审批制度论文范文

审批制度论文范文第1篇

预算制度的建立，是民主政治的体现。政府对于公共资金的每一分支出，都应该事先制定详尽的预算，待人民代表大会审议和批准后方可支出。审批权作为高度政治性的议题，预算审批权的授予在不同的政府体制与政治文化传统下会有不同，但是，不论是怎样的国家制度，预算审批权总是包含着三个方面。这些内容可以概括为三个方面：首先是立法机关的收入保障权，指由立法机关通过制定及调整有关税法、国债法及金融货币法等法律文件，行使在税收、国债和金融领域中的财政权，起到控制政府收入、稳定国家财政金融活动的作用。其次是立法机关的支出控制权，指由议会通过授权法、拨款法、委员会决议及各种非正式立法的方式，对政府的开支项目及其支出预算进行控制，为政府的活动提供相应的物质保证。再次是立法机关的账目审核权，指由立法机关通过其内部设立的有关组织及相对独立的监督部门，对政府的财务项目进行审计，从而监督行政部门的活动是否按授权与拨款法案的要求进行[2]。审批权的内容分为实质和程序两方面的内容。我们通常意义上理解的审批权似乎仅只包含了程序方面的审议和批准，而就审议和批准程序本身也已经简化到走形式的程度。

中国预算法只规定了预算草案由行政部门编制，由人大审批，但对人大是否享有预算草案的修正权，以及政府是否享有对预算审批的制衡权则未明确。这其实正是对审批权内容不明确的表现。显然，审批不同于备案，也不能只是批或不批，审批的重点在于审议然后决定是否批准，而审议则不能止于程序的审查，而应该更多地关注草案的内容。审批权应该包括预算草案调整权。由干预算草案编制的粗糙，以及人大会期制度本身方面的原因，目前人大事实上很难判断预算支出的合理与否。人大拥有调整修正权，一方面可以加大权力机关的预算职责，另一方面对明显不合理的预算开支也多了一条制约途径。[3]

各级人大在审批政府预算时一般都会确认政府预算具有法律约束力，但预算审批权的性质是什么呢？从现有著述的观点来看，主要有立法权说、监督权说、决定权说和独立权说。[4]预算的审批是对开支机构的事前赋权，事后确认的过程，而监督权是保障性和控制性的权力。审查批准预算案并不具有监督权这种事后性、保障性的特点。决定权具有自创性和实体规定性，而审批权一般不具有创建性，只是对既有事项的表态、宣告与确认。决定权和审批权在实体内容和运用程序上都存在着差别。预算虽然不具有实质性法律的抽象性要求，但不论是大陆法系的国家还是英美法系的国家，年度预算都具有款、项、目、节的法条架构，都经由一般立法程序成立，并以条例或者法案的形式公之于众。预算既然是法，立法机关是以法律的形态来通过国家预算审批的。那么应该可以得出预算审批权即立法权的结论，确立这一点对于预算审批制度的改革是非常重要的。很多法治发达的国家都赋予预算审批非常重要的地位，英美等不少国家甚至直接将立法程序适用于预算审批的过程，通过的预算即成为法案，与议会通过的其他法律具有同等的法律效力。[5]既然审批权是立法权，那么上文所提到的调整权则是应有之意。而我们面临的下一个问题是，人大是否有能力对预算草案做出调整。

预算审批是一项政策性、法律性、技术性都非常强的工作。人大不仅没有充分的时间也不具备相应的能力。如果没有专门机构的辅助，人大的各项活动很可能陷入表面化。而无论是在实行一院制议会国家，还是实行两院制议会的国家，预算的具体审核都是由议院的各种常设委员会与其属下的各种小组委员会负责进行，最后才由议会大会审议表决。如美国国会设有预算局，参、众两院都设有预算委员会。国会预算局负责在经济形势预测和财政收入估计方面给两院的预算委员会提供技术上的帮助，预算委员会则具体组织对预算草案的审核。除此之外，参、众两院的拨款委员会及其小组委员会实际上也在很大程度上行使着预算审核权。[6]这给我们以很大的启发。预算委员会可以充分利用预算信息管理系统，审查各预算部门收入支出的合法性、科学性、合理性。还可以建立专门小组，与预算支出的各个部门相对应，负责对该部门收支预算的专门审查。预算委员会一方面对预算编制部门报送的预算草案中不合法或不合理的内容在说明理由的前提下建议予以修改，另一方面建议审批机关对预算草案中不合法或不合理、但预算编制部门拒绝修改的内容予以否决。这就避免了因为缺乏信息和专业知识技能而做出不科学的调整。这样，不仅对部门也对审批机关有着双重的制约。

另外，目前预算草案粗略的风格，对人大代表而言都只能是“外行看不懂，内行看不清”。人大审查中不可能对预算方案提出一些实质性的意见，客观上形成流于形式的程序性监督。提交人大的政府预算编制应从粗略到细致，这样人大才有可能真正行使审批权。这样人大在预算委员会的协助下，在各部门的配合下，审批权才具有实际意义。

以上是从权力机关的角度来讨论的，而我们还可以借鉴发达国家的做法，免费派发政府预算报告给公众，民意机构可以对政府预算安排和实施过程跟踪、问责，甚至可以要求听证。这不仅是保证政府预算支出的合理性、公共性的要求，也是杜绝以官员意志代替公众意志，防止暗箱操作和腐败的根本措施，更是建设现代民主法治国家的要义所在。[7]

预算审批制度的改革，首先应正确认识审批权的内容和性质，为审批权的实现创造条件，不仅从认识上明确审批制度的实质和核心，也从客观条件上提供了审批权实现的可能性。同时，也应该借鉴发达国家的做法，建立“阳光预算”，从而更好地保证预算审批制度的完善。

【注释】

[1]参见刘剑文主编：《财税法学》，高等教育出版社2004年版，第214页。

[2]参见王永礼：“人大预算审批权的若干问题＂。

[3]参见刘剑文、熊伟：“中国预算法的发展与完善刍议”。

[4]参见王世杰、钱端升著：《比较宪法》，中国政法大学出版社1997年版，第224页。

[5]参见刘剑文、熊伟：“预算审批制度改革与中国预算法的完善”。

[6]同上。

摘要：审查和批准财政预算，监督预算的执行，是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的重要职权。强化对预算的审批监督，保障经济和社会各项事业的健康发展，需要努力探索加强预算审批监督的有效方式和途径，保证财政预算的准确与透明。本文从审批权的内容和性质入手，从确保审批权的实现的角度，浅谈预算审批制度的改革。

审批制度论文范文第2篇

关键词:行政审批制度；改革

一、进行行政审批制度改革的客观要求

1.全面落实科学发展观，入世后市场经济发展的迫切需要

为了完善社会主义市场经济，全面落实科学发展观，推动社会主义和谐社会建设，必须进行行政审批制度的改革。政府在管理经济与社会的时候，需要通过审批才能实现政府在社会资源配置中的积极作用。市场经济要求充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，政府不能再盲目地对经济和社会实行直接干预。实行社会主义市场经济，要求我们必须按经济规律办事，减少政府过多的、不规范的行政干预，最大限度地发挥市场机制的作用，调节经济运行，提高社会经济的运行效率。我国传统的行政审批制度，给予审批者直接支配社会资源的权力、自由裁量的空间较大，加之审批标准不公开、审批程序不规范，随意性大，透明度较低。笔者认为过去的行政审批制度与WTO的依法行政、依法管理、平等竞争、开放市场、非歧视性、公开透明等基本原则的要求有较大距离，不适应WTO的有关规则。WTO的基本原则及各项规定、协议都是基于市场导向基础之上的，内在要求各成员政府创造开放、统一、公平的市场竞争环境，变过多的行政干预管制之抑制功能为一视同仁的服务保障功能。

由此可见，为了全面落实科学发展观，适应入世后市场经济发展的迫切需要，我国行政机关的行政活动应符合WTO的要求，与国际社会接轨，应按经济规律办事，减少政府过多的行政干预，充分发挥市场机制的作用，应以统一、客观、公正和合理的方式实施相关的法令、条例、判决和决定或从事管理活动，增强可预测性和透明度。所以，传统的行政审批制度必须按照WTO规则和中国的市场经济规律，有计划地依法进行改革。

2.依法公开、公平、公正行政的必然要求

目前政府审批事项过多、范围过广，再加上审批过程的过暗、过乱,行政审批制度存在诸多问题。比如，审批手续繁杂，存在多头、重复、层层审批现象，导致审批时间无限延长，群众和企业办成一件事往往要跑几十个部门，盖几十、上百甚至更多的图章，这就使得一些部门和个人很容易利用所掌握的审批大权谋取私利,进行钱权交易，助长了一些职能部门和有关人员利用手中权力、索贿受贿。另外，大量的腐败现象由搞“暗箱操作”而滋生，审批人员根据经验、习惯、感觉甚至关系来决定是否批准，带有较大的随意性，损害政府应有的公正性和客观性。重审批轻管理、重收费轻服务现象普遍。审批责任不明确，很多审批部门和审批人员的审批行为缺乏严格的监督制约机制，对审批后的执行情况也缺乏必要的后续监督，往往导致行政行为管理失控和市场秩序混乱。

由此可见，腐败严重损害了行政效率，妨碍了社会的健康持续的发展，为了预防和治理腐败，依法进行公开、公平、公正行政，就必须改进工作作风，防止，减少消极腐败现象，就必须改革行政审批制度。

二、进行行政审批制度改革的有效途径

1.充分发挥市场机制的作用

2001年，国务院批转了监察部、国务院法制办、国务院体改办和中央编办《关于行政审批制度改革工作的实施意见》。在文件中明确提出了当前我国行政审批制度改革的指导思想和总体要求，以及改革应遵循的五项原则，制定了详细的实施步骤，提出了需要注意的几个问题。这就为我国行政审批制度改革指明了方向。2004年5月，国务院决定国务院部门第三批取消和调整审批项目495项。加上前两批已取消和调整的项目.国务院共取消和调整审批项目1806项，占总数的50.1%，实现了大幅度减少行政审批事项的目标。

“市场是最好的裁判官”，“市场是一支看不见的手”，应该充分发挥这支看不见的手的力量，而我国的行政审批过多干预那些繁杂琐碎的具体事项，人为地造成了大量的资源浪费。这就要求从根本上改变以我国行政审批制度。笔者认为，深化行政审批制度改革，一是应把妨碍市场开放和公平竞争的行政审批予以取消，市场竞争机制能自行调节的，交由市场去解决。二是由市场难以有效解决，但通过社会组织能有效解决的，应交由社会组织来解决。充分发挥中介组织、社团等社会组织在市场中的重要作用，强化政府的社会管理和公共服务职能。美、日等市场经济发达国家的经验表明，发挥好社团、行业协会和中介组织的作用对建立高效有序的行政审批制度非常重要。2.简化审批，强化监督机制

对行政审批制度改革实施的监督力度不够。目前，各地政府都陆续向社会公布了相当一批取消、下放的审批事项。但这些事项的落实情况如何需要行政监察部门的积极参与,采取强有力的约束监督措施，否则就会造成改革留有形式或大打折扣。

对行政审批工作监督的目的，就是监督改进工作，维护公平、公正、公开的阳光竞争环境。一是健全审批部门内部监督制约机制，落实审监(审核)分离制度,加强部门内部监督检查，防止滥用审批权，建立审批人员定期轮岗和审批回避制度。二是健全纪检等部门的专门监督机制。有关纪检监督部门纪检监察要立足本职，广泛收集企业及服务对象对审批制度改革的意见和建议,对改革中出现的问题,及时研究反馈给有关部门。三是建立责任追究制度。行政机关在行使审批权过程中，不按规定的条件、程序进行审批甚至、，以及由于只审批不监督或者监督不力而造成严重后果的,要追究行政审批主管领导和直接责任人员的行政责任或法律责任，应遵循“谁审批,谁负责”的原则。四是社会监督机制的建立。为了保证一部有效的法律能够被认真履行，不仅要建立起有效的司法体系，更重要的是要建立起民众与社会的有效监督机制，这其中包括民众的有效申诉渠道、大众媒体的公开报道制度等。要建立和健全人大、政协、司法机关以及新闻媒体和群众的监督机制。使得社会监督机制有效建立起来，把有关信息通过媒体公示于众，使群众了解改革的意义内容、过程和结果，从而把审批事项纳入整个社会的视野。

3.转变政府职能。重塑思想观念

面对加入WTO的新形势，要提高政府工作效率，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，已势在必行，而要达到这一点就要从根本上转变政府的职能,以制度的方式明确政府该做什么。

只有转变政府职能、实现了政府退出市场，才能从源头上遏制政府审批制度的膨胀在传统体制下，政府是经济活动的主体，企业则成为政府的附属。因而，经济活动是由政府组织、经济决策也是由政府通过行政审批程序下达的。这种情况在从计划经济向市场经济的转轨初期仍不会有根本改观。这是因为在市场制度很不健全、市场经济活动还受到传统体制的多方阻碍时，政府的重要职能之一，是为市场经济开辟道路、“保驾扩航”。在当时情况下，政府审批甚至成为市场活动得以实现的条件。而当市场经济制度逐步建立起来、微观经济主体被充分激活、经济的自组织功能逐步完善了以后，政府再用行政审批手段去管理经济、管住市场，就只能起到妨碍甚至阻碍市场发展的作用了。因此，关键的问题在于，政府必须及时转变职能，适当退出市场过程。

三、结语

由于行政审批制度改革是一场政府的自我变革，在取不取消、取消哪些、如何取消等问题上缺乏明晰的操作规范和约束机制，难以进行到底。要使这项改革深入下去，必须通过立法，从法律制度上予以规范。《行政许可法》的即将贯彻实施，将加快政府职能的根本性转变，有力地推进依法行政工作，促进行政管理方式的改进和行政管理水平的提高，有利于从源头上预防和治理腐败，大大推动我国行政审批制度改革的进程。

参考文献：

[1]颜廷锐:中国行政体制改革问题报告一问题•现状•挑战•对策[M].北京:中国发展出版社，2004.

[2]唐铁汉.深化行政管理体制改革[M].北京:国家行政学院出版社，2006.

[3]张志强.试论行政审批制度改革[J].中共太原市委党校学报，2006年.

