审计调研报告范文

时间:2023-03-01 05:48:23

审计调研报告

审计调研报告范文第1篇

20xx年1月17日,中国互联网络信息中心(cnnic)在京《第21次中国互联网络发展状况统计报告》,数据显示,截止20xx年12月31日,我国网民总人数达到2.1亿人,cnnic预计在20xx年中国将成为全球网民规模最大、普及率相对较高的国家。这些数据显示,中国已经进入了网络经济时代。那么何谓网络经济?网络经济就是以直接经济为特征的服务经济,它是人类联系与交流方式的演进,是以先进的网络工具体系为依托,以综合、融合为典型特征的经济模式。它的产生和发展对被誉为经济“看门人”的传统审计带来了巨大的冲击,迫切需要有一个全新的审计模式与之相适应,联网审计由此应运而生。前审计长李金华同志有一句名言:审计人员不掌握计算机技术就将失去审计资格,审计机关的领导干部不了解网络知识也将失去指挥的资格。这足以说明联网审计已经成为现在乃至将来审计的新模式。

一、联网审计的定义及开展联网审计的意义

联网审计作为电算化审计的延伸,是指审计机关与被审计单位进行网络互连后,在对被审计单位财政、财务管理相关信息系统进行测评和高效率的数据采集与分析的基础上,对被审计单位财政财务收支的真实、合法、效益进行适时、远程检查监督的行为。联网审计有利于推动财政、财务收支相关数据和业务处理日益电子化、信息化、网络化形势下审计工作的开展;有利于在新形势下有效配置审计资源、提高审计效率,进一步贯彻落实“全面审计、突出重点”的审计工作方针;联网审计模式使审计工作从事后审计转变为事后审计与事中审计相结合,从静态审计转变为静态审计与动态审计相结合,从现场审计转变为现场审计与远程审计相结合,能够使一些违纪违规问题被及时发现和纠正,能够在动态的监督中关注资金与项目的效益,能够及时、准确地为决策部门提供决策信息,从而有利于提高审计质量。但是,由于联网审计是基于互联网技术的审计模式,互联网的时空无限性和技术开放性本身就潜存着安全隐患,从而有可能导致会计信息、审计资料被截取或恶意篡改,影响审计效率和审计质量,安全性问题已经成为联网审计发展的瓶颈。本文着力于联网审计安全性问题的探讨。

二、相关法律准则的缺失对联网审计安全性影响及对策

联网审计立法是保障联网审计正常发展的关键性措施。新的《会计法》已增加了有关网络财务的内容,《电子商务法》起草工作正在加紧进行之中,但上述法规都不是针对联网审计而的,不能够满足联网审计的需要。因此,有必要加快联网审计立法工作的力度和进度,使人们在开展联网审计工作时有章可循。如对电子证据,电子签名,电子合同,电子货币等网络经济工具的合法性及其使用规定,都需要立法来加以明确,使得联网审计工作尤其是进行合法性审计时有法可依。目前,已有的相关法律法规适用于联网审计的应该遵从其规定,不适应的需要进一步进行修改和完善。

审计准则是审计工作应遵循的规范和尺度,是评价审计工作质量的权威性规则。联网审计对象、线索、方法,流程、结果等各方面相对于传统审计都发生了变化,以往的审计标准和准则已经不能完全适用,所以应加快新的审计标准和准则的制定以指导联网审计工作实践的深入。如对联网审计人员的一般要求,网络系统安全可靠性评价标准,网络系统内部控制准则等。

三、审计人员综合素质对联网审计的安全性影响及对策

审计人员提高网络安全防范意识,树立全新的信息安全理念,寻求最佳的安全解决方案,避免因网络安全防范失误而可能造成的不必要损失,对于联网审计来讲,显得尤其突出,这就需要审计人员从宏观上强化网络安全防范意识,实行联网审计信息安全预警报告制度。审计主管部门应尽快建立一套完善的联网审计信息安全预警报告制度,依托国家反计算机入侵和防病毒研究中心及各大杀毒软件公司雄厚的实力,及时联网审计信息安全问题及计算机病毒疫情,从而切实有效地防范网络会计信息安全事件;要针对用户安全意识薄弱,对网络安全重视不够,安全措施不落实的现状,开展多层次、多方位的信息网络安全宣传和培训,并加大网络安全防范措施检查的力度,真正提高用户的网络安全意识和防范能力。

实现联网审计以后,由于审计线索、内部控制、审计内容、审计方法与技术等的改变,决定了对审计人员要求的提高。不懂得计算机的审计人员,会因为审计线索的改变而无法跟踪审计,会因为不懂得网络审计的特点和风险而不能审查和评价其内部控制,会因为不会使用计算机和网络系统而无法对电子商务活动进行审计。实施联网审计后,审计工作的顺利开展,必须基于一定的计算机技能、网络知识和完备的审计理论等多方面的综合运用,这对审计人员的业务素质提出了更高的要求。

在这种情况下,审计人员不仅要有丰富的审计知识,而且要掌握一定的计算机、网络、通讯、电子商务知 识与技能。只有全面提高审计人员的业务素质和工作能力,才能满足网络审计工作的需要。这就要求审计人员:

(1)系统学习审计风险方面的理论知识,掌握新的审计方法。重视从审计立项到审计结论的每一个步骤,并采取相应的风险防范措施,使每一个环节的风险减少到最低程度;

(2)更新审计监督观念。现阶段审计监督的重点应从有形资产审计转移到无形资产审计,重视管理方面和社会效益的审计,强化高新技术产业的审计,并促使其快速成长;

(3)树立竞争观念,培养创新意识。知识经济条件下,科学信息化技术对经济的促进作用进一步加强,应提高审计人员对信息经济的认识,树立面向经济的竞争观念;

(4)改革教育和培训模式,提高审计人员的素质和业务水平。未来知识经济的竞争是人才的竞争,要培养面向知识经济的高素质审计人才,就必须改革现有的教育和培训模式,建立面向知识经济的教育和培训模式,用新的方式、新的观念,全方位的培养和选拔人才。推行素质教育,实施终身教育;改革教育、培训方法和手段,教研结合,学研结合,以培养和造就一大批一流水平的审计人才。

四、网络安全对联网审计安全性的影响及对策

随着计算机互联网络技术的提高,网络带宽影响网络传输速度的问题应该说已基本解决,宽带接入为实现联网审计提供了在线操作的保证,但宽带接入的背后却隐藏了无限的杀机,有人曾断言,宽带将电脑接入了高危地区,断言虽说有点危言耸听,但网络用户面临的安全问题却是客观存在的。联网审计的信息安全问题已经成为困扰联网审计发展的核心问题。

为了保障联网审计系统的安全性和数据信息的安全性,联网审计系统部署时在审计局和被审计单位分别配备防火墙以构建vpn通道保证数据点对点传输,从而相对保证了数据在传输过程中的安全性;前置采集机部署在被审计单位时采用单刀双掷网络开关来保证审计局用户无法直接访问到被审计单位网络中,当开关倒向被审计端方向时,前置采集机连通被审计端网络进行数据采集工作,相应的,当开关倒向审计端方向时,前置采集机连通审计内网开始数据加工及后续工作;前置采集机采集数据的时间以不影响被审计单位正常工作为前提,一般在下班后及次日凌晨时段进行采集工作;全体授权审计人员用专用笔记本电脑以固定ip地址连接审计分析服务器进行现场审计,并保证所使用数据不与互联网相连。

审计调研报告范文第2篇

从实践论的观点出发,一个观点的提出到产生效果,需要经过“认识—实践—再认识—再实践”的反复过程,全部政府性资金审计也不例外。三年的审计实践,尽管也取得了一定的效果,但工作中遇到的问题或者不同的思想认识也随即不断出现,有些甚至还带有些迷惘。例如:全部政府性资金审计中还没有真正树立“一盘棋”的思想,相关业务处室存在着“各自为政”的现象,审计资源还没有得到有效整合;对全部政府性资金审计还主要停留在摸清家底的层面,纵向比对、横向分析、综合评价的成份还不多等等。剖析全部政府性资金审计的思想认识,从不同的角度探求其内在要求,有助于更好地推动全部政府性资金审计向纵深推进,进而为审计创新创业提供理论支撑,是必要的,也是必需的。所以结合这次厅冬季集训,对如何更好地开展全部政府性资金审计,作以下几点思考。

一、全部政府性资金审计的内涵要求

全部政府性资金审计、绩效审计、计算机审计,是审计转型的三大突破口,三者是相辅相成的有机统一体。对任何事物,只有从完整性、有效性、准确性的角度去评价分析,才会更加全面、客观,才会更加宏观和有说服力。

审计视野面向全部政府性资金,强调的是审计工作的宏观性和审计评价的完整性,也即从政府性资金的安排分配--拨付使用—最终成效的整个资金链,应该是一个完整的整体,任何割裂其中一块进行评价都是不完整的。同时,全部政府性资金审计也是以资金使用管理绩效为最终目标,并以计算机技术为支撑,保证分析数据的准确性。

因此,我认为,全部政府性资金审计的内涵要求,在于通过有效的审计资源整合,以资金使用绩效为目标,以计算机技术为支撑,从完整性的角度来评价一项或多项政府性资金活动的最终结果和状态。

二、全部政府性资金审计是落实“三个子”的内在要求

以“三个子”为内容的综合财政预算管理体制改革是为建立和完善公共财政体制,推进政府预算管理改革而实施的财政预算管理制度的根本性变革。而全部政府性资金审计则是审计机关为促进政府预算体制改革,进一步加强对政府性资金监督而产生的。因此两者之间有着一定的内在联系。

第一,背景的一致性。以“三个子”为内容的综合财政预算管理体制改革是财政部门内部为寻求科学的财政预算管理体制,顺应政府行政体制改革和财政预算管理体制改革的需要,自发产生的一种内在变革要求,是建立和完善公共财政体制的一种具体形式,是公共财政体制的具体体现。而政府审计作为政府财政预算管理的一个外部监督者,从审计监督和守土有责的要求出发,顺应审计环境变革和传统审计向现代审计转变的需要,创造性的提出了全部政府性资金的理念和全部政府性资金审计的要求。

二者都是存在于现时特有的财政管理体制下,其产生的背景具有一致性。我国经济社会处于转轨时期,行政体制改革和经济体制改革逐步深入和完善,以预算内外双轨制资金管理模式为特征的传统财政管理体制已体现出其不合理性,现有的财政管理体制逐渐暴露出不适应经济发展和行政体制改革的需要。20**年新的政府收支分类改革最终目标就是逐步改革传统的双轨制资金管理模式,建立完整科学的公共财政体制。在这样的背景下,综合财政预算管理改革和全部政府性资金审计的产生和发展具有时代的必然性和现实的可行性。

第二,目标的协同性。虽然二者是财政和审计两个部门,出于自身的职责分工,在特定的历史背景下,创新发展,形成了具有**特色的财政预算管理体制和审计模式。但是二者的目标高度一致,都是为了促进政府资金的有效管理,防范政府财政资金风险,掌握政府可用财力规模,更好的使政府管财、理财和用财。综合财政预算管理改革与全部政府性资金审计指向的标的具有类似性。综合财政预算管理改革是以“收入一个口子、预算一个盘子、支出一个口子”为内容对政府管理资金进行归口管理,实现真正意义上的公共财政体制,因此改革指向的是政府资金的收入、管理和使用,范围是预算内外所有政府性资金。而全部政府性资金审计的指向就是全部政府性资金,按照目前全部政府性资金的界定,全部政府性资金是指政府凭借法律法规赋予的公权力来归集,归属政府支配使用且承担法律责任的资金。因此就范围而言,全部政府性资金审计的指向完全包括了综合财政预算管理改革的范围,并在其基础上还反映如政府负债、政府或有收支等更广泛意义上的政府资金内涵和内容。

三、以“三个子”的要求,做好全部政府性资金审计“点”的文章

所谓“点”,就是以财政审计部门为主要实施者,对全省县以上各级政府的全部政府性资金管理情况进行总体评价和结构分析,从人大监督的需求,从“三个子”的要求,从公共财政的角度来揭示政府性资金管理中存在的问题,推动财政性资金的预算化管理水平。

通过全部政府性资金审计,要解决目前财政预算管理制度中存在的问题和不符合公共财政体制要求的环节,不可能一步到位,今后乃至更长一段时间内,应该在初步摸清全部政府性资金收支规模的基础上,分阶段、分重点的关注和促使预算管理制度进一步改革和完善:

1、近期关注点。全部政府性资金审计虽然取得了一定的成果和影响,但目前侧重点还应该处于摸清各级政府全部政府性资金家底上,在此基础上,进一步分析全部政府性资金收支结构,评价政府财政资金安排是否符合公共财政的要求。除此之外,全部政府性资金审计要特别关注“收入一个笼子”的问题,收入是财政资金管理的源头,预算内外资金的统管是实现公共财政体制的第一步。新的政府收支分类改革很好的推进了公共财政体制的建立,也为建立新的政府资金核算模式做了制度规定,更为预算内外资金的统管做了铺垫,同时非税收入管理的规范化和透明化也将加速这一进程。全部政府性资金审计在推进预算内外资金统管上应重点关注以下一些方面:如促进五大保险基金实现五费合征,在此基础上要逐步促使其他各项社保基金(资金)实现税收化征管;建议政府规范各类收费项目,如行政事业性收入,应逐步减少执收单位和项目;建议规范政府性资源分配行为,改革政府资源分配方法,规范分配程序,强化监督,使政府资源分配更加阳光;建议规范收入征收行为,特别是非税收入,建立违规处罚办法,建立非税收入管理模式,完善非税收入征收管理系统,实现动态监管。

2、中期关注点。在逐步促成财政实现“收入一个笼子”的同时,要适时推进预算管理的一个盘子。目前财政体制改革已逐步深入和推进,部门预算已经普遍推开,具有执收权的部门行政事业性收费虽然已逐步纳入财政专户,但目前收费的真正使用权却仍然在执收部门,这偏离了公共财政“收支两条线”的要求,因此要促使财政部门进一步深化细化部门预算改革,要促进政府将上述行政事业性收费实现预算化管理,将收费项目纳入政府预算,其使用与执收单位脱钩。另外要关注维护预算的刚性和权威性,逐步促使财政预算编制的刚性,尽量杜绝和减少追加预算情况的出现。在推进部门预算改革深入的同时,全部政府性资金审计还要关注公共财政体制其他相关改革内容的推进情况,如建立零基预算制度等。五部门收费纳入基金预算的基础上,逐步实现其他非税收入的预算管理。

3、远期关注点。全部政府性资金审计在促使实现收入一个笼子的基础上,还要逐步实现支出一个口子的目标,实现公共财政体制所要求的收支两条线。在取消部门收入户的前提下,逐步缩减部门支出户,建立单一的部门帐户支付体系,推行国库集中支付制度和体系,逐步建立起以财政直接支付和授权支付为核心的单一帐户支付体系,实现所有财政资金拨付的一个口子,最终实现各级政府都能实现综合财政预算管理,达到“收入一个笼子、预算一个盘子、支出一个口子”的预算管理要求。

全部政府性资金审计远期还要逐步关注和摸清如视同全部政府性资金的规模和结构,如政府当年税收减免和收费减免等内容,目前税收减免情况易于掌握,但政府收费项目名目繁多,管理部门不一,因此很难完全摸清政府所有收费项目减免的准确情况,随着行政体制改革和预算管理体制改革的深入,收费项目势必也会得到进一步的规范和管理,税费的隐性支出的规模和结构更易于掌握。

四、整合审计资源,做好全部政府性资金审计“线”的文章

所谓“线”,就是审计机关内部相关处室之间,以政府性资金活动的整个过程为审计对象,形成一种合力,共同对一项或多项资金活动对象实施审计,并形成完整的审计报告。在这方面,20**年在全省范围内开展的基础教育经费审计是一个成功的范例,一方面,省厅原直属局派出审计人员加入到省本级财政同级审小组,审计资源得到了有效整合,另一方面,对省财政厅从预算内外所有安排的基础教育经费进行了全面审计取证,并将相关数据反馈给全省各级审计机关。随后各地除了继续关注基础教育经费来源外,沿着财政资金的走向,对经费支出的绩效进行了延伸审计,并形成完整意义上的审计综合报告,取得了较好的成效。

从目前情况看,整合审计资源,已成为落实全部政府性资金审计理念的关键。全部政府性资金审计除了在“点”上要继续深化外,迫切需要做好“线”上的文章,例如:今年省厅财政处在对省本级审计中,首次打破了处室职能的界线,在对省地方税务局审计中,就省本级社会保险基金“五费合征”审计事项,对省劳动厅下属的社保中心征集的“工伤与生育保险基金”进行了审计调查,并就调查情况形成了审计专报报省政府,取得了一定的成效,但从完整性的角度,还应该包括社保中心在这两项基金的拨付使用过程中是否存在问题或管理不规范的情况,从而可以更加深入地评价社保“五费合征”中存在的问题。

再如20**年度省本级全部政府性资金审计中,单独安排了对文化、体育、传媒行业的审计调查,一方面摸清了预算内外所有对这三个行业的资金安排情况,并从经济功能和经济用途进行了结构分析评价,揭示了支出结构不合理、资金使用效益不高等问题;另一方面,对部分资金使用单位进行了延伸审计调查,揭示了部分资金安排不符合公共财政要求等问题。但从全面性的角度出发,延伸的面还显得不够,如果有相关审计职能处室加入参与延伸,效果应该会更好。

进行审计资源整合的首要任务是要摸清我们所拥有的审计资源是什么,在此基础上确定可动用的审计资源,进行系统、科学规划,合理有效地采取多种方式推进审计资源的整合,节约审计成本,提高审计效率,提高机关管理水平,在对全部政府性资金审计的过程中发挥作用。

首先,实施审计项目的前期调查工作是不可或缺的重要环节。整合审计资源要先整合审计项目资源,要通过审计前的调查准备工作把需要审计的项目进行分析归类,在科学合理地确定审计项目的基础上整合审计项目资源,打破现行按业务职能部门划分审计资源项目的现状,审计项目不一定全部由分管的业务职能部门进行,要在各业务职能部门提供年度审计项目的基础上,由审计机关综合考虑宏观经济发展的现状和党委、政府以及社会的热点焦点问题进行统筹安排。

审计调研报告范文第3篇

一、概论

(一)构建审计管理(质量控制)体系的背景分析

1、社会背景

我国审计机关成立已有二十五年,审计机构逐步壮大。20**年,国家审计署审计长**向全国人大常委会作了审计工作报告,由此在全国掀起了一场“审计风暴”;这以后每年审计长受国务院委托所作的审计工作报告对中央部门及部门所属单位预算执行中存在的问题,都向社会作了如实披露,提交了一份让人触目惊心的“审计清单”;20**年9月5日中国审计署又在其官网上公告,公布*个部门单位20**年度预算执行和其他财政收支审计结果,此外还同时公布了国家开发银行、中国农业银行、中国光大银行股份有限公司、原中国人保控股公司、原中国再保险(集团)公司20**年度资产负债损益审计结果。随着“审计风暴”的不断掀起,“审计”在公众中的知名度逐渐提高,审计重要性被世人逐渐认识和熟知,同时审计内部所蕴涵着的审计风险也在逐渐地增大,尤其审计管理与某些先进国家相比,差距明显,因此,审计质量管理成了当今审计工作发展中所面临的一个重要的理论与实践问题,建立并完善审计项目质量控制体系成了各级审计机关当前的一项重中之重的工作。

2、实践背景

审计机关经过二十多年的实践、探索,审计工作逐步规范,审计质量控制体系正在逐步建立和形成,审计机关作为综合经济监督部门的作用和威力已经和正在不断发挥。尽管如此,审计质量管理水平仍然滞后于审计工作的发展,从某种角度讲,也影响到了审计机关审计监督作用的充分发挥。影响审计质量的因素有很多,如目前的审计体制,审计法规和审计队伍的建设问题,审计方法和审计手段的落后问题,等等。但作为审计机关自身而言,缺乏严格的审计质量控制,仍是其主要原因之一。我国审计机关长期以来虽十分重视审计质量管理,并为此而采取了一系列的质量管理措施,广大理论工作者也对审计质量管理作了大量的研究和探讨。但是从总体上看,我国审计理论和实务界对质量管理的发展阶段和不同阶段的差别的认识还是不足的。为此,围绕着建立完善审计质量控制体系,如何规范审计行为、提高审计质量、防范审计风险的课题研究正在蓬勃展开。

(二)审计质量基本内涵及其衡量标准

1、审计质量的基本涵义

质量的概念来源于工程管理和企业管理理论和实践,目前被各领域广泛使用的质量概念来源于国际标准化组织,ISO8402:1994对质量的定义是“反映产品或服务满足明确和隐含需要的能力的特性总和”。最新颁布的亚洲最高国家审计组织也采用了这一概念(ASOSAI:AuditQualityManagementGuidelines,2004)。而将质量的概念引入审计领域,必须与审计的特点联系起来。

审计质量的概念国内理论界基本上存在两种观点:一是以审计结果为导向,即审计产品质量,“审计质量最终反映在审计报告的质量上,因而审计质量就是审计报告的质量”;二是以审计程序为导向,即审计工作质量,“审计是包括了审计计划、取证、判断和报告的一个系统过程,因而审计质量是整个审计活动过程的优劣程度”。这两种观点均有其一定的合理性,因此近年来相当部分的审计专业教材、专著中采用了折中的概念,如上海财大博士生导师汤云为教授为主编著的《现代审计管理》将之表述为“审计质量是指审计工作的优劣程度,具体表现为审计人员的质量和审计过程的质量,最终体现为审计成果,即审计报告的审计质量”。又如冯均科所著《注册会计师审计质量控制理论研究》表述为“审计质量是指依据专业性的和社会性的标准所确定的审计工作以及其产品的优劣程度”。简而言之,审计质量是审计行为和审计信息满足审计规范和社会标准的程度。

2、审计质量的衡量标准

衡量审计质量的优劣必须要有一个标准,近年来,审计质量的衡量标准已逐步统一为审计目标的实现程度或者审计责任的履行程度。审计目标是审计活动的既定方向和要达到的预定结果,而审计责任与审计目标紧紧相联,审计责任是审计组织、审计人员开展审计工作实现审计目标所应尽的义务及职责,以及未尽职责实现审计目标所应承担的职业责任和法律责任。在同一时期,有什么样的审计目标,就有什么样的审计责任。

一个时期的审计目标总能概括反映出当时社会环境的需求以及审计本身所掌控资源蕴涵的审计能力。审计环境的变化所引起的社会公众需求的变化及审计能力变化会提出调整审计目标的要求,进而引起审计实践的变革。审计目标演变的历史,就是审计界为满足社会需求,弥合期望差而努力的历史。

具体来说,审计质量的衡量标准可分为三个层次,即最低衡量标准---法规制度,现实衡量标准---职业标准,最高衡量标准---社会期望。

二、当前审计环境的主要特点及其趋势

(一)审计环境的基本内涵及对审计的影响

所谓审计环境,是指能够影响审计产生、存在和发展的一切因素的总和。审计环境既是审计产生、存在和发展的前提和基础,同时也是审计理论体系的起点。审计环境可分为二个方面:审计外环境和审计内环境,审计内外环境密切相关,内环境决定着审计的本质,进而决定了审计的职能、程序和方法;外环境决定着审计动因,进而决定审计目标,或有利于审计目标的实现,或因不利于目标的实现而需要对目标进行修订;继而决定审计责任,包括受内环境影响的审计职业责任和受外环境影响的法律责任和道德义务;最后决定审计风险,因审计组织或人员受环境影响未能履行职责,达成审计目标,必然会引发审计风险。相对应审计对环境的适应,也会采用多种形式,一般有:遵从、协调、趋同。在审计实际工作中,辨别和认识审计工作与环境的融合度与摩擦,改进和调整自己的工作方式和方法,使二者相互作用达到和谐状态,是国家审计必须面临的课题。

(二)当前审计外环境的主要特点及其带来的审计风险

审计如果不能适应环境的变化及其需求,就不能适应社会经济的发展和进步,从而丧失其生存空间。当今审计环境的新变化,以信息化、法治化、透明化尤为突出。

1、审计环境的信息化和信息化风险

当前审计外环境最显著的特点是社会、经济的快速信息化,信息技术的发展是现代科技革命的重要标志,随着科技和管理的发展以及信息技术的广泛运用,现代经济社会已经进入数字化、网络化快速变革的信息时代。这一环境的本质变化正在逐步促进传统审计向现代审计过渡。

