会广泛应用。

1991年5月31日，当时的民政部长崔乃夫在听取基层政权建设司汇报工作时指出，基层组织建设应着重抓好社区建设。7月5日，他在中国社会工作者协会成立大会上致词，再次强调要“重视社区建设”。1992年10月，中国基层政权建设研究会在杭州市下城区召开了“全国城市社区建设理论研讨会”。自此以后，“社区服务”的提法进一步延伸扩展为“社区建设”，社区建设基本上就相当于国际上所流行的社区发展概念。

1999年初，民政部在全国选择北京市西城区、南京市鼓楼区、杭州市下城区等8城市的9个区为城市社区建设实验区。有关人士指出，这是对城市基层管理进行改革的重要举措。民政部基层政权建设司也已改名为基层政权和社区建设司。

在90年代，社区服务和社区建设受到朝野各界的普遍关注，成为中国社会发展的重要议题，乃是人口、家庭和社会结构的变化使然。

中国正在迅速地走向老龄化社会。1982年人口普查，60岁及以上人口占总人口的7.6％；1995年全国1％人口抽样调查，60岁及以上人口占总人口的10.2％；65岁及以上人口的占6.7％。城市尤其是大城市的老龄化问题更为突出，1995年时，60岁及以上城市人口约占全国城市总人口12％，上海市65岁及以上人口就已接近全市人口12％。据上海市和北京市的调查，需要照料的老人约占老人总数的13％左右。从另一方面看，中国的家庭结构正在趋于小型化，家庭户均人口1982年为4.41，1990年为3.96，1996年更减至3.7，而且核心家庭的比例已接近75％。独生子女政策的长期实施势必会出现“4—2—1”模式，一对夫妇照顾4位老人和1个孩子，难免顾此失彼、手忙脚乱。与家庭小型化同时出现的是住宅单元化和商品化，过去几户至十几户共住四合院式的住宅越来越少见，邻居之间由于不再是一个单位的同事而彼此陌生化。这种种变化使得传统的家庭照顾和邻里照顾日益成为不可能，社区照顾和社区服务成为不可缺少的替代方式。

单位体制逐渐解体后，原来“单位办社会”所负担的多元化职能必然要回归社区。据朱健刚调查，在企业改制过程中，从单位溢出转移街道的社会功能就有30多项。与此同时，单位体制外的社会空间急剧膨胀，个体户、私营企业都需要社区来管理，外来民工、流动人口更给社区工作带来许多新的难题。城市化进程的加深与市民生活水平的提高，也向增强社区功能提出了新的要求。大量的旧区改造、新区建设和城市文明观念的传播，需要社区组织对市民进行广泛社会动员。市民物质生活水平的提高，要求提高社区生活质量，满足市民对社区安全、社区服务以及社区环境的需求。市民的阶层分化和贫富差距拉大，要求社区关注都市贫困问题，发挥社区中各方面力量来救济穷人、伤残人和有特殊困难的人群。社区发展已经成为人们无法回避的挑战。

七、社区发展新动向

在过去的十年里，中国城市社区发展取得了长足的进步。这里着重考察社区服务、社区教育、社区治安、社区医疗卫生和社区保障这几个方面的新进展。

1社区服务

民政部长多吉才让在1994年12月召开的“全国社区服务经验交流会议”上指出：社区服务业主要由社区福利服务业和便民利民服务业组成，其主要服务内容是：面向老年人、残疾人、优抚对象提供社会福利服务；面向社区居民提供便民利民服务；面向社区企事业单位和机关团体，开展双向服务。面向特殊人群的社区服务也叫社区照顾服务，面向社区全体成员和法人机构的社区服务也叫社区发展服务。

社区照顾服务在改革前一直是民政部门的职责，但在1983年4月召开的全国第八次民政工作会议提出社会福利事业“国家可以办，社会团体可以办，工厂机关可以办，街道可以办，家庭也可以办”的思路后，社会力量开始介入。80年代中期，北京市就提出了街道建立“一厂（福利工厂），一院（敬老院），一所（伤残儿童寄托所），四站（老年人活动站、精神病人工疗站、老年人综合服务站、烈军属服务站）社会福利网络”的要求。进入90年代后，为老年人服务的敬老院、老年人公寓、康乐家园和为少年儿童服务的托儿所、幼儿园、小学生午餐点（小饭桌）等，有许多已经是民办经济实体。

社区发展服务主要包括5个系列：⑴社区公益服务系列，如“保洁、保绿”等；⑵文化体育服务系列，如文娱设施、图书馆（室）、体育锻炼场所等；⑶居民生活服务系列，如便民小吃店、食品杂物店、洗衣店、理发店、家用电器修理点、修鞋点、自行车集中看放点、电话传呼点、供奶站等；⑷家务劳动服务系列，如家庭保姆介绍、代买菜、洗衣、打扫卫生、送煤（气）上门、看护病人等；以及以及新近发展起来的⑸社区中介服务，如婚姻介绍服务、法律服务、“社区综合服务呼叫网络”——通过呼叫计算机主机和终端机与家庭中的电话联网，形成信息网络系统，服务内容包括包括家政、维修、票务、治安、医疗等。政府已在社区发展服务方面投入了很多的精力和资金，但今后主要还是民营经济和民间社团大有作为的一个领域。

目前民政部门在发展社区服务方面的重点工作是成立社区服务中心。据民政部统计，截至1997年底，全国已建成区级社区服务中心745个，街道社区服务中心3385个（街道总数是5678个），居委会社区服务站（分中心）435427个；按照《民政事业发展“九五”计划和2010年远景目标》，计划到2000年建成社区服务中心7000个，2010年达到1.4万个。属于民政系统管辖和统计范围内的社区服务人员，截至1997年底，全国有专职服务人员575130人，其中专业技术人员和专业管理人员203716人；兼职服务人员604560人；社区服务志愿者5476790人。

社区服务业的市场就业潜力巨大，是今后加快城市化的一个重要发展方向。据国家统计局北京美兰德信息公司1998年6月在北京、上海、广州、成都、西安、沈阳和青岛7城市的抽样调查，需要家电维修、上门送保、家庭保洁、家庭教师等17项服务的家庭占家庭总数的70％，仅7城市中就有707万个以上的家庭对社区服务有较强的需求，而且一个家庭往往需要多种服务，累计可以提供2000万个临时就业机会，目前的空缺超过1100万个。依次类推，全国数百个城市所需要的社区服务，将会提供十分广阔的就业新空间。

2社区教育

社区教育在中国的兴起则是以80年代中期上海开始出现社区教育委员会为标志的。1986年8月，普陀区真如中学在全市率先创立了“社会教育委员会”。1988年3月，闸北区新疆路街道和彭浦新村街道分别成立了由街道牵头的“街道社区教育委员会”；4月，长宁区成立了区一级社区教育委员会和11个街道、镇的社区教育委员会，形成了区、街道两级开展社区教育的格局。至1990年5月，上海市所有的区和140多个街道（镇）都建立了社区教育委员会。

国人对于社区教育的认识，大体上跨越了三个台阶。第一个层次的认识可以《一种新型教育模式的探索》一文为代表：“所谓社会教育是以一个街道（镇）、一个区为范围，成立社区教育委员会，将这个社区内的机关、企业、学校等组织起来，共同来关心青少年的教育并支持社区内的各类学校，为他们提供多种帮助，而学校则发挥自己的智力优势，积极参加社区内的精神文明建设，实行双向服务，起到既办好学校，又服务于社会的作用的新型教育模式。”主要着眼点是社区和学校的“精神文明建设”，实现“学校、家庭、社会德育一体化”，以及动员社区内的厂矿企业、事业单位、社会团体和个人“捐资助学、集资办学”。

第二个层次的认识是把社区教育理解为面向社区内所有人的社会教育、职业教育和终身教育，重点是正规教育体制以外的各种教育方式。1993年3月，普陀区东新村街道举办了上海市第一所社区学院；1994年3月，长宁区周家桥街道创办了第一所“外来人口学校”；5月，徐汇区成立了“个体户家长学校”；6月，南市区小东门街道建立了“街道社区教育中心”。这些教育机构面向社区全体成员，在办学方向上是培养社区发展需要的应用性人才；在教学内容上是多重性的综合教育，具有兼容普教、成教、职教的性质；在经费来源上不依赖政府拨款，主要依靠创办经济实体、社会赞助和部分有偿教育；在管理体制上实行校务委员会领导，校务委员会成员全部在本社区内的知名人士中推选；充分利用社区内已有的智力资源和教学设施，开展社会化教育工作。至于社区老年人学校、老年大学一类的终身教育机构，正在几乎所有的城市中蓬勃发展。

第三个层次的认识是把正规基础教育体制也纳入社区化管理的轨道。1998年初，北京市朝阳区进行了基础教育社区化改革试点，八里庄、六里屯地区原有的8所中小学重新组合，建立了东方德才学校。该校包括四个小学部、两个初中部、一个高中部和一座社区教育中心。小学、初中教育合一，原有两所中学并入新学校后，干部、教职工减少25人，全年减少人员经费22万元，全部用于教育设施建设。1999年11月，北京市西城区月坛街道的10所公立学校和1所民办学校组成月坛社区小学教育集团，实行资源共享、横向交流的合作方式。社区内各小学将联手建立学校管理研究中心、教科研研究中心、教育活动协作中心、现代教育技术研究中心。教育集团还计划用1至3年的时间建立绿色教育中心、科技活动中心、体育活动中心、教师活动中心等9个中心，中心不仅面向社区全体学生还面向全体居民。此举旨在淡化学校边界，打破资源分割局面；依托社区、服务社区，打开校内校外教育壁垒；在提高学校教育质量的同时提高社区的全员素质。

但从全国范围来说，社区教育目前还没有覆盖到基础教育这一块。基础教育基本上是与社区脱节的，搞得好的地方也不过刚刚开始实行“校务公开”。日本的学区和基层社区是重叠在一起的。美国的学区是一种专门设立的地方行政区划，由选民直接选举学区领导成员，负责监督管理区内各基础教育机构的工作，也就是说，基础教育体制完全是社区化的。近来，美国还把社区化管理原则落实到每一个学校，在芝加哥市，每个公立学校都是由一个委员会来管理的，委员会的成员有6名由家长选出的代表，2名社区居民选出的代表，2名教职员工选出的代表再加上校长。委员会行使类似董事会的职能，它雇用校长（订一份任期4年看业绩表现的合同），制定学校工作改进计划，制定学校预算并使之符合学校工作改进计划的要求。显然，中国的社区教育还有很长的路要走。

3社区治安

中国的警察制度主要借鉴日本，一贯注重社区治安，在这方面也有许多独到的经验。进入90年代后，中国警方在实践中探索创新的同时，适当吸取发达国家警察机关对街区治安控制的经验，目前已基本确立城市社区警务的基本构架：以指挥中心为龙头，以110报警服务台为纽带，以派出所为基础，以治安卡点和群众治保为辅助，统一指挥，信息共享，各警种配合，快速反应的动态控制体系。

哈尔滨市建立了称为“3113”制的新型社区警务体制，即把三个派出所辖区划分为一个警务区，在每一个警务区设立一个刑警中队和巡警中队，由户籍警、刑警、巡警“三警”共同承担确保社区安全的责任。这一体制的主要特征是将刑警和巡警从区公安分局向社区层面下放，在警务区的范围内形成侦破、防范和管理、治安巡逻控制的综合能力。哈尔滨市共设立了33个警务社区，社区警力比改革前增加了32.3％。在1998年6月于吉林市召开的全国派出所工作改革经验交流会上，哈尔滨市的社区警务体制得到公安部认可，并准备在全国范围内推广。

提高公安派出所的效能是加强社区治安的基础，落实责任区民警责任制则是派出所改革的核心。1998年，吉林市公安局依据刑事发案、行业场所、企事业单位和实有人口多少的不同情况，将派出所和责任区划分为治安复杂、比较复杂、比较平稳三种类型，确定了不同类型责任区的管辖实有人口标准，将全市184个派出所划分为1234个责任区，其中市区派出所划分622个责任区，比改革前增加了295个。在此基础上，再将市区两级公安机关精简的275名干部和市里增编的80名民警以及分配到市局的干部、大中专毕业生充实到派出所，使市区派出所警力增加了19.1％，从而保证了“一（责任）区一警”。同时，按照属地管理原则，将市区两级治安部门直管的262家企事业单位下放了260家，使派出所管人、管事、管地相结合，责、权、利相统一。通过责任区民警动员和组织，在全市建立起4支群防队伍：一支是2945人的专职有偿治安联防队，一支是1987人的厂街治安联防队，一支是4528人的“三老义务巡逻队”，一支是1332人的行业场所保安员队伍，群防力量比改革前增加了41％。

派出所的警务工作，本来只对区公安分局负责，与街道办事处无直接隶属关系。上海市于1990年成立中共街道党工委后，派出所所长成为党工委的成员；实行“两级政府，三级管理”体制后，警署署长（派出所改组为警署）又成为街道社会治安综合治理委员会的成员，其工作考核须由街道党政领导会签，这些组织措施必然促使派出所（警署）的工作向着社区治安的方向倾斜。

4社区医疗卫生

1977年，世界卫生组织（WHO）通过了“2000年人人享有卫生保健”的目标，次年又提出“实现这个目标的基本途径是初级卫生保健”。世界卫生组织认为，居民80％以上的健康问题可以在基层社区解决。与发达国家自觉重新找回社区医生不同，中国在社区医疗卫生方面的尝试，最初是被逼出来的。自80年代以来，大城市中的基层医疗机构就面临着严重的生存危机。北京市宣武区的一次居民卫生需求表明，这个区3个部、市级大医院的门诊量，已经占去全区418家医疗机构门诊量的一半多；所有的街道医院都日益门庭冷落，每个医务人员的日门诊量平均只有4人次；许多企事业单位的医务所更是形同虚设。有鉴于此，1996年2月的全国卫生工作会议把开展社区卫生服务定为卫生改革的重要内容。此前，天津、上海、北京、山东、哈尔滨、深圳、保定、攀枝花等省市已经开展了这方面的试点，其中山东省济南市这一工作动手较早，进展较快。

济南市比较规范地开展社区卫生工作，是从1995年开始的，市卫生系统提出了社区卫生服务的“六个确定”。包括确定服务模式：以居民个人为中心，以家庭为单位，以社区为范围，实行集预防、保健、医疗、康复、健康教育“五位一体”综合功能的基本卫生服务；确定服务载体：依托原有的街道居委会医疗预防保健网为，以一、二级医院为主体，三级医院和预防保健机构为指导，建设社区卫生服务网络，在街道设立社区卫生服务中心，在居委会设立社区卫生服务站，原则上每1500～2000人配备一名全科医生、半个或一个护士；确定服务方法：以社区卫生服务中心和服务站为联络点，分片包干，服务到人，实行全方位、连续性健康服务，联络点上的服务与随叫随到的入户服务相结合，逐步扩大比较稳定的与家庭或个人的保健合同关系。

1996年7月，天津市委、市政府在全国率先作出《关于发展社区卫生服务的决定》，将社区卫生服务纳入市、区社会经济发展整体规划和文明小区建设规划，列为各级领导干部任期内政绩考核的重要内容。1998年10月，中央精神文明建设指导委员会办公室、卫生部等在天津联合召开“发展社区卫生服务，树立行业文明新风”现场经验交流会。此时，天津市已形成以公立一级医院为主体的社区卫生服务站、团队组合、社会参与三种类型并存的社区卫生服务网络，设有全科医疗站和其他社区卫生服务方式的居委会达1185个，占全市居委会的72％；设全科医疗站132个，投入医生1323人；已建立健康档案的家庭92万余户，居民229万多人；签订家庭保健合同23570户。一个家庭每年只要交10元钱，与社区卫生服务签订保健合同，就能得到便民、优质、廉价的服务。

卫生部提出的发展社区卫生服务的总体目标是：到2000年，基本完成社区卫生服务的试点和扩大试点；2005年，各地基本建立起社区卫生服务体系框架；2010年，在全国建成完整的社区卫生服务体系。从全国范围来说，目前城市社区卫生服务的覆盖面还很小，这主要是因为以单位为主体的医疗保险制度改革严重滞后。

5社区保障

包括养老保险、医疗保险在内的社会保障制度从单位转向社区的改革方向已经确定，但具体措施尚未或刚刚起步，各地区各城市的进度不一，差别很大。

1998年，上海市采取两项养老保险制度的改革措施，一是养老金结算办法由差额结算过渡到全额结算、全额拨付，实行收支两条线；二是养老金发放由单位发放改成社区发放。上海市劳动和社会保障部门计划用三年时间，通过建立和健全具有社会保障待遇发放、各类政策和帐户查询、各项业务代办及特殊困难人群的优抚帮困等多项功能的服务网络，初步构建起全方位、一体化的市—区县—街道三级社会保障社会化管理体系，在全市离退休人员中基本实现养老金的社区发放。

截止1999年6月底，全国实行养老金社会化发放的离退休人员有1039万人，社会化发放率为36.65％，社会化发放率达到50％以上的省份只有8个。劳动和社会保障部要求到2000年底，全国离退休人员养老金社会化发放率达到80％以上。目前企业养老保险基金差额缴拨的做法还比较普遍，有的地区名为全额征缴，实际上把企业缴费在帐上走一圈仍返还给企业，由企业发放养老金；有的实行个人帐户后，仍由企业管理、记录，社保机构未能真正负起养老金发放的责任。问题的症结在于，社会保险机构尚未在社区一级建立和健全起来，从单位化管理向社区化管理的转型还远未完成

随着城市街道办事处辖区范围内各项社区职能的蓬勃发展，原来的街道管理体制越来越显得与之不相适应。1985年10月，上海市选择黄浦区广东路街道等3个街道为试点，开始进行街道管理体制改革。1995年5月，上海市又在10个区的10个街道开始进行“两级政府，三级管理”的试点。此外，北京、济南、南京、杭州、西安、成都、重庆、哈尔滨等城市也紧随其后，在80年代和90年代分别进行了一轮或两轮不同程度上的街道管理体制改革。街政改革的主要内容是：打破条块分割，向街道下放权力；建立街道财政；开展社区共建；面向社区发展调整党群社团的组织与功能。

1向街道放权

根据1954年颁布的《城市街道办事处条例》，街道办事处只有三项任务：⑴办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项；⑵指导居民委员会的工作；⑶反映居民的意见和要求。在街道范围内的其他政府工作，是由市和市辖区的派出机构通过“条条”来施行的。在五六十年代，街道范围内属于“条条”管理的机构主要是“三所一场一院”：粮管所、房管所、派出所、菜场和地段医院。到80年代，增加了工商所和环卫所，“三所”变成了“五所”。但工商所起初并没有完全按地域划分，而是按专业划分，区工商行政管理局下辖三类所：个体所、企业所和市场所，其行政权力由区工商局直接授予，街道只负责对辖区内工商所给予支持和配合。此外，还有司法助理和计划生育专干，他们在街道工作，但人、财、物和业务管理都由区的有关部门垂直领导，街道无权过问。

80年代中期，首轮街政改革时下放到街道的权力包括：⑴必要的行政领导权。街道辖区内的“五所一场一院”等机构实行“条块结合”的双重领导体制；⑵监督、检查、制约权。街道辖区内的一切企事业单位在安全、消防、计划生育、市容、卫生等地区性的工作方面，接受街道的监督和检查；与居民生活有密切关系的商业网点和幼托等公益福利设施的撤并、开歇、迁转要事先征得街道同意；辖区内的城市规划编制和改建方案要听取街道的意见；⑶执法权。辖区内的各种违法违章事件，街道有权责成有关执法机关进行处理和必要的处罚。

90年代中期，上海市明确规定街道是市政“三级管理”中的一级，进一步授予街道下列权限：⑴部分城区规划的参与权；⑵分级管理权，对依已有法规可管理的事项，实现条块分别放权，明确责任；⑶综合协调权，凡专业性强的管理事项，由职能部门直接下放给条块中的机构管理，接受街道统一协商，如公安治安、户籍管理，工商市场管理等；⑷属地管理权，街道可以对政策稳定、管理要求明确的事项实施直接管理，如环境卫生、社会救济、社会就业、计划生育、粮籍管理等。

北京市从1999年开始实施新的街道管理体制，主要的改革措施可概括为“一收二放”。“一收”是回收街道企业经营权。街道办事处与街办经济实体脱钩，街道干部统一吃“皇粮”，街道经费全部由财政拨款。“二放”是下放综合管理权和专业管理权。街道辖区内的环境卫生、园林绿化、违章建筑、无照商贩、违法占路等现象的执法管理将由街道负责，对辖区内的施工扰民、污染源处理街道有监督检查权。市容、房管等原来实行双重管理的部门改由街道直接管理；公安、工商、税务等实行垂直领导的部门，其工作接受街道统一部署协调，负责人任免必须征求街道意见。今后逐步做到街道与专业部门的站所对应设置，健全和完善以派出所为主要承办机构的治安防范体系，以工商所、税务所为主要承办机构的市场秩序管理体系，以环卫、园林、房管、规划等部门为主要承办机构的市政监察体系，以民政、劳动等部门为主要承办机构的社区社会化服务体系，而由街道办事处总揽全局，以总负责人的身份来指挥这些体系发挥作用。

2建立街道财政

街道一级设立财政，在80年代中期就已提出设想并进行了试点。例如北京市在街道建立财政科，实行“划分收支，定收定支，分级包干”和“定收定支，节余留用，超支分成”两种财政体制；设置街道税务所，实行双重领导、以区分局为主的体制。但在多数城市，进入90年代后才开始这方面的试点和推广。

截止1995年，武汉市汉口的3个城区41个街道中，有37个实行了街级财政体制，覆盖率为90％；其中28个街道建立了财政所，建所面达68％。在收入划分上，将街道经济的税收和有利于街道征管的小税划给街道。办事处、居委会所办企业及所属“三资企业”、挂靠企业、私营企业、个体工商户所缴纳的增值税25％部分、营业税、企业所得税、个人所得税、房产税、印花税、车船税、屠宰税、税款滞纳金等属于街道辖区内征收的税收划给街道；对于辖区内集贸市场的税收，凡街道自办的属街道，区办的属区。在支出划分上，将街道办事处人员经费、公用经费、计划生育经费以及青教、文化、司法等专项事业费属于街道正常支出划给街道。在街道财政试行阶段，大的支出项目仍由区财政承担，支出的难点如抚恤救济、公费医疗、统筹医疗未下放街道。在推广阶段，有的区将公费医疗、统筹医疗分别按享受者人均80元和120元的标准下放给街道。在分成比例上向街道倾斜，调动街道多收多超的积极性。江汉区实行收入超基数分档分成，超额10％部分区、街五五分成，10％～20％部分四六分成，20％以上部分三七分成，1995年全区街道实现的超收分成收入占街道财政支出的33.07％。

但是，由于街道还没有取得一级财政的法定地位，街道不能设立街级金库，具体操作上采取的是收入全额上解和支出下拨的“收支两条线”，街道之间收入混库现象比较普遍。现行基层税务机构不是按街区划分，而是按经济区划设置，一个街道财政所要了解自己收入的入库情况，一般要与三四个事务所保持经常性的联系。这些都影响了街道财政体制的正常运转。

3开展社区共建

社区共建，最初叫联片共建，是指在一个居民区、一个“窗口”（如一条街、一个广场、一个风景点等）或一个街道的辖区范围内，由街道牵头组成由各界参加的领导小组，统一协调有关部门及区域内各有关单位，共同参加社区建设的各种联合活动。开始，各地开展的共建仅限于军民一对一的“对子”共建，后来相继出现了厂居、厂校、楼群等众多的共建对子，社区共建也就逐渐由点联成片，由居民小区扩大到整个街区。

上海市五里桥街道的城区管理委员会成立于1995年12月底，由办事处、条上各部门、街区内企事业单位和社团、居委会的代表和有名望的居民代表组成。所有的委员均为兼职，中共街道党工委书记兼主任委员。得到市、区政府承认的街道城区管理委员会的权限有：⑴工作建议权，根据政府部门或社区成员的提议，商议本社区管理事项，提出建议；⑵配合协调权，对政策的贯彻作出配合的具体决定；⑶检查监督权，设立监督员，监察行政权力行使。从权限上看，城区管理委员会很像是街道上的“小政协”。

如果说城区管理委员会基本上还是一个虚的架构，在它下面以居委会辖区为单位的社区事务协商会议却是比较实在的。居委会范围内的各方面代表与街道官员、居委会成员一起签订“社区共建协议”，并商议解决一些具体问题。例如在朱健刚列席的铁一居委会社区事务协商会议上，出席者议决，为了方便居民存放自行车，由物业公司出地皮，异型钢管厂出钱，共同修建一个新的自行车棚。

4调整党群社团的组织与功能

现行政治体制下，中共党组织仍然是各级权力机构的核心，在街道也不例外。过去，街道党委是由各居委会党支部和直属党支部选出代表，在街道党代会上选举产生的。街道辖区内的条上机构和企事业单位的党组织与街道党委没有关系，而且街道党委的选举方式与街道办事处作为一级派出机构的委任方式也不相称。1989年以后，各大城市的街道党委陆续改组成党的工作委员会，定为区委的派出机构，不再由街道党员代表大会选举产生，警署署长等条上机构的负责人也被任命为党工委的成员。相对于街道党委，街道党工委的成立强化了整个社区权力结构的行政中枢。

1997年7月，中共上海市委下发《关于加强和改进社区党建工作的若干意见》。事件后，中共总书记于1999年9、10月间，在不到一个月的时间里两次视察上海等地的社区党建工作。上海社区党建的基本思路是：针对在街道辖区内无上级主管部门的新经济组织大幅度增加，各类社会团体、中介机构等组织不断涌现的新情况，扩大基层工作的覆盖面，探索党员分类管理的新办法，改变过去以条为主、条块分割的局面，形成条块结合、分级属地管理的组织网络。上海市虹桥街道虹储居民区党支部将小区内403名在职党员全部编入“在职党员联系册”，逐一记录他们参加居民区活动的情况，定期向其所在单位党组织反映，并吸收在职党员担任楼组长、“五大员”以及社区党建研究会、居民区议事会成员。金陵东路街道设立了“下岗党员联络站”和“外省市来沪工作党员联络站”，定期组织这些党员参加组织活动。

1996年，联合民政部、国家工商行政管理局联合开展了创建“青年文明社区”活动。这项活动以城市社区（街道、居委会）为基本工作范围，以青年为主体，以社区团组织建设为基础，以提高社区文明程度为目标。团中央要求在社区建立团委或团支部，把流失的团员找回来；建立青年工作委员会，把社区青年工作资源整合起来；建立社区少工委，把少年儿童在社区组织起来；建立由社区志愿服务站、社区家政服务站、社区文化广场等组成的社区青少年服务中心和由青少年维权受理站、社区就业培训学校、青少年读书站组成的社区青少年活动中心，努力做到社区和青少年双向服务的统一。参照新加坡执政党开展社区服务的经验，共青团组织的作用开始转轨变型，从过去的阶级斗争先锋队，转向“用我们的爱心和双手共建温馨美好的家园”的理念和“青年志愿者社区行动”，为社区青少年提供心理咨询、婚恋服务、技能培训、就业指导、法律援助、失足青少年帮教等服务项目。

改革开放以来，随着社会的进步和自治的发展，城市社区内的各类社会团体不断增加。据了解，上海市普陀区民政局登记在册的社会团体已达89个，经常参加社团活动的有近5万人，分布在经济、科技、文化和体育等领域。上海市五里桥街道除了有共产党组织外，还有12名九三学社和致公党的成员，分布在卫生和教育科研系统，全部为在职成员。他们原来与街道没有什么关系，只是在“二级政府，三级管理”的改革中，本着属地化原则，被纳入了街道成立的“各界联谊会”。

有论者指出：发展社区慈善组织，调动社区资源，直接为本社区的公益事业和建设服务，是一条有着巨大潜能的途径。街道社区的设施服务与居民的志愿相结合，是城市社区公益事业的最佳形式。和发达国家以及台、港、澳地区“义工”在社区中的作用比较，中国大陆的社区慈善不过是刚刚起步。社区慈善机构作为中介组织，存在隐蔽的集中权力，有利于补救政府部门机械分工导致权力分散的弊病。发展各项社区服务和社区建设，涉及政府民政、公安、文化、卫生、体育、劳动等许多部门，任何部门都没有权力也不可能统揽起来。社区慈善组织以解决社区居民普遍关注问题为宗旨，具有较强的综合性和社区整合功能，可以担负社区中的系列服务。此外，很多事情由慈善组织出面比政府出面更易被人接受，事情会办得更好。美国联合劝募协会就是这样一种慈善组织。其分支机构遍布全美各州的每个城市，一直深入到社区；而每个社区的协会又相对独立，向所在社区负责。社区慈善机构的发展，将会更有效地为城市中处境不利的人群提供各方面的帮助。