审批制度论文范文第3篇

作为我国行政审批制度改革的重要举措之一，并联审批制度对于实现政府职能转变和行政体制改革，促进政务公开，进一步提高政府办事效率，降低行政成本，保护公民、法人和其他组织的合法权益，深化行政审批制度改革，进一步转变政府职能，改革行政管理方式等都具有重要的意义。但就目前来看，并联审批制度还有一些问题亟待解决，例如并联审批制度的组织架构、部门间协调以及对其监督管理等问题。

关键词：行政审批制度改革 政务服务中心 并联审批 多阶段行政行为

一、并联审批制度的基本理论

（一）并联审批产生的背景

1.行政审批制度改革

行政审批制度是包括行政审批的设定权限、设定范围、实施机关、实施程序、监督和审批责任等内容的一个有机整体。 行政审批制度是我国改革行政管理体制的重要组成部分，是实现行政管理的科学化、民主化和现代化的必然要求。它对于解放和发展生产力，建立和完善社会主义市场经济体制，从根本上治理腐败，促进政府职能的转变以及改善党和政府与人民群众的关系，都具有极其重要的战略意义。行政审批制度改革，是指既要减少不必要的审批项目，还应调整行政审批的权限，减少环节、规范程序、提高效率、强化服务、加强监管、明确责任，建立结构合理、管理科学、程序严密、制约有效的与社会主义市场经济体制相适应的行政审批制度。

我国行政审批制度改革开始于上世纪八十年代初期，通过改革政府审批权逐渐由中央分散到地方。不过，这个时期的改革是不彻底的，只是一种行政权力框架内的调适，仅仅局限于政府系统内部。进入二十一世纪，行政审批制度改革进入快速发展时期。20__年以来，国务院加大推进行政审批制度改革的力度，成立行政审批制度改革工作领导小组，并《关于行政审批制度改革工作的实施意见》，对在全国范围内推行这项改革作了统一的部署，为我国行政审批制度改革提供了组织保障。 20__年至今，国务院共进行了六次行政审批项目的改革，共计取消和调整了2232项行政审批事项，占原有比重61.96%， 地方政府更是将原有行政审批事项的半数进行了取消和调整。

2.《行政许可法》的颁布

20__年8月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过了《中华人民共和国行政许可法》。作为中国的第一部行政许可法，它是在进一步推进我国行政审批制度改革的背景下出台的，也是世界上以单行法形式颁布的第一部行政许可法，其颁布和实施引起了全社会的广泛关注。它的通过标志着中国行政许可制度建设取得了实质性进展，也是我国行政法治建设历程中具有里程碑意义的一件大事。它对于巩固行政审批制度改革和政府机构改革的成果，规范行政许可的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理，具有重要的现实意义。

《行政许可法》对行政许可的设定、实施主体、程序、监督检查、法律责任等各方面从制度上予以规范和创新，抓住了行政许可制度的瓶颈所在，使得行政许可制度改革步入一个全新的阶段，也为进一步推进行政审批制度改革提供了指导思想和法律依据。同时《行政许可法》对政府与市场、社会的关系进行了明确界定，第12条从肯定的角度规定了有限资源的开发利用、公共资源配置和公共服务的提供等可以设定行政许可的事项，第13条则从否定的角度规定了"公民法人等其他组织能够自主决定、市场竞争机制能够有效调节、行业组织或中介机构能够自律管理、行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决"的可以不设行政许可的事项，从而确立了行政许可在设立方面的个人自治优先原则、市场调节优先原则、行业自律优先原则、事后监管优先原则。这四大原则不仅为公民个人、法人和社会自治组织和中介组织留了足够空间，而且为公民个人自由、社会自治、市场竞争提供了充分的法律基础，还为政府的行政许可权力设定了法律的边界，使政府的行政权力进入了有限政府的境界。这种情况下，政府就可以从行政审批的"泥潭"中脱身，集中精力行使好经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的职能，促使政府从全能政府向有限政府转化。

3.政务服务中心的建设

政务服务中心，指的是在服务型政府理念的指导下，政府职能部门通过集中办公的组织方式，采用高效和先进的服务手段，为公民或社会组织提供一体化服务的新型服务机构。政务服务中心作为政府为公民、法人和其他组>！

除了解决审批过程中出现的问题之外，政务服务中心也在政府和群众之间起了一个缓冲地带的作用，在政府职能不断调整和完善的过程中，使群众与政府或涉及行政审批的部门之间不直接发生冲突，对社会的和谐稳定有着巨大的作用。行政审批制度改革的重要载体就是行政服务中心：一方面，行政审批制度改革取得的成果向政务服务中心提供动力支撑，比如大批行政审批事项的削减、清理和整合，为中心公开相关信息提供了便利；网上审批的推广，为中心推动电子政务提供了借鉴经验。另一方面，政务服务中心建设又为行政审批制度改革提供了新思路、新方法，比如集中办理、并联审批制度等被应用于行政审批制度的改革中。

（二）并联审批的涵义

1.行政审批的概念界定

目前，人们对行政审批的概念尚没有统一的认识，这主要是由于行政审批的范围繁杂且不明晰以及行政审批与行政许可两者之间的关系存在争议造成的。根据国务院的《关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题》中对行政审批的定义，行政审批是指行政审批机关（包括有行政审批权的其他组织）根据自然人、法人或者其他组织依法提出的申请，经依法审查，准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为。这一定义采用了实质认定的方式，把握住了"必须经过行政审批机关同意"这一实质，较全面的概括了行政审批主体、相对人及行政审批项目的范围，在实践上比较可行。

《行政许可法》第2条规定："本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或其它组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。"这与国务院《关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题》中对行政审批的定义实质上是相符的，本文即是从这一意义上使用行政审批概念的，即将行政审批视为与行政许可相同的概念。

通过对行政审批定义的理解，我们可以看出其具有以下四个特点：第一，行政审批的主体是依据法定授权、有相关管理权限的政府行政机关。在具体实施中，行政机关还可以委托其他行政机关实施行政许可；除行政机关以外， 一些具有管理公共事务职能的组织也承担实施行政许可的职能。这些组织一部分是法律、法规授权的，具有合法性，另一部分是行政机关下属的具有业务连带关系的事业单位或其他法人组织。第二，行政审批是准予特定的相对人享有某种权利或具有某种资格、能力的一种授益性具体行政行为。第三，行政审批一般以法律的禁止为前提，法律如果对相对人所从事的活动没有禁止性的规定，行政审批即无存在的余地。第四，行政审批对行政主体既有职权性，又具有职责性，是职权与职责相重叠的一种具体行政行为。

（三）并联审批制度的意义

1.实现政务公开、促进职能转变

中共中央办公厅、国务院办公厅联合的《关于深化政务公开加强政务服务的意见》指出"深化政务公开、加强政务服务，对于推进行政体制改革、加强对行政权力监督制约、从源头上防治腐败和提供高效便民服务，都具有重要意义。" 并联审批制度规定各审批部门需将行政审批事项的法律法规依据、需具备的法定条件、需提交的申请材料、承诺办理时限、收费标准及收费依据等行政审批有关的详细信息，通过印制办事指南，在网上、政务中心大厅公布等方式给社会公众，使申请人通过便捷的方式获取信息。上述做法正是政务公开基本精神的体现，也符合行政审批制度改革的基本要求。

2.方便公众办事、提高办事效率

并联审批系统运用信息通信技术打破行政机关的组织界限，拓展时空的局限，公众和企业只需要在单一机关办事，一次性提交办事申请，政府机关在一处受理，提供全程服务。公众和企业不需要到每一个具体的行政审批部门，并可在指定的地方交接办理文档，从而缩短群众的办事时间。企业和公众可以通过并联审批应用平台获得全面、准确的办事要求，免去企业多次提交资料的麻烦，实现"一站式受理"新办公模式，而不必多次往返于各个办事部门之间，减免企业和公众的办事程序。

3.解决信息孤岛、整合业务流程

我国现行的行政审批制度中存在的一大问题是各职能部门缺乏统一规划和建设标准，各部门系统间无法融合，信息资源难以整合，使得行政审批制度资源共享和信息互通困难，无形中造就了诸多的"信息孤岛"。CSM 整合论认为，整合是围绕特定目的，通过将分散的资源集合，使用各不相同的方法，根据完整性与有序协调的原则进行整理、调整、组合、配置，以达到最优化的效果。换句话说，就是整合政府资源，整合企业和居民信息资源，使政务资源成为政府和公众共同拥有的资源财富，增加资源的使用率和使用效益，从而增加政务资源的产出。

并联审批系统采用计算机网络等信息渠道为技术手段，吸纳了所有的前置审批部门，不再需要每个部门抽调专人到专用地点进行办公，节约了人力和物力，实现了信息资源的充分共享。系统运行过程中所产生的所有信息都实时进入了系统数据库，用户可以快速、便捷地查询需要的各类资料，既满足了机关工作人员的工作需要，也使得政府实现了信息管理。信息资源的充分共享极大地促进了决策的科学性。就政府信息化而言，政务公开和信息共享是关键，扩大信息的公开和共享，加快政务信息资源的整合，是当前政府信息化建设面临的一项重要任务，也是适应政府职能转变的迫切需要。

二、并联审批制度的实践认识

（一）网上并联审批制度分析

1.网上行政审批

网上行政审批是推行电子政务的产物，也是电子政务最重要的内容。我国网上行政审批建设始于20__年，现如今各方面建设呈现出良好的发展态势。中央及各地方政府也非常重视网上行政审批建设，积极推进网上行政审批服务，并取得了一定的成效。网上行政审批改变了传统意义上公文审批物理时空的局限，提供了高效率、全透明、全天候、全方位的在线交互服务，大大提高了机关企事业单位行政管理效率，是信息化时代大势所趋，也是信息化时代的主要烙印之一。

网上行政审批，是指按照行政许可法的要求，结合最新的计算机和网络技术，采用先进的科学管理理念和方法，以审批文档电子化为前提，以审批无纸化为基础，以审批全程网络化为关键，以提高行政审批效率为目的，集居民和企业网上申报（现场申报）、公务员网上审批、监察机关网上监察三位于一体的行政审批新模式。网上审批的各环节是跨地区、跨行业、无纸化快捷地在网上完成的，从而实现了真正意义上的"一网式服务"。如果说办公自动化系统处理的主要是内部办公业务，那么网上审批系统则是面向企业和个人，是政府职能的外部表现。网上审批系统是电子政务系统的重要组成部分，也是促进政务公开和政府业务流程改革的重要推动力。

2.网上并联审批

《行政许可法》的颁布实施，为各级政府利用网络提供"一站式"服务，实现网上协同办公、并联审批构建起一个统一的法律平台。网上并联审批就是网上行政审批的具体表现形式。

所谓网上并联审批，就是由政府牵头，成立并联审批管理组织，对申请人的申请涉及需要政府其他职能部门审批的，由并联审批中心通过专用计算机网络传输给相关审批部门同步审批，相关审批部门受到审批中心抄告的事项后，对审批申请的事项进行审查，并在规定期限内完成审批事项的审批工作，同时将审批的结果通过专用计算机网络进行传递和反馈，相关受理部门按规定的时限和要求办结，以"一门受理、抄告相关、并联审批、限时反馈、先证后照、效能监察、定期回访"为主要程序，结合相关部门一门式办理与多部门并联审批为一体的审批模式。

（二）并联审批制度存在的问题

1.部门层级和组织制度有待完善

并联审批单位的范围较狭窄。一是参加并联审批的同级单位范围有限。从我国实现并联审批的发展情况来看，目前只有部分政府部门实行了并联审批。这些部门主要是建委、工商、公安、消防、卫生等单位，而在实际的审批事务中，不只涉及到这几个部门。所以，相较于行政审批的需求而言，并联审批单位的范围还比较窄。为此，需要进一步扩大并联审批的政府部门。二是参加并联审批的上下级单位范围有限。我国目前并联审批单位范围较窄的另一个表现就是上下级行政 主管部门之间缺乏并联审批。开展并联审批的部门主要是同级行政主管部门，但是在实际行政审批工作中，下级行政主管部门的审批事项很多是需要上级行政主管部门先进行审批的。所以，如何打破层级限制，开展上下级政府部门之间的并联审批，也是目前我国并联审批面临的重要难题。

并联审批的组织制度有待健全。现阶段来说不仅参与并联审批的部门太少，而且并联审批制度服务对象仅限于企业法人，把大量分布广泛，经营分散，最需要加入并联审批的个体工商户排除在外。此外登记机关与审批部门之间缺乏经常性的协调沟通机制，往往各行其政，相互扯皮，影响了审批效率的提高。尽管各地政务服务中心都在探索并联审批的方式，但实际情况是只有部分地区的政务服务中心在企业注册登记等涉及前置部门少的许可项目实施并联审批，建设项目等涉及前置部门多的项目几乎都没有真正实现的并联审批。这其中的原因在于：首先，并联审批制度涉及部门较多，需要部门之间充分协作，这使得原本相互独立的部门之间及工作人员之间难以从心理上真正适应，因此部门之间合作联办意识薄弱，一定程度上阻碍了并联审批的有效进行；其次，并联审批制度要求审批部门间要进行职能整合，流程再造，而这一要求势必会削减一些部门的审批权限、审批项目及审批环节，这就会减少甚至取消一些部门的既得利益，因此，政务服务中心实行这一运行机制会受到阻力。

2.部门间的信息沟通不畅

并联审批的参与部门间缺乏业务协同和信息共享机制，并联审批制度服务的重要功能难以实现。目前我国并联审批多是从部门管理、自身业务的角度出发，建设的一整套从上到下的垂直管理体系，将原来的行政审批事项简单的复制进行，体系之间相互封闭，互不相通。从而构成一种以自身职能为出发点、以垂直行业管理体系为主导的审批框架，造成了业务与数据的相对自我封闭，以致跨部门、跨地区间大量信息孤岛出现，以致形成新的部门屏障与数字鸿沟，增加了地方政府管理协调难度。"信息的垄断在很大程度上意味着特权和利益。" 因此，不同部门之间为了保证自己部门的利益往往限制信息的交流。举一个简单的例子，很多建立并联审批业务的地方每年办理的审批事项都是数以万计，但这些成果分散在各系统中，很少有地方有一个系统能够集中、全面地反映出来。这不仅不利于并联审批的顺利进行，也不能从并联审批系统中找出有利的信息，很大程度上阻碍了并联审批的继续改进。

因此，要发挥信息在并联审批制度中的最大效用，就必须突破传统的政务模式下的信息分割的不利局面，加快信息的整合和共享。同时必须加快开发和整合企业发展所需的信息资源，尤其是应以跨部门、跨区域资源为重点，通过门户建设，促进跨部门、跨区域的并联审批应用，切实发挥"门户"的功能，为企业提供"一站式"、"一窗式"的信息和服务。

3.审批结束后的监督管理滞后

并联审批实施结束之后，相关部门的监督管理非常重要，这种完备的监督管理也是并联审批得以健康发展的重要保障。但是在我国并联审批过程中，却出现了比较严重的登记管理和监督管理相互脱节的现象。如在以工商局为主的的企业营业执照并联审批中，有的企业领取营业执照后并未领取许可证，有的许可证有效期与营业执照中相关经营项目的有效期不一致。对此，工商部门主要依靠年检时检查前置许可证来进行监督管理，但企业领照后与年检时仍有相当长的一段时间，对这段时间内企业经营行为的监控缺乏有效的措施。因此，前置审批部门对企业的监管要求标准不能降低，以往的"重审批，轻监管"的监管模式要彻底的改变。 否则的话，不仅会导致并联审批的失败，而且会导致对企业经营行为缺乏有效监管，引发诸多问题。

缺乏对并联审批项目的后期评估。在并联审批结束之后，政府绩效管理部门没有一个对并联审批项目进行专门的审计监督和绩效评估的体系。一些审批部门在发证后，就认为自己的工作已完成，没有进行后期的评估工作；另一些则认为本部门的内部事务已经够多，审批工作都做不完，没有人力和时间去进行后续评估工作，从而造成事实上无人评估。相关部门应该对并联审批项目中所涉及到的资金状况、系统运行状况以及使用效益情况进行全面系统的评估，为并联审批项目的进一步完善提出宝贵意见和建议，以此促进并联审批的进一步发展。

三、完善并联审批制度的对策

（一）加强部门协调，规范审批流程

1.建立审批部门之间协调机制

并联审批的良好运行依赖于各级政府的强力推进和协调部门的积极协调。政府支持不力或审批部门之间缺乏沟通，并联审批制度就会形同虚设。为此，必须建立一个强有力的协调机构。在并联审批中，申请人、直接受理部门、非直接受理部门、协调部门之间的相互关系可基本分为外部申请和审批关系与内部行政关系：申请人只同直接受理部门发生申请与审批的外部关系，同非直接受理部门之间的申请与审批关系由直接受理部门和非直接受理部门之间内部处理；直接受理部门、非直接受理部门和协调部门之间为内部行政关系，直接受理部门和非直接受理部门之间存在知情关系并由协调部门加以协调。

西安市在"联动式"并联审批制度的基础上寻求建立"立体式"并联审批制度，尽量争取最大程度的的部门协调力度。"立体式"并联审批制度既包括市级部门与市级部门之间的横向并联，也包括市级部门与区（县）、开发区部门之间的纵向并联，它突破了部门与部门之间、区县与区县之间，开发区与开发区之间以及相互之间的制约和藩篱，可以实现任何部门之间并联。

首先，建立市级部门之间的"联动式"并联审批制度，突破部门之间的限制。传统审批中，各部门都是各自为政，对前置条件未满足的事项不予受理，前置条件满足后，才机械性的进行对接，这种串联式审批链条，客观上造成程序复杂、效率低下。"联动式"并联审批即假定各部门审批前置条件全部成立，各部门窗口同时受理、同步审批，提前办完的部门等待前置，最后统一发放审批结果。整个事项办理时限就是办理过程中用时最长的单个审批事项的时限。其次，建立市区两级中心"联动式"并联审批制度，突破区域的限制。西安市近年来板块经济发展迅猛、带动力强，全市的重点建设项目大都集中在各开发区和区县。由于建设项目审批涉及的部门非常多，即使是开发区也还是有许多审批涉及到市级部门，这就造成了这些建设项目既要在开发区、区县办理，又要跑市级相关部门，非常不方便。市区两级政务中心"联动式"并联审批制度，形成上下联动的审批格局，即由市区两级政务中心牵头组织，项目单位就近选择在市中心或者区中心提出申请，建设项目所有涉及到的审批部门同时参与，项目受理后，所有部门同步办理，最大程度的方便申请人。