作为被审计对象,由于处于经济发展的第一线率先开始了信息化进程,信息技术改变了被审计单位的管理方式和控制方式,许多传统意义上的关键控制点,也改变了形式,显然,以传统的查阅账簿为主的手工审计方式以及相关审计技术与方法已逐渐失去作用,必然会被信息化的审计环境所淘汰,**审计长说过“不懂计算机将会失去审计资格”。自20世纪90年代中期起,国家审计就开始了艰苦的审计信息化进程,目前初步完成了以财务数据为中心的计算机辅助审计,即“审计电算化”。然而财务数据只是被审计单位信息系统中的一个子系统,面对被审计单位呈指数增长的电子数据,光光进行财务数据的计算机辅助审计也已是力不从心了。经济业务的复杂化及信息资源的无形化、隐性化,审计人员理解加工信息的能力局限、审计信息技术本身的不成熟性等等都给我们审计带来风险,制约着审计质量的提高。因而现代审计必须尽快根据这种变化,对现行审计技术与审计程序、相关审计项目组织管理以及审计质量控制等作出相应调整,以期与信息化时代相融合。

2、审计环境的法治化及法律风险

审计行为在一定的法律环境中产生和发展,必然会受到所处法律环境的制约。随着国家法律法规制度逐步完善,依法行政的观念日益深入人心,作为政府行政执法机关的国家审计部门,其法定职责是按照《审计法》所规定的审计权限、审计程序去实现监督评价“财政财务收支真实合法效益”的审计目标,其工作必然是在越来越严格的法律框架内开展,防止审计监督不受约束而背离法治的轨道,满足法律环境对审计行为提出的约束或制约性要求。

审计的法律风险主要有两种:

---外源性风险,即审计人员法律风险。表现为一是程序风险,指审计组织、审计人员未按照法定程序开展审计工作,不履行法定职责或不当履行法定职责。二是定性风险,如法律制度的不完善,法规政策之间的互相矛盾和抵触,面对被审计单位由于执行上级行政指令所产生的违法违纪问题等等,这导致了审计评价、审计结论、审计处理处罚在一定限度上的随意性,隐含了极大的审计风险。

---内生性风险,即审计人员行为风险。审计系统内部的各种行为规范是逐步完善和发展的,至目前止,审计署颁布实施的仅有十五个通用具体审计准则,一个质量控制办法。三个操作指南,具体的审计程序、技术和方法等都尚未出台,远未达到完善的程度,这就造成了审计人员一是在法定的权限和程度范围内按规范开展审计,仍然未能完全达到审计目标,带来审计失败风险。二是在尚没有规范的领域内开展审计,由其审计行为所带来的审计结果,含有风险是必然的。

在我国行政法律日益健全完善,被审计单位和社会公众法律意识日渐增强的情况下,审计机关和人员将会面对来自更多的关于“公正性”、“合法性”、“合理性”的质疑,这就对提高审计质量,防范审计风险提出了更高的要求,因此建立审计质量控制体系,加强审计流程与程序的规范化、提出审计各项基础工作的标准化,通过公正的审计程序来实现公正的审计结果,是最终实现审计公允性,防范审计风险的必由之路。

3、审计环境的透明化及舆论风险

随着社会主义民主政治的发展,依法行政进程的逐步深入,纳税人对财政资金和国有资产的使用效益日益关心,对审计机关审计信息的需求和期望越来越大。在这一环境下,审计结果公开、审计工作的透明化应当是近年来审计外部环境变化的最大亮点之一。而审计程序、审计结果一旦公开透明,审计机关的工作质量和审计人员的执法水平一方面要接受被审计单位、新闻媒体、社会公众的评判和监督,另一方面也会面对审计系统内部的监督评议。在此情况下,不经仔细斟酌的审计信息都可能给审计事业带来巨大负面影响。**审计长曾指出,审计结果公开是一把“双刃剑”。它不但宣传审计,增强透明度,扩大审计影响,保障社会公众对公共信息的知情权,还可以充分发挥群众监督和舆论监督的作用。同时审计结果公开也必将推进审计系统内部的建设,提高依法审计的能力。因此我们有必要引入美国质量管理学家克劳斯比的质量管理哲学,建立“零缺陷”的质量控制理念,“零缺陷”管理的核心是第一次把正确的事情做正确,它包含了三个层次:正确的事,正确地做事和第一次做正确。这就要求我们将质量控制的主要注意力集中到预防系统控制和过程控制上,通过对审计产品质量和审计工作质量标准的规范,设计、调整和优化审计过程,第一次就将事情做对。审计机关的项目管理和质量控制,其最终目的就是运用一系列的程序、措施来实现审计管理系统最大的有效产出。

三、建立审计质量管理体系的必由性

(一)审计质量控制的内涵

审计质量管理又称审计质量控制,就是审计组织为使一定的审计过程达到职业质量标准的要求,而采取的一系列建立组织控制体系、行为规范标准、约束激励机制的资源配置活动。一个完整的审计质量控制体系包括完备的审前质量控制、事中审计质量控制和事后审计质量控制。按照控制论的基本原理,一般应把握以下几个基本原则:整体控制与重点控制相结合、直接控制与间接控制相结合、开放性控制、动态控制、适度控制与效率原则。

(二)审计质量与构建审计质量管理体系的内在联系

审计质量是审计工作的生命线。审计机关要提高审计质量,要确保审计成果的可信性,维护审计机关的权威性,充分发挥审计的作用,就必须加强审计质量管理,必须建立完善有力的审计质量控制体系。反过来,建立健全审计质量控制体系是强化审计质量管理、切实提高审计质量的必然选择。审计质量控制体系是审计实施全面质量管理的核心和落脚点,是控制论、系统工程论等理论、方法在审计质量管理领域的具体应用,是一项全员参与、全方位的综合质量管理活动。推行审计全面质量管理,有一个由浅入深、从局部到全部的发展过程。而要在整体审计质量上见效果,只有在“质量第一”原则的指导下,把环节间或部门间的行动协调起来,统一纳入审计质量控制体系,才能使审计全面质量管理工作制度化、标准化、程序化,有效地保证审计质量。构建审计质量控制体系是审计质量管理中一个十分重要的环节,它的建立必将对审计质量产生深远的影响。

(三)当前审计质量管理存在的薄弱环节

与改革开放新形势对审计工作的要求相比,与我国国家审计实践的需要相比,当前审计机关在审计质量管理上还存在着诸多薄弱环节,审计质量管理的水平尚不尽如人意,并且已经开始对审计监督作用的充分发挥构成了影响。因此,从机制上、构成要素上认真研究审计质量管理体系,从科学性、全面性、规范性的要求,积极探索一套行之有效的审计质量管理办法,已经迫在眉睫。综观当前审计机关的审计质量管理现状,其薄弱环节主要表现在:

1、现有体制客观上影响了审计独立性,影响了审计质量

我国的国家审计体制是按照宪法规定建立的在各级政府领导下的行政型审计体制,这种审计体制是典型的双重领导体制,审计机关作为政府的一个工作部门,审计业务除了受上级审计机关领导外,还要受同级政府的领导,对政府的依赖性相对更强,具有明显的政府内部审计特征,对同级政府实施经济监督有一定的局限性。在审计过程中难免出现“自己审自己”的问题,审计监督力度不够,审计效率低下,难以充分发挥国家审计的监督作用。此外,经费的制约、组织人事的压力,以及家丑不外扬等传统思维定式,客观上影响了审计监督的质量和效果。随着我国政府民主化和法制化进程的加快,这种审计体制暴露出越来越多的弊端。

2、审计法规体系尚未完整,基础性保障不足

审计法规体系至今尚未完全建立,与相关法规政策之间存在矛盾和抵触,审计系统内部的各种行为规范、具体的审计程序、技术和方法等都尚未出台,远未达到完善的程度,这就造成了审计人员在审计中基础性保障不足。而且,项目审计中常常需要查询有关财经法规。而目前,除了审计署的中央财经法规数据库外,审计机关对地方出台的法规、规章以及规范性文件还没有进行系统的整理,审计人员有时苦于找不到合适的法规条款来进行定性和处理。此外,被审计对象信息、国家宏观经济信息和行业信息等,都是审计人员在日常审计工作中急需而又缺乏的审计资料。

3、审计资源没有得到充分利用

审计资源主要包括人力资源、信息资源和技术资源。**审计长在总结国家审计20年工作实践时说过一段话:“目前,审计工作中存在的问题还很多。最大的问题是,审计任务繁重与审计人员自身力量不足之间的矛盾。审计力量不足不仅仅是数量意义上的问题……更重要的是审计资源没有得到充分利用。”主要表现为:一是机构设置不合理。审计机关现行的机构设置模式主要以审计对象作为划分的依据。在审计任务繁重、审计项目日趋复杂化的今天,人为设定的部门因素就会造成不同利益主体之间的摩擦,使审计项目的效益大打折扣。二是人力资源未能符合现行审计要求。从知识结构上来看,目前审计队伍是以财经为主要专业,大部分只懂财务知识,普遍缺乏法律、计算机、工程技术、农业、环境保护等方面的专业人才,具有一定综合分析能力的复合型人才更是欠缺,致使在审计过程中有些领域难以涉及,影响了审计成果和效率。三是信息资源未能做到有效开发。国家审计系统很少进行横向纵向相互协作,审计机关内部尚没有形成信息共享平台,审计资源的交流、沟通和相互利用还相当少。许多重要的信息资源的收集、储存、传递、共享方面处于相对封闭的状态,造成了审计信息资源的浪费。对审计信息化工作认识不到位、力度不够大,地区间的信息化建设很不平衡,还没有建立起丰富的可共享的审计信息资源库。四是严谨科学的审计技术方法未能得到广泛应用。对多数审计机关而言,在审计类型上,基本上没有超出财政财务收支真实合法的范畴,效益审计刚刚开始探索;在审计方法上,还停留在账目基础审计的水平,远未跟上国际通行的制度基础审计、风险基础审计的发展;在审计手段上,仍然是以传统的手工查账为主,虽然审计署5号令提出了审计抽样、内控测评等五项技术准则,但不可否认的是,这五项技术准则在实践中并没有普遍推展;而计算机审计、AO、OA审计的发展也极不平衡,这与高速发展的社会经济已极不协调。五是缺乏与社会审计组织、被审计对象的沟通和协作。忽视了和社会审计、内部审计在审计技术方法上的沟通和交流,忽视了对两者人力、信息资源的利用。

4、传统思维难以扭转

一是不善于从宏观和大局出发去看待和处理问题,缺乏从社会经济整体发展的宏观角度发现、分析问题的能力,部分审计人员习惯于从财务收支报表和凭证中获取信息,发现个别的,微观的经济问题,满足于把财务资料核查准确,把收缴额、罚没收入等指标看得过重,影响了审计机关职能作用的发挥。二是对审计监督与服务的关系尚没有认识到位,重行政命令轻协商沟通的现象比较普遍,习惯于用行政方式管理审计业务,不利于提高审计质量、降低审计风险,也不利于调动审计人员的积极性和创造性。三是变革意识和创新能力不强,对社会经济形势的迅速发展不够敏感,习惯于用过去熟悉的方法开展审计工作,对审计新技术、新方法接受较慢,满足于现状。

5、重审计成果,轻审计规范性

当前的审计成果,一是审计揭露重大违法违规问题或犯罪案件线索;二是高层次信息简报被领导批示采用情况;三是审计意见和建议采纳情况,而前二者的轰动效应和带来的审计人员个人利益较为直观,所以很容易引起审计人员的急功近利的心态和浮躁的情绪,造成过度追求审计成果,忽视审计规范性,在一定程度上造成审计风险,影响了审计质量。

6、审计质量和风险控制不到位

一是审计人员质量意识比较淡薄,再加上人员少、任务重,一定程度上忽视了审计质量要求,审前调查手段单一、内容不全,没有抓住内部控制薄弱点和审计重点,致使审计实施方案无法避免地存在笼统、宽泛等操作性和针对性不强的问题。二是审计现场过程控制不力的情况依然普遍存在。根据新一轮问卷调查表明,在当前影响审计现场过程管理的问题中,审计实施方案及审计日记制度执行仍是最主要的两大问题,其中高达96%的被调查人员认为审计实施方案执行不力,76%认为审计日记未能发挥其过程控制的作用。这一调查结果与审计署20**、20**年优秀审计项目评选中各项评分结果基本一致,如在审计现场阶段形的文书质量中,审计日记、审计实施方案出现问题的项目占比平均为80%,远远高于其他测评项目。其余如审计实施时间过长、效率低下,审计过程中不严格按程序办事,行为不规范等问题,造成风险隐患,质量难于控制。三是质量风险管理力度不强,部分审计机关对审计质量管理重视不够,方法不多,效果不大,对审计项目全过程质量控制不落实,缺乏一整套严密的质量控制程序和体系。

7、审计全过程质量控制机制不健全

一般而言,审计质量控制机制包括项目立项控制、审计过程控制、审计成果的综合提升、考评激励制度、审计责任追究制度等。其中,审计责任追究制度是也是现实中最薄弱的一环,造成审计人员责任意识不强,缺乏风险意识。其次,后续审计普遍没有有效开展,审计成果利用这一环节质量控制缺失严重。第三,计算机辅助审计环境下,审计实施过程的质量控制方式和方法,尚有待探索。

要想从根本上控制、解决这些薄弱环节,惟一的办法就是构建一整套规范的、科学的、系统的审计质量管理体系,导入先进的科学管理理念、方法,从根本上改变以行政方式管理审计业务的现象;激发审计人员的职业判断能力和创新能力,不断去学习、掌握新技术、新方法;建立健全审计质量责任追究制度,依托责任机制,全面提升审计工作质量,防范审计风险。

四、构筑适应当前审计环境的科学的审计质量控制体系

随着审计内外环境的变化,为保证审计工作质量,防范审计风险,需要借鉴、吸收、融合现代管理理论和信息科学,构筑适应新形势下审计质量控制体系。

(一)逐步提高我国国家审计的独立性

我国的行政模式的审计体制在建立的当时及相当长时期内是可行的,与当时我国政治经济情形相适应的。随着我国政治经济的不断发展,这种体制的弊端也日益显现出来。但在我国现行的国情下,在宪法没有修改之前,可以作适度的调整以适应当前的环境。在基本不改变现行国家审计体制的条件下,如果能够实现中央审计机构对地方审计机关的单向垂直领导,让地方审计机关只对中央审计机关负责,从而便于审计部门更好地履行职责,藉此加强审计监督力度,提高政府审计的独立性和权威性。

(二)日益健全我国国家审计法规体系

审计质量的提高,有待于审计法规的完善。急需根据我国经济发展的现实情况对审计法规和其他相关法规中存在的不完善和不配套的问题进行补充和修改,赋予审计宪法意义上的法律权限。首先,新修订的《审计法》已于20**年开始实施,但与之对应的《审计法实施条例》至今仍未出台,因此应进一步完善《审计法实施条例》;其次,根据目前的实际情况,借鉴国内外先进经验,修订《国家审计标准》,进一步规范国家审计的计划、实施和报告的行为;第三,制定较为详细的《国家审计职业道德规则》,加强对国家审计职业和个人的自我约束;最后,制定国家审计机关和审计人员的惩处、赔偿制度等。

(三)科学管理及优化审计资源配置

审计资源的短缺在短时期内无法解决,而面对审计业务的不断扩展,降低项目数量,牺牲审计质量更不可行,光延用传统的扩大编制及增加人员的老办法,也不是解决矛盾的根本办法。因此只有科学地整合审计资源,对有限的审计资源做最有效的分配,以争取最大的效益。

1、人力资源的整合

要解决人力资源有限、审计力量不足的问题,可采用外延增长和存量优化两种方式。

一是抓好队伍建设。要有计划、有目标地改变目前审计队伍单一的财经知识结构,全面提高审计队伍素质,实现审计人员队伍综合化,审计小组人员结构的多专业化,形成既有审计师也有经济师、工程师、计算机软件设计师等等这样一支综合性的审计队伍。

二是淡化专业限制,内设机构扁平化。按照审计项目和审计计划的要求对人力资源进行重新整合,打破行业界限,淡化部门专业限制,统一调配审计力量,集中优势审计资源,对关键审计项目进行突破,组成技能齐全、优势互补的审计组,最大限度的发挥审计人员的潜能,使整个组织机构向审计的职业化体系发展。这样不仅较好地利用了现有审计力量,而且合理安排和平衡了部门间的任务,有效地实现了全员交流轮岗,增强了审计干部适应能力,培养适合未来需要的复合型人才。

三是加强教育培训,催化资源再生。根据审计领域、审计对象、审计范围和审计深度发生新变化,可有针对性地更新审计人员的知识结构,按照知识化原则,坚持终身学习的后续教育机制,加强审计业务知识、宏观经济知识以及其他相关知识的教育培训。拓宽审计干部的视野,培训掌握现代审计技术与方法、具备科学审计思维方式的“一专多能”的复合型审计人才。

2、信息资源的整合

当今的社会是一个信息化的社会,只有加强信息资源的整合,才能提高我们的审计质量。

一是构建审计综合信息平台,通过“金审工程”,实现审计机关内部各专业审计之间、上下级审计机关之间的资源共享。将审计人员的经验和思路模块化、程序化,减轻审计人员工作;将全国审计机关历年审计项目实施情况、历年审计统计资料、审计项目档案资料、审计业务决策信息和专题报告等业务信息,审计法律法规、审计准则、审计专业操作指南等基础信息形成审计信息数据库,便于查询和使用,提高审计的工作效率。

二是整合其他力量,扩充审计资源。在整合内部资源的同时,我们拓宽思路,寻求外部力量的支持。我们可以借助有关政府决策部门的力量进行科学选项,以保证审计提供的信息更具针对性,更有价值;也可以利用其他社会资源,如其他监督机构(金融监管、纪检监察、公安检察机关等)、其他审计组织(社会审计组织、内部审计部门等)及新闻媒体的力量参与审计,可有效弥补审计手段强制性不足,减轻工作负担。

3、技术资源的整合

提高审计质量,增强审计效率,沿用传统的审计模式已经远远不能满足当前审计需要,这要求我们必须运用先进的审计技术。

一是从提高效率的角度出发,尽快推广审计抽样、内控测评等先进的审计技术手段。

二是积极研究解决各种先进的审计技术的融合,大力开发审计应用软件,逐步实现办公自动化,把计算机辅助审计与其他一些审计方法紧密结合起来,利用现代科技手段,使审计工作更加高效准确,增强审计结论的可靠程度。

三是积极探索绩效审计,在账目基础审计的基础上,向国际通行的制度基础审计、风险基础审计发展。

(四)树立全员全过程审计质量控制的理念

审计质量管理是全面的质量控制,是审计机关为保证每个审计项目按照国家审计准则的要求进行而实施的控制行为。对具体审计项目而言,它是全过程的质量控制,对于不同审计项目、不同审计组,它又是一个周而复始、不断循环的作业流程,各个要素在这个循环的流程中,彼此作用、彼此制约,履行各自的职责,发挥各自的功能。它主要包括以下这些具体环节:

1、审计项目立项和编制计划。凡事预则立,不预则废,合理完善的审计计划是有序开展审计工作的前提和基础。这个环节质量控制的目标主要是审计项目立项的科学性、重要性、针对性和可行性,根据“全面审计、突出重点”的原则,在确立审计目标时紧紧围绕党委和政府的中心工作,关注社会热点、难点问题,建立审计对象的ABC分类管理,近远期相结合,实现计划动态管理。以期在现有资源下取得最大的审计成果。

2、审前调查与编制方案。要建立规范的审前调查机制,为制定切实可行、高效的审计方案打下基础,几年审计实践证明,优良的审计质量均来自于充分的审前调查。一个合格的审计方案,在其要素标准上须同时满足完整性、目的性和操作性三个方面的要求。切实可行的审计方案是建立在充分调查研究基础上的,没有充分的审前调查,难以制定出高质量审计方案。方案的总体原则是审计内容重点突出、内控关键点审计要到位,人员分工要明确合理,各项工作措施和要求恰当,充分发挥每一位审计人员的潜力和优势。具有较强的可操作性。

3、审计证据的获取及审计日记、审计工作底稿的编制。审计证据是审计机关和审计人员获取的用以说明审计事项真相,形成审计结论基础的证明材料。审计证据的质量直接决定着审计质量,是审计质量控制的关键一环。审计日记是检查审计人员工作状况,分清审计责任,防范审计风险所必不可少的。审计工作底稿则是编制审计报告、复核审理、下达审计决定或进行审计复议的依据。因此在审计实施中要严格按实施方案进行实务操作,要按照审计准则的有关要求,获取直接、有效、确凿的审计证据,真实、完整地记录审计日记,然后根据取得的审计证据编制观点明确、条理清楚、格式规范、手续完备、有理有据的审计工作底稿,

4、审计复核审理。通过严格三级复核审理机制,确定审计组、审计组所在部门、专职复核机构各自的复核职责。对每一个审计项目从审前调查开始,直至审计报告,都要严格复核程序、复核权限,进行全面复核和检查。确保质量意识贯穿于每一个审计业务环节和每一个审计干部头脑。

5、审计报告(含审计决定等结论性文书)的撰写。审计报告是直接面向被审计单位直至向社会公告的审计法律文书,是审计监督活动的最后产品,是审计风险的最终载体,其质量直接关系到审计目标实现与否和审计成果的体现。从管理和控制来讲,对审计报告的质量控制,是审计质量控制的最后程序,也是最直接、最明确、最具有操作性的质量控制环节。一份合格的审计报告,应当满足规定的要素和实体要求,具备要素齐备、结构完整,文字规范、结论恰当等质量特征。在撰写上必须要以报告利用者应用要求为基础,做到如实揭露问题,深刻分析问题产生的原因,并从宏观的、全局的高度,提出解决和预防问题的办法。其次,报告必须简明扼要,审计事实表述要清晰、查明问题定性要准确,法规应用要正确无误,能抓住问题的核心与本质,归纳出普遍性的东西,提出切实可行的意见和建议。

6、审计整改落实。审计不仅要揭露问题,而且要提出解决问题的办法和建议,并督促被审计单位及时进行整改。须进一步细化各自的岗位职责,制定有关工作报告制度和追踪检查制度,强化审计发现问题的督促整改力度。

7、监督考核与责任追究。无论是审计过程的哪一个环节,没有必要的监督和制约,都很难保证把质量控制落到实处。所以这是一个极其关键的环节。构建审计质量控制体系的目的并不是单纯为了追究责任,其主要目的是为了切实提高审计质量。因此,严格的日常监督和大量的事后检查制度是变事后处罚为事前、事中的防范与化解审计风险的主要措施。审计机关通过制度,把责任明确到各个环节、各个审计人员,再通过建立相应的考核机制加以监督,对过错责任予以追究,审计质量管理离不开责任制的实行。

8、审计结果公告。随着审计工作的逐步规范,审计公告无疑成为审计质量控制的一项重要内容。因此必须建立和完善审计公告准则,规范审计公告的指导思想、总体原则、程序、具体内容、责任及救济。制定审计公告操作指南。在公告准则确定的条款下,对审计公告的具体操作办法进一步细化,以便于实际操作。

(五)构筑审计质量控制体系所要坚持的原则

刘家义审计长提出:审计是国家经济社会运行的“免疫系统”,而“免疫系统”是一个内涵十分丰富的概念,它不是单一的,审计是整个国家机体的有机组成部分,审计不能脱离这个机体而存在,不能超越这个机体而发展,一个审计质量控制体系是全方位、全过程的,因此构筑审计质量控制体系必须坚持几个原则。

一要坚持科学发展观,做到以人为本。科学发展观就是“以人为本,全面、协调、可持续发展。”因此,以人为本应该是审计管理的核心内容,也是构筑整个审计质量控制体系的基础。