社区公共管理论文范文第3篇

我国的社区管理是国家经济、政治体制改革的产物。它作为弥补改革中出现的管理缺位，从其诞生之日起，就受到政府、理论界以及百姓的高度关注。在经历了近10年的探索之后，反思其运行轨迹，不难发现，城市社区管理中“政社不分”的情况依然存在，尤其是在街道管理层面，政府的行政管理与社区自治管理职能集于一身，其直接后果是现有社区管理体制的确立既未明显减轻政府的社会管理负担，也未从更深层次上提高广大居民的民主参与社会管理的意识，社区管理仍旧更多地体现为一种政府行为。我们通过对国内外诸多城市的考察、研究、对比发现，社区管理组织不同于政府组织，有其自身的运行规律；而由于国情差异，我们不可能、也没必要完全照搬国外模式。在我国由传统社会向现代社会的转型期内，科学地界定政府的行政管理与社区自治管理的职能权限，并将二者有机地衔接起来，是建构具有中国特色网络式社区管理体系的关键所在。

1.理论依据

在我国目前特定的社会管理背景下，采取政府推动下的纵向社区管理组织体系与横向的社区居民自治管理组织同步与协调发展的纵横相接的网络式社区组织模式，符合现代政府职能转换与市民组织发展关系理论的基本原则。

当前我国正处于由计划经济向社会主义市场经济转轨、由传统社会向现代社会转型的过渡时期。期间，适应经济、社会协调发展需要的政府职能的转变是实现转型期平稳过渡的基本保证。

依据政治学家的观点，现代政治社会中政府的职能主要体现在阶级统治、社会管理、社会服务和社会平衡等四大方面。但在不同的社会发展阶段，政府职能的结构重心会发生位移，即我们所指的政府职能转换。一般说来，传统社会下的政府职能结构的重心是阶级统治职能，以后逐渐转向现代工业社会的社会管理职能和后工业社会的社会服务职能。发生这种位移的主要原因在于经济增长模式的变换以及公民社会的成长发育。就现代社会发展进程的客观运行规律而言，在传统农业社会向现代工业社会的转型时期，相对有限的生产力发展水平对应的是以阶级统治为主的政府职能和由政府从属于公民的一元从属结构向政府与公民的二元分立结构的转变；在现代工业社会发展阶段，以靠增加投资和劳动力，发展新兴产业的外延式经济增长模式对应的是以社会管理为主的政府职能和政府与公民之间形成的有限制衡、相对独立的二元结构关系；在后工业社会，以优化产业结构，增加科技含量和服务功能为核心内容的内涵式经济发展模式则对应着以社会服务为主的政府职能和政府与公民从原先的制衡关系向相互依赖的一体化意义上的一元包容结构的转化。上述转换模式体现了现代社会发展的普遍规律，但就发展中的社会主义国家与西方发达资本主义国家比较而言，由于各自进入现代社会时的社会制度、市场发育程度以及采取的经济发展政策不同，因而前者在社会发展阶段和公民组织发育程度上存在明显的滞后现象：一是西方发达资本主义国家实行的是建立在生产资料私有制基础上的社会制度。它自17世纪确立资本主义生产方式起至今一直按照市场经济运行规则发展经济，因此，市场发育程度和生产力水平很高。目前，它已走过工业革命的启动阶段、工业社会发展阶段进入了现代社会的第三阶段——后工业社会；而社会主义国家实行的是建立在生产资料公有制基础上的社会制度。由于起步阶段落后的封建、半封建生产方式占居主导地位，市场发育程度以及生产力水平都比较低下。近20年来，在经历了由计划经济向市场经济转轨的体制改革之后，一些社会主义国家已经步入现代社会的第二阶段－－工业社会发展阶段。二是西方发达资本主义国家的公民社会已由早期的发生、发展走向成熟。公民社会是市场经济的产物。随着资本主义市场经济的发展壮大，由国家和政府强制管理的“公域”日趋缩小，而由公民和社会通过非强制的市场手段加以调节与管理的“私域”越来越大，由此，相对独立于国家与政府的公民社会得到迅速发展并走向成熟。与西方发达资本主义国家不同，发展中的社会主义国家在实行计划经济体制时期，公民个人以及政府、企业的生产、分配、交换和消费全过程均由政府部门进行统筹安排，公民和社会失去了独立行为的领域。直到社会主义国家实行改革开放政策，加快市场经济进程时，公民社会的作用才得以认同。但市场经济的发展毕竟是一个渐进的过程，因此，对于大

部分发展中的社会主义国家来说，公民社会尚处在培育、发展阶段。三是伴随着后工业社会的来临以及公民社会的发展、成熟，西方发达资本主义国家已经实现了政府职能结构重心由社会管理职能向社会服务职能的转换。与社会发展阶段、公民社会发育状况相适应，多数发展中的社会主义国家政府职能仍以社会管理为主。上述情况表明，尽管西方发达资本主义国家与发展中的社会主义国家因国体、政体以及市场发育程度不同，社会发展存在进程上的“时间差”，但有一点是相同的，即：现代社会政府职能的转变，取决于经济发展水平的提高和具有社会参与意识、参与能力的群众自治组织的发育与成熟。

我国是一个发展中的社会主义国家，尚处在工业社会的发展阶段。随着政府部分社会职能的转归和企业社会职能的逐步剥离，社区作为承接载体，在社会事务中将发挥越来越重要的作用，而社区管理组织的发育与成熟是实现社区工作效益最大化的关键所在。从理论上讲，社区管理组织是独立于政府和企业之外的社会组织系统，是社区内居民为了达到某种共同目标，自动将其行为彼此协调与联合起来所形成的社会团体。但从我国目前所处的社会发展阶段仍需要政府具有较强的社会管理职能以及社区居民自治组织尚处在培育阶段的国情出发，在一定时期内，通过政府的外力推动，采用政府参与的纵向社区管理组织体系与横向的社区居民自治管理组织同步与协调发展的纵横相接的网络式社区组织模式，符合现代政府职能转换与市民组织发展关系理论的基本原则。

2.对我国现有城市社区管理体制的分析与思考

2.1基本评价：政府在社区建设中发挥了主导作用，效果显著。但尚未走出政府职能转换内循环的老路。

应该说，从社区建设提出至今，我国城市社区管理组织已经得到了长足的发展。突出表现在几个方面：一是制度上的保证。1998年7月，配合国家政治体制改革与政府机构调整，国务院正式赋予新组建的民政部基层政权和社区建设司“指导社区管理工作，推动社区建设”的职能，从而在制度上保证了我国社区建设的健康发展。二是将原有的市、区、街纵向城市管理体制引入社区，初步形成了以“两级政府、三级管理、四级落实”为主要特征，兼具各地特色的社区建设管理组织方式，如青岛市建立了以民政系统为主导的社区管理组织体系，且市、区、街、居四个层次均实行“一把手工程”。石家庄市专门成立了市区工作委员会，负责对全市社区工作的宏观策划、政策研究、综合协调、指导监督等任务。南京鼓楼区委、区政府以社区党建联席会和社区建设发展委员会的组织形式，将辖区内有影响的部门和单位联接起来，通过确立全区的社区建设目标、确定社区建设的重大项目，协调社区建设中的有关问题等方式，实现社区单位的有效整合等。三是确立了街道办事处在社区管理中的主导地位。以北京市为例，市政府明确提出了“一确立、两赋予、三分开”的改革思路，即：确立街道办事处对辖区管理负总责的地位；统揽辖区内的地区性、社会性、公益性、群众性工作；实现政企、政事、政社分开。四是各地区都在积极探索基层社区组织的制度创新，例如沈阳市去年出台了《关于加强社区建设的意见》，强调要在全市普遍建立新型的基层社区组织结构，包括：建立社区党组织，对不在国有企事业单位工作、从事社区服务事业或在民办非企业和小型民办企业工作、以及处于离退休、待岗等情况的党员实行属地管理；建立社区居民大会或居民代表会议制度；建立社区管理委员会（依法选举产生的居民委员会）；探索建立社区的协商议事机构等。许多城市通过采取选派、招聘、直选等方式，调整居委会人员结构，加强居委会组织制度建设。工、青、妇等社团组织也根据形势发展需要，将工作的触角延伸至社区。上述实践活动表明，我国城市社区管理组织的基本架构已经初步形成。

虽然我国城市社区管理组织的发育成长在一定程度上提高了城市管理水平，但就总体而言，以街道管理体制改革作为突破口的现行社区管理体制依旧更多体现的是政府内部职能的转换。因为街道办事处作为城市基层政府的派出机构，依据城市管理重心下移的改革方针，对基层社会行使全方位的行政管理职能，是政府内部职能部门权限调整的结果。而街道辖区作为操作层面的社区，办事处同时又代表社区居民行使社区自治管理职能。显然，街道管理层面的政社合一，职责不清将直接导致街道办事处的功能错位。近几年，不少城市在探索居委会改革道路时，大多把居委会定位在社区成员代表大会的办事机构上，委员们享受政府补贴。在居委会管辖的社区内，由于居民自觉参与社区管理动能不足，没有明确法律地位的社区协商议事会的作用也难以得到有效发挥。我们担心，长此以往，这种由政府直接管理社区的做法，将失去依靠社区居民开展社区建设的真正意义。

2.2理性思考：澄清认识误区，明确职能定位，建立衔接渠道。

2.2.1城市行政管理与社区自治管理的区别与联系。目前，人们在谈及城市管理时，误将它与政府对城市的行政管理等同起来。实际上，城市管理大致包括社会管理、经济管理、生态环境管理和基础设施管理等四项内容，其中社会管理既包括政府的行政管理，也包括社区的自治管理。虽然两者的管理目标都是要实现区域社会的可持续发展，但其管理主体和实施手段却完全不同。城市行政管理的主体是政府，政府对城市的管理主要采用包括政权、法律、政策、纪律等在内的强制性控制方式；而社区自治管理的主体是社区成员，他们对社区的管理主要依赖思想观念、社会心理等非强制力手段，包括习俗、道德、宗教、舆论等一些具体方式的运用。城市行政管理系统与社区自治管理体系是一种平行互补关系，它们作为社会管理体系的组成部分，将随着经济的发展、社区管理体系中居民自管能力的增强，呈现城市行政管理系统趋弱的格局，从而实现政府职能结构重心由社会管理向社会服务的位移。

2.2.2政府与社区居民自治组织的相互关系以及各自在社区管理中的职能定位。依据社会机制“三板块”理论，政府与社区居民自治组织之间是一种互补增益的伙伴关系。在现代社会中，政府是以强制（权力运作）方式满足公共利益的机制，而社区居民自治组织则是以志愿方式满足公共利益的机制。在社会管理体系中，政府与社区管理组织扮演着不同的角色。以社会治安管理为例，维护社会治安秩序，通过“社会管理”与“自我管理”相结合的方式预防犯罪是社区管理组织应尽的责任，但打击违法犯罪则属政府的职权范围。两者之间的互补关系，维系着整个社会的稳定与发展。同时，政府作为全体公民利益的代言人，追求的是社会效益的最大化；而社区居民自治组织作为辖区居民的代表，在不违背社会公共利益的前提下，可以通过自助的方式，满足社区成员多元化的需求。显然，两种“服务资源”的有效整合，可以大大增强整个社会承担社会需求和处理社会问题的能力。

既然政府与社区居民自治组织在社会管理系统中的功能与角色不同，科学地界定它们各自的职能权限就成为实践的准则。

在社区管理体系中，政府的职能是作为推动主体，通过规划、资金支持和严格的宏观控制与管理，引导社区的发展方向。社区居民自治组织的职能是作为实施主体，代表当地居民利益，在辖区范围内行使综合管理各项社会事务的权利。

2.2.3在街道行政社区，以具有法律地位的半官方性质的社区委员会为连接纽带，构筑政府与社区居民自治组织上下对接、纵横交织的强大的城市社区管理网络。目前我国城市社区管理组织呈现“纵强”、“横弱”的不对称发展格局。如果不加大后者的扶持与培育力度，“小政府、大社会”的改革目标将无法实现。社区管理组织培育是一项系统工程，必须从制度创新入手。

笔者认为，在社区由政府行政管理向居民自治管理的过渡阶段，通过在街道层面组建具有法律地位的半官方的社区委员会，作为沟通政府与社区居民自治组织之间的桥梁与纽带，不失为一种理想选择。所谓半官方的社区管理委员会是指经“社区代表大会”选举产生、由社区内政府、企事业单位、社团法人代表、社会知名人士以及社区居民自治组织代表所组成的社区综合性管理组织，其中，政府代表由街道办事处主任和其他有关行政管理职能部门的负责人担任，主要起沟通制衡作用，即：负责向上级政府部门反映社区的民情民意，向社区转达政府对社区发展和社区管理的意见和要求，同时对社区管理进行行政督导。社区委员会是非营利性的、具有法人资格的社团组织，有正规的章程、组织结构和自治自利。在街道层面组建具有法人地位的半官方的社区管理委员的理由是：_街道虽然是行政社区，但从可操作角度出发，已经成为事实上的社区建设操作层。辖区内的单位和居民彼此熟悉，具有实现社区整合的可能性和高于居委会管理资源的地区优势。_现阶段，政府在社区建设中的推动作用无法替代。我国社区建设的发展是外力推动的结果。虽然，近几年社区建设的宣传力度不断加大，但由于“单位制”尚未解体，有关支持社区居民自治组织的政策也不到位，因此，社区居民自治组织的发育和创新能力比较脆弱，还无法完全承担在社区工作中主体地位的责任。而街道办事处作为基层政权（区政府）的派出机构，一直承担着地区社会工作的责任，具有从事社区工作的传统和经验，特别是街道办事处在地区社会事务中负总责的主体地位，使其在社区整合中的能力明显增强。因此，街道办事处代表政府参与社区委员会的工作，既可以发挥政府在社区建设中的推动作用，也便于指导和培育居民自治组织，使之尽快成长。_为街道体制逐渐向社区体制转换奠定基础。我们始终认为，政府直接参与社区管理只是一种过渡性措施，最终还要将社区管理的权力归还社区居民自治组织。应该说，当前的政府机构改革给“政社分离”提供了佳机。此时，理性地把社区从政府概念中剥离出来，通过街道层面具有半官方性质的社区管理委员会开展“社区工作”，不仅有利于精简后的街道办事处实现“政事、政社”分离，更好地行使政府职责，也为日后街道体制向社区体制的过渡创造条件。_有国内外经验可供借鉴。近几年，我们在承担国家社科基金“九五”重点规划项目《城市社区发展国际比较研究》课题过程中，通过对国内外城市社区进行实地考察和查阅大量文献资料发现，在美国、加拿大、新西兰等西方国家，半官方性质的社区委员会已经成为政府介入社区工作的一种有效方式。它作为沟通政府与市民的桥梁和纽带，在代表居民利益和意见、推动横向联合、组织社区资助和互助活动等方面发挥着重要的作用，是社区多元整合工作中的基本力量。就北京情况而言，西城区月坛街道办事处已于1998年6月率先在街道层面组建了全市第一家具有法人资格的社团组织——月坛社区建设协会。作为半官方的社区管理组织，该协会正在积极探索替代政府机构行使社区管理职能的有效途径。可见，通过半官方性质的社区管理委员会实现街道层面城市管理与社区管理的有机结合，从理论和实践操作上都是可行的

3.城市社区管理创新体系的基本框架

3.1按照机构层次分明、职责明确的原则，健全市、区、街纵向社区建设管理组织体系。

3.1.1建立具有权威性的市级社区建设领导机构。配合地方政府机构的调整和改革，尽快落实市级社区建设的组织领导机构。新建社区建设领导机构应以全国社区指导纲要为依据，结合本市国民经济和社会发展规划，制定本地区的社区建设中、长期规划并指导实施。政府有责任通过政策扶持、教育培训和资金引导等多种途径，把握社区发展方向，引导社区建设的健康发展，同时按照工作职能要求做好相应的督察和组织协调工作。

3.1.2发挥区级政府资源整合优势，为社区建设提供财力支持。区级社区管理组织的最大优势在于其各成员所具有的不同权力和影响力。区级政府作为基层政权组织，具有街、居组织不具备的区域行政管理和创造财政收入的职能。要充分发挥区政府对辖区各级、各类单位实施行政管理的组织优势，做好协调工作，实现区域内部的资源共享工作。并创造条件，改善投资环境，鼓励吸引企业服务社区以扩大税源，增加税收，为社区建设奠定物质基础。

3.1.3实行街道办事处与社区管理委员会“双轨并行”的管理组织模式。街道办事处作为区政府的派出机关，除了继续做好政府赋予的地区行政管理工作之外，应该积极支持与配合社区管理委员会探索社区自治管理的有效途径。街道办事处应与社区管理委员会保持密切的合作伙伴关系，定期召开联席工作会议，就社区发展的重大问题通报情况，听取意见，确定长期和当前的工作计划，商讨、协调社区建设和社区服务事宜等。街道办事处的社区工作职能主要体现在两个方面：对居委会主要是指导职能；对政府有关部门则主要发挥统筹协调监督职能。

此外，街道还将代表政府对社区中的福利对象提供社会保障。

现阶段，社区管理委员会作为街道办事处的并行机构，其性质为半官方组织。其主要职能一是统筹规划：根据全国社区建设指导纲要和市政府及相关部门的要求和指导，结合社区自身实际情况，在充分协商的基础上，对社区发展和社区管理作出统一规划，确定社区发展的近期、中期和长期目标与任务。二是组织协调：依据确立的目标、任务，利用灵活有效的机制和手段，通过招标、竞标等方式落实任务责任者。同时负责协调社区内外各相关部门关系，保证社区管理工作的正常进行。三是监督调控：以管理职责为依据，以相关的法规和协议合同为准则，对社区管理的情况进行检查和监督，使其符合社区管理的目标和要求。

虽然，目前街道办事处与社区管理委员在并行运作过程中，可能暂时存在一定的职能交叉，但从长远发展趋势来看，街道办事处作为政府派出机构所行使的政府行政管理权限终会随着政治体制改革的逐步深化而日益缩小，而社区委员会作为政府与市民进行联系的桥梁与纽带，将替代街道办事处全面行使对社区的综合管理职能。这一阶段可能尚待时日，但它却代表着社区组织的发展方向。

3.2组建真正意义上的横向社区居民自治管理网络。

社区居民自治管理组织的变革主要由三部分内容构成：

（1）建立和完善社区居民代表大会制度。

（2）按照议事层与执行层相分离的原则，对居民委员会组织进行改造。应该重新确认居委会在社区建设中的议事地位，而将其办事职能从中分离出去，交由社区工作者承担。改造后的居委会成员应由辖区内的人大代表、政协委员、知名人士、社会工作者、政府高级管理人员、企事业单位和社会团体代表、业主委员会代表以及居民中有声望并热心社区公益事业的人员等经社区居民代表大会民主选举产生。居委会委员除了主任外，其他成员工作以社会兼职为主，在自愿的基础上，义务为居民服务。考虑到居委会几十年的工作惯例，还不能一步到位，可以在现有社区服务管理委员会、居民议事会或顾问团的基础上，逐步实现过渡，即暂时实行居委会与上述组织的“双轨运行”机制，待社区工作者队伍成熟或运行机制完善之后，再将议事组织通过选举转换为符合法律程序规定的居民委员会，现有居委会组织则转换为社区工作办公室，由职业的社区工作者承担具体的工作任务。

（3）建立社区工作办公室。它是居委会试行议事层和执行层分离后，专司由居委会委派、承担社区具体工作职能的办事机构。社区办公室的工作人员由社区工作者组成。他们必须符合招聘条件，通过竞聘方式，由居委会根据工作需要聘任。社区工作者作为职业，其收入所得：一是通过与政府签订契约合同，由政府支付劳务报酬，二是社会捐赠，三是服务收费。

除了上述综合性社区管理组织外，还要在社区建立党支部，实行党员登记制度，以便充分发挥包括在职党员在内的全体党员在社区中的先锋模范作用。共青团、妇联、少先队等组织，也要积极探索组织管理与属地化管理相结合的新办法，通过不同角度、不同形式对其成员实行民主化管理。

社区公共管理论文范文第4篇

[关键词] 公共管理; 案例研究; 主体框架; 基本要点。

一、概念、优点与可能的缺点。

案例研究的要义如下: ( 1) 案例研究是一种实证研究,它可以使研究者原汁原味地保留个案现实情况有意义的特征; ( 2) 尽管个案研究的重心在于对个案的分析和探讨,但个案研究必须服务于对母体研究对象的理解,个案可以是母体的典型实例,也可以是母体的非典型实例; ( 3) 个案研究不能停留在实例材料的详尽描述,必须要能提出有价值的问题,并从一定的视角出发,建构个案分析框架; ( 4)作为研究,在个案分析过程中,应当与其他同类现象、相关的理论对话,不能自说自话、把个案研究变成孤岛式研究;( 5) 个案研究并不排斥其他的研究方法,相反,它往往需要借助其他研究方法获取和分析案情资料; ( 6) 案例研究中的“个案”是关于包含有问题或疑难的真实典型事件的实际情境,可以是时间性的( 某一具体时段) 、空间性的( 社区、地区、国家) 、行动者类的( 个人、群体、组织) 、行为类的( 互动、决策、事件) ,或是综合性的。案例研究中可以只有单个案例,也可以包括一个以上甚至一组案例。

个案研究方法因以下优点而受人青睐: ( 1) 使研究对象或方向更为明确具体; ( 2) 丰富和深化作者和读者对问题的了解; ( 3) 资料获取范围相对具体,较之面上的归纳式研究和统计分析,其广度和成本比较小; ( 4) 兼具实证分析和理论演绎的双重优点,有利于研究者将实证研究与理论分析有机地结合起来。

案例研究出现以来,就伴随着各种各样的质疑和批评。批评最多的是案例研究的外在效度问题,也即是否可以归纳成为理论,并推广到其他案例研究中。批评者常常称,单案例研究论据不充分、不足以进行科学的归纳。对于这种批评,罗伯特·殷辩解道: “这些批评者实际上是在以统计调查的标准看待案例研究……统计调查依据的是‘统计性归纳’,而案例研究( 以及实验) 依据的是‘分析性归纳’。在分析性归纳中,研究者也会尽力从一系列研究结果中总结出更抽象、更具概括性的理论。”[1]不过,话说回来,有些案例研究确实存在这一问题,主要是由于无视个案的代表性程度及其方向,将个案研究的结论强行拉升成普适性的观点。其次,由于一些案例研究不注重资料获取和分析方法的科学性和规范性,使用模棱两可的论据或带着偏见进行研究,案例研究的信度常常受到质疑。对案例研究的第三种批评是,它可能会造成过于冗长的分析报告。案例研究确实需要对案例相关情况的深入探究,如果研究者只是为了案例而案例,既提不出有价值的问题又缺乏研究意识,既缺乏分析框架又不比较分析相关案例或不与相关理论对话,则难免落下材料堆砌的口实。事实上,案例研究的上述批评和不足的只是一种可能性的存在,“问题不是出在案例研究方法这一方法本身,而是有些很好的原则、技巧、步骤并没有在实际案例研究实践中得到很好的贯彻和执行。”[2]。

二、选题、立意与研究价值。

根据研究动机,案例研究的目的大致可以分为: 问题驱动式的、理论驱动式的以及混合式的。问题驱动式的案例研究旨在描述个案实际情况、分析其存在的问题及其成因,并探究问题解决方案。这类研究多以调查问题、探求对策作为研究目的,基本上属于应用性的研究。此类案例研究的实质性价值在于它所提出并试图解决的问题具有重要的现实意义,其提出的对策建议具有针对性、可行性和实用价值; 其方法论意义在于它能够而且必须满足规范化研究的四个标准: 测量工具效度、信度、内部有效性与外部有效性。测量工具效度是指针对所研究问题构造的测量工具的有效性; 信度是指其他研究者可以复制同样的研究,并预期得到同样的结果; 内部有效性是指研究证据能够支持研究结论中所阐述的现象或因果关系; 外部有效性是指研究结论具有相当高的普适性。[3]前三个标准是任何规范的社会科学研究都必须满足的。但对于第四点,笔者以为,就公共管理案例而言,由于任何个案都有其特殊性,而且有些案例并非类现象的典型案例而是特殊个案甚至反常案例,因此,不宜对外部有效性做硬性要求。是否应该符合外部有效性要求,取决于研究者的选题立意: 如果研究者立意通过对个案研究提出一般性的问题分析和对策探讨,那么,案例的选取、问题及其成因分析以及对策建议都必须具备代表性,也即外部有效性; 如果旨在展示个案的特殊性,则不必强求外部有效性,相反,应该突出个案情状、问题、成因与对策的个性。当然,大多数案例既具有类的一般特性,也具有其自身的特殊性。这类案例研究只需满足前三个标准,并兼具相应的外部有效性即可。

与典型的问题驱动式案例研究不同,理论驱动式个案研究的真正目的不在案例本身,而在于归纳出理论: 或是理论验证,或是理论批判,或是理论创新,抑或是兼具其中两者或全部。譬如,以美国奥斯特罗姆夫妇为代表的诸多研究者有关“公共池塘资源”治理的案例研究,都以完善、验证和支持“制度分析与发展”理论框架为目的,最终形成一个学派。以验证理论为目的的案例研究的价值在于二点: 一是为有待检验的理论提供了活生生具体的实例,此所谓材料创新。这一点要求运用具有较高效度的资料获取工具以及较高的研究信度。二是检验的理论具有前沿性和新颖性———如果案例研究用于验证的是一个已经得到公认和反复验证的理论,则没有多大意义了。

公共管理学的理论研究者更高的期望是通过个案研究对既有的理论进行批判,最好是能提出一些理论观点或新的理论框架。此类研究近似Barney Glaser 和AnselmStrauss 创造的扎根理论方法( grounded theory method) 。我们姑且称之为“扎根式案例研究”。它归纳出的理论得自研究者对观测资料所蕴含的主旨、特征和结构模型的分析。扎根式案例研究要求研究者不带预设地进入研究场景,因为担心知道其他人的结论之后可能会固化研究者的现象观察和研究思路甚至理论观点。该理论方法大致分为四个阶段: ( 1) “将适用的事件和每个范畴进行比较”———在某个个案中出现某( 些) 有意义的范畴或术语时,就开始在其他个案中搜寻相同的现象,并将其概念化;( 2) “合并分类及其特性”———在此,研究者开始注意概念之间的联系,研究该概念的关联现象或影响因素; ( 3) “划定理论的界限”———随着概念之间关系模式的清晰化,研究者可以忽视最初关注的但又和研究显然不相关的概念,便于减少范畴类型,并使理论本身变得简练; ( 4) “组织理论”———最后,研究者必须将他的发现变成文字,和他人分享。[4]事实上,许多新理论或观点的提出往往都是以对既有理论的批判为基础的; 不少公共管理方面的理 论创新就是通过近似扎根式案例研究归纳出来的。譬如,GarrettHardin( 1968) 教授提出的公用地悲剧理论,以及三十年之后,Michael Heller( 1998) 教授提出的反公用地悲剧理论,都是基于大量实例的扎根式研究而提出来的,尽管二人发表在《科学》杂志的论文并非典型的案例研究。

与扎根理论方法不同,Michael Burawoy 及其同事提出了另一种旨在理论批判和创新的个案研究方法——— “拓展式个案方法”( extended case method) 。这种案例研究定位于发现现有理论的缺陷并修改现有理论。这种方法既不同于纯粹问题导向型个案研究———只寻求对个案本身的理解和问题的解决,无意于将个案研究中的发现上升到一般性的理论观点和分析框架; 也不同于扎根理论研究———要求研究者不带预设地进入研究场景。相反,Burawoy主张研究者在进入个案研究之前要事先熟悉相关的研究文献。拓展式个案方法的核心目的既不是要创造出什么新的理论框架,也不是证明或驳斥既有理论,而是要重建、发展理论。它旨在寻找和观察与既有理论相冲突的方式和他所谓的“理论缺口和缄默”。[5]以理论批判和创新为目的的个案研究的核心价值就在于,它能通过现实存在的个案证明既有理论解释的不足甚至错误之处,并重新提出分析视角、理论解释甚至新的理论框架。这一价值的确立,需要较为严格地满足规范化的研究的前述三个标准,第四个标准可以适当放宽为某特定类型问题上的外部有效性; 任何一个标准的缺失或不足,都会招致批判甚至否定。

