社会管理法治化论文范文

时间:2023-02-23 23:39:34

社会管理法治化论文

社会管理法治化论文范文第1篇

当前社会整体向前发展的同时,也面临着严峻的挑战:如利益分配不公平,表现为贫富差距过大、城乡差距过大、区域之间收入差距过大、行业收入差距过大;涉及民生的紧迫问题,包括社会保障、就业、失业、失地、不公平等;滥用公权力、公权力行使不当引发的问题,特别是、权力寻租等让群众深恶痛绝;网络虚拟社会提出的挑战等。社会矛盾的主要特点表现为利益冲突复杂化、交织化、多样化,群体性社会矛盾呈现激化的倾向,内部矛盾受到国际因素影响,矛盾的化解难度增加,传播化,易引起连锁反应等。为此,加强和创新社会管理是实现社会和谐、维护社会稳定、保障社会良性运行的关键,而法治是我国的治国方略,是推进社会管理创新的治本之策。

社会管理是指政府和社会组织为了实现公民的社会权利和社会和谐有序的发展,对社会生活、社会结构、社会制度、社会事业和社会观念等进行组织、协调、服务、监管的活动。社会管理的价值追求在于秩序、人权、公平正义、民主参与,而这也正是法治追求的价值理念。其一,秩序。秩序主要是指社会中存在着某种程度的连续性、一致性、确定性。人们生活在社会中对秩序都有一种自然的需求,都倾向于避开混乱、无序的状态。在人类社会进程中,总体上还是有序压倒了无序,否则社会无法向前发展。总书记强调我们加强和创新社会管理,根本目的是维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业,为党和国家事业发展营造良好社会环境。而法治简而言之就是法律的统治。法律规则具有相对稳定性和反复适用性,不能朝令夕改,为人们生活提供了一定程度的可预见性,使得社会生活呈现出连续性、确定性。其二,人权保障与公平正义。总书记强调,社会管理,说到底是对人的管理和服务,社会管理应始终坚持以人为本、执政为民,切实贯彻党的全心全意为人民服务的根本宗旨,不断实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益,着力解决好人民最关心、最直接、最现实的利益问题。质言之,社会管理就是要以人为本,关注民生,保障公民的权益,实现公平正义。

亚里士多德指出:“法治应包含两重意义:已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。”何谓良法?尽管学术界的看法不尽一致,但是人权是否得到保障、国家权力是否得到控制,公正正义是否得到实现应该是判断良法与否的基本标准。其三,民主参与。社会管理要坚持思想上尊重群众、感情上贴近群众、工作上依靠群众,把群众满意不满意作为加强和创新社会管理的出发点和落脚点。要形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。而法治本身也要求保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权,通过民主立法、参与式的执法,让政府了解民意,及时回应民意,以实现政府、社会、公民的良性互动。

社会管理法治化论文范文第2篇

【关键词】民族地区;社会管理;社会管理

立法立法是国家权力的重要组成部分,其设置是否科学、行使程序是否公正以及运行是否和谐顺利,都直接关系到国家政治的稳定与社会经济的发展。民族地区社会管理立法是民族地区社会管理法治化的前提和基础,是民族立法工作的一个重要内容,是加强民族地区社会管理的依据和保障,也是民族地区社会建设领域的一项基础工作,对于解决民族地区社会问题,推进民族地区依法治国进程,促进少数民族地区社会发展具有重要意义。梳理当前众多学者对民族地区社会管理立法的相关研究,能使我们更加清晰地掌握民族地区社会管理立法的研究现状,探索出符合各民族地区实际的社会管理立法之路。