二要与环境相协调,与客观需求相适应,要理论联系实际。新的审计质量控制体系不是凭空创造的,必须是与现行审计需求相适应。审计环境的变化,要求审计工作随之变化,如果审计工作随之变化,自然审计管理也必须随之变化。这是所谓物竞天择,适者生存要求。审计管理的研究和构筑整个审计质量控制体系必须与这些由于环境变化而产生的新需求相适应、相协调,否则,没有存在的必要。

三要坚持整体性和系统性。辩证法的一个深刻内涵就是认识一个事物,主要应该从该事物与它事物的关系中去认识。这是辩证法最深刻的内涵,这样才能认识该事物的本质、功能和特点。审计管理也是如此,所以构筑质量控制体系必须要有一个框架,必须坚持整体和系统。

审计调研报告范文第4篇

审计部门作为政府的重要经济监督部门,必须服从和服务于党的中心工作,在社会主义新农村建设中要有所作为,确保社会主义新农村建设资金的安全有效、促进新农村建设各项政策的落实。近年来,各级审计机关牢固树立民本审计理念,加大了对“三农”资金的审计监督力度,在促进“三农”工作的扎实开展方面发挥了积极作用。但是随着社会主义新农村建设的步伐不断加快,公共财政覆盖农村的范围不断扩大,农业审计工作的内部环境和外部环境发生了深刻的变化,传统的农业审计思维方式、管理模式、审计目标和审计手段及审计方法等,已难以适应当前建设社会主义新农村工作的要求,农业审计转型已势在必行。因此,在新形势下对如何开展农业审计转型进行理论和实践的探索,充分发挥农业审计在推进社会主义新农村建设中的监督和服务作用,显得尤为重要。

一、新形势下加快农业审计转型的必然性

农业审计伴随着审计机关的建立而产生发展。审计机关开展的传统农业审计,实际上是农业资金的审计,是对各级财政支持农业和农村经济发展的资金真实、合法和效益进行监督的行为。主要侧重于二方面内容,一是农业事业费的审计,对财政预算安排给农口主管行政机关包括农业、水利、气象等部门及其下属的企事业单位组织农业生产、经营和服务活动所需要的事业费支出审计;二是支农专项资金的审计,对各级财政预算安排使用,用于扶持改善现有农业基础生产条件、加速农业生产集约化经营、增强农业发展后劲的专项资金审计。

随着党的**将解决好农业、农村、农民问题,定位为全党工作的重中之重,各地的社会主义新农村建设得到了快速推进,审计工作如何围绕党的中心工作,更好地适应农村经济社会发展的需要,最大限度地满足各级党委、政府以及社会各界在新时期对审计工作提出的更新更高要求,农业审计工作转型已显得十分必要。同时,农业审计作为审计工作的重要内容,在**审计创新创业、加快审计转型的大环境下,必须同步跟进,在审计的理念上、在审计的方式方法上、在审计的技术手段上等各个方面,必须与审计转型保持一致的节拍;**审计创新创业、加快审计转型又为农业审计转型提供了理论支撑和实务支持,使得农业审计工作加快转型变得十分可能。必要性和可能性的结合,使农业审计在新形势下加快转型成为必然。

(一)围绕中心、服务大局是加快农业审计转型的根本要求

党的**报告提出,统筹城乡发展,推进社会主义新农村建设;解决好农业、农村、农民问题,事关全面建设小康社会大局。从中央到地方,各级党委、政府始终将解决好“三农”问题作为工作的重中之重,高度重视“三农”问题。各级政府及财政部门按照公共财政建设的要求,对财政支农工作的指导思想作了重大转变,一是从由农村支持城市、农业支持工业的思路调整为城市反哺农村、工业反哺农业的思路;二是提出了实现基本公共服务均等化的目标,调整了进一步扩大公共财政覆盖农村范围的思路。在公共资金投向方面,要确保达到“三个高于、三个主要”的要求;在农村社会事业发展方面,把农村义务教育、卫生、文化等纳入公共财政支出范围等等。据有关资料显示,20**年,中央财政用于“三农”的投入首次超过**亿元,达到**亿元。20**年达到**亿元,比20**年增加了**亿元,增长了*%。从我市的情况看,对“三农”的投入也进一步加大,20**年全市财政预算内资金用于“三农”的安排为33.72亿元,比上年增长13.6%,农村信用社支农贷款新增额达25.9亿元,仅20**年上半年工商企业社会各界资助新农村建设资金5200万元,帮扶结对村数1496个。这些资金重点用于支持农业生产、农村基础设施建设、农村社会事业发展等。财政工作思路的转变,使财政资金对“三农”的投入总量、投入方向、投入方式等发生了重大变化,也使审计机关农业审计的外部环境发生了重大变化。

农业审计已不是传统意义上的农业资金审计,涉及财政、金融、经济责任、基本建设、社会保障、资源环境以及农业生产专项资金等多种类型的审计,审计对象、审计内容更加宽泛、更加丰富,为农业审计提供了广阔天地。审计作为国家经济社会运行的“免疫系统”,必须坚持“围绕中心”、“服务大局”的审计工作重要战略,这既是党和国家对审计工作的必然要求,也是审计事业发展的必然选择。25年的审计实践证明,审计机关只要围绕党委政府的中心工作、服务党委政府的发展大局,为党委政府揭示风险、堵塞漏洞、提供建议,审计工作就能受到重视、得到肯定,审计的影响力就能提高。因此,加快农业审计转型,使农业审计工作更好地“围绕中心”、“服务大局”,才能使农业审计工作大有作为。

(二)破解农村经济社会发展中的矛盾是加快农业审计转型的客观要求

我国正处在经济转轨、社会转型的特殊时期,农村经济社会发展中还存在诸多突出问题,体制、机制、制度还不健全、不完善、不合理,国家强农惠农政策在一些地方还未得到有效落实,侵害农民利益时有发生,财政支农资金“小而散”、损失浪费、跑冒滴漏现象还较普遍,在一定程度上阻碍了农村经济社会的发展,影响了“三农”问题的解决。

建设性是审计最基本的特征之一,建设性决定着审计的生命力,决定着审计能够在多大程度上维护国家安全、保障国家利益,决定着审计能够在多大范围内促进经济社会全面协调可持续发展。传统的农业资金审计,更多地关注揭示问题、查处问题,这仅仅是履行了法定职责的一部分,也始终走不出“屡审屡犯”的怪圈。发挥审计建设性作用,就是要在揭示问题、查处问题的基础上,更好、更多地提出解决问题的办法和措施。因此,加快农业审计转型,要求农业审计主动适应农村经济社会发展需要,更加注重从体制、机制和管理层面上发现和分析发展中存在的问题,提出改进的意见和建议,最大限度地促进体制、机制和制度的完善,促进国家强农惠农政策的落实,切实维护农民的根本利益,全面提高财政支农资金的使用绩效,破除“屡审屡犯”怪圈。

(三)审计工作自身发展需要是加快农业审计转型的内在要求

任何事物都有其自身的发展规律,并随着环境和条件的变化,不断自我完善、自我发展。审计工作也不例外。审计本质上是基于受托经济责任关系而产生和发展起来的,随着生产力的发展和生产关系的变革,受托经济责任关系也会随之发生深刻的变化,审计工作的思路、审计监督的内容和方式也要根据这种变化进行调整和变革,以适应经济社会发展的阶段性需求,这是审计发展的一种必然。25年的审计历程,本身就是一个不断完善、不断发展的过程。国家审计署制定的《20**至20**年审计工作发展规划》提出:农业资金审计,在总体把握财政支农资金投入情况的基础上,重点审计新农村建设重点资金、重点项目,检查支农政策措施的落实情况,揭露和查处重大违法违规问题,依法维护农民利益,促进加强资金和项目管理,发展农村经济,增加农民收入,促进社会主义新农村建设。新的审计工作发展规划对农业审计提出了更高的要求。

省审计厅向全省审计机关提出了创新创业,以“全部政府性资金审计、绩效审计、计算机审计”为突破口的加快审计转型的要求。**审计提出的加快审计转型,其根本要求就是要使审计工作更好地适应外部环境和条件变化,更好地顺应审计工作的发展规律。农业审计作为一个具体类型的审计,也必然要不断探索、创新、完善和发展。加快农业审计转型,就是要认识和把握当前农业审计工作面临的新形势,认识和把握党委政府的新要求,认识和把握广大农民的新期望,在总结农业审计实践经验的基础上,不断调整、变革工作思路、工作方式和手段,更好地适应农村经济社会发展需求,更好地履行好自己的法定职责。这是审计工作自身发展的内在要求,也是向现代农业审计发展的必然。

(四)审计工作创新创业是加快农业审计转型的巨大推动力

20**年,是全省审计机关以加快和深化审计转型为核心内容的“审计创新创业年”。省审计厅提出审计机关在创新创业中担负着双重任务:一是服务于全省“创业富民、创新强省”的总战略,为建设惠及全省人民的小康社会提供审计支持;二是通过审计机关自身持续不断的创新,形成符合**实际的审计创新体系,提升审计的执行力和公信力,创造新的业绩。

在省审计厅的统一部署下,我市审计机关牢固树立创新创业意识,构建学习型机关、建设创新型组织,搭建鼓励创新、合力创业平台,倡导审计干部在创新创业的实践中实现自我价值,形成了宽松和谐、人人参与创新创业的良好氛围;广大审计人员积极投身于“审计创新创业年”活动,以改革创新的精神应对审计转型过程中出现的新情况新问题,以改革创新的成果丰富和完善符合我市实际的审计创新体系,对审计事业的认同感和归属感大大提高,创新创业的热情高涨。通过创新创业活动,我市的审计理论研究有了起色,审计实务创新有了发展;审计机关贯彻落实科学发展观有了深化,科学审计理念进一步树立;审计人员的宏观服务意识得到了提高,依法审计的能力进一步增强。通过加快审计转型,创新意识的增强,知识储备的增加,为农业审计转型打下了坚实的基础,也提供了巨大的推动力。

二、农业审计转型目标的基本定位

近年来,我市审计机关和审计人员根据内外部环境变化的实际情况,积极创新、大胆实践,努力探索农业审计的转型,取得了一定的成效。但是,由于长期以来受传统审计局限性的影响,我市的农业审计大多仍停留在以财务收支真实合法为目标的审计模式上,局限于面向被审计单位而不是审计任务的委托者,局限于“就农业审农业”的狭义农业审计对象和范围上,局限于“就问题查问题”而不是以解决体制、机制和管理方面问题为主要目标的审计上。主要表现在:

一是审计工作的理念,还不适应当前以社会主义新农村建设为载体的解决农业、农村、农民问题的战略部署。

二是农业审计工作发展目标,还没有真正与服务和监督社会主义新农村建设的中心工作相融合。

三是农业审计的模式,仍停留在财务收支真实性合法性的传统审计模式,更多地发挥了“查错纠弊”的防护性作用,而忽视了从根本上解决体制、机制和管理等相对宏观层面突出问题的建设性作用。

四是农业审计的对象和内容,更多地从传统意义上的农业资金审计角度来考虑和安排,还缺乏从全部政府性资金这个“面”来统筹农口单位的“点”和农业资金的“线”的审计,还缺乏从公共财政覆盖农村范围要求来统筹财政支农资金的安排分配审计,还缺乏从社会主义新农村建设的要求来统筹财政支农资金的使用管理审计。

五是农业审计的技术与方法,还更多地运用财务收支真实、合法审计方法和手工查账审计技术,绩效审计方法使用还不普遍、计算机审计技术运用还不熟练,致使审计深度不足、审计层次不高。

六是农业审计队伍和审计人员素质,还不适应涉及农村经济社会方方面面的社会主义新农村建设的要求。

加快农业审计转型,是审计工作创新创业的重要内容之一,是加快审计转型的重要组成部分。要加快农业审计转型,必须明确农业审计转型目标的基本定位。我们认为农业审计转型目标的基本定位是:牢固树立科学的审计理念,将社会主义新农村建设作为农业审计的出发点和落脚点,以全部政府性资金为视野,以财政支农资金和项目为主线,探索创新财务收支真实、合法审计与绩效审计相结合、农业资金审计与财政、金融、经济责任、基本建设、社会保障、资源环境等审计相结合、审计与专项审计调查相结合的新型农业审计方式和信息化环境下的计算机审计技术,构建与服务、监督社会主义新农村建设相适应的审计工作机制和审计管理办法,充分发挥农业审计在建设社会主义新农村中的作用。

上述基本定位,我们基于以下考虑:一是农业审计转型是审计转型的重要组成部分,必须与审计转型的方向、思路、突破点以及与之相适应的审计工作机制和管理模式相一致;二是农业审计作为专业审计类别又具有其自身的特点,必须紧紧围绕国家的“三农”政策,探索与财政支农资金和项目管理相适应的审计方式、审计技术以及工作机制和管理模式;三是社会主义新农村建设是解决好“三农”问题的载体,农业审计工作的发展目标必须与社会主义新农村建设紧密结合。

三、农业审计转型的基本要求

加快农业审计转型,必须以科学发展观为指导,认识和把握审计的本质,认识和把握党的“三农”工作的总要求,认识和把握农业审计工作规律,总结经验、寻找差距,不断调整、变革农业审计工作思路、工作方式和手段,更好地适应农村经济社会发展需求。因此,我们认为必须要牢固树立“五个理念”,这是加快农业审计转型的基本要求。

一是要牢固树立科学的审计理念。科学的审计理念,要求审计工作必须以推进法治、维护民生、推动改革、促进发展为出发点和落脚点,提高主动性,发挥建设性,注重预防性,坚持开放性。审计作为国家经济社会运行的“免疫系统”,必须要充分发挥“内生性力量”的预防性、整体性、建设性作用,去主动、及时感受发现和防范化解经济社会运行中的风险。当前国家经济社会运行中还存在诸多风险,如粮食风险、环境风险、民生风险等。这些风险大多与是否解决好“三农”问题相联系。因此,农业审计必须要牢固树立科学的审计理念,主动地、创造性地开展工作,揭示农村经济社会运行中的各种问题,查处各种弊端,提出建设性意见,使其运行健康,更具“免疫力”。

二是要牢固树立民本审计理念。审计监督权是人民赋予的,审计监督的根本目的就是维护人民群众的根本利益。农民问题是“三农”问题的关键。在我国各阶层中农民是弱势群体,能否解决好农民问题,关乎社会的稳定、和谐社会的建设。农业审计必须要牢固树立民本审计理念,突出对农村义务教育、农村公共卫生、农村社会保障、土地资源等与农民利益息息相关的事项审计,确保各项惠农政策的落实,切实维护广大农民最关心、最直接、最现实的根本利益。

三是要牢固树立全部政府性资金审计理念。全部政府性资金审计既是审计视野的拓宽,更是审计工作方法的升华。使零碎、片断的审计事项得到了有效整合,从“面”上解决了各个“点”、各条“线”的融合,更好地发挥了审计整体性作用。随着公共财政扩大覆盖农村范围,以社会主义新农村建设为载体解决“三农”问题,农业审计必须以全部政府性资金审计为理念、以全部政府性资金审计为方法,涵盖农村经济社会发展的方方面面,发挥农业审计的整体性作用,使公共财政的阳光照耀农村大地。

四是要牢固树立宏观服务的绩效审计理念。宏观服务的绩效审计是我省审计转型的核心,是与经济加速转轨、社会加速转型时期行政管理体制、财政管理体制等方面改革进程相适应的审计模式,代表了我省审计发展的方向。农业审计必须牢固树立宏观服务的绩效审计理念,更加注重阻碍农村经济社会发展过程中的体制、机制、制度问题,更加注重从体制、机制和管理层面上分析问题产生的原因,更加注重从体制、机制和管理层面提出改进的意见和建议,更加注重促进体制、机制和制度的完善,有效地服务社会主义新农村的建设。

五是要牢固树立注重运用计算机审计技术的理念。计算机审计技术是审计转型的关键,是现代审计的技术手段和提高工作效率的有效途径,也是在信息化条件下履行审计职责的基本要求。随着科学技术的迅猛发展和农村经济的快速增长,信息技术正日益渗透到农业经济社会的各个领域。信息化推动了农村经济的发展,农村经济发展又促进信息化的进一步普及。农业审计具有“点多、面广、量少、分散”的特点,更需要加强计算机审计技术的运用,提高审计效率,降低审计成本,尤其是基层审计机关能更好地解决“人手少、任务重”的突出矛盾。

四、农业审计转型的主要思路

农业审计转型作为审计转型的一个重要组成部分,必须以审计转型的总思路为指导,并结合当前农村经济社会发展的实际和农业审计的特点,确定农业审计转型的主要思路。经过研究,我们提出如下主要思路:

一是农业审计工作的发展目标,必须与社会主义新农村建设紧密结合。建设社会主义新农村,是党中央从构建社会主义和谐社会的高度做出的重大决策,是切实解决“三农”问题关键。农业审计必须服从和服务于党的中心工作,始终坚持把社会主义新农村建设作为农业审计工作的出发点和落脚点。这是农业审计工作的题中之义,也是农业审计监督的职责所在。

二是要从偏重于微观层面的审计监督,向更加关注宏观层面的审计监督转变。这既是解决农村经济社会运行中存在的体制不健全、机制不完善、制度不合理的迫切需要,也是充分发挥审计建设性作用的必然。

三是要从传统的农业资金审计,向关注全部政府性资金转变。农业审计工作的重点,要随着党和政府农村工作重心的转移、财政支农思路的调整,不断修正和校正。推进社会主义新农村建设,进一步扩大公共财政覆盖农村范围,实现基本公共服务均等化,离不开政府财力的保障。必然要求以全部政府性资金审计理念审视农业审计的对象和范围、以全部政府性资金审计方法审视农业审计的方式方法。因此,审计机关要将财政、金融、经济责任、基本建设、社会保障、资源环境等各专业审计有效整合,实现对公共财政投入农村各领域的全覆盖。促进公共财政投入社会主义新农村建设保障机制的建立和完善,促进农村义务教育、农村基本医疗和公共卫生、农村社会保障等亟需解决的社会事业发展。

四是要从真实性、合法性审计为主的审计监督,向关注政府责任、关注资金使用绩效转变。党和国家的强农惠农政策的落实,关键在于各级党委、政府的执行力。乡镇党委、政府是最基层的执行者和落实者,乡镇党委书记、乡镇长则是最直接的责任人。基层审计机关必须加大对乡镇党政领导干部经济责任的审计力度,促进乡镇党政领导干部行政问责制的建立和完善,提高乡镇主要领导建设社会主义新农村的执行力。公共财政增加投入只是解决问题的开始,关键还在于管好用好资金,发挥资金的最大效益。农业审计要进一步加大绩效审计的力度,促进财政支农资金绩效考评体制的建立和完善,不断提高财政支农资金的使用效益。

五是从以手工账册审计为主要审计手段,向以计算机审计为主要审计手段转变。这是省审计厅加快审计转型的主要思路之一,农业审计转型也不例外。由于农业审计对象的特殊性,计算机审计应用程度还不高,特别是与财政、金融等审计应用程度相比已滞后,但这决不能放松计算机审计的推进工作。农业审计,一方面要积极创造条件,尽可能地强化计算机审计技术的运用;另一方面要促进审计对象加强信息化建设,营造一个良好的信息化审计环境。

六是从查出问题、揭露问题,向查出问题、揭露问题、促进整改转变。“查出问题、揭露问题、促进整改”,是审计工作不可缺少的三个步骤。“促进整改”既是审计服务党委、政府决策的内在要求、推进政府依法行政的重要方式,也是全面履行审计监督职能、提高审计公信力的重要保证。农业审计必须督促查出问题的纠正和整改,必须督促建章立制、堵塞漏洞、加强管理,必须督促各项强农惠农政策的落实。

五、加快农业审计转型的对策建议

创新创业、加快审计转型,已在全省审计机关全面展开。农业审计转型已迫在眉睫,必须紧紧跟上审计转型的步伐。明确了农业审计转型目标的基本定位、农业审计转型的基本要求、农业审计转型的主要思路,关键还要有针对性、可操作性的对策来推动农业审计转型。

(一)进一步加大农业审计转型的推进力度

新形势下的农业审计已不是传统意义上的农业资金审计,无论在理论上还是在实践中都有许多问题需要研究和探索,需要各级审计机关和广大审计人员共同关心和参与。建设社会主义新农村的事权大多在县乡政府,农业审计工作是否有效直接关乎基层审计机关执行力、公信力。基层审计机关必须高度重视农业审计工作,加快农业审计转型。

一要认真总结经验,增强责任感和紧迫感。要对近年来农业审计的开展情况进行认真梳理和总结,既要看到成绩、肯定成绩,把好的经验、好的做法,发扬光大;又要查找不足、分析原因,否定过时的、不符合发展要求的做法,大胆探索和创新。

二要理清工作思路,强化组织领导。服务社会主义新农村建设已是基层审计机关的工作重心,构建与农村经济社会发展相适应的农业审计模式是审计机关和广大审计人员的共同任务。基层审计机关领导一定要勤于思考、理清思路,坚持把农业审计发展目标与社会主义新农村建设紧密结合;一定要强化领导、组织保障,坚持把服务社会主义新农村建设作为审计工作的出发点和落脚点,做到精力到位、人员到位、工作到位,实现农业审计的顺利转型。

三是加强理论研究,服务转型实践。理论研究的成果,促进审计实践的创新和发展;审计实践的创新和转型,又为理论的创新和研究提供了实证。构建新形势下农业审计模式是一项全新的工作,需要理论研究成果的支撑。审计机关和审计人员都要关心和重视农业审计理论的研究,以理论研究的成果来指导农业审计转型的实践。

(二)进一步加大农业审计实务创新的力度

谢力群厅长指出,审计实务的创新是审计创新的基础,没有审计实务创新的支撑,审计创新体系只能是一个基本框架,是不完整的。加快农业审计转型,构建与农村经济社会发展相适应的农业审计模式,必须要大力推进农业审计实务创新。基层审计机关和审计人员处于审计实务的第一线,加大农业审计实务创新的力度,更具有现实意义。

1、坚持五项原则,创新农业审计项目计划管理方式。

科学的农业审计项目计划管理方式,是农业审计工作有效开展的基础,是保证农业审计工作高效、科学、有序运行的关键。我们认为,农业审计项目计划管理方式创新,必须坚持五项原则:一是坚持“面向审计任务委托者”的原则,充分满足党委、政府和农民对审计的需求,切实为农村经济社会的科学发展提供有效服务。二是坚持服务社会主义新农村建设的原则,紧紧围绕当地党委、政府新农村建设的工作目标和重点工作,为社会主义新农村建设提供审计保证。三是坚持开放性原则,既要在审计机关内部集思广益,充分吸收广大审计人员的意见和建议;又要广开门路,广泛听取党委、人大、政府、政协及社会各界特别是广大农民的要求和意见,提高农业审计项目选项的社会参与度。四是坚持专家论证与领导集体决策相结合的原则,充分体现决策的科学性和民主化。五是坚持立项程序规范化的原则,建立完善农业审计项目立项征集、申报、论证、修改完善、执行等环节的控制程序,强化农业审计项目立项的规范化。

2、实行分类管理,发挥各专业审计优势。

社会主义新农村建设是一项系统工程,涉及农村经济社会的方方面面。审计服务社会主义新农村建设,是审计机关的全局性工作,涵盖了各专业审计。审计机关要结合当前财政支农资金和项目管理的实际情况,综合考虑各专业审计优势,更好地发挥主动性和预防性作用。我们的思路是“实行分类管理、发挥专业优势”:一是根据目前财政支农资金和项目的管理现状,进行合理的分类;二是根据各专业审计的职责和专业优势,进行合理的分工;三是明确各专业审计的主要任务和目标。

按照上述思路,将财政支农资金和项目,按其来源和用途(作用)划分为四类:一是农村财政类,主要是各级财政安排分配财政支农资金;二是农村社会事业类,主要是财政用于农村教育、卫生、文化、环境、社保等社会事业发展的资金;三是农村基本建设类,主要是财政资金用于农村路、水、电等基础设施和教育、卫生、文化等设施建设的项目;四是农业生产、服务类,主要是财政、金融等扶持发展农业生产、提高生产能力、推进产业化经营等专项资金、补贴和政策性贷款及项目,农口部门组织和服务农业生产、经营的事业费等。当然,上述的划分不是绝对的,还要根据当地的实际情况灵活把握。

