时间：2023-03-05 02:00:21
【关键词】申请函;请示;选用策略
函和请示都是《党政机关公文处理工作条例》确定的公文种类，其中函“适用于不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项”，请示“适用于向上级机关请求指示、批准”。函和请示这两个文种都有“请求批准”的功能，发文机关往往就是在“请求批准”时不能在请示和函两个文种中作出正确选择。请求批准的函通常被称着“申请函”（也有的称“请批函”），本文着重探讨申请函与请示的选用问题。
一、申请函与请示错用现状
在日常工作中，申请函与请示错用的情况主要是应当用申请函而用成了请示这种情况，而该用请示却用了申请函的情况则比较少见。应当用申请函而错用成了请示，从发文机关和受文机关级别的角度分析，主要表现为两类情况。
（一）向不相隶属但级别更高的部门请求批准。这种情况是受文单位的级别比发文单位的级别高，发文单位误认为级别比自己高的单位就应该属于“直属上级机关”，因而选用了请示。这里发文单位忽略了一个关键问题，就是受文单位与发文单位是否具有上下级隶属关系，是否具有领导与被领导或指导与被指导的关系。如某高职学院要调整收费标准，需要请求省物价局审核批准，由于高职学院是副厅级，而省物价局是正厅级，因而高职学院就用请示向省物价局行文，但这是不符合行文规则的。
（二）向不相隶属且级别相同或更低的部门请求批准。这种情况是受文单位的级别与发文单位的级别相同或者受文单位的级别比发文单位级别低。发文单位往往认为，尽管对方的级别不比自己高，但对方是主管部门，手中握有权力，自己有求于人，为了请求的事项能尽快批准，还是用请示行文更有利于推进工作。如某区下属的环保局因为新建楼房需要请求该区规划局批准设计方案，两个单位无隶属关系且都是正处级，环保局本应用申请函行文，但还是用了请示行文;再如本科院校因为建设用地需要区国土房管局批准，本科院校是正厅级，而区国土房管局是正处级，本科院校本应用申请函行文，但还是选择用请示行文。这两种情况也都是不符合行文规则的。
二、申请函与请示错用原因
在现实工作中，该用申请函而用成了请示的情况屡见不鲜，且极不容易彻底纠正。究其原因，主要有以下三个方面。
（一）客观上分不清楚。在该用申请函而用请示的公文草拟活动中，有少数人，不管是公文草拟人员还是单位领导，的确是客观上分不清楚该用哪个文种。在我们的问卷调查中，选择“确实分不清该用哪个文种”的达到了25%，选择“领导说用请示”的达到了33%。这些公文起草人员和领导往往不是专业人员出身，对公文写作缺乏研究，因此简单地认为凡是请求批准就当然应该用请示行文。或者认为用请示比用申请函正规，既然是要请求有关主管部门批准，当然要选用正规的请示行文了。更有甚者根本就不知道还可用申请函向不相隶属的有关主管部门请求批准事项，更谈不上正确选择文种了。
（二）“尊重”受文机关。有的发文单位明知向不相隶属的有关主管部门请求批准应该用申请函行文，但是为了好办事、快办事、办成事，好让收文机关开“绿灯”，早日批准请批事项，因此不管不顾行文关系和行文规则，格外表示对受文机关及其权力的充分“尊重”，在行文上把对方当作“直属上级机关”来对待，因此毫不犹豫地选择用请示行文。在我们的问卷调查中选择了这种原因的高达75%，可见这是将申请函错用成请示的主要原因。
（三）受文机关的要求。有时发文机关向不相隶属的有关主管部门请求批准事项选择用请示行文实属无奈，因为受文机关明确要求用请示行文，有的业务主管部门也习惯了有求于他们的单位向他们请示，以彰显其行政审批权力。更有甚者因为使用了“申请函”而被受文机关退回不办，而一旦改用“请示”行文后，就马上得到受文机关的“恩准”，请批事项很快得到了“批复”。在我们的问卷调查中选择了这种原因的占25%，可见这也是不能忽视的一个原因。
三、申请函与请示选用辨别
（一）从行文目的上辨别。党政机关公文是党政机关处理公务的重要工具，“行文应当确有必要”。如果行文没有必要性，为行文而行文，不但不利于解决问题，促进工作，反而会对工作产生一定影响。因此，凡要行文我们都要先问一下“为什么要行文”？只有行文目的十分明确且确有必要，我们才行文。我们辨别申请函与请示的选择使用，首先也要从行文目的上入手。
根据中国公文写作研究会顾问张保忠先生在《党政机关公文处理工作条例释义与实务全书》中的观点，请示按其作用的不同可分为呈批性请示和呈转性请示，呈批性请示用于向上级机关请求指示和批准，呈转性请示用于向上级机关请示批准所提工作意见并要求批转。据此我们可以判定，凡行文的目的是请求上级机关指示或批转的，就必须用请示，不能用申请函。如：××省国土厅提出了制止交通道路建设违法用地问题的建议并请省人民政府批转各地各有关部门贯彻执行就必须用请示行文，其标题是《××省国土厅关于制止交通道路建设违法用地问题的请示》。
而当行文目的是请求批准时，才会涉及在请示和申请函二者之间进行选择的问题，这时就要结合发文单位与受文单位间的行文关系来作出进一步的选择了。
（二）从行文关系上辨别。孙老师在其编著的《公文写作与常见病分析》中指出：行文关系是指根据机关之间的隶属关系和职权范围而确定的一种关系，包括三种情况：
一是同一组织系统内的上下级机关之间属于领导与被领导关系，如国务院与所属各部委和各省、自治区、直辖市政府。
（接251期）
30.移民签证新程序有哪些变化？从2004年7月1日起，原来在广州申请1）伴侣移民 2）孩子移民 3）其他家庭类移民 4）雇主提名类移民 5）地区担保类移民 6）劳务合约移民的申请必须统一交至上海签证处。2004年7月1日后，广州签证处收到的此类移民申请将被转至上海签证处。2004年7月1日后递交移民签证申请的地点为：中国上海市南京西路1376号上海中心401室 澳大利亚驻上海总领事馆签证处， 邮编：200040 可以通过邮寄或快递方式将移民申请寄往以上地址，或者亲自到以上地址提交申请。
31.移民签证新程序安排中包括哪些签证类别？
新安排中包括以下类别签证：
1） 100类―配偶移民（永居签证）；
2） 101类―孩子移民；
3） 110类―相互依赖伴侣（永居签证）；
4） 114类―年老依靠亲属；
5） 115类―最后家庭成员；
6） 116类―照顾者；
7） 117类―孤儿亲属；
8） 119类―地区担保移民；
90）120类―劳务合约；
10）121类―雇主提名；
11）300类―未婚移民；
12）309类―配偶移民（临时永居签证）；
13）310类―相互依赖伴侣（临时永居签证）。
32.对于2004年7月1日以前递交到广州签证处的移民申请，将如何处理？
所有在2004年6月30日及以前递交到广州签证处的申请，将留在广州签证处进行审理。申请人将接到广州签证处发出的申请接收函。移民申请将在广州签证处进行审理至完成。
33.对于寄往广州签证处的移民申请，如果广州签证处在2004年7月1日或以后才收到的申请，将如何处理？
广州签证处将不会审理该申请。该申请将被转至上海签证处。广州签证处会发函及通知申请人，申请已收到并已转至上海签证处进行审理。
34.如果已将申请寄到广州签证处并通过邮政汇款方式将签证费汇到广州签证处，申请将如何处理？
如果广州签证处在2004年7月1日以前收到申请，广州签证处将审理申请。
如果广州签证处在2004年7月1日之后收到申请，该申请将短期内保留在广州签证处直至申请人的汇款（申请费）到帐。申请费到帐后，该申请将转至上海签证处。广州签证处仅出具申请费收据而不审理申请。广州签证处将发函通知申请人，申请已收到并已转至上海签证处进行审理。同时，申请人也会收到申请费收据原件，显示申请人已经交纳申请费。