研究实践中,还有一类特殊的问题驱动式案例研究———理论应用式问题驱动研究。此类研究旨在应用某一个或多个理论,描述和解释案例现象,甚至提出解决对策。譬如竺乾威教授的近作采用理查德·马特兰德的政策执行理论,尤其是模糊- 冲突模型中的政治性执行模式,对我国地方政府2011 年“拉闸限电”的行为逻辑进行了深度剖析。一般而言,此类案例研究的主要价值体现在,研究者首次选择了对个案问题具有针对性和充分解释力的,或者是与以往解释不同的理论基础和分析视角———此所谓理论视角的创新。如果已有研究者运用类似的理论对同类现象进行过分析,则此类研究将无甚新意。

除了上述三类案例研究动机以外,还有一类准理论驱动式的案例研究,姑且称之为理论对话式案例研究。这类案例研究的特点是: 它既不是问题驱动式的,也不是为了验证理论、应用理论或是创新理论,而仅仅是展示对特定个案现象各种理论之间的争议。研究者通过对个案现象多维度的展示,并搭建一个对话平台,把各种相关理论观点组织起来,形成争议焦点,以展现各种观点对同一个案现象的不同解释,或对同一问题的不同态度和观点。这类案例研究的价值在于,它展示了价值多元化社会中理论观念的多样化,以及由此引发的各种理论观点的非充分性及其与相关理论观点的分歧,帮助政策制定者和理论学习者了解问题的多面性和理论的多样性。譬如,《美国政治中的道德争论: 社会调节政策八个侧面》一书的撰稿者们通过对堕胎、扶持措施( affirmativeact) 、死刑、同性恋者的权利、枪械管制等个案问题的讨论,展示了美国社会调节政策中的道德冲突; 《行政伦理两难深度案例分析》一书则通过12 个案例研究展示了中国社会对一些公共管理问题的理论对话。

三、研究构思和主体框架。

案例研究的框架构思应该服务于研究主旨和目的; 不同的研究主旨要求不同的思路框架。一般而言,社会科学研究的基本任务有三大类: ( 探索) 描述、解释和对策( 规范) ,不同的研究各有侧重或不同的任务组合。有学者根据研究目标/任务,将案例研究分为三种: ( 1) 探究型案例研究: 尝试对事物的新洞察,或尝试用新的观点去评价现象,它侧重于提出假设,它们的任务是寻找( 新) 理论; ( 2)描述型案例研究: 主要是对人、事物或情景的概况作出准确的描述。它侧重于描述事例,它们的任务是讲故事或提供图景; ( 3) 解释型案例研究: 适于对相关性或因果性的问题进行考察,它侧重于理论检验; ( 4) 评价型案例研究: 侧重于就特定事例作出判断。[6]罗伯特·殷根据案例研究的目的概括出案例研究的六种写作框架: ( 1) 线性分析式结构。这是一种撰写研究报告的标准结构。子题目顺序遵照研究的问题或项目的顺序: 以对相关文献资料的综述开头,然后概述所使用的研究方法( 如何收集和分析案例资料) ,从收集和分析的资料中得出了什么成果,以及这些成果的结论和意义。这种线性分析式结构适用于阐释性、描述性和探索性案例研究。( 2) 比较式结构。它把同一个案例重复两次以上,比较对相同案例的不同陈述或解释。这方面最好的例子是阿利森对古巴导弹危机的着名案例研究。在该书中,作者把该案例研究中的“事实”重复叙述了三遍,每次都联系不同的理论模型,而非简单的、全面的重复。( 3) 时间顺序结构,即依据时间顺序陈述案例研究的例证。这种结构在解释性案例研究中具有重要意义,因为事件的因果顺序必须一件接一件以时间顺序展开。写作时需注意各个阶段的详略和匀称性问题。( 4) 理论建构式结构。这种结构里,章节的顺序依照一些理论构建的逻辑来安排。所谓逻辑,取决于特定题目或理论,但每一章或每一节都应揭示出理论论证的新颖部分。这种结构适用于阐释性和探索性案例研究,这两种研究都涉及到理论建构: 阐释性案例需要研究因果论证; 探索性案例则需要论证所提出的假设或命题的价值。( 5) 悬念式结构。与前面讲的线性分析式结构正好相反,这种案例研究写作把“答案”或结果在开头的章节里陈述,剩下的部分———引人入胜的主要部分,则用于解释这种结果的形成,以及后面章节中采用的各种阐释方法。这种结构主要适用于解释性案例研究。( 6) 无序( 混合) 结构。其章节的顺序并不是特别重要; 调整章节顺序,不会降低价值。这种结构通常用于描述性案例研究,而且常见于一些案例分析集。[7]由于公共管理学是一门应用性很强的学科,因此,纯粹描述的案例研究( 仅对案例资料情状和问题进行描述)很少,只有现象描述和成因解释的案例研究也比较少,大多数的公共管理案例研究兼具上述三项任务。公共管理案例研究论文的必备“附件”包括“引论”、“文献综述”、和“研究方法”,其常用主体框架包括以下几种类型:

( 1) “现状- 问题- 成因- 对策”。这种结构属于罗伯特·殷所讲的线性分析式结构,章节安排的一般顺序为“现状描述问题分析成因解释对策讨论”。它主要适用于问题驱动式的公共管理案例研究。尽管有些“八股文”的色彩,但却比较容易把握和应用。一般来说,案例材料必须贯穿这一主体框架的始终。

( 2) “理论基础- 案情介绍- 理论分析- 对策或结论”。

这种主体结构常见于问题驱动倾向明显的理论应用式公共管理案例研究。在众多相关的理论中,寻求最具针对性、最有解释力、比较有新意的理论( 视角) 是这种研究的难点。

( 3) 旨在理论批判与创新的公共管理案例研究的常见主体框架有二: ①“案例介绍- 既有理论分析及其不足甚至错误- 提出理论假设或分析框架- 新理论的应用前景或价值”; ②“案例介绍- 提出新的理论概念或预设- 比较新旧理论观点及其对案例的解释- 新理论( 观点) 的应用前景或价值”。这种研究的难点在于要能根据案例实情指出既有理论存在的不足甚至错误,并透过案例材料提出新的、较之既有理论更具竞争力的理论。

( 4) “案例介绍- 各种理论观点之间的交锋- 理论困境或出路”。这种框架比较适合于理论对话式公共管理案例研究。这种研究的难点在于构建理论对话平台,为案例所涉的各种观点提供平等的表达机会,并尽自己的知识所能为各种观点提供与案例相关的支撑性论据,以使它们能够充分地对话。

四、研究方法与注意事项。

所谓研究方法主要是指如何获取和分析处理研究所需资料的手段与工具。公共管理案例研究除了其质性特征以外,并无特殊的研究方法。可以说,只要能够有效并可信地获取个案所需资料,所有的社会科学研究方法,包括一手和二手数据的 获取方法、定性分析和定量分析方法,都可用于公共管理案例研究。因无专用的特殊研究方法,就不多谈了。以下主要针对初习者经常出现的不当做法,概括性地提几点公共管理案例研究写作中的注意事项。

首先是关于案例素材的处理与篇章安排。尽管案例研究强调“原汁原味”地呈现个案情况,但这并不是要求作者将所有与个案有关的资料全部写进论文。尽管对于个案素材到底应该占论文的多少篇幅没有硬性规定,但出于论文结构的匀称性、为了突出论文研究的重点等方面的考虑,一般来讲,整块式的个案素材描述不应超过论文总篇幅的三分之一,四或五分之一比较合适。特别要提醒的是,案例资料必须真实可靠———只有极个别的情况允许虚构,否则,将招致严重的规范性批评。另外,公共管理案例研究论文可以专辟一章或一节介绍案例情况( 不宜放在文章最后) ,也可化整为零掺入论文各部分,但原则上要求文章的主要部分或大多数内容中都有个案的参与。比较好的公共管理案例研究既基于案例又不完全拘泥于案例。这方面不妥的做法有二:

( 1) 脱离案例搞案例研究———专辟章节介绍完个案情况之后,文中再也找不到案例的踪影; ( 2) 拘泥于案例———全文大部分内容都是对案例情况的介绍。

其次是个案式( idiographic) 研究与通则式( nomothetic)研究间关系的处理。公共管理案例研究,无论是个案情状的描述,还是其成因的解释,抑或是管理对策分析,无疑都具有浓厚的个案性色彩。然而,大多数公共管理案例研究都具有一定程度的超越性取向,即超越个案、服务于“类”的甚至更一般的情况,但这样做时又可能被受到外部有效性的质疑。对此,我们建议: ( 1) 对于纯粹问题驱动式公共管理案例研究,研究者首先必须清楚对象案例的普遍性程度,如果案例情况较之于“类”现象具有较强的代表性、属于后者的典型实例的话,研究的目的可以有较强的通则性取向———文中可以适当程度地强调个案分析中描述的问题、分析的原因、提出的对策具有一定的普遍性; 如果个案的特殊性、特色性非常强,那么,案例研究应重在个案式研究,即旨在对个案情形或事件进行深入的探讨、描述、解释。至少不应该强调其普遍性———最多只可以做些引申性的思考,否则,将招致外部性有效性的批判。( 2) 就对话式的公共管理案例研究而言,因其旨在构建一个对话平台、使那些具有“类”解释意图的理论交锋,个案只是一个“托”,因此基本上不存在个案式研究与通则式研究的关系问题。( 3) 对于纯粹旨在理论批判的公共管理案例研究而言,这方面应重点注意个案分析与靶子理论之间是否具有直接的关联性,也即所研究的个案是否属于要批判的靶子理论解释范围。与此类似,理论应用式的公共管理案例研究也必须注意所选用的理论( 视角) 与靶子案例之间的关联性,换句话说,所选用的通则式理论必须对所分析的个案具有针对性的解释力。( 4) 旨在提出新的理论预设公共管理案例研究,一方面要充分注意个案研究与理论创新之间的逻辑关联,另一方面还应阐释新理论的解释范围与边界———即使个案研究充分支持创新理论,但它也仅是个案,因此,需要做些补充说明或反身性界定。

第三,公共管理案例研究初习者切记避免理论基础与案例研究脱节,出现“理论”与“个案”两张皮的现象。逻辑上讲,理论对于案例研究具有多方面的作用: ( 1) 选择要研究的案例,无论对于单案例设计,还是多案例设计; ( 2) 当进行探索性案例研究时,界定探究的对象; 当进行描述性案例研究时,定义什么是完整适当的描述; 当进行解释性案例研究时,提出竞争性的理论; ( 3) 将结论推广到其他案例。此外,理论对于建构案例分析框架也具有重要的指导作用。因此,即使是纯粹问题驱动式的公共管理案例研究,确实也应有“理论”。然而,若是所用理论与案例分析脱节、“两张皮”,或者,“理论基础”或“理论视角”仅是文中的一种摆设,在案例研究的主体部分根本找不到理论的踪影,那么,还不如没有“理论”。

最后,公共管理案例研究与写作应该做到以下几点:

( 1) 案例选题和研究成果必须要有价值( 详见前述) ; ( 2)案例必须“完整”( 注意案例的边界,案例证据材料要充分) ; ( 3) 应当考虑不同的观点,用案例现实或自己提出的观点与既有的相关理论对话; ( 4) 案例讨论必须具有充要的依据( 应客观地陈述出来; 应既有支持性的,也有质疑性的资料; 使读者信服研究者“熟知”其研究对象; 陈述重要证据时应做些提示,说明研究者仔细考虑过证据的效度) ;( 4) 必须以吸引读者的方式编写案例研究报告( 既要有清晰的写作风格,又要能吸引读者不断阅读下去) ; ( 5) 必须具有恰当的篇章结构( 详见前述) 。

总之,为了做好公共管理案例研究,我们不仅要全面深入了解个案情况,而且要精心选题立意; 不仅要清楚自己研究的目的和价值所在,而且要精心构思主体框架; 不仅要注意对案例素材的处理,而且要妥善处理好个案式研究与通则式研究之间的关系。行[参考文献][References]。

[1]Robert K. Yin ( 3rd Ed. ) . Case Study Research: Designand Methods. Thousand Oaks,California: Sage Publications,Inc. ,2003. p5,p37,p151 - 155.

[2]刘庆贤,肖洪钧。 案例研究方法价值提升路径研究[J]。当代经济管理,2009( 6) .Liu Qingxian,Xiao Hongjun. Research on the Path toValue Promotion in Case Study Method. Contemporary Economy& Management,2009( 6) .

[3]J. S. Harrison & R. E. Freeman. Stakeholders,SocialResponsibility and Performance: Empirical Evidence andTheoretical Evidence,Academy of Management Journal,1999. 42( 5) ,p479 - 485.

[4]Barney Glaser & Anselm Strauss. The Discovery of GroundedTheory: Strategies for Qualitative Research. Chicago:Aldine,1967. p105 - 113.

[5]Michael Burawoy,et al. ( Eds. ) . Ethnography Unbound:Power and Resistance in the Modern Metropolis. Berkeley:University of California Press,1991. p10.

[6]M. Bassey ( 1999,Ed. ) . Case Study Research in EducationalSettings. Buckingham: Open University Press.

社区公共管理论文范文第5篇

[关键词]行政范式；官僚行政；民主行政；民主治理

[中图分类号]D035 [文献标识码] A [文章编号] 1009 ― 2234（2013）09 ― 0013 ― 02

如果说民主制与官僚制是公共行政回避不了的国家制度安排，那么民主与效率则是公共行政难以回避的价值困境与两难选择。公共行政学百年的范式变迁，刻画了这种两难选择。官僚行政范式与民主行政范式在公共行政的价值导向上，于民主与效率上各执一端。进入21世纪，民主治理范式初见端倪，它力图实现公共行政中民主与效率的整合。

一、官僚行政范式：效率主义

官僚制组织是工业社会中政府主导的组织形式。“官僚行政”模式产生于官僚制与政府行政结合的结果。从行政学诞生之初，行政学便拥抱这种模式，因此，这一阶段的公共行政学可以称为官僚行政范式。从价值导向上看，官僚行政范式属于“效率主义”，即存在过度强调效率的倾向。

官僚行政范式根源于政治――行政二分建构的理论空间，“效率主义”是这一范式共享的价值标准。行政学的奠基人，伍德罗・威尔逊在其《行政学研究》中写道：“公共行政的研究目标在于：一是研究政府应如何适当而成功地运作；其二是政府如何能在花费最少的金钱与资源的条件下，以最有效率的方式来从事各种活动”〔1〕。这是公共行政学中“效率主义”的最早表述。不过，最有名的论断应该是来自古利克。他认为：“在行政科学中，最基本的‘善’就是效率”〔2〕。从哲学上看，效率是个价值中立的概念，即它不属于“价值”的范畴。古利克的论断，颇具口号形式，它是行政学效率导向的极端化表达。

20世纪后期，传统行政学以“新公共管理”的方式出现并重新焕发生机。在新公共管理兴盛之时，有不少学者认为，新公共管理构成了行政学的新范式，其实并非如此。新公共管理有着官僚行政范式最基本的两个特征：官僚集权与效率主义。因此，新公共管理概念的提出者胡德也认为，新公共管理只是“新瓶装旧酒”的把戏而已〔3〕。

从管理哲学看，新公共管理本质上属于管理主义。管理主义是工商管理领域长期流行的理念，它以经济学意义上的“效率”为导向。管理主义对20世纪后期西方政府管理进行了剖析，其核心结论为“政府失败”。它认为，应该借用企业管理的方法和市场机制来改变这种情况。美国盖伊・彼得斯对这种思想进行了深刻分析，并认为：“根据新公共管理理论中有关政府的概念，私人部门所强调的一些价值理念――其中最值得注意的是效率，在公共部门更应该受到重视”〔4〕。

二、民主行政范式：民主主义

在20世纪初，民主行政思想已零星出现，但真正激发出学者对民主行政探索热情的则是20世纪50年代的西蒙――沃尔多之争。学者们已认识到，效率主义虽建构了行政领域的价值中立“假象”，但官僚行政事实上已对国家民主造成损害。为了纠正官僚行政范式的问题，民主行政范式走向了它的反面，即强调民主取向在公共行政中的绝对优先位置。

1968年，沃尔多召集了明诺布鲁克会议，这标志着新公共行政的产生。新公共行政对社会公平的强调，它标志着规范性问题进入了行政学研究领域。虽然有学者对新公共行政评价很高，但是需要注意的是，它并没有建立起新的行政理论。新公共行政的代表人物，弗雷德里克森在其所著《新公共行政》一书中，虽“何谓新公共行政？”之问，但行文中通篇未给出答案〔5〕。最后，他从文森特・奥斯特罗姆那里找到了答案，他认为，现代行政学应该去追寻其所称的“民主行政”理论〔5〕p.29。

文森特・奥斯特罗姆在1973年出版了《美国公共行政思想的危机》一书。他在书中明确提出了民主行政范式的概念，并对该范式进行了建构。奥斯特罗姆认为，民主行政范式的基本定理应该包括以下几项要点：（1）公民与政府在宪法中各享有特有且相互制约之权力；（2）“多中心”政府优于中央集权政府；（3）政府不是公共物品的唯一提供者，社会组织亦参与其中；（4）公共物品提供本质上是选择的过程，必须置于民主机制之中；（5）合作与有限等级的命令是协调各主体关系的重要机制。〔6〕从这些“原理”中不难发现，奥斯特罗姆的民主行政理论，实际上是一种激进的民主政治理论。权力制约与地方自治的前提设置实际上是用民主政治覆盖了民主行政，且民主取向已经压倒了效率取向。

新公共服务也是一种颇有影响的民主行政理论，它在很大程度上是与新公共管理论战的结果。登哈特夫妇于2000年，在著名的《公共行政评论》上发表了题为《新公共服务：服务而不是掌舵》的论文，随之又于2003年出版了同名著作，标志着新公共服务理论形成。与新公共管理的“效率主义”争锋相对，新公共服务取公共行政的“民主主义”路向。珍妮特・登哈特等认为，新公共服务是寻求民主行政的一种理论努力〔7〕。对于官僚行政中的“效率主义”，新公共服务认为，“尽管诸如效率和生产积极性这样的价值观不应该被抛弃，但它们却应被置于民主、社区和公共利益构成的更大环境中”〔8〕。这表明对新公共服务而言，民主与效率在公共行政中是目的-工具关系，效率从属于民主。由于新公共服务对民主行政的探讨具有较强的伦理取向，缺乏制度与实践层面的探讨，因而颇具“乌托邦”色彩。

三、民主治理范式：整合主义

公共行政学在官僚行政与民主行政范式之间摇摆，主要源于民主制与官僚制之间的矛盾。诚然，官僚制是公共组织的主要组织形态，但现代国家都是民主国家，官僚制在公共行政中难以为继；另一方面，民主行政又存在着政治解构行政或行政低效的危险。所以，当代行政学的重要趋向在于民主与效率的整合。这一趋势催生出了民主治理这一新的公共行政学范式。民主治理的价值趋向是 “整合主义”，珍妮特・登哈特等人认为，只有民主治理能够消解民主制与科层制之间的冲突〔7〕。

从理论上看，民主治理是一个复杂的理论体系，其内部存在若干重要的理论范畴。比较典型的是：“网络治理”、“参与治理”和“合作治理”/“协同治理”。在寻找民主治理的过程中，网络治理为其提供了现实的结构基础。网络一定程度上发端于奥斯特罗姆的“多中心”。西方行政学界一般认为，网络指的是为解决一定问题而提供的多组织安排，网络结构亦常被视为科层组织的替代者。冯等人认为，参与治理是上级政府授权基础上的利益相关者的决策参与，但上级政府拥有决策的终决权〔9〕。安塞尔等人认为合作治理是指，“在制定或执行公共政策或者管理公共项目的过程中，一个或多个公共机构将非国家的利益相关者吸纳到正式的、共识导向的、审慎的集体决策中的治理安排”〔10〕。综上可见，民主治理在治理安排上是较为完善的一个范式，它在结构上以网络为依托，存在合作与参与等可供选择的方式，它能够实现民主与效率的和谐共生、相互促进。

近年来，随着民主治理范式的发展，公共价值管理理论应运而生。斯托克分别在2005、2006年发表了《公共价值管理与网络治理：民主与效率平衡的新解答》与《公共价值管理：网络化治理的新叙事？》两篇论文。它们是公共价值管理理论形成的基本标志。斯托克认为，民主与效率是治理系统中的核心价值，不同于科层行政与民主行政范式对两者关系的假定，它们是伙伴关系〔11〕。公共价值管理理论认为，对话协商与知识共享贯穿决策与执行的整个过程，这些手段既民主同时又有效地实现配置效率与技术效率〔11〕。因而，公共价值管理解决了民主与效率的悖反问题，实现了两者的协调共存。

〔参 考 文 献〕

〔1〕Woodrow Wilson. The Study of Public Administration〔J〕.Political Science Quarterly，1941（4）.

〔2〕Gulick，Luther. Science， Value， and Public

Administration〔A〕. Papers on the Science of Administration〔C〕， Luther Gulick & L.Urwick（ed）.New York： Institute of Public Administration，1937：189.

〔3〕Christopher Hood. A Public Management for all Reasons 〔J〕Public Administration，1991，（1）.

〔4〕盖伊・彼得斯.政府未来的治理模式〔M〕.北京：中国人民大学出版社，2001：56.

〔5〕Frederickson，H.G. New Public Administration〔M〕.Tuscaloosa： The University of Alabama Press，1980： 5-6.

〔6〕文森特・奥斯特罗姆.美国公共行政思想的危机

〔M〕.毛寿龙，译.上海：三联书店，1999：114-116.

〔7〕Janet V.Denhardt et al.The Role of Democratic Values in Transformational Leadership〔J〕. Administration & Society， 2006，（05）.

〔8〕Robert Denhardt & Janet Denhardt. The New Public Service： Serving， not Steering〔M〕. Armonk， NY： M.E.Shape，2003：173.

〔9〕Archon Fung et al， Deepening Democracy： Innovations in powered Participatory Governance〔J〕.Politics & Society， 2001，（1）.

〔10〕Chris Ansell et al. Collaborative Governance in

Theory and Practice〔J〕. Journal of Public Administration Research and Theory， 2008，（04）.

〔11〕Stoker， G.Public Value Management： A New

社区公共管理论文范文第6篇

从已往的考察分析中我们发现，以美国为代表的公共管理学研究虽走过了不菲的历程，其理论建构却长期缺乏统一的哲学基础。和其他社会科学相比，公共管理研究的历史留给人们更多的印象不是知识的积累、融合与扬弃，而是不断的变化、中断或革命，多元的、经验的观念变革或差异冲突压倒了理论自身的演进逻辑。公共管理学研究没有锁定稳定的轨道，它的兴趣范围似乎是随意和无限的;它没有发展出一套方法论或主流意义上的研究纲领和范式，据此将不同的学者联系起来，便于他们之间的沟通和对话;它的研究对象或要解决的基本问题仍模糊不清。这不仅使其无力有效应对实践及相邻学科特别是政治学对自己学科地位的挑战，难以摆脱所谓的“认同危机”，而且在一定程度上使公共管理学研究者的学科信仰及从业热情受到挫伤。［2］“大问题”的提出从一个角度表达了人们为摆脱此类危机或困扰所做的努力。1995年，贝恩发表了《公共管理学的大问题》一文，率先拉开“大问题”讨论的序幕。受物理学启示，贝恩认为在公共管理学领域存在三个像物理学家经常讨论的基本问题，称其为公共管理研究的“大问题”。第一个问题是所谓的微观管理，即公共管理者如何打破组织运转中“程序规则———不良业绩———更多的规则”这种微观管理的循环?公共管理的不良绩效与围绕管理关系存在的主体间的相互不信任有关，这种不信任会抑制公共组织的表现，在不信任、差的工作绩效和规则制定间形成一种恶性循环。如何削减内在于不同主体之间的不信任，打破微观管理中的这种循环，是公共管理学研究的一大难题。第二个问题是所谓的激励，即公共管理者如何鼓励人们努力、智慧地为达到公共目的而工作?经济学虽然将委托关系看作组织行为的中心问题，但由于它将控制而不是激励看作有效委托关系的关键，使委托范式暗含着可能偏离实际的假定①。在经济学家那里以委托人怎样控制人行为为核心的委托问题，在应用中转化成怎样避免委托人试图控制人时引起的功能失常行为问题。如果公共管理者不知道怎样更好地达到社会目标或什么目标应当被追求，如何激励公职人员以智慧而努力的方式去为公共利益而工作，便成为公共管理效率改进不能回避的又一难题。第三个问题是所谓的度量，即公共管理者如何以利于提高工作成就的方式度量他们机构的表现业绩?为了知道一个公共机构或其成员是否做了好的工作，必须界定完成什么对好的工作业绩能做出贡献，由此确定度量的对象。而确定与工作业绩内在相关的度量对象常常是困难的。当投入和产出度量不能揭示组织真正所完成的业绩时，较好的方法也许是去检查组织运作的结果或影响。在工作努力和结果的关联又不总是明显的情况下，断定组织成员工作的努力程度常变得相当困难。如何度量工作业绩以推动公共事业的发展因此成为具有挑战性的研究课题。［3］313－324在贝恩看来，上述三个问题都基于这样的假定:公共管理者和研究者的工作不仅仅是理解公共机构的行为，而且是如何改进公共机构的表现。如果研究者们能有效回答这些问题，则将为提高公共机构的绩效做出贡献。贝恩的文章发表后很快引起社会反应，纽曼(1996)和柯林(1996)的论文代表着最早的学术反应。针对贝恩的研究漏洞和操作偏好，在题为《什么使公共管理学成为科学?或“大问题”真的大吗?》一文中，纽曼倡导在哲学层面上考虑学科的大问题。认为对公共管理学大问题的揭示必须在这门学科研究最基本的层面进行，且应当揭示该学科的本质和存在动力。真正的大问题不应当是贝恩意义上的应用问题，而应当属于这类问题:什么是一个组织或公共组织的本质?公共组织如何与它的环境相关?管理一个组织意味着什么?［4］409－415在题为《民主制中的公共管理学大问题》中，柯林表达了与纽曼和贝恩皆有所不同的观点。基于公共管理与政治、法律等社会因素的密切关系，柯林认为公共管理学大问题的确立必须满足四个标准:根植于民主政治的达成;提高到社会的水平;面对集体行动手段的复杂性;强调更加有效的社会学习。在此标准下，公共管理学的大问题包括7个既是研究性也是行动性的方面:(1)什么是集体行动的手段，据此保持既向民主政治过程也向核心的社会价值负责?(2)什么是社会中集体行动的非政府角色，怎样保护和培育这种角色?(3)基于功能和地理上的政府结构之间有什么适当的权衡?(4)怎样解决国家和地方在政治舞台上的紧张局势?(5)什么样的决策可以“孤立”于正常的政治程序以使其他的理论原则可以被利用?(6)什么样的平衡在中立的能力、代表性和领导之间应当被采取?(7)如何提高社会的学习过程，改进有效选择、可替代后果、达成目标、特别是培育和发展民主政体的知识?［5］416－422