在分类的基础上,根据各专业审计的职责和优势,进行分工,并明确各专业审计的主要任务和目标。一是农村财政类审计,由财政专业审计承担。主要任务和目标:通过对财政预算执行、财政决算、全部政府性资金等审计或审计调查,重点关注《农业法》、《预算法》等法律法规以及公共财政投入确保“三个高于、三个主要”、土地出让金、水利建设基金、造地改田资金和农业土地开发资金等政府性基金用于“三农”的政策是否得到落实和执行,各级政府和财政部门在统筹城乡发展、服务“三农”中的事权与财权划分是否合理、有无各负其责、各司其职,财政支农资金是否得到有效整合和使用,财政支农资金是否向支持农村经济社会发展的重点领域倾斜等问题;促进财政支农支出整合和优化、促进建立完善财政支农保障机制。二是农村社会事业类审计,由教育、卫生、环境、社会保障等相关专业审计承担。主要任务和目标:通过对教育、卫生、环境、社会保障的相关项目的审计或审计调查,重点关注农村民生政策的执行落实、民生制度运行的公平性、合理性以及民生资金的有效性、安全性等问题;推进农村各项社会事业的发展,切实维护广大农民的根本利益,促进城乡统筹协调发展。三是农村基本建设类审计,由固定资产投资审计承担。主要任务和目标:通过对农村路、水、电等基础设施和教育、卫生、文化等设施建设项目的审计,揭露和查处挤占挪用项目资金、虚报工程造价以及损失浪费等,确保国家和各地配套投入的资金真正用于农村基础设施建设,有无存在增加农民和村集体负担问题,同时还要注重项目工程质量等;农村基本建设审计要使有限的资金发挥应有的效益。四是农业生产、服务类审计,由农业专业审计承担。主要任务和目标:通过对财政、金融用于农业生产、政策性专项贷款等农业生产专项资金支出及实施的项目,农口部门的事业费支出等审计,促进国家强农政策执行和落实,防止截留、侵占资金,提高资金的使用效益和项目管理水平,促进粮食生产稳定发展、提高农业综合生产能力、推进农业产业化经营。

3、有效整合资源,发挥审计整体性作用。

在对财政支农资金和项目审计实行分类管理的基础上,还要有效地整合审计资源,以更好地发挥审计整体性作用。一是编制农业审计发展规划和年度项目计划。农业审计发展规划必须以当地社会主义新农村建设发展规划为指导,明确一个时期的审计总体目标、总体要求以及分步实施的工作安排;年度项目计划必须结合当地新农村建设的重点工作,并结合审计机关的可能性确定。二是编制年度财政支农资金和项目的审计工作方案,明确各专业审计的目标、重点内容、工作分工、审计成果整合要求等,协调各专项审计工作。三是强化各专业审计的协作配合,特别是在财政预算执行审计、全部政府性资金审计调查中,各专业审计要按照当年度的工作安排,统一摸清财政支农资金投入的总体规模和投向以及各块的安排分配情况。四是整合审计成果,各专业审计要按照年度财政支农资金和项目的审计工作方案要求,及时提供审计成果,农业审计部门要进行统一汇总综合、分析提炼,撰写新农村建设的审计综合报告。使各专业审计在服务社会主义新农村建设中有机结合、有效融合,更好地发挥审计的整体性作用。

整合农业审计资源,除了要进一步发挥审计机关内部力量外,还要重视利用社会中介机构和内部审计的力量,要积极创造条件、营造环境,使社会中介机构和内部审计力量更好地参与到社会主义新农村建设上来,特别是要加强对农经总站内部审计工作的指导,发挥他们“工作在一线,熟悉三农问题”的优势。

(三)进一步加强审计队伍建设

加强农业审计队伍建设,是加快农业审计转型的基础和保障。一支综合素质较高、知识结构完整、熟悉“三农”政策、工作作风过硬、以复合创新型人才为主体的农业审计队伍,是服务社会主义新农村建设、实现农业审计转型的关键。一是审计机关领导干部要坚持科学的审计理念,找准审计工作与“三农”工作的结合点,不断研究农村经济社会发展中的新情况和新问题,搭建鼓励创新、合力创业平台,营造宽松和谐的创新环境、务实高效的创业氛围。二是要强化业务培训,建立一套完备的、切实可行的培训制度,有计划、有重点、有针对性、分层次开展培训,提高农业审计人员的宏观意识,更新知识,拓展知识面,提高农业审计人员的业务素质和“三农”政策水平,掌握现代审计先进方法和手段。三是整合审计人才资源,通过对涉农审计各岗位职能的科学的定位,选择行之有效的方式,合理配置人才资源,实现审计力量与审计对象的最佳组合。四是建立健全审计机关人才管理考核制度,形成有利于人才脱颖而出和充分发挥作用的有效工作机制,通过竞争、激励、奖惩等机制和措施,创造有利于优秀审计人才成长的环境,努力造就一支资源丰富、结构合理、素质较高的农业审计队伍。

审计调研报告范文第5篇

随着建设社会主义新农村步伐的加快,各级政府对农业基础设施的投入不断加大,如何确保涉农资金真正用之于农?涉农资金来源渠道较多,有中央、地方各级财政资金,有银行贷款,还有村集体、单位和群众自筹等;拨付渠道也较多,有的是财政部门直接拨付,有的是通过农口有关部门下拨。农业项目分布较为分散,这些特点为监督带来一定难度。涉农资金的审计应以资金的流动为主线,跟踪检查、评价资金投入、管理、使用、效益情况。具体来说,涉农资金审计应坚持“四个结合”:

一是结合经济责任审计,重点关注项目决策科学性。涉农资金投入是否到位、管理是否有序、能否达到预期的效应,关键是决策。而决策的关键又在各级、各单位的主要负责人。应将国家资金审计与涉农行政部门、县(市、区)主要负责人的领导干部经济责任审计项目结合起来。将涉农资金的管理、使用情况、涉农项目的决策依据、程序及其效益情况,作为评价领导干部决策的重要内容之一,及时发现和揭示涉农资金运行中的领导决策问题,从根本上保证农业开发资金科学、有序的管理和使用。

二是结合财政财务审计,重点关注资金管理规范性。涉农资金有的是实行由财政部门统一拨付和报账的管理模式,有的是由项目实施单位管理和使用资金,建账核算。由于项目资金面广量大,一些资金很难管理到位,少数地方存在挤占、挪用、配套不足等问题,造成项目实施不到位。如果不把这些问题弄清并加以揭示,将对整个农业开发留下隐患。因此应将涉农资金收支管理作为财政同级审和上审下及农口有关单位财务收支审计的重点内容,揭示存在问题。

三是结合工程项目审计,重点关注资金投入效益性。涉农资金使用,很大一部分是工程项目,也是广大农民群众在农业开发中看得见、摸得着、最为关注的一项内容。审计机关在服务农业、农村、农民工作中能否得到群众的认可,一定意义上讲也在于农业工程项目审计的质量和效果。为此,应加大对涉农工程项目的审计,重点关注擅自降低建设标准、调整项目建设点、以旧报新帐实不符、开发工程量造价不真实、高估冒算工程建设资金等问题。同时对项目效益情况进行调查,看有无因立项不准、责任不清、管理不善或工程质量等原因,造成损失浪费或事故隐患问题。

四是结合专项审计调查,重点关注资金运行安全性。农业开发资金总体上数额较大,但多数单个项目的资金量较小,而且比较分散,既容易被各级领导和管理部门忽视,也容易给少数人钻空子。在对重点涉农资金进行审计的基础上,为保证项目资金能够安全运行,应该有选择地安排涉农资金专项审计调查,重点关注有无资金虚假配套、挤占挪用、虚列支出、增加农民负担等情况。采取审计调查的方法,既有利于及时掌握面上的总体情况,发现普遍性的问题,也有利于集中审计力量,突出审计重点,节约审计成本。

审计调研报告范文第6篇

一、资源环境审计组织保障情况

1.机构设置情况。我局未单独设立资源环境审计股,由投资审计中心负责资源环境审计业务。局党组书记同志分管投资审计中心。

2.队伍建设情况。投资审计中心共有5名审计业务人员,年龄均在35岁以下,平均年龄为28岁。大专学历4人,本科1人。财务类专业2人,工程类专业3人。

二、资源环境审计工作开展情况

我局共开展了资源环境审计项目及调查项目18个,包括:退耕还林工程建设资金和巩固退耕还林成果专项资金审计调查;县茶场121队县级财政投资土地整理项目审计;县茶场127队县级财政投资土地整理项目审计;县镇村县级财政投资土地整理项目审计;县镇村市级财政投资土地整理项目审计;县中央财政小型农田水利重点县建设项目;县黑凼子水库枢纽除险加固补充工程审计;县响水洞水库枢纽除险加固补充工程竣工决算审计;镇村、坝村县级财政投资土地整理项目;镇新权村、永兴村县级财政投资土地整理项目;县测土配方施肥补贴项目审计;县水利项目专项审计调查;县-农村户用沼气池建设项目审计;重大水利项目新增预算内投资项目竣工决算的审计;县新发乡村市级财政投资土地开发项目审计;县乡村漆树坪市级财政投资土地开发项目审计;县小型农田水利项目审计;县响水洞渠系配套项目的审计。18个项目总投资11,585.29万元。近三年来资源环境审计项目占所有审计项目比例为28.13%。

三、面临的主要困难及问题

1.审计人员力量不足,结构单一。一是资源环境资金管理使用上存在点多、面广、分散,项目遍布广大农村,涉及到千家万户,由于审计人员严重不足,加之审计点较远、条件艰苦,审计过程费时费力,致使许多应该延伸单位和重点户不能及时延伸,许多资金难以查深查透,潜在风险较大。二是目前审计人员比较缺乏具有资源、环境专业(如环境科学、环境工程、环境经济学、土地资源管理和矿业工程等)人才。制约了资源环境项目的开展。

2.资源环境审计处理难度大,审计执法难以到位。资源环境审计处理难、有的问题是屡查屡犯,主要是资金繁杂,规定繁多,但可操作性不高,处理的法规依据滞后造成依据不充分,难以处理。

3.被审计单位资料提供不完整、不及时。资源环境审计资料繁杂,由于被审计单位资料管理存在问题,致使不能完整、真实提供审计资料,给审计工作带来风险。

四、努力方向及建议意见

2013年暂定资源环境审计项目10个,以土地整理和水利项目为主。为创新方式方法,提升资源环境审计水平,更好的完成资源环境审计工作,建议:

1.进一步充实基层审计机关工作人员,拓宽渠道,招收复合型人才,提高资源环境审计工作的质量和水平。

2.实行资源共享,采取上级组织专业人士,集中开展资源环境项目审计。

3.制定和完善资源环境审计规划,研究制定资源环境审计工作规范,不断促进资源环境审计工作的制度化、规范化。

4.加大宣传力度,建立和完善合作审计工作制度,从制度上明确被审计单位职能职责。

5.积极运用现代信息技术与方法。充分利用计算机辅助审计,并形成有针对性的审计案例或方法。

6.加强对资源环境政策执行情况检查,开展资源环境绩效评价和资源环境项目运营效果分析,对资源环境主管部门履职情况进行检查。

审计调研报告范文第7篇

一、宏观服务型政府投资项目绩效审计的目标定位

宏观服务型政府投资项目绩效审计,就是围绕项目合规性、经济性、效率性和效果性进行综合审计评价,从体制、机制和制度等角度提出审计意见建议,站在宏观角度发挥审计建设性作用,服务科学发展、和谐发展。这是投资审计发展到一定阶段的产物。与投资审计工作初期相比,其审计目标既有延续性,又有延展性,主要应着眼于“三个服务”。

(一)服务宏观管理。政府投资项目绩效审计必须以促进依法行政、完善机制、提高政府宏观调控能力为主要目标。政府投资项目中往往存在低水平重复建设、严重的损失浪费和资产流失、建设市场秩序不规范、投资效益差、投资效率低等问题,其原因是多方面的,但最主要的还是外部监管不力,对权力的制约和监督力度不够;投资管理体制不适应经济发展,缺乏有效的投资责任和风险约束机制;内部控制不够完善,政府投资运行缺乏统一的规范和标准。审计机关必须加强对政府投资项目的绩效审计,从审查资金筹集、运行、管理等方面入手,着力揭露体制不适应、法规不健全、管理不完善等宏观管理方面问题,提出针对性的审计意见和建议,为党委政府宏观决策服务。近年来,绍兴市审计局通过各种方式努力把握党委政府领导的关注重点。20**年组织开展了政府可用住宅房源专项调查,盘出房源库存*套计47.32万平方米。按同期安置市场价格计算,沉淀资金总量超过14个亿,相当于绍兴市本级当年一般预算收入的一半左右。审计在指出房源空置规模偏大、周期偏长、挤占挪用等问题的同时,提出了“建立跨部门间剩余房源调节机制”等切实可行的意见和建议,得到市委市政府主要领导的充分肯定。

(二)服务民本民生。民生是发展之基,也是当前党和国家最为关注的重大问题,党的**专门强调提出了以“五有”为主要内容的民生改善目标。国家审计拥有经济监督和评价职能,是维护人民群众利益、保证社会经济正常运行的重要手段和工具。审计为构建社会主义和谐社会服务,就必须关注社会热点,解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。政府投资项目建设是改善地方经济发展条件、推动地方经济加快发展的基础保障,与群众利益有着密切联系。一些重大政府投资项目,甚至直接关系到群众的切身利益。因此,加强对政府公共投资领域热点问题的审计监督,切实维护广大群众利益和社会稳定,是宏观服务型政府投资项目绩效审计应有的题中之义。如绍兴市审计局每年安排经济适用房建设项目审计,围绕房源安置、工程建设、造价管理、经济和社会效益等进行绩效评价,其中秀水苑项目为市政府收回资金*万元;龙州花园项目收回*万元及剩余房源347套;润沁花园项目直接为政府增加收入*万元,促成有关部门收回安置房差价款3593.7万元,盘出房源175套;快阁苑三期项目挽回国家建设资金损失*万元,相关责任人受到行政记过处分,并获评审计署表彰项目。

(三)服务反腐倡廉。**以来,党中央多次明确提出要切实加强对权力的制约和监督,并要求审计机关充分发挥职能作用。投资领域的权力主要表现为决策权、审批权、监管权、建设资金支配权等,目前尚缺乏一套完整、科学、有效的监督体系去制约。政府投资项目绩效审计就是要通过对政府投资项目的专项审计和审计调查,揭露政府领导或政府部门因决策不科学、不民主、不合理或决策失误造成的无效投资及损失浪费等问题,监督其决策行为;揭露项目概算与实际严重脱节或弄虚作假申报项目、骗取财政资金的情况,监督政府部门的项目审批工作有无失察、失职的问题;揭露建设领域因政府部门监管不力或监管滞后,造成损失浪费的问题,监督政府部门的监管行为是否及时有效;揭露政府领导或有关部门领导利用权力干预建设的活动,违反招投标法规的规定,干预工程承发包,不顾批准的设计概算,干预工程建设过程、建设工期等滥用权力的行为,监督政府领导和有关部门领导的权力运用;揭露“政绩工程”、“形象工程”等各种违规行为,监督政府领导对建设资金的支配权等。

二、当前政府投资项目审计存在的主要问题及成因

这些年政府投资项目审计快速成长,但与飞速发展的经济社会形势、与党委政府的要求以及社会各界的愿望相比,投资审计还存在不足之处,集中反映在“三个滞后”上。

(一)理念滞后。绩效审计是现代审计的核心内容,也是传统审计向现代审计转型的重要标志和关键所在。绩效审计能够最直接、最充分地在政府投资项目中得到体现,因此投资审计要率先走绩效审计的路子,这是审计机关需要认真对待的重大课题。目前投资审计实际上仍以查错防弊为主,真实性、合法性审计仍是重点。这主要在于投资领域的市场运作、建设管理尚不规范,发现和揭露建设过程中的违纪违规问题仍然是投资审计的主要内容。审计人员在建设项目管理、资金管理、概算执行、工程造价控制等方面积累了一定的审计经验,查项目、找问题可谓驾轻就熟;至于投资是否合理、效益如何,则很少予以评价。

(二)方法滞后。当前在固定资产投资领域,投资决策论证体系尚不健全,权责分明、制约有效、科学规范的建设项目管理体制和运行机制尚未完全建立,项目管理的科学化、专业化水平还不高,由此造成的损失浪费有时令人触目惊心。而投资审计多以事后审计,缺乏必要的事前预防和事中监控,未能真正渗入建设全过程。即使审计发现某建设项目由于投资决策论证不当,建成后很快报废,上亿元投资失效,却只能是“事后诸葛亮”,对已给国家造成的损失浪费于事无补。近年来,各地虽然也安排了部分在建项目审计,但由于受传统思维定式和审计力量有限的约束,“在建”审计也成了“最终”审计,全过程、全方位、全覆盖的监督并未真正有效形成。

(三)效用滞后。刘家义审计长曾经指出,投资审计的现状主要还是“就违纪查违纪,就资金审资金,就项目审项目”,从宏观上认识问题和分析问题的意识和能力都还比较差,这种情况在投资审计领域仍然是普遍现象。由于审计人员宏观经济知识的匮乏和宏观管理意识的淡薄,审计意见建议要上升到机制和体制层面,往往感到有些力不从心。虽然各级审计机关一再强调审计人员应从微观着手、宏观着眼,围绕体制、机制和制度找问题,但投资审计仍难以改变就事论事围绕项目建设管理和资金使用等问题展开的现状。即便是一些署、省组织开展的大型审计项目,也多是问题和情况的罗列,很少能涉及到宏观层面,因此难以对宏观决策和宏观经济管理起到参谋作用。

三、宏观服务型政府投资项目绩效审计的基本内涵

适应当前经济社会发展走向,结合当前投资审计中存在的问题,宏观服务型政府投资项目绩效审计内涵应当更丰富,需要各级审计机关在不断实践中加以把握和完善。

(一)性质内涵。即宏观服务型政府投资项目绩效审计是什么的问题。目前较为成熟的理解,就是真实性审计、合法性审计和效益性审计的结合。目前财务会计数据失真现象较为普遍,政府投资项目绩效审计还必须建立在真实性、合法性审计完成的基础上,再进行效益评审。如近三年绍兴市审计系统共审计政府投资项目(标的、标段)*个,核减工程造价16.57亿元,移送纪检监察等有关部门处理事项*件。如果没有这些真实性、合法性审计的基础,对项目效益的评审就会产生很大的偏差,政府投资项目绩效审计的真实性也就无从谈起。换言之,只有真实性、合法性和效益性三者统一,政府投资项目绩效审计才能够充分体现审计预防性、建设性的职能。

(二)时序内涵。即宏观服务型政府投资项目绩效审计的介入时点问题。目前的投资审计大多是事中的造价审计或事后的决算审计,绩效审计大多采取后评估方法,经济效益方面往往是只评不审,审计监督存在一定的“时滞”现象,防护性和建设性作用不能得到充分发挥。为较好地解决这一问题,有必要前移审计监督关口,强化事前、事中审计。事前重在防范,事中审计重在监控,事后审计则重在监督评价,这种全过程跟踪式的审计方式,能更好地发挥审计在促进政府投资项目科学决策、控制成本、节约投资、提高效益上的作用。基于这种指导思想,近年绍兴市审计局对曹娥江大闸、嘉绍跨江大桥等重大工程,都采取了审计结对共建方式进行全过程跟踪监督,得到了地方党委政府主要领导的肯定。因此,从时序角度看,宏观服务型政府投资项目绩效审计,应当是一种事前、事中和事后相衔接的审计。

(三)要素内涵。即宏观服务型政府投资项目绩效审计评些什么的问题。政府公共投资项目考虑的不仅是项目本身的投入产出效益,更重要的是要考虑项目建成后对社会的影响程度,是否满足社会需求,是否符合国家产业政策,规划布局是否得当,是否满足国民经济持续发展的要求。在社会效益评价中既要考虑效益原则,同时也要兼顾公平原则。此外,当前大众对公共工程的环境效益也越来越重视,审计评价过程中要考虑项目建成对社会环境和社会资源的影响,是否对自然环境造成损害,是否对自然资源进行了合理、节约的利用,包括对土地、能源等各种资源的利用情况等。因此,宏观服务型绩效必须坚持经济效益、社会效益和环境效益相统一。绍兴市审计局在环城河综合整治工程绩效审计中,坚持围绕经济效益、社会效益、生态环境效益和防洪效益等来展开,以详实的数据资料作出了科学客观的审计评价,得到地方党委政府和社会各界的普遍肯定。

(四)评审内涵。即宏观服务型政府投资项目绩效审计怎样评审的问题。受以往财务审计思维定势的影响,目前政府投资项目审计更多注重了对财务数据与信息的审查分析,在经济效益评价方面往往定量多、定性少,在社会效益和环境效益评价方面往往定性多、定量少。这种状况应努力加以改观。在开展政府投资项目绩效审计中,我们应尽可能将所得情况与既定规范以及审计标准进行比较,同时借鉴国外效益审计的某些技术方法,对各项指标予以量化,如计算资金节约度,价值量与实物量,收入分配效果指标包括分配指数、劳动就业效果指标、综合能耗指标等,分析项目建成后不同利益主体受惠情况,并评价其合理性和公平性,从而使政府投资项目绩效审计评价既能定性,又能定量。绍兴市审计局在环城河综合整治工程绩效审计中,结合项目的特点和用途,共设计了39个评价指标,函寄20位水利、环保、社会学、建筑等方面专家进行求证,并用以量化评价项目绩效,评审结果得到了社会各界的公认。

四、宏观服务型政府投资项目绩效审计的关键环节

政府公共投资建设项目具有周期长、投资额大、控制环节多,建设过程中的决策、规划、设计、采购、招标、施工、监理等任一管理环节出现漏洞,都可能导致无法挽回的损失浪费,影响投资的经济性、效率性和效果性。因此,全过程审计是必然要求,但着重应把握好一些关键环节:

一是立项决策的审计与评价。工程项目的决策至关重要,直接影响着该工程预期的经济效益和整体的社会效益。因此,实施宏观服务型政府投资项目绩效审计,首先应注重对投资决策的科学性、合理性进行审计评价。要坚持宏观与微观相结合、局部与整体相结合、当前与长远相结合的原则,结合项目可行性研究报告,对项目决策进行准确客观的分析与评价。

二是建设资金的审计和评价。政府投资项目资金来源主要是财政性资金,其中大部分还是政府负债借贷融资。由于资金数额大,建设工期长,管理部门和环节多,在项目建设资金拨付、转移、使用和管理中都有可能出现问题。审计机关必须坚持以资金流向为主线,坚持以真实性审计为基础,抓住资金流动的各个环节,就其真实性、合法性、合理性作出审计评价,真正确保项目建设资金用得其所、提高效益。

三是项目管理的审计与评价。政府投资项目一般是广大群众关心的重点工程、“民心工程”等。工程质量问题历来是社会各界关注的焦点。审计机关在审计过程中,应严格按照国家有关法律法规,重点审查投资项目法人责任制、资本金制、招投标制、合同制和工程监理制等方面的落实情况,以规范的项目管理保障项目的高质量和高水平。

四是投资绩效的审计与评价。政府投资项目主要是非经营性项目,不以盈利为目的,目的是为社会公众提供公益。因此,衡量其效益就不能只看其自身的经济效益,更应该注重其满足社会共同需要的优劣程度以及推动国民经济和社会事业持续、快速、健康发展的效果,要从宏观效益、社会效益及生态效益等方面,综合评价项目的投资效益。

五、宏观服务型政府投资项目绩效审计的方法途径

为更好地发挥审计建设性作用,宏观服务型政府投资项目绩效审计应准确把握和运用以下一些方法途径。

(一)因地制宜落实“必审制”