上海签证处在收到申请人的申请后，将发函及通知申请人已接收由广州签证处转送的签证申请。在收到上海签证处通知函以前，申请人不必与上海签证处联系。
35.如果申请人在广州居住，可否到广州签证处咨询关于申请的情况？
如果收到的通知函上显示申请是在在广州签证处进行审理，申请人可与广州签证处联系并咨询申请的有关情况。联系方式：发电子邮件至dima-guangzhou-visaenquiries@dfat.gov.au。
但签证处不回答有关审理进度的问题。
如果收到的通知函显示申请在上海签证处进行审理，在收到上海签证处的接收函后，可与上海签证处联系。申请人不应向广州签证处咨询有关签证申请的情况。上海签证处的电子邮件为：dima-shanghai@dfat.gov.au。但签证处不回答有关审理进度的问题。
36.哪些省份会因此而受影响？
受影响的省份有：福建、广东、湖南、广西、云南、贵州、海南。如果申请人居住在以上省份，从2004年7月1日起，移民申请需递交到澳大利亚驻上海总领事馆签证处。
37.如果在2004年7月1日以后将申请寄往广州签证处，申请将如何处理？
所有在2004年7月1日以后收到的新的移民申请，都将在上海签证处审理。签证处允许在一定的期限内，把广州签证处在2004年7月1日后收到的移民申请转至上海签证处。但是，这段期限过后，将把广州签证处收到而应该在上海签证处审理的移民申请退回给申请人并书面告知提交申请的正确地点。
38.技术移民申请可否寄往上海签证处？
不可以。新安排只适用于正在广州签证处审理的移民签证类别（见问题一）。
所有技术移民申请都要求交至澳大利亚阿德莱德技术移民审理中心（ASPC）。如通过邮寄寄往：
Adelaide Skilled Processing Centre
Department of Immigration and Multicultural and Indigenous Affairs
GPO Box 1393, Adelaide, South Australia 5001, Australia
如通过快递寄往：
Adelaide Skilled Processing Centre
Department of Immigration and Multicultural and Indigenous Affairs
Level 4, 55 Currie Street, Adelaide, South Australia 5000, Australia
因为广州签证处并不审理技术移民申请，所以广州签证处将不会为供任何有关申请情况的信息。如有疑问，请发电子邮件与ASPC联系：adelaide.skilled.centre@immi.gov.au。
39.父母移民申请可否寄往上海签证处？
不可以。新安排只适用于正在广州签证处审理的移民签证类别（见问题一）。
所有父母移民申请都在澳大利亚珀斯海外审理中心（POPC）进行审理。但是，申请人可以在广州签证处提交申请和交纳申请费。因为广州签证处并不审理父母移民申请，所以广州签证处将不会为申请人提供任何有关申请情况的信息。如有疑问，请发电子邮件与POPC联系：parents@immi.gov.au。
40.广州签证处还有其它类别的签证申请要集中到上海签证处进行审理吗？
没有。从2004年7月1日开始的新安排只适用于正在广州签证处审理的移民签证类别（见问题一）。广州签证处将继续受理来自福建、广东、湖南、广西、云南、贵州和海南省的访客签证申请、临时居留签证申请、回澳居留签证申请、继承类公民证申请。
41.如何获取其它签证类别的有关信息？
有关申请澳大利亚签证的要求及信息，可参阅：www.immi.gov.au或www.省略.cn
42.领养儿童新程序有何变动？
从2004年9月1日起，孩子移民中的领养儿童移民签证(102类)新申请必须交至上海签证处。2004年9月1日后，广州签证处收到的此类移民申请将被转至上海签证处。如果申请人计划在2004年9月1日后递交领养儿童移民签证申请，请到以下地点：中国上海市南京西路1376号上海中心401室 澳大利亚驻上海总领事馆签证处 邮编：200040
申请人可以通过邮寄或快递方式将移民申请寄往以上地址，或者亲自到以上地址提交申请。
43.对于2004年9月1日以前递交到广州签证处的领养儿童移民申请，将如何处理？
所有在2004年8月31日及以前递交到广州签证处的申请，将留在广州签证处进行审理。申请人将收到广州签证处发出的申请接收函。申请人的申请将在广州签证处进行审理至完成。
44.对于寄往广州签证处的移民申请，如果广州签证处在2004年9月1日或以后才收到申请，申请将如何处理？
该申请将被转至上海签证处。广州签证处将不会审理申请。广州签证处会发函及通知申请人，申请已收到并已转至上海签证处进行审理。
45.哪些区域会因此而受影响？
2004年9月1日以前，来自中华人民共和国的所有领养儿童移民申请都集中在广州签证处进行审理。从2004年9月1日起，所有领养儿童移民申请将集中在上海签证处进行审理。
46.如果申请人在2004年9月1日以后将申请寄往广州签证处，申请将如何处理？
所有在2004年9月1日以后收到的新的领养儿童移民申请，都将在上海签证处审理。 广州签证处将不会审理申请。广州签证处会发函及通知申请人，申请已收到并已转至上海签证处进行审理。
47.广州签证处还有其它类别的签证申请要集中到上海签证处进行审理吗？
是的，从2004年7月1日起，所有在广州签证处审理的移民签证申请将转至上海签证处进行审理，其中不包括孩子移民中的领养儿童移民(102类)。来自中华人民共和国的领养儿童移民申请从2004年9月1日后才转至上海领事馆进行集中审理。（见问题一）。
广州签证处将继续受理来自福建、广东、湖南、广西、云南、贵州和海南省的访客签证申请、临时居留签证申请、回澳居留签证申请、继承类公民证申请。
《被授权单位邀请函》办理指南
中国人民大学XX校区如邀请外国文教专家以外的人士来苏中短期讲学或访问，需协助对方办理F签证的，可按企业形式在工业园区一站式服务中心发起申请。(具体可使用校区在工业园区中小企业服务中心的账户登入办理)
呈交材料
一、外国人一次入境、半年二次入境邀请:
1、申请人护照复印件
2、《申请外国人入境审批表》(公司盖章)
二、外国人半年多次或一年多次入境邀请
1、申请人护照复印件
2、《申请外国人入境审批表》(公司盖章)
3、签证申请人先前的来华签证和出入境记录复印件
三、外国人就业签证通知
1、申请人护照复印件
2、就业许可证复印件
3、《申请外国人入境审批表》(公司盖章)
申办条件
1、接登录一站式服务中心中心网站，在首页--网上申报--外国人邀请函系统中进行网上申报，通过后，携带上述相关材料前来办理并领取邀请函。
2、外国人持一次性工作签证入境后，在申领居留许可时，公安部门同时将一次签证变更为一年多次签证。
3、随行家属可与来华访问人员或者就业人员共同申请办理F字或Z字签证通知。
4、申请一年多次入境邀请，需申请人提供以往办理过多次签证的记录及在最近一年内至少4对出入中国国境记录(即四进四出)。
申办流程 网络申报-审核-总台领号-窗口送件-案件办理-窗口领件
法律依据 《中华人民共和国外国人入境出境管理法实施细则》
类 型 承诺件(自办件)
时限(工作日) 2
申办地点 XX工业园区翠园路151号工商大楼一站式服务大厅
中心网址
被授权单位邀请函范文
请持此表前往中国驻 大使馆/领事馆/签证处申请签证 please apply forthwith for visa at the chinese embassy/ consulate/ visa office in with this form.