二、新研究及其特点和方法

基于人们对公共管理学学科建构的不满及理论重建的需要，围绕“大问题”的首轮之争获得了意想不到的社会反响。认识到“大问题”研究的重要和激励效应，美国《公共管理评论》不仅于2000年发表本刊编辑的专文(CamillaStivers，2000)，对“大问题”研究的意义予以肯定:跨越不断增加的公共管理分支学科和特殊的读者群体，给日益碎片化和微观化的研究以根基，更好地服务于公共管理的学术和实践;［6］194－199而且在2001年开设专栏，给“大问题”研究的深入予以鼓励。柯林作为“大问题”早期争论的特殊专家，在专栏开篇中发表了《大问题对公共管理研究之重要》一文(2001)，强调并阐述了“大问题”对民主社会公共管理学术研究与实践的价值。柯林认为，有效认同并处理“大问题”的最大挑战来源于我们过度关注组织运行中的工具问题。“大问题”不应集中于工具而应聚焦于公共管理对社会的后果和价值方面，公共管理怎样影响社会应当成为聚焦的中心，“大问题”应当由此论域引申出来。除了自己倡导的倾向，柯林总结了“大问题”研究在其他方向所做的工作。一些研究继续在机构组织工具层面及人管理方面开展工作，以期在微观管理方面有所发现;一些研究聚焦于公共管理的功能机制如何克服现代国家中存在的分散独立和碎片现象，以期形成更为广泛的治理、网络和行政连接的理论;一些研究将视野从人操作层次拓展至非政府组织行为对公共事务的影响;一些研究则在“治理改革”框架下将焦点置于社会行为者对公共管理人的影响。柯林在坚持自己1996年观点的同时认为，对于公共管理理论和实践来说，“大问题”的回答和提出同样重要和急迫。回答的质量随着时间的推移虽会得到改进，但有效的回答无论何时都应当是理论坚定、经验准确和可执行的。柯林重申，公共管理是人类活动的一个中心，人类需要公共管理及其机构。然而，公共管理的成功不在于工具层面，而在于它对于一个国家或地区的持久价值。公共管理学的大问题必须涉及怎样使我们的社会对公民更好而不是更糟这种持久的价值方面。［7］140－143不管柯林如何呼吁，新世纪以来的“大问题”研究似乎并未朝着他期盼的方向迈进，其整体上呈现的是一种多元分散的趋向。与20世纪集中于普遍性问题的争论有所不同，认识到研究起点、观察维度对结论的影响，一些学者以方法论变化为手段，寻求公共管理大问题研究的突破。在他们看来，公共管理问题研究必须虑及管理过程依存的关系和背景。譬如，孤立地考察一种管理行为，与将其置于网络关系所得的结论是不同的，对于“大问题”的确立也因此可能相异。关注公共管理行为的依存条件，既是对象世界的客观逻辑，也是科学认识的方法论要求。艾格雷诺夫、麦圭尔(RobertAgranoff，MichaelMcGuire，2001)和卡拉汉(RichardF．Callahan，2001)的研究表达了这一倾向。与此同时，意识到普遍性和特殊性的依存关系，另一些学者将研究对象延伸或拓展到公共管理的分支学科和应用部门领域，通过对区域和具体问题的分析为普遍性大问题研究创造条件。这包含有两种学术趋向:一种趋向在寻求、总结“大问题”的过程中将研究视野延伸至公共管理学科内的分支领域，以此展示“大问题”存在的丰富内涵和微观基础，布鲁克斯(ArthruC．Brooks，2002)、库珀(TerryL．Cooper，2004)的研究大体归于这一倾向;一种趋向将“大问题”探究拓展到感性具体的应用管理部门，与此匹配的分析和观点虽不具有普适性，对普遍性问题的概括和检验却提供了一种经验支持，是公共管理研究不可或缺的论域之一。登哈特(RobertB．Denhardt，2001)、席格勒(BeverlyA．Cigler，2007)以及其他对具体公共部门管理事务的考察体现了这一研究倾向。就理论重建而言，延伸研究和方法论变化对大问题的讨论更具意义。和传统公共管理研究给人的印象一样，在对公共管理“大问题”研究的梳理中学者们已经发现，研究方式或方法论选择的过度分散有可能使公共管理学研究重蹈“认同危机”的旧辙。致力于理论重建的努力虽然使“大问题”研究者认识到了集中统一的某种重要，但远未达到贝恩设想的集中状态。相反的是，公共管理论域的“大问题”越来越多并日趋多元和分散。造成这种状况的原因可能是多样的，但研究方法的差异是主要原因之一。观察维度和逻辑起点的不同反映的就是方法论的一种差异。贝恩和柯林在早期争论中所以会各执己见，首先源于他们研究中选择的逻辑起点彼此不同。贝恩的研究从机构开始，因而微观组织和管理技术被赋予重要地位。柯林的研究从制度开始，民主政治、社会参与自然会被赋予更大的权重。为解决大问题研究中的分散化，卡拉汉于2001年发表了题为《公共管理“大问题”研究方法中连结与隔断的挑战》的论文，主张建立一种包容广泛、能够将不同层次的研究连接起来的新的基础或起点，用以克服单一维度或层面分析的局限。［8］493－499譬如，以社会作为研究起点或观察维度就可能具有这种包容性。社会是一个广泛系统，个人、团队、组织、制度等各种现象及其相互作用皆可有序地纳入其中。当以社会为基点考察“大问题”时，人们必须顾及社会系统中的相互作用及各种现象间的秩序与嵌套关系，对“大问题”的概括便容易趋向一致或融洽。站在社会角度看待组织与制度，以组织为起点的贝恩的研究和以制度为起点的柯林的研究便不再表现为形式上的严格冲突，而显现为本质上的交融或趋同。因为现实社会中的组织和制度是不可分割的两种行为方式。组织存在于制度之中，制度依靠组织得以建立和实施，它们皆属社会系统互惠存在的构成部分。与卡拉汉直接从方法论角度寻求改进研究的做法不同，艾格雷诺夫和麦圭尔(2001)从公共管理对象及其存在方式与背景转换维度，体现了方法论变化对“大问题”认知的影响。在他们看来，不同的管理对象应当有不同的运行规律和管理理论，基于其上的“大问题”因此也应当是不同的。如果说传统公共管理理论多以单一组织的研究为核心，则现代公共管理研究必须致力于交互作用背景下的管理问题和规律。公共网络管理提供了发现这种问题和规律的一个平台。2001年发表的《公共网络管理中的大问题》是二人基于这一观点所做的尝试。受数学学科的启示，这篇文章首先也对“大问题”研究予以充分肯定。如果说希尔伯特100多年前对未来数学研究提出待解问题被传为佳话，那么它同时也向学术研究传递了一个信息:那些悬而未决的科学问题不仅不是学科发展的障碍，而往往相反是学科活力所在的象征。公共管理学应该属于这样一个学科，它需要发现并解决属于自己的核心问题。日益凸显的公共网络管理研究是这一学科的重要构成。网络意味着对单个组织的超越，在组织群体的交织中看待并实施管理，这与传统聚焦于边界清晰的单一组织管理有所不同。当公共管理面临的不是一个机构，而是多重组织如多重政府交织的存在对象时，既难以划定清晰的边界，也难以依靠线性的组织权威和官僚层级指令，便需要建构超越传统的管理理论，建立基于网络关系基础上的新的公共管理学说。为建立这样的学说，作者提出并讨论了与公共网络管理相关的七个“大问题”:(1)是否有一个等同于传统管理程序的功能网络，在网络管理中存在相同的计划、组织、人事、指导、协调、报告、预算即POSDCORB①?(2)网络管理中的群体决策与工作中那些基于行为科学或其他学习与决策过程的方法是否相似?(3)网络提供的灵活性是否超越快速的适应或程序调整?(4)网络以什么方式采用相互的自我责任?(5)网络中与组织法律理性权威相对应的凝聚因素是什么?(6)网络中的权力如何展示，它对群体问题解决的影响是什么?(7)公共管理网络产生不曾发生的结果吗?［9］295－326

三、非营利管理研究对“大问题”的回答

除方法论上新的尝试，将研究对象下延到公共管理学科的分支领域，透过对分领域问题的微观考察，寻求或检验对普遍性问题的回答，是新世纪公共管理“大问题”研究的又一倾向。在此方向，布鲁克斯和库珀的研究具有一定代表性。在2002年发表的《非营利管理帮助回答公共管理的大问题》中，布鲁克斯试图通过对非营利管理问题的分析寻找公共管理“大问题”的答案。这种分析从非营利管理研究议题的分布开始，目的在于发现“大问题”集中的领域。根据《非营利管理和领导》杂志编辑丹尼斯•杨(DennisR．Young，1993，1997)对“当代非营利组织关键问题”的界定和归类，布鲁克斯考察了1993至1997年该杂志的主题及所占比例，将其概括为如下几类:委员会治理8%;行政领导8%;人力资源管理12%;财政资源7%;对变化的战略适应9%;组织结构14%;表现度量8%;其他34%。考察1990至1998年其他一些非营利问题学术杂志发文的主题，发现基本议题也多集中于以上方面。由于这些议题与贝恩的“大问题”多有重叠，通过它们可以对贝恩的“大问题”做更深的透析。［10］259－266依据贝恩的观点，公共管理部门中的委托人即被选官员不能通过规则的强化很好地管理人的行为，由此导致微观管理中不信任、更差的工作绩效和更多规则的恶性循环。在缺乏较好绩效控制技术的情况下，打破这种恶性循环需要削减不信任，这要求合理界定委托人和人的角色。布鲁克斯认为，与一般公共部门相比，非营利部门的行政等级更具模糊性。譬如，非营利董事会负责其组织高层的监管时，经常会被要求产生诸如负责筹款、协调管理等具体的功能行为，由此延伸了董事会的责任链。当董事会这样去做的时候，意味着委托人可能就是人自己。这种委托人和人角色的模糊状态会影响董事会的有效治理。为了提高非营利管理的工作效率，董事会的任务应当合理地限于政策层面。有效的非营利管理董事会倾向于与组织的日常行政无涉，它们对于操作层面事务的干预仅仅限于危机时期。这些特点与公共管理明显相似。在公共部门管理中，那些高高在上拥有决策权的委员会也常常对组织运行的官僚程序感兴趣，这不但会降低董事会的效率，还可能导致一类基于委员会介入细节而引发的危机。从中得到的教训是，董事会和委员会的操作干预都应限于危机时期，且危机干预必须是经济的。虽然非营利董事和公共部门的委托人有所区别，但二者关于微观管理的问题和答案是相似的。从非营利管理存在的问题和消解方向可以看出，为了消减公共管理领域委托关系中的不信任，澄清委托人的使命并将其在人层次的干预限于危机情境十分重要。公共部门的雇员管理可以从非营利志愿者激励问题的分析中发现启示。雇员激励是贝恩提出的公共管理的又一个“大问题”。公务员的特殊地位使公共管理者难以像企业家那样解雇或奖励任何人;而公共管理绩效认知的困难既意味着道德约束的失控，也意味着不当激励出现的可能，并由此引发坏雇员驱逐好雇员的现象。在此背景下，考虑到公共部门较低的工资，非金钱补偿成为一种平衡机制。布鲁克斯对此的解释是:一个雇员在任何领域挣得补偿C，那里C=W+V。W代表着货币类收益如工资，V代表非金钱收益如工作满意。想象一个雇员在两份工作之间进行选择:一份是私营公司的工作，货币收入为Wp;一份是地方政府工作，货币收入为Wg。如果Wp＞Wg，但是雇员选择了地方政府工作，则存在Vg＞Vp，即非金钱收益在政府部门比私营部门更高。这表明公共部门对雇员的激励主要来自非金钱收益。和政府一类公共部门相比，非营利部门管理涉及一些特殊情形，如志愿者劳动力介入的货币收益为零(即W=0)，他们的收益补偿全部来自非金钱力量方面(即C=V)。如果货币收益为零，激励一个人成为志愿者参与非营利性活动的动力便只能从非货币收益方面去寻找。这种非货币收益虽然大部分不能为管理者所操纵，其主要方面却可以被分离出来予以考察，它们构成激励志愿者行为的主要因素。诸如:认识到活动的意义而为社会或社区改进而工作，做有责任的公民;表达个人态度，显示对他人的关爱;学习新知识和技巧，增加职业生涯的选择机会和能力;发展领导和团队技巧，建构自我尊敬，提升或赋予生命以意义;经历新挑战，丰富自身阅历，体验积极的组织文化，享受特殊时光。这一切对志愿者来说都是与货币收益不同的奖励。在志愿行为关系中，给予者和接受者会存在一种双赢情景，志愿者在给他人带来福利的同时也提升了自己。公共部门管理中的雇员激励虽不完全等同于志愿者的招募和保留，但二者之间的部分重叠使前者可以从后者得到启示。譬如，非金钱雇佣关系在公共领域和志愿者领域应当是被认同的，认识到形式多样的非金钱收益的激励价值，在不增加费用的情况下，管理者有可能实现对非营利或公共部门工作的改进;营销大部分无形收益对招聘、保留和激励非营利或公共部门的雇员都会有所帮助。绩效度量是贝恩提出的公共管理的第三个“大问题”。对此问题的解答虽存在良好意向和努力，结果却始终不甚理想。人们致力于量化标准的发现和应用，不断强化投入产出意识，公共管理的绩效评价依旧充满模糊性。普遍认同的原因是，目标的多元化使公共部门的绩效度量难以有明确的界定和标准，也缺乏让公共管理者自己去澄清的激励。布鲁克斯认为，公共机构中也许不存在像企业生存必须维系的那种可测度的成本或利润底线。非营利管理存在类似的情形。一方面，非营利组织必须拥有并认识到它的生存底线，以避免倒闭或消亡的风险;另一方面，非营利组织也存在目标的多维或模糊性，且经常被寄托或赋予公共使命。在此状况下，发展一种绩效评估的多维方法，是度量非营利领域业绩表现的合理选择。布鲁克斯介绍了库什纳和普尔(Kushner，RolandJ．，andPeterP．Poole，1996)围绕这一问题构建的模型，该模型从4个维度界定非营利组织的业绩表现:(1)是否获得机构运作需要的充足资源或资金;(2)是否以最小成本或效率的方式产出所需要的东西;(3)是否以依据组织使命的要求达成了既定目标;(4)机构服务的顾客是否满意。在目标多元的非营利系统，这些维度都存在于一个反馈环中。例如，资源的不足既可能引起操作缺乏效率，也可能拟制承诺的目标达成或伤害选举人的满意，而这些负面效果又会引起更大的资源危机。因此，任何对这些维度的忽略都会产生对组织绩效理解的残缺。绩效考察的这种多维方法对公共部门管理富有启示。全面质量管理在政府机构的应用就具有这种多维特点，涉及对“顾客”满意、目标达成、持续改进、员工参与等多方表现的度量。比较非营利管理与公共部门的业绩表现可形成如下共识:寻求单一公共机构业绩表现的度量方法可能是不合适的;业绩表现的构成不仅包括组织的运作效率，选民满意，也包括机构资金的重组和目标的达成。这些维度存在着一种相互影响的反馈机制，忽略其中一个因素同时意味着其他方面可能存在麻烦。公共部门的绩效度量应同时在多个维度来展开。

四、延伸研究:对行政伦理“大问题”的考察

公共管理在理性意义上应当有其规范的伦理基础，但这种基础具体是什么却时常困扰着公共论域中的许多学者和实践者。2004年，库珀发表了《行政伦理的大问题:对集中研究和合作努力的需要》一文，将“大问题”研究延伸到行政伦理领域，试图对公共管理伦理的规范基础给予说明。［11］395－407对这一问题常见的非正规表述是:哪种伦理在政府行政决策中应当被采用?每一个人都有自己基于宗教、政治、文化或生活经验及其他社会化经历之上有个性的伦理观点。除此之外，社会上还存在称之为“职业伦理”的行为规范，公共行政伦理既是这种规范的一部分，也是公共管理理论研究纵深发展的重要领域。库珀概括了这一领域备受关注、可视为公共伦理选择价值基础的5个议题:(1)政权价值与宪法理论。自由、平等和财产权是与此相关的规范价值。(2)公民权理论。公共行政管理代表公民，是以信托形式行使公民赋予的权力，并承担责任代替公民处理公共事务。(3)社会公平。社会公平是政府行为核心的组织原则，该原则虽从未单独成为被接受的中心，却是行政伦理主要的价值规范之一。(4)美德。美德不是一个高高在上的深奥假定，而是生活中常见的性格特点或道德现象，将其理解为行政伦理的特点之一是对理性主义的矫正。①(5)公共利益。公共利益作为政策和行政决策的终极原则发挥作用，提醒并约束公共管理行为必须代表广泛分享的人民利益而不是特殊群体的独占利益。这些具有美国特点的价值规范是否和怎样适合于其他国家令人深思。行政伦理规范的创造因国家而异吗?有没有可称之为全球行政伦理的东西?如果行政伦理是社会性建构的，当社会交往使世界正变成相互依靠的整体时，是否会出现或建构出公共行政管理的全球伦理?与此关联的公共行政伦理的一个“大问题”是:基于个别国家或地区社会基础之上的行政伦理范式在全球适用吗?库珀的回答是肯定的。早在《跨国世界的公共管理伦理》(2000)中，库珀与其合作者尤德(DianeYoder)就对这一问题给予了正面解答。他们考察了自1970年以来大量的国际条约、协定、合同、公约和项目，发现其中蕴含着一些彼此认可或共同追求的价值观基础:自主决定、自由、真诚、信任、善始善终。这些价值观既与美国文化相吻合，也适用于其他国家或地区，只是人们常常不知道它们怎样被世界其他国家或地区所采纳。譬如，缺乏透明度产生的负面影响或破坏作用使得任何一个政府都面临压力，如果某个政府期望它的国家能够长期繁荣和稳定，就不得不增加其政治决策和公共管理的透明度。作为对政府信任的基础，透明度就可能成为全球公共管理追求的伦理价值。如果全球性价值伦理确实存在或能够为人们所重建，是否会导致多样性世界文化的破坏或同质化、西方化?库珀的回答是否定的。尽管不同文化覆盖的融合是可能的，但人们依旧可能在一个包容广泛的文化中保持其生活与行为个性，一方面富有地区特点，同时又介入全球文化。如何进行组织设计以支持伦理行为是库珀认为的公共行政伦理的第二个“大问题”。以迈欧格拉姆(Milgraam，1960)在耶鲁所做的实验和津巴多(Zimbardo，1970)在斯坦福所做的实验为例，库珀分析了层级官僚组织的两个局限:不仅在激励职员的行为方面是失败的，而且常常阻碍他们产生正确的伦理行为。譬如，在迈欧格拉姆的实验室中，不同年龄、性别、职业、宗教倾向或教育水平的受试者，在有关提示和组织文化的诱使下，多会产生抛弃个人伦理责任的异端行为，如以痛苦和危险的方式对他人实施电击。迈欧格拉姆将这种现象解释为“角色转变”，即通过心理角色的逐渐过渡，受试者从相对自治的主体存在变成了实验意志的某种工具。当人成为工具时，便不再为个人的行为承担伦理责任。津巴多的实验则发现，大学生在模拟监狱分配的角色中，很快会变成对犯人有虐待倾向的恶劣的护卫，或对其他人和护卫实施侵略性报复的囚犯。在此，护卫和犯人一样被组织中关联的角色所俘获。这些与有关文献用“组织人”、“微观政府”或“组织支配”概念刻画官僚组织对其成员行为的塑造作用十分类似。“组织人”概念(WilliamH．Whyte，1956)描述了组织成员如何忠诚地被组织所捆绑，以至于毫无疑问地依据组织的期望决定自己的行为;“微观政府”概念描述了不管伦理和法律如何规定，雇员都被要求是他们组织监督者的命令服从者;“组织支配”范式则反映了组织通过强化能够使其利益最大化的心理威胁支配它们雇员的生活，由此导致成员行为的单调或片面化。大量文献和行政伦理案例显示，组织倾向于剥夺或阻碍其工作人员坚守他们的职业良心或伦理自由。是否能够建立一个倾听并支持伦理诉求的公共组织，有赖于公共管理伦理专家和组织问题专家的合作努力。库珀提出的最后一个伦理“大问题”是，为公正起见，什么时间应该平等或不平等对待人们?传统观点认为，为了公正地对待每个人，必须同样地对待每个人。20世纪中叶后社会的多样化发展对这一观念提出挑战。公民权运动、反贫困运动、妇女运动、环境运动、学生运动以及其他伦理运动以前所未有的多元诉求迫使人们意识到，同等待人未必对每个人就是公正的。在回应多元化的公民社会及其偏好与诉求方面，基于理性化、标准化的传统观念有着名不副实的困难。客观的情形可能是，在接受以官僚机构为中心给予的服务时，许多公民经常觉得他们得到了不公正待遇。由此引出的一个伦理问题可能是，公正并不要求任何时候都同样地对待人们。在一些情况下，它要求给予相同待遇;在另一些情况下，则可能需要差别待遇。但清楚理解这两种公正方式的标准时常也是困难的。在一些案例中人们能看到公正与差别待遇如何取得一致性，譬如，公共政策涉及残疾人待遇时给予的特殊照顾，在社会心理上通常是被接受和支持的。在一些案例中，人们却茫然于明显的观念冲突，譬如，同性恋者们基于平等的观念坚持维护他们结婚的权利，要求同性恋者之间对忠诚的承诺应该被像其他人那样得到对待;持反对意见者则认为婚姻应该仅仅存在于异性之间。由此引起的激烈争论是:什么样的资格应同等对待，什么样的同等对待应该禁止?以相同方式对待每个人也许不是理想的普世价值观，但何时需要平等对待，何时需要不平等对待，则常常使人限于困惑。如果公正和平等待人不总是等价的，我们必须解决这样一些关联问题:什么时候不平等对待是公正的，什么时候平等对待是公正的?是应该标准化每一个问题，还是给予一些情况特殊考虑?假若各个方面的情况都要考虑，又如何对标准化和多样性进行综合?

五、价值与启示

社区公共管理论文范文第7篇

20世纪的最后25年，伴随着全球化、信息化、市场化以及知识经济时代的来临，西方各国进入了公共部门管理尤其是政府管理改革的时代。无论是英美、欧洲大陆国家，还是在地球另一边的澳大利亚、新西兰和日本，都相继掀起了政府改革的浪潮（在转轨国家、新兴工业国家和大部分发展中国家也出现了同样的改革趋势）。尽管西方各国政府改革的起因、议程、战略、策略以及改革的范围、规模、力度有所不同，但都具有一个相同或相似的基本取向，这就是以采用商业管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量为特征的“管理主义”(Managerialism)或“新公共管理”(NPM:NewPublicManagement)纲领。走向一种“新公共管理”的实践模式，成为当代西方政府改革的最基本趋势。本文将考察当代西方政府改革运动及其“新公共管理”实践模式的形成、内容和特征，并对其成败作出评价。

一

当代西方以“新公共管理”或“管理主义”定向的政府改革往往被人们描述为一场追求“三E”（Economy,EfficiencyandEffectiveness，即经济、效率和效益）目标的管理改革运动。它起源于英国、美国、澳大利亚和新西兰，并逐步扩展到其他西方国家乃至全世界。有如著名公共管理学者胡德(C.Hood)所说，新公共管理并不是由英国单位发展起来的，而是70年代中期以后公共管理领域中出现的一种显著的国际性趋势。[1](P3-19)可以说，政府改革浪潮席卷西方乃至全世界。“代表这一股潮流、全面推进行政改革的既有君主立宪制国家，也有民主共和制国家；既有单一制国家，也有联邦制国家；在政府制度上，既有内阁制政府，也有总统制政府；在市场体制上，既有自由型市场经济，也有政府导向型经济；高举改革旗帜的，既有右翼政党，也有左翼政党。”[2]（序P4）

英国是“新公共管理”运动的发源地之一。1979年撒切尔夫人上台以后，英国保守党政府推行了西欧最激进的政府改革计划，开始这种以注重商业管理技术，引入竞争机制和顾客导向为特征的新公共管理改革。商业管理技术在英国公共部门的引入始于1979年，并以雷纳(Rayner)评审委员会的成立为标志。出身于私人部门的雷纳在内阁中主持一个项目小组，负责对公共部门的绩效进行调查评估；1983年“财政管理创议”启动，建立起一个自动化的信息系统来支持财政管理改革；1987年著名的《下一步》(NextSteps)报告（全名是《改变政府管理：下一步行动方案》），提倡采用更多的商业管理手段来改善执行机构，提高公共服务的效率。该报告指出：长期以来，缺乏真正的压力以迫使政府机构改善绩效，提高工作效率；以往所重视的是标准化的程序而忽视公共服务的提供；白厅注重的是高级文官的政策咨询功能而非管理功能。为了解决这些问题，该报告建议把整体的部（委）分解成若干机构，这些机构在主管的部（委）的政策指导下，履行公共服务和有效管理的职责；以管理主义的技术和程序培训职员，并且所有活动都是在一位高级主管的领导下进行。“下一步”机构的创立一开始是零碎的，但发展迅速。到1995年，英国75%的文官都属于这种“下一步”机构。“新公共管理”的顾客导向和改善服务的特征，特别明显地体现在1991年梅杰政府的“公民”的白皮书上；而引入市场竞争机制这一特征则明显地体现在1979年以来英国公共公司以及公共机构的私有化浪潮之中，也反映在1992年梅杰政府的“为质量而竞争”的政策文件上。这些措施促使提供公共物品和服务的公共部门接受市场检验；各公共部门之间、公共部门与私人部门之间为公共物品和服务的提供展开竞争，尤其是通过公开投标，赢得竞争并提供优质服务的单位才能生存与发展。

美国是现代管理科学的摇篮，“20世纪的美国文化是以信奉管理为特征的”（Bellah语）。美国的“新公共管理”改革尽管不像英国那样，有明确的起点和目标，但似乎开始得更早（可以从1978年卡特政府的“文官制度改革法案”的实施算起），并且带有更明显的管理主义或“新泰勒主义”倾向。里根政府大规模削减政府机构和收缩公共服务范围，当时负责推行改革的格鲁斯(Grace)委员会的基本职责是将私人部门成功的管理方法（“最好的实践”）引入公共部门管理领域之中，以提高政府效率。格鲁斯委员会诊断出的美国公共部门的低效及失败的主要原因是：(1)国会对联邦政府机构的日常管理的过多干预；(2)人事尤其是高层人事缺乏连续性；(3)缺乏追求高效和经济的诱因；(4)会计和管理信息系统不完善；(5)缺乏强有力的中央财政和会计管理。布什政府则全面推行质量管理。1993年克林顿上台后，开始了大规模的政府改革——“重塑政府运动”(ReinventingGovernmentMovement)，其目标是创造一个少花钱多办事的政府，并坚持顾客导向、结果控制、简化程序和一削到底原则；改革的基本内容是精简政府机构、裁减政府雇员、放松管制、引入竞争机制以及推行绩效管理。这场改革的一个纲领性文献是戈尔所领导的国家绩效评价委员会(NPR:NationalPerformaceReview)的报告《从过程到结果：创造一个少花钱多办事的政府》（简称“戈尔报告”）；其先导则是奥斯本和盖布勒的《改革政府》一书。

“戈尔报告”指出：从本世纪30年代到60年代，美国建立起庞大的、从上而下的、集中化的官僚体制来处理公共事务，这种体制以那时的公司结构为模式，采用分等级的科层制形式——它将任务加以分解，落实到不同层次的雇员，而这些雇员及机构则由严格的规章制度所约束。由于对标准化程序的先入之见、垂直的指挥链条和标准化的服务，这些官僚机构是稳定的，但是也造成机构臃肿和反应迟缓。当代迅速变化着的世界、闪电般的信息技术、全球性竞争和需求式的顾客，使得庞大、自上而下的官僚体制（无论是私人的，还是公共的）已经失效。该报告提出政府改革的四项主要原则：(1)消除繁文缛节，由注重过程的系统转变为注重结果的系统；(2)把顾客放在首位；(3)授权雇员以取得成果；(4)一削到底，并创造出一个少花钱多办事的政府。“戈尔报告”还引用了英国、新西兰和澳大利亚的改革经验，指出美国在发展新公共管理方面已经落后了。

新西兰、澳大利亚与英国一起被人们视为新公共管理改革最为迅速、系统、全面和激进的国家。特别是新西兰，它因改革的深度、广度、持续时间和成效而被许多西方国家奉为典范。在新西兰和澳大利亚，旧的公共行政传统以管制经济和由政府部门提供一切公共服务（即福利国家）为特征。70年代末80年代初，两国面临相同的问题与压力。80年代初期、中期相继开始了全面的行政改革（澳大利亚从1983年开始，新西兰从1984年开始）。尽管两国改革的总体框架、制度设计、改革进程和管理实践等方面存在着差别（尤其是新西兰的改革先有总体框架，而澳大利亚是在改革进程中逐步形成总体框架），但是，这两个国家与其他经合组织成员国相比，更多、更明确地采用了管理主义的模式。在公共部门引入私人部门的管理方式以及市场机制，是公共管理方式的根本性转变。改革几乎涉及所有公共部门以及公共部门的组织、过程、角色和文化等方面；改革的具体措施包括结构变革、分权化、商业化、公司化、私有化等。按照波斯顿(J.Boston)在《转变着的新西兰公共服务》一文中的说法，新西兰的公共部门管理改革有三个基本趋向：一是政府已使许多由公共组织履行的功能商业化；二是只要可能就将商业活动与非商业活动分开，并将交易活动转移到公共公司；三是人力资源管理政策上的变化（尤其是引入合同制、绩效工资制和新的责任机制）。

欧洲大陆各国（德国、法国、荷兰、瑞典等）的行政改革有所不同，它不具有英、美、新西兰和澳大利亚等国的行政改革的那种系统、全面、连续和激进的特点。但是欧洲大陆的行政改革同样带有明显的管理主义色彩，或多或少以“新公共管理”取向。例如，在德国，70年代末到90年代初的行政改革采取了非连续性渐进主义模式，即改革具有非连续性、渐进性和零碎性特点，但其改革的基本内容——调整公共事业、“给国家减肥”（或“苗条国家”）、削减公共服务人员、压缩公共人事开支、转变公共组织结构等——在某种程度上是以管理主义取向的。特别是90年代开始的地方政府改革推行从荷兰借鉴而来的“地方治理模式”(NSM:NeusSteueruageModell)，它与英美等国的“新公共管理”模式十分相似，特征是：产出与结果控制、项目预算和绩效指标、服务和顾客导向，康采恩式的权责划分，责任委托给商业单位等。又如，在荷兰，尽管改革没有更新政治—行政体制，改革具有渐进和零碎的特点，但改革是以管理主义取向的，即改革的目标是改善政府组织的运作，提高行政效率与效能，方法是放松管制、分权、私有化和引入商业管理模式及市场机制等。1982年发起的“大手术”改革（以分权、放松管制、私有化、裁员和文官制度改革为主要内容）、1989-1994年推行的“社会更新活动”（核心是提倡和鼓励公民及社区积极参加公共事务管理活动）、1990年开始的“大效率运作”改革（目的是提高文官系统的效率和削减预算），都具有明显的新公共管理特征。