**省政府**号令规定了政府投资项目竣工决算“必审制”。在当时的背景下,这个文件的出台,对于国家审计职能向政府投资领域延伸拓展,具有十分关键的作用。这些年绍兴市审计系统坚持从加强全社会政府投资项目审计的视野,来筹划整个投资审计工作,基本实现了国家建设项目审计“全覆盖”,取得了明显的成效。20**年至20**年,投资项目送审金额分别达到*亿、*亿、*亿和*亿;审计核减额分别达到3.84亿、4.25亿、5.09亿和*亿。20**、20**两年,绍兴市投资审计核减额占全省的三分之一左右。但是,随着投资审计工作的迅速发展,取得的成效迅速放大,审计机关在政府投资项目领域的作用得到承认,地位不断巩固和加强,投资审计的环境发生了明显变化,而审计转型也要求更多地关注宏观。与之相对的是,投资审计力量配比与工作任务之间的矛盾日益显现,在人手相对短缺等各种客观因素制约下,所有政府投资项目实行“必审制”,任务太重,压力太多,风险太大。因此,不同地方对政府投资项目国家审计“必审制”,应该有一个更为准确科学的理解和把握。“必审制”作为一项制度,是政府投资项目审计的一种制度安排,更多的是一种宏观要求,可以理解为所有政府投资项目都“可以”审,而不是全部“必须”审。审计机关应从自身实际出发,处理好全部与重点的关系,既可在规避风险的基础上对所有政府投资项目进行审计,也可突出重点选择部分项目实施审计。

(二)因利乘便强化竣工决算审计

修改后的《审计法》第二十二条规定:“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算,进行审计监督。”造价审计是竣工决算审计的一部分,是竣工决算审计的基础。如何正确处理好这对关系,直接影响到投资审计的方向问题。从近几年绍兴市政府投资项目审计工作实践看,造价审计一般侧重于控制造价,注重审计核减金额,有的时候核减比例确实也比较高,能够为政府节约大量资金。所以说,造价审计直接体现了审计成效,体现了绩效审计的要求;竣工决算审计则侧重于查深查透政府投资项目、资金、财务管理中存在的所有问题,从中发现一些共性问题,针对性地提出审计意见建议,为党委政府决策提供依据。从审计机关角度讲,在审计力量相对固定的情况下,这两者的审计效果是此消彼长的关系,造价审计搞得越多,竣工决算审计力量相应就要缩小。在造价审计相对成熟的情况下,审计应更多地关注竣工决算。这样说当然不是不要造价审计,而是要在关注造价审计的同时,更多地关注竣工决算审计。

(三)因情制宜实施跟踪审计

为推进投资审计工作创新,各级审计机关都在积极探索政府投资项目“全过程”跟踪审计的办法。应该说,对政府投资项目采取事前控制、事中监督、事后审计的“全过程”跟踪审计,有利于解决以往政府投资项目审计中事后审计多、效果不明显的问题,真正做到“关口”前移。通过“全过程”跟踪审计,可以及时、有效地监督投资管理、建设管理各环节以及建设资金筹集、使用的真实性、合法性和效益性,更好地防止国有资金流失、损失浪费和舞弊行为发生,促进和改善投资管理。这种方式将审计监督“关口”由事后向事前、事中转移,把节约政府投资和规范项目管理工作做在项目开始之时,贯穿项目建设过程之中,最后再把住决算审计关。从加强管理角度看,“全过程”跟踪审计是一个比较理想的办法,但这种审计方法需要耗费大量的审计资源,尤其是在目前力量配比相对不足的情况下,尚不适合搞更多的跟踪审计项目。因此,对于“全过程”跟踪审计这样一种审计方法,在运用上需要把握好一个“度”的问题。各地应在能力许可范围内,选择一些事关国计民生、当地党委政府和人民群众普遍关心关注的重大项目,实行“全过程”跟踪审计,力争利用有限的审计资源,获得最大限度的审计监督效果。

(四)因势利导深化组织审计

宏观服务型政府投资项目绩效审计的基础,在于做精做优做大项目,而不在于项目的多少。由于受国家审计力量和审计人员专业知识技能等因素制约,组织社会中介机构开展政府投资项目审计,成为审计机关的必然选择。而组织审计只要运作得当,往往可以收到良好的效果。如绍兴市计划在今后5年时间里,对越城区10个组团和袍江、镜湖、城东三个开发区城中村改造项目实施审计。今年5月份组织社会中介机构和政府投资项目审计中心共30人左右,先期对越城区金鸡塘等5个组团的城中村改造项目审计,发现了拆迁安置、资金使用、费用支出、工程建设管理、资产处置等六个方面存在的25类问题,审计提出了完善保障出资人权益机制、严肃拆迁政策统一补偿标准、严格成本管理控制费用支出、加强工程建设监督管理、强化资产管理健全处置制度、制订切实有效的偿贷计划等意见建议,市委市政府主要领导为此专题听取了情况汇报。深化组织审计的关键在于规范运作,这些年绍兴市审计局先后研究出台了《组织审计业务招投标办法》、《参与国家建设项目审计的社会中介机构及其人员审计守则》、《建设项目组织社会中介机构审计管理办法》、《组织审计业务质量考核办法》等一系列配套制度和办法,通过《年度组织审计协议书》的形式,从12个方面约定协审单位责任,以制度规范协审单位行为,以业务质量考核强化组织审计质量监控,以全方位、多层次的管理监督促进组织审计规范化。

(五)因难见巧协调监督关系。目前,各地对政府投资项目的监督体系仍比较混乱,审计、财政、发改、建设等职能部门均具有监督权。出于部门利益的考虑,各职能部门往往各行其是,难以形成监督合力。由于监督部门众多,彼此协调不够,容易出现监督内容重复、监管标准不一等问题,一定程度上弱化了审计的监督力度。为了加强对政府投资项目的监督,必须采取适当方式进一步理顺监督体系,切实协调好审计部门与其他监督部门之间的关系,使各部门之间通力合作,相互支持与配合,形成最大监督合力,有效地促进政府投资项目加强管理,提高财政资金的使用效果,防范重大损失浪费问题发生。

审计调研报告范文第8篇

这一矛盾的存在,已严重影响审计管理整体水平提升,制约审计建设性作用的充分发挥。如何做到尽可能最大效率地根据审计资源选择最需要被审计的对象呢?这是一个需要科学决策的问题,也是困扰国家审计机关正确制定审计计划时亟待解决和必须回答的实际问题。本文针对国家审计本身的特点以及国家审计本质的要求,以创新的思维提出了与之相适应的审计立项管理模式,以尽可能有效地选择审计项目,从而既节约利用了国家审计机关的人力、物力和财力资源,同时又能最大限度地达到国家审计的目的。

一、构建审计项目优选机制的重要意义

审计项目立项是现代审计管理的首要环节,是为达到既定的审计目标,按照一定的原则对审计项目所进行的规划、协调、控制等一系列活动的总称。它实质上是一种计划管理活动,涉及审计立项管理理念、审计立项管理程序、审计立项管理方法、审计立项管理协调机制等许多问题。加强审计项目立项管理,是审计工作发展的必然诉求,对于落实审计战略规划、实现审计管理科学化、提高审计效率、整合审计资源、更好地发挥审计建设性作用的等都具有十分重要的意义。

(一)优化审计项目立项机制是现代审计管理发展的必然趋势

我国审计机关的基本职责和工作范围在《宪法》、《审计法》及其实施条例等法律法规中作了规定,也确定了社会政治经济生活对国家审计的总体要求。《宪法》规定,国家审计监督的基本职责范围是国务院各部门和地方各级政府的财政收支,以及国家财政金融机构和企事业单位的财务收支。《审计法》及其实施条例明确了国家审计监督的具体职责范围。从我国审计机关的职责范围分析可以看出,我国现阶段对国家审计总体需求比较宽泛,但审计资源相对有限,客观上要求国家审计机关必须做好审计计划管理工作,合理安排有限的审计资源,才能全面履行法定职责,提高国家审计工作的经济性、效率性和效果性。国家审计职能的多重性和审计资源的有限性,使审计计划管理工作变得十分重要。

近年来,审计署先后了多项审计计划管理方面的规范,这些规定在当时的历史条件下,在规范审计计划管理工作、促进审计职能充分发挥等方面起到了积极的作用。然而,随着社会经济形势和审计工作自身的发展,国家审计机关目前的审计计划管理工作已经逐渐不能适应发展的要求,有时甚至成为制约审计职能充分发挥的不利因素。审计署《20**至20**年审计工作发展规划》第十六条着重指出:整合审计资源,做好实现科学管理的各项工作,必须提升审计计划管理的科学水平。加强审计项目立项管理研究,构建审计项目优选机制,对于有效整合利用审计资源,提高审计计划管理的科学性有着十分重要的意义。

(二)优化审计项目立项机制是发挥审计建设性作用的内在需求

**审计长强调,国家审计的建设性决定了审计工作的生命力,也决定了审计工作能在更大程度上为国家和被审计单位创造价值。与制约性审计相比,建设性审计具有以下特质:开放性,即审计项目不能封闭运行,要置于社会经济发展大背景下运作;前瞻性、预防性和预测性,即审计要对社会经济发展趋势及可能存在的问题进行提前诊断;针对性,即审计要指向社会经济发展的热点、难点、疑点和重点问题,或针对经济发展中的普遍性、倾向性的问题。可见,审计建设性作用的发挥是一个以需求为导向的审计战略问题,国家审计必须实现从自我满足的“产品经济”观念向满足国家需求的“市场经济”观念转变。

在逐步构建和完善公共财政框架的过程中,公共资源用途日益广泛,而负责管理和使用这些公共资金的政府部门也相对职能各异,所以公共资金审计的内容很丰富,选题范围也相对宽泛。但是,审计资源在客观上具有有限性的特征,审计机关的工作不可能面面俱到,只能量力而行,在确定审计任务时,必须对审计的对象和范围作出恰当的限定,有所选择地开展审计。这就要求在实际工作中,审计机关要增强大局意识,坚持科学选题,特别要围绕中心、服务大局,重点关注经济社会发展和群众切身利益方面的难点、热点问题,关系国家经济安全和国家利益的突出问题,关系深化改革和民主法治建设的重大问题。要立足当前,把握有利时机,同时着眼未来,注意适当的前瞻性。怎样才能在纷繁复杂的情况下,分出轻重缓急,分出先后顺序,找到哪些对全局、对未来有根本性影响、有重大危害的突破口呢?构建审计项目优选机制,保证审计项目选择的合理性、适当性和全面性显得尤为重要,这将成为充分发挥审计建设性作用的重要举措。

(三)优化审计项目立项机制是突破传统审计计划管理模式的有效途径

为规范审计项目计划管理,保障审计工作科学、有序和高效运行,审计署相继制定了《审计机关审计项目计划管理办法》及《审计机关审计项目计划管理的规定》等制度,对审计项目计划的确定和管理提出了一系列要求,在审计对象的遴选方面也制定了专门的5年规划和年度计划,要求审计项目计划安排具备科学性,即审计项目安排总体方向要符合经济社会发展的客观规律要求,体现当地的实际情况,抓住地方经济、社会发展中的热点、难点、重点问题。同时要求审计项目计划安排具备严谨性,即安排审计项目要经过细致的调查研究,计划完成需要的人力、财力以及技术力量与现有的审计资源相吻合,较好地保证预期目标的实现。但是这些制度、规划仅有原则性规定或者指导性思想,并没有给出具体选择审计项目的操作过程。更重要的不足是,这些制度主要还是针对传统国家审计的财政财务收支审计项目的选择,没有专门针对绩效审计对象的选择方法,而大力开展绩效审计已经是目前国家审计正在倡导的转型方向,其审计项目选择的科学性已越来越重要。因此建立审计项目优选机制对突破传统的审计计划管理模式,探索审计项目具体遴选方法显得十分必要。

二、审计项目优选机制的相关理论综述

(一)项目评价理论与决策方法探究

项目评价作为应用经济学的一个分支,是应时展的需要而产生的,是西方经济学主流的一个延伸。西方传统的经济学为项目评价提供了理论基础和分析工具。随着经济与管理科学的不断发展,微观经济学的一些基本原理和分析方法被普遍运用于各类经济评价(包括审计项目决策),使评价逐渐切合实际和系统化。

在国外己有的文献资料中,项目的评价决策主要有以下几种观点和方法:

20世纪*年代年代中期,R.D.Luce提出了对有限方案进行排序的字典方法,期间专家评分法开始应用于系统综合评价,它是在定量和定性分析的基础上以打分的形式做出定量的规范化评价,其结果具有很强的数据统计特征。

19**年Aunann针对多目标的综合评价决策问题,提出了效用函数的概念。该理论对价值的存在性和可度量性,多目标总体价值或效用的可分解性和可合并性,偏好与价值的关系等方面进行了研究,奠定了多属性系统综合评价决策的理论基础与方法。

20世纪*年代中期,美国著名运筹学家、匹兹堡大学教授提出了具有划时代意义的层次分析法。该方法的核心问题是排序问题,其基本思想是先按问题要求建立起一个描述系统功能或特征的内部独立的层次结构,通过两两比较因素(或目标、准则、方案)的相对重要性,给出相应的比例构造上层某要素对下层相关元素的判断矩阵,以给出相关元素对上层某要素的相对重要性的序列。该方法充分体现了决策者在决策思维过程中分解、判断、综合等的基本特征。由于该方法具有系统性、简便性等特点,因此得到了深入研究和广泛应用,成为项目评价中常用的方法,并在项目评价中得到了丰富。

19**年,美国Texas大学著名运筹学家A.Chames教授等首先提出了数据包络分析方法,以便评价具有相同类型的有限多个单位之间的相对有效性包括规模有效和技术有效。该方法是一种纯技术的、求解非确定性系统综合评价问题的方法。作为运筹学的一个新的研究领域,内地学者周泽昆、陈等于1986年较早地介绍了该方法。随着该方法理论与应用的专著《评价相对有效性的方法—运筹学的新领域》一书的出版,大大促进了国内对该方法的理论与应用研究。

20世纪*年代,项目评价方法又有了长足的发展。从广义上讲,又出现了许多用其他领域知识的新的评价方法,如专家系统法、灰色系统评价方法、风险预警法、数据集合法等。从深度上看,在应用不同方法的同时,还有技术上的改进和理论上的突破。

从项目评价的理论方法,特别是项目评价模型的发展来看,20世纪60一70年展比较迅速,一些经典的项目评价模型如层次分析法、德尔菲法、模糊综合评判法等,基本上都是这一时期的产物。近年来,也出现了一些新的评价模型和方法,但从应用情况来看,还未达到原来那些方法所发挥的作用。因此,从近几十年的项目评价实践来看,往往还是这些比较经典的评价模型的方法起主导作用,其主要原因,一是新的评价方法在理论上没有重大突破,未能完全克服经典方法中存在的局限性;二是对评价者来说,选用的评价方法必须是经过实践考验的,运用的局限性比较清楚,才能保证评价程序针对特定的评价对象,选择适用的评价模型和数据处理方法对经典的评价方法加以改造,以适应特定的评价对象。

(二)审计项目优选机制的内涵

概括的说,审计项目优选机制是指审计机关为提高审计工作效率与效果、实现既定的目标,对拟定的审计项目进行必要性、合理性和可行性研究,反复甄选,综合平衡,形成对象明确、范围合理、目标可行、进度可控、要素完整的审计项目计划的程序和方法。就像任何有组织的活动都要事先进行科学、系统的计划一样,开展审计工作也需要事先制定一个切合实际、重点突出、统筹兼顾的计划,这是国家审计机关的法定程序,也是关系到审计质量提高和审计风险防范的一项重要工作。而建立审计项目优选机制是实现审计计划科学管理的重要环节。它既是审计计划管理系统的重要组成部分,其自身也构成一个复杂体系,包括了运行目标、管理模式、管理方法、技术手段等许多要素。

从操作程序上来说,审计项目优选是继可行性研究之后,即在完成了对单一审计项目合理与可行与否的全面分析和论证之后,对众多项目的先天条件、限制因素和预计成效进行横向鉴别和挑选,以确定立项的优先顺序。换言之,审计项目优选的研究对象是包含若干个审计项目的项目集群。审计项目优选以可行性研究中审计项目产生的成果和项目的必要性研究为主要依据,它与可行性研究两者都是制订审计计划的重要准备工作,也是事关国家审计未来发展方向和重点的重要步骤。

三、国内外审计项目立项管理模式比较研究

(一)发达国家和地区审计立项管理分析

国际上,特别是一些发达国家和地区,审计立项管理发展的历史较我国久远,在审计立项管理方面已经积累了丰富的经验,形成了一套符合自己国情的国家审计管理模式。

1、美国国家审计署对审计立项工作十分重视,设有专门的审计计划管理部门,如会计总署就单独设立了政策和项目计划办公室,形成完整的审计计划工作体系。联邦政府部门的监察长办公室也在政策、计划和管理系统办公室设置了计划和难点评估处专司审计计划工作。美国国家审计机关的审计计划一般包括常规性的审计项目、国会或议会交办的项目(在我国为政府领导交办事项)、公众热线举报项目等内容。如美国会计总署的审计计划包括常规性的审计项目、国会交办的审计项目等。常规性的审计项目,诸如按要求每三年对联邦储备资金、国家房产基金、政府出版商等内容进行的一次审计。除常规性审计外,还有国会交办的一些审计事项,这些项目一般很难在年初确定,大都是年度中期出现的国会关心的某个重大问题。另外,每年还要保证完成市议会交办的一些突发审计事项。值得一提的是,美国不存在授权审计事项。即使涉及到对联邦政府投资于地方项目的审计,也由会计总署直接审计,而不授权地方审计机关审计。

为加强审计计划的针对性、准确性和合理性,美国国家审计机关在确定审计项目计划时有严格的审计项目的编审程序和灵活多样的方法,包括对各审计项目进行风险评估和可行性论证,还通过召开研讨会、向社会公众征求意见等方式发现问题和收集信息,以着眼宏观,客观分析,从而为确定重点审计项目提供科学的决策依据。

已经确定出的审计项目计划并非一成不变,审计机关在年度中期视情况对计划作适当的调整。当一些外部事件发生,出现一个新问题时,审计计划就会适时地变化。

2、澳大利亚国家审计署构建了组织发展战略计划框架体系,20**年7月,从组织管理的角度提出了《20**至2007年组织发展计划》。它明确了组织发展的主要任务与目标,重点工作事项的具体发展目标和相应对策,以及为落实“组织发展计划”制定的各项战略计划。审计计划分为战略、战术和操作三个层次的审计计划。一是战略计划,规定审计署三年周期内的工作方针、目标和主要活动;制定了包括“部门预算”、“审计业务(滚动)计划”、“风险管理计划”、“舞弊控制计划”和“单项业务绩效协定”、“20**至20**年信息、系统与技术战略计划”,“行为指南”在内的一系列战略计划,共同构成了组织发展战略计划框架。二是战术计划,确定财政年度内的具体任务和资源需求;三是操作计划,确定具体的日常审计活动。审计长和副审计长每两周与各局局长单独开一次会,讨论各个局的年度工作计划的进展情况及其未来的战略。驻各州办事处每月也举行管理会议,讨论影响各办事处工作的问题及工作计划。各业务局、处每月还根据审计计划,检查工作进展情况,检查结果报署领导。

3、**审计署的审计工作以绩效审计为主,有一套完整严密的工作模式规划审计工作,尽可能合理、有效地使用审计资源。第一,制订滚动式的五年战略规划。选择审计项目前先进行一般性考察,通过收集和评估被审计对象的有关资料,了解它们的主要活动及资源状况。他们设有专人每天负责受理投诉(每年约3000多起)、剪报、收集网络信息,供决策层传阅。除了了解被审计单位的基本情况外,还充分考虑立法会、政府以及媒体和公众的意见和要求,并结合以往审计计划与执行情况,制定五年滚动式审计项目规划。在实施审计时,非常强调不同时期计划之间的相互衔接,一般第一、二年的项目计划基本确定不变,后三年的项目会视实际情况适时调整,可视为一个审计项目库。第二,安排年度审计项目计划。**审计署一般每年完成20个绩效审计项目,年度审计项目的实施按照设定的标准编排优先次序。这五个标准分别是:重要性—即披露某项事情可能引起报告使用者的兴趣,或对他们有所影响,则该项事情便属重要。主要体现在该事项涉及的款项多寡以及在政府管理、资源运用或社会需求等方面较为重要;风险性—被审计对象较有可能存在问题,未能达到良好的效益。主要表现在浪费公共资源或没有达到预期目标;时间性—即在当时备受各方面关注的事项或者迫切需要及时解决的问题;增值性—可改善的空间较大,审计工作很可能带来裨益,有机会提出具建设性的建议,从而提高运用公共资源的节省程度、效率及问责性;可行性—根据现有审计资源适合进行工作。包括具有充分、可靠及相关的审计证据、评价标准及审计技术、时间和经费,足以达到审计目标。审计署按照这五个标准进行项目评分,编排出项目的优先次序,形成年度项目计划。五年规划和年度计划一般自下而上提出,最后由高级管理层研究确定,他们称之为“头脑风暴”。**审计署会十分严肃地审议这种审计是否该做,审计署署长会提出一系列的问题,以避免工作偏差。提问和回答问题的过程是一种防止浪费稀有资源的有力措施,同时也是能否完成审计目标的保证。

审计项目结束后的评估工作是**审计署衡量其工作业绩的重要环节。为了评价审计的效率和成果,审计署有专门的部门统计分析审计意见的采纳情况、立法会公开聆讯次数、审计工作所带来的直接财政收益和其他方面的收益。项目结束后会组织召开项目评估会议,主要讨论评估结果中一些有战略意义的重大问题,如审计的成果、审计时间和费用的合理性、审计机关内部与外部协调的有效性、审计报告层次的清晰性、结构的合理性等。

(二)国内审计立项管理研究现状

国内一些研究机构及审计机关在审计立项管理方面也作了有益的探索。如:

湖北省审计学会课题组指出,当前制约审计项目计划编制科学化的因素是基础薄弱和手段滞后,为此,审计机关要建立审计对象和审计项目数据库,逐步建立科学的计划编制手段。同时,他们认为,各级审计机关对审计项目计划的编制和执行情况进行检查和考核,是审计项目计划管理的重要组成部分。

**、**对当前审计计划编制中存在的诸如中央和地方分别管理的模式不利于充分发挥国家审计资源的整体合力、重年度计划轻中长期计划、重计划完成轻可行性研究、交叉审计较多和审计任务安排不均衡、较少考虑审计技术发展要求等问题进行了分析,并提出了从体制上完善审计计划管理方式、提高审计资源的整体效能、加强审计计划的编制能力,科学合理地安排审计计划、加大审计计划编制理论研究力度等建议。

**等根据图论理论,建立了审计计划管理中审计组配置的优化数学模型。从数学规划的角度考虑如何产生尽可能多的,基于一定审计任务需要的,符合一定审计技术标准又具有可搭配性的审计组,最大限度地满足审计计划目标,将人力资源纳入计划管理,建立以项目管理为导向的审计组织方式,实现在现有的审计资源情况下,充分配置好审计资源,使组织处于高效状态。

**认为,加强审计项目计划管理,需要在借鉴有益经验和先进管理理念的基础上,从提高重视程度、优化和细化编制程序、强化可行性研究、改善技术手段以及调动审计人员积极性等方面来进一步予以加强口。

**、**的研究成果认为,政府审计计划管理是一项科学性很强的工作,计划管理的核心问题就是研究如何合理有效地分配和利用审计资源。政府审计计划管理应当分为审计规划和审计项目计划两个体系,从宏观和微观两个层面来控制整个审计管理程序。

(三)西方主要国家审计立项管理经验的借鉴及启示

“他山之石,可以攻玉”。向国际惯例靠拢是研究制定我国审计项目立项管理机制的一项重要指导思想,也是我国审计规范建设的一项十分重要的目标。笔者认为,借鉴任何先进的经验和做法,都应该立求在借鉴的基础上创新,而不应该完全照抄照搬。试图通过“克隆”国际审计惯例或世界上某一个国家审计规范来解决我国审计管理存在问题的做法,是根本不可取的。同样,完全抵制国外通用的经验与方法,否定已获得公认的原则与措施,而片面强调所谓的“中国国情”、“中国特色”,闭关自守、闭门造车的做法也是十分有害的。因此,在借鉴经验时,应当反对两种态度,一是盲目追崇,二是盲目否定。

一是建立科学的审计项目决策机制。目前,我国审计机关的审计计划业务会议是实行审计项目决策的重要方式,但实际工作中,存在走过场现象,其作用没有得到充分发挥。建议参考国外审计计划决策会议的做法,建立科学、有效的审计决策机制。