2.规范和优化并联审批流程

规范和优化审批流程是并联审批的基础。 推行并联审批制度，首先要梳理和规范并联审批的业务流程。目前，全国各地对同一并联审批事项的审批流程并不相同，这对于推行并联审批有一定的阻碍作用：一是各地同一审批项目名称不一，前置条件不一，审批时间不一；二是并联审批审批的流程不统一，随意性太强，有的流程是人为增设，有的是单位违规操作，不便于规范和使用。其次是优化并联审批流程。各个行政审批事项，为了缩短审批时间，应当精简审批环节，非重大问题、非原则问题尽量授权给负责并联审批事项的专门人员，让具体办事人员有职有权，能够迅速办理相关审批事项，提高办事效率。

并联审批的实施，是一个非常复杂的系统工程，仅仅依靠某个政府部门的努力是无法实现的。从国外发达国家的成功经验来看，并联审批的实施必须要加强统一领导和规划。为了确保我国并联审批制度的健康发展，就必须加强并联审批的组织领导，各级政府及政府部门的领导必须转变思想，树立大局观念，而不应该仅仅着眼于本部门的利益。各级政府部门也要建立相应的负责并联审批的机构，为并联审批的实施提供组织保障，加大并联审批开展的力度。另外，还需要进一步明确各行政审批部门的事权划分。通过明确事权划分，明确各个行政审批部门的具体职责，避免职责交叉而导致的交叉审批，以有利于进一步开展并联审批。同时，由于不同类型和规模的企业审批的条件、程序都不一样，我 国政府需要针对不同类型和规模的企业进一步完善和细化并联审批标准，切实为企业行政审批提供方便。

（二）利用信息技术，健全审批网络

1.建立集中的网上并联审批平台

近年来，网络信息技术日趋成熟并在政务服务工作中得到了广泛的应用。20__年4月，《电子签名法》正式实施，这些都为实现网上并联审批制度创造了便利的条件。同时，中共中央办公厅、国务院办公厅联合的《关于深化政务公开加强政务服务的意见》中也明确提出，"要加强服务中心信息化建设、充分利用现有电子政务资源，逐步实现网上办理审批、缴费、咨询、办证、监督以及联网核查等事项。规范技术标准，推动不同层级服务中心之间实现网络互联互通、信息共享和业务协同"。

建立集中的网上并联审批平台，即多部门多事项的网上审批在一个网上平台进行，拥有共同的前台入口和后台资料库，能够共享审批资源，其主要功能包括受理(互联网预审)、承办、审核、批准、办结以及补交告之，补交受理和特别程序等网上流转处理功能。系统提供多业务流的流程定制及表单定制功能，同时系统还可和制证系统、显示系统、短信息系统以及其他部门内办公系统相互联接，具有功能强、数据集中、设备集中、投资节省、管理方便等优点。

2.建设基础信息库和资料共享中心

建设基础信息库和资料共享中心，实现政务信息资源共享，是推行网上并联审批最基本的保障。在全国范围内建立若干数据库，如企业法人数据库和居民信息资料库。各个职能部门在进行网上并联审批时，首先必须在网上录入或扫描企业和居民的基本信息，并在办结时把相关证照也扫打描上网归库，而且审批时把资料录入资料库存作为网上并联审批的前提。如此这样，日积月累，各级政府的行政审批业务的数据库会逐渐丰富和齐全，为各部门网上并联审批提供基本保障。各地政务服务中心大多建立了扫描中心和资料中心，这个中心先将办事企业和居民的资料先进行扫描，然后再根据各个部门审批所需资料进行分门别类，统一资料名称，统一使用权限。一个部门能够共享和利用其他部门数据库的资料，同时一个部门的后来审批者能够共享和利用本部门前审批者所用的资料，使资料库能够跨越时间和部门的界限，真正做到资源共享。

西安市政务服务中心通过充分调研，拟建立一个基于互联网的全市统一的行政审批网络平台，将各区县、开发区、市政务服务中心已进驻部门以及部分未进驻部门的审批事项全部纳入。统一平台建成后，通过相应的模块和端口，将市政务服务中心与各区县（开发区）中心、街道办便民中心等所有中心之间全部联通，将进驻部门与未进驻部门之间全部联通，未进驻事项和进驻事项全部纳入。这个平台，为立体式并联审批提供了技术保证，为信息公开、实现信息共享提供了畅通的渠道，为实现统一监察提供了平台。

（三）加强内外监督，促进精细管理

1.设置并联审批协调督察机构

并联审批制度建设是一项复杂的系统工程，涉及面很广，因此，要想实现建设的顺利实施，很大程度上并不是取决于技术，而是取决于有效的统筹管理，特别是部门之间审批业务的配合、利益的平衡以及人际关系的协调。但是，随着并联审批制度建设的深入，必将要改造和优化现有的组织职能和结构以及改变传统办事观念和原有的工作模式。这将涉及到部门之间和个人之间的利益的重新分配，给既得利益者带来不利，所以推行起来难度很大。因此，并联审批制度建设的管理部门必须是具有较高层次的综合部门，必须有相当的行政权力，有多种的手段和工具来保证其协调督察职能的实施，特别是协调各部门的利益冲突。很显然，原有的管理部门不能够胜任这一职责。

基于以上原因，政府应当建立起强有力的并联审批制度的协调督察机构，用来统筹当地并联审批审批建设工作，调动和协调各方面的力量来整体推进制度建设进程。这就要求政府内较高地位的领导担任并联审批制度的主管领导，并以其为核心设置并联审批制度建设的协调督察机构。该机构统一协调各部门的利益矛盾，制定建设工作的各项基本制度，研究决定有关重大事项，领导和督察各部门履行职责等。

2.创新审批环节电子监察手段

根据《行政监察法》及相关法律法规，为加强行政审批监管，提高行政效能，大部分城市的监察机关都建立了行政审批电子监察系统，对行政审批服务事项实施监控、监督，较好地发挥了行政监察的职能作用，有效促进行政审批领域的廉政建设。

电子监察系统的功能是多方面的，最基本的主要功能有：实时监控、预警纠错、绩效评估、信息服务。电子监察系统可以发挥现场监控功能，即系统自动、实时采集每一行政审批事项办理过程的详细信息，对办事大厅或窗口的现场办公情况进行视频监控；实时监察功能，即办理时段分别自动生成并发出黄、红牌等进行警示；绩效评估功能，即系统根据预先设定标准对各机关的行政效能自动进行打分和考核；信息服务功能，即系统可通过互联网，向企业和群众提供行政审批的有关法律和具体办理要求等信息；决策辅助功能，即系统对各部门工作进行统计分析，为领导的决策提供服务。（张振业）

通联：江苏省泗洪县人民法院 张振业

参考文献:

[1]陈天祥：《新公共管理-政府再造的理论与实践》，中国人民大学出版社20__年版。

[2]段龙飞：《我国行政服务中心建设》，武汉大学出版社20__年版。

[3]丁茂站：《我国政府行政审批治理制度改革研究》，中国经济出版社20__年版。

[4]胡建淼：《行政法学》，法律出版社1998年版。

[5]姬亚平主编：《外国行政法新论》，中国政法大学出版社20__年版。

[6]罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社1996年版。

审批制度论文范文第4篇

从境外投资行政审批制度的历史沿革来看，我国对境外投资的管制经历了一个由紧到松、再由松到紧的变化过程。

(一)第一阶段（1979～1985年）

我国对境外投资进行审批的法规依据，最早可以追溯到1979年8月国务院颁布的15项经济改革措施，其中的第13项明确规定“允许出国办企业”。由于当时并无境外投资的经验，且国家的外汇储备又极为有限，虽然将境外投资作为改革措施之一，在这方面的控制还是相当严格的，仅允许一些中央部委级企业、以及个别省、直辖市所属企业尝试性地开展境外投资活动。这一阶段投资项目不多，年均境外投资额仅为2500万美元(在1979～1983年间，年均境外投资额仅为920万美元)，企业平均投资规模也只有95万美元。

(二)第二阶段（1986～1991年）

随着改革开放的逐步推进，我国的经济实力不断增强，在境外投资方面也积累起一些经验，于是政府开始放松对境外投资的管制。1983年，国务院授权外经贸部为在国外开设合资经营企业的审批和管理的归口部门，外经贸部据此制定了《关于在境外举办非贸易性企业的审批和管理规定(试行稿)》(该规定于1985年开始试行，详见刘向东主编《中国对外经济贸易政策指南》，第1276页，经济管理出版社出版。)(以下简称“1985年规定”)。

根据该规定，到国外(在港澳地区举办的合资或独资经营企业，其审批与管理办法不在本办法之列)。举办合资经营企业(我国在国外举办独资经营企业的审批与管理，亦照该办法办理)，中方投资额在100万（含100万）美元以上的项目，由主办单位的上级部门（省、市、自治区人民政府、国务院各部委）向外经贸部申报，由外经贸部征求我驻外使（领）馆和有关部门意见后审批；中方境外投资额在100万美元以下的项目，由主办单位的上级部门直接征求我驻外使（领）馆同意后审批。

上述规定使境外投资的审批条件得到了明确，境外投资权不再仅仅授予少数企业，因而这一阶段的年均境外投资额大幅度上升，达到2.08亿美元，企业平均投资规模也明显增大，达到140万美元。

(三)第三阶段（1992～1998年）

在投资额迅速增长的同时，我国的境外投资也暴露出一些问题，主要是存在着分散性和盲目性，投资失败、资本外逃等现象时有发生。这一方面是由于企业的国际化经营能力还比较弱，另一方面是由于政府对境外投资的管理体制还不完善。由于上述问题的出现，再加上当时国家外汇收支状况严峻，1991年，《国务院批转国家计委关于加强海外投资项目管理意见的通知》(以下简称“1991年通知”)又对境外（包括港澳地区）投资的审批程序进行了修改。

根据该通知：凡需向国家申请资金，或境外借款国内（母公司或机构）担保，或产品返销国内需国家综合平衡，以及中方投资额在100万（含100万）美元以上的项目，其项目建议书和可研报告由国家计委会同有关部门审批，合同、章程由外经贸部审批并颁发批准证书；中方投资额在3000万（含3000万）美元以上的项目，其项目建议书和可研报告由国家计委会同有关部门初审后报国务院审批；中方投资额在100万美元以下的项目，符合当前到海外投资的方针，资金、市场等不需要国家综合平衡解决的，其项目建议书、可研报告以及合同和章程，分别由国务院各部门和省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府指定的综合部门审批。

通过1991年通知与1985年规定的比较可以发现，新的审批制度对境外投资的管制、特别是大型投资项目的管制明显加强，这主要体现在审批环节的增加上：100万美元以上项目的审批部门从3个增加到5个（新增国家计委和外管局），100万美元以下项目的审批部门则从2个增加到3个（新增了外管局）；另一方面，审批的内容也得到了细化：新制度详细规定了项目建议书、可研报告、合同和章程的具体内容。这一阶段的年均境外投资额仍有明显增长，为7.05亿美元，但企业平均投资规模则降至106万美元。

(四)第四阶段（1999年至今）

1999年，为鼓励我国轻工、纺织、家电等行业具有比较优势的企业到境外开展带料加工装配业务，《国务院办公厅转发外经贸部、国家经贸委、财政部关于鼓励企业开展境外带料加工装配业务意见的通知》（〔1999〕17号(见对外贸易经济合作部网站http:∥/)，以下简称“1999年通知”）对这类境外投资项目规定了单独的审批程序。根据该通知：由中央大型企业工委管理的企业，直接向外经贸部、国家经贸委申报；其他企业向企业注册地的省级外经贸主管部门、经贸主管部门（经贸委、计经委）申报，再由后者向外经贸部、国家经贸委申报。国家经贸委对项目建议书和可研报告进行审查，外经贸部根据国家经贸委的初审意见，在征求驻外经（商）参机构意见后，对项目进行最终审核。

通过比较可以发现，1999年的规定等于是将带料加工类境外投资项目的审批权由国家计委转到了国家经贸委。比较起来，前者的审批要比后者更为严格，因而此举实际上是放松了对带料加工类境外投资项目的管制。这一阶段（1999～2001）的年均境外投资额与上一阶段基本持平，为6.78亿美元，而企业平均投资规模则增长了1倍，达到218万美元。

图11979～2001年中国境外投资情况

从上述4个阶段的变化中可以看出，我国主要是以投资额的大小来划分对境外投资项目的审批权限的，大项目（100万美元以上）由中央政府审，小项目由地方政府审，且地方的审批相对宽松。同时，在中央政府的层次，国家计委的审批相对严格，其他部门则相对宽松。国家对境外投资管制的松紧程度主要就是通过在两级政府之间，以及在中央政府各部门之间划分并调整审批权限来体现的。从图1中可以看出，这种审批权限的划分和调整对境外投资的发展速度，特别是企业平均投资规模的大小，有着相当明显的影响。

二、现行境外投资行政审批的程序

现行境外投资行政审批制度的主要依据是1991年通知和1999年通知，前者规定了一般性境外投资项目的审批程序（见图2、图3），后者则规定了境外带料加工投资项目的审批程序（图4）。

(一)中方投资额小于100万美元的项目的审批程序

1.中方投资额在100万美元以下的项目，符合当前到海外投资的方针，资金、市场等不需要国家综合平衡解决的，其项目建议书、可研报告以及合同和章程，分别由国务院各部门和省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府

图2投资额小于100万美元项目的审批程序

指定的综合部门审批。前往未建交国家、港澳及其他敏感地区投资的项目，其项目建议书和可研报告须报外经贸部，由其会同有关部门审批。

2.项目建议书与可研报告可以合并编制，同时报送。

3.综合部门须征求驻在国使领馆对项目建议书的意见。

4.由省级外汇管理局境外汇风险和外汇资金来源进行审查。

5.项目通过审批后，项目建议书与可研报告报国家计委备案，合同和章程报外经贸部备案，并由外经贸部颁发批准证书。

(二)中方投资额大于100万美元的项目的审批程序

图3投资额大于100万美元项目的审批程序

1.除了中方投资额在100万（含100万）美元以上的项目，以下4类境外投资项目也按本流程审批：(1)需向国家申请资金；(2)境外借款国内（母公司或机构）担保；(3)产品返销国内需国家综合平衡；(4)国务院管理的公司和国家计划单列的企业集团投资的非贸易性项目。

2.根据企业的隶属关系，分别由各省、自治区、直辖市及计划单列市的计划部门或国务院主管部门进行项目初审。国务院直接管理的公司和国家计划单列的企业集团可以直接报国家计委审批。项目建议书经审批机关批准后，方可进行可研报告的编制工作。

3.地方计划部门或国务院主管部门须征求驻在国使领馆对项目建议书的意见。

4.项目通过初审后，由国家计委对项目建议书和可研报告进行审批。中方投资额在3000万（含3000万）美元以上的项目，由国家计委上报国务院审批。

5.由国家外汇管理局对项目的外汇风险和外汇资金来源进行审查。

6.由外经贸部对项目的合同和章程进行审批并颁发批准证书。

(三)境外带料加工装配投资项目的审批程序

图4境外带料加工装配投资项目的审批程序

1.企业向其注册地的省级外经贸主管部门（外经贸委、厅或局）和经贸主管部门（经贸委、经委或计经委）同时申报。国务院直接管理的公司和国家计划单列的企业集团可直接报国家经贸委审批。

2.中方投资额在300万（含300万）美元以上的项目，项目建议书经批准后方可进行可研报告的编制；300万美元以下项目的项目建议书与可研报告原则上可合并编制。

3.由省级外经贸主管部门会同经贸主管部门（经贸委、计经委）共同向外经贸部、国家经贸委申报。

4.由外汇管理局对项目的外汇风险和外汇资金来源进行审查。100万（含100万）美元以上项目由国家外管局办理，100万美元以下项目由省级外管局办理。

5.国家经贸委对项目建议书和可研报告进行审查，并将符合条件的项目送外经贸部核准。

6.外经贸部根据国家经贸委的初审意见，在征求驻外经（商）参机构意见后，对项目进行最终审核。对审核通过的项目颁发《境外带料加工装配企业批准证书》。

三、现行审批制度已不适应新形势下实施“走出去”战略的要求

首先应当承认，我国尚不具备全面开放境外投资的条件，在现阶段还不能取消对境外投资的行政审批。这是由以下几个因素决定的。

第一，我国经济整体发展水平还不高。根据国际经验，当一国的人均GDP达到2000美元以上时，该国才具备了较强的境外投资实力，而目前我国人均GDP不足1000美元。在大型企业中真正有实力从事跨国并购和国际化经营的还不多，大多数企业仍处于依托国内低成本生产优势在海外构建营销网络、开展带料加工装配业务的阶段。