当代西方公共部门管理改革尤其是行政改革具有普遍性、广泛性和持久性的特点。这场改革涉及几乎所有的西方国家，改革的内容涉及公共管理尤其是行政管理的体制、过程、程序及技术等各个方面。可以从不同的角度或侧面来概括，也可以分成若干不同的类型。美国学者英格拉姆(P.Ingraham)把当代西方政府改革的内容概括为四个方面或四类：“(1)预算和财政改革；(2)结构改革；(3)程序或技术层面的改革；(4)相互关系方面的改革。每一类改革都涉及到公共组织的内部运转及其与外界的关系；每一类改革都试图从略为不同的角度解决公共管理和公务员中的问题。”[2](P48)另一位美国学者彼得斯(G.Peters)则从组织结构、人事管理、政策制定和公共利益四个方面来讨论当代西方行政改革的走向及内容。[2](P2)我国学者周志忍把当代国外（西方）的行政改革的基本内容归纳为三方面：第一，社会、市场管理与政府职能的优化（包括非国有化、自由化、压缩式管理等）；第二，社会力量的利用和公共服务社会化（包括政府业务合同出租，以私补公，打破政府垄断，建立政府部门与私营企业的伙伴关系，公共服务社会化）；第三，政府部门内部的管理体制改革（包括建立与完善信息系统，分权与权力下放，部门内部的组织结构改革，公共人事制度改革，提高服务质量以及改善公共机构形象，公共行政传统规范与工商企业管理方法的融合等内容）。[3](P30-37)方克定则根据西方学者的论述，将当代西方政府改革实践分为三种类型：“一是地处北大西洋和南太平洋的英国、美国、加拿大、澳大利亚和新西兰在不同程度上推行‘新公共管理的改革’（其中，英国、澳大利亚和新西兰堪称系统化的改革，美国属于渐进主义的改革，加拿大居于两者之间）；二是欧洲大陆的法国、德国、荷兰、瑞典等实行连续或不连续性的渐进主义改革，它们都受到新公共管理的影响（其中，有合作主义传统的瑞典有时被列入第一类，而德国则具有最明显的渐进主义特征）；三是南欧半岛国家意大利、希腊的为争取行政合法性或强制性制度化的改革，西班牙似乎兼有二、三类改革的特点。”[2]（序P3-4）而“无论哪一种改革类型，都无例外地贯穿着韦伯式的传统的公共行政与标志行政现代化的‘新公共管理’两种基本取向的争论。”[2](P8)

二

上面我们简要地描述了当代西方行政改革的基本趋势，即“新公共管理”或“管理主义”改革取向及实践模式的出现。欧洲经合组织(OECD)1995年度的公共管理发展报告《转变中的治理：OECD国家的公共管理改革》声称：经合组织国家的公共管理改革具有一个已经发展起来的共同的议事日程，这就是“新公共管理”或“管理主义”模式。彼得斯在《欧洲的行政现代化》一文中也指出：北美各国目前继续沿着“管理主义”（而不是严格的公共行政）的思路去考虑公共组织的管理；而欧洲各国或多或少地介入了不同维度的管理主义改革之中。那么，什么是“新公共管理”或‘管理主义’模式？它包括哪些基本内容呢？

作为一种正在成长并且日益取代旧的公共行政模式的公共部门管理的新模式，“新公共管理”有不同的名称，如“公共管理主义”（或“管理主义”）、“企业化政府”、“后官僚体制模式”、“以市场导向的公共行政”等。“管理主义（或‘新公共管理’）是一个多维度的非常宽泛的概念”（彼得斯语）。对于它的内涵，人们作出了各种不同的界定。例如，波立特(C.Pollitt)在《管理主义和公共服务：盎格鲁和美国的经验》一书中认为，“新公共管理主义”主要由本世纪初发展起来的古典泰勒主义的管理原则所构成，即它强调商业管理的理论、方法、技术及模式在公共部门管理中的应用；瓦尔特·基克特(WalterJ.M.Kiekert)在《荷兰的行政改革与公共部门管理》一文中将“新公共管理”界定为一种强调商业管理风格，顾客至上和市场竞争的改革取向；胡德(C.Hood)将“新公共管理”看作是一种以强调明确的责任制、产出导向和绩效评估，以准独立的行政单位为主的分权结构（分散化），采用私人部门管理、技术、工具，引入市场机制以改善竞争为特征的公共部门管理新途径。[1](P3-19)

“新公共管理”有时被当作单一模式概念，有时则被当作包含不同模式的类概念。奥斯本和盖布勒在《改革政府》（或译《重塑政府》）一书提出的“企业化政府”模式（即“新公共管理”模式）是一种单一模式，这一模式包含如下十大基本原则或基本内容：(1)起催化作用的政府：掌舵而不是划浆；(2)社区拥有的政府：授权而不是服务；(3)竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去；(4)有使命的政府：改变照章办事的组织；(5)讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；(6)受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治需要；(7)有事业心的政府：有收益而不浪费；(8)有预见的政府：预防而不是治疗；(9)分权的政府：从等级制到参与和协作；(10)以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。这十大原则构成《改革政府》前十章的标题。奥斯本和盖布勒在书中对这十个原则进行了详细的论证，并在最后一章（第十一章）中加以汇总组合。该书成了1993年开始的美国“重塑政府”改革的理论基础。克林顿总统给予该书很高的评价：“美国每一位当选官员应该阅读本书，我们要使政府在90年代充满新的活力，就必须对政府进行改革。该书给我们提供了改革的蓝图。”[4]

哈伯德(M.Hubbard)将“管理主义”模式的内容归纳为如下十大趋势：(1)主管的战略角色和战略管理实践的强化；(2)从行政到管理的重点转移，即从执行规则到实现既定目标的转移；(3)人事权由中央人事部门向部门主管的转移，限制工会的权力，打破统一的工资结构；(4)政策制定和执行的分离，即核心部门集中于战略管理和计划，设立独立执行机构来执行政策；(5)绩效工资制；(6)改善财务管理，强化财务控制；(7)以组织规划和评估的形式，把执行机构的运作与其目标更密切地联系起来；(8)加强对运作状况的评估；(9)追求高质量和高标准的顾客服务；(10)改变传统的组织文化，建立新的“心理契约”。[3](P28-29)

《布莱克维尔政治学百科全书》则将“新公共管理”模式概括为如下倾向：“宁要劳务承包而不要通过没有终结的职业承包而直接劳动的倾向；宁要提供公共服务的多元结构（宁可出现多种提供者的竞争，并存在使用者对供给者运用控制手段，如美国选举产生的校董会制度），而不要单一的无所不包的供给方式结构的倾向；宁可向使用者收费（或至少是指定了用途的税收），而不是把普通税金作为资助不具有公共利益的公共事业基础的倾向。”[5](P613)

另一些学者则认为并不存在统一的“新公共管理”模式，只有各种不同类型的“新公共管理”模式。英国学者E.费利耶(EwanFelie)等人在《行动中的新公共管理》一书中认为，在当代西方政府改革运动中，至少有过四种不同于传统的公共行政模式的新公共管理模式，它们都包含着重要的差别和明确的特征，代表了建立新公共管理理想类型的几种初步的尝试。依费利耶的论述，这四种模式及其特征分别是：[6](P10-15)

1.效率驱动模式(NPMModle1:TheEfficiencyDrive)。这是当代西方政府改革运动中最早出现的模式，往往被称为撒切尔主义的政治经济学。它在80年代初、中期居于支配地位，但目前受到了挑战。这种模式代表了将私人部门管理（工商管理）的方法和技术引入公共部门管理的尝试，强调公共部门与私人部门一样要以提高效率为核心。效率驱动模式的基本内容及特征有：强烈关注财政控制、成本核算、钱有所值和效率问题，关心信息系统的完善；建立更强有力的一般管理中心，采用层级管理和“命令与控制”的工作方式，要求明确的目标定向和绩效管理，权力向资深管理者转移；发展正式的绩效评估方法；强调对顾客负责，让非公共部门参与公共物品的提供，以市场为基础和顾客导向，以及在边际上进行类似于市场的实验（准市场）；解除劳动力市场的规制，加快工作步伐，采用绩效工作制以及短期聘用合同；雇员自我调节权力的减少，权力向管理者的转移，吸收部分雇员参与管理过程，采用更透明的管理形式；增加更具有企业管理色彩而较少官僚色彩的授权，但更强调责任制；采用公司治理的新形式，权力向组织战略顶层转移等。

2.小型化与分权模式(NPMModle2:DownsizingandDecentralization)。这种模式在80年代虽然没有像模式1那样处于支配地位，但其影响力正在不断增强，地位日益重要。它与20世纪组织结构的变迁密切相关。它派生于这样一个论证，即20世纪前3/4世纪（1900-1975年）组织结构向大型化、合理化、垂直整合等级（科层制）的历史转变已走向它的反面，本世纪最后的25年出现了组织发展的新趋势，包括组织的分散化和分权，对组织灵活性的追求，脱离高度标准化的组织体制，日益加强的战略和预算责任的非中心化，日益增加的合同承包，小的战略核心与大的操作边缘的分离等。这些趋势既出现在私人部门，同样也出现在公共部门。从历史上看，公共机构提供大众服务和大规模提供标准化产品以及控制市场都可看作是一种“福特主义”(Fordist)的生产方式——它在二战后达到了它的顶峰。用组织理论的术语来说，福特主义的企业也可以看作高度官僚化、有着办公室的层级、规章制度和非人的、正式的关系气候，它与公共部门具有同样多的的症状。从70年代末期以来，无论是在私人部门还是在公共部门，都出现了向“后福特主义”组织结构模式迅速转变的趋势。这种新的组织形式以垂直整合组织形式的解体和组织灵活性的日益加强作为特征，大型的组织缩小规模，合同承包越来越多被采用，并分散为更具自主性的商业单位。

作为当代公共部门组织结构变迁趋势反映的小型化和分权模式的要点是：从早期强调以市场为中心向更精致和更成熟的准市场的扩展，从计划到准市场的转变成为公共部门配置资源的机制；从层级管理向合同管理的转变；较松散的合同管理形式的出现；小战略核心与大操作边缘的分离，市场检验和非战略职能的合同承包；分权和小型化——公共部门领取薪金者的大量减少，向扁平型组织结构的转变，组织高层领导与低层职员的减少；公共资助与独立部门供应相对分离，购买者和提供者分离组织以及作为一种新组织形式的购买型组织的出现；从“命令与控制”的管理方式向诸如影响式管理、组织网络形式相互作用一类的新风格的转变，对组织间的战略的日益重视；从标准化的服务向灵活多样的服务系统的转变等。

3.追求卓越模式(NPMModel3:InSearchofExcellence)。这种模式显然与80年代兴起的企业文化（公司文化）的管理新潮相关——特别是受《公司文化》（DealandKennedy著）和《追求卓越》（PettersandWatterman著）两本畅销书的影响，也部分反映了那种强调组织文化重要性的人际关系管理学派对公共部门管理的影响。该模式拒绝了理性化的NPM模式2，强调价值、文化、习俗和符号等在形成人们的实际行为中的重要性，它对组织及管理的变迁与革新具有强烈的兴趣。这种模式可以分为从下而上(bottom-up)和从上而下(top-down)两种途径。前者强调组织发展和组织学习（80年代末的“学习型组织”运动是其新近的表现）；后者强调将已经出现的东西看作可塑造的、可变化的公司文化，引导一种公司文化的发展，强调魅力的影响或示范作用。

追求卓越模式的要点是：在由下而上的形式中，强调组织发展和组织学习，将组织文化看作一种组织发展的粘合剂；强调由结果判断绩效，主张分权和非中心化。在由上而下的形式中，努力促进组织文化的变迁，管理组织变迁项目；重视领导魅力的影响和示范作用（并在新型的公共部门中，应用魅力型的私人部门角色模式，要求更强有力的公司培训项目）；公司口号、使命、声明和团结的加强，一种明确的交往战略，一种更具战略性的人力资源管理职能等。

4.公共服务取向模式(NPMModel4:PublicServiceOrientation)。这是目前最不成熟的模式，但仍展现出无穷的潜力。它代表了一种将私人部门管理观念和公共部门管理观念的新融合，强调公共部门的公共服务使命，但又采用私人部门的“良好的实践”中的质量管理思想。它赋予新型的公共部门——它们既与以往旧的公共组织决裂，又保留了明确的认同感和目标使命——以合法性。这种模式的基本内容及特征是：主要关心提高服务质量（如应用质量诱因，采用全面质量管理方法），强调产出价值，但必须以实现公共服务使命为基础；在管理过程中反映使用者（而不是一般的顾客）的愿望、要求和利益，以使用者的声音而非顾客的退出作为反馈回路，强调公民权理念；怀疑市场机制在公共服务中的作用，主张将权力由指派者转移到民选的地方委员会；强调对日常服务提供的全社会学习过程（如鼓励社区发展、进行社会需要评估）；要求一系列连续不断的公共服务的使命与价值，强调公民参与和公共责任制等。

美国著名公共管理学者彼德斯在《治理的未来》中也提出了当代西方行政改革及公共管理实践中正在出现的以新公共管理定向的四种治理模式，即市场化政府模式、参与型政府模式、灵活性政府模式、解除规制政府模式。他从组织结构、管理过程、政策制定和公共利益四个方面来刻画和比较这四种模式的特征，如表1所示：[7](P19)

表1四种治理模式的主要特征

市场化政府参与型政府灵活性政府解除规制政府

主要的诊断垄断等级制永久性外部规制

结构分权扁平型组织虚组织（没有特别建议）

管理绩效工资制及其他全面质量管理临时人事更大的管理自由

私人部门管理技术管理，团队

政策制定内部市场咨询，谈判实验企业化政府

公共利益低成本参与，咨询低成本；协调行动主义

显然，在不同学者眼里，“新公共管理”模式有着不同的内涵及特征。作者在一篇论文中曾将“新公共管理”的内容归纳为如下八个方面：(1)“让管理者进行管理”（强调职业化管理）；(2)衡量业绩（明确的绩效标准与绩效评估）；(3)产出控制（项目预算与战略管理）；(4)顾客至上（提供回应）；(5)分散化（公共服务机构的分散化和小型化）；(6)引入竞争机制；(7)采用私人部门的管理方式；(8)改变管理者与政治家、公众的关系。这八个要点既是当代西方政府改革的基本取向，又是“新公共管理”模式的主要特征。

三

西方政府改革运动以及“新公共管理”实践模式的兴起有其深刻的背景和原因。首先，经济和政治因素在将改革提上议事日程中起决定的作用。70年代石油危机之后的经济衰退，导致西方各国高额的财政赤字，福利国家不堪重负，并面临一系列新的社会与政治问题，这是引发政府改革的直接原因。按照奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中的说法，解决财政赤字问题从原则上说有三种办法：一是限制开支和公共任务的终结；二是增加收入尤其是税收；三是用较少的开支来实现公共使命，即“少花钱多办事”。只有第三条途径才是现实的可供选择的出路，“新公共管理”改革所选择的正是这条道路。其次，经济全球化的出现是当代西方政府改革的一个推动力。全球化趋势加强了各个西方国家对本国经济竞争力的高度重视；政府能力是一国综合国力和竞争力的一种主导性因素，政府如何引导和调控国民经济运作，参与国际经济竞争，促进经济发展，自然成为人们关注的焦点。经济全球化对政府的公共管理提出了更高的要求。经合组织把政府改革当作其成员国在国际市场上进行有效竞争的一个重要途径，认为顺应经济的全球化和保持国际竞争力的内在需要，为公共部门改革提供了新的强大动力；处理国际问题不再是传统的涉外部门的专门职责，所有政府部门以及地方政府都必须具有跟踪、理解和处理国际问题的能力；经济资源的稀缺和为避免不稳定而保持经济竞争力，是推动现有公共部门改革的重要因素。再次，新技术革命尤其是信息革命是当代西方政府改革的一种催化剂。信息技术的快速发展为建立起灵活、高效、透明的政府创造了可能性。信息时代的来临以及“数字化生存”方式要求政府对迅速变化着的经济作出反应；它打破了长期以来政府对公共信息的垄断；新通讯技术以及接触政府信息的便利使公民和社会团体更容易参与公共管理活动。这要求对政府组织及其运作过程作出变革与调整。最后，传统的官僚体制（科层制）的失效和商业管理模式的示范性影响是当代西方“新公共管理”运动兴起的另一个动因。

当代西方以“新公共管理”取向的政府改革运动已走过了20年的历程。尽管目前要对这一运动及其所形成的“新公共管理”模式作出全面的评价为期尚早，而且人们的评价也褒贬不一。但是，它对当代西方政府管理实践及模式所产生的深刻影响却是不争的事实。例如，在英国，根据费利耶等人在《行动中的新公共管理》一书中的说法，70年代末80年代初开始的“新公共管理”改革给英国的公共部门管理以及公共服务带来了如下四个方面的重大变化：第一，随着许多国有企业卖给工人和股东以及在经济活动中实行大规模的私有化，公共部门已从直接的经济活动中撤离；第二，在公共部门中保留的社会政策职能已服从于管理化和市场化的过程，在以前属于在线管理组织的公共部门出现了创造“准市场”(quasi-markets)的种种尝试（例如，在中央政府，建立起了大量自主性的“下一步”机构），这些准市场的财政仍然是公共的，但引入竞争机制，如招标和合同承包；第三，在公共部门及公共服务领域出现了注重“少花钱多办事”、让钱更有所值、竞争绩效和成本指标的使用、加强成本核算和强化审计系统的趋势，相对绩效的评估更加公开化，并受中央指导系统的严密控制；第四，出现了一种由“维持现状的管理”向“变迁的管理”的转变。人们更强烈地要求透明的、积极的和个性化的领导方式，人力资源管理开始使用战略性的管理方式，组织发展不断地提出各种替代方案和更人性化的管理方式，学习型的组织也开始出现。[8](P3-6)

又如，在美国，依据经合组织1997年度公共管理发展报告《公共管理的问题和发展：1996-1997美国概况》的评估，“重塑政府”运动的成效主要表现在政府的精简，机构的重建，顾客至上原则的确立，市场机制的引入，以绩效为基础的组织的出现和“重塑政府”实验室的建立等方面。与此同时，“新公共管理”运动改变了西方政府管理的实践模式，而在理论上，这一运动实现了政府管理研究领域由传统的公共行政学向新公共管理学的范式转变。

作为传统公共行政模式的替代物，“新公共管理”实践模式是公共部门管理特别是政府管理中出现的一次重大突破或一次深刻的变化。用澳大利亚学者约翰·哈里森的话来说，它体现了公共管理方式的根本性、方向性的调整。传统的公共行政模式被人们看作是一种与西方工业社会的政府管理相适应的实践模式，加拿大学者纳德·萨维称之为“工业社会的政府组织模式”、“19世纪的行政技术”。这种传统的公共行政实践模式有如下四个基本特征：一是政府组织及其结构应根据韦伯的官僚制（科层制）原则建立起来，严格遵守这一原则是政府运作的最佳方式；二是公共物品及服务应由政府机构（官僚机构）来提供，即政府是公共物品的唯一提供者；三是政治（政策制定）与行政（政策执行）分开，并且文官在政治上保持中立，这有助于责任制的落实；四是行政被当作一种特殊的管理形式，必须由终身受雇的职业化的官僚来担任。[9](P1)

尽管这种模式曾在公共管理中发挥过重要的、积极的作用，但是，随着西方世界由工业化社会向后工业社会或信息社会的转变，传统的公共行政管理模式越来越不适应，它的基本原则受到了严峻的挑战，并在实践中逐渐失效或过时。首先，作为传统的公共行政模式基石的官僚体制（科层制）已被证明是一种过时、僵化和无效率的政府体制模式，有如奥斯本、盖布勒在《改革政府》一书中所说：工业时展起来的官僚体制，专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统，已不能有效运转；它变得机构臃肿、浪费严重、效率低下；它在变化迅速、信息丰富、知识密集的90年代已不能有效地运转了。[4](P12-13)

其次，政府机构作为公共物品及服务的唯一提供者的垄断地位已经动摇，各种私人公司、独立机构和社会团体参与公共物品及服务的提供，不同的政府机构也为提供相同的公共物品及服务而展开竞争。再次，政治与行政的分开在实践中是难以做到和不现实的。在当代，公共官僚（文官）日益卷入政策制定（政治事务）之中，文官的政治化趋势以及高层文官的政治任命打破了文官政治上中立的信条。最后，传统的人事行政模式也发生重大变化，公务员（文官）的永业（终身受雇）观念已被打破，合同雇佣、临时雇佣成为重要的用人方式。“新公共管理”实践模式在某种意义上正是为了克服传统的公共行政模式的弊端而出现的，它是当代人类社会发展尤其是公共管理实践变化的必然产物，与旧模式相比，“新公共管理”模式更具现实性和生命力。

然而，当代西方政府改革的“新公共管理”取向及实践模式远非是完善的，它有其内在的缺陷或局限性。对于这种改革是否成功以及在多大程度上取得成功，人们的评价不同（甚至提出怀疑与否定）；对于新模式的有效性，人们也提出了种种批评，这些批评涉及“新公共管理”改革取向及模式的理论基础、意识形态倾向、改革的总方向以及各种具体的改革措施等方面。

首先，人们批评“新公共管理”的理论基础和意识形态倾向。C.波利特等人认为：“新公共管理”是一种意识形态的思想体系，是一种新保守主义或新自由主义的公共管理哲学（甚至有人称之为政府的公共管理纲领）；说这种公共管理新模式以公共选择理论和新制度经济学为其理论基础，滥用经济学的假设、理论和方法，是经济学帝国主义向公共部门管理领域的扩张。[10](P126,121)

其次，人们批评“新公共管理”改革的市场化和管理主义的总方向，说市场化取向的改革体现了改革者对“市场价值”和市场机制的崇拜，是一种新的“市场神话”；而“管理主义”的改革取向则忽视了公共部门与私人部门的本质差别，照搬私人部门管理模式，实质上是一种“新泰勒主义”。美国学者汉森(S.Hansen)认为，推崇和效仿私人部门管理方式，是把教科书中对私营企业的理想描述与现实混为一谈；英国学者格林沃德(J.Greenwood)等人从公共责任、公平、合法性和多样性四个方面论证公共部门与私人部门之间的差别，指出不能照搬私人部门管理方式。[11](P7-10)英格拉姆在《公共管理体制改革的模式》一文中则批评“管理主义”片面追求效率，说“最重要的一条是，对许多公共组织来说，效率不是追求的唯一目的，还存在其他目标”。[2](P62)

再次，人们还对“新公共管理”改革的各种具体措施（包括市场导向、私有化、分权、放松管制、结果控制、绩效评估、顾客至上等）提出批评。例如，合同出租是市场导向的主要原则，它有利于提高效率与效益，但却缩小了公共责任范围，也妨碍公共官员与民众的联系与沟通；分权有利于增强自主性和灵活性，但也带来了分散主义、本位主义、保护主义，并增加公共开支；私有化有助于精简政府机构，增强公共部门的活力，但也损害了公民参与，妨碍政治导向，并产生公共责任方面的问题；放松管制为各部门机构松绑，增加灵活性，但也带来新的控制问题；结果导向等企业化管理方式提高了效率，但也产生了如何与公共职能有机结合的问题；顾客至上提供了回应性、多样性的服务，但却把公民降低为一般的消费者。

对于“新公共管理”的具体模式特别是奥斯本和盖布勒的“企业化政府”模式，人们也提出了十分尖锐的批评。例如美国学者格林(R.T.Green)和哈伯尔(L.Hublel)在《论治理和重塑政府》一文中对“企业化政府”模式提出了五点批评：(1)该模式忽视了政府治理模式中制度与分权对政府的约束作用；(2)它打破或侵蚀了立法、行政和司法三个部门的权力平衡；(3)注重结果（产出）和目标而非投入和过程的原则是片面化的；(4)市场导向原则将损害美国制度的稳定性；(5)“顾客至上”原则将产生分配上的重大难题。另一个美国学者查尔斯·古德塞尔则提出与“企业化政府”模式十条原则针锋相对的十条原则：(1)政府应是由人民通过选出的代表来控制，而不应由企业家控制；(2)政府应为公共利益服务，而不是满足企业家的自我；(3)政府必须依照宪法和法律活动，而非依据目标或任务而活动；(4)政府应该与私营企业的主要股东合作而非任何一种合伙人合作；(5)政府既应具有灵活性和创造性，又应具有公共责任心；(6)政府活动的社会效果固然重要，但必须尊重政府雇员；(7)政府采用私人企业的管理模式必须以不违反机会平等和公众监督原则为前提；(8)简化繁文缛节是对的，但不能破坏基本规范和法定程序；(9)减轻财政负担的设想是可行的，但不能无视必要的行政开支；(10)处理公共问题应具有创造性，但不能让少数人中饱私囊。[12](P47-48)

“新公共管理”模式在理论上包含着内在的矛盾，在实践中也遇到了大量难题。C.贝伦(C.Bellon)等人揭示了“企业化政府”模式内包含四大价值冲突和价值矛盾：(1)企业自主与民主负责之间的价值冲突；(2)公共企业图景与公民参与价值之间的冲突；(3)企业运转的隐蔽性与民主所要求的开放性之间的冲突；(4)企业管理要求敢于承担风险与公共财政处置责任之间的矛盾。[3](P586-587)它在实践中所遇到的难题有：人员精简问题，规章制度删除问题，权力下放问题，等级问题，政治与行政分离问题，是公民还是顾客问题，谁来负责问题，价值取向问题，改革的力度与持久性问题等。[13](P43-45)

我国目前正处于由计划向市场的转轨时期，市场经济的发展要求转变政府职能，建立起一个灵活、高效、廉洁的政府，形成新的管理模式。现阶段正在进行的行政体制以及新一轮的机构改革的目标也正在于此。当代西方政府改革的“新公共管理”取向及模式对于我国市场经济的发展和行政改革的深化，对于在市场经济条件下处理好政府与市场、企业和社会的关系，完善宏观调控机制，形成新的管理模式，提高政府行政效率具有一定的参考价值，必须加以认真的跟踪研究。

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社区公共管理论文范文第8篇

序言

“新公共行政”出现在一个标志着社会骚动、对政府持不信任且持敌视态度的时期，即20世纪60年代末。新公共行政记录了历史的呼声：要求进行行政改革以使公共行政更为“合法化”。它在学者与行政官员如何看待管理及评估公共政策的征途上投射了新的理念。它的思维方式从本质上讲不强调技术，而偏重于人本主义。

新公共行政重视社会公平、代表性、响应、参与及社会责任感。它支持公民更多地参与公共政策（及公共服务）的发展、管理与评估以确保更高程度的社会公平。社会公平被定义为“包括这样一些活动，这些活动旨在提高（处于不利条件的）少数民族政治权力和经济状况”(Frederickson,1974)。新公共行政的焦点是以改革为契机，重新分配政治权力。

新公共行政识别并澄清了公共行政学所要研究的方向，带来了包括公共行政的目的、领导艺术、经济有效性、管理和评估系统、人事管理、教育和培训、以及公共领域中的相互影响与关系等方面的变化。新公共行政的价值观及思维方式逐渐渗透到二战后的政府机构中并影响了政府职能履行的方式。

本文试图阐释新公共行政诞生的历史背景，它的理论框架以及受其影响公共行政在两次密鲁布诺克(Minnowbrook)会议(1968,1988)之间所产生的变化。

第一次密鲁布诺克会议：新公共行政的诞生

20世纪40年代伊始，公共行政的理论与实践强调决策制定、理性系统分析、管理科学和运筹学。公共管理者的职能是经济效率——即以最少的费用完成最多的工作。60年代前，不平等与不公正的问题在公共行政学理论中没有起到作用，或作用微乎其微。60年代民权运动的直接卷入导致了这一“管理主义”时期公共行政观点的演变。作为这一时期公共行化的结果，新公共行政出现于60年代末与70年代初。