二是建立审计对象基础数据库。审计项目计划的制定应该建立在对历史资料数据掌握的基础上,对某个项目的确定要充分考虑以前年度的审计情况,因此目前应抓紧研究开发审计项目计划管理软件,建立审计项目计划管理信息系统,为审计对象数据库的建立作准备。

三是开展对制定审计项目计划的可行性研究。当前我国审计机关对审计计划可行性研究做得不够充分,缺乏对审计项目计划的可行性分析。这样,往往发生对己经确定的项目,因事前未作可行性研究或可行性研究不够深人,审计人员进点后才发现不具备审计条件而要求调减的现象。借鉴国外的经验,我们应对可行性研究的内容、方式和判断标准作进一步规定,使之固定化、格式化,以提高审计计划的针对性、准确性。

四是制定中长期审计计划。国外发达国家审计机关年度审计计划以中长期审计计划为基础,实行滚动编制。目前,审计署制定的五年规划对各专业审计的总体目标作了相应规定,由于不是滚动编制,因此无法适时增加规划期中出现的一些新情况、新问题,对年度审计计划的编制缺乏有效指导。建议借鉴国外的计划模式,编制中长期滚动计划,为年度审计计划提供有效的编制基础。

五是积极探索风险评估审计方法。借鉴发达国家审计机关开展风险评估审计的做法,探索风险审计的新路子,以减少审计的盲目性,抓住审计重点,提高审计工作效率。特别是在年度审计计划管理上,我国还存在一些问题,主要是计划编制仓促,立项前的调查研究不充分,计划编制缺乏科学性。我们应尽早考虑审计计划,当年计划下达后,计划管理部门就要着手编制下一年度审计项目计划多方面收集资料,适当开展调查各业务部门实施审计项目过程中也应注意随时收集信息,主动提前思考审计项目立项的问题。

六是严格审计计划执行进度报告制度。加强审计执行过程中的信息沟通,在审计组、业务部门和领导之间建立畅通、高效的动态信息反馈网络。同时严格和完善审计计划执行进度报告制度,对于审计中发现的重大问题及时向上级报告,以对审计项目计划的执行情况进行控制,从而为领导进行宏观决策提供依据。

四、当前国家审计机关审计立项管理存在的问题及原因分析

(一)存在的主要问题

一是独立性差。审计风险与审计质量密切相关,而审计质量是需要人力、物力和时间保障的。一般而言,在审计的人力、物力既定的情况下,审计的项目安排只有在满足审计质量的基础上,才能降低审计风险。然而,在计划以外,党委、政府、人大、纪委、组织、司法等部门都可以要求审计机关配合有关工作,而且通常任务重、时间紧,加之审计在社会的影响逐步扩大,社会公众期望渐高,审计风险陡增。这种任务的增加,大大挤占了正常审计项目的人力、物力和时间,在完成进度、检查评比和年终考核等的制约下,审计机关往往会以牺牲审计质量为代价。所以,要确保审计质量和控制审计风险,保持审计立项的独立性特别重要。

二是封闭性强。集中表现为审计立项管理的统筹、协调、综合能力低。审计立项管理主要是改善内部管理,扩大信息交流和信息资料的分析利用,建立综合的被审计对象信息资料,并进行搜集、分析、整理和利用。目前,审计机关对信息的收集、分析、处理、交流和积累能力不高,效率低下。审计机关内部分工过细,影响了内部信息的交流、沟通和相互利用。同时,由于执法水平、政策水平、分析问题的能力等方面的差异,对性质相同事项的定性、处理,不同的审计人员会有不同的意见,这些都是直接导致审计风险的因素。

三是单向性突出。目前,国家审计机关的项目立项管理实行“统一管理,分级负责”的管理体制,表现为审计项目的决策采用“两下一上”的程序,即先自上而下,再自下而上最后再自上而下进行计划的决策和编制。虽然在纵向信息传递上具有单向性突出的特点,但是,横向的信息交流和传递不足。在非对称信息条件下,对审计风险的评估可能产生偏差。一是标准和行为产生差异二是行为和结果产生差异,这些差异造成审计信息的强弱不均,共享信息的传递堵塞,不利对整个审计计划管理的丰富、完善和矫正。

四是协调性不够。审计计划的协调性要表现为审计立项管理的快速有效性。审计机关内部的关系主要是上下级审计机关之间、同级审计机关之间和各业务部门之间的关系。处理好上下级审计机关之间的关系,就是要求上级审计机关制定审计计划和部署审计任务时,应考虑下级审计机关自身的工作任务。处理好同级审计机关之间和同级业务司、处、科之间的关系,就是要在明确各自职责任务和审计范围的前提下,加强协作、支持和配合,共同促进政府审计整体计划的实施。外部协调主要是协调与其他经济监督机构的关系,促进监督力量的整合,尽可能地提高监督成果的利用率。

(二)影响审计立项管理的原因分析

影响国家审计机关审计立项管理的因素很多,综合起来主要有以下几点:

一是重年度计划,轻中长期规划。根据现行审计计划管理模式,各级审计机关在每年年初都制定并下发当年年度审计项目计划,并要求该年度计划一经下达,原则上必须确保完成。但在审计机关制订一定年限的中长期规划方面,没有明确规定,也缺乏具体要求。实际上,很多审计机关都没有制订中长期规划,或者没有认真制订并执行中长期规划。这种不同年度的审计项目计划单独管理的模式,缺乏综合考虑和前后协调,容易导致审计资源在每个不同年度进行分配时,反复分配给审计职责范围内的重点审计对象,不但造成资源浪费,也很可能会出现审计盲区,导致一些行业和单位长期得不到审计,造成审计监督不到位。不利于克服计划的盲目性、随意性和临时性,不利于审计机关对国家审计的供给与需求进行综合规划,全面履行审计法定职责。

二是重计划完成,轻可行性研究。目前,审计机关对立项前的可行性研究工作存在着重视不够的问题,临时“拍脑袋”现象比较严重。立项前的调查研究不充分,计划编制缺乏科学性,导致审计目标过高、审计范围过广、审计时间安排不够合理等种种弊端,最终造成审计人员只求按规定完成审计任务,难以保证审计质量,存在较大的审计风险。

三是重同步项目,轻分层管理。在审计机关双重管理模式下,上级审计机关制定审计计划和部署审计任务时,每年都会安排一定数量的项目,按照统一要求同步完成审计项目。这种“一刀切”的管理方法,未能充分考虑下级审计机关自身的工作任务和当地的实际需求,给下级审计机关计划安排带来一定难度,最终可能造成有些审计机关为赶进度忽视质量,也是一种隐性的审计资源浪费。

四是重专业分工,轻统筹协调。目前审计机关制定审计项目计划一般做法是,各业务部门先根据自己的审计范围确定具体任务,然后向办公室提交审计项目立项建议,办公室一般会尊重业务部门的意见,对这些立项建议进行汇总后报局长办公会议审定通过,就形成了下一年度的审计项目工作计划。审计机关内部分工过细,影响了内部信息的交流、沟通和相互利用,特别是横向的信息交流和传递不足,审计成果不能充分利用,甚至造成重复审计。

五、审计项目优选机制框架设计

(一)构建审计项目优选机制的目标

优化审计项目立项机制,实现审计计划科学管理的总体目标就是要按照审计署提出的“构建审计计划、审计实施、审计项目审理既相分离又相制约的审计业务管理体系”的要求,创新国家审计机关审计计划管理模式,建立审计项目可行性论证机制,积极探索编制重大项目滚动计划,并建立完善计划执行情况考核、审计项目后评估和审计工作绩效考评等制度,合理分配、有效利用审计资源,统筹安排审计项目,在更大范围内发挥审计监督作用,在更高层次上出成果、出精品,保证审计工作科学、有序和高效运行。

(二)审计项目优选机制的基本原则

建立国家审计项目优选机制,加强审计项目立项管理工作的科学性,需要遵循以下原则:

一是系统原则。任何社会经济组织都是由人、物、信息组成的系统,任何管理都是对系统的管理,没有系统也就没有管理。审计项目优选机制的每一个控制环节,每一项控制措施都应当从审计系统整体特征的角度去设计和构建,优化结构,统筹全局,使各个局部的目标协调一致。

二是人本原则。人本原则就是以人为中心的管理思想,尊重人、依靠人、发展人是现代审计管理人本原则管理思想的基本内容和特点。审计人员是审计活动的执行者,同时又是审计管理的主要控制对象,审计立项管理要注重调动审计人员的积极性,充分体现审计人员的主体地位,体现审计人员的价值。

三是效益原则。审计立项管理的最终目的是为了实现审计的效益,包括审计的经济效益和社会效益两个方面。审计项目优选机制应把追求经济效益与社会效益有机地结合起来,有利于提高审计质量,降低审计成本,加强审计队伍建设,并保持长期稳定的审计高效益。

四是开放性原则。审计立项管理机制不是自身封闭的,而是与周围的环境和其他管理系统处于相互联系、相互作用之中的。存在于一定的环境之中的审计立项管理机制,必须同其他系统不断的进行信息交换,依据不断变化的环境约束,适时的调整相关的措施,体现与时俱进的动态性。

(三)审计项目优选机制框架体系

一是设立专门的计划管理机构。该机构独立于其他的业务部门,专司立项调研、分析评估及拟定审计项目计划的工作。要抽调一批既具备多行业审计业务专业知识,又具备宏观分析和管理经验的审计专家从事审计计划管理,从机构和人员上保证审计项目优选工作的独立开展。

二是建立开放的信息资源平台。建立审计计划管理信息系统,准确掌握和合理利用审计资源。一方面加强与其他政府管理部门的横向联络,建立综合的被审计对象信息资料库。审计机关要充分利用审计管理系统的功能,加强对被审计对象的管理,建立科学、完整的审计对象资料库。把被审计单位的基本情况、内控制度、生产经营情况、会计报表等资料运用计算机建立数据库,随时掌握被审计单位的基本情况,同时,把已经审计的情况资料也要录入数据库,建立审计情况资料库。通过对数据库资料进行分析,找准被审计单位容易出现的问题和失控点,为科学制定审计项目计划,确立审计重点提供依据;另一方面开放社会公众投诉、咨询渠道,建立畅通的信息反馈网络,及时进行搜集、分析、整理,为选择审计项目提供资源保障;三是加强审计机关内部的信息交流,实现审计信息的资源共享,在审计项目立项中互相借鉴,举一反三。

三是优化审计项目立项决策程序。审计项目立项应该有一套完备的程序,而立项之前的可行性研究是最重要的核心环节,也是项目决策的主要依据。审计项目可行性论证所需要的知识与信息量在整个项目运作中占有相当大的比重。要确定审计项目的可行性,必须对项目所涉及的领域、政策落实、经济效益、现场技术可行性、环境评价、资金流量、部门职责、社会效益、审计组力量、工作方案、实施方案如何拟定等方面要进行全方位的论证和评估。项目可行性论证工作对项目实施所取得成果大小、建议采纳、整改到位与否、被审计单位财政财务收支是否真实、合法、效益将产生直接的影响。可见,审计计划管理水平高低,与审计项目可行性论证有着密切的联系,对审计项目的可行性研究必须坚持客观、全面、真实、科学与公正,以此促进审计工作的全面协调可持续开展。

同时,要将审计立项工作完全置于“阳光”之下,接受社会最广泛的监督,有利于不断规范审计行为,树立审计监督的权威性。在确定审计项目前,可以通过多种渠道广泛征求社会公众对审计项目计划的意见和建议。有群众的意见参与其中,一方面为人民群众参与公共事务管理提供了一个新的平台,另一方面也有利于提高审计工作的社会认知度,进而提高政府的执行力和公信力。让群众和舆论不仅做审计工作的“审视者”、“评价者”,更做“参与者”、“指导者”,问“计”于民、集中民智做审计,才能重点突出,有的放矢,提高审计工作的科学性、合理性和针对性,促进审计工作质量和水平的提升,进而在更大程度上发挥审计监督的建设性作用。

四是建立中长期滚动式审计项目计划。要实现审计计划管理从“任务型”向“战略型”的转变。战略计划应注重审计划内容的方向性、竞争性与资源优化配置性。首先对审计机关的外部环境进行分析,寻找出发展的趋势,发现影响审计机关发展的不利因素和新的发展机会。同时要对审计项目计划实行统一管理,将审计任务、审计目标、审计时间、人力资源需求、项目审计成本预算等全面纳入审计项目计划统筹安排,实现对审计对象资源、审计人力资源和审计目标的总体把握和科学调度,最大限度地发挥审计效能。其次,要编制中长期滚动计划,为年度审计项目计划提供有效的编制基础,使短、中、长期计划在时间上紧密地连贯起来。同时对审计计划实行动态管理,一段时间后对计划执行情况进行分析和评估,及时调整中长期计划,克服盲目性、随意性和临时性,有效解决审计资源与审计任务之间不配比的问题。

(四)审计项目优选机制有效运行的保障措施

一是协调好审计项目立项管理与其他审计管理之间的关系。审计项目立项管理与审计质量管理、审计成本管理等其他审计管理环节既有明确的边界,又有必然的联系。在运行审计项目优选机制的过程中,要考虑审计管理的总体要求,避免与其他管理环节相脱节或“顶牛”,要留有与其他管理环节的接口,做到到位而不缺位、不越位、不错位,与其他审计管理领域相互协调、相互配合,形成合力,充分发挥审计管理的整体效能。

二是建立责权利相结合的考核制度。建立相应的计划执行考核制度,确定客观、适当、可度量的指标体系和评估标准,优化计划控制措施,做到计划完成情况问责与问效并举。

审计调研报告范文第9篇

一、现实情况

自改革开放以来,我国的国有企业需要同时接受来自多方面的审计:

─国家审计。1982年宪法规定,在我国实行审计制度。按照该宪法和1994年审计法,凡是国有企业,一律接受国家审计机关的审计。事实上,国家审计机关80年代初成立即由国有企业审计起家,并且一直从事这项工

─社会审计。与国家审计产生基本同时,我国出现了社会审计组织,也陆续开展了对国有企业的审计。1996年国务院关于整顿会计工作秩序进一步提高会计工作的质量的通知要求,所有国有企业(特殊规定除外),均应分期分批委托社会审计组织,实行年度会计报表审计制度。

─内部审计。按照国家审计署有关内部审计的规定,近20年来,不少大中型国有企业还建立了内部审计机构,实行内部审计制度,特别是上级内部审计机构较多地开展了对基层企业的审计,如母公司审计机构对于公司进行审计。

─责任审计。1999年中共中央办公厅和国务院办公厅联合发文,要求对国有企业领导人员任期经济责任进行审计。承担审计任务的,视具体情况,可以是国家审计机关、社会审计组织或者上级内部审计机构;

─专项审计。应国家不同部门的要求,对企业进行专项审计。如建设项目的开工前审计、执行情况审计和竣工决算审计,外汇年检审计,资产验证或评估审计,司法鉴定审计,等等。这些审计的主体与经验责任审计一样,根据具体情况而定。

此外,还有一些其他机构从事与审计类似或相近的监督检查活动。如各级政府派出的企业监事会(或稽察特派员),发展计划部门派出的重点项目稽察特派员,国家开发银行派出的建设项目稽察特派员,财政部门派出的财政监查特派员,这些类型的监督检查内容与审计有很大的一致性,它们经常聘请各类审计人员协同工作。

二、存在问题

以上各种类型的审计及类似或相近的监督检查,对增强会计信息的可靠性和可信性,保障投资者和债权人的利益,规范企业行为,维护财经法纪和经济秩序,已经起到了积极作用。但是,各种审计及监督检查针对的都是国有企业,相互之间究竟是什么关系?撇开其他审计及监督检查不谈,审计机关与社会审计组织对国有企业的审计并不完全到位,二者之间在沟通、协调等方面也还存在一些问题:

─留有空白。按照规定,审计机关有权审计任一国有企业,每个国有企业同时还应委托社会审计组织进行审计。事实上,二者对国有企业审计的覆盖面均比较小。审计机关国有企业审计的覆盖面越来越小,而较普遍地委托社会审计组织进行审计才刚刚起步。大量国有企业多年来未受到审计机关或社会审计组织的审计,形成了在审计面前并人人平等的局面,也助长了企业试图逃避审计特别是逃避国家审计的心理。

─交叉作业。与留有空白并存的是,有些国有企业同时接受了来自两方面的审计(甚至更多的审计或监督检查)。由于都涉及企业的会计报表及资产、负债和损益,特别是都与真实性或公允性有很大的关系,不可避免会有工作上的交叉。这既浪费了审计的社会资源,不利于整体功能的发挥,一定程度上也造成了被审计企业不必要的负担。

─未达目标。审计机关对国有企业审计的目标,是资产、负债和损益的真实、合法和效益。社会审计组织对国有企业审计的目标,是会计报表的公允性、合法性和会计方法使用的一惯性。由于经济秩序混乱、违反法规问题多、会计信息失真严重,审计机关前些年突出的是合法性,真实性到这两年才加以强调,效益性一直涉及不多;加之社会审计组织原有体制和注册会计师业务素质、职业道德等原因,经社会审计组织审计后,企业会计报表可靠性、可信性差的案例频频曝光,社会审计组织所谓会计报表公允性、合法性和一惯性的审计目标,也相当不到位,比报表更深层次的财务活动及经济活动本身的合法性和效益性则考虑得更少。

─沟通不够。审计机关与社会审计组织虽然都是对国有企业审计,但彼此沟通并不多。一是谁要审计哪家企业,对方事先不一定清楚,有的事后也不知道。二是审计准则(规范)各自成体系,审计机关使用的是国家审计署制定的国家审计规范,社会审计组织使用的则是经财政部批准由中国注册会计师协会制定的中国独立审计准则。两个系列准则在制定时相互有所借鉴,但没有尽可能求同,导致同一事项审计操作甚至审计结果上可能存在差异。三是各自为战,封闭运行,工作上协作和相互利用对方审计成果做得不够。

─监督不力。审计机关依法拥有对注册会计师及社会审计组织审计业务质量进行监督检查的权力。审计机关在完成自身审计工作任务的同时,做了一些监督检查工作,但监督检查工作做得并不很多,直到1999年4月国家审计署才了《审计机关监督社会审计组织审计业务质量的暂行规定》,如何监督并发挥应有作用,尚待不断实践和深化。

三、国外做法

国有企业审计及由此而产生的审计机关与社会审计组织之间的关系问题,不仅中国存在。世界许多国家同样需要处理。主要的做法有:

─只由审计机关负责对国有企业进行审计。在很多国家,国有企业数量上寥寥无几,作为国家机关的附属物,服务于机关办公或有限的公共福利。针对这种情况,法律上一般都明确规定由审计机关而不是社会审计组织对国有企业进行审计。

一一审计机关无权对国有企业进行审计。在英国,按照法律规定,国家审计署及地方审计机关均无权对任何国有企业进行审计,国有企业审计由企业委托社会审计组织进行。受英国影响,印度主计审计长公署对国有企业审计的范围在法律上也受到一定限制,不能审计的单位包括:印度人寿保险公司、印度国家银行、印度工业发展银行、印度农业发展银行和其他国有商业银行。俄罗斯法律上没有类似限制,但因议会不同意而审计院未能对国家银行进行审计,国家银行的审计是聘请社会审计组织完成的(至少在1998年以前是这样)。

─审计机关与社会审计组织彼此竞争。在澳大利亚,国有企业由审计机关或社会审计组织审计,带有一定。的随机性。在确定由谁审计前,先由国有企业招标,审计机关和社会审计组织参与投标,相互平等竞争。最后由中标的审计机关或社会审计组织对招标的国有企业进行审计。

─审计机关划分一定的"势力范围"给社会审计组织,并监督、利用社会审计组织的审计成果。东南亚的新加坡、马来西亚和印度尼西亚三国为这一类型。对重点国有企业、军工企业等,审计机关留作自己审计并出具审计报告,社会审计组织不得介入;对其他国有企业则由审计机关委托社会审计组织进行审计。社会审计组织对国有企业审计后,审计报告经审计机关审核同意并以审计机关的名义出具。

─审计机关在社会审计组织普遍审计的基础上,监督、利用法册会计师的工作成果。采取这种方式,最为典型的是德国。按照商法规定,凡国有资本占主导地位或控股地位的股份有限公司和有限责任公司,都必须聘请社会审计组织进行决算审计,出具决算审计报告。与此同时,还必须按照财政部、审计院的规定进行延伸审计并出具延伸审计报告。决策审计报告主要反映财务报表的公允性。延件审计报告主要反映经营活动的合规性的效益性。这两份报告经被审计单位送审计机关。审计机关审查这两份报告,可要求修改延伸审计报合,可要求进行补充审计并出具补充审计报告。甚至可以迫使被审计单位更换社会审计组织。在此基础上,审计机关选择一小部分企业再行审计。审计机关审计不是简单重复社会审计组织的工作,重点在于审计所有者,即审计国有资本管理机构及其派出的国家股代表行使国家股权的情况:国有资本管理机构对企业的管理是否合规;是否满足了出资的前提条件;出资的目标是否实现;国有资本管理机构如何在股东大会中维护其权利、履行其义务;企业决策机构中国家股代表行使其权利、履行其义务的情况。国有资本管理机构如财政部、交通部、科技部等,不能直接到企业获取信息,更不能干预企业的经营活动,不能直接而是利用社会审计组织和审计机关的报告对企业进行间接监督,以保持与其他投资者享有平等的权力。

四、对策建议

基于上述情况,在国有企业审计方面,为处理好国家审计与社会审计、其他审计及监督检查的关系,提出如下对策建议:

─坚持由社会审计组织进行的年度会计报表审计制度。即国有企业普遍委托社会审计组织实行年度会计报表审计制度。从本源上讲,这是由于企业所有权与经营管理权分离决定的。为了监督经营管理者履行经济责任的情况,必须委托相对独立的第三者进行审计,做出鉴证。我国要实行社会主义市场经济体制,为维护市场经济秩序,也必须由中介机构证实各个市场细胞--企业会计信息是否公允可靠。本着小政府大社会、市场能解决问题尽量少由政府操办的精神,鉴证会计信息的中介最好是社会审计组织而不是审计机关。国内外的实践早已证明,这是一种行之有效的方式,我们必须坚定不移地贯彻执行下去。

─实行由社会组织附带完成的专项审计或特别审计制度。经济责任审计提出后,有人认为与社会审计组织进行的企业年度会计报表审计、审计机关进行的财务收支(资产、负债、损益)审计有很大的不同。其实这都是误解。企业年度会计报表,是财务状况、经营成果的综合反映,也是经营管理者经济责任的集中体现。我国会计法明确规定,企业领导人必须对会计报表的真实性和完整性负起责任。因此,实行企业年度会计报表审计制度,并非见事不见人,不只是表面地鉴证会计报表,实质上是监督特定期间经营管理者履行经济责任的情况,无疑是一种经济责任审计。当然,企业领导者任期与会计年度不一定吻合,领导者经济责任也许会计报表不能全部体现。在年度会计报表审计的基础上,只要提出具体要求,稍作调整、补充,由社会审计组织出具类似德国的延伸审计报告,就不难附带完成经济责任审计的任务。这样做,事半功倍,省时省力。之所以把经济责任审计当作一种全新的东西,有的人还提出了不仅要搞离任审计,而且要搞任中审计,这与以往审计覆盖面小、审计频率低不无关系。每个年度都要审计,不就是任中的经济责任审计吗?还有的人担心,由社会审计组织搞经济责任审计的权威性不够。其实未必。社会审计组织既然可以搞年度报表审计,为什么不可以搞经济责任审计,如果社会审计组织审计质量有问题,要采取措施解决发生的问题,而不是不让其审计。难道审计机关的审计就一定不出问题冯?谁也不敢保征。其他审计和专项监督检查也大抵如此,没必要统统设置专门的一套机构,工作上各行其是,同样是只要提出要求,可以由社会审计组织附带完成,出具专项或特别审计报告。这对于减轻被审企业接受重复监督负担、保障(国家参股企业)不同股权平等、优化审计和监督资源配置、发挥各项监督整体功能、实现审计监督信息共享,都是有利的。