被邀请外国人情况:
外文姓名
国 籍
职 业
护照号码
1 2 3 4 5 拟入境日期
访问地点 事由
商务谈判 签证有效期 3 月 签证有效次数 1 次 每次停留 30 天 邀请单位全称
xxxx工程有限责任公司
被授权单位名称 xxxx工程有限责任公司 编号 xxxx
联系人姓名 xxx 电话 xxx-xxxxxxxx 传真 xxx-xxxxxxxx 被授权单位负责人签署
签署人职务: 副总经理 被授权单位盖章
xxxx 年月日于xx
说明:
1. 中华人民共和国大使馆 (领事馆、签证处) 有权视情拒发或改发签证。
2. 本表限填五人，五人以上另填一张表。不足五人的空白部份，请对角划一斜线。
3. 序号应是本单位签证通知表的统一连续编号。
填写说明：
1、表中灰色部分需要填写;除正文第三行及被邀人姓名外，其余请使用中文填写;
2、大使馆/领事馆/签证处前请填写国家或地区名称(如：美国、香港)，勿填写城市名称(如：纽约、悉尼);
3、随行人员可与主要被邀人填写在同一张表上，主要被邀人写在第一行，其余人写在下面;主要被邀人家属在职业栏填写家属一张表限填5人，超过5人另填一张新表;
4、访问地点限填一个地点(通常为北京)，不可填写多个省市;
5、签证有效期：来访时间不足三个月的，一律填叁月超过三个月的，按实际情况填写;
项目旨在通过现代生物技术和常规育种技术相结合的途径，建立大白菜和不结球白菜、甘蓝、萝卜、甜辣椒、黄瓜等主要蔬菜作物高效率雄性不育育种技术体系；通过雄性不育途径，培育出一批可以与国外高端蔬菜品种相抗衡的优良蔬菜新组合；通过对种子生产、加工和质量检验等关键技术研究，提出相关技术措施、技术规程和技术标准，大幅度提高国产种子质量；通过建立新品种示范和推广体系，实现新品种产业化。
二、申请内容
按两个层面设计了6个课题，育种新技术集成和新品种选育设立5个课题，新品种产业化设立1个课题。
课题1：大白菜和不结球白菜雄性不育育种技术研究与新品种选育；
课题2：甘蓝雄性不育育种技术研究与新品种选育；
课题3：萝卜雄性不育育种技术研究与新品种选育；
课题4：甜、辣椒雄性不育育种技术研究与新品种选育；
课题5：黄瓜优良雌性系育种技术研究与新品种选育；
课题6：主要蔬菜作物种子产业化关键技术研究
三、 申请管理
1．由国务院国有资产监督管理委员会负责项目组织申报。
2．根据《国家科技支撑计划管理暂行办法》的有关规定，遵循“公开申报、统一评审、优势优先”的原则，以“公开、自愿申报、专家评审、择优选择”方式评审择优选择并落实优势承担单位。
四、资金来源
项目总投入3206万元，其中，国拨经费1603万元，承担单位自筹经费按课题国拨经费数不少于1∶1提供配套经费。
五、实施年限
本项目实施年限为3年（2008.1 -2010.12）。
六、申请资格
（一）申报单位的条件和要求
1．凡在中华人民共和国境内注册，具有较强科研能力和条件、运行管理规范、具有独立法人资格的科研院所、高等院校、内资或内资控股企业，均可单独或联合申报，不接受个人申请。
课题申报必须以某一课题整体研究内容为申请单元，只针对课题部分内容的申请为无效申请。积极鼓励科研单位和企业以“产学研联盟”的方式联合申报课题，实现责任和风险共担、知识产权和利益共享。每个课题的联合申请方原则上不超过6个法人单位。联合申请各方须签订共同申请协议，明确规定各自所承担的工作和责任。
2．课题申请鼓励产学研结合联合申报。申报材料需经第一承担单位所属部门科技司或所在省、自治区、直辖市、计划单列市科技厅（委、局），新疆生产建设兵团科技局审定后，进行申报。
3．申报课题的企业应具有承担相应部级科研课题的综合能力，资产负债率低于70%，无行政处罚或违法记录。以课题第一承担单位牵头申报的企业应具备以下条件：
（1）国有行业龙头企业、企业集团或企业联盟；
（2）企业技术需求与课题的目标一致；
（3）企业在相关任务领域具有领先的创新能力和技术基础；
（4）企业承担的任务，在完成时有能力在本企业进行应用和转化；
（5）有稳定的研发投入，常设企业技术开发机构和稳定的科研队伍，能够为课题实施提供任务书确定的资金及其它条件；
（6）通过课题的实施，能够与科研机构建立紧密的技术创新联盟与知识产权联盟，能将课题成果进行成果转化，促进全行业技术水平和产品质量提高。
4．申报单位提供材料内容应真实可靠，需提供相应课题有关前期科技成果等知识产权证明材料、成果查新证明；申报单位自筹资金承诺函；企事业单位法人登记证复印件等。
5．申报单位经费须专款专用，设立单独账簿，独立核算，并保证配套资金及时到位，保障课题研究工作的顺利实施。
6．成果查新证明须由有资质的国家或部省级查新单位出具。
（二）申请负责人的条件和要求
1．课题负责人须为具有副高级以上职称，并有固定单位（不包括在站博士后），年龄原则上不超过60周岁（截止到2008年3月31日），具有较高的学术水平、较好的科研课题组织能力，无不良科研行为，从事相关研究或技术开发五年以上。课题负责人用于本课题研究时间不少于本人工作时间的60%，在国内工作时间不少于9个月。
2．所有课题参加人员均不得参与两项以上本项目课题的申报。课题主持人只能主持一项本项目课题。课题申报单位（包括联合申报中的任意一方）和课题参加人员，对同一个课题不得进行重复或交叉申报与参与。课题负责人同期只能主持一项国家主要科技计划（包括863计划、973计划、支撑计划等）课题，作为主要参加人员同期参与承担的国家主要科技计划课题数（含负责主持的课题数）不得超过两项。
3．中央和地方各级政府公务员不得作为主持人申报本项目课题。
经形式审查，申请单位、课题主持人、参加人员不符合上述规定的申请书视为无效申请，不参与专家评审。
七、申请文件的编制与递交
1．申请文件编写：以中文编写，要求语言精炼，数据真实、可靠。
2．申请文的规格要求：一律用A4纸，仿宋体四号字打印并装订成册，同时附上电子版。
3．申请文件构成：
（1）申请函
（2）申请人资格审查文件
（3）课题申报书
（4）课题预算申报书
（5）有关附件（申请单位承诺函、联合申请合作协议、申请单位营业执照或法人代码证复印件、申请单位资格申明函、申请单位资信证明、配套经费承诺函、近两年度资产负债表、损益表及现金流量表等）
4．课题预算申报书须申报单位从网上注册填报，并从网上打印后单独装订，与申报书一并提交。编制要求参照《关于2006年国家科技计划项目（课题）预算管理有关事项的通知》（国科财函[2006]12号）。
5．课题申报书及有关资料应有法定代表人（或委托授权人）签字并加盖公章，全部申请文件须包装完好，封皮上写明申请课题、申请单位名称、地址、邮政编码、电话、联系人及注明“不准提前启封”字样，并加盖单位公章。
6．申请文件一式15份，正本1份，副本14份，在每份申请书上要注明正本和副本，正、副本分别封装并在封面上注明。一旦正本和副本不符，则以正本为准。
7．申报工作自本指南公布之日起开始，申报单位必须根据《课题申请指南》要求参与申报活动。《课题申请指南》可向国务院国有资产国务院国有资产监督管理委员会索取或从科技部网站直接下载。
8．寄送申请文件的截止日期：2008年5月23日16:00时整。只接收在申请截止日期前由申请人或委托人面交或邮寄的申请文件。邮寄时间以北京邮局签收日为准。申请文件受理单位对申请文件在邮寄过程中出现的遗失或损坏不负责任。
八、课题管理
1．经专家评审、择优选定课题承担单位，按项目管理要求与科技部签订“十一五”国家科技支撑计划课题任务书。
2．按照《国家科技支撑计划管理暂行办法》对课题承担单位进行管理，国拨经费将根据每个课题进展情况按年度分批拨付到承担单位。
3．课题执行期间，将组织专家对课题进展情况进行阶段性考核，对未按合同执行，达不到阶段考核目标，配套和自筹资金不到位的课题，管理部门有权终止合同。
关键词 行政复议范围 明确 扩大
一、案例
2007年3月，A市某持有《市场登记证》的市场管理方(简称B方)市场内C公司，要求其支付市场管理费，C公司以B方不具备主体资格进行抗辩。一审中，应A市法院要求，A市工商局向A市法院出具反馈函，确认B方具有市场管理主体资格。二审中，c公司申请复议，复议机关审查后作出了撤销A市工商局反馈函的复议决定。B方知道后，以反馈函是内部公函不属于行政复议范围，C公司不具有申请复议资格为由提起行政诉讼，要求撤销复议决定。
法院最后以B方无诉讼主体资格驳回结案，但庭审期间各方就行政复议范围展开了激烈争论，使得我们有必要对行政复议范围进行深入探究。
对于该案的研究，主要存在三种观点：
第一种观点认为：A市工商局向A市法院出具的反馈函的行为属于内部行政行为，C公司不具有复议申请人资格。理由：反馈函是A市工商局向A市法院出具的，是国家机关内部之间的公文，并未送达C公司，未对C公司产生效力，该行为属于内部行政行为，C公司不具有申请复议的资格。