一、社会管理的概念

在探讨民族地区社会管理立法之前,需要对社会管理的概念进行明确,有助于界定社会管理立法的内容和范围,为民族地区社会管理立法提供理论基础。邓联繁(2013年)指出社会管理概念是社会管理立法必须面对的一个问题[1]。学术界普遍认为社会管理是指以维系社会秩序为核心,通过政府主导、多方参与,规范社会行为、协调社会关系、促进社会认同、秉持社会公正、解决社会问题、化解社会矛盾、维护社会治安、应对社会风险,为人类社会生存和发展创造既有秩序又有活力的基础运行条件和社会环境、促进社会和谐的活动[2]。社会学家郑杭生指出:“社会管理应有广义和狭义之分,广义的社会管理指整个社会建设和管理,包括经济、政治、思想文化和社会生活四个子系统在内的整个社会大系统的建设和管理[3]。风笑天、张小山、周清平(1999年)认为:“所谓社会管理,就是把社会看作一个有机整体,通过运用计划、沟通、协调、控制、指导等手段,使社会系统协调、良性运行的过程”[4]。风笑天等人的“社会”也是广义的,它涵盖了人们社会生活的各个领域。由此可见,学术界关于社会管理概念的界定主要立足系统理论,涵盖整个社会系统的各方面,因而形成社会管理广义概念的普遍共识。狭义的社会管理主要指与经济、政治、文化各个子系统相并列的社会子系统的管理。笔者认为,在社会急剧变迁和市场经济深入发展的社会转型期,为适合社会管理模式的转型,狭义层面的社会管理之义更符合社会转型的时代要求。社会管理应着重解决当前人民群众最关心的、与人民群众利益密切相关的诸如就业、住房、社会保障、收入分配、医疗、教育、交通、公共安全等民生问题。民族地区指少数民族自治地区,民族地区社会管理立法应以狭义的社会管理概念为指导,因为狭义的社会管理的范围和内容更为具体和明确,为民族地区社会管理立法界定了方向与范围,也使民族地区社会管理立法具有操作性和针对性。研究表明,当下立法文本中的社会管理概念变更滞后于社会管理创新的实践,因而民族地区社会管理立法要密切关注社会治理研究动向和社会事务管理实践,以促进民族地区社会管理立法的科学性和有效性。民族地区社会管理立法,可以借助社会学、管理学、民族学中社会管理的概念来深入剖析民族地区现有立法中的社会管理概念,这是创新民族地区社会管理立法的关键。