审计调研报告范文第10篇

本文力求在总结前人研究基础上,结合近几年绩效审计理论和实践的发展,阐明了对宏观服务型绩效审计内涵的认识,分析了现阶段我国开展宏观服务型绩效审计的必要性,重点研究了宏观服务型绩效审计内容和实现途径,并探讨了与宏观服务型绩效审计有关的一些外延性问题,力争实现使宏观服务型绩效审计理论更加系统化,宏观服务型绩效审计实践更加科学化,宏观服务型绩效审计成果运用最大化的目的。

二、宏观服务型绩效审计内涵

鉴于当前宏观服务型绩效审计尚处于探索实践之中,我们并不急于给它下一个定义,但是从各地各级审计机关和研究机构的出发点、侧重点各不相同的研究成果中,我们应该着重把握宏观服务型绩效审计的内涵,对宏观服务型绩效审计内涵的把握,是探索和实践宏观服务型绩效审计的基础。我们认为可以从以下几个方面理解和把握宏观服务型绩效审计的内涵。

(一)理论依据

中国特色社会主义理论、新公共管理理论和“免疫系统”理论是宏观服务型绩效审计的理论依据。中国特色社会主义理论是改革开放历史新时期我们党的理论创新成果,落实科学发展观、构建和谐社会、建设公共财政体制和公共行政管理体制等,是指导宏观服务型绩效审计研究的理论基础。新公共管理理论主张引入市场机制的管理技术和手段,以市场为导向进行政府行政管理,强调政府绩效,重视消费者,鼓励竞争等等。新公共管理理论“政府服务民众,负责于民众”的思想和进行绩效管理的做法,为宏观服务型绩效审计实践提供了基本理论。“免疫系统”理论是在中国特色社会主义制度下对国家审计本质的新定位,强调审计机关是政府的一个“免疫系统”,发挥“内生性”力量的作用,成为强化免疫功能、消除自身“病灶”、防止外来病害侵袭的自我防御系统,在增强自身素质的进程中发挥建设性的作用,为创新宏观服务型绩效审计模式提供理论支撑。

(二)审计理念

审计理念的转变是一个根本的问题,事关审计发展的方向,发展宏观服务型绩效审计,必须以审计理念的转变为先导,强化为宏观管理服务的意识。宏观服务型绩效审计的理念是紧紧围绕经济和社会发展的中心,自觉服从和服务于改革、发展、稳定的大局,从党委政府和社会公众的需求出发,以全部政府性资金为主线,关注宏观调控和经济社会可持续发展中出现的深层次矛盾和问题,进一步拓展和深化审计工作内涵,揭露问题和促进整改规范并重,关注国家安全、揭示经济、环境和国计民生方面的重大风险,维护国家利益。

(三)审计目标

宏观服务型绩效审计的主要目标是以审计成果为导向,运用审计手段和方法,从微观入手,宏观着眼,关注政府绩效,致力于提高公共资金和公共资源配置、使用、利用的“三性”,促进建立公共财政体系,促进体制机制以及管理制度的规范和完善,评价公共政策的有效性,推动建立健全政府绩效管理制度,促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制,关注国家安全(包括财政安全、金融安全、国有资产安全、民生安全、资源与生态环境安全、信息安全),揭示存在的风险,揭示存在的风险,提出防范和化解风险的对策建议。

(四)审计作用

宏观服务型绩效审计是以揭露问题为主要切入点,从体制、机制、制度以及政策措施层面分析研究问题,以提供建议和对策为结果。由此可见,宏观服务型绩效审计最本质的职能是服务,服务职能的实现取决于其作用的发挥。宏观服务型绩效审计的作用分为防护性作用和建设性作用两个层次。防护性作用表现为通过对经济活动的监督、揭露、制止等手段,制约经济活动中各种消极因素和违法违规行为,维护国家财产的安全完整。刘家义审计长认为监督本身就是一种服务,监督不到位,服务就会缺位。从这个意义上说,防护性作用是服务职能的第一层次。建设性作用是指审计监督活动对社会与经济发展所产生的推动、促进、改善和优化的影响和效果,重在为经济社会的发展服务。建设性作用是更高层次的服务,其作用分为三个层面:一是督促被审计单位对审计查处的问题进行整改,同时建立长效机制,改进管理;二是针对国家政策、机制、体制等宏观层面提出改进意见;三是关注国家安全,及时发现经济社会发展中面临的重大风险。宏观服务型绩效审计要发挥建设性作用,必须以主动性来扩大发现问题的视野,以预防性来提前感受到风险,以整体性来看这些问题对全局的影响,以宏观性来进行分析和判断、从机制体制和制度方面提出意见和建议,以公开性来促进整改和规范。

需要指出的是,宏观服务型绩效审计是我国社会转型、经济转轨历史阶段的主要绩效审计模式,这种绩效审计不强调对微观层面的3E进行评估或评价,而更多的是着眼于发挥审计的宏观作用,着力于推进制度和体制机制的完善。这样一个定位并不是对3E的否定,而是根据我国现阶段经济社会发展的特点所做出的阶段性选择。我国正处于建立社会主义市场经济体制的进程之中,目前还不具备稳定的机制体制环境,也尚未完成真实、合法性审计的历史任务,且当前经济生活中的问题多与体制、机制密切关联,绩效管理中的突出问题更多的来源于体制、机制,这就决定了当前除了个别微观领域(比如企业效益和建设项目投资绩效)有条件开展定量分析型绩效审计外,绩效审计更主要的形式是偏向宏观管理的绩效审计。而宏观服务型绩效审计的发展,最终将为定量分析型绩效审计的开展扫清障碍,一方面宏观服务型绩效的建设性作用最终将有助于从体制、机制和管理上去解决财务收支真实合法问题,另一方面宏观服务型绩效审计的探索有利于完善审计政策环境,建立起科学的绩效审计评价及方法体系。

三、开展宏观服务型绩效审计研究的必要性

(一)适应建设服务型政府的要求

加快行政管理体制改革,建设服务型政府是社会主义市场经济条件下政府管理的目标模式。服务型政府从内容上讲,就是要以人为本,保障和实现人的基本权利,重点解决各种民生问题,完善公共服务与社会政策体系,同时,创新政府管理方式,寓管理于服务之中,更好地为基层、企业和社会公众服务。建设服务型政府,必须加快行政管理体制改革:一是要加快完善公共服务体系;二是要优化政府组织结构,探索实行职能有机统一的大部门体制;三是要健全行政运行机制,形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制;四是要健全政府职责体系,推行行政问责制,五是要提高政府效能,完善政府绩效管理体系。当前,各级政府稳步推进行政管理体制改革,加快转变政府职能,建设公共财政体制,完善政府公共服务职能,构建公共服务型政府。审计机关作为政府的组成部门,是实现政府目标的参与者,审计机关为了更好、更全面地履行职责,提高审计监督成效,必需适应我国经济、政治、社会发展的要求,尽快实现从传统审计向现代审计转型,不断创新审计理念,积极探索和实践宏观服务型绩效审计模式,在更高的层次上体现审计宏观服务作用。为此,审计机关要充分发挥审计监督职能,加强对公共收支经济性、效率性、效果性的审计监督,完善公共财政绩效导向机制,部门工作绩效激励机制,提升政府行政效能,使政府的权力运作更加透明、责任更明确、效率更高,使公共财政体制更健全,政策更完善,公共服务更到位,公共资金管理更透明规范,

(二)适应经济社会发展的阶段性要求

首先,开展宏观服务型绩效审计,是适应我省经济社会的发展阶段的要求。过去五年,**经济发展实现了人均GDP从2000美金到5000美金的跨越,今后一段时期,要实现人均GDP从5000美金到10000美金的跨越。这一阶段,是全面落实科学发展观、加快构建和谐社会、建立公共财政管理体制的发展阶段;是各级政府的经济实力不断增强,预算内外的资金总量不断加大,政治体制改革和民主法制建设不断加快的发展阶段;也是社会矛盾突显、不和谐因素增加、财经领域许多制度和规定需要重塑的发展阶段。在这经济社会快速发展,外部环境深刻变化的发展阶段,客观地要求审计机关按照宪法和法律赋予的职责,更好地发挥职能作用,为推进科学发展观的落实、推进公共财政管理体制的完善、推进财经领域各项制度的规范提供有效的服务。

其次,开展宏观服务型绩效审计,是适应我省经济社会的发展战略的要求。在过去三十年的发展过程中,**靠的是率先进行市场取向的改革,在发展民营经济、完善市场机制方面先走一步,所以取得了快速的发展。但是今后一个时期,我省一些先发性的优势,特别是体制性的优势在逐步消失。面对新形势,省委省政府提出了“创业富民、创新强省”的总战略,其中很重要的一条就是要加快体制、机制和行政管理制度的创新,使我省上层建筑与经济基础相适应,重塑新一轮的发展优势。而推进体制、机制的创新和完善是审计机关创新和发挥作用的新领域。应当看到,在整个经济和社会运行系统中,需要改革和完善的体制和机制性的问题还很多,审计机关作为政府的专门监督部门,应该关注这些问题,提出建设性的意见和建议,要达到这样的目标,审计自身必须创新和转型,必须在审计理论和实践的创新上要有新的突破和举措,这样才能够在**新一轮的发展过程中发挥建设性的作用,赢得主动权,才能使审计适应社会经济发展的需要。

(三)符合现代审计发展方向的要求

现代公共行政管理把关注责任、关注绩效放在突出的位置。随着经济社会的发展和民主法制进程的加快,对政府及其部门工作的“问责”,对政府性资金使用的“问效”,将是现代审计发展的主要趋势。绩效审计是公共管理发展的必然要求,是民主和法治发展的必然结果,是现代国家审计本质的内在要求,符合审计现代化的发展方向。审计署《审计署20**至20**年审计工作发展规划》中提出,到20**年,每年所有的审计项目都开展绩效审计。现阶段科学发展观的提出、执政理念的转变、市场经济体制的不断完善和公共财政体制的逐步构建,为国家审计机关确立现代审计模式提供了必要条件。特别是我国经济社会发展整体水平迅速提升,部分地区已接近或达到中等发达国家水平,而经济社会发展过程中出现的新问题、新矛盾,也迫切要求政府进一步加强宏观层面的管理和调整,这就为国家审计实现由传统审计向现代审计的根本转型创造了良好的外部环境。

(四)符合审计成果使用者的要求

作为建设服务型政府的一个组成部分,审计机关要按照建设服务型政府的要求,以成果使用者(党委政府和社会公众)的需求为出发点,面向成果使用者提供公共产品,充分发挥审计“内生性力量”的建设性的作用,充分满足党委政府和老百姓对审计的需求,切实为经济社会的科学发展提供有效服务,在服务中实现有效监督,在服务中推进审计转型,在服务中体现审计价值。在我国经济、社会的转型阶段,宏观层面的矛盾和问题不断凸显,党委、政府更希望审计机关在体制、机制、制度、政策、管理和资金的使用、资产的增值以及一些带有全局性、宏观性的热点、难点问题等方面提出建设性的可操作的意见和建议,发挥“免疫系统”的作用。伴随着经济社会转型,民主政治制度日益完善,公众的民主意识日益提高,社会公众要求建立责任政府,从社会公众的角度,监督权力组织掌控公共资源的绩效情况,形成对权力的有效制约和监督机制,保证国家公共权力的正确行使。开展宏观服务型绩效审计,有利于国家审计着力解决各级党委政府关注的重大问题、经济社会发展过程中存在的关系经济安全的突出问题、老百姓关心的涉及切身利益的民生问题,促进完善制度规范管理;有利于满足广大人民对公共收支的经济性、效率性、效果性进行有效的监督的需求,提高人民参与监督的积极性,从而更好地发扬社会主义民主,推动社会主义民主政治体制的完善和发展。

四、宏观服务型绩效审计重点领域

当前我国所处的经济社会发展环境、建设服务型政府所面临的任务和现代审计发展的方向,决定了宏观服务型绩效审计所需关注的重点领域是:公共政策、公共管理、公共财政和公共安全。

(一)公共政策绩效审计

公共政策是指在一定时期内,政府为了解决社会公共问题,有效增进与公平分配公共利益,在对社会公共利益进行选择、整合、分配和落实的过程中制定的行为准则。它往往通过法令、条例、规划、计划、方案、措施等形式表达出来。严格来说,公共政策只是公共管理的一个组成环节,之所以将公共政策绩效审计从公共管理绩效审计中单列出来加以研究,一方面是是因为公共政策是公共管理最重要的一个环节。19**年诺贝尔经济学奖得主赫伯特·西蒙认为,决策工作贯彻于管理活动的全过程,决定管理活动的成败,从这意义上讲,管理过程就是决策的制定和贯彻过程。另一方面是因为我国当前政策制订环境、决策机制、和政策执行方面存在的问题,决定了开展政策绩效审计的巨大需求:一是我国正处于政治经济体制转轨时期,政策制定的体制条件是不断发展变化的,从而既需要对过去缺乏制定经验与知识积淀的原有政策进行修订,也需要按照社会经济发展的宏观目标要求,针对新出现的情况与问题制定新的规范。二是我国政策制定体制尚未能实现对制度的有效监控,决策责任机制也远未形成,尚难以真正体现“多数人的利益”;三是决策制定和执行主体“经纪人”假设。从某种意义上说,公共决策是多方利益主体博弈的结果。而履行政府管理职能的部门或个人也是有限理性的“经济人”,即决策制定和执行主体是有限理性的、也有趋利的动机,难免会利用部门所处垄断地位封锁信息或放松管制,利用信息优势、制度的不完备性谋求个人私利,进行权利的寻租与政治投机;或者不能通盘考虑复杂多变的情形或局面,制订出符合自己利益的政策。

公共政策绩效审计,是宏观服务型绩效审计为宏观管理、宏观决策服务特点体现最鲜明、建设性作用发挥最充分的领域。审计署于20**年7月的《审计署20**至20**年审计工作发展规划》,明确提出了绩效审计的一项重要任务,就是“注重从体制、机制、制度以及政策措施层面发现和分析研究问题,提出审计意见和建议,促进政策、法律、制度的落实和完善,推进深化改革,加强宏观管理”,并且把国家重大政策措施的执行作为试行全过程跟踪审计五个领域之一。政策绩效审计通过对涉及当地经济社会发展重大政府决策的审计,监督政府决策过程,追踪决策执行结果,促进政府行政决策的科学化、民主化,以切实推进公共行政管理体制的建立和完善。

1.政策绩效审计的目标

(1)保证政策制定合法化、科学化和民主化。

(2)保证政策内容尽可能广泛地综合各种利益要求,使之反映人民群众的根本利益。

(3)保证政策贯彻落实,尽可能地避免政策过程中发生对政策误解、曲解、滥用、消极抵制甚至反抗。

(4)及时准确、真实地发现政策的片面性和局限性,向政策制定部门反馈信息、提供意见和建议,以便及时地实现政策的调整、完善或者终结。

2.政策绩效审计的主要内容

(1)以规范预算管理、推动财政体制改革、促进建立公共财政体系为目标,对公共财政领域的政策、措施进行审计,如转移支付制度、税收体制改革、国有资本预算管理制度等。

(2)关注国家宏观投资政策的落实和执行效果,促进完善政策法规,深化投融资体制改革;积极探索对金融政策实施情况及其效果的审计和专项审计调查;检查企业落实国家宏观经济政策、履行社会责任情况。

(3)关注科技、教育、医疗卫生等民生领域改革政策措施的落实和执行情况,促进完善社会保障制度。

(4)检查环境和资源保护政策的贯彻执行情况,检查支农政策措施的落实情况,落实党和国家的惠民政策。。

3.政策绩效审计的服务效应

(1)对政策制定绩效进行监控。政策制定是从发现问题到政策方案出台的一系列活动,简单的制定过程包括发现问题———搜集决策信息———制定政策。在政策制定阶段,政策绩效审计服务效应的实现主要体现于两个个方面:首先可以起到发现政策问题的作用。政策问题是政策研究的起点。由于审计机关在宏观经济管理体系中居于监督保障系统和信息反馈系统,相对来说,可以率先发现落实科学发展观、构建和谐社会和提高执政能力等方面存在的薄弱环节和苗头性问题,提前感知财政、金融、国有资产管理、民生、资源与生态环境等领域存在的风险,察觉和发现政策问题,提请决策部门注意并出台相关政策实施调控。其次为决策部门检查决策信息的真实性,并及时纠正和剔除政策制定过程中出现的问题和不利因素。决策信息真实与否,事关政策能否体现经济社会发展的客观要求并达到预期目标。这里的决策信息是指支持宏观决策的、反映财政财务收支总体情况的经济信息,如财政收入与支出,金融机构贷款规模,国有企业经营利润等。审计机关通过审查计划、预算、建设项目的可行性研究、成本预测等内容的制定情况,关注是否会因为决策信息不完备、预测失准或计划不周造成经济损失或效益低下,在政策出台前及时纠正和剔除计划、预算以及投资项目可能出现的问题和不利因素。

(2)对政策执行绩效的监控。政策执行是政策过程的中介环节,是将政策目标转化为政策现实的惟一途径。政策执行过程中,审计机关通过把政策实施情况与实施前的预测、预算、计划和标准等进行分析比较,及时发现政策实施情况与政策目标之间的偏差,及时采取措施予以纠正,并根据审计发现的偏差和新情况,向政策制定部门提出调整和修订政策的审计建议,是政策更加符合客观实际,更趋合理。在政策执行阶段,政策绩效审计的作用体现在三个层次:一是制止政策执行主体正在进行的违反国家政策的行为,纠正由于主观和客观因素导致的执行偏差;二是建议有关主管部门纠正与上位法律、法规相抵触的实施细则、部门规章乃至行政法规;三是对于没有上位法律、法规相抵触但与政策制定目标、国家宏观调控方向不符合的行为,审计机关可以信息、专报形式反映给政策制定部门,由这些部门据以制定政策进行规范。

(3)参与对政策绩效的后评估。政策评估是衡量政策价值的手段,是启示和限制下一次政策制定和政策执行的有效方法。政策绩效后评估即依据一定的标准和程序判断政策的效果,发现政策执行结果与政策目标之间的偏差,并寻找原因,发掘改进的途径,为下次决策提供指导。

(二)公共管理绩效审计

从新公共管理理论上说,公共管理的主体并不仅限于政府,社会团体和社会公众等也可以是公共管理的主体。但从当前我国实际来看,公共管理绩效基本上等同于政府绩效。政府绩效是指政府在社会管理中的业绩、效果、效益及其管理工作效率和效能,是政府在行使其功能、实施其意志的过程中体现出的管理能力。根据全质量管理(TQM,TotalQualityManagement)理论,政府绩效的实现有赖于全过程控制,即过程控制和系统控制的有机结合。过程控制是把某项活动和相关的资源作为过程进行管理,系统控制是运用系统工程的方法对过程实施系统管理。公共管理的单项职能可以视为过程控制,部门职能和政府职能可以视为系统控制。因此,评价政府绩效可以分为三个层面,一是政府公共管理绩效审计,二是公共部门管理绩效审计,三是单项职能履行绩效审计。当前开展公共管理绩效审计,应当以单项职能履行审计为突破口,遵循“单点突破、由点及面、先易后难、循序渐进”的原则,优先实践部门管理绩效审计,努力探索政府公共管理绩效审计。

部门管理绩效审计在我国尚处于探索当中,目前国内理论界在这方面的研究,基本上是从两种视角展开的,一种是从绩效评估视角,一是从部门预算执行视角。从绩效评估角度看,政府绩效审计是政府绩效评估的一种工具。西方国家政府绩效评估的兴起源于新公共管理理论和重塑政府运动的推动。近年来,西方国家依靠独立于政府之外的专门机构进行评估的做法渐成气候,美英等国更是把政府审计部门作为评估主体。从部门预算执行角度看,部门管理绩效审计是公共财政绩效审计的一个组成部分。建立服务型政府是公共管理的目标,建立公共财政体系是建设服务型政府的内在需要,公共财政资金是公共管理的载体,公共财政资金的使用绩效最终将体现在公共管理职能的履行绩效上。因此,我们认为开展宏观服务型的部门管理绩效审计,既要从绩效评估理论中汲取技术方法和操作实践的营养,又要结合部门预算执行绩效审计的特点,以资金为载体展开绩效审计。就当前来说,可以以部门预算执行审计来评价政府部门管理的经济性和效益性,以绩效评估技术评价政府部门管理的效果性。从长远发展来看,部门绩效审计要将部门预算执行审计融入到绩效评估中,成为政府绩效评估的重要组成部分。

1.公共管理绩效审计的目标

通过审计,披露由于体制不顺、职责不清造成的行政成本高、资源浪费大,行政效率低等问题,反映由于行政权力失控或不作为、乱作为造成的公共资源配置不当、管理不善、利用率低下等问题。通过分析和研究上述问题,从体制、机制和制度层面提出对策和建议,推动建立健全政府绩效管理制度,促进提高政府绩效管理水平,促进建立健全政府部门责任追究制。

2.公共管理绩效审计的主要内容

(1)职能履行情况。即政府部门在一定时期内完成本职能范围工作的主要业绩和存在的不足,是被审计单位的工作产出。包括:根据上位法律法规制定本地区本部门政策情况,执行国家法律、法规和方针政策情况;完成上级部门任务和单位工作目标情况;解决公众关注的热点、难点问题情况;为保障职责履行的内控机制的健全与实施情况等。

(2)部门预算执行情况。分析项目支出是否真实、合法。对照财政核定的项目支出内容和标准,检查有无被挤占、移用或改变用途,是否存在虚列支出、损失浪费现象。在此基础上,评价有关支出的合理性。对部门预算执行的支出结构全方位多角度进行分析,分析资金投向的合理性和资金使用的效益性。通过对相同或类似的财政支出在不同部门、单位间的支出效果进行比较,对支出绩效进行分析判断。对项目安排、项目实施过程及完成结果进行分析,评价项目立项的科学性、资金安排的合理性和资金使用的绩效是否符合预算要求。

(3)专项资金管理使用情况。对公共服务部门的专项资金进行监督,审查是否以最少的财政资源耗费提供最大限度的社会共同事务,评价专项资金在保障国民经济和社会发展中作用的发挥情况和程度,评价各部门使用资金的效果,评价各项管理控制制度的健全有效,评价管理者和有关责任人履行法定责任的情况,揭示存在的问题,提出改进意见和建议。

3.公共管理绩效审计的服务效应

(1)对公共管理部门履行法定职责时利用资源所达到的经济、效率和效果程度进行审核评估,揭露被审计对象管理不善造成效益差效率低,决策失误造成严重损失浪费与国有资产流失问题。

(2)确定公共管理部门是否进行了有效管理,资金使用是否得当,政府项目和政策是否达到了目标,以及是否满足了社会需求,更好地实现政府绩效管理的目标。

(3)推动公共管理部门支出预算细化改革到位,推动建立部门预算项目库,建立统一、规范、科学的预算定额、支出标准和开支渠道。

(4)根据审计发现的问题,从体制、机制、制度以层面分析研究,向公共管理部门或政府提出审计意见和建议,促进政府科学决策、推进政府依法行政、提高政府行政效能。

(三)公共财政绩效审计

公共财政简而言之,就是以满足社会公共需要为主旨而进行的政府收支活动或财政运行机制模式,它具有以下典型特征:一是财政运行目标的公共性。即把满足社会公共需要作为组织国家财政活动的主要目标或基本出发点。二是财政收支活动的公共性。即财政收入主要来源具有广泛性和公共性。国家财政支出的安排,也主要集中于国家政权机构的运转、社会公共基础设施建设、国防和科教文卫发展需要、生态环境的保护与治理,以及社会福利和社会保障制度建设等社会公共需要或公共性支出方面。公共财政绩效审计是以“科学发展观”、“构建和谐社会”为指导,以国家的法律法规为依据和规范,对政府及其他公共部门分配、管理和使用公共资源,提供公共产品和公共服务等履行公共经济责任行为的经济性、效益性和效果性进行监督、评价和报告的独立控制活动,是与市场经济、公共财政相联系的一种财政审计新模式。