1967年，锡拉丘兹大学麦克思韦尔公民与公共事务学院(MaxwellSchoolofCitizenshipandPublicAffairsatSyracuseUniversity)的瓦尔多教授认识到：由于这些骚动的年代，公共行政已经发生变化。他希望更好地理解这些变化对公共行政造成的影响，以及这些变化与二战后60年代前的变化有何不同。瓦尔多感兴趣于比较两类人在价值观和看问题的角度方面的趋势和差异：一是60年代进入公共行政领域的人，二是那些经历了30年代大萧条、二战、朝鲜战争和实用政府的人。瓦尔多得到他的年青同事夫里德利克圣、马诺力(Marini)和莱牧布莱特(Lambright)的支持。为了更好地了解青年学者看问题的角度，他们所组织的密鲁布诺克会议只邀请60年代进入公共行政领域的学者和官员(Frederickson,1989,p.94)。

瓦尔多让12位参会代表提交论文，以便讨论和分析当代公共行政面临的问题。会议在锡拉丘兹大学的密鲁布诺克会议中心召开，时间是1968年9月3日至7日。参会代表辩论、批判和分析源于这些论文、会议和讨论所产生的不同主题。会议结束后的几年时间里这方面的著述增多，讨论持续不断地进行，开辟了公共行政新的角度和眼界。这些论文和书籍现在被统称为新公共行政。会议的成果后来被称为密鲁布诺克视野。会议抓住了青年学者理论探讨和研究角度的实质，这些学者察觉到美国民主的失败。

马诺力(Marini,1971)在《迈向新公共行政：密鲁布诺克视野》一书中编选了会议的论文总结、评论和注释，强调了会议出现的主题和观点。瓦尔多著述了《骚乱年代的公共行政》。夫里德利克圣写了许多文章论述密鲁布诺克会议的结果，最有影响的是《新公共行政与新公共行政连接》。

新公共行政的观点源于60年代末与70年代初公众关于社会公平与人权的价值观。它认识到20世纪后半叶社会价值观念的转变以及政府积极地响应这些新的价值观的重要性。密鲁布诺克会议与新公共行政所认识到最为显著的价值观有社会公平、代表性、响应、参与和社会责任感(Frederickson,1974)。

社会公平

社会公平有多重定义。然而，它重点强调所有公民平等的政治和社会机会。它同样代表着对所有公民而不是对公共机构负责，以及对公共部门经理决策和实施项目负责。按照夫里德利克圣的观点，社会公平意味着一系列组织机构设计和管理风格的优先权取向。社会公平赋予公共行政这样一门既有理论特色又是实践性很强（重视解决现实问题）的交叉学科以新的研究和教育方法(Frederickson,1980,6)。

新公共行政提出公共行政是实现社会公平的阵地。然而，公共行政的等级制权威结构需要作出调整以鼓励这种新的思维方式。通过采纳一种组织的“联合”模式，公务员能够在更大程度上控制他们自己的行为，并且提供公平的公共服务。

代表性

代表性是讨论的一个重要话题，密鲁布诺克参会者对此分歧较大，柯克哈特(Kirkhart)提出了一个组织重建的模型提倡“社会多元化”。柯克哈特关于组织的联合模式基于暂时的等级制、情景领导和项目小组的灵活权威。

密鲁布诺克参与者讨论了这样的代表性是否真正代表了公众，考虑到公众并没有影响代表决策的直接权力。然而，欧轮·怀特（OrionWhite，一个密鲁布诺克的参会者）指出代表性官僚机构本身并不能确保公务员会自动受其代表的公民所约束，或者公众的需要会通过这种关系而绝对地被代表。怀特认识到代表性肯定是新公共行政的重要组成部分，但不是唯一的激励因素，需要考虑其它价值观以增加积极参与。

响应性

作为新公共行政新出现的价值观念的结果，一种新的理念即“变化而不是成长”变得更为重要。政府需要更多地响应公众的需求。伴随着变化的发生，一些机构将会成长，而另一些机构将不再必要。变化被看做是有效性的重要方面并成为评估政府业绩的一项标准。为了使政府响应公众，就必须理解公众需求什么。这被密鲁布诺克会议的追随者看作是需要实现的一个目标，通过公民直接参与公众评论委员会、临时项目以及从顾客群体中广泛招募人员来实现这个目的。

参与

新公共行政提供在公共事务中广泛程度的公民与公务员参与。它寻求增加在组织机构事务和公共政策形成过程中所有公共部门员工的参与，这种参与通过新公共行政的联合模型和冲突模型来实现。它鼓励公民以个体或集体的形式广泛地参与公共行政，从而使公共行政更响应公众呼声和以顾客为中心。密鲁布诺克作者采用和强调“顾客”的术语以表示公民和行政官员在新公共行政中的重要性。瓦尔多注意到“顾客导向”是密鲁布诺克会议六个主题之一(Marini,1971,p.8,15&169)。通过能动的冲突关系，公务员与公民合作并发展为积极的联合体。

社会责任感

美国人生活的质量和稳定性取决于公务员的辛勤工作。因此，公务员不应当对公众的需求漠不关心或一无所知。对政府官员的道德水准和社会责任感的要求比60年代以前要高。根据密鲁布诺克的观点，公共管理者应当有道德意识。公务员应当以公众利益为准绳，履行他们的誓言和民事责任。通过公共服务的道德和民事责任，应当体现出社会责任感。

密鲁布诺克作者亦讨论了行政自和法律责任的问题。公务员应当享有不服从不合宪法命令的权力，这极为重要。公务员应当成为公众的服务员，理解公众的需求并为实现这些需求而有道德地工作。

公共管理者被视作以公众的利益而不是他们的自我利益去创造高效率同时又是平等的服务。公务员不再被看作如50年代那样仅仅是固定政策和决策的实施者。恰恰相反，他们应当是因为代表公众利益才有权力而又为公众提供有效率和公平的服务。道德与其它价值观如社会公平、代表性和响应性等成为新公共行政观念的基础。

1968年第一次密鲁布诺克会议之后至1988年之间公共行政的变化

新公共行政所提出的价值观念不仅给公共行政打上了深深的烙印，而且也改变了公共行政。几乎所有的主要大学都开设公共行政教育项目，硕士点相继设立，并且成为那些欲在政府中谋职者的敲门砖。新的杂志创办了，分支领域的研究也变得繁荣。公共行政领域的重心也从机构的管理转移到政策科学。政策问题与政府机构的效率同等重要（甚至更为重要）。公共政策的研究繁荣起来并在政府内获得了动力。

1974年，《公共行政评论》组织了“社会公平与公共行政专题论文集”，以期增加人们对社会公平的理解。这里，社会公平作为民主社会的基础、人类行为的基础以及作为分配的公共服务的法律和现实基础。撰稿者认为对这个主题的研究和分析是一项挑战。然而，社会公平的定义仍然不明确。社会公平(socialequity)与社会平等(socialequality)操作上无法区别开来。

新公共行政的倡导者所强调的“顾客”这个术语同样在公民与公共行政管理者中带来了混乱(Radin&Cooper,1989,p.167)。“顾客”的使用是用来指出迈向民主行政的步骤并降低封闭型官僚机构的控制作用。它指出公民是公共行政官员技术专长的直接消费者，而不是有权力和义务去构造公共行政职能的群体。“公民”这个概念更贴切地阐明了公众在民主政体中的关系。

公共行政显然在促进消极的代表性方面做了认真的努力。这是由功绩制的内涵和公共服务对象的变化所引起的。在整个70年代，公务人员的变化趋势是代表性政府机构。1978年，公务员改革法案制定了联邦从业人员必须反映国家多元化的就业政策。

为了执行新公共行政关于响应性的观点，公共服务专业人士将需要与非职业人员分担责任以确保顾客得到最负责任的服务。这就导致了从顾客群体中聘用新人员进入组织的需求，并改变了聘用的方式。英格拉姆与罗森布卢牧(Ingraham&Rosenbloom,1989)建议当政府机构雇用全日制公民参与专家组织和促使公民参与行政决策制定时，应该有内部和外部的参与联合发生。纽约州环境保护局(TheNewYorkStateDepartmentofEnvironmentalConstruction)在80年代在全州范围内聘用了17位这样的专家以协助其项目能够得到直接的公民参与并决定公众利益。

分权被看作是加强公共服务与公民之间连接的手段。分权寻求公民参与行政事务、咨询团体、董事局，并鼓励公民更多地控制服务提供的过程。那时，郝伯特·考夫曼(HerbertKaufman)主张分权不仅是对更大程度代表性行政的响应，而且亦是对更大程度上责任感和控制的响应(Ingraham&Rosenbloom,1989,p.121)。按照密鲁布诺克及后来支持者的观点，分权免除了选举官员决策制定与资源分配的行政权力，而将这些权力交给公共行政官员(publicadministrator)以及公众。当然，选举官员反对分权，他们不愿意行政权力被分散出去。

对政府采取玩世不恭和不信任的态度在尼克松执政时期，尤其是水门丑闻(WatergateScandal)后达到了高潮。在这一“大兄弟”政府时期，增加公民参与的努力受到限制。尼克松总统认为，政府的秘密动作对于保护公民和他们的社会经济状况是必需的。这与约翰·肯尼迪(JohnF.Kennedy)总统在几年前所示范的公共服务的观点大相径庭，与新公共行政的价值观念也相去甚远。尼克松的总统竞选反对新公共行政的许多价值观念和目标。对公共服务消极的看法持续到卡特(Carter)和里根(Reagan)总统时期。公共服务被看作是一个问题，而不是解决办法。

政府没有成为新公共行政所寻求的响应性机构。在70年代末期，公众对限制和改革政府的观点失去兴趣。如此，人们除了想到精简政府机构以外，别无良策。

新公共行政的观念并没有如密鲁布诺克参会者所期冀的那样捕获住了公众或学术界的注意力。新公共行政并没有成为管理或新政府的具体的组织形式。然而，社会公平与响应性仍然是这一时期的重要价值观。

第二次密鲁布诺克会议：1988年的新公共行政

第一次密鲁布诺克会议20年之后，另一群学者与研究人员聚集在密鲁布诺克会议中心重新审视60年代的观点。评论这20年的变化以及对公共行政当前和未来的影响。1987年春，在波斯顿(Boston)召开的美国行政学年会上，第一次密鲁布诺克会议的参加者讨论了组织第二次密鲁布诺克会议的设想。所有第一次密鲁布诺克会议的参会者都受到了邀请，并邀请了这20年间对公共行政学领域作出杰出贡献的人士。1988年密鲁布诺克会议有66人参加，其中30人在60年代（即公众利益时期）进入公共行政领域（本文作者霍哲教授受邀参加了会议），其余的参加者在80年代（即私人利益时期）进入公共行政领域。

1988年9月举行的第二次密鲁布诺克会议提供了比较60年代与80年论与研究视角异同的良好机会，并且讨论和决定了这些对比的观点是如何影响这一时期的公共行政行为的。60年代与80年代群体的主要差异被认识到。80年代的女性人数明显增加。1968年只有1名女性参会，而1988年有14名女性参会。这一变化被认为是肯定行动的结果。不过，少数民族的代表人数在1988年下降了。参会者的年龄也有较大的差异。68年参会者的年龄在35岁左右，88年参会者的年龄大都在40多岁至50多岁。这表明不少人是在别的领域工作一段时间后再进入公共行政领域。他们受教育的背景也不尽相同。60年代群体主要是学政治学出身，而80年代群体的学业背景差异较大，包括政策科学、经济学、城市研究和法律。

1988年没有大的社会变化和争论，不象1968年那样。但1988年的确标志着里根行政以及长期的鞭挞官僚机构(BureaucraticBashing)的结束。自1968年之后，新公共行政产生的公共行政的乐观想法和见解逐渐消失。公众对公共行政的信心在下降、对私有化的兴趣在上升、税收下降、公共行政的通才没有具体化、公共行政的学员人数有所下降。

“就研究范围来说，80年代和90年代的问题或许没有60年代那样严重。但过去的乐观主义——即公共机构能够解决重要社会问题的信心——却很匮乏”(Holzer,1989,p221)。改革的动力“已经失去，有时归咎于理论与学术的模糊”(Holzer,1989,p221)。同一时期，过去十年的资本主义和私人利益的价值观受到质疑。对政府的讥讽与不信任、缺乏社会目的和方向感、公民与政府官员缺乏社会责任感等问题均暴露出来。

这次密鲁布诺克会议与1968年的会议是不一样的。它没有1968年那种炽烈的革命性和冲突性，没有那么强烈的火药味。这也是源于会议的安排。1988年，24篇文章及对应的评论提交给会议，没有正式的论文宣读，会前论文就已经分发给参会者以便进行会期4天半的讨论和辩论(Mayer,1989,p.218)。第一天分小组讨论，对论文进行评论。第二天致力于集体讨论一些专题，如政府机构、民主、领导、道德和组织理论。第三天会议分成两组，一组代表60年代群体，另一组代表80年代群体。第四天选代表讨论他们的结论和观察。

1988年会议包括了许多同样的主题，主要有道德、社会公平、人际关系与民主的协调以及对整个领域的关心。其它题目不象1968年那样鲜明，如领导艺术、宪法性、合法性、技术、政策与经济观点。与1968年会议不同，第二次密鲁布诺克会议有意总结、比较并得出结论(Frederickson,1989,p.100)。

第二次密鲁布诺克会议所考虑的十一个主题代表了公共行政历史的一个片段。根据1988年《公共行政评论》(PublicAdministrationReview)作者的意见，与1968年第一次密鲁布诺克会议相比，公共行政似乎在平和地加固自己的核心价值观、相关性以及目的。对民主价值观和社会公平的接受变得明朗。所提交的论文渗透了这些观点，即通过公务员有意识的努力和公共服务的良好形象改善公共服务。然而，在如何执行及公共服务在市场份额下降和全球化经济时代如何管理方面却没有什么努力。

密鲁布诺克会议的主题可分为两部分。前五个主题提供了历史地与密鲁布诺克会议对照的观点。后六个主题集中于当时(1988)和未来公共行政的见解(Guy,1989,p.219)

1.1968年所出现的不满足于现状的见解不再是临时性的。对社会公平的见解相似，并且接受这样的看法，即社会公平与现实接近。

2.强烈关注民主价值及其在公共行政的核心地位。

3.持续进行价值观与行为观的争论。

4.社会多元化并体现于就业构成的观点成为本次会议的基本价值取向。性别多元化清晰地成为1988年的主题。

5.本次密鲁布诺克会议的声音是乐观的，对比于60年代感觉无希望的处境，参会者感觉到了在90年代“有限的希望”(Holzer,1989,p221)。

6.对近期的看法和革新的预期更符合现实。

7.公共行政在处理其多学科根基的问题上遇到了障碍，并辨论了公共行政职业中民族中立的问题。

8.尽管接受了私有化的观点，资本主义（商业和企业）却受到藐视。

9.对公共人事系统限制的不耐烦情绪比较明显。

10.不愿意涉及技术及进步，认为技术进步是一种错误而不是改善公共服务的一种工具。

11.尽管是公共行政在政策制定中的作用，参会者不愿意进一步探讨政府该做什么。政治与行政的二分法仍然有其市场(Guy,1989,p.219-220)。

依据霍哲(1989)的观点，密鲁布诺克会议追求了两个主要观点：第一，公民呼吁参与社区，强调个人价值而不是个人所得。第二，公务员被看作是解决社会问题的重要纽带。在会议的众多主题中讨论了社会的日趋复杂性。80年代的社会问题与60年代的社会问题不同。无家可归、贫困、爱滋病、酸雨、核废物、预算赤字和贸易赤字无疑是一个健康社会的障碍(Cleary,1989,p.227&Holzer1989,p.223)。60年代之后的技术迅猛发展产生了新的问题。会议认为技术不是解决公共问题的重要手段。

霍哲(1989)认为，如果政府要成为加强社会的工具，那么公共行政就将需要重塑自身的能力以适应未来，并连接理论与实践。坡特(Porter,1989)指出，1988年的参会者对于考虑需要多少工作去获取资源、并实施创新和新项目方面显得更为成熟(p.233)。

与第一次密鲁布诺克会议积极地向社会问题挑战的态度相对照，本次会议采取的方式有所不同。他们在认识上重新审视民主、道德、责任感、哲学和经济。参会者更为冷静(Bailey,1989,p224)。参会者一致认为70年代和80年代的事件增加了社会的复杂性。因而，政府面临更加复杂的社会问题。依据贝利(Bailey,1989p.224)的观点，如果密鲁布诺克会议抓住了一个主要问题，“那就可能是每一种解决办法都创造了新的问题”

会议参与者不再认为所有的社会问题都可以得到解决。然而，如1968年那样，他们认为公共行政提供了解决这些问题的重大可能性。参会者支持这种观点，但整个会议的感觉是不完整(Bailey,1989,p224)。他们感到公共行政的“谜”仍然没有得到解决。

本次会议关注的一个重要问题是公众需要与可用资源的不平衡以及资源如何被用来解决社会问题。一些参与者呼吁公共行政官员尽最大努力去重视对话并取得一致意见(Cleary,1989,p.226)。第二个重点是行政官员通过在他们的工作中采用民主的过程去保护民主和推动民主的作用。

结束语

新公共行政对社会公平的寻求不仅在于确保社会项目被平等地分配给那些需要者，同样在于改革公共政策制定的方式。社会公平是制定公共政策、发展项目、执行和评估这些项目的优先权。新公共行政为政府探寻新的目的。尽管寻找独立于其它代表性民主机构的社会公平的基本原则在过去30年中未能被实施，公共服务所发生的大多数变化构筑在新公共行政的准则之上。

因为几项主要的障碍，社会公平未能达到新公共行政拥护者所期冀的顶巅。首先，民主和人道主义与资本主义相联系的价值观有冲突。一项由麦克柯录斯基(McClosky)和左勒(Zoller)于1984年所主持的研究发现资本主义价值（利益的最大化、私有财产神圣不可侵犯和自由市场）与民主价值（自由、平等、社会责任感和普遍的福利）的矛盾继续存在。这些相反的价值取向互相限制。美国人渴望资本主义，但同样主张自由、平等和人权。民主价值的极端形式并不支持资本主义，反之亦然。这种两难的处境提出了许多问题如美国政府如何在同一政府框架里同时管理或保留资本主义与民主的权利。

亚瑟·施勒新基(ArthurSchlesinger,1986)辨护了这样的假说，即在公共目的与私有利益之间国家参与有一个持续的转移。施勒新基所描述的美国在一个时期受资本主义价值观的影响，而另一个时期受民主价值观的影响。正是这种公众利益与私人利益持续不断的紧张关系向美国的民主提出了挑战。除非这些民主价值观变得根深蒂固并且比资本主义价值观更有市场，美国的行政机构将会继续奋斗以树立这些价值观念。

第二，“社会公平”从来没有十分明确的定义。这也对它的成就构成了威胁。社会公平是指无论需要、种族、收入、政治倾向而给所有人分配同样的权力和服务吗？或是给每人提供同样的机会(Okun,1975,p.3)？在社会公平成为所有公共行政与民主行动的基础和度量标准前，社会公平必须被定义、理解、接受和重视以使社会公平的价值超越资本主义的经济效率。

第三，新公共行政模型的执行需要更广泛的制度变化。首先，结构变化要求决策分权和提供服务的分权以及将权力和权威从选举官员那里转移给行政管理者和公民。组织的联合模型允许更为灵活和自主的决策权以便帮助新公共行政达到社会平等的目的。然而，联合模型从来没有被广泛地接受成为公共行政的模式。这也可能是因为公共管理者不认为联合模型能成为他们获取私利的方式，无论是利用机构的缺陷和漏洞去谋取经济利益或是政治权力。即使是那些将公众利益放在心上的行政管理者也可能会无意地破坏对社会公平的追求——通过允许等级制结构以限制他们的决策。

与第二次密鲁布诺克会议的参与者意见合拍，公共管理者必须把眼光投向其它学科以发现与自身相关的主题。要构筑一门新的学科，它自身的定义和理论必须转化成实践者的实际应用。如果缺乏对该领域持续不断的兴趣和研究，新公共行政的观念将永远不会有机会物化为实践的方法论。多数社会公平的理论工作都是破坏性的，未能重新建筑为公共行政理论(Hart,1974,p.351)。社会公平的理论框架需要重建以使其成为公共行政工作和文化的核心框架。理论与政策分析方法论工具的有机耦合将有助于检阅利益的分配以促进公平和信息全面的决策。直到公共管理者像重视效率和经济那样来理解和重视社会公平，这将是一项十分艰巨的任务。新理论必须定义和预测政策备选方案的功效，新的组织结构以及那些在公共服务中培育公平的管理风格。

如果民主价值要被吸纳入公共行政的所有准则中，就要求对公共行政的宪法性和合法性有更深刻的理解，以及民主价值如何能有说服力地进入政治文化(IngrahamandRosenbloom,1989,p.123)。出于这个原因，公共行政必须回到奠基的价值观念。

“如果行政的确是当代政府的核心，那么21世纪的民主理论必须拥抱行政”(Waldo,1952,p81)。“信念的失败将使得任何民主都在权力的腐败面前显得脆弱”(Hart,1989,p101)。由于一些原因，公共行政是取得这个结果的最佳手段。首先，那些选择在公共服务部门工作作为职业的男女愿意为公共利益效劳，同时他们也有权力和自主决策权这样做。第二，行政在变化的党派政治中是一个常数，为公务员所提供的环境可能会孕育支持民主价值。

21世纪的到来可能会是公共角色和公共服务重新成为公众注意中心的良机。这是公共行政领域告知公众其行动价值的时机。如果不能真正理解民主价值和美国人的价值观，不能将这些价值观很好地融入政府的工作，公共服务的复杂性和重要性就不会有代表性、响应性或平等。公共管理者需要重新敞开他们研究的大门以寻求能推动管理向前迈进的目的并激发他们的员工。公共行政的活动应该主要针对满足广大公众的利益。

美国人生活的可行性和稳定性依赖于公共服务的质量。因此，公务员必须重温公共服务的誓言（公开或不公开均可）以及他们的民事义务。通常的情况是这些承诺被忽略、公共责任被等同于私有企业雇佣，唯有效率受到重视。公众舆论可能不呼吁效率，而是民主价值。按照公民人道主义的传统，政府在本质上是“公民的伙伴”(Pocock,1985,p.37)。政府也必将具备新公共行政的精神。

【参考文献】

1Appleby,Paul.Governmentifdifferent(1945).ClassicsofPublicAdministration.JayM.Shafritz&AlbertC.Hyde(eds.).HartcourtBraceCollegePublishers.FortWorth:Texas.1997.

2Bailey,MaryTimney.MinnowbrookⅡ:AnEndoraNewBeginning?PublicAdministrativeReview,vol.49.March/April1989,p.226—7.

3Dye,ThomasR.&Hurley,ThomasL.TheResponsivenessofFederalandStateGovernmentstoUrbanProblems.JournalofPolitics.Fall1978,v.40:196—207.

4Cleary,RobertE.Dialogue,NegotiationandtheAdvancementofDemocracy:ReflectionsonMinnowbrookⅡ.PublicAdministrationReview.March/April1989,v.49:226—7.

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9Guy,MaryE.MinnowbrookⅡ:Conclusions.PublicAdministrativeReview,vol.49.March/April1989,p.219—20.

10Hart,DavidK.APartnershipinVirtueAmongAllCitizens:ThePublicServiceandCivicHumanism.PublicAdministrativeReview,vol.49.March/April1989,p.101—105.

11Holzer,Marc.MinnowbrookⅡ:Conclusions.PublicAdministrativeReview,vol.49.March/April1989,p.221—1.

12Kaufman,Herbert.AdministrativeDecentralizationandPoliticalPower(1969).ClassicsofPublicAdministration.HartcourtBraceCollegePublishers.FortWorth:Texas.1997.

13Kearney,RichardC.PolitcialResponsivenssandNeutralCompetenceintheDevelopingCountries.ReviewofPublicPersonnelAdministration.January/February1988,v.48:571—9.

14Luke,JeffreyS.ResponsetoLouisC.Gawthrop’sMinnowbrook:TheSearchforaNewReality.PublicAdministrativeReview.March/April1989.V.49:195—6.

15Marini,Frank.(ed.).TowardaNewPublicAdministration:TheMinnowbrookPerspective.ChandlerPublishing.Scranton:PA.1971.

16Mayer,RichardT.MinnowbrookⅡ:ConclusionsandReflections.PublicAdministrativeReview,vol.49.March/April1989,p.218.

17Mertins,Herman,Jr.andHennigan,Patrick(eds.).ASPAProfessionalStandardsandEthicsWorkbookandStudyGuideforPublicAdministration.Washington,D.C.1981,p.22—23.

18Okun,ArthurM.EqualityandEfficiency:TheBigTrade—Off.BrookingsInstitution.Washington,D.C.,1965.

19Porter,DavisO.MinnowbrookⅡ:Conclusions.PublicAdministrativeReview,vol.49.March/April1989,p.223.

20Scharr,John.SomeWaysofThinkingAboutEquality.JournalofPolitics.vol.26,November/December1964,p.867—895.

21Scholz,JohnT.Reliability,Responsiveness,andRegulatoryPolicy.PublicAdministrationReview.March/April1984,V,44:145—53.

22Shafritz,JayM.&Hyde,AlbertC.ClassicsofPublicAdministration..JayM.Shafritz&AlbertC.Hyde(eds.).HartcourtBraceCollegePublishers.FortWorth:Texas.1997.

23Thompson,Victor.WithoutSympathyorEnthusiasm.Waldo,Dwight.DevelopmentofTheoryofDemocraticAdministration.AmericanPoliticalScienceReview.1952,p.80—103.

24Wamsley,GaryL.&Wolf,JamesF.(eds.)RefoundingDemocraticPublicAdministration:ModernParadoxes,PostmodernChallenges.SagePublications.ThousandOaks,CA.1996.