第二种观点认为：A市工商局向A市法院出具的反馈函的行为属于一般证明行为，C公司不具有复议申请人资格。理由：反馈函只是一份民事证据，并没有重新赋予B方主体资格，A市工商局的行为是一般证明行为，不属于行政复议范围。反馈函未对C公司的权利义务进行处分，未侵犯C公司合法权益，C公司不具有申请复议的资格。
第三种观点认为：A市工商局向A市法院出具的反馈函的行为属于具体行政行为，C公司具有申请复议的资格。
笔者赞同第三种观点，理由如下：
首先，A市工商局是拥有对市场主体地位进行确认等多种行政管理职权的行政主体，它在行使对国家和社会事务进行管理和服务职权时所实施的行为属于行政行为。
其次，A市工商局向A市法院出具反馈函是其在行使确认市场主体地位资格职权过程中针对特定事项所作出特定处理的具体行政行为。反馈函是行政行为的载体，是具有法定效力的公文文书，是其具体行政行为的依据和外在表现形式。由于行政行为具有公定力、执行力、拘束力等一般效力，作为行政行为载体的公文文书亦应有同等效力。公文文书的上述效力，也为司法机关所认可，最高人民法院在有关司法解释中赋予国家机关及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证的证明效力就是明证。
第三，A市工商局的出函行为不是证明行为，它与其他主体的证明行为有着本质区别，前者是一种依职权的行为，而后者只是依自身条件在认知客观现实后的一种主观判断；前者一经作出即产生公定力、执行力、拘束力等法律效果，非经法定机关依法定程序不会消失，后者要产生法律上的效果则要依诸如法院等有权机关采纳认定才行。
第四，内部行政行为是指行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的行为。具体判断某行政行为是内部行为还是外部行为，要区分形式要件和实质要件。只要实质要件能够证明行政机关的行为侵害了行政相对人的合法权益，就可以认定为外部行政行为。本案中反馈函不是对A市工商局公务员权利义务的处分，实质上又侵害了C公司的合法权益，不属于内部行政行为。
第五。判断行政复议申请人是否适格，不但要从行政法律关系人手。还要从民事法律关系入手。如果非行政相对方与行政相对方存在受同一具体行政行为拘束的民事法律关系。我们就应当认为其是合格的申请人。本案中，A市工商局出具的反馈函是对B方法律地位的确认，C公司与B方之间的民事合同法律关系及民事诉讼法律关系都受该函拘束，该函间接地对C公司合法权益产生了影响。根据《行政复议法实施条例》第28条第2项关于与具体行政行为有利害关系的申请人就是合格申请人的规定，C公司具有申请复议的资格。
二、我国行政复议范围及实践中存在的问题
(一)我国法律关于行政复议范围的规定
我国《行政复议法》采用了两种方法规定行政复议范围。一是列举式，即对可以申请复议的行政行为和不可以复议的行政行为分别作出具体明确的规定。首先，法律列举了可以申请复议行政行为的范围。《行政复议法》第6条第一至十项明确列举了10种属于行政复议范围的具体行政行为。《行政复议法》第7条还规定了在对具体行政行为申请复议时，可一并提出审查申请的抽象性行政行为的范围。其次，法律列举了不可以申请复议的行政行为。根据《行政复议法》并参考《行政诉讼法》及《最高人民法院关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》的规定，实践中一般认为行政机关作出的行政处分或者人事处理决定、行政机关就民事纠纷作出的调解或者其他处理行为、国家行为、刑事司法行为、不具有强制力的行政指导行为、驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为、对相对人的权利义务不产生实际影响的行为不属于行政复议范围。二是概括式，即对行政复议范围作出原则的统一规定。《行政复议法》第6条第十一项关于公民、法人或者其他组织认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。可以申请行政复议的规定，是在列举完可申请复议的10种具体行政行为后对行政复议范围的兜底性规定，实际上是关于行政复议范围的概括式规定，是一条兜底条款。
综上，可以看出我国法律对行政复议范围的界定是非常宽泛的，除了法律明确列举不能申请复议的具体行政行为外，其他具体行政行为都可以复议，且在可以与不可以复议之间不存在中间地带。
(二)实践中对行政复议范围的错误理解及产生原因
实践中，行政机关由于各种原因，经常滥用自由裁量权，对行政复议范围作出缩小解释，将大量法律未明文列举的行政行为排除在行政复议范围之外。
一是将行政复议范围等同于行政诉讼范围。不少行政机关受行政诉讼受案范围及1999年10月1日失效的《行政复议条例》规定的行政复议范围的影响，将行政复议范围限定在法律、法规明确规定涉及人身权和财产权等具体行政行为上。而将大量涉及劳动权、休息权、政治权利等的具体行政行为排除在行政复议范围之外。
二是错误理解《行政复议法》第6条第十一项的规定。《行政复议法》第6条第十一项是授权性条款，是在列举完可申请复议的10种具体行政行为后对行政复议范围所作的兜底性规定，实际上是关于行政复议范围的概括式规定。根据该条规定，只要公民、法人或者其他组织认为具体行政行为是违法的或者不当的。侵犯了自己的合法权益，都可以依法申请复议。但在执法实践中，不少行政机关未能正确理解《行政复议法》第6条第十一项规定的本意，对行政复议范围作出缩小理解，认为只
有法律、法规明确规定可以申请复议的具体行政行为才能申请复议，实践中普遍将行政合同、行政受理、行政通告、行政确认、行政证明、行政事实行为等具体行政行为排除在行政复议范围外。
三是执法理念陈旧。首先。大部分行政机关更强调行政复议的纠错和追责功能，而评价标准又不科学，甚至设置不切实际的“零复议”指标，将行政复议案件数量作为为衡量单位或者部门执法水平高低的依据。或直接将复议结果作为追究具体行政行为承办人员责任的依据。这种做法，使被申请人想方设法避免行政复议发生，而复议机关在被申请人的游说之下。从维护被申请人执法权威的角度出发，坚持“胳膊不往外拐”，滥用自由裁量权，对法律未明文列举的行政行为倾向于不予受理。其次，对《行政复议法》第6条规定第一至十项未明确列举的具体行政行为，如行政确认、行政证明等行为能否受理。学术上有不同的观点。现阶段，我国基层行政复议队伍素质不高，无法对这些类型的复议申请作出正确分析、判断，就经常以学术上有争议为由，不予受理这些具体行政行为。最后，在行政诉讼受案范围比行政复议范围窄，法官又未能正确认识行政复议范围的情况下，对法律未明确列举属于复议范围的申请作出不予受理决定更易得到法院支持。在这种情况下，复议机关权衡利弊，多一事不如少一事，对该类复议申请一般不予受理。
三、扩大行政复议范围，畅通行政复议渠道
当前，我国社会正处在新兴加社会转轨的大背景下，社会矛盾凸显，各种新型的行政争议不断涌现。在此情况下，如何解决这些行政争议，成为我国建设和谐社会中的一个重要的现实问题。现实中经常出现发生行政争议后，行政相对人有冤无处诉，行政诉讼官司打了半天，只得到法律上的一个说法，争议却无法真正解决。致使上访事件频发。同时，政府的机构不是事项的责任处理机关，而是负责转办、交办和督办的机构。无法直接解决行政争议，经常出现行政争议在政府多个部门中作长期旅行的不良后果。而行政复议具有受案范围广、方便快捷、程序规范、成本低廉、化解矛盾有效等行政诉讼和不具有的诸多优势，必将成为我国解决行政争议的主要途径。
行政复议是一种行政机关的内部监督，它是依靠行政机关内部上级与下级之间、领导与被领导的关系来纠正内部错误的一种机制。与司法机关、权力机关等外部监督相比，内部监督是一种更为方便、直接的监督。行政复议作为一种法定的救济方式，它的法定性更多是体现在对复议机关的法定义务的要求上。这种要求意味着只要提起复议申请，除非超过复议期限、不符合复议条件等情况外，复议机关必须受理申请且在法定期限内作出复议决定。作为一种法定程序。行政复议能够及时纠正行政机关内部的错误，更好地通过程序的设定来保障行政相对人合法权益，更好、更快地解决行政争议。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的中办发[2006]27号文件表明，行政复议将成为将来我国解决行政争议的主渠道。因此，复议机关应贯彻“以人为本、复议为民”理念，依法扩大行政复议范围，畅通行政复议渠道，引导群众通过复议解决行政争议。