1.公共财政绩效审计的目标

(1)要促进财政依法管理,依法理财,推动依法行政。

(2)要促进宏观调控财政政策的贯彻落实,提高财政资金的使用效率。

(3)要促进财政体制改革,包括财政支出结构的调整,实现公共服务的均等化。

2.公共财政绩效审计的主要内容

(1)财政收入审计。财政收入审计的主要目的就是摸清财政收入的分布状况及总量规模,审查收入的合规性、完整性,分析收入结构的合理性,收入增长的稳定性和可持续性。

(2)财政支出绩效审计。财政支出绩效审计的重点内容包括:审查和分析被审计公共财政资金分布状况和总量规模;针对不同资金在不同管理模式下的管理结果,评价政府职能转变情况,推进政府管理创新;审查和分析公共财政资金的支出结构及其使用方向,是否按市场经济和公共财政要求,有效地解决财政支出“越位”与“缺位”的矛盾;看财政公共支出安排是否与经济发展水平相适应,是否重视总量控制;看分配中是否注重财政公共支出的结构调整和优化。评价公共财政体制建立情况,推进财政管理规范化和公共服务均等化。

(3)财政转移支付资金绩效审计。十七大报告指出,完善公共财政体系,首先要推进基本公共服务均等化。要公共服务均等化,就要大力调整财政支出结构,更加关注民生。首先,要统筹经济社会发展,财政投入应更多地投向长期“短腿”的社会事业,投向义务教育、基础医疗和公共卫生、基本社会保障、公共就业服务、廉租房建设、环境保护等方面。其次,政府的公共政策和财政投入向农村倾斜。第三,基本公共服务要更好地面向困难群众。对转移支付资金的审计,一要看转移支付形式是否规范,是否符合市场经济体制下公共财政支出的要求,是否符合公共服务均衡化原则;二要看一般性转移支付的数额确定依据是否科学;三要看专项转移支付(专项拨款)是否有明确严格的事权依据和规范的分配方法,分配过程中是否存在随意性,透明度差,使资金用到论证不足的项目上,导致财政资金的低效甚至无效运作。

(4)公共投资建设项目绩效审计。政府投资绩效审计是以促进和提高建设资金的管理水平和使用效益为目标,以政府投资项目的投资决策、投资管理、资金使用和投资效果为主要审计内容,以项目建设结果为导向,以揭露问题为切入点,结合对投资领域相关政策的评价,融真实性、合法性、效益性为一体的绩效审计。

(5)专项资金绩效审计。专项资金绩效审计的重点是:从管理现状出发,没有纳入预算管理的专项资金是审计重点;从资金内容角度,三农资金、社保资金、科教文卫、资源环保、扶贫救济等是审计重点;使用政府性资金或享受政府优惠政策建设的政权设施项目、各类公益性项目、公共福利性项目、科学事业项目和重要基础设施项目,都是绩效审计的审计重点。

不同专项资金有不同的绩效审计重点内容。一般来说,对专项资金进行效益审计,要抓住“资金”和“项目”两条主线。在资金方面,重点审计资金分配是否符合党和政府的经济政策及资金分配原则;资金管理制度是否健全,制度落实是否到位;资金使用是否合规合法。查处资金分配不合规、挤占挪用资金和管理不善造成损失浪费等问题。在项目方面,重点审计项目管理是否科学规范,项目是否按设计要求实施,有无变更设计实施,虚列项目套取资金,以及重复建设造成损失浪费等问题。

(6)预算编制审计。奥斯本认为政府最重要的手段、最有力的制度是预算;编制与执行预算几乎是每年唯一重要的政策行为。从公共政策的角度看,政府预算及其执行是政府公共政策的制定和执行过程。控制政府运行成本,塑造廉价政府,关键措施是将政府的运营成本从预算中加以控制,从源头上控制政府运行成本。然而,我国现行的审计制度没有包括对预算编制的审计,只是规定应对预算的执行情况进行审计。事实上,预算编制审计是预算执行情况审计的依据和基础,要确保预算执行情况审计的客观、公正和有效,必须要求对预算编制进行审计,建立对政府预算编制进行审计的法律、法规和制度。党的十六届三中全会作出的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中指出:“改革预算编制制度,完善预算编制、执行的制衡机制,加强审计监督,建立预算绩效评价体系”。在今后的实践中,积极探索实践预算编制审计,完善政府预算审计制度,是开展公共财政绩效审计一项重要内容。

3.公共财政绩效审计的服务效应

(1)促进建立与服务型政府相适应的财政框架体系,实现财政资源公平合理的配置,实现基本服务均等化,实现改革发展成果由人民共享的局面。

(2)促进政府推动财政体制改革,引入公共财政绩效评估理论和方法,导入“顾客至上”的理念,突出对公共财政资金效果性的审计,全面和客观地评价公共财政支出的社会效益。

(3)促进规范预算管理,完善政府预算审计制度,优化财政支出结构,提高财政资金使用效益。

(四)公共安全绩效审计

“免疫系统”理论认为,维护国家安全是审计工作的第一要务。公共安全的外延很广阔,但审计主要关注的是经济与资源环境方面的安全问题,包括国家财政安全、金融安全、国有资产安全、资源与生态环境安全、民生安全等。由于财政安全、民生安全前文已有所涉及,这里具体只讨论国有资产安全、金融安全和资源与生态环境安全。公共安全绩效审计就是以安全为导向,对关系国计民生的重要领域实施绩效审计,预警和披露存在的隐患和风险,提出防范和化解的对策性建议,切实维护国家安全。

1.公共安全绩效审计的目标

公共安全绩效审计的总体目标在于通过评价资金管理使用、资产运营管理在维护相关领域安全、促进发展中的作用,评价各项管理控制制度的有效性,评价管理者和有关责任人履行法定责任的情况,揭示存在的风险,提出防范和化解风险的对策性建议,切实维护国家安全。由于财政安全、民生安全可以视为公共财政绩效审计和公共管理绩效审计的子目标,这里将不再赘述。金融安全绩效审计以服务国家宏观政策,推动金融改革,维护金融安全,防范金融风险,完善金融监管,推动建立高效安全的现代金融体系为目标。国有资本运营绩效审计的以维护国有及国有资本占控股地位或主导地位的企业国有资产安全、促进可持续发展为目标。资源环境绩效审计以落实节约资源和保护环境基本国策,维护资源环境安全为目标。

2.公共安全绩效审计的内容

(1)国有资本运营绩效审计。紧紧围绕“质量、责任、绩效”,按照“把握总体、揭露隐患、服务发展”的审计思路,监督国有资产安全,揭露重大违法违规问题,促进确保国有资产保值增值和企业的可持续发展。国有资本运营绩效审计的主要内容一是检查企业会计信息的真实合法性,重点关注企业的损益状况、资产质量、债务状况,揭露和查处弄虚作假、重大违法违规问题,维护企业国有资产安全。二是检查企业管理中的突出问题和绩效状况,重点关注直接影响企业投入产出的成本、价格、业务量等主要因素,影响企业可持续发展的经营管理水平、风险控制、主业集中度和技术创新能力等关键因素,涉及企业的国有资产安全、国有资本金预算以及国有企业经济布局等宏观问题,促进完善现代企业制度和企业的可持续发展。三是配合国有资产管理体制的改革,加强对国有资产管理者的审计,降低风险,对国有资产管理的责任实现有效监督。

(2)金融安全绩效审计。金融安全绩效审计应更多地采取管理审计形式,其主要内容包括:一是加强对国有及国有资本占控股地位或主导地位金融机构的管理流程和内部控制系统的审计监督,重点揭露经营管理中存在的重大违法违规问题及大案要案线索,揭示影响金融业健康发展的突出风险,从政策上、制度上分析原因、提出建议。审计,促进规范管理,提高竞争能力。二是加强对高风险业务的审计监督,对高风险业务的规范性、合规性进行审计,规范高风险业务的管理制度和风险控制措施。三是探索开展经营审计,认真查找问题,堵塞管理漏洞,防范经营风险,促进提高管理水平。四是积极探索对金融政策实施情况及其效果的审计和专项审计调查。

(3)资源环境绩效审计。资源环境绩效审计主要任务包括:一是对土地、矿产、森林、海洋等重要资源保护与开发利用情况的审计,重点揭露和查处破坏浪费资源、国有资源收益流失、危害资源安全等重大问题,从体制、机制和制度上分析原因,提出建议,促进资源保护和合理开发利用。二是对水、大气、固体废弃物、生态保护等方面的审计,重点关注环保资金投入、管理、使用情况和环保政策落实、环保目标实现情况,揭露和查处破坏生态、污染环境、影响人民群众身体健康的重大环境问题,提出提高资金使用效益和完善环保政策措施的建议。三是对土地出让金和土地开发整理资金的征收、管理和使用情况的审计,总体掌握和评价地方政府执行国家有关政策法规、实施土地开发整理的情况,关注、查处违法违规问题,提出进一步建立健全有关制度和政策措施的建议,促进国家土地有偿使用制度和耕地保护政策的贯彻落实。四是对企业执行国家节能减排相关政策及采取具体措施情况进行专项审计调查,重点了解企业节能减排工作所取得的成效,关注各项措施的落实情况,查找存在的主要问题并分析原因,提出完善节能减排的政策意见及建议,促进企业进一步增强节能减排意识,自觉履行社会责任。

3.公共安全绩效审计的服务效应

(1)保障国家经济安全。国家审计关注政府责任,核心是维护国家利益,作为经济社会运行的“免疫系统”审计机关,只有把维护国家安全和保护国家利益作为首要任务,才能够在更大的范围、更宽的领域、更高的层次实现公共安全绩效审计的服务效应。

(2)防范国家经济风险。就审计机关而言,更关键的是及时感受发现和防范化解风险,必须主动地紧贴党委政府的工作重心来思考一些重大问题、关注一些重点项目,特别是敏锐地发现风险和隐患,牢牢抓住事关经济安全和党委政府最为关心的问题、对经济社会发展最有影响的事情,充分发挥审计宏观服务的整体性作用。

五、宏观服务型绩效审计的实现途径

(一)转变审计理念,强化服务意识

理念是行为的先导,宏观服务型绩效审计实践需要新的理念,新的理念也必须与时展的步调相合拍。特别是在当前深入贯彻科学发展观、积极转变经济发展方式、加快构建和谐社会大环境下,在国家审计的本质是国家经济社会运行的“免疫系统”新定位下,我们认为应当树立以下几个方面的科学审计理念:一是树立监督与服务并举的理念。监督是手段,服务是目的,国家审计必须立足服务,坚持监督,将“围绕中心、服务大局”的基本原则转化为各级审计机关和每个审计人员的自觉行动,彻底改变传统财务收支审计强化审计执法、单纯查错纠弊的做法,面向成果使用者,充分发挥审计“内生性力量”预防性、整体性、建设性的作用,充分满足党委政府和老百姓对审计的需求,切实为经济社会的科学发展提供有效服务,在服务中实现有效监督,在服务中推进审计转型,在服务中体现审计价值。二是树立科学的审计绩效观。要从查出问题、揭露问题为主向查出问题、揭露问题、促进整改规范并重转变,改变只重过程不重结果的审计模式,强调审计的最终目的,强化审计成果的利用。坚持把维护国家安全、保障人民利益、推进民主法制、推动改革深化、促进全面协调可持续发展作为检验和衡量审计工作绩效的重要标准。三是树立以外部需求为导向的理念。从党委政府的需要出发,更好地为宏观管理服务,注重关注影响宏观经济运行的因素,服务发展大局。四是树立以发展为目标的理念。国家审计应更加关注经济社会发展的重点问题,注重反映影响改革、事关民生以及经济社会发展中的深层次矛盾和问题,提出有针对性的建议。五是树立以风险为主的免疫系统理念。国家审计要保证国家的核心利益不能被损害,要及时发现国家经济社会发展中面临的重大风险。

(二)优化审计管理,提升审计成果

1.科学选题

宏观服务型绩效审计项目的选择至关重要,既是提高宏观服务型绩效审计的针对性、有效性的前提和基础性,更是实现宏观服务型绩效审计为宏观管理服务建设性作用的关键。因此,在选择也宏观服务型绩效审计项目必须贯彻以下原则。

(1)追求增值性和突出重要性原则。追求增值性,是指选择的绩效审计项目本身应具有一定改进空间,能够通过审计达到经济效益和社会效益的增值;突出重要性,是指选择的审计事项经济和社会影响较大,如政府公共财政收支和投资的重点部门、重点领域、重点资金和重点项目,关注国家经济安全、国家利益、民生突出问题,

(2)体现前瞻性和兼顾可行性原则。体现前瞻性,是指项目选题要立足现在,着眼未来,符合我国经济转型、体制转轨的方向;兼顾可行性是指选定的项目是现有审计条件下审计机关力所能及的,包括审计资源、审计环境与审计项目规模、复杂程度的配比情况,被审计单位对评价标准的认同程度和对绩效审计的理解程度等。

(3)遵循专门机构和咨询专家选题原则。审计机关应设置专门的项目管理机构,认真收集研究宏观经济信息和政策动态,充分了解当前经济运行和体制改革中党委政府宏观经济管理的目标和重点,掌握人民群众关注的热点难点问题,科学选择审计项目,同时,要深入走访有关部门和机构,广泛开展审计计划调查研究,充分听取和咨询专家学者意见,建立和完善宏观服务型绩效审计项目库和相关数据库。

2.整合资源

宏观服务型绩效审计对象往往涉及跨部门、跨行业、跨领域甚至跨区域,创新审计组织管理必须以审计项目的有效实施为导向,充分整合审计资源。

(1)因事而宜。不同的审计组织方式,其消耗的审计资源也不相同,这就要求审计机关和审计人员在确定审计组织方式时,分析、掌握各种审计组织方式的特点,认真研究被审计单位经济活动的具体情况,注重审前调查工作,制定严密科学的审计实施方案,采取适当配搭方式组织审计活动,用最优的审计组织方式,去实现审计目标,从而达到节约增效的目的。

(2)因人而宜。审计机关要视审计项目的重要性、难易程度和工作量等因素,根据审计人员的知识结构和工作能力,明确任务,扬其所长,避其所短,科学合理安排,实现最优组合,充分发挥审计人员的专业特长,使审计资源得到最大限度的利用。

(3)资源共享。努力做好信息资源整合,抓住OA和AO系统全面应用的契机,切实抓好两个系统之间的交互使用,实现信息资源管理在系统内全面幅射共享。通过审计专网,实现上下沟通、及时交流工作经验、随时解答政策和疑问。积极开展课题调研,注重审计成果的理论化研究,充分挖掘审计信息资源,做到“一审多果”和“一果多用”。建立审计人力资源数据库、被审计单位资源数据库、审计资料数据库和审计法规数据库,并在审计系统中做到审计信息资源的共享。

(4)统筹兼顾。审计机关内部要以审计项目为纽带,通过构建财政、经济责任和环境审计协调领导小组等形式进行资源整合,对各部门审计力量实行“一盘棋”统一调配,要勇于打破部门界限和专业分工的樊篱,改变过去各业务处室各自为战的状态,力求达到组合最优化。要通过加强本地区审计系统内的上下联动和协调配合,进一步加强对区域内重要政策(决策)执行、重大政府投资和重点政府资金管理项目的绩效审计,综合采取“上审下”和“交叉审”、加大实施“行业审”、吸收基层审计人员“参与审”、组织审计干部交流等多种方式,充分利用各级审计资源。同时,在确保审计质量的前提下,进一步健全和完善利用社会力量协助审计工作管理办法,坚持“公开、公平、公正”的原则,有效利用社会力量,最大限度地发挥审计监督的整体功能。

3.提升成果

宏观服务型绩效审计的最终目标是要实现审计成果运用最大化,更好地为政府科学决策、科学管理和建设服务型政府提供审计支持,因此,提升宏观服务型绩效审计成果必须通过以下几方面去实现。

(1)关注成果的需求导向。宏观服务型绩效审计要以满足使用者需求为原则,充分体现绩效审计服务宏观经济管理的建设性作用,一要改变当前审计成果侧重于微观应用,以揭露财政财务收支活动中的问题为重点,缺少透彻的原因分析,成果技术含量和附加值比较低的状况,提升审计成果的宏观性,为完善法规、体制、制度服务。二要注重综合性成果的综合开发,按行业、单位性质充分整合单项审计成果,加大审计成果的“二次利用”力度,着重反映带有普遍性和规律性的问题。三要注重审计成果整合向关联单位延伸,特别是向主管的职能部门延伸,使审计成果更全面。

(2)重视项目的内在质量。提升绩效审计技术、方法方面的成果。长期以来,审计机关侧重于审计项目成果的整理和外部成果的利用,不注重内部成果的提炼。许多行之有效的审计技术和方法未作为审计成果进行深加工,总结、推广力度不足,制约了审计效率的全面提升。当前要在工作实践中认真总结、提炼和积累专项审计调查工作方法、计算机审计技术、同步审计项目组织方式、审计信息资源共享、审计管理创新、绩效评估技术等内部审计成果,为探索创新宏观服务型绩效审计的应用理论做好实践积累。

(3)反映成果的适当载体。审计成果可以通过一定的载体去体现,审计报告、审计结果报告、审计工作报告、审计结果公告、审计信息以及通过新闻媒体均可反映审计成果,目前各级审计机关要充分利用好审计结果公告这个重要的载体。审计结果公开,既有利于把审计工作置于全社会监督之下,促使审计机关自身在重点选择、项目质量、监督范围、服务规范上有所作为,提高审计工作质量和水平;又有利于扩大审计的影响,把审计监督同舆论监督、社会监督有机地结合起来,使审计发现的普遍性和规律性的问题得到全社会的重视,使整改意见和政策建议得到广泛支持。从开展宏观服务型绩效审计的需求来讲,推行审计结果公告制度,一要围绕党委政府、社会公众的需求进行公开,二要逐步规范公开的形式、内容和程序,把对审计发现问题的整改情况作为审计结果公告的重要内容,三要逐步探索建立特定审计事项阶段性审计情况公告制度,特别是政策绩效审计、民生审计、环境资源审计、经济安全等审计领域。

(三)加强队伍建设,提高人员素质

宏观服务型绩效审计的开展,离不开高素质的审计人员,为此,审计机关必须建立一支知识全面、结构合理的审计人才队伍。

1.增强审计人员的大局意识

当务之急是促使审计人员形成更宏观的思维、更宽阔的视野和更良好的大局观,养成科学的思维方式和实事求是的工作作风,善于找准审计工作与中心工作的结合点,增强分析和研究问题的能力,努力成为通晓计算机技术和审计业务的复合型人,增强审计干部的宏观思维能力和全局意识。

2.改变审计人员的群体结构

多元化的审计人员结构是绩效审计得以顺利开展的根本前提之一,一把好进人关,通过招聘等方式积极吸纳非财经类专业的通晓经济管理、法律和工程等多方面知识的专业人才,提高其比例,以满足绩效审计多元化知识结构的需要,或是聘请一些有关领域的专家学者担当顾问,以弥补审计资源的不足,推动绩效审计的顺利开展。

3.加强审计人才的培养力度

开展宏观服务型绩效审计,审计人员除了要熟练掌握财务专业知识外,还要注重汲取和更新宏观经济理论、宏观经济政策、国家宏观调控的方向、目标和措施、综合经济管理知识、公共管理知识、绩效评估、公共政策分析等相关知识。而且审计中定性方法、定量方法的普遍应用,对审计人员的学识、经验、分析能力及创造性思维能力提出了更高的要求。为此,应注意将审计系统的自我培训与利用社会资源培训相结合,针对不同职级、岗位和知识结构的人员,实施分层次、多形式的教育培训。审计人员的培训应做好“三管齐下”,即专业知识、审计技能培训和岗位锻炼兼顾,积极探索实施审计干部到财政、金融、发展计划、经济贸易等综合部门和大型企事业单位交流任职制度,以拓宽审计人员的视野和知识面。

4.强化审计队伍的作风建设

围绕教育、制度、监督并举的惩防体系建设,进一步建立健全廉政领导体制和工作机制,努力形成齐抓共管的党风廉政工作格局,进一步增强服务意识、忧患意识和历史责任感,谦虚谨慎、不骄不躁,开拓进取、求真务实,树立审计队伍廉洁奉献的良好形象。

(四)创新工作机制,形成部门合力

1.推动绩效预算制度的建立

绩效预算是政府预算方法的一种创新,这种预算方法将政府预算建立在可衡量的绩效基础上,把预算资源的分配与政府部门的绩效联系起来,强调结果和效率,目的是提高财政支出的有效性。实施绩效预算,要求政府部门制定战略规划和绩效目标,每年都要针对年度计划和目标,按照要求提交规范的绩效和责任报告;在赋予部门使用预算资金的权力,强调部门为实现绩效目标的预算执行的自主性和灵活性的同时,引入权责发生制会计和政府绩效评价制度,进行成本核算和绩效衡量,将部门绩效实现情况作为立法部门进行下一个年度预算决策的依据。可见,绩效预算管理是结果导向的预算管理方式。实行绩效预算管理,要求政府部门必须建立完善的内部控制体系,对结果进行控制。

从我国的实际情况来看,我国的部门预算、政府采购制度、国库集中收付制度起步不久,这就决定了我国的绩效预算必须长远规划,采取务实的做法循序渐进。当前,推动绩效预算制度的建立和开展绩效审计是相辅相成的,一方面,建立绩效预算制度可为绩效审计带来良好的制度环境;另一方面,开展绩效审计也能为推动在公共财政框架体系下绩效预算制度的建立提供了不可或缺的力量。奥斯本认为预算是政府最重要的手段和最有力的制度,编制与执行预算几乎是每年唯一重要的政策行为。从公共政策的角度看,政府预算及其执行是政府公共政策的制定和执行过程;而从组织管理绩效的角度看,则是控制成本、衡量绩效的主要依据。

2.试行部门决算(草案)审签制度

部门决算(草案)审签制度是与部门预算执行绩效审计相配套的一项制度,即实行部门的决算草案要经过审计机关审计、审计结果报告必须经过审计机关负责人签字认可的制度。实行部门决算(草案)审签制度有利于把人大对预决算的审查监督与审计监督结合起来,促进部门依法理财、规范部门预算管理,提高预算资金效益。当前试行部门决算(草案)审签制度,可以选择预算资金量大、群众关注的教育、科技、农业和劳动与社会保障等部门开始试行,然后逐步推广部门决算审签制度的范围。审计机关把部门决算审计结果报告提交同级人大常委会,作为人大批准决算的依据之一,为人大审查批准决算服务。

3.建立审计结果的问责制度

审计问责制度,是指对于政府审计结果中涉及个人或组织使用资产流向、使用效率和使用效果的一种社会交待和责任追究体系。推动建立健全政府绩效管理制度,促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制是宏观服务型绩效审计的一大目标。对政府部门行政职能进行问责,是政府部门绩效审计的重要内容,也是绩效审计成果最终落到实处的根本保证,实行审计结果问责,是绩效审计的发展方向。

实施审计结果的问责制度,要实现当前行政问责制度的五大转变:一是问责范围的转变。即应从仅限于“贪污、行贿受贿和违规资金运用”层面,向“渎职、重大决策失误、监督不力”等领域延伸。二是问责主体的转变。即从单一审计问责转向建立审计机关与其他监管机构的协同机制,形成部门合力。充分利用纪检、监察、组织、检察等其它监督部门的特点和优势,建立起国家审计与其他监管部门的有效协调机制,采取联席会议制度等形式加强各方面的协作、配合,以形成全方位、全系统的“监督网”。三是问责对象的转变。即应从组织问责走向个人问责。随着政府各部门的职责分工进一步理顺,各级政府和各部门行政首长及相关人员的岗位责任进一步明确,完整的政府责任链条的形成,对责任人的问责成为可能。实行审计问责制度,就是要确保所有相关责任人都受到应有惩处,避免责任追究中“追下不追上”,追执行者不追决策者,追当事人不追管理者的现象。四是问责客体的转变。即应从行为问责转为后果问责,使审计问责触及要害,透过违法违规问题现象看到事物的本质,特别是客观分析其违法违规行为的后果、危害、影响等,使每个受到追究的单位集体和个人都能触及灵魂,受到教育,心悦诚服。五是问责方式的转变。即应从行政问责转向法律问责。法律问责,较之行政问责没有太多的弹性或不确定性,法律追究一般要坚持谁违法谁担责的原则,具有直接的目标性,并且给当事人带来的惩罚力度要高于行政问责,可以弥补行政追究的空档和不足。

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