社区公共管理论文范文第9篇

一、国家行政与公共行政的界分

（一）公共行政、私行政与行政

公共行政（public administration）与私行政（privateadministration）都是属于行政（administration）的范畴。而对于“行政” ，人们从不同的角度赋予它不同的含义。有的从“三权分立” 的角度来理解行政，认为“行政” 是指与立法、司法并立的“三权” 之一的部分。有的从政治与行政分离的角度来解释行政，认为政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。有的从管理功能的角度来解释行政，认为一切管理都是行政。《现代汉语词典》对“行政” 的释义是：行使国家权力的（活动）；机关、企业、团体等内部的管理工作。《英汉大辞典》对该词的释义除“行政” 外，还有“管理” 、“执行” 、“实施”等意义。《俄华大辞典》对该词的释义除“行政” 外，还有“管理” 、“执行” 、“处理”等意义。由此可见，行政可以用“执行” 、“管理”予以注释。行政是组织的一种职能，任何组织（包括国家）其要生存和发展，都必须有相应的机构和人员行使执行和管理职能（行政职能）。1行政是指社会组织对一定范围内的事务进行组织与管理的活动，它存在于所有的社会组织之中。

行政有公行政（公共行政）和私行政之分。所谓公共行政，是指那些不以营利（不以追求利润最大化）为目的，旨在有效地增进与公平地分配社会公共利益而进行的组织、管理与调控活动。所谓私行政，是指社会组织非基于公共利益对其内部事务进行的组织与管理活动。公共行政与私行政区分的关键在于是否基于“公共利益” 和是否具有“营利性” .其中“公共利益” 是中外学者争议最大的对象。在一些权威的工具书中，对“公共” 一词的解释，有的是“共同” 之意；有的是“公有、公用”之意；还有的解释为“公众共同” .这些解释虽有差别，但其基本的词干是“共同” .若把它们与“利益” 结合在一起，则形成了“公共利益” 与“共同利益” .因此，人们通常把“公共利益” 与“共同利益” 不加区别地运用，其实，它们之间是存有差别的，公共利益是共同利益，但共同利益并不一定都是公共利益，它们的差别体现在“公” 字上，只有那些具有社会共享性的共同利益才是公共利益。是否以营利为目的也是区别公共行政与私行政的标志之一。公共行政不以营利即不以追求利润的最大化为目的。在社会中存在这样一类组织，包括相当多的非正式组织，其存在和发展，目的不像企业那样是为了追求利润的最大化，组织成员的共同利益是维系他们合作的基础。但这样的组织并不都是公共行政所要研究的公共组织。如果说，组织是“利益共同体” ，则公共组织是为谋求具有社会共享性利益的共同体。公共组织作为一种组织，它有组织成员的共同利益，这些利益不一定全都是公共利益。但公共组织的基本价值取向是为了社会的公共利益，否则我们所要讨论的行政，就不是公行政而是各种形式的私行政。

在讨论“公共利益” 时，还有一个争论激烈的问题就是“利益” ，对于什么是利益，人们有不同的解释。笔者持有的观点是，利益是人类为了生存与发展所必须具有的资源与条件。显然，那些为社会成员共享的资源与条件，就是公共利益。这里提及的“社会成员” ，既没有数量的限制，也没有地域空间的约束。2在公共行政的定义中，还应重点强调“有效地增进” 与“公平地分配” 社会公共利益，这是因为通常人们谈及行政问题时，更多注意的是效率。解决资源配置的矛盾，讲究效率固然重要，但对公共行政来说，它经常要解决的是社会问题。它既要讲过程管理，又要讲结果管理，过程管理更多地强调效率，而结果管理更多地突出公平，管理效益最终要从结果上检验。3因此，有效地增进并能公平地分配社会公共利益是公共行政的精髓。

（二）国家行政、社会行政与公共行政

在传统意义上，人们通常将公共行政等同于国家行政，讲行政法是关于行政的法，行政法上的行政是指公行政即国家行政，它是指国家行政机关对国家事务的组织与管理活动。其实，公共行政与国家行政并不是同一个概念。我国已有学者指出，“国家行政属于公行政，但公行政并不等于国家行政。公行政除了国家行政以外，还包括其他非国家的公共组织的行政，如公共社团（律师协会、医生协会等）的行政以及公共企事业单位（国有企业、公立学校、研究院所等）的行政。”4任何一个社会都存在着大量的社会公共事务管理活动，这些活动从宏观到微观，都涉及到社会公众的切身利益。在阶级社会中，政府确实是这些活动的核心主体，但谁都无法否认，除了政府之外，还有许多其他公共组织参与其中。经济增长与社会发展都需要公共行政，但这绝不可能由政府对社会公共事务的管理全盘包办。对政府管理活动的研究并不能代替对整个社会公共事务管理活动的研究。公共行政作为一种普遍存在的社会现象，它一定有共同的规律可循，这些普遍规律会包括国家行政的内容，国家行政所总结出来的规律是它的最重要的部分，但绝不是全部。公共行政与国家行政的关系是一般与特殊的关系。国家行政是公共行政的主角，但社会公共事务的管理，还需要若干配角，主角与配角的关系既不能颠倒，也不能代替。仅研究主角的行为及其规律，不研究配角的行为及其规律，特别是不把它们作为一个整体来研究是不合适的。随着社会的进步，特别是科学技术的迅猛发展，人们越来越深刻地认识到，在处理政府与市场、政府与社会、政府与公众的关系上，传统意义上的政府职能将发生变化，政府会把更多职能交给社会中那些非政府、非营利性组织承担。对这些非政府、非营利性组织对社会公共事务的管理活动，笔者将其称为社会行政。且在社会公共事务管理的发展中，国家行政是历史的产物，随着国家的消亡，国家行政的内容与形式都将发生本质的变化，但社会不可能没有公共管理。尽管我们还无法对国家消亡之后的公共管理活动的细节描述得非常清楚，但人类生存与发展的需要，绝对不可能缺少新社会形态下的公共管理。

至此，笔者对国家行政与公共行政的关系作一个时空上的简单总结：从时间范围上看，行政有着与国家，甚至与人类社会同样长的历史。人类一旦形成共同生活的组织，行政就必然伴随而生。国家产生后，部分社会事务的管理脱离社会而形成国家行政，国家行政源于社会但却凌驾于社会之上。但对社会公共事务的管理并不能由国家行政独占，除了国家行政以外，还有社会行政，它们都属于公共行政。且国家行政与社会行政的范围处于不断地变化之中，在行政国家，为了弥补市场功能的缺陷，强调国家干预，国家行政的范围不断扩大并空前膨胀，在社会生活中，国家行政居于绝对主导地位；而社会行政的范围很小，所起的作用也很小。但国家干预并不是十全十美的，与市场机制失灵一样，也存在着国家干预失灵的现象，20世纪70年代末80年代初，世界上许多国家兴起了一场公共行政改革运动，重新思考国家与市场的关系，寻求国家干预与市场调节的有机有效结合，其结果导致国家行政的范围缩小；随着公共管理的社会化，国家逐步还权于社会，社会行政的范围会随之扩大。最后，随着国家的消亡，国家行政随之消失，全部由社会行政所替代，此时，公共行政与社会行政在范围上合一。从空间范围来看，公共行政是与私行政相对应的一个概念，二者均属于行政的范畴。公共行政在范围上宽于国家行政，它不仅包括国家行政，还包括国家行政之外的社会行政。如下图所示：

行政

公共行政

私行政

国家行政

社会行政

二、行政国家与行政法学的基本范式

（一）行政国家的产生与国家行政观念的形成

西方国家，在自由资本主义时，人们信奉着“最好的政府，管理最少” ，认为自由市场是经济生活的万能主宰，政府作为一种“必要的罪恶”（necessary evil）越小越好，实行一种消极的秩序行政模式。古典经济学家以及后来各个时期的自由主义经济学家，始终崇尚自由市场的调节作用，对国家的作用和政府的动机表示出极大的怀疑。亚当。斯密在其“自私的动机、私有的企业、竞争的市场”这个自由经济制度三大要素基础之上，规定了国家的三大任务：提高分工程度、增加资本数量和改善资本用途。他认为不断增加国民财富的最好办法，就是给经济活动以完全的自由，无须政府进行干预。他还对政府的义务作了三点限制：保护社会，使之不受侵犯；保护社会上的每一个人，使之不受其他人侵犯；建设并维护某些公共事业及设施。5即是说，要靠市场这只“看不见的手”来支配和调节社会经济活动，政府只扮演一个“守夜人” 的角色。随着经济与科技的发展，生产的高度社会化，纯粹市场调节的弱点便暴露无遗：过分的个人自由主义，导致财富过分集中，分配悬殊，经济的弱者陷于失业与赤贫；所谓契约自由与意思自由，反而成为强者对弱者的剥削与压迫；再加上市场经济本身所具有的自发性、盲目性、事后性等非有序化的倾向，导致经济危机的暴发，生产倒退，社会停滞。特别20世纪20年代末30年代初（1929—1933年）爆发的一场世界性经济危机，给整个资本主义体系带来了致命的冲击。长期占统治地位的以斯密自由市场经营论为中心的经济自由主义学说让位于凯恩斯的政府干预主义。凯恩斯在1931年出版的《就业、利息和货币通论》一书中，系统地提出了政府干预经济的政策主张。他认为，完全的市场机制是“看不见的手”充分发挥作用的基础。但是，在现实生活中关于完全市场机制的假设并不存在。信息不对称、交易成本、经济行为的外部效应以及交通运输的约束等情况的存在，使得市场失灵（marketfailure）。并指出在自由放任的经济中必然会产生有效需求的不足。既然“看不见的手” 不能有效地对市场经济进行调节，

那么就应当让政府担当起调节供求关系的责任。6国家应当积极地干预经济，扩大政府职能，刺激投资和消费。随着国家对经济干预的日益增强，政府职能迅速扩张，政府权力大为膨胀，政府管理模式由“有限控制型”迅速转变为“全面控制型”，行政国家（administrative state）7随之产生。在中国，因受前苏联的影响，加之国际国内的形势所决定，建国后很长时期，实行的是高度集中的计划体制，政府通过强制性手段对社会经济活动进行强控制，实行的是高度集中全面控制的政府管理模式，也属一种的行政国家。在行政国家，人们形成了一种观念，即国家事务和社会事务都由政府进行直接全权管理，“从摇蓝到坟墓”的所有事情都听命于政府，政府为了实现管理的目标，可以运用各种强制性手段。笔者称这种观念为国家行政的观念。它对行政法学研究有着重要影响。

（二）行政法学的基本范式

“研究的方法，有关什么是成问题的想法，何者应该包括在研究领域里，何者应该排除在外的标准”，科学史学者称之为范式的问题。8常规科学的本质特征是原则上认同基本理论范式或者框架，在基本范式方面的“认同” 往往不是明示的。每一位学者在组织以及进行其研究时都视之为当然。对一个范式形成普遍的共识时，学者们就在这一框架的限制之内进行研究，探讨这一范式所隐含或者所表示的一揽子问题。9作为一门社会科学，行政法就是解决有关行政问题的法10.行政法学研究的行政只涉及公行政而不涉及私行政，因为行政法调整的只是公行政而不调整私行政。11尽管公行政包括国家行政和社会行政，但人们在国家行政观念的支配下，往往把行政法上所研究的行政仅限于国家行政，这样一来，行政法是关于公行政的法就演化为行政法是关于国家行政的法，并在此范式下来进行理论研究和制度设计。对此，我们可以作如下考察而窥见一斑：

1、行政的国家性。虽然在表述上略有不同，学者们基本上都将行政法调整对象的行政，看成是与国家有必然或特定联系的组织与管理活动，认为公共事务的管理权专属于国家，国家是管理公共事物的唯一主体。在解释行政的含义时，认为，“只有国家才有权进行行政活动”，“行政是国家的，只能由国家的行政机关即政府来依法进行。其他组织和个人只有在授权的情况下，才可能行使某些行政职能。”12 “行政乃行政机关，本于行政职权，所为之一切行为”13“行政作为国家行政管理的一种活动，体现国家权力（行政权）的要求，它是权力因素和技术因素有机结合的动态过程” .14更有学者为了强调国家对公共事务管理的独占性，从历史发展的角度解释道：“只有国家出现以后才有行政，将来国家消亡了，行政也将自然消亡” 15.既然行政是指国家行政机关对国家事务进行的组织与管理活动，则具有国家意志性和国家强制性的特征。

2、行政法律关系的不平等性。前苏联行政法学者瓦西林科夫认为，“行政法调整方法是以多数人的意志不平等为前提，一方当事人以自己的意志加于另一方当事人，使另一方的意志服从自己的意志。在国家管理机关和管理对象（企业、事业单位和组织）之间，国家管理机关和公民之间、上级管理机关和下级机关之间的相互关系均属这种情况。在行政法律关系中，一方当事人常常被赋予国家政权权限；它可以作出管理决定，可以对另一方当事人的行动实行国家监督，在法律规定的场合，可以对另一方适用强制措施” .16保加利亚行政法学者斯泰诺夫和安格洛夫指出：“在行政法律关系中的‘权力—服从’ 关系，或者确切地说，命令关系，仅仅表现为国家机关不依赖另外一方（公民或社会）的同意而作出决定，国家机关直接根据法律的规定行为。”17我国在改革开放前，在行政法领域，占主导地位的是管理论的观点，在行政法的指导思想中，在处理行政机关与行政相对人的关系上，强调命令和服从关系，强调二者的不平等地位，强调行政机关对行政相对人的优越的领导、管理和监督权力。这种思维惯性难以在短期内尽除，仍影响着众多行政法学者的思想认识，如认为行政法律关系的不对等性主要表现在两个方面：一是双方当事人所处的地位不平等。行政机关在行政法律关系中处于主导者、管理者和支配者的地位，而行政相对人在行政法律关系中则处于从属者、被管理者和被支配者的地位；二是行政法律关系中意思表示的不对等性。国家行政机关单方面的意思表示即可引起行政法律关系的产生、变更和消灭，无需征得相对一方当事人的同意。

3、行政行为的单方性与强制性。行政行为在行政法学上是对行政活动的理论概括，是行政法学中极其重要的领域。最早给行政行为下定义的是德国行政法学鼻祖奥托。梅叶尔（Otto Meyer），他认为，行政行为是指行政机关运用公权力，对具体行政事务适用法律、作出决定的单方行为。18奥托。梅叶尔的行政行为是以命令性和强制性为基本特征的。虽然其理论是对十九世纪警察国家行政法的总结，当时行政活动完全以命令和强制为本位，不存在以私法上的对等地位进行管理的模式，但对一些国家的行政法理论和实践产生了较深的影响。我国有行政法学者认为，行政行为是行政主体依法代表国家，基于行政职权单方面所作出的，能直接或间接引起法律效果的行为。“从方式上，行政行为是一种单方行为，而不是双方行为。单方行为意味着，行政行为的成立只取决行政主体的单方意志，不以相对人的意志为转移。”19同时行政行为还具有强制性，行政主体有权以强制手段保障行政行为内容的落实。即行政行为具有单方意志性和强制性的基本特征。“行政行为的单方意志性是行政行为强制性的前提，行政行为的强制性是行政行为单方意志性的结果。”20

此外，由于行政的国家性和行政行为的单方性与强制性，导致行政救济的有限性，即主要限于对国家行政机关的部分强制性违法行为的救济。

法是一定时代精神的反映。二十世纪以来，为了解决各种社会问题，弥补市场机制的缺陷，强调国家干预，形成并强化了国家行政的观念；这种强化，符合行政国家时期，社会事务增多对国家职能扩张的需要，因此，以国家行政观念为指导的行政法学范式，具有时代的合理性。但是，我们不应该将一定时期的实然现象，当成所有时期的应然现象，不能够用观念剪裁现实，而应随时展革新我们的观念，以推动理论研究的发展。

三、 公共行政改革对行政法学范式的挑战

（一）公共行政改革

自20世纪70年代开始，世界各国政府共同面临的大环境是必须处理的公共事务进一步增多，但可用的经济资源却日益紧缩。社会公众期待政府提供更多、更好的服务，但相反地公共管理者却往往因为无法获得充足的资源而疲于应付；此外，公共事务的日趋多样化与复杂化也往往使得传统的政府架构、运作流程以及行政人员显得捉襟见肘，无法招架。“政府失灵”使人们开始怀疑行政国家控制全部社会公共事务的有效性，“人们开始反思负担过重和过分官僚化的政府是否有能力负担起指派给它的繁重的工作任务” 21.国家行政观念被逐渐突破，一场以部分公共管理社会化和放松管制为主要特征的公共行政改革，正以方兴未艾之势席卷全球。无论是发达国家还是发展中国家，都把提高政府效能，促进政府改革看成是提高本国的国际竞争能力，应对经济全球化挑战，推动本民族文明发展，增进社会公共利益的关键问题。在西方，这场公共行政改革运动被看作是一场“重塑政府”（Reinventing Government）、“再造公共部门” （Reengineering the PublicSector）的“新公共管理” （New Public Management）运动。在中国，20世纪70年代末以来，吸收了世界各国政府改革的经验，结合本国国情，适应经济、政治体制改革的需要进行了政府管理模式的转型，提出了以“党政分开”、“政企分开” 、“简政放权” 等与建立社会主义市场经济体制相适应的改革目标。在这一前提下，全国人民代表大会先后通过了1982年、1988年、1992年、1998年四次政府机构改革方案。几乎每隔五、六年就进行一次政府改革，一次比一次更为深刻地触动了传统的政府管理模式，推动着政府职能的转变。

公共管理的社会化，是指政府虽然还是专门的公共管理机构，但却不是唯一的机构，在政府之外，也应当有一些准自治的、半自治的和自治的机构去承担部分公共管理的职能。一旦在政府之外出现了准自治的、半自治的和自治的公共管理机构之后，原先由政府承担的公共管理职能中的很大一部分可以由这些机构来承担。因而，政府可以部分地甚至完全地从日常公共管理中解脱出来，专心致力于公共政策的制定及监督执行。同时，由于公共管理的职能被部分地转移给非政府的社会公共组织，就政府自身而言，自然而然地可以达到消肿减肥的目标。就政府与社会的关系而言，政府由于从公共管理的具体事务中解脱出来，因而具有了以一个旁观者的身份审视公共管理质量及效果的机会，不仅自身可以告别，而且可以对政府以外社会公共组织的任何倾向进行监督和纠正。同样，由于公共管理的职能被转移给非政府组织，政府对公共权力垄断的局面也就被打破，日常公共管理中的公共权力随着这种管理的社会化也被转移给政府以外的社会公共组织，从而避免了政府产生腐败的问题。一旦政府走出腐败的陷阱，那么任何掌握公共权力的非政府组织对公共权力的滥用都不具有制度化的基础，而且纠正起来也比较容易。公共管理的社会化意味着政府的非管理化。因为，当政府的公共管理职能转让给社会之后，政府的基本职能就在于公共政策的制定和监督执行。尽管这一点还只是新公共管理中所包含的趋势，但它却预示着行政模式的变革，是政府职能定位的根本性转变。22

放松管制（deregulation）代表着现代政府管制的发展趋势，是指政府削弱或取消某些对经济和社会管制的政策或过程。放松管制的意义大致限于：第一，就范围而言，国家和政府缩小其管制界域，尽可能从社会可以自行更为有效管理的地带解脱出来；第二，就性能而言，国家和政府对其管理的对象采取多种不同的方式（如政府指导和契约），并更多地允许被管理的利益相关者参与政府决策（如通过听证程序），从而弱化传统管制的“权力-命令”色彩。23放松管制主要涉及到经济领域，但也正在波及其他社会领域。放松管制意味着政府强制性行政权的“惊人的退却”，旨在弱化强制行政，引入竞争机制，避免管制失灵，增进社会效益。放松管制是与行政权发展演变规律相谋合的，行政权总的演变趋势是弱化强制。行政权的演变是对经济与社会发展的一种回应。由于人们认识与改造世界的能力越来越强，市场经济体制越来越完善，各种市场经济体制出现了部分融合的趋势，尤其是经济全球化和世界经济一体化，使得市场机制配置社会资源的必要性与可行性变得越来越突出，市场机制本身也越来越成熟，市场机制配置社会资源的“市场份额”也就越来越大。与之相对应的是，政府管制的“市场份额” 就越来越小，强制性行政权应从不该干预、干预不好的领域渐次退出。24

随着公共管理的社会化和放松管制等的深入进行，在行政领域出现下列现象：

1、权力中心主义向服务中心主义转变。在行政国家，国家行政是建立在集权的主线上的，强调权力中心主义，尽管行政权在整个政治制度中就其所受的制约而言有着民主和参与的内涵，但就行政权自身而言，一直表现为一种集权，权力在官僚体系的金字塔中被自下而上地集中起来，上层发号施令，下级依令而行，整个管理体系的运行，就是行政权力的运行，权力是中心，行政行为在多大程度上具有有效性，取决于支持这种行为的权力的大小。所以，人们最容易感受到的是，在国家行政中存在着权力拜物教。公共行政改革表现出一种破除权力拜物教的趋势，使人们把视线从关注权力和权力的运行转向关注管理的效果上来，实行服务中心主义，强调顾客导向。20世纪70年代以来，西方行政改革的启示之一就是如何以公众为对象，引入竞争机制，以企业的精神重塑政府，提高政府的能力与效率，使公众获取更多高质量的服务。打破传统管理理论的思维模式，不是从管理主体的角度考虑如何管制被管理者，而是站在社会与民众的立场，要求公共行政的主体，特别是政府如何为公众服务，这是公共行政发展中具有里程碑性的特征。顾客导向已成为公共行政改革最流行的语言。例如，美国副总统高尔在1993年国家绩效评价的报告中宣称：政府要服务的是我们的顾客。加拿大要求所有的政府机构书面报告各机关的目标，这些目标必须是支援咨询式的管理方法，并结合服务导向的组织目标。在英国，撒切尔政府时期曾轮廓性地提出公众是顾客，政府为顾客服务的原则，90年代的梅杰政府则进一步提出“顾客中心论” 的观点，要求抛弃墨守成规的观念，不断改进服务方法，提高服务质量和服务质量和服务水平，并号称要与顾客一起来改变官僚系统的文化。在葡萄牙，“公民第一” 已经成为促进和指导公共行政改革的口号。

2、非政府的社会公共组织25的出现。所谓非政府的社会公共组织，是指政府组织以外的进行自主管理和服务的非营利性的社会公益组织。它们致力于国家正式机制以外的公共目标。其活动范围，介于以政府为代表的公域和以个人自由为标志的私域之间，被称之为第三域的范围。20世纪70年代以来，在英美国家，非政府的社会公共组织在参与公共事物的治理和公共服务等方面的作用日渐突出，成为实现公共利益不可或缺的力量26.在我国也出现了众多的社会中介组织，它们当中的某些已在行使着对社会公共事务的管理权。非政府的社会公共组织的出现，使原先那种政府与社会的直接联系和两极互动转化为通过政府以外的社会公共组织联系在一起，政府与社会的互动关系在政府以外的公共组织的缓冲作用下运行。非政府的社会公共组织成为协调政府与社会关系的平衡器。

3、非强制性行政方式的广泛使用。因政府放松管制，强制性行政权的“惊人的退却” ，一些权力色彩较淡和强制功能较弱为的新的行政方式便应运而生，越来越成为公共事务管理的主流方式而被人们广泛采用。如行政指导这种新的基于行政相对方同意或协作而发生作用的非强制性的行政活动方式，被广泛运用于各个行政领域，成为“现代政府的中心施政手段之一”27.行政指导以其柔和的、富含民主的色彩，既体现了政府行为之目的性，又兼顾市场经济之自由性，是现代市场经济发展过程中对市场调节失灵和政府干预失败双重缺陷的一种补救方法。28再如行政合同这种弹性、柔和的契约管理方式也有着广阔的生存空间，它能更好地调动相对人参与行政管理的积极性，较大程度地代表了平等、独立、民主、责任、宽容的人文精神，有助于减少摩擦，降低行政成本，增进社会效益。日本学者盐野宏指出，“实体法上区别公法和私法是没有多大意义的”，行政机关在调整公共事务管理的法律适用和救济方面，不是机械地适用公法的规定，而是根据问题定向，采用“提示问题式的概念”，以平等、比例、公正为原则适用公法或私法实现公共利益。29日本和我国台湾地区的学者形象地将这种现象称之为“公法向私法的逃遁”。

（二）行政法学范式的困境

公共行政领域这场广泛深入的改革运动，不能不影响到行政法制度建设和行政法学研究。但国家行政范式决定的研究视角和分析方法，又显出了现有行政法学研究上的缺陷：

基于国家行政的观念，人们往往把社会公共事务管理权的国家独占性和行政行为的强制性和单方性作为行政法学的基本研究内容。这就对公共行政改革中新出现的问题显得有些束手无策。但新的问题之所以成为“问题”恰恰是因为它们不能从旧的角度在旧的范式中得到合理的解释-正是在这个意义上，这些问题构成旧范式下的“反常问题”。

1、非政府的社会公共组织的出现及其行政法主体地位问题。随着公共管理的社会化，导致非政府的社会公共组织的产生。非政府的社会公共组织的出现，有助于补救市场失灵和政府失败的双重缺陷，有助于提高公共事务的管理效率和公共服务的能力。但是，由于受国家行政范式的决定性影响，在行政法理论研究中，非政府的社会公共组织在行政组织法中却处于十分尴尬的地位，因为它们突破了社会公共事务管理权专属于国家的这一国家行政观念的预设，其存在虽有合理性的一面，但其地位及权力来源的合法性基础仍相当缺乏。在国家行政的观念的支配下，人们认为行政的主体主要是国家行政机关，在极少数情况下为法律、法规授权的组织。非政府的社会公共组织出现后，行政法学者们尽可能将其向法律、法规授权的组织靠拢，看其管理活动有没有法律、法规的授权，看其能不能成为国家行政的主体，从而将其纳入到行政法的研究范围中来。但问题是，有的非政府的社会公共组织并没有得到法律、法规的明确授权，事实上又在从事着社会公共事务的管理活动，且随着公共行政改革的深入进行，这类组织在数量上会越来越多，管理的范围会越来越大，那么在行政法上对其又该如何进行定位呢？

2、行政指导、行政合同等非强制性的行政方式在行政法上的定位问题。行政指导、行政合同等权力色彩较弱的行政活动方式出现以后，在实践中已发挥了一定的作用，但它们却始终在行政法学研究的边缘徘徊，而没有步入行政法学研究的中心地带。因为，按传统的行政法理论结构关于行政法律关系和行政行为性质的界定，对行政指导、行政合同等行为难以解释：行政行为具有强制性和单方性，而行政指导与行政合同与此不符；行政行为的实施必须有明确的法律依据，法无明文规定不得为之，并有相应的救济机制，而行政指导与行政合同在这方面似乎显得先天不足；等等。行政法学界对行政指导与行政合同存有不同认识：有的教科书中采取回避态度，干脆不研究行政指导与行政合同问题，有的是把它们作为行政相关行为来研究，有的是把行政指导作为准行政行为或事实行为来看待。总之，行政指导与行政合同在行政法学中还没有找到一个合适的位置。正如有的学者所指出的，即使勉强拉入现在的理论框架之中，也既“不全面又不顺畅”30.

此外，由于非政府的社会公共组织的出现，以及行政方式上的变化，势必导致行政法法律关系的复杂化和多样化，行政救济途径广泛性和救济范围的扩大化，这些都会对传统的较为单一的行政法律关系和有限的救济范围提出挑战。

四、行政法学范式的转变

科学本质上是解决问题的活动和根据问题定向的活动。科学进步的标志之一是把反常问题和未解决问题转变为已解决的问题。31由于存在上述“反常问题”，意味着理论范式本身产生了危机，考虑新的范式的设计就有必要了。我们在思考行政法对新的行政现象如何规范时，必须突破传统的框架，进行范式的转变。

（一）观念上的更新-从国家行政的观念转变为公共行政的观念

世界著名管理大师杜拉克提出：“当前社会不是一场技术，也不是软件、速度的革命，而是一场观念上的革命” .32因此，回应发展变化的现实，推动行政法学研究的发展，首先面临的便是观念上的革新。以国家行政观念为基础的主流行政法学范式的困境，源于全能政府的理念，主张管理社会公共事务的最优选择，是由政府直接运用行政权进行全权管理，政府可以采用各种强制手段实现管理目标，其结果造成政府规模大，事务杂，成本高，效能低；公共行政理念则转变为：管理社会公共事务的最优选择，是多主体参与，合理的配置国家与社会之间公共事务管理范围，并尽可能采用权力色彩较弱的行政方式，以实现公共利益最大化。因社会公共事务的管理权在国家与社会之间进行新的分配，促使政府职能优化，并达到消肿减肥的目的，最后促成一个有限且有效的政府的形成。国家行政观念向公共行政观念的转变，对于行政法学研究而言，最重要的不是获得若干现成的教条或答案，而是以实现公共利益为目的、以问题定向的态度。因为，直到目前为止，公共行政仍被学者们称之为“学科探索过程中的一个主题”，在此领域内没有居支配地位的单一分析模式。它更多地呈现为，以改进国家行政观念而进行的，对公共事务管理主体和管理方式变革而展开的具体制度探索。它比较明朗的一面是其批判性的一面，即变革国家行政观念。它比较不明朗的一面，则是其建设性的一面。总之，虽然公共行政改革尝试对公共事务的管理主体和管理方式予以改革创新，但它并不是一套已经定型了的完整制度设计。近年来世界各国出现的一些突破原有国家行政观念的现象，如行政组织私法化、行政行为之非制式化、行政任务民营化、行政法关系的多面化等等33.研究这些问题时，应基于范式转型的角度，以解决问题为导向，以增进公共利益，提高人民福祉为目的。这种研究方法，能够使我们摆脱理论范式带给我们的局限，避免围绕一些假问题而展开的无意义的争论。

（二）行政主体与相对人中心地位的置换-由以行政主体为中心变为以相对人为中心

在国家行政观念的支配下，强调的是秩序，实行的是以行政主体为中心的权力体制和运行机制。在行政法律关系中，行政主体处于主导者和支配者的地位，管理者往往以自我为中心，认为相对人作为被管理者是从属于管理者的，管理者可以强制被管理者服从其管理意志，既使在最理想的管理状态下，也是被管理者对管理者意志的迎合。一般情况下，双方互不信任，在行为关系上的理念是强制与对抗，这势必导致行政的低效率和维持秩序的高成本。在公共行政观念支配下，强调服务本位，实行顾客导向，在行政法律关系中，行政主体与行政相对人的地位真正趋于平等，在行为关系上的理念是服务与合作，即行政主体与行政相对人的关系是一种服务与合作的关系，行政主体的行政活动是其在相对人的参与下所为的一种服务行为，把需要服务的相对人视为行政主体的顾客，通过调查，倾听顾客的意见，建立明确的服务标准，向顾客作出承诺以及赋予顾客选择“卖主”的权利，把改进服务质量作为不懈的追求，使相对人能最便捷最容易地得到行政主体提供的服务，而相对人对服务的满意度又是评价服务质量的基本标准。这样一来，就必然会把相对人放在公共行政的中心，行政行为就必须反过来迎合相对人的要求和意志，以相对人的需求为中心，以公共利益为中心，相对人的需求的满足和公共利益的实现是政府最高的价值选择，是政府行为的核心规范标杆。34通过行政主体与行政相对方之间的相互信任，真诚合作，充分调动双方的积极性和创造性，以实现公益与私益的最大化。