第二，国有企业在从事境外投资的主体中占有很高比例。我国经济体制正处于转轨时期，许多国有企业产权关系不明晰，法人治理结构不健全，市场纪律的作用尚未得到充分发挥，因盲目投资造成资产流失的风险依然较大。

第三，资本项目可兑换需要分步实施。目前，国际收支状况和外汇储备并不是制约境外投资的主要因素，不过实现资本项目可兑换的其它主要条件，如综合国力、金融监管能力、健全的微观主体、成熟的金融市场等，尚不完全具备。

第四，我国不是资本过剩的国家。我国的工业化尚未完成，二元经济现象十分突出，经济增长中的资金缺口仍然存在。现阶段银行大量存差的出现，是我国金融体制改革没有到位以及对部分行业的准入限制造成的，并不表明我国资本过剩。

根据国际经验，各国对境外投资从严格管制到全面放开，中间都有一个逐步放宽政府审批的过程。企业“走出去”投资，开展各种各样的经济活动，从无到有，从少到多，直至通过并购、资产运作形成大型跨国公司，也要有一个逐步发展壮大的过程。因此，当前我国实施“走出去”战略，需要改进政府管理境外投资的内容和方式，而不是完全放弃管理。

同时也必须看到，现行审批制度存在许多问题，已经不能适应新形势下实施“走出去”战略的要求。

(一)现行审批制度存在的弊端

政府在行使宏观经济管理职能的同时，也代表国有资产的出资人干预企业的微观经济活动，结果造成现行的审批制度存在诸多弊端，具体表现为：

1.审批的层次多，效率低

从流程图中可以看出，目前中方投资额在100万美元以上的境外投资项目需要经过驻外使领馆、地方计划部门（或国务院主管部门）、国家计委、外经贸部、国家外管局等5个部门的审批；中方投资额在100万美元以下的项目也须经过驻外使领馆、地方政府（或国务院主管部门指定的综合部门）、省级外管局等3个部门的审批。

同时，没有从流程图上反映出来的是各部门内部还实行层层报批制度，这进一步降低了审批效率。另外，一旦出现部门意见不一致的情况，就会大大延长审批时间。

2.审批的内容过多过细并存在重复

由于没有将政府的宏观管理职能和出资人职能分开，各部门都十分注重对投资项目商业风险的审查，这就造成了审批内容的过多过细和重复。各部门要求报送的文件主要都是项目建议书和可研报告，而这两份文件均包含了许多有关商业风险的审查内容，如中方单位的生产经营状况，合作对象的名称、注册国家和法定地址，项目总投资、中方投资额和资金来源构成，产品的市场需求分析，拟采用的生产技术和设备，等等。

3.审批制度不透明

有关境外投资审批的法规均以内部文件的形式存在，企业很难知晓具体的审批程序及要求，往往是在碰了壁（报送文件不符合要求、或是报送的部门不对口，而被退回）之后，才能“摸索”出门道。

同时，由于审批制度的不透明，有关各部门审批时限的规定并没有得到很好的执行，这也是造成审批效率低下的原因之一。

4.事后监督不够

各部门普遍存在重事前审批、轻事后监督的问题，虽然在审批时很注重投资主体资质和项目风险这两项内容，并要求企业定期报送财务报表，但却缺乏更具体的事后监督措施，投资项

目的进展情况事实上并未得到有效的跟踪。

(二)弊端造成的后果

1.从企业的角度来说，上述弊端造成的危害有3个方面

其一，审批制度的低效率和不透明，使企业在进行投资决策时面临很大的不确定性和很高的时间成本，不少企业因此而错失投资良机，影响了发展。

其二，现行审批制度规定，在可研报告得到批准之前，企业不得与外方签署有约束力的文件，这就造成了两个问题：若不能提前通过审批，则企业在与外方进行谈判时就会底气不足，担心谈成后国家不予批准，从而影响企业信誉；若外方得知项目已通过中国政府审批时，会趁机提出更为苛刻的条件，使我方利益受损，甚至导致项目搁浅。

其三，审批制度的低效率也是导致部分企业违规操作、逃避审批的原因之一。为了抓住投资机会，不少企业被迫运用非正常手段绕过审批（比如通过压低投资额或化整为零的方法，使投资额低于计委审批限额）或者干脆“先斩后奏”。这实际上是政策造成了企业行为的扭曲。

2.从政府的角度来说，上述弊端造成的危害有4个方面

其一，评估项目的微观商业风险，本来是企业自身和中介机构的任务，而在现行体制下却由政府承揽了，这消耗了各部门有限的资源，使其不能将足够的精力投入到对境外投资的宏观管理中去。

其二，政府掌握的有关境外投资的信息和知识还很不充分，进行宏观管理尚且困难，判断项目的风险更是力不从心。

其三，审批职能重叠造成部门利益的冲突，出于各自利益的考虑，谁也不愿放权，使得国家有关“走出去”的战略无法真正落实到位。

其四，审批的高成本也容易诱发寻租行为，造成企业走门路、跑关系，甚至可能滋生腐败。

(三)实施“走出去”战略，要求对现行审批制度进行改革

虽然我国在整体上还没有达到全面放开境外投资的阶段，但经过10余年的发展，确实有一部分企业已具备了一定的所有权优势，有能力到境外投资。它们拥有较强的产品研发能力和自主知识产权，在国内已形成了一定的生产规模，占据了相当的市场份额，同时也通过出口贸易对国际市场的情况有了深入的了解。它们建立起了比较完善的法人治理结构和比较科学的投资决策体制，已成为自负盈亏的市场主体。另一方面，这些企业也有到境外投资的动力。随着经济全球化的日益深化和我国加入世界贸易组织，国内企业面临着日益激烈的市场竞争压力。许多企业已经意识到，只有努力巩固、拓展国际市场，才能维持生存，而境外投资正是实现这一目标的重要手段之一。其一，境外投资有助于绕过贸易壁垒；其二，境外投资有助于准确、及时地掌握市场需求信息；其三，对于许多消费类产品来说，只有到当地建立售后服务体系才可能打开出口市场；其四，境外投资有助于引进国外先进的管理经验和技术。正是基于上述现实，国家提出了“走出去”战略。将“引进来”和“走出去”紧密结合起来，有助于充分利用国内国外两个市场、两种资源，增强我国经济发展的动力和后劲。“走出去”战略与“市场多元化”战略、“以质取胜”战略、“科技兴贸”战略和“大经贸”战略都是相辅相成的关系。在经济全球化背景下，一个国家的国际竞争力在很大程度上是由它所拥有的跨国公司的实力所决定的。因此，除了弥补我国国内资源和市场的不足，促进我国技术、设备和产品的出口，学习国外先进的管理和技术之外，“走出去”战略还提出了培育我国自己的跨国公司的目标，这就使境外投资的意义上升到了新的高度。

综上所述，现阶段我国既具备了“走出去”的可能性，也明确了“走出去”的必要性。然而，现行境外投资审批制度所依据的主要还是1991年颁布的政策文件，对大项目（中方投资额在100万美元以上）的严格审批直接导致了企业平均投资规模偏小，再加上利润汇回的要求，显然不利于境外企业的成长和我们自己的跨国公司的形成。1999年通知放松了对带料加工类境外投资项目的审批，从局部打开了一个缺口，但企业境外投资的动机绝不仅限于带料加工。同时，17号文也未能解决审批制度的种种弊端，企业的境外投资仍然受到比较大的限制。因此，为了配合“走出去”战略的实施，有必要对现行境外投资审批制度进行改革。

四、改革行政审批制度的具体建议

建议尽快出台新的法规以对现行审批制度进行调整。一方面，要提高审批效率，并有条件地放宽对境外投资的管制，为国内优势企业的境外投资创造便利的条件；另一方面，也要加强对境外投资的宏观管理。

(一)精简审批内容，减少审批环节

保留审批中有关投资主体资质的内容，去掉有关项目商业风险的内容。投资的商业风险应由中介机构（如会计师事务所、审计机构、银行、出口信用保险公司）去评估。可研报告、合同和章程不再列入审批范围。

新法规的制定工作可由多个部门共同参与，但须明确各部门的审批职能和分工，避免交叉重叠。可以考虑由一个部门、或是国务院下设的一个联席会议牵头，会同相关部门进行“并联审批”(即各部门的审批同时进行，而不再有先后次序。)，以协调各部门意见并缩短审批时间。

在各部门内部也应精简审批层次，减少文件转圈现象。

(二)适度扩大中央和地方政府部门的审批权限

整体提高中央政府部门的审批门槛以赋予地方政府部门更大的审批权限。地方政府的审批权限扩大后仍须保持与中央政府一致的审批标准。

中央政府部门的审批权限也可以进一步扩大，须报国务院审批的项目不一定再以投资额划线，只有那些涉及国家安全或属国家限制投资的重大项目由国务院负责终审。

(三)赋予优势大型企业一定的投资自

可按照资产质量、资信等级、法人治理结构、境外投资绩效等标准，在国家确定的试点企业集团和条件较好的大型企业中选择一批优势企业，作为培育我国跨国公司的重点对象，对其境外投资活动赋予预先申报规划、自主决策投资、事后上报备案的权利。

优势企业名单应定期复审，动态调整。编制优势企业名单的目的和实际效果是境外投资政策向大企业倾斜，在不违反市场规则的条件下，促进资源向大企业集中。

(四)加强对投资项目的事后监督

建立具备实效的事后监督机制，以确保企业在审批阶段所提供信息的真实性。同时，投资绩效也是对优势企业名单进行动态调整的重要依据。

在境外设立的企业受当地法律法规约束和当地监管部门监督，我国对境外投资项目的事后监督主要以境内投资主体为对象。

强化财务会计制度和审计监督，充分发挥市场中介机构对企业的监督作用。审批部门可以要求企业定期报送由独立的财务公司、审计公司出具的报表，并结合国家审计机关的报告，对境外投资项目的进展情况进行监督。在发现问题时，可以对企业提出质询并限期答复。

(五)增加审批制度

的透明度

审批的内容、条件、程序和时限，只要不涉及国家机密，应当一律公开，使政府的审批处于企业和社会的监督之下。对于不按规定进行审批、甚至越权审批、、的，要追究审批部门主管领导和直接责任人的行政、法律责任。

(六)加强对企业投资方向的宏观引导

制定并颁布境外投资的国别指导目录，禁止企业到高风险国家或地区进行投资。应通过境外投资审批，坚决制止国外重复建设、恶性竞争的情况。

(七)继续加强境外投资的总量控制

制定并颁布我国境外投资发展战略和中长期规划，一方面确定年度境外投资的总规模，以便在审批时控制资本（外汇）流出总量，另一方面通过审批控制外债总规模，保持外债合理的期限结构、币种结构和债务人结构。

(八)加强对企业的信息服务

审批制度论文范文第5篇

误区一：取消了某个审批项目等于“减少了某项具体工作”

按照国家的统一部署和要求，行政审批制度改革的合法原则，是指行政审批权的设定和实施必须依据法律、法规、规章和根据国务院决定、命令或者要求制定的国务院部门文件，并不得与其相抵触。根据这一合法原则的规定，在行政审批制度改革中，就应将不符合这一规定的行政审批项目予以取消。根据这一规定，通常在行政审批制度改革中取消的审批事项有很多都是抽象行政行为，日常管理事项。有些虽然是审批事项，但权限在上级，不在本级，本级只是审批之前的一种前期运作过程，这些都应取消。可是有些部门的同志认为，取消了某一审批事项，就等于减少了这项具体工作。笔者认为，这种认识是有偏差的。有些项目减少了，这项事情有可能是不存在了，但对于必要的日常管理，不但要运行，而且还应运行得更好。绝对不能因原来是审批的，现在取消了，就对该运行的工作不运作，这是不允许的。因为你的日常管理职能仍存在，你不运作，就是一种不作为行为。

误区二：合并了审批内容等于“减少了审批事项”

合并行政审批事项，是指在行政审批制度改革中，对各部门上报的行政审批项目属同一类项目分成若干子项或部门间和部门内部重复申报的项目，予以合并。这种必要的合并，不仅便于统一规范，而且便于分类运作。可是在行政审批制度改革的工作实践中，有的人认为，既然把原有的项目合并了，那这一项目就不存在了，就等于该审批事项减少了，这就是行政审批制度改革中对减少审批事项取得的成绩。正因为有这种思想认识上的偏差，有的把不该合并的项目也合并了。笔者认为，这种认识是有偏差的，这种做法是错误的。合并审批事项是为了便于统一规范，便于分类运作；但被合并的审批事项只是从数字上减少了，并不是此项目的内容不存在了。在具体的行政审批过程中，此审批内容仍是存在的。我们不仅不能把被合并的审批项目作为取消项目，也不能把不该合并的审批项目合并起来。

误区三：建立了审批中心等于“提高了审批效率”

审批制度论文范文第6篇

一、财务收支审批制度设计的原则

1、全面控制和重点控制相结合的原则。一方面，企业必须对所有的财务收支进行全面控制。所谓全面是指三个方面，一是全过程的控制，包括采购、生产、销售等各个环节；二是全员的控制，包括单位领导在内的所有职工；三是全要素的控制，包括材料费、人工费、差旅费、业务招待费等所有费用项目。另一方面，在全面控制的基础上，对重要的财务收支项目，应实施重点控制，严格审批。

2、事前审批和事后审批相结合的原则。审批制度作为企业控制财务收支的一种重要途径，不仅包括事后的审批控制，还应该包括事前的审批控制。特别是对于一些发生金额较大或者重要的财务支出，必须进行事前审批。

3、不相容职务分离原则。财务收支审批制度作为内部会计监督制度的重要内容，必须遵循不相容职务必须分离的原则。这也是内部控制制度的基本要求。《会计法》明确规定，“记帐人员与经济业务事项和会计事项的审批人员、经办人员、财物保管人员的职责权限应当明确，并相互分离、相互制约”。

4、科学性和实用性相结合的原则。一方面应坚持科学性原则，尽量做到理论上的完善性；另一方面，应该从本单位的实际出发，使制定的审批制度尽量切实可行。如果企业重视科学性而忽视实用性，设计的制度只能作为“花瓶”而不具有可操作性，或者不符合成本效益原则。相反，如果企业重视实用性而忽视科学性，设计的制度虽然简单易行但却“漏洞百出”，同样达不到内部控制的目的。

二、财务收支审批制度设计的内容

企业设计财务收支审批制度，应该包括以下内容：

1、财务收支审批人员和审批权限。财务收支审批人员及其权限由企业根据其组织结构、规模大小等实际情况确定。企业可以确定一个审批人员（单位负责人或其授权人员），也可以确定两个或多个审批人员，他们各自在其授权范围内行使审批权力。在确定审批人员和审批权限时，必须坚持可控性原则，即审批人员必须能够对其审批权限内的经济业务具有管理（控制）权。只有这样，才能保证审批人员能够正确审批财务收支的真实性、合法性和合理性，提高审批质量。

2、财务收支审批程序。企业发生的各项财务收支，应该按照规定的程序进行审批和批准。在实际工作中，许多企业一般先由经办人员在取得或填制的原始凭证上签字，然后再据以向规定的审批人员审批，审批通过后交会计部门审核入帐或报帐。笔者认为这种审批程序不很合理。因为在一般情况下，审批人员的职位高于会计人员，先审批后审核，必然造成会计人员的审核形同虚设。许多会计人员直接以是否有领导签字为依据进行审核。如果领导已审批通过，会计人员往往不会或不敢有异议，这显然不利于发挥会计的审核监督作用。因此，笔者认为，在设计审批程序时，如果审批人员的职位高于审核人员，应实行先审核、后审批的程序。

3、财务收支审批内容。财务收支审批的内容主要是财务收支的真实性、合法性和合理性。具体包括：（1）财务收支是否符合财务计划或合同规定；（2）财务收支是否符合《会计法》、有关法规和企业内部会计管理制度；（3）财务收支的内容和数据是否真实；（4）财务收支是否符合效益性原则；（5）财务收支的原始凭证是否符合国家统一会计制度规定等等。

4、财务收支审批人员的责任。财务收支审批制度必须坚持权利和责任对等原则。在审批制度中，必须规定审批人员应该承担的义务和责任。具体包括：审批人员应该定期向企业领导或企业职工汇报其审批情况；审批人员失职应该承担的责任等。三、财务收支审批制度的基本模式