一要正确理解行政复议范围。首先，行政机关要充分认识行政复议在解决行政争议中的主渠道作用，全面正确把握《行政复议法》立法本意，对法律未明确排除在行政复议范围之外的具体行政行为均应先行受理，经认真审查被申请人提交的答辩材料后，对确实不属于复议范围的申请，再作出驳回复议申请的决定。其次，上级行政机关要积极行政，根据本系统、本单位实际，加强协调，在与法院达成共识的基础上，制定规范性文件，尽可能的列举《行政复议法》第6条第一至十项以外可以申请复议的具体行政行为，避免无谓争议的产生。当前，要着重将下列具体行政行为纳入复议范围：(1)直接涉及当事人具体权利义务的行政答复和证明行为；(2)行政机关的不作为行为；(3)复议申请超过法定期限但有合理理由的情形；(4)形式上以内部行政行为表现出来。但实质上侵害当事人的合法权益的行为，如侵犯当事人的合法权益的会议纪要。
二要依法放宽对行政复议申请人的资格限定。关于复议申请人的确定学说，法理上主要有“行政管理相对人说”和“利害关系人说”之分。我们认为，以“利害关系人说”作为判断行政复议申请人的标准更符合司法改革的价值取向。“利害关系人说”认为与行政行为有法律上利害关系的人，即合法权益受到行政行为影响的人都能作为复议申请人提起行政复议，这种影响包括直接影响和间接影响。“利害关系人说”强调全方位保护公民、法人和其他人的合法权利，更注重当事人与行政行为的实质关系，加强了对具体行政行为的监督力度。根据这种标准，行政复议申请人不仅限于行政机关具体行政行为的相对人，有利害关系的第三人也可以成为复议案件的申请人，这种观点与《最高人民法院关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第12条规定相一致，有利于全方位保护公民、法人和其他组织的合法权利，《行政复议法实施条例》也采纳了此观点。实践中，判断非行政相对人能否提起行政复议，主要看非行政相对方与行政相对方是否存在受同一具体行政行为拘束的民事法律关系，如果存在，我们就应当认定其是合格的申请人。
根据国家海洋局《关于进一步加强自然保护区海域使用管理工作的意见》（国海函﹝**﹞3号）（详见附件），结合我省实际，现就做好自然保护区的海域使用管理工作通知如下：
一、根据《中华人民共和国域使用海管理法》及《报国务院批准的项目用海审批办法》（国函﹝2003﹞44号）的相关规定，作为海域使用的重要类型之一，自然保护区保护用海及自然保护区内的其他项目用海必须依法办理海域使用申请审批手续。各沿海市、县海洋行政主管部门要重视各级自然保护区的海域使用管理工作，把它纳入海域使用管理范畴，加强检查、督促，及时办理相关的海域使用手续。
二、国家和地方各级自然保护区，凡涉及海域使用的，都要依法办理海域使用申请审批手续。本通知下达后，请各自然保护区管理机构按照“国海函﹝**﹞3号”文件关于自然保护区用海的海域使用管理政策及海域使用申请审批程序和时限要求，及时检查本自然保护区用海情况，申请办理自然保护区核心区用海及在自然保护区的缓冲区、实验区等不同区域开展科学研究、参观旅游、海水养殖等适度开发利用活动用海项目的海域使用权证书。
三、海洋特别保护区内涉及排他性用海的开发利用项目，参照“国海函﹝**﹞3号”文件中海洋自然保护区缓冲区的管理政策和相应的申请审批程序办理海域使用申请审批手续。
四、各自然保护区管理机构在做好自然保护区管理工作的同时，应积极配合当地海洋行政主管部门做好自然保护区的海域使用管理工作。在自然保护区内不同区域从事科学研究、参观旅游、海水养殖等适度开发利用活动的单位和个人，应遵守海域使用管理的各项法律法规及配套制度，自“国海函﹝**﹞3号文”印发之日起3个月内申请办理海域使用权证，自觉接受海洋行政主管部门及其所属的中国海监各级机构的监督检查。
《查询工作规定》的亮点之一就是规定了行贿犯罪档案的“退出”机制。《查询工作规定》第二十三条规定，行贿犯罪信息的查询期限为十年，逾期后，行贿犯罪信息便不向社会提供查询，即行贿犯罪信息只有十年的在档期限，超过十年则自动退档。而在实际操作中，这种“一刀切”的规定有一定的不合理之处。
首先，行贿犯罪的情节有轻有重，数额有大有小，对于一些犯罪情节严重、数额巨大的责任主体，十年的犯罪信息在档期可以使其改过自新、重新做人。而对那些犯罪情节较轻、数额不大的责任主体而言，十年犯罪信息在档期则显得过长。因此，有必要将行贿犯罪记录在档期参照刑法关于追诉时效的规定，划分两到三个不同的档次。
其次，对于成立时间尚不足十年的单位而言，将查询期限设定为十年并不合适。一是作为具有法律效力的正式告知函，将一个公司成立之前的时间作为查询范围显得不够严肃；二是可能会产生错误的查询结果。我国《企业名称登记管理实施办法》规定，企业变更名称满一年，原名称注销登记。另外，被吊销营业执照满三年的企业名称，可以再次使用该名称注册成立公司。如果某企业恰好使用了该类企业名称，而该名称的原企业又有行贿犯罪记录且不满十年的，那么行贿犯罪记录就可能出现在新企业的行贿犯罪档案查询结果里。当然，出现这种结果后还可以再通过其他信息进行甄别。但是，针对成立时间不足十年的企业，若将查询起始时间设定为成立之日，则可以同时避免上述两个弊端。
取消查询受理地限制
《查询工作规定》第十三条规定：“公司、企业对本公司、企业进行行贿犯罪档案查询的，由公司、企业住所地或者业务发生地人民检察院受理。个人进行行贿犯罪档案查询的，由个人住所地人民检察院受理。”这是对查询受理地首次作出规定，这一规定可能会给一部分申请人带来不便。在正常情况下，大多数申请人在住所地或业务发生地的检察机关进行申请查询。但有时，申请人在住所地或业务发生地以外的检察机关申请更方便。既然行贿犯罪档案查询系统已经实行全国联网，那么无论在何地申请查询，查询结果都是一样的，应当本着方便申请人的原则，取消对查询受理地的限制，允许申请人在全国范围内任一检察机关申请查询。同时规定，对于手续齐全、符合查询条件的，检察机关应当受理。
完善告知函内容
根据《查询工作规定》第二十二条，查询结果告知的内容包括：“是否有行贿犯罪记录；对于有行贿犯罪记录的，应当列明犯罪及判决相关情况；还可附加告知有关整改和预防的信息及其他相关内容。”在实际查询操作中，查询告知函是系统自动生成的固定格式，对于有行贿犯罪记录的，犯罪及判决相关情况会自动生成在告知函中，不会出现问题。但“有关整改和预防的信息”和“其他相关内容”如何添加到告知函中，新规定并未作出进一步解释。
另外，《查询工作规定》第二十一条规定了告知函的有效期，即自出具之日起两个月内有效。这一内容应当作为备注内容自动生成到告知函中。因为有的申请人在出具告知函以后，可能有新的行贿犯罪记录出现，规定告知函有效期的根本目的是防止其长期使用同一告知函规避制裁。因此，告知函的有效期必须让接收方（即要求申请人出具告知函的一方，通常为项目招标方、人员招录方等）知晓，而将有效期备注到告知函中无疑是恰当的方式。
统一列明相关犯罪记录
在对企业的贿档查询操作中，查询结果会出现与该企业相关的某个个人的行贿犯罪记录，但申请人并没有申请对该人进行查询。经查看档案详细记录，发现其中有的个人犯罪行为是为了企业利益实施的，如某建设公司经营管理处主任吴某，在某县人民医院急救病房综合楼相关工程招标时，向该县副县长、县人民医院急救病房综合楼工程指挥长颜某行贿3万元，事后吴某所在公司顺利中标。而有的个人犯罪行为根据档案系统所载内容不能判断是否与企业有关。如某公司销售员高某，在个人销售该公司产品时，为了提高销售量，多次送给其客户公司经理于某好处费共计42万元。再如某工程公司经理韦某，为感谢张某利用职务便利在其承接工程项目投标过程中给予的帮助，先后多次给予张某好处费共计81万余元。对于该类个人犯罪记录，在现行查询系统中，允许操作人员对行贿犯罪记录是否出现在告知函里进行选择。而这种可选择的操作模式必然会导致对于同一犯罪记录不同操作人员由于对案情的认识不同而出现不同的操作结果：有的将行贿犯罪记录如实列明于告知函，而有的则可能将犯罪记录勾销。而新规定对此并没有提出相应的细则与办法。
更为严重的是，这种可选择的操作模式还可能会使个别检察机关或操作人员与有行贿犯罪记录的申请人私下达成交易，使行贿犯罪档案查询制度成为个别人谋取私利的工具，引发检察机关内部腐败。从长远来看，这将导致行贿犯罪档案查询制度遏制贿赂犯罪、促进诚信建设的价值和功能大大削减，使这一制度名存实亡。因此，应当对现行查询操作系统进行完善，取消可选择操作模式，使行贿犯罪档案查询成为不可选择的机械式操作，这样才能保证对同一申请人在全国各地查询结果的统一性与唯一性，并体现告知函的严肃性。
申请公函格式范文1
贸促会：我单位因业务需要，特申请为下列文件办理国际商事证明，请予以办理为盼。
1、
2、
3、我单位对外印章印模为： (盖章)，
文件使用该印章，特此证明。
文件内容属实，其外文由 (姓名、单位、职务)翻译，中、译文内容一致，由此产生的一切后果由我单位承担。
单位公章
年 月 日
申请公函格式范文2
致：xx大学人民医院院办
我院因手术室麻醉科信息管理系统建设事宜，需到贵院参观学习，届时观摩贵院手术室麻醉科信息管理系统在手术室的运行情况，此次参观于 年 月 日周 上午/下午 时，由我院 科室 人名 职位带队(联系电话： )，同行人有：
人名 科室 职位
特此申请，请确定时间安排并回复，谢谢!