（三）行政主体的多元化-国家行政主体与社会行政主体并存

公共行政的主体，不仅包括国家行政机关，还包括非政府的社会公共组织。公共管理和公共服务，不再简单地由政府全部包揽，应以能够最优地实现公共目标为标准，确定公共管理和公共服务的主体，非营利组织、社会团体等非政府组织，只要有利于公共目标的实现，都可以通过法定渠道进入公共事务管理领域。公共权力随着公共管理的社会化而社会化，众多的非政府组织都将成为公共权力的执掌者。因为，在现代社会，政府并不是唯一的“公共体” ，“公共产品” 除了可由政府提供外，还可以由其他公共体-非政府组织提供。由非政府组织行使公共权力，可以避免或减少行政国家异化的许多弊端，如腐败、低效率、滥用权力等。因为非政府的社会公共组织更贴近公众，公众可以更直接地参与其运作和更直接对之进行监督。3520世纪70年代以来，西方国家纷纷对行政权重新估价，放松政府管制而加大市场调节的力度。政府也将一些政府垄断项目转到市场竞争领域，或者引入市场机制到公共领域适用。于是，国家行政、社会公共行政的结合和对私人力量的利用便构成了维护、分配和发展公共利益的多元力量结构。36 正如美国学者奥斯特罗姆所言：“公共行政的中心问题被看作是提供公共利益和服务时，除了扩充和完善官僚机构外，其他的组织形式也许可以提供所有这些功能”37.这种思路有助于其他的组织形式介入行政，可以使我们对于公共事务的解决有了更多的选择，可以较好地实现公共利益。

既然非政府的社会公共组织在逐渐承担着大量的社会公共事务的管理职能，行政法上有下列问题需要解决：一是行政法研究非政府的社会公共组织的理论根据。既然行政法是关于公共行政的法，而不仅仅是关于国家行政的法，非政府的社会公共组织虽然不属于国家行政的主体，但属于社会公共行政的主体；其进行的社会公共事务的管理活动，虽然不属于国家行政的范畴，但属于公共行政的范畴。因此，非政府的社会公共组织自然应该成为行政法研究的正常课题，而不应是行政法的反常问题。我们不应还戴上国家行政这副眼镜来看非政府的公共组织是不是国家行政的主体，其管理活动有没有法律、法规的授权，并就其是否是行政法的调整对象，行政法学该不该对其进行研究而作不休的争论。二是政府与非政府的公共组织在管理社会公共事务职能上的分工。实践已经证明，政府承担的不少公共管理职能，由非政府的公共组织来承担，这不仅是可能而且是可行的，后者不一定比前者差，从某种意义上讲社会效果会更好。但非政府的公共组织的出现，并不意味着政府不再重要，政府还权于社会有一个渐进的过程，目前来讲，政府虽已不是公共行政的唯一主体，但它仍是公共行政的核心主体。在管理公共事务的职能分工上，一般地说，宏观方面的管理职能或全局性的关键事务的管理，更多地应由政府来承担，特别是国防、外交、法律、重大法规、规章与政策的制定，只能由政府完成。微观方面的管理事务，政府可以承担一部分，但更多地应该交给社会上的公共事务管理组织来做。愈是接近基层方面的公共事务，愈有可能让相关的非政府的社会公共组织来完成。也就是说，大量具体事务的管理应交给非政府的社会公共组织去做，政府应逐渐从日常的繁杂事务的管理中解脱出来，政府是“掌舵者” ，而不是“划浆者”38 ，其职能应真正转移到制定政策、宏观调控、信息引导、组织协调、提供服务和监督检查上来。三是非政府的社会公共组织与其管理、服务对象之间形成的法律关系及对其行为的规范与救济问题。非政府的社会公共组织的产生与存在，导致行政法律关系的多样化，即既有政府与非政府的社会公共组织之间形成的法律关系，还有非政府的社会公共组织与一定范围内的管理、服务对象之间形成的法律关系，在这些法律关系中，各主体的权利、义务问题，非政府的社会公共组织行为的规范化问题，非政府的社会公共组织与政府及其与管理、服务对象之间纠纷的救济机制问题，都将是行政法学应关注并深入研究的问题。

（四）行政方式的多样化-强制性行政与非强制性行政并举

“行政并不仅是行政行为和行政强制执行，而是使用各种各样的手段来实现其目的。行政，除从前范围内的公法上的方法以外，也使用所谓私法上的手段进行活动。在现实行政中，除此之外，还存在裁量基准、行政指导、行政计划、行政调查等各种行为和制度。”39.既然现代行政的目是为了提供优质的服务和便捷地实现公共利益，那么，基于民主、公开、平等、自愿原则基础上的非强制方式，应得到倡导和推广。我们不应固守行政行为强制性和单方性的特点，否认非强制性行政行为存在的合理性，并将其拒之门外。强制性与单方性并非是行政行为不变的属性，公益性和服务性才是行政行为固有的本质。为了增进公共利益，提高服务质量，强制性行故行为与非强制性行政行为均有其生存的空间，并应得到合适的利用。且随着经济和社会的发展，强制性行政权从经济和社会生活各个领域的渐次退却，强制性行政行为的适用空间会逐步缩小，而非强制性行政行为的广泛运用将成为社会发展的主流，传统的“命令与服从” 的行政模式已不能适应社会发展的客观实际需要。因为强制行政并不是万能的，常常会因相对人的有形或无形的抵制而大大降低其功效。错综复杂的社会关系并不都需要运用强制性的行政手段来实现行政目标，还需要大量运用一些权力色彩较弱的行政手段，促使相对人积极参与，主动服从与协助，以降低行政成本，顺利实现行政管理的目标。非强制性行政行为等不应再是行政法学研究的“附属品”，而应成为行政法学研究的“盘中餐” ，即行政法学不仅应该研究强制性行政行为，而且应该广泛深入地研究非强制性行政行为。因行政法学界对非强制性行政行为的认识存有先天不足，理论研究匮乏，制度建设滞后，导致在实践中对行政指导、行政合同等非强制性手段的运用经常变型走样，不良症状频频出现，有些管理者用非强制性手段之名行命令与强制之实，恣意侵害相对人的合法权益，又因对非强制性行政行为的监督救济机制不健全，相对人受损害的合法权益不能得到有效补救，导致相对人对非强制性行政行为既充满希望又饱含恐惧。笔者认为，就非强制性行政行为而言，重点应解决三个问题：一是非强制性行政行为的合法性问题。按照传统的范式，行政行为具有强制性和单方性的特征，其实施必须有明确的法律依据，法无明文规定不得为之，即坚持“无法律即无行政”的原则。而非强制性行政行为的实施在众多情况下是没有明确的法律依据的，这就与传统的范式存在冲突，导致有人对非强制性行政行为的合法性提出了质疑，甚至认为其大量实施会危及到行政法治。对此，我国已有学者提出了解决这一问题的思路，认为“现代行政可以分为两类，一类对相对方的权利义务产生直接影响，如行政命令、行政处罚、行政强制措施等；另一类对相对方的权利义务不产生直接影响，如行政规划、行政指导、行政咨询、行政建议、行政政策等 .前一类行政称之为‘消极行政’ ，后一类行政称之为‘积极行政’ .依法行政对消极行政的要求是‘没有法律规范就没有行政’ ，即受法律严格制约；依法行政对积极行政的要求是‘法无明文禁止，即可作为’ ，当然，积极行政也应符合法定的权限和程序要求，不得同宪法、法律相抵触。”40在此思路的启发下，我们可以认为，要求所有的非强性行政行为都必须有明确的法律依据是不现实的，这样只会大大缩小这类新型管理手段的适用空间，难于充分发挥其在促进社会发展中的作用。因为“法律永远落后于行政” ，41“生活永远走在制度的前面” ，立法投入再多仍难免存在疏漏和滞后现象，现实生活中总会存在缺少具体法律规范予以调整的“法律空域” .并且“如果一切行政活动都需要有法律的依据，则法律将泛滥成灾，以致国会的机能麻痹瘫痪。”42即使在没有明确的法律依据的情况下，行政机关也要积极为社会公众服务，多为相对人提供指导和帮助，这是由现代政府的服务职责所决定的。但我们也不能因此就认为非强制性行政行为的实施可以不需要任何法律依据，政府也不能凭自己的感情冲动而随意为之，以至出现好心办坏事的结果。可行的方案是，凡强制性行政行为的实施都应有行为法上的依据，没有行为法上的依据，不得使相对人承担义务，不得限制与剥夺相对人的权利；而非强制性行政行为多数情况下是没有行为法上的依据的，但必须有组织法上的依据，要符合宪法、组

织法所规定的权限范围，要遵循法的原则和精神，并不得与宪法、法律相抵触。43二是非强制性行政行为实施时的公开与参与问题。非强制性行政行为的实施也要增强其透明度，将有关的信息与资料公之于众，以便公众充分了解情况并对自己行为进行理性选择，在公开基础上，实施非强制性行政行为的主体还应通过审议会、听证会等方式吸纳公众参与到行为的实施中来，以最大限度地取得公众的支持与认同。因此，实行公开与参与制度，有助于保证非强制性行政行为实施的科学性与公正性，并能保障其实施收到良好的社会效果。三是对非强制性行政行为的救济问题。非强制性行政行为的正常有效实施，是建立在公众对政府的信赖和政府对公众承诺的基础上的，政府要严守信赖保护、平等对待、诚实守信、禁止反言、权力不得滥用等原则，如果违背这些原则，侵犯相对人的合法权益，政府应该承担法律责任，相对人应该获得相应的救济，这是法治行政的基本要求。因此，尽快建立和逐步完善对非强制性行政行为的救济制度，包括行政复议、行政诉讼与行政赔偿制度等，这对于切实发挥非强制性行政行为的良性作用，减少其负面影响，促使相对人对非强制性行政行为的主动参与和积极配合，促进非强制性行政行为在更广阔的空间内运用将会取到有力的保障作用。

结束语

总之，自20世纪70年代末以来，世界各国的政府陆续开始了治道变革的进程。从大的方面来说，这一变革包括政府职能的市场化、政府行为的法治化、政府决策的民主化、政府权力的多中心化。世界各国的变革进程在时间日程上有先有后，但其大致趋势基本相同，相互影响的力度也在日益加大。对于中国来说，自1978年末以来，政府治道变革的进程也是惊人的，在国有企业改革、政府机构改革、公共事务市场化管理、依法治国的举措、政府决策听证会制度等方取得了一定的进展，中国政府的权力已经开始从单中心的政府走向多中心的自主治理。44随着我国经济体制改革的深入进行与市场机制的不断完善，以及经济的全球化，这双重动力将推动着我国行政改革步步深入，公共行政主体的多元化、行政方式的多样化、政府服务本位观念的确立、公民参与意识的增强，将会使国家与社会、政府与公民在一个更广阔的图景中实现互动与平衡。公共行政的变革将会为行政法的发展提供契机，本文只是从较肤浅层面探讨了公共行政改革与行政法学范式转变的几个基本问题。但回应发展变化的社会现实，对行政法的调整范围、行政主体理论、行政法律关系理论、行政行为理论、行政救济理论等进行新的反思和深入研究，将是行政法学界面临的任务。

注释：

1姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第1页。

2例如，在社区行政中，存在着大量的与本区居民直接相关的利益，如道路的整治、树木花草的栽培、休闲环境的美化等等。这种优美宜人的环境，对某些远离该社区的其他地域的居民来说，或许一辈子无从享用，不能从中受益。但只要有人从它处来到这里，他就能置身于这种环境之中而获益。因为这些资源与条件具有社会共享性，这就是所说的公共利益。诚然，这个社区中的居民利益有可能包含着相当多的仅与该社区居民相关的共同利益，但从总体上分析，社区行政讨论的主要是“公共利益”问题。

3 参见，陈庆云：《公共管理基本模式初探》，载《中国行政管理》2000年第8期。

4 姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第2页。

5 周喜安：《透视政府经济职能》，经济科学出版社1999年版，第6页。

6 当然，笔者认为，市场失灵只是构成了政府干预的必要条件，并不意味着政府干预有了充分的理由。因为市场失灵并不意味着政府不失灵。为了弥补市场失灵和政府失灵的双重缺陷，可以充分发挥非政府的社会公共组织的作用，由其对部分社会公共事务进行管理，使其成为协调政府和市场关系的平衡器。

7 “行政国家” 作为一种学术研究的概念和理论最早是由美国行政学家沃尔多（Dwight Waldo）于1948年发表、1984年再版的《行国国家：美国行政学的政治理论研究》一书中提出的（DwightWaldo，TheAdministrative State：A Study of the Political Theory of American Public Administration，2nd ed.，New York：Holmes & Meier，Publishers，1984.），经过马克斯（Fritz Morstein Marx）于1957年发表的《行政国家：科层体制概论》等研究成果的发展（Fritz Morstein Marx，The Administration State：An Introduction to Bureaucracy，Chicago，Illinois：University of Chicago Press，1957.），已经成为一种确认的理论和公共行政的研究领域。行政国家首先是一种国家公共职能现象，其次是一种国家公共权力现象，同时也是一种公共事务管理现象，主要是指19世纪末20世纪初，与垄断的进程相一致，尤其是第二次世界大战以后，在资本主义国家立法、司法、行政三权分立的国家权力主体的关系中，行政权力和活动扩展，具有制定同议会立法效力相当的行政命令权和取得同法院判决效力相近的行政裁判权，大量直接管理和介入国家事务和社会事务，从而起着最活跃和最强有力国家作用的一种国家现象。参阅张国庆主编：《行政管理学概论》，北京大学出版社2000年版，第16—17页。姜明安教授认为，所谓“行政国家”是指人类社会发展到这么一个阶段-国家行政权渗透到人们社会生活的各个领域，人们在其生命的整个过程中都离不开行政机关，行政机关的行政行为成为影响人们生命、自由、财产和国家安全、稳定、发展的一种几乎无所不能之物。姜明安：《行政国家与行政权的控制和转化》，《法制日报》2000年2月13日第3版。

81962年，美国科学史家托马斯。库恩（ThomasS.Kuhn）在其《科学革命的结构》一书中，首次从学术的角度明确提出了关于范式（paradigm）及其意义的概念。库恩指出：在科学的意义上，一个范式就是关于现实的一套较为系统的假设。这一套假设主要包括用以阐释和说明某一类现实的规则，而这些规则表现为人们的观察现实世界的观点、理念和基本的价值判断标准。范式的存在是多种多样的，好的范式的作用就在于其假设可以更全面、更准确地反映现实世界。但是，范式存在着许多的例外，而且，范式也并不解释它可能遇到的事实。参见ThomasS.Kuhn The Structure of Scientific Revolutions ， Chicago：University of Chicagopress，1962，Chapter one.塞缪尔。亨廷顿（Samuel P.Huntington）在阐释范式的作用时评论说，范式-即使是简化的，由于人们必须清楚地阐述理论或模式，并运用经过阐释的理论或模式来指导自身的行为，因此对于人类的思想和行动来说是必不可少的。范式的作用集中于：理顺和总结现实，理解现象之间的因果关系，预期和预测未来的发展，从不重要的东西中区分出重要的东西，弄清我们应当选择哪条道路来实现我们的目标。塞缪尔。享廷顿：《文明的冲突与世界秩序的重建》，周琪等译，新华出版社1999年版，第5页。

9 ［美］文森特·奥斯特罗姆：《美国公共行政的思想危机》，毛寿龙译，上海三联书店1999年版，第21—22页。

10 罗豪才：《行政法之语义与意义分析》，《法制与社会发展》，1995年第4期。

11 姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第2—3页。

12 许崇德、皮纯协主编：《新中国行政法学研究综述》，法律出版社1991年版，第30页。

13 张载宇：《行政法要论》，台湾汉林出版社1977年版，第3页。

14 张正钊、韩大元主编：《比较行政法》，中国人民大学出版社1998版，第4页。

15 胡建淼主编：《行政法教程》，法律出版社，1996年版，第4页。

16 瓦西林科夫主编：《苏维埃行政法总论》，姜明安等译，北京大学出版社1985年版，第3页。

17 转引自，姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第81页。

18 参见，翁岳生：《行政法与现代法治国家》，台湾详新印刷公司1979年版，第3页。

19 胡建淼：《比较行政法》，法律出版社1998年版，第15页。

20 张正钊主编：《行政法与行政诉讼法》，中国人民大学出版社1999年版，第97页。

21 Lester salamon ， the rise of the third sector ， foreign affairs ；pp.7-8 ，1994.

22 张康之：《论“新公共管理” 》，载《文华文摘》2000年第10期，第7页。

23 沈岿：《平衡论-一种行政法认知模式》，北京大学出版社1999年版，第160—161页。

24 参见，郭志斌博士论文：《论政府激励性管制-对重构我国政企关系的行政法思考》，第84—85页。

25 对此，目前在提法上并不统一：有的称非政府组织，有的称准政府组织，有的称非营利组织，有的称志愿者组织，有的称第三部门，有的称社会中介组织，等等。

26 Lester salamon ， the rise of the third sector ， foreign affairs；PP. 7-8 ，1994.

27 罗豪才、宋功德：《现代行政法学与制约、激励机制》，《中国法学》2000年第3期，第87页。

28 姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第247页。

29 [日]盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第35页。

30 刘莘等主编：《中国行政法学新理念》，中国方正出版社1997年版，第46页。

31 ［美］拉里劳丹：《进步及其问题》，方在庆译，上海译文出版社1991年版，第4、11页。

32 抑扬：《杜拉克谈企管观念革命》，《中外管理》，1999年第2期。

33 参见，陈新民：《行政法学总论》，台湾三民书局1997年版，第27－28页。

34 1987年，世界经合组织的公共管理委员会出版了《作为服务者的公共行政，作为委托人的公众》一书。欧州行政学院院长伊莎贝尔。科特里尔（Isabel Corte＿Real）认为，该书是公共行政改革的一个里程碑。该书描述了世界经合组织国家（主要指欧洲国家）不同于以往的公共行政改革的方式和途径。伊莎贝尔。科特里尔在此基础上归纳出了现代公共行政改革的第一个趋势：即公民与政府关系的变化。这一趋势的核心问题是公民在公共行政中地位的变化，公民被视为公共行政的顾客，公共行政完全是为作为顾客的公民而存在的，提供服务是公共行政的本质所在。为达到这一新的目标，公共行政改首先必须消除僵化和惰性，这一做法和社会及公众所期望的服务密切相关。为此，公共行政改革应当重点关注并做好以下几个方面的问题：（1）透明度与信息：公民必须熟知自己的与公共行政管理密切相关的权利、程序、保障。（2）公民的参与：公民在公共行政管理的决策问题上拥有知情权和顾问权，有时候甚至必须了解公共行政决策的意图。（3）服务礼貌周到：公共行政管理者须以一种有益的、礼貌的方式与公民相处。（4）满足公民的要求：公共行政要注意简化办事手续，尽可能地在公民方便的时间内办公，使公民能移真正容易接近公共行政部门；公共行政部门同时还要注意提高自身的成本-收益率，尽可能地用较少的财政开支为公民提供更多的服务；另外还要注意缩短处理问题的时间间隔。参见，马宝成编译：《公共行政现代化和高级行政管理者-欧洲行政学院院长论当代公共行政改革》，《国家行政学院学报》，2000年第2期。

35 参见，姜明安：《行政国家与行政权的控制和转化》，《法制日报》2000年2月13日第3版。

36［美］理查德·D·宾厄姆等：《美国地方政府的管理-实践中的公共行政》，九计洲译，北京大学出版社1997年版，第213页。

37《the Blackwell encyclopedia ofpolitical thought》，edited bydavid miller basil Blackwell ltd.，1987，“public administration” .

38 “政府” 这个词的词根来自希腊文，意思是“操舵”。政府的职责是掌舵而不是划浆。直接提供服务就是划浆，可政府并不擅长于划浆。这样确定政府的职责是至关重要的。参见，［美］戴维。奥斯本、特德。盖布勒：《改革政府-企业精神如何改革着公营部门》，周敦仁等译，上海译文出版社1996年版，第1页。

39 [日]盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第36、37页。

40 罗豪才、甘雯：《行政法的“平衡” 及“平衡论” 范畴》，《中国法学》，1996年第4期，第55页。

41 ［美］E.博登海默：《法理学-法哲学及其方法》，邓正来等译，华夏出版社1986年版，第425页。

42 ［日］南博方：《日本行政法》，杨建顺、周作彩译，中国人民大学出版社1988年版，第10页。

43西方国家认为，纯粹的法治行政有其局限性-法律有限、人事无穷已不再适应变化的需要，过分强调既定法律对行政的支配作用，实际上造成了现实政府的消极性，否定了现实政府发挥积极、主动、创造作用的可能性。因此，依法行政不应是一切行政行为均须依照法律条款，而是必须符合法律原则。张国庆主编：《行政管理学概论》，北京大学出版社2000年版，第16页。

社区公共管理论文范文第10篇

【关键词】财经院校；应用型；人才培养；模式

培养应用型创新人才是地方财经类本科院校贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》和全国教育工作会议精神的需要，是遵循教育内、外部发展规律，适应大众教育阶段以及发挥自身比较优势的理性选择。自2007年以来，西安财经学院结合西部地方财经院校的实际，探索并提出了“明确一个目标、创新两个体系、联动三个课堂、突出四个能力”的应用型创新人才培养模式，经过多年人才培养模式改革的综合实践，学生的综合素质和应用创新能力不断提高。

一、明确一个目标：应用型创新人才

明确、清晰的人才培养目标是高校人才培养模式改革的前提和基础。近年来，学校遵循高等教育教学规律，依据教育部有关文件精神，围绕区域经济社会发展需求，结合学校自身条件及发展潜力，不断转变教育思想观念，逐渐明晰了“应用型创新人才”的人才培养目标定位。

西安财经学院2007年组织召开了“实施本科教学质量与教学改革工程，加强实验实训教学，不断提高本科教学质量”为主题的教育教学工作会议；2008年组织召开了以“推进人才培养模式创新，不断提高本科教学质量”为主题的教育教学工作会议；2010年召开了“加强应用型创新人才培养，努力提高教学质量”为主题的教育教学工作会议，将学校人才培养目标调整为“应用型创新人才”。2011年《西安财经学院“十二五”教育事业发展规划》中将学校人才培养目标定位为：为国家和区域经济社会发展培养德、智、体、美全面发展，富有创新精神和实践能力的应用型创新人才。

二、创新两个体系

1、理论教学体系

学校按照应用型创新人才培养的内涵和特征，2009年对人才培养方案进行了全面修订，创新了人才培养的理论体系，更新整合了课程教学内容。第一，构建了“四个平台、五个模块”的以能力培养为主线的课程体系。四个平台包括公共课平台、学科共同课平台、专业课平台和实践教学平台；五个模块包括公共必修课模块、任意选修课模块、学科共同课模块、专业必修课模块和专业选修课模块。第二，加强基础教育，打通大类平台课，夯实学生的基础知识和技能，增强学生的适应能力。2009年起在经济学类、工商管理类、公共管理类、数学类四个大类的14个专业，实施了大类培养教学改革。第三，各专业加大应用性课程的建设力度，着重培养学生专业知识的应用能力。第四，依据财经类应用型创新人才的素质要求，设置系列课程强化学生的数理分析能力和语言表达能力。

2、实践教学体系

学校根据应用型人才培养目标要求，构建了基础实践、专业实践和综合实践三个层次的实践教学体系，把提高学生综合素质、实践能力和培养创新意识、创新精神作为实践教学的重要目的。基础实践旨在培养学生基本素质和技能，主要内容包括：公共课实践、军事训练、公益劳动、爱心服务；专业实践旨在拓展学生的专业知识，培养学生掌握基本专业技能，促进学生创新思维和实践能力的提高，主要内容包括：学科共同课实验（实训）、专业课实验（实训）、课程论文（设计）、学年论文（设计）。综合实践旨在培养学生发现问题、分析问题、解决问题的能力，促进学生综合素质的提高，主要内容包括：毕业实习、毕业论文（设计）、科技竞赛、社会调查、第二课堂等。各专业修订培养方案时，充分体现实践在整个人才培养体系中的地位，逐步提高实践教学的学时和学分。目前，列入教学计划的各实践教学环节累计学分（学时），文科类专业不少于总学分（学时）的15%，理工类专业不少于总学分（学时）的25%，形成了科学合理的实践教学内容体系。

学校制定了一系列关于实验（实训）、实习、毕业论文（设计）等方面的实践教学管理制度，以引导实践教学环节的高质量开展。对超过18课时的实验实训课均独立设课；在各专业人才培养方案中每学年设置两周的实践教学周。针对财经类人才培养特点，突出实训教学在财经类专业人才培养中的作用，加强实训课程教学、管理和投入，编制实践教学大纲、教学指导书，规范了实验实训、实习、毕业设计（论文）等环节的考核办法，保证了实践教学质量。

三、联动三个课堂

1、第一课堂（课堂教学）

学校要求教师在课程教学内容、教学方法和手段等实施过程中，将培养学生的应用创新能力融入教学过程的各个环节。学校要求课程所属系（教研室）定期进行教学方式和教学方法的研讨，在课堂教学中最大限度的以案例式、呈现式、发现式、讨论式和创造式的开放教学方式为主，引导学生积极地独立思考、勇于实践，帮助学生掌握自主学习和探究性学习的方法，培养学生在学习中善于发现问题、解决问题的习惯。学校每年开展课堂教学观摩、青年教师讲课比赛、实验室（实训中心）评估、优秀教案和优秀多媒体课件评比等活动。

各二级学院（教学部）根据不同专业、课程特点，积极探索教学方法和手段改革。如：经济学院与管理学院推行“启发式教学和案例教学”，信息学院倡导“教学互动，重在实践”，文法学院开展“模拟教学”，《高等数学》课实行“分类分层教学”，《大学英语》课推行“听说领先，综合训练”等，形成了具有各自特色的教学方法。

2、第二课堂（课外科技文化活动）

学校以学生参与教师科研项目、学科竞赛和学术讲座为载体，推动学生科技创新活动。近三年来学生参加数学建模竞赛、电子设计竞赛、大学英语竞赛、高等数学竞赛等科技创新竞赛的学生达8000余人次；邀请校内外著名专家、学者、教授作高水平的学术讲座600余场，参加学生10万余人次；学校积极组织学生参加历届陕西省“挑战杯”大学生课外学术科技作品竞赛，举办了5届“博学杯”西安财经学院大学生创业计划竞赛；　2010年学校成立了西安财经学院大学生创新创业孵化基地；学校现有人文类、体育艺术类、科技类、理论学习类、社会实践公益类学生社团组织共56个，参加人数达8000余人；创办了《区域财经论坛》、《管理论丛》、《经济新视野》、《蓝风铃文学报》等10余种学生刊物；定期举办书画大赛、英语演讲赛、辩论赛、摄影作品比赛、“校园之星”风采大赛等一系列健康向上的校园文化活动，营造了浓郁的校园文化氛围，促进了学生创新精神和实践能力的提高。

3、第三课堂（社会实践）

多年来，学校利用寒暑假及节假日组织社会实践团，分赴全省各地进行社会实践，开展社会调查、环境保护、支教扫盲、法制宣传、社区援助等多种形式的社会实践活动，逐步形成了制度化、规模化、社会化、品牌化的社会实践活动特色格局。近三年参加社会实践的学生人数达1.5万余人次，广大学生结合区域经济社会和科技文化发展状况，因地制宜地开展了内容丰富的社会实践活动。在社会实践中使学生开阔了视野眼界，锤炼了思想品质，提高了实践能力，增强了创新精神，积累了社会经验，为将来走上工作岗位奠定了基础。

四、突出四个能力

1、知识应用能力

在实践教学的各个环节上，注重培养学生对知识的应用能力和实践动手能力。在课程实习、专业实习、毕业实习、学年论文、毕业论文等实践教学环节中，突出实习的专业对口性；制定和完善教学大纲、明确实践教学任务、教学内容、组织方法，突出实训教学在财经类专业人才培养中的作用，提高实践教学效果；在实践教学体系建设中，以改革实验实训教学内容、方法和手段为重点，加大综合性、设计性实验比重，逐步建立开放型实验教学模式，促进学生知识应用能力的培养。

2、创新创业能力

学校实施“2+2”大类培养教学改革，给学生提供更多的专业选择空间。学校按照“以人为本”的理念，根据学生个人特长、兴趣和未来就业取向，结合社会发展需要，在专业大类内采取分流培养，提高学生对市场需求的适应能力。以提高学生综合素质为核心，在人、财、物上支持学生参加参与各类社团活动、科技竞赛活动及教师科研项目，鼓励学生积极开展深化对课堂教学内容理解的实践性活动，探索创新创业教育的新途径，从而培养学生创新精神和创新创业能力。

3、数理分析能力

学校按照应用型创新人才培养要求，着力提高学生的专业基本理论和基本技能，尤其在经济、管理类专业加大《概率论与数理统计》、《计量经济学》、《运筹学》等相关课程的开设力度。通过强化量化分析课程教学，提高学生依据数据和模型进行经济管理、经济分析的能力。另外引导与鼓励教师结合专业特点，开展量化分析教学方法研究，并将研究成果及时转化为教学资源，以促进教师教学水平的提高。

4、语言表达能力