各企业应结合本单位的实际情况选择采用以下几种财务收支审批模式：

1、“一支笔”审批模式。这是指一切财务收支全部由单位负责人或其授权人员（总会计师或主管会计工作的副职）一人审批。其优点在于能够克服多头审批造成的监督失控或审批标准掌握不一等问题。但是，其缺点则是容易导致腐败。特别是由单位负责人“一支笔”审批，更是难以对其形成有效约束，这本身也不符合内部控制的基本要求。再加之单位负责人的主要精力集中在企业的经营管理上，对各项财务收支也不可能事无巨细地进行审批。这种审批模式应当予以改革和完善。

2、分级审批模式。这种审批模式根据企业业务范围和金额大小，分级确定审批人员。单位领导副职（分管领导）或职能部门负责人在其主管业务范围和一定金额范围内具有审批权，但对于重要的财务收支或金额较大的财务收支，必须由单位负责人审批。金额巨大的财务收支，甚至需要通过单位领导集体、董事会或职代会审批。这种审批制度的优点在于避免了权力的过分集中，有利于形成对审批人员的约束和牵制；并且，由于审批人员一般是职能部门负责人或单位分管领导，他们对审批范围内的财务收支比较了解，可以提高审批质量。

3、多重审批模式。这是指企业所有财务收支均需由两个或两个以上的审批人员共同审批（可以是“双审制”，也可以是“三审制”）。在实际工作中，这种制度的具体做法各不相同：有的企业实行职能部门负责人先审，单位负责人后审；有的企业实行职能部门负责人先审，分管领导（或指定由主管会计工作的单位领导）后审，有的企业甚至还需要单位负责人最终审批；也有的企业实行分管领导先审，单位负责人后审；等等。这种审批制度的优点在于符合内部控制制度的相互牵制原则，能够提高审批质量，但审批程序相对较为繁琐。

审批制度论文范文第7篇

关键词:行政审批制度；改革

一、进行行政审批制度改革的客观要求

1.全面落实科学发展观，入世后市场经济发展的迫切需要

为了完善社会主义市场经济，全面落实科学发展观，推动社会主义和谐社会建设，必须进行行政审批制度的改革。政府在管理经济与社会的时候，需要通过审批才能实现政府在社会资源配置中的积极作用。市场经济要求充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，政府不能再盲目地对经济和社会实行直接干预。实行社会主义市场经济，要求我们必须按经济规律办事，减少政府过多的、不规范的行政干预，最大限度地发挥市场机制的作用，调节经济运行，提高社会经济的运行效率。我国传统的行政审批制度，给予审批者直接支配社会资源的权力、自由裁量的空间较大，加之审批标准不公开、审批程序不规范，随意性大，透明度较低。笔者认为过去的行政审批制度与WTO的依法行政、依法管理、平等竞争、开放市场、非歧视性、公开透明等基本原则的要求有较大距离，不适应WTO的有关规则。WTO的基本原则及各项规定、协议都是基于市场导向基础之上的，内在要求各成员政府创造开放、统一、公平的市场竞争环境，变过多的行政干预管制之抑制功能为一视同仁的服务保障功能。

由此可见，为了全面落实科学发展观，适应入世后市场经济发展的迫切需要，我国行政机关的行政活动应符合WTO的要求，与国际社会接轨，应按经济规律办事，减少政府过多的行政干预，充分发挥市场机制的作用，应以统一、客观、公正和合理的方式实施相关的法令、条例、判决和决定或从事管理活动，增强可预测性和透明度。所以，传统的行政审批制度必须按照WTO规则和中国的市场经济规律，有计划地依法进行改革。

2.依法公开、公平、公正行政的必然要求

目前政府审批事项过多、范围过广，再加上审批过程的过暗、过乱,行政审批制度存在诸多问题。比如，审批手续繁杂，存在多头、重复、层层审批现象，导致审批时间无限延长，群众和企业办成一件事往往要跑几十个部门，盖几十、上百甚至更多的图章，这就使得一些部门和个人很容易利用所掌握的审批大权谋取私利,进行钱权交易，助长了一些职能部门和有关人员利用手中权力、索贿受贿。另外，大量的腐败现象由搞“暗箱操作”而滋生，审批人员根据经验、习惯、感觉甚至关系来决定是否批准，带有较大的随意性，损害政府应有的公正性和客观性。重审批轻管理、重收费轻服务现象普遍。审批责任不明确，很多审批部门和审批人员的审批行为缺乏严格的监督制约机制，对审批后的执行情况也缺乏必要的后续监督，往往导致行政行为管理失控和市场秩序混乱。

由此可见，腐败严重损害了行政效率，妨碍了社会的健康持续的发展，为了预防和治理腐败，依法进行公开、公平、公正行政，就必须改进工作作风，防止，减少消极腐败现象，就必须改革行政审批制度。

二、进行行政审批制度改革的有效途径

1.充分发挥市场机制的作用

2001年，国务院批转了监察部、国务院法制办、国务院体改办和中央编办《关于行政审批制度改革工作的实施意见》。在文件中明确提出了当前我国行政审批制度改革的指导思想和总体要求，以及改革应遵循的五项原则，制定了详细的实施步骤，提出了需要注意的几个问题。这就为我国行政审批制度改革指明了方向。2004年5月，国务院决定国务院部门第三批取消和调整审批项目495项。加上前两批已取消和调整的项目.国务院共取消和调整审批项目1806项，占总数的50.1%，实现了大幅度减少行政审批事项的目标。

“市场是最好的裁判官”，“市场是一支看不见的手”，应该充分发挥这支看不见的手的力量，而我国的行政审批过多干预那些繁杂琐碎的具体事项，人为地造成了大量的资源浪费。这就要求从根本上改变以我国行政审批制度。笔者认为，深化行政审批制度改革，一是应把妨碍市场开放和公平竞争的行政审批予以取消，市场竞争机制能自行调节的，交由市场去解决。二是由市场难以有效解决，但通过社会组织能有效解决的，应交由社会组织来解决。充分发挥中介组织、社团等社会组织在市场中的重要作用，强化政府的社会管理和公共服务职能。美、日等市场经济发达国家的经验表明，发挥好社团、行业协会和中介组织的作用对建立高效有序的行政审批制度非常重要。2.简化审批，强化监督机制

对行政审批制度改革实施的监督力度不够。目前，各地政府都陆续向社会公布了相当一批取消、下放的审批事项。但这些事项的落实情况如何需要行政监察部门的积极参与,采取强有力的约束监督措施，否则就会造成改革留有形式或大打折扣。

对行政审批工作监督的目的，就是监督改进工作，维护公平、公正、公开的阳光竞争环境。一是健全审批部门内部监督制约机制，落实审监(审核)分离制度,加强部门内部监督检查，防止滥用审批权，建立审批人员定期轮岗和审批回避制度。二是健全纪检等部门的专门监督机制。有关纪检监督部门纪检监察要立足本职，广泛收集企业及服务对象对审批制度改革的意见和建议,对改革中出现的问题,及时研究反馈给有关部门。三是建立责任追究制度。行政机关在行使审批权过程中，不按规定的条件、程序进行审批甚至、，以及由于只审批不监督或者监督不力而造成严重后果的,要追究行政审批主管领导和直接责任人员的行政责任或法律责任，应遵循“谁审批,谁负责”的原则。四是社会监督机制的建立。为了保证一部有效的法律能够被认真履行，不仅要建立起有效的司法体系，更重要的是要建立起民众与社会的有效监督机制，这其中包括民众的有效申诉渠道、大众媒体的公开报道制度等。要建立和健全人大、政协、司法机关以及新闻媒体和群众的监督机制。使得社会监督机制有效建立起来，把有关信息通过媒体公示于众，使群众了解改革的意义内容、过程和结果，从而把审批事项纳入整个社会的视野。

3.转变政府职能。重塑思想观念

面对加入WTO的新形势，要提高政府工作效率，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，已势在必行，而要达到这一点就要从根本上转变政府的职能,以制度的方式明确政府该做什么。

只有转变政府职能、实现了政府退出市场，才能从源头上遏制政府审批制度的膨胀在传统体制下，政府是经济活动的主体，企业则成为政府的附属。因而，经济活动是由政府组织、经济决策也是由政府通过行政审批程序下达的。这种情况在从计划经济向市场经济的转轨初期仍不会有根本改观。这是因为在市场制度很不健全、市场经济活动还受到传统体制的多方阻碍时，政府的重要职能之一，是为市场经济开辟道路、“保驾扩航”。在当时情况下，政府审批甚至成为市场活动得以实现的条件。而当市场经济制度逐步建立起来、微观经济主体被充分激活、经济的自组织功能逐步完善了以后，政府再用行政审批手段去管理经济、管住市场，就只能起到妨碍甚至阻碍市场发展的作用了。因此，关键的问题在于，政府必须及时转变职能，适当退出市场过程。

三、结语

由于行政审批制度改革是一场政府的自我变革，在取不取消、取消哪些、如何取消等问题上缺乏明晰的操作规范和约束机制，难以进行到底。要使这项改革深入下去，必须通过立法，从法律制度上予以规范。《行政许可法》的即将贯彻实施，将加快政府职能的根本性转变，有力地推进依法行政工作，促进行政管理方式的改进和行政管理水平的提高，有利于从源头上预防和治理腐败，大大推动我国行政审批制度改革的进程。

参考文献：

[1]颜廷锐:中国行政体制改革问题报告一问题•现状•挑战•对策[M].北京:中国发展出版社，2004.

[2]唐铁汉.深化行政管理体制改革[M].北京:国家行政学院出版社，2006.

[3]张志强.试论行政审批制度改革[J].中共太原市委党校学报，2006年.

审批制度论文范文第8篇

关键词:行政审批制度；改革

一、进行行政审批制度改革的客观要求

1.全面落实科学发展观，入世后市场经济发展的迫切需要

为了完善社会主义市场经济，全面落实科学发展观，推动社会主义和谐社会建设，必须进行行政审批制度的改革。政府在管理经济与社会的时候，需要通过审批才能实现政府在社会资源配置中的积极作用。市场经济要求充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，政府不能再盲目地对经济和社会实行直接干预。实行社会主义市场经济，要求我们必须按经济规律办事，减少政府过多的、不规范的行政干预，最大限度地发挥市场机制的作用，调节经济运行，提高社会经济的运行效率。我国传统的行政审批制度，给予审批者直接支配社会资源的权力、自由裁量的空间较大，加之审批标准不公开、审批程序不规范，随意性大，透明度较低。笔者认为过去的行政审批制度与WTO的依法行政、依法管理、平等竞争、开放市场、非歧视性、公开透明等基本原则的要求有较大距离，不适应WTO的有关规则。WTO的基本原则及各项规定、协议都是基于市场导向基础之上的，内在要求各成员政府创造开放、统一、公平的市场竞争环境，变过多的行政干预管制之抑制功能为一视同仁的服务保障功能。

由此可见，为了全面落实科学发展观，适应入世后市场经济发展的迫切需要，我国行政机关的行政活动应符合WTO的要求，与国际社会接轨，应按经济规律办事，减少政府过多的行政干预，充分发挥市场机制的作用，应以统一、客观、公正和合理的方式实施相关的法令、条例、判决和决定或从事管理活动，增强可预测性和透明度。所以，传统的行政审批制度必须按照WTO规则和中国的市场经济规律，有计划地依法进行改革。

2.依法公开、公平、公正行政的必然要求

目前政府审批事项过多、范围过广，再加上审批过程的过暗、过乱,行政审批制度存在诸多问题。比如，审批手续繁杂，存在多头、重复、层层审批现象，导致审批时间无限延长，群众和企业办成一件事往往要跑几十个部门，盖几十、上百甚至更多的图章，这就使得一些部门和个人很容易利用所掌握的审批大权谋取私利,进行钱权交易，助长了一些职能部门和有关人员利用手中权力、索贿受贿。另外，大量的腐败现象由搞“暗箱操作”而滋生，审批人员根据经验、习惯、感觉甚至关系来决定是否批准，带有较大的随意性，损害政府应有的公正性和客观性。重审批轻管理、重收费轻服务现象普遍。审批责任不明确，很多审批部门和审批人员的审批行为缺乏严格的监督制约机制，对审批后的执行情况也缺乏必要的后续监督，往往导致行政行为管理失控和市场秩序混乱。

由此可见，腐败严重损害了行政效率，妨碍了社会的健康持续的发展，为了预防和治理腐败，依法进行公开、公平、公正行政，就必须改进工作作风，防止，减少消极腐败现象，就必须改革行政审批制度。

二、进行行政审批制度改革的有效途径

1.充分发挥市场机制的作用

2001年，国务院批转了监察部、国务院法制办、国务院体改办和中央编办《关于行政审批制度改革工作的实施意见》。在文件中明确提出了当前我国行政审批制度改革的指导思想和总体要求，以及改革应遵循的五项原则，制定了详细的实施步骤，提出了需要注意的几个问题。这就为我国行政审批制度改革指明了方向。2004年5月，国务院决定国务院部门第三批取消和调整审批项目495项。加上前两批已取消和调整的项目.国务院共取消和调整审批项目1806项，占总数的50.1%，实现了大幅度减少行政审批事项的目标。

“市场是最好的裁判官”，“市场是一支看不见的手”，应该充分发挥这支看不见的手的力量，而我国的行政审批过多干预那些繁杂琐碎的具体事项，人为地造成了大量的资源浪费。这就要求从根本上改变以我国行政审批制度。笔者认为，深化行政审批制度改革，一是应把妨碍市场开放和公平竞争的行政审批予以取消，市场竞争机制能自行调节的，交由市场去解决。二是由市场难以有效解决，但通过社会组织能有效解决的，应交由社会组织来解决。充分发挥中介组织、社团等社会组织在市场中的重要作用，强化政府的社会管理和公共服务职能。美、日等市场经济发达国家的经验表明，发挥好社团、行业协会和中介组织的作用对建立高效有序的行政审批制度非常重要。2.简化审批，强化监督机制

对行政审批制度改革实施的监督力度不够。目前，各地政府都陆续向社会公布了相当一批取消、下放的审批事项。但这些事项的落实情况如何需要行政监察部门的积极参与,采取强有力的约束监督措施，否则就会造成改革留有形式或大打折扣。

对行政审批工作监督的目的，就是监督改进工作，维护公平、公正、公开的阳光竞争环境。一是健全审批部门内部监督制约机制，落实审监(审核)分离制度,加强部门内部监督检查，防止滥用审批权，建立审批人员定期轮岗和审批回避制度。二是健全纪检等部门的专门监督机制。有关纪检监督部门纪检监察要立足本职，广泛收集企业及服务对象对审批制度改革的意见和建议,对改革中出现的问题,及时研究反馈给有关部门。三是建立责任追究制度。行政机关在行使审批权过程中，不按规定的条件、程序进行审批甚至、，以及由于只审批不监督或者监督不力而造成严重后果的,要追究行政审批主管领导和直接责任人员的行政责任或法律责任，应遵循“谁审批,谁负责”的原则。四是社会监督机制的建立。为了保证一部有效的法律能够被认真履行，不仅要建立起有效的司法体系，更重要的是要建立起民众与社会的有效监督机制，这其中包括民众的有效申诉渠道、大众媒体的公开报道制度等。要建立和健全人大、政协、司法机关以及新闻媒体和群众的监督机制。使得社会监督机制有效建立起来，把有关信息通过媒体公示于众，使群众了解改革的意义内容、过程和结果，从而把审批事项纳入整个社会的视野。

3.转变政府职能。重塑思想观念

面对加入WTO的新形势，要提高政府工作效率，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，已势在必行，而要达到这一点就要从根本上转变政府的职能,以制度的方式明确政府该做什么。

只有转变政府职能、实现了政府退出市场，才能从源头上遏制政府审批制度的膨胀在传统体制下，政府是经济活动的主体，企业则成为政府的附属。因而，经济活动是由政府组织、经济决策也是由政府通过行政审批程序下达的。这种情况在从计划经济向市场经济的转轨初期仍不会有根本改观。这是因为在市场制度很不健全、市场经济活动还受到传统体制的多方阻碍时，政府的重要职能之一，是为市场经济开辟道路、“保驾扩航”。在当时情况下，政府审批甚至成为市场活动得以实现的条件。而当市场经济制度逐步建立起来、微观经济主体被充分激活、经济的自组织功能逐步完善了以后，政府再用行政审批手段去管理经济、管住市场，就只能起到妨碍甚至阻碍市场发展的作用了。因此，关键的问题在于，政府必须及时转变职能，适当退出市场过程。

三、结语

由于行政审批制度改革是一场政府的自我变革，在取不取消、取消哪些、如何取消等问题上缺乏明晰的操作规范和约束机制，难以进行到底。要使这项改革深入下去，必须通过立法，从法律制度上予以规范。《行政许可法》的即将贯彻实施，将加快政府职能的根本性转变，有力地推进依法行政工作，促进行政管理方式的改进和行政管理水平的提高，有利于从源头上预防和治理腐败，大大推动我国行政审批制度改革的进程。

参考文献：

[1]颜廷锐:中国行政体制改革问题报告一问题•现状•挑战•对策[M].北京:中国发展出版社，2004.