医院
(公章)
年 月 日
申请公函格式范文3
____________[ ]号
______________(接受转送的行政复议机关)：
______(申请人)不服__________________(被申请人的具体行政行为)，于____年____月____日提出行政复议申请。根据《中华人民共和国行政复议法》第十五条、第十八条的规定，现将该行政复议申请转送你机关。
年月日
(行政复议专用章或者法制工作机构印章)
附：(行政复议申请书和相关材料)
抄送：______(申请人)
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公函是公务文书的主要文体之一，主要用于社会组织在各种公务活动中与其他社会组织的沟通和联络，处理的是内容比较严肃、正式的事务，一般用社会组织的专用信笺打印，撰写时也要求具有较为规整的公文格式，从而显得郑重和正规。
公共关系从业人员在实际工作中，有多种场合需要撰写公函。所撰写的公函是否规整，往往能体现一个公关组织(公关公司或公关部)专业化水准的高低，并给接受这一公函者留下不同的印象。所以，无论文字和形式，均应精心推敲和设定，不可草率行事。
公函的撰写，首先应注意掌握以下基本要点：
(1)要有标题。这一标题，一般情况下用公函两字即可。在特定情况下，需写明是关于某一事项的致函或复函。
(2)顶格书写致函单位的全称。如公函发送对象为该单位某一负责人士，一般应先写上单位全称，再换行顶格书写该负责人姓名和职务。
(3)正文必须写明所联系(或交涉)事务的内容(包括有关背景情况)。通常是一函一事，内容尽可能单一，切忌烦琐。
(4)行文应该规范，文字力求简洁，语气则应不卑不亢，并根据内容和对象选择恰当的措辞。
(5)公函的结尾，一般应写上此致敬礼或即颂近祺之类的礼貌用语，并署明发函的社会组织(或代表这一组织的个人)的全称和发函时间，加盖公章(或亲笔署名)。
“WTI”查询工作模式
贿档查询是检察机关有效服务群众的窗口，也是拉近检民距离的重要举措，更是促进市场竞争有序，推动社会诚信建设，为从源头上预防贿赂犯罪发挥了重要作用。因此，如何提高服务质量、提升群众满意度、突出贿档查询的“顺检”特色，成为顺义区院全体预防人孜孜以求的目标。近年来，顺义区院精心打造出“WTI”查询工作模式，高效、快捷开具有无行贿犯罪结果告知函，实现便民服务零距离，受理的查询申请数量稳步增长，受到群众的好评。
“贿档查询本质上是一项便民服务措施，因此具体办理过程中程序不能繁多杂乱，而是要在不违反规定的情况下，因地制宜、因时制宜，大大简化工作流程，让群众多一份满意，多一份舒心。在实践基础上，针对顺义区企业众多的特点，总结出了‘WTI’查询工作模式，以此不断实现查询效率和质量双提升。”顺义区院预防处负责人介绍道。“WTI”是英文单词“Worker”（人员）、“Telephone”（电话）、“Internet”（网络）的首字母组合，通过设置查询专员岗位、畅通查询咨询电话专线及开辟查询宣传网络专栏，做到“专人负责、专线咨询、专栏宣传”，真正使查询、咨询和宣传三者有机结合，实现一条龙服务。
“一站式”专人负责，贴心查询零距离
尽管查询业务量在急速增多，但为使服务质量不打折扣，减少申请人员查询等待的时间，顺义区院专门安排了检察人员专职负责查询的接待、审查及出具告知函工作，同时其他预防人员随时候命，在查询人手不足时及时上阵，实现周一至周五，五个工作日全天候服务，做到即时接待、即时查询、即时出具，还通过把好案件录入、材料审核及结果告知三关，使申请人员在点滴中感受到优质服务。在具体工作中首先必须把好案件录入关。建立协同机制，第一时间获取法院生效判决，将行受贿犯罪信息录入查询系统，实现系统更新与判决同步，保障查询结果时效性和权威性。其次，把好材料审核关。严格审查程序，发现申请材料不齐全的，告知申请人需要完善的内容，还专设“绿色通道”，在补充后加班加点查询50余次。
某国企在顺义区院下班时间带着申请资料前来查询，且晚上就要乘飞机前去投标，可经过仔细审查却发现企业法人代表、项目负责人的身份证原件及复印件均未携带，看到申请人焦急的神情，负责查询的检察人员承诺等申请人补充材料出具告知函后再下班，不贻误投标，最终申请人满意而去，为此，该企业送上“热情服务，廉洁高效”的锦旗表示感谢。在上两点的基础上，还要把好结果告知关。把告知函出具时间由三个工作日缩短为立等可取，大大压缩等待时间，满足企业应急需求。
“全员式”专线咨询，温暖沟通零距离
“喂，您好，请问是顺义检察院预防处吗？我想开具一个企业的告知函，我能咨询下需要带什么材料吗？”“您好，您需要带上企业营业执照副本的原件和复印件……”随着一声“谢谢”和“再见”，通过电话专线，申请人员与检察人员完成了一次愉快的交流，不但及时准确掌握了查询信息，而且拉近了心灵的距离，贿档查询咨询专线成为加强检民联系、沟通信息的重要渠道。
为了发挥贿档查询专线电话的纽带作用，顺义区院除了在宣传册、广播电台等媒体广泛公布外，更是从检察人员的业务、用语、态度等三方面内容严格抓起，勤练内功，使咨询服务精益求精。使检察人员熟练业务，释疑解惑不“死机”。强化掌握申请条件等应会内容，保证简单问题回答简洁迅速，且上班时间咨询电话随时有人接听，有问必答。规范用语，微笑留声不“关机”。语言如果得体，能使他人产生好感，减少隔阂。考虑到语言的重要性，顺义区院还多次专门组织活动，加强检察人员查询答复时文明用语等方面的规范化培训，做到解答耐心、细心、用心，不厌烦、不急躁，微笑热情，给申请人员留下了美好印象。
同时，还要做到回拨联系，“追踪”服务不“停机”。对不能即时确定的问题，在与上级部门联系沟通后，回拨电话，准确告知结果。目前已回拨联系60余次。某外地企业打电话咨询相关问题，对该查询问题顺义区院初次遇到，便告知在请示北京市院后再答复。经请示后顺义区院多次联系该企业咨询电话未果，最终经过一番周折拨通了该电话，申请人感激地说，“谢谢你们，我早就忘记了，真没想到你们还记着我的问题。”
“便民式”专栏宣传，广而告之零距离
“顺义区院专门在网站设立了贿档查询专栏，详细列出了申请查询需要携带的材料，透明度很高，尤其是还制作了一些文书的电子版本，我们下载使用非常方便，也省了不少工夫。”一位经常前来查询的企业负责人翘起了大拇指。
顺义区院结合第二批党的群众路线教育实践活动，认真听取群众的意见，经过研究落实，在网络上开辟了顺义区院贿档查询专栏，进一步利用信息化的快捷惠及群众。一方面，架设网络桥梁，架设“贿档信息高速路”。与顺义区政府门户网站顺义网城合作，在政务公开专栏单立《行贿犯罪档案查询须知》栏目，将查询的申请条件、注意事项等内容上网，实现“网络一点通”，既便利大众随时了解查询情况，也为广泛传播另辟新径。另一方面，建立网络资料库，充实“贿档数据输出站”。因情制宜，随时更新，用心制作查询申请函等模板文书外挂网站，方便下载使用。据统计，该专栏网页浏览量已超过2000次。
《信息公开条例》第十三条规定依申请公开政府信息的条件是：公民、法人或者其他组织“根据自身生产、生活、科研等特殊需要”。国务院办公厅《关于施行〈政府信息公开条例〉若干问题的意见》第十四条从反面重申了这一条件，规定“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供”。因此，一般认为，行政机关向申请人公开政府信息的条件为：不属于免予公开的政府信息；申请人有生产、生活、科研等特殊需要。[5]但《信息公开条例》第二十条规定，公民、法人或者其他组织为自身生产、生活、科研等特殊需要向行政机关申请公开政府信息时，应当提交的申请材料为：申请人的姓名或者名称、联系方式；申请公开的政府信息的内容描述；申请公开的政府信息的形式要求。不难看出，申请人在申请时既不用陈述理由，也无须满足其他特殊条件，只需告诉被申请人自己姓名或者名称、联系方式即可。细究我们会发现，申请人提出申请时仅需提交形式意义上的材料，被申请人做出答复时却要对拟公开信息是否与申请人相关进行实质审查，这便成为答复不能问题的症结所在。[6]一旦申请人提起行政诉讼，那么诉讼过程中如何分配申请人与申请公开政府信息相关性事实的举证责任呢？如果由被告承担证明责任，可被告仅仅知道原告的姓名、联系方式等基本信息，此外《行政诉讼法》又规定在行政诉讼过程中被告不得自行向原告或者证人收集证据，可见被告根本无从判断原告与申请公开政府信息的相关性；如果由原告承担证明责任，又与《行政诉讼法》中原告仅负责证明“提出信息公开申请”事实的规定不相符。
1以“解释论”[7]为进路的解决方案
《信息公开条例》第十三条的相关性的约束条件，既可以解释为客观查明，也可以解释为法律推定。若把相关性约束条件解释为推定事实，那么被申请人答复过程中，除非有证据证明申请人不符合条件，被申请人便可直接推定申请人符合“相关性约束条件”。其次，《行政诉讼法》第三十三条规定行政诉讼过程中，被告不得自行向原告或者证人收集证据。该条文可反面解释为：在诉讼过程中被告若获得法院允许可以向原告或者证人收集证据材料；并且法院可以依职权主动告知被告向原告或者证人收集相关证据材料。依此反面解释，诉讼过程中被告便可以向法院申请收集申请人与申请公开政府信息相关性的证据材料；法院也可以依职权调取或者告知被告收集证明申请人与申请公开政府信息相关性的证据材料。