[2]唐铁汉.深化行政管理体制改革[M].北京:国家行政学院出版社，2006.

[3]张志强.试论行政审批制度改革[J].中共太原市委党校学报，2006年.

审批制度论文范文第9篇

当前一些单位内部管理松弛、控制薄弱，从源头上给舞弊，腐败行为予可乘之机。同时造成了单位资产的流失，影响了利润水平，从而降低了其市场竞争力。为适应加入WTO的客观要求，在新形势下加强单位内部控制是现代管理制度建设的首要课题。2000年国家先后了《会计法》及《内部会计控制规范（试行）》，从法律的角度对内部控制作出规定。意在规范会计行为，强化单位内部会计监督，提升单位内部经营管理效果，杜绝经济违法行为于未燃。

内部控制是保证单位业务活动的有效进行，保证资产的安全和完整，防止纠正错误和舞弊，保证会计资料真实、合法、完整的政策和程序。其贯穿于单位经济活动的各个方面，只要存在经济行为，就需有相应的内部控制。建立内部控制制度，就是在单位内部的职责分工、责任制度、财务会计制度和财产物资管理制度等有关管理制度中，都应具体体现内部控制的要求。财务收支审批制度作为内部控制程序的重要组成部分，其设计得是否科学、完善，对单位的财务管理影响重大。

一、制定财务收支审批制度的必要性

内部控制制度划分为内部管理控制制度与内部会计控制制度两大类。内部管理控制制度是指那些对会计业务、会计记录和会计报表的可靠性没有直接影响的内部控制。如企业单位的人力资源管理。内部会计控制制度是指那些对会计业务、会计记录和会计报表的可靠性有直接影响的内部控制。如由非出纳人员每月编制银行存款调节表。财务收支审批制度是内部会计控制制度的具体规定，其基本目的在于：通过这种控制，可提高现金交易的会计业务、会计记录和会计报表的可靠性。保证组织机构经济活动的正常运转，保护资产的安全、完整与有效运用，提高经济核算的正确性与可靠性，推动与考核单位各项方针、政策的贯彻执行，提高经营管理水平。

二、财务收支审批制度设计的原则

1、全面控制和重点控制相结合的原则。一方面，单位必须对所有的财务收支进行全面控制。所谓全面是指三个方面，一是全过程的控制，不仅包括经济活动各个环节中涉及支出类业务的审批，还包括如销售单、供货合同等收入类业务的审批；二是全员的控制，包括单位领导在内的所有职工；三是全要素的控制，包括办公费、投资、差旅费、业务招待费等所有费用项目。另一方面，在全面控制的基础上，对诸如基建投资、兼并等重要的财务收支项目，应实施重点控制，严格审批。

2、事前审批和事后审批相结合的原则。审批制度作为控制财务收支的一种重要途径，不仅包括事后的审批控制，还应该包括事前的预算审批。特别是对于一些发生金额较大或者重要的财务支出，必须进行事前预算。

3、不相容职责划分原则。财务收支审批制度作为内部会计监督制度的重要内容，必须遵循不相容职务必须分离的原则。这也是内部控制制度的基本要求。《会计法》明确规定，“记帐人员与经济业务事项和会计事项的审批人员、经办人员、财物保管人员的职责权限应当明确，并相互分离、相互制约”。对一些小型单位因为职工人数少，绝对的职责划分困难很多。但是应通过更严密的监督和复核，以弥补划分的不足。

4、科学性和实用性相结合的原则。一方面应坚持科学性原则，尽量做到理论上的完善性；另一方面，应该从本单位的实际出发，使制定的审批制度尽量切实可行。如果重视科学性而忽视实用性，设计的制度只能作为“花瓶”而不具有可操作性，或者不符合成本效益原则。相反，如果重视实用性而忽视科学性，设计的制度虽然简单易行但却“漏洞百出”，同样达不到内部控制的目的。

三、财务收支审批制度设计的内容

依据内部控制的原则，财务收支审批制度设计中应该包括以下内容：

1、财务收支审批人员和审批权限。明确审批人及对业务的授权批准方式、权限、程序、责任和相关控制措施。审批人应当根据授权规定，在授权范围内进行审批，不得超越审批权限；在确定审批人员和审批权限时，必须坚持可控性原则，即审批人员必须能够对其审批权限内的经济业务具有控制权。只有这样，才能保证审批人员能够正确审批财务收支的真实性、合法性和合理性，提高审批质量。

2、财务收支审批程序。单位发生的各项财务收支，应该按照规定的程序进行审批和批准。在实际工作中，许多单位一般先由经办人员在取得或填制的原始凭证上签字，然后再据以向规定的审批人员审批，审批通过后交会计部门审核入帐或报帐。这种审批模式有许多不足之处。因为在一般情况下，审批人员的职位高于会计人员，先审批后审核，即使会计人员发现疑问已是“既成事实”，会计人员往往不会或不敢有异议，这显然不利于发挥会计的审核监督作用。因此，在设计审批程序时，如果审批人员的职位高于审核人员，应实行先审核、后审批的程序。

3、财务收支审批内容。财务收支审批的内容主要是财务收支的真实性、合法性和合理性。具体包括：（1）财务收支是否符合财务计划或合同规定；（2）财务收支是否符合《会计法》、有关法规和内部会计管理制度；（3）财务收支的内容和数据是否真实；（4）财务收支是否符合效益性原则；（5）财务收支的原始凭证是否符合国家统一会计制度规定等等。

4、财务收支审批人员的责任。财务收支审批制度必须坚持权责对等原则。在审批制度中，必须规定审批人员应该承担的义务和责任。具体包括：审批人员应该定期向授权领导或职工代表汇报其审批情况；审批人员失职应该承担的责任等。

四、财务收支审批制度的基本模式

1、“一支笔”审批模式。这是指一切财务收支全部由单位负责人或其授权人员（总会计师或主管会计工作的副职）一人审批。符合《会计法》中“单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的的真实性、完整性负责”的原则。其优点在于能够克服多头审批造成的监督失控或审批标准掌握不一等问题。但是，其缺点则是不符合内部控制的基本要求，容易导致腐败。特别是有些单位负责人把“一支笔”审批错误的认为是一个人说了算，更是难有约束。再加之单位负责人的主要精力集中在经营管理上，对各项财务收支也不可能事无巨细地进行审批。这种审批模式应当予以改革和完善。应加强民主理财建设，对于大型投资应经过领导集体会商，涉及职工利益事项应通过职代会表决等。

2、分级审批模式。这种审批模式根据业务范围和金额大小，分级确定审批人员。单位领导副职（分管领导）或职能部门负责人在其主管业务范围和一定金额范围内具有审批权，但对于重要的财务收支或金额较大的财务收支，必须由单位负责人审批。金额巨大的财务收支，甚至需要通过单位领导集体审批。这种审批制度的优点在于避免了权力的过分集中，有利于形成对审批人员的约束和牵制；并且，由于审批人员一般是职能部门负责人或单位分管领导，他们对审批范围内的财务收支比较了解，可以提高审批质量。

3、多重审批模式。这是指所有财务收支均需由两个或两个以上的审批人员共同审批。在实际工作中，这种制度的具体做法各不相同：有的单位实行职能部门负责人先审，单位负责人后审；有的单位实行职能部门负责人先审，分管领导后审，有的甚至还需要单位负责人最终审批；也有的单位实行分管领导先审，单位负责人后审；等等。这种审批制度的优点在于符合内部控制制度的相互牵制原则，能够提高审批质量。如小天鹅集团的“裁决”制度，就是先由业务员申领支出裁决，附上单据并签字。再由部门会计核对预算并签字，报部门主管审核，之后报财务总监审批，最后由董事长签字。可见该审批程序相对较为繁琐，比较适合于大型集团单位采用。

审批制度论文范文第10篇

中国“入世”，国人振奋，世人评说，中国政府正以更加积极、主动的新姿态参与世界经济的接轨和融合、竞争与发展。中国“入世”，挑战与机遇同在，但机遇多于挑战；困难与希望共存，但希望大于困难。其中，最大的挑战和困难在于政府体制改革和政府职能的转变。可以说，中国的“入世”，首先是政府的“入世”。因为，“中国‘入世’的法律基础，是政府与世界贸易组织及其成员之间签订的关于中国加入世界贸易组织的政府框架协议。中国承诺将遵循世界贸易组织的国民待遇、市场准入、公平竞争等原则，按照最终达成的多边贸易协议，分阶段、分行业地开放市场，提高政府的透明度，清理和调整不符合世界贸易组织规则的政策、条例、法律和法规。”（注：柳斌杰主编：《WTO协议解读》，四川人民出版社2001年5月版，页219.）也就是说，中国政府成为了世界贸易组织的有关协议中的法律主体和责任主体，必须履行其协议中所规定的义务并承担因可能的违背协议规定所引起的责任。

“入世”后，中国政府将不容回避以下三方面内容的职能转变。一是要解决制约市场机制有效发挥作用的利益障碍。即主要对已获得资源控制权而不愿轻易让渡给市场的利益获得者进行补偿。如对一些政府部门的资源分配的审批权、一些企业享有的对某种资源和商品经营的特许权。二是要建立适应“入世”后开放经济下的宏观调控体系。政府要主要依赖于宏观调控对经济进行引导，而不能直接干预经济活动。宏观调控主要应依靠经济手段如货币、金融政策和法律手段如行政法规、规章等，行政手段只是必要的补充手段。三是政府管理的重点要放在建立市场经济规则和秩序。政府应从直接干预管制转向研究制定和严格执行市场规则，健全法治，为企业创造更有效的市场竞争环境，提供更好的公共服务。

正是在这种政府体制改革和政府职能转变势在必行的情形下，作为政府管制重要手段的行政审批制度改革的呼声也空前高涨。行政审批是和计划经济体制相随而生，并与其紧密相联的。“审批是计划经济条件下政府管理社会经济的基本手段和方式，通过审批，政府实现对社会资源的计划配置。从这个角度讲，计划经济就是审批经济，是以审批管理为主的一种经济制度。”（注：“改革审批制度，实现转变政府职能的新突破”（特约评论员文章），载于《深圳特区报》1997年7月29日。）这种经济制度的一个重要特征是停留在对大量微观事项的审批上，宏观管理比较薄弱。而市场经济中，要求按经济规律办事，最大限度地利用市场，利用经济手段和法律手段来规范市场行为，调节经济运行，而不是主要依靠审批等行政手段。这种经济制度强调政府对经济的宏观调控能力。这就是行政审批制度必须改革的根本原因所在。尽管如此，一个不争的事实是，近几年来我国行政审批制度中的种种问题还是不可抑制地越积越多、愈演愈烈，大有泛滥成灾之势，正在进行中的行政审批制度改革也是收效甚微。其中的根本原因还是在于对行政审批制度改革的必要性认识不足、思路不明、举措不力。2001年11月，中国正式加入世界贸易组织，再一次吹响了加速我国行政审批制度改革的号角，为我们更深刻地认识行政审批制度提供了一种新的视角，也为促进其进行实质性的改革提供了一个新的契机。

本文试图从中国加入世界贸易组织后带来的政府职能转变的紧迫性入手，剖析我国行政审批制度的作用、现状及其存在的问题，尝试从多种角度来深化对行政审批制度进行改革必要性的认识，并在此基础上提出我国未来行政审批制度改革的基本思路。

二、我国行政审批制度的作用、现状及存在的问题

（一）行政审批制度的作用

社会的发展离不开行政机关的行政管理活动，社会发展的程度越高，社会情况越复杂就越是如此。也正因为如此，行政审批作为行政管理的重要手段，它对社会的发展起到过重要作用。

行政审批制度的作用主要体现在对“市场失灵”发挥的防范作用和补救作用，这也是行政审批制度仍将继续存在的价值所在。

一是行政审批制度有利于国家对重要社会事务的有效控制。在市场经济高度发达、社会环境复杂多变的情况下，国家有效地将一些重要的特殊行业和特殊行为纳入宏观调控的范围，规范公民、法人和其他组织行为，使其按照国家宏观规划行事，对国家与社会的整体利益来讲，无疑会有更大的好处。行政审批正式可以发挥这一作用，可以将关于国计民生的重要社会事务进行有效控制，保持社会的稳定。

二是一定程度上可以保护公民、法人和其他组织的权益免受侵害。行政审批制度实际上是一种市场准入的关卡，在某些特殊行业和领域内，为了保证这种行政相对人的特殊活动本着促进公益、有利安定，向社会提供质量可靠、数量充足、比例结构合理的公共产品和更好的服务，行政主体站在行政审批的“关卡”上检查进入特殊行业人员的资格和生产技术水平能否达到公共要求是极为必要的。

三是有利于保护自然环境，保持经济的可持续性发展。通过在审批中确定明确的环保标准，以及在审批中贯彻《投资企业指导目录》有关产业区域布局等等一系列的要求，可以避免对资源盲目性、重复性、浪费性开发和利用，维持生态平衡，实现经济的可持续性发展。

四是一定程度上还有利于提高行政相对人的素质，促进其事业的发展。通过行政审批过程，可以发现行政相对人审批项目中存在的缺陷和不足之处，提出修改和补正意见，并对其行使监督检查职责，这也必然会提高申请审批的公民、法人和其他组织的素质，促进其经营和从事所批准事项的能力和效益，推动整个事业的发展。

五是可以在一定程度上协调行政相对人之间的关系。如在行政审批中严格把关，对同一狭小地区内不批准两个以上以同样稀少资源为原料的加工项目；或者不批准以我国国有企业已有的市场为市场目标的外资企业，或者不在相邻区域批准两个可能造成互相干扰的项目。

（二）我国行政审批制度实施现状

据有关资料表明，到2001年5月止，在我国政府的规范性文件中涉及的许可、审批的数量是惊人的。其中，中央各部门审批事项达2000多项，而省级和省级以下的政府和部门更是大量运用行政审批。（注：这一数据来源于周汉华等：“构建适应市场经济要求的审批制”，《经济日报》2001年5月20日。在文中，中国社科院法学所公法研究中心副主任周汉华指出：“行政审批项目具体数字很难说得准确，因为统计是非常困难的。”而以上数据是该文中公布的2001年5月各有关部门清理的结果。由于各审批部门自身利益的考虑，可以断言实际数量肯定大于这一数字。如肖金明“行政许可制度的反思和改革”，《中国行政管理》，2001年第6期的这篇文章中指出：“据不完全统计，在中国现行行政审批制度中，国务院各部委颁布的各种审批规定就有2500余项。”）在一些省级（含自治区、直辖市）行政区域内实施的许可审批项目最少在1300项左右，最多的省份超过2200项。如北京市在清理前原有审批项目1304项，辽宁省有1551项，广州市有1377项，山东省有2200多项。（注：这一数据来源于周汉华等：“构建适应市场经济要求的审批制”，《经济日报》2001年5月20日。在文中，中国社科院法学所公法研究中心副主任周汉华指出：“行政审批项目具体数字很难说得准确，因为统计是非常困难的。”而以上数据是该文中公布的2001年5月各有关部门清理的结果。由于各审批部门自身利益的考虑，可以断言实际数量肯定大于这一数字。如肖金明“行政许可制度的反思和改革”，《中国行政管理》，2001年第6期的这篇文章中指出：“据不完全统计，在中国现行行政审批制度中，国务院各部委颁布的各种审批规定就有2500余项。”）这些项目分布在每一个行政管理领域。如北京市行政审批项目分布在计委、经委、商业、教育、科委、公安、民政、财政、城建、交通、劳保、司法、民族事务、宗教等几乎所有的社会生活领域。（注：根据《北京市行政审批事项清理方案》所列事项概括所得。）

行政审批的种类和表现形式多种多样，名目繁多。从审批的内容来看，重点是对行政相对人的许可。主要有生产经营项目的审批、自然资源开采项目的审批、城市规划建设项目的审批，交通运输的审批，专营专卖特许的审批、进出口货物的审批、外商投资企业的审批、农业综合开发项目的审批、特种行业的审批等等。从表现形式来看，主要有许可、批准、核准、审核、备案、登记注册、证明、特许状等等形式。（注：根据《北京市行政审批事项清理方案》之（一）（二）（三）归纳所得。）