可见，申请人与申请公开政府信息相关性事实的证明，在现有法规范边界内通过运用扩张解释、反面解释、体系解释是可以实现的。
2以“立法论”[8]为进路的解决方案
我国立法实践中有种不成文的做法——《信息公开条例》不规定申请人证明其符合相关性条件的义务，“软法”[9]便越权补充规定申请人证明其符合相关性条件的义务。其中某些“软法”明确规定，申请人提交的材料应当包括证明其自身对所申请信息有特殊需要的文件或材料。例如：国务院住房和城乡建设部的依申请公开规定就提出，“申请人申请本机关提供与申请人自身相关的政府信息时，应持有效身份证件和证明其自身对申请公开的信息有特殊需要的文件或材料，向受理机构提交书面申请”；并在其门户网站上提供的《政府信息公开申请表》中也设有“信息用途和证明文件”一项。如此一来“相关性条件”的约束就具有了较强的可操作性。在此基础上，一旦提起行政诉讼，对申请人是否符合相关性条件的证明就不再是一个难题。[10]虽然上述做法看似极富可行性，但对这种做法笔者并不敢苟同。首先，《政府信息公开条例》没有规定申请人对申请公开政府信息特殊用途的证明义务，而条例的具体实施办法却增加申请人对相关性条件的证明义务，这种做法超越了规章的立法权限；其次，《信息公开条例》明确规定政府信息公开的基本原则是公正、公平、便民，条例的实施办法无端增加申请人的证明义务，违背了《信息公开条例》便民的基本原则；此外，条例的具体实施办法增加申请人证明符合“相关性条件”的义务与国际上信息公开立法的通行体例不符。
在申请人与所申请信息相关性的证明上，笔者认为最佳的制度设计是：既不把申请人与申请信息的相关性作为政府信息公开的申请条件，也不把申请人与申请信息相关性作为政府信息的公开的条件。例如美国《信息自由法》规定私人能够获得依申请公开的政府文件，仅须符合以下三个条件：提出申请；合理的说明申请公开的文件以便政府机关查找；按照行政机关公布的法规提出申请。[11]这种对申请人无任何资格限制的做法，极大保障了普通公众的知情权。并且此种做法也为大多数民主国家所采纳，我国在起草《政府信息公开条例》过程中也采用了这种做法，最终由于行政机关异议太大没有采用此种立法体例。[12]
二申请公开的信息属免予公开政府信息的证明
申请公开的政府信息中属于免予公开政府信息的大致分为四类：第一类，被申请人（政府信息公开机构）根据《中华人民共和国保密法》及其实施办法确定为国家秘密的信息及有关主管部门或者同级保密部门确定为国家秘密的信息；第二类，行政机关政府信息需要相关部门批准而相关部门未批准的信息；第三类，公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全以及社会稳定的信息[13]；第四类根据法律、法规规定明确不予公开的信息以及公开可能侵犯他人商业秘密、个人隐私的且权利人不同意公开的。其中第二类、第四类政府信息的证明无异于普通行政诉讼案件，但第一类、第三类政府信息的证明，出于避免国家秘密泄露抑或维护公共利益的考虑，其举证方式、举证时限、审核程序有必要做出特殊规定。
1国家秘密的证明
国家秘密指关系国家的安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。国家秘密的外延具体包括下列秘密事项：（一）国家事务重大决策中的秘密事项；（二）国防建设和武装力量活动中的秘密事项；（三）外交和外事活动中的秘密事项以及对外承担保密义务的事项；（四）国民经济和社会发展中的秘密事项；（五）科学技术中的秘密事项；（六）维护国家安全活动和追查刑事犯罪中的秘密事项（七）其他经国家保密工作部门确定应当保守的国家秘密事项。”[14]。
政府信息公开诉讼过程中，被告证明申请公开政府信息属国家秘密的通常举证方式为：依照法律、法规和国家有关规定报请保密机关认定，由保密机关向人民法院出具涉案信息属于国家秘密的确认函。人民法院根据这一确认结果判决维持被告不予公开的行为，或驳回原告的诉讼请求。[15]其中备受争议的是保密机关出具的确认函的性质，有学者主张“确认函”属鉴定结论，则确认函适用鉴定结论的程序要求、认定标准；有学者主张“确认函”为保密机关确认行为的载体，宜定性为书证并适用书证的程序要求、认定标准。笔者认为“确认函”应定性为书面证据而非鉴定结论，进而适用书证的程序要求、认定标准。其一，出具确认函的保密机关不具有鉴定职能，鉴定部门获取鉴定资质是要遵循严格的条件和程序的，没有鉴定资质部门出具的认定函怎能界定为“鉴定结论”呢；其二，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十四条要求鉴定结论“应当载明委托人和委托鉴定的事项、向鉴定部门提交的相关材料、鉴定的依据和使用的科学技术手段、鉴定部门和鉴定人鉴定资格的说明，并应有鉴定人的签名和鉴定部门的盖章。通过分析获得的鉴定结论，应当说明分析过程。”[16]显然保密机关出具的“确认函”并不满足鉴定结论的上述形式要求。其三，保密机关是具有确认国家秘密职能的行政主体，因此其确认国家秘密的行为属行政确认行为，做出的书面结论属行政确认行为的书面载体；此外，保密部门出具的“确认函”具有证明力，法院在诉讼过程中可依确认函记载的信息认定事实（但是法院有理由认定确认函有瑕疵的除外）。可见，保密确认函在政府信息公开诉讼中的功用无异于书面证据。
就国家秘密的举证时限而言，行政诉讼法三十三条规定：“除非人民法院依职权要求当事人补充证据或者当事人申请补充证据获得人民法院允许外，被告不得自行在诉讼过程中向原告或者证人收集证据。”但是由于国家秘密的特殊性，在诉讼系属后被告举证申请公开的政府信息属国家秘密也是允许的，否则极易造成国家秘密的泄漏。
若认定函等证据不足以证明申请公开政府信属国家秘密或者申请公开政府信息虽属国家秘密但具有可分割性的，法院应适用“法官私人办公室审查程序”对原告申请公开政府信息的认证、审核[17]。“法官私人办公室审查程序”指法官针对机密文件或者可能具有机密性质的文件在私人办公室内审查不对外界公开。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》证据应当在法庭上出示，并经双方当事人质证，未经庭审质证的证据，不能作为定案的依据。如果按照此规定审查、认定国家秘密，极易引致国家秘密的泄漏。因此对国家秘密的审核、认定必须适用特殊程序。在美国，一旦法官不能根据被告提交的有关国家秘密的详细说明认定申请公开的信息属国家秘密，法官便会启动“办公室内审查程序”查明其是否属于国家秘密。在日本有关信息公开诉讼程序也规定了“秘密审理”[18]方式。韩国《公共机关信息公开法》第十八条第二款也规定，必要时审判长可以在有关当事人不参加的情形下，以秘密的方式阅读和审查申请公开的信息。[19]由彼推己在涉及国家秘密信息的审核、质证诉讼过程中，我国有必要采“秘密审理”程序——即人民法院审查涉及国家秘密的政府信息，应当在双方当事人不参加抑或被告单方参加下进行。
至于采日本模式、美国模式还是韩国模式，笔者认为美国模式更可行。其一，美国“法官私人办公室审查程序”是在政府提供的详细说明不能充分证明申请公开信息属国家秘密或者法官认为信息具有可分割性情形下启动的，而我国政府信息公开诉讼中，被告也是先向法院提供保密确认函等证据证明原告申请公开的信息属国家秘密，法院认为保密函等证据不充分或者申请公开的信息具有可分割性时，方对申请公开的政府信息进行司法审查。其二，美国“法官私人办公室审查程序”是绝对的不公开审理程序，而日本、韩国的“秘密审理”程序为相对不公开审理程序，单就预防国家秘密泄漏而言，美国“法官私人办公室审查程序”更可行。
2危及“三安全一稳定”信息[20]的证明
在当前政府信息公开的实践中，审查部门不仅可以审查信息本身是否符合保密要求，而且还可以从信息公开后果角度判断是否可以公开。《政府信息公开条例》规定：“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。”[21]这就赋予了审查机关很大的主观判定权。国务院办公厅在《国务院办公厅关于施行若干问题的意见》中作了更具体的解释：“凡属国家秘密或者公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的政府信息，不得公开。已经移交档案馆及档案工作机构的政府信息的管理，依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行。”这一解释事实上将“公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的政府信息”视作国家秘密信息免予公开。[22]值得关注的是政府信息公开诉讼中确认危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的主体以及确认的标准。[23]笔者认为确认危及“三安全一稳定”的主体应限定为保密部门。之所以把认定部门限定为保密机关，一是为了预防负责信息公开的部门滥用权力以此规避信息公开义务；二是为了避免有关政府信息的泄漏，导致危及公共安全、国家安全、经济安全和社会稳定；三是，保密部门出具国家秘密确认函过程中积累了丰富的经验，由其负责认定危及“三安全一稳定”的政府信息，可以充分利用其经验优势。另外，危及“三安全一稳定”的认定标准应当具体化、规范化，一则可以预防相应部门滥用权力；二则可以增强标准的可操作性，保障公民知情权的实现。至于危及“三安全一稳定”信息的举证方式、举证时限及审核程序可以参照适用前文国家秘密的相关做法。