（三）当前行政审批中存在的诸多问题

目前，我国的行政审批制度中主要存在以下几方面的问题：

一是审批事项太多，审批范围太广。如以深圳市为例，根据有关资料表明，1997年止仅市政府就有700多项审批，还有近300项核准事项（有些核准事项其实也是审批），涉及到政府绝大多数部门和几乎所有的行业。有的事项本是《公司法》或其他法律、法规明确赋予的企业自，少数部门依然在审批。（注：“改革审批制度，实现转变政府职能的新突破”（特约评论员文章），载于《深圳特区报》1997年7月29日。）在我国改革开放的前沿城市尚且如此，其他地方可想而知，如此多的管制窒息了社会成员的创造性和活力。而在美国等西方发达国家，许可之类的管制制度使用的范围较狭窄，通常主要用于对社会事务的管理，而很少用于对经济的管理。即使用于管理生产经营活动，也是大多同公众的生活与健康有关。（注：毛寿龙：“中美行政审批制度及其改革之比较”，《安徽决策咨询》2001年第5期。）

二是审批机构不协调，审批权限不清晰。一般有两种情形，一种是同一项职能可能会有两个以上的部门来分担，这样可能导致单位间的推诿扯皮，丧失工作效率。如有的地方部门既有“利用外资办”，又有“外经贸委（局）”，长期以来职能不清，造成外商审批报告两个地方来回跑，两边都收钱，还两边都办不好事。另一种是一个职能单位侵占了另一个单位的应有职能。如有些地方计划委员会侵占了建设局对房屋建设的审批权，意图分取更多利益。这种重复设置的审批不仅使生产经营者不堪重负，也大大增加了行政成本。

三是部分审批设置目的不当，规划不合理。国家设立审批制度的目的是为了对某些社会事务或经济活动进行管制或规范，防止人们因自由从事有关事务或活动损害公共利益或他人利益，保障社会和经济健康发展。然而，某些部门设置某些许可或审批的动机或目的并非出于管理需要，而是为了设卡收费，增加本单位收入，是受部门利益和地方利益驱动。这种做法背离了国家建立行政许可或审批制度的初衷，而且有些审批规划不合理，导致盲目审批，造成被审批项目间可能相互“碰车”，对企业间的生产性要素配置不合理，形成“马太效应”。（注：“马太效应”是发展经济学不平稳发展理论的一种认识。即：多数国家在其经济发展过程中，几乎普遍存在着区域发展不平衡现象，具有相对好的发展条件的地区利用其区位优势，并以此积累技术、资金、市场等的方面的优势，走上良性发展道路，导致其与后发展地区差距进一步扩大，产生所谓马太效应。笔者认为，审批制度规划不合理会使技术、资金、市场等方面的生产性要素在地区和企业间的分布不合理，必然加速马太效应的形成。）而西方发达国家建立政府管制仅仅是为了弥补市场本身的缺陷，不是取代市场的作用，更不是出于财政的目的。（注：毛寿龙：“中美行政审批制度及其改革之比较”，《安徽决策咨询》2001年第5期。）

四是大量的审批环节过多，审批时间过长。这主要体现于两种情形。一种是部门与部门及部门内各处（科）室之间重复审批。有些一般性的项目如一栋楼的建设要盖100多个公章是非常普遍的现象。又如开办一家中小企业的前置审批项目，上海市共有237项，广州市有256项，武汉市超过300项，北京市高达440项。（注：肖金明“行政许可制度的反思和改革”，《中国行政管理》，2001年第6期的这篇文章中指出：“据不完全统计，在中国现行行政审批制度中，国务院各部委颁布的各种审批规定就有2500余项。”）另一种是上下级部门或部门内层级之间的层层审批，导致审批时间无法把握。短则数月，长则数年。造成了许多单位的“马拉松”项目和“接力棒”项目。

五是许多审批事项标准不明确，操作性不强。由于这种情形的普遍存在导致很多审批人员只能根据自己的习惯、经验、感觉甚至是关系来决定是否批准。因为许多审批事项甚至连鼓励什么，限制什么，鼓励到什么程度，限制到什么程度都不明确，规定缺乏科学性和合理性，必然导致执法人员自由裁量权的恣意行使。

六是行政审批程序不完备，缺乏理性。其一是审批的决定程序不规范。很多审批往往是部门领导在“酒桌上”或“KTV包房”中决定，还有的是上级领导以电话“通知”有关部门审批或以批条子“指示”有关部门审批。其二是审批中对行政相对人的权利尊重不够。目前审批制度中普遍没有建立行政相对人的参与制度。信息不公开、理由不说明、意见不听取，审批人员态度恶劣粗暴，门难进、脸难看、事难办的“三难”现象普遍存在。其三是程序僵化而且复杂。要求提供一些并非必要的材料、经过许多并非必要的关卡、耗费过多的时间。这使行政相对人把大量的时间和精力浪费在毫无效率的行政程序中。如我国《公司法》就对股份有限公司的设立规定了严格的审批程序。（注：我国《公司法》第三章第一节详细规定了股份有限公司设立的各项条件和要求。其中第77条明确规定：“股份有限公司的设立，必须经过国务院授权部门或省级人民政府批准。”）比较而言，西方主要发达国家的许可程序就较为灵活，具有便捷、高效的特点。如无论在美国哪一州，注册公司的程序都极为简单，只要出示必要的文件，缴纳几百美元的注册费（基本上没有注册资本的要求），在州务卿那里登记，注册公司的程序就完成了。（注：宋永新：“新型的美国有限公司法评述”，《外国法译评》（法学译丛）1999年第4期。文中指出：“美国《统一有限公司法》规定：‘一个或一个以上的人均可向州务秘书交存组织章程，组织一个或更多成员的有限责任公司。’就大多数州看，一般对公司设立没有特别规定。”此外，罗伯特。w.汉密尔顿著：《公司法概要》，李存捧译，中国社会科学出版社1999年8月第1版，页26也指出：“组建公司的程序实际非常简单，许多程序可以由一个合格的法律秘书来完成。”）

七是收费过高。由于税外收入是我国政府财政收入的主要来源之一，其中相当大一部分是行政收费。（注：宋世明：“我国中央政府经济职能转变途径述评”，《新视野》2001年第3期。文中指出：“从财政收入来源看，税费并存，以费挤税，管理失范。1999年中国税收收入达1万亿人民币，当年有统计的预算外资金收入达3385亿人民币，约占预算内收入的1/3，其它预算外资金收入无法统计。（注：资料来源：李岚清副总理2000年11月20日在国家行政学院省部级干部财税专题高研班所作的演讲：《以”三个代表“重要思想为指导建立公共财政的初步框架》）”。张红：“借鉴国外税法改革的经验，完善我国税法体系”，《河北法学》2000年第3期。文中也指出：“我国税外收费规模日益扩大，严重挤占了税收收入，导致基金，收费占政府收入的比重过高，而税收收入占政府收入的比重过低。以1998年中央预算为例：税收、基金、国债共计9186.5亿元，其中税收收入只占30%，收费等收入占11.6%；省以下地方政府非税收入比重过大的问题更加突出，非税收入甚至超过地方预算内的财政收入。”）因此，不仅所有许可审批都收费，而且相当高。审批收费超过成本，公共管理也就变成了有偿行为了。比较而言，在美国等西方发达国家，有不少许可是免费的。即使收取费用也只是收取成本费。（注：毛寿龙：“中美行政审批制度及其改革之比较”，《安徽决策咨询》2001年第5期。）

八是监管不当。有的主管部门往往只“批”不“管”，一“批”了事。对审批之后的项目执行情况缺乏后续的监管，导致审批的项目质量不高、发展不利、效益不好。也有的行政主管部门仅仅是通过所谓年审制度来监管许可证的使用，绝大多数年审也是收费的。而西方发达国家基本上不存在这样的年审制度。对许可证使用的监控是通过平时的管理来实现的。实际上，采用年审制度监督许可证的使用对绝大多数许可证来说是不恰当的，也是不必要的。年审最突出的负面作用是增加行政成本，降低行政相对人生产经营效率而提高其成本，从而最终削弱他们在市场上的竞争力。

三、中国“入世”后加快行政审批制度改革的紧迫性、必要性

随着社会主义市场经济体制的初步建立，我国社会生活的各个方面都发生了巨大的变化。市民社会逐步形成、市场化观念不断发育、行政观念也随之发生转变，这一切都必然要求作为国家管制手段的行政审批制度予以相应改革。我国在加入了世界贸易组织后，市场化进程加快，政府作为WTO成员之间协议的责任主体也不得不加快改革同国际接轨，塑造一个合法、有限、责任、高效、人道的政府形象。此种情形之下，我国的行政审批制度改革的必要性之上又更添了一份现实的紧迫性。

（一）行政审批制度改革是来自市民社会形成的呼唤

市民社会是与政治国家相对应的一个分析范畴。这一概念始于14世纪的欧洲，17、18世纪霍布斯、洛克、卢梭、孟德斯鸠等人的著作中频繁出现，并将之与政治国家相区分。1949年新中国成立以后，由于各种主客观原因，政治运动高潮迭起，传统的封建性的全能主义政治观念不仅未被铲除，反而被强化，国家政治权力压倒一切，政治权力渗透和扩张到一切领域，形成马克思所批判的政治国家与市民社会颠倒的现象，即社会的完全政治化。1978年始，中国市场取向的改革促使了社会和政治权力关系的深刻变革，政治和国家权力正逐步地撤退和收缩，社会和个人权利正迅速地发展壮大，最终将导致中国社会主义市民社会的形成。（注：郭定平：“我国市民社会的发展和政治转型”，《社会科学》1994年第12期。）市民社会具有以下三方面的特征：（注：何增科：“社会大转型与市民社会理论的复兴”，《当代世界与社会主义》1997年第3期。）一是有一个多元化的公共领域构成的国家领域。即存在国家与个人之间自治的第三领域。如生产单位、志愿性组织和社区服务组织。二是市民社会是平等和自由的复合体。市民社会首先要求个体的独立性，并在此基础上个人之间平等地进行社会活动，即个人意志自决领域不容忍有公权力的身影。三是国家与市民社会相互对峙、相互制约、相互促进，形成二元化的格局。市民社会民主化离不开国家权力的支持，而政治民主化又依赖于市民社会的推动。

加入世界贸易组织必然会加速中国市民社会的发育和成长。主要将体现在以下三个方面：一是经济更加市场化。1993年，全国人大修改宪法，把建设“社会主义市场经济”载入国家根本法，使中国市场化有了强有力的法律保障。而世界贸易组织的目标是：“在国际经贸竞争中，消除歧视性待遇，坚持非歧视性贸易原则，对发展中国家给予特殊和差别待遇，扩大市场准入程度及提高贸易政策和法规透明度。”（注：柳斌杰：《WTO协议解读》，四川人民出版社2001年5月版，页8.）“市场开放与公平竞争构成WTO的基本原则。”（注：柳斌杰：《WTO协议解读》，四川人民出版社2001年5月版，页1.）在这种情形下，行政审批特别是涉外经济活动中行政审批与市场开放的矛盾更显突出，不容回避。二是社会更加多元化。目前中国已经出现了个体、私营、股份制、国有等多种经济成分并存的局面。加入世界贸易组织后，外向型经济将更加迅速发展，外资经济成分也将更加壮大。这些又将进一步引起社会结构和社会阶层的变化，传统的工人、农民与知识分子等都在发生迅速的分化、重组，形成差异万千的利益群体。这又导致行政审批制度中一些标准性规则的不适用和失效。三是文化更加个人化。加入世界贸易组织，建立新体制将带动人们价值观念、思想态度和思维模式的革故鼎新。人们更加从注重各种自我利益和自我满足，利益观念和主体意识大为增强，个体的尊严得到重申，个人的财产体现为物的形态的人格同样得到尊重。

总之，加入世界贸易组织加速了我国市民社会的形成。而“从某种意义上讲，中国市民社会的构建过程，实际上也就是中国社会法治化过程。”（注：刘武俊：“市民社会与现代法的精神”，《法学》，1995年第8期。）因为市民社会中各类主体具有高度的独立性和自治性，而这种独立性和自治性在很大程度上取决于市民社会与政治国家之间的良性互动关系形成，能够完成这一使命的非“法”莫属。所以，就我国目前的现实而言，要构筑市民社会与政治国家之间的良性互动关系，面临两大政治转型：一是政府权力必须从广泛的社会经济领域撤出，把社会的权力还给社会，把市场的权力还给市场，政府不管不该管的事，交由社会、市场法则去调节。二是政府对企业的直接干预权因受到抑制而逐步萎缩，企业的自逐步扩大并得到落实。在这两大转型中，行政审批制度都是难中之难、重中之重，难以回避，也不容回避。

（二）行政审批制度改革是始于“博弈”理论思维的启迪

“博弈”理论是西方经济学中对制度的一种分析模式，后来，公共选择学派将之运用于行政过程的分析，对国家法、行政法等公法领域产生了重大的影响，也为我们更深刻地认识行政权及行政行为带来了新的视角和启迪。以布坎南为代表的公共选择学派学者认为：在自由的市场之中，每个人都是机会主义者，有自己的利益需求，也有个人的偏好取向，即“经济人”的假设。而总体而言个体的知识是有限的，个体之间信息也存在不对称，个人负担不起正确决策所需的信息费用，即存在“信息悖论”。（注：根据柯武刚、史漫飞著：《制度经济学——社会秩序与公共政策》，商务印书馆2001年版为基础归纳所得。）20世纪三十年代，资本主义国家普遍性的经济危机迫使人们对以前的自由放任的经济政策进行反思，人们普遍认识到个人的偏好导致的“市场失灵”问题。如当所有的草场中仅剩下一块属于公有公用时，大家都可能把羊赶到公用的草地上放牧，造成公用草场的完全恶化。经济学家将这种情形描述为“公地灾难”。因而凯恩斯主义为代表的国家干预政策兴起，政府大量地规定强制为特征的制度。但随着行政国的出现，国家行政权广泛地渗透到经济领域后，人们又开始发现到“政府失灵”的问题。公共选择学派正是将“经济人”假设和“信息悖论”贯彻到政府行为之中进行分析，认为政治家和行政官员与其他人一样都是机会主义者，追求自己的目标；而行政相对人与行政主体之间、行政相对人与行政相对人之间都存在着信息的不对称，这样就不可能导致“囚徒困境”。即每次政府决策都由于双方的偏好不同及不信任的情感基础而达不到最优状态。公共选择学派将政府行为作为交换的过程来研究，把政府与个人之间描绘为一个相互“博弈”的过程，只有通过多次的博弈才能达到稳定的均衡状态。由此他们得出结论是：要走出“囚徒困境”，政府决策过程中必须满足以下要件：一是博弈的双方必须合作，建立信任的基础；二是要反对国家管制，建立参与式的决策机制；三是改革官僚机构，强调官僚之间的交易关系，提倡官僚行为具有自己的正当性利益，它的这种利益也源于其政治行为本质上也是与行政相对人的一种交换；四是提倡在官僚制度中引入竞争因素，使官僚在各机构之间具有流动性，有对官僚的惩罚和激励制度；五是实行真正的分权，加强权力之间的监督，加强责任的落实；六是注重程序的约束，以程序规避政治决策过程中的“政治寻租”行为。（注：根据文建东著：《公共选择学派》，武汉大学出版社1993年版；厄尼斯。缪勒著，张军译：《公共选择》，三联书店上海分店出版1993年1月版为基础归纳所得。）

这也就是“博弈”理论对行政行为思考后的启迪。而中国加入了世界贸易组织之后，这些启迪也转变成了现实性的要求。主要体现在以下三个方面：一是透明度原则。透明度原则，是指成员方必须公布正式实施的政策、法律及规章，以及成员方政府或政府机构与另一方政府或政府机构签订的影响国际贸易政策的现行协议之义务。（注：柳斌杰主编：《WTO协议解读》，四川人民出版社2001年5月版，页8.）关贸总协定第10条是透明度原则的核心条款，另外第6条、13条、16条、19条也有所体现。二是监督原则。乌拉圭回合改进并完善了关贸总协定的贸易争端解决机制，达成了《争端解决规则和程序的谅解》，明确了争端解决的目标程序和监督机制。其别是具有上诉复议救济机构和执行的监督制度，使成员方责任落到了实处。三是无歧视待遇原则。（注：赵春明主编：《世界贸易组织与中国经济》，党建读物出版社2000年版，页13.）无歧视待遇原则是指所有成员国在无歧视基础上进行贸易，相互给予对方以平等待遇。关贸总协定第1条、第2条、第3条，以及《服务贸易总协定》第2条都集中体现了这一原则。

行政审批制度作为国家干预的重要行政手段显然也必须适应这些要求，作出适应性的调整。一是要尽量减少行政审批事项，退出一些领域，将一部分事务交由社会、市场法则去调节。二是要尽量清除行政审批中可能存在的部门利益、地方利益，避免“囚徒困境”，但应予以其他的正当性利益为补偿作为交换；三是要注重程序公开透明，接受行政相对人以及其他部门的监督；四是信息公开化，采取参与制的行政方式，必要时有的部门和事项可以建立听证制度来完善行政审批制度；五是在行政审批中要对行政相对人实行无差别对待，适应统一的审批标准和程序。

（三）行政审批制度改革是基于行政观念转变的要求

“行政”这一概念有多种多样的理解，如有F.J.古德诺的“政治行政二分说”、“三权分立说”、“实质意义上的行政说”、“管理说”等等。（注：罗豪才、湛中乐主编：《行政法学》，北京大学出版社1996年版，页1-2；张正钊主编：《行政法与行政诉讼法》中国人民大学出版社1999年版，页5-6.）而“行政的核心或实质是行政权，几乎行政法的每条原理都可以从行政权的研究中得到解释。”（注：张树义、梁风云：“现代行政权的概念及属性分析”，《国家行政学院学报》2000年第2期。）所以，行政观念的转变其实就是对行政权应有内涵之认识的转变。在19世纪之前，国家主义滥觞，居完全统治地位。博丹、卢梭等人认为作为国家之一种的行政权是者所享有一种命令的权力，政府与行政相对人之间是“命令-服从”的关系。尔后，基于防止权力腐败的需要，洛克、孟德斯鸠等人认为，政府与行政相对人之间是“命令-控制”的关系。基于这种认识的桎梏，以戴西为代表的根植于自由资本主义土壤的规范主义理论主张对政府权力进行控制，反映了政府与个人、公共利益与个人利益之间的二元对峙。这时候，行政权仅仅归属于行政机关，政府职能通常仅限于国防、外交、治安、税收等纯行政性事务。19世纪末、20世纪初“行政国”的兴起导致了行政权特征和属性的转变。经济的发展同时带来了大量社会矛盾和问题的产生，如垄断、环境、交通等等，为了解决这些问题，国家大量地增设行政机构和人员，对经济生活和社会生活干预，同时行政权的范围也不再限于执行管理，而是不断地介入贸易、金融、劳资领域，并拥有了一部分“准立法权”和“准司法权”。（注：姜明安主编：《行政法与行政诉讼法学》，北京大学出版社1999年版，页4.）概括来看，现代行政权主要有三方面的属性：一是行政权主体的非专属性。西方传统理论一般将行政权界定为执行性权力，专属于行政主体。二战后，由于某些职业公务需要财政上的独立，工商企业需要经营上灵活性，因而某些职业公务、社会公务开始由专门职业组织来行使。如法国的公务法人，“公务法人独立于一般行政的层级组织之外，是自给自足的一种方式。”（注：王名扬著：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，页130.）二是行政权职能的多元性。（注：主体的非专属性和职能的多元性这两个特征是张树义和梁风云所归纳。见其文“现代行政权的概念及属性分析”，《国家行政学院学报》，2000年第2期。）随着福利国家的到来，公众日益要求政府提供社会福利、社会保障、建筑桥梁、道路交通等服务。行政的职能从传统的权力领域向与人民福利紧密相连的非权力性领域扩展。正如西方学者所形容的，行政权对行政相对人实行“从摇篮到坟墓的管理。”三是行政权的非强制性日渐凸显。正如平衡论者所认为，现代行政主体和行政相对人之间是“服务-合作”的关系。他们认为，“现代行政权要进一步发挥行政权的作用，但并不意味着行政机关要采用更多更具强制性手段进行管理。恰恰相反，在一些行政领域应尽量避免采用行政命令、行政制裁、行政强制手段，淡化行政色彩。”（注：罗豪才、甘雯：“行政法的‘平衡论’及‘平衡论’范畴”，《中国法学》1996年第4期。）日本不具强制力的行政指导却富有成效便是例证。日本学者甚至认为，“这一点是保证日本经济走向成功的一个极为重要的因素。”（注：罗豪才、湛中乐主编：《行政法学》，北京大学出版社1996年版，页282.）

中国加入世界贸易组织之后，使得这些行政观念转变带来的要求进一步得到强化。主要体现在以下三方面：一是加入世贸组织使我国社会利益分化速度和利益集团形成速度都明显加快，使得以群体利益为基础的第三种组织更加迅速形成。二是加入世贸组织要求政府进一步转变行政职能，不直接干预企业活动。这也促进了政府尽量在行政中采取非强制手段如行政指导、行政契约方式。三是基于政府行政强制手段的减少，而有些生产性职能的公务将实行部分民营化。行政机关在调整公共事务方面，不再机械地适用公法，对民营化的行政事务适用“私法”，即“公法”向“私法”逃遁。（注：张永伟：“行政观念更新与行政法范式转变”，《宪法、行政法学》（人大复印刊）2001年第3期。）总而言之，作为行政管制手段的行政审批制度必须进行弱化性的改革，这是中国加入世贸组织的现实要求，也是现代行政观念发展的历史必然。

四、中国“入世”与行政审批制度改革的基本思路

行政审批制度的兴起是源于资本主义进入垄断阶段后对“国家本位”的大力提倡，而当前行政审批制度改革的势在必行却是源于世界全球化市场的形成过程中对“自由主义”的郑重重申。显然，我国的市场化程度与全球化的要求和标准还有很大的差距，这主要是源于我国计划经济体制下形成的传统观念对市场经济改革过程的桎梏，这也正是我国“入世”前行政审批制度改革收效甚微的原因所在。所以，笔者认为，我国在对行政审批制度改革，进行制度创新之前，必须努力转变传统的社会观念，进行观念创新。因为“徒法不足以自行”，而且“任何一项事业的背后都存在某种决定该项事业发展方向和命运的精神力量”。（注：马克思。韦伯在《新教伦理与资本主义精神》一书中提出并验证了一个影响深远的假说。即每种事业的背后都有某种支持的精神力量，而这种精神与特定的文化背景有着某种内在的渊源关系。笔者认为，这一假设其实超越了韦伯宗教社会学的范畴而具有普遍的意义。）可见，法治观念、思维习惯、社会风俗对制度作用的完全发挥有着极其重要的作用，而我们以前的行政审批制度的改革中正是忽视了这一点。因此，只有“制度创新先动，观念创新先行，两者并重”才是我国行政审批制度改革的成功之路。

（一）要借“入世”契机，培植法治社会的价值理念

中国的“入世”必然对我们原有的传统的观念形成革命性的冲击，造成强有力的影响。这也正是我国对行政审批制度改革进行思想动员的大好时机，是我们实现“观念创新”的良好契机。

第一，培育市民社会化的人文精神是行政审批制度改革的大前提。一是要培育社会中个人的独立主体观念。“在计划经济体制下，国家与集体仍然主宰着一切，个人仅是团体的一份子，以这种或那种身份而层层隶属，未曾谋得个人人格的独立。”（注：陈端洪：“对峙——从行政诉讼看中国的出路”，《中外法学》，1995年第4期。）加入WTO之后，种种变相的对个人独立性的约束不得不解除，个人不仅具有经济上的主体地位，而且还具有法律上的独立人格，个人与国家处于平等的法律的普照之下。“从此，个人与国家的关系不复是权威与虔诚服从加献身的宗教关系，个人不再跪服在国家的阴影之下，而发展成对话关系。”（注：陈端洪：“对峙——从行政诉讼看中国的出路”，《中外法学》，1995年第4期。）二是要培育社会中个人的平等地位观念。要打破国家的神话，将政府拉下神坛，置于和行政相对人的同等地位，即要认识到国家可以是崇高的，而政府可以是卑鄙的，如果不受约束，也可能和个人一样堕落为“最野蛮的动物”（柏拉图语）。所以，要借WTO的东风，灌输和普及“政府与个人之间平等，都应为自己的行为负责”的法治理念。并力图在公法中实现民法般的个人价值理念，即——“在民法慈母般的眼睛里，每一个个人就是整个国家。”三是要培育社会中个人尊严普遍得到尊重的观念。要在社会中普及权利意识，将“人权”提高到“人性”的高度来认识，将“人权”归置于“人格”的范畴来保护。即基本人权的法律保护是对于“人性脆弱的一种让步”，（注：乔治。萨拜因：《政治学说史》上册，商务印书馆1900年版，页98.）而且，财产表现为“物的形态的人格”，应得到同样的尊重，因为侵犯财产就是侵犯人格。

第二，加速行政权价值取向的转变是行政审批制度改革的小前提。一是要从行政权偏重“效率”转向“效率与公正”并重。传统的公共行政价值取向主要是效率（EFFICIENCY）和经济（ECONOMY），但美国新公共行政学派认为，“现代公共行政必须考察政府提供的服务是否促进社会公平！效率必须以公平的社会服务为前提、为代价。”即把“社会公平”作为核心价值。（注：孙柏瑛：“公共行政的新思维——美国新公共行政学派及其思想评述”，《国外社会科学》，1995年第8期。）而现代平衡论学者认为行政权应该民主与效率兼顾，正确地阐释了现代行政的理念。当前要借加入WTO之际，张扬行政权应有的民主和公平的理念。二是要从强调行政主体的“权力”转向“权力与责任”并重。计划经济体制下，人们往往片面地强调行政权的优益性，而现代行政双方平等的理念使人们也认识到，行政权行使的同时必须在法律的范围内活动，并为其行为负责，行政权实际上是权力和责任的统一。三是要从重点依赖“强制性手段”转向“强制性手段和非强制性手段”并重。随着政府民主化的进程加快，国家应该大量采用非强制的行政手段如行政指导和公法契约来引导行政相对人的活动，但这并不意味着完全排斥强制手段，而是各自在相适应的领域内发挥作用。

第三，端正对行政审批的不正确认识是行政审批制度改革的落脚点。一是要端正行政审批是对行政相对人“恩赐”的不正确认识，调整到为行政相对人提供“服务”的认识上来。当前有的部门，有的人员存在把自己所拥有的审批权当作自己的“特权”，批准是对行政相对人“恩赐”的不正确思想，导致工作态度差，向行政相对人“索、拿、卡、要”情形普遍。一定要借加入WTO的时机，纠正这一不良思想，让主管部门认识到，行政审批是为行政相对人提供“公共服务”，以切实改进行政“软”环境。二是要端正行政审批主体“高于”行政相对人地位的不正确认识，调整到两者地位“平等”的认识上来。正是由于前一种不良思想滋生这种不良认识，政府部门的审批人员一定要摆正自己的位置，和行政相对人平等相待。三是要端正行政审批只“审批”不监管的不正确认识，调整到“审批并续后监督”的认识上来。要站在整个地方或国家经济全局的高度来提高审批单位的责任感，对自己审批项目进行事后全程的监督和服务，促进其健康发展。

（二）要借“入世”良机，加速行政审批的制度创新

如前所述，对行政审批制度改革并不是意味着要取消审批制度，审批制度虽然有种种弊端，但还有其存在的价值。所以，行政审批制度改革的重点应是进行制度创新，以适应新形势的要求。

第一，要调整行政审批的范围。首先要退出一些领域。对于生产性和营利性的项目交由市场规则来管理，采取招标、拍卖、邀请发价、直接磋商等方式取代现有的行政审批制度，将企业经营范围内的权力交还给企业。二是要保留一些领域。对于法律、法规和规章规定的关系国计民生的专营专卖项目，少数重要商品的价格和服务项目的收费标准，少数必须严格控制的指令性计划指标可以适当地保留审批。三是要弱化一些领域。如对一般的管理事项可以采取备案制代替行政审批；对于凡是能够事后进行监督的事项，应该采取核准登记制代替行政审批，或者彻底放开。四要强化一些领域。对于确实需要审批的领域，尤其是城市规划、土地开发和利用、环境保护、财政支出项目，以及涉及社会安定和人民群众安全的特种行业和项目，不仅要审批，而且要从紧、从严。

第二，要改进行政审批的方式。要结合审批事项的不同情况，对审批方式进行适当的改革。比如，可以将许多部门分散审批改为联合审批，或将许多部门审批归口到某一个两个部门依法集中审批，实行会审制，也就是实行“一个窗口对外，一条龙服务”。可以将省厅审批，改为地方政府职能局审批，到省厅备案。还可以完善政府各部门间的网络建设，实行网上联合审批，借助现代化手段，实行信息共享，提高效率，优化政府管理。

第三，要完善行政审批的程序。“现代行政法机制乃由制约机制和激励机制整合而成”，（注：罗豪才、宋功德：“现代行政法学与制约、激励机制”，《中国法学》2000年第3期。）而民主的程序制度正是这两种机制的体现，这也是我国行政审批制度必须努力完善的方向。主要应完善以下几方面的制度：一是信息公开即审批条件和标准公开制度。即获得许可或批准的条件、申请所需文件或材料、案件受理部门、费用标准、结案时限等信息应当在机关办公地点、机关手册、机关互联网中公开，并可免费索取或下载。二是听取行政相对人意见的制度。即对于审批报告中的疑难之处或不明之处，审批人员不作个人的主观判断，而是听取行政相对人的说明、解释及证据。三是审批决定说明理由制。即行政机关不论是否批准项目，都要说明其作出决定的理由。四是行政审批案卷制度。即行政机关要对其审批过程制作文本，实行规范化操作。五是回避制度。即如果行政审批人员和审批项目之间有利益关系必须回避，不得干涉这一项目的审批过程。六是利害关系人的听证制度，即一个审批项目可能影响到多个行政相对人或其他第三人的利益时，应该听取各方的意见。

第四，要严格具体审批项目的设立。要尽快制定《行政许可法》。（注：据了解，自上个世纪九十年代中期以来，全国人大法工委行政立法研究组已召开了多次学术研讨会，进行了多次立法调研，曾形成《行政许可法》（专家意见稿）。1999年《行政许可法》立法草案稿由国务院法制办负责起草。后经多次立法调研、论证，形成了《行政许可法》（初稿），于2001年7月印发国务院各部门、省级人民政府及较大的市人民政府的法制工作机构和全国人大常委会法工委等单位以及专家学者征求意见。经过反复研究、修改，形成了《行政许可法》（征求意见稿），并于2001年9月21日提交国务院第44次常务会议讨论、审议。会议决定，应进一步对《行政许可法》（征求意见稿）征求各方面意见。再经研究、修改，形成了《行政许可法（草案）》，2002年6月19日国务院第60次常务会议讨论通过。2002年7月5日国务院向全国人大常委会提出审议该法律草案的议案（国函[2002]64号）。该草案已经2002年8月、12月全国人大常委会两次审议。有望2003年全国人大或全国人大常委会审议通过。）该法应当对行政审批的设定、职权、审批机关、审批范围事项、审批责任以及对行政相对人的救济作出更加完备和可行的规定，使行政审批不仅有法可依，而且有良法可依。首先，一方面，许可审批应当依照权限由法律、行政法规、地方性法规设定，规章及以下的规范性文件不得设定许可审批。另一方面，只要不影响国家利益，即使法律、行政法规、地方性法规有规定，地方政府也可以不设置许可审批。其次，在制定法律、行政法规或地方性法规时，必须严格控制许可和审批的设置。审查立法草案时应当着重审查许可审批制度的必要性和合理性，必要时应当举行听证会。

第五，要强化行政审批的监督机制。一是要强化行政监督的作用。一方面要加强对审批机关的审计监督，杜绝审批过程中的单位和个人的“私利”；另一方面是要加强对行政审批的监察监督，防范审批过程中可能发生的、盲目审批、利用审批搞小部门的利益垄断。二是要强化司法监督的作用。司法监督是保障行政机关依法实施审批行为的重要条件。目前，由于我国行政诉讼受案范围太过狭窄，保障法院行政判决执行的措施乏力，影响了人民法院对行政机关实行审批行为的监督。要改变这种局面，一是要努力扩大行政诉讼的受案范围，允许人民法院审查抽象行政行为，这样，行政审批的标准、条件和依据都置于司法权的监督之下。二是要加强法院的独立性，改变人民法院的人、财、物都受制于行政机关的局面，让法院真正独立办案，敢于对行政审批行为进行实质性的审查监督。三是加强对行政判决的执行，使人民法院对行政审批的监督能够真正地落到实处，保障行政相对人的合法权益。

五、结语