三“申请公开政府信息不存在”的证明——以实证分析为进路
《政府信息公开条例》颁布前，被媒体称为“中国政府信息公开第一案”的“董某诉上海徐汇区房管局政府信息不公开一案”就暴露出了“申请公开的政府信息不存在”的证明问题。
2004年5月10日，上海市民董某委托律师前往徐汇区房管局档案科申请查阅房产权属档案，遭到拒绝。同年5月20日，律师又向该房管局递交了查阅的书面申请。15个工作日后，房管局档案中心做出书面回复：“因该处房屋原属外产，已由国家接管，董某不是产权人，故不能提供查阅。”于是，董某向徐汇区人民法院提起行政诉讼，要求法院“判令被告向原告提供本市岳阳路200弄14号在1947年9月1日至1968年7月16日期间，原告之父购买产权及后被政府接管的相关档案数据信息。”一审法院驳回了董某的诉讼请求，董某即向上海市第一中级人民法院提起上诉。2005年6月21日，在二审法庭上，被上诉人突然提出，上诉人要求查阅其父名下的房屋的房地产权属数据根本不存在。这样一来，对被上诉人就上诉人诉请公开的信息是否应当公开或免于公开，已无进一步审查的必要。同年8月1日，上海市第一中级人民法院做出终审判决，驳回上诉，维持原判。[24]
在此，笔者对被上诉人在二审期间主张“董某申请公开的信息不存在”是否合法不做讨论，仅对行政机关答复信息不存在时应当如何证明做一探讨。试想如果徐汇区房地产管理局在一审中主张董某申请公开的房地产权属数据不存在，那么证明“房地产权属信息不存在”的证明责任如何分配呢？如果由原告负责证明“申请公开的房地产权属数据不存在”。首先于法不合，《公开条例》仅要求申请人说明所申请政府信息的“内容描述”和“形式要求”[25]，且《行政诉讼法》明定申请人的举证责任仅限于对“申请事实”的证明；其次于理不合，由原告证明“房产权属数据”不存在，如果没有被告徐汇区房管局的配合，是一项不可能完成的任务。[26]反过来，由被告负责证明“房产权属数据不存在”，依人类的一般思维逻辑，可知徐汇区房管局是无法证明“房产权属数据”不存在的。由此看来，无论是由董某证明其不知道信息的存在，还是由徐汇区房管局证明“房产权属信息”的不存在都是双方不可能完成的任务。在双方客观不能完成证明任务的情形下，无论是由原告还是被告承担证明责任，都是与公平、正义的司法精神及《公开条例》的立法意旨相背离的。笔者认为可以通过探究政府信息不存在原因、变通证明对象等方法解决申请政府信息不存在的证明难题。
笔者认为申请公开政府信息不存在的原因情形包括：首先，可能是申请人申请公开的信息根本不属于政府信息（不妨注意下政府信息的内涵）；其次，可能是信息公开机构有制作、获取、保存相关信息的法定职责，但没有制作、获取、保存相关的政府信息抑或在某一工作环节出现纰漏致使政府信息事实上不存在。
第一种情形可以转换成有关部门证明其没有制作、获取、保存、申请人申请信息的职责。若被告能够证明没有制作、获取、保存申请信息的职责，那么原告申请人败诉；反之，申请人胜诉。需要注意的是被告败诉时，法院应做出确认违法的判决，并向被告提出司法建议督促其以后积极的履行制作、获取、保存信息的职责。
第二种情形可以将被告的证明对象转换成申请公开政府信息存在。即由被告负责证明申请人申请公开的政府信息存在，若原告不能举证证明原告申请公开的政府信息存在，则推定信息不存在。如果被告举证证明相关信息存在，法院可依法裁判其履行信息公开的义务；如果被告不能证明申请的信息存在，那么被告败诉，法院应确认其行为违法并提出司法建议督促以后积极履行制作、获取、保存信息的职责。
可见，申请公开政府信息不存在的证明，首先要辨明上述申请公开的政府信息不存在的原因情形，然后根据不同情形由被告承担相应的证明责任。
【注释】
[1]笔者对原文重新断了句，断句后的意思为：“老百姓认为可行的，就让他们如此干下去；老百姓认为不可行的，就告诉他们为什么要这样干才是对的。”
[2]林鸿潮、许莲丽，《论政府信息公开诉讼中的证明责任》，载《证据科学》2009年第17卷第1期。
[3]刘飞宇，《行政信息的公开与个人资料保护的衔接——以我国行政公开第一案为视角》，《法学》2005年第4期。
[4]笔者为了论述的方便，把申请人为生产、生活、科研的需要申请公开政府信息简称为“申请人与申请公开政府信息的相关性”。
[5]莫于川、林鸿潮，《中华人民共和国政府信息公开条例释义》，中国法制出版社2008年版，第152页。
[6]林鸿潮、许莲丽，《论政府信息公开诉讼中的证明责任》，载《证据科学》2009年第17卷第1期。
[7]“解释论”即运用法解释学上的方法解决现行法律规范的冲突或者填补法律漏洞。
[8]“立法论”即运用批评反思的眼光检视现行的法规范，然后修改或者制定新的法规范，以解决法律冲突或填补法律漏洞。
[9]学界关于行政法规范有“硬法”与“软法”之分，软法是为了提高规范的操作性、适应性而对硬法作出的具体规定、补充规定。
[10]林鸿潮、许莲丽，《论政府信息公开诉讼中的证明责任》，载《证据科学》2009年第17卷第1期。
[11]王名扬，《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第974页。
[12]周汉华：《政府信息公开条例专家建议稿——草案、理由、立法例》，中国法制出版社2003年版，第4页。
[13]笔者把《政府信息公开条例》中政府机关公开政府信息不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定简称为“三安全一稳定”。
[14]参见，《中华人民共和国保密法》第8条，第11条。
[15]林鸿潮、李莲丽：《论政府信息公开诉讼中的证明责任》，载《证据科学》，2009年第17卷第1期，第35页。
[16]参见《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第14条。
[17]在美国1974年修正案中，法院被授权可以对国家秘密的归类进行“法官私人办公室审查”，自此美国有关国家秘密的司法审查采“法官私人办公室审查程序”。
[18]日本的“秘密审理程序”是相对不公开审理程序并非绝对不公开审理程序。与“私人法官审理程序”相比易致国家秘密的泄漏。
[19]林鸿潮、徐莲丽：《论政府信息公开诉讼中的证明责任》，载《证据科学》，2009年第17卷第1期，第35页。
[20]见前注12。
[21]参见《中华人民共和国政府信息公开条例》第8条、第14条。
[22]曹康泰主编，《中华人民共和国政府信息公开条例读本》，人民出版社2007年版，第50页。
[23]学界有学者主张取消“三安全一稳定”的限制标准，笔者不敢苟同这种说法，其一尽管当下我国“三安全一稳定”标准与“国家秘密”标准存在重合现象，但不得不承认我国“国家秘密”的认定还不够科学；其二如果对“三安全一稳定”标准恰当的细化，权力滥用的情形是可以避免的。
[24]沈颖、陈小路：《信息公开第一案的阳光效应》，《南方周末》2004年9月2日；沈凤丽：“徐汇审理信息公开第一案”，《新闻晨报》2004年8月17日。
[25]参见《中华人民共和国政府信息公开条例》第20条。
[26]章剑生：《知情权及其保障——以‘政府信息公开条例’为例》，载《中国法学》，2008年第4期。
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[9]吕艳滨、MeganPatriciaCarter：《中欧政府信息公开制度比较研究》[M]，法律出版社2008年版，第130页。
[10]莫于川、林鸿潮主编：《政府信息公开条例实施指南》[M]，中国法制出版社2008年版，第64页。
【摘要】《政府信息公开条例》第三十三条扩张了行政诉讼的受案范围，缔造了新的行政诉讼类型——政府信息公开诉讼。但由于《行政诉讼法》与《政府信息公开条例》衔接上的空白，引致政府信息公开诉讼中许多事实的证明陷入法规范的“真空地带”。其中申请人与申请公开政府信息的相关性、申请公开政府信息属于免予公开的政府信息、申请公开的政府信息不存在等事实的证明都需要在现有证明规范基础上进一步完善。