二、民族立法与社会管理立法

民族地区社会管理立法属地方社会管理立法的范畴,指在民族自治地区的社会管理领域中具有立法权的国家机关依照法定程序,在法定职权范围内制定、修改、废止有关处理民族地区社会事务的法律法规和相关政策的规范性活动[5],使民族地区社会管理有法可依,为促进民族地区社会良性运行与协调发展提供法律依据。学术界从社会学、政治学、管理学、经济学、民族学和法学等学科对社会管理立法进行了广泛的研究,杨宗科(2011年)指出创新社会管理应当首先创新社会管理的立法机制,包括建立健全社会管理立法的评估机制、完善立法供求的整合机制、创新立法动力的引导机制、完善立法决策的民主机制[6]。邹世允、尚洪剑(2013年)指出社会管理立法相对于其他领域的法律规范,有着更为突出的地域性立法要求;社会管理立法不仅需要国家立法作为强有力的支撑,也需要与地方经济发展的步伐和策略相互协调[7]。由此可见,社会管理立法有明确的内容范围和地域范围。贾宇(2013)指出创新社会管理,需要对既有的社会利益做出新的调整,必须通过优化法律制度的方式有序平稳地完成,改善大众民生,促进平衡合理的社会结构早日形成[8]。关于民族立法研究,取得了许多重要成果,主要表现在民族经济立法、民族教育立法、民族民间文化保护立法、完善散居少数民族立法、西部大开发与民族区域自治立法等。其研究视角主要立足于民族立法与民族政策关系、民族立法自治权、民族立法体系、民族立法观、民族立法的问题、城市民族立法、社会管理创新立法、少数民族习惯法与民族立法等。如文晓波、郎维伟《民族立法与民族政策关系》(《人民论坛》2014年第12期)[9];杨芳《我国民族自治地方立法自治权的实践与思考》(《长春教育学院学报》2011年第11期)[10];刘振宇《我国地方民族立法体系述评(《满族研究》2011年第4期)[11];胡纪平、彭建军《民族自治地方立法存在的问题及原因分析》(《中南民族大学学报•人文社会科学版》2008年第6期)[12];潘志成《少数民族习惯法与我国民族立法的完善》(《民族论坛》2012年第6期)[13]等等。如民族立法自治权与民族立法原则的研究,学术界已明确民族地区立法权限和民族立法原则,民族自治地方立法作为我国地方立法的一个重要组成部分,其立法权限有别于一般行政区、经济特区和特别行政区,民族自治地方立法享有程度不同的自治权、变通权和补充权。刘新瑞(2009年)指出:“民族地区立法要遵遁宪法原则、法制统一原则、民主立法原则和科学立法原则,少数民族地区要结合地区特点和民族特点灵活加以运用”[14]。田玉华(2010年)指出:“加强民族地方立法要坚持法制统一与民族特色相结合的原则,坚持国家整体利益与自治地方局部利益相结合的原则”[15]。也有部分学者立足具体区域来探讨民族立法的问题,如杨春华(2014年)针对贵州民族地区的立法工作,他认为贵州民族地区立法动力不足,缺乏科学的立法选项机制,缺乏地方性和民族性;提出要加强民族地区立法的理论研究,规范程序立法,找准立法工作的着力点,扩大公民有序政治参与[16]。王飞、吴大华(2014年)进一步指出贵州省民族自治地方立法需加强调研,做好立法规划,完善立法程序;突出民族特色和反映地方特点,提高立法质量,实现务实管用;用足立法权限,加强民族自治立法的制定、修改或废止,注意适度超前,增加社会效益[17]。刘玲(2012年)立足陕甘宁边区民族立法实践,提出陕甘宁边区民族立法的理论、政策和现实依据,充分肯定了新中国成立以来陕甘宁边区民族立法的历史地位及其影响[18]。田玉华(2010年)以湘西土家族苗族自治州为例,指出加强民族自治地方经济立法,为经济发展保驾护航;加强民族自治地方文化立法,为民族文化传承提供有利条件;加强民族自治地方社会立法,为地方社会建设提供重要保障[15]。关于民族地区社会管理法治化建设方面的研究,华南理工大学张帆(2013年)在其博士论文《我国多民族地区社会管理法治化建设研究——以贵州省为例》中指出民族地区社会管理立法滞后制约民族地区社会管理法治化建设进程,他以多民族特点的贵州省为例,对民族地区社会管理法治化建设问题进行了综合探讨。文中指出“民族地区社会管理立法比较薄弱,加强民族自治地方立法,健全民族立法的利益表达机制”。进一步指出“民族地区社会管理立法在地方法律法规体系中所占的比例普遍偏低,立法数量不够,质量不高,难以满足人们的现实生活需要;法律规范制度层级较低,公共投入少,保障水平低,尤其是流动人口管理、特殊人群帮教、虚拟社会管控等方面的立法明显滞后”[19]。市场经济是推动民族地区社会管理立法的基本动力,但现在民族地区社会管理制定、修订或颁布的有些法律法规还带有计划经济时代的烙印,影响社会管理的统一性、确定性和协调性,也不能满足人民群众的利益诉求。可见,社会转型期,随着市场经济、城市化的深入发展,社会改革的深入推进,利益格局的深入调整,民族地区各种社会矛盾和冲突的不断涌现,创新民族地区社会管理立法的研究工作任务紧迫。民族地区应随转型社会的发展,不断建立健全民族地区社会管理法律法规,为新形势下民族地区社会管理提供法律依据和保障。国内学术界关于民族立法和社会管理立法存在的问题的研究也比较多见,如冯昀,金海燕《民族自治地方立法问题刍议》(《满族研究》2008年第4期)[20];李继扬《依法治国背景下民族立法存在的问题及完善》(《内江师范学院学报》2015年第9期)[21];邹世允,尚洪剑《对我国地方社会管理立法问题的研究》(《辽宁师范大学学报•社会科学版》2013年第5期)[7]等等。归纳学者们对民族立法和社会管理立法研究提出来的主要问题是:授权立法的规定不一致,引起立法权的混乱,导致国家法制不统一;立法主体受到限制,立法人员素质有待提高;立法体系不完善,立法质量不高;官方立法占主导,社会各利益群体参与缺位;立法研究方面较为薄弱。而对于民族地区社会管理立法存在的问题较少人谈及,参考民族立法存在的问题,笔者认为民族地区社会管理立法存在数量少,立法体制不科学,管制色彩浓厚,民族性、地域性考虑欠缺,少数民族人口没有能够参与民族地区社会管理立法等问题。民族地区社会管理立法属地方社会管理立法范畴,既要避免地方社会管理立法的问题,也要避免民族立法的问题,应当从国家整体社会环境、国家相关部门的政策导向、具体的立法工作缺陷、民族自治地方的特殊环境等角度分析问题之根源[22]。国外关于地方社会管理立法方面的研究,同样要强调立法中“社会管理”概念的界定。美国法理学家博登海默在《法理学——法律哲学与法律方法》一书中谈到:“如果我们试图完全否弃概念,那么法律大厦就将化为灰烬”[23]。言论中说明加强社会管理立法,需要先澄清现有立法中社会管理之概念,不以现有立法中社会管理概念为基础来加强社会管理立法,难保社会管理立法的统一与权威。西方综合法理学家普遍认为立法工作的理论指导应来源于西方法哲学思想的历史考察,必须从价值、社会等因素综合解释法律制度,然后从人性论的理论预设和对于价值与社会因素的解释,这也是立法所追求的价值目标。国外对于地方社会管理理论的研究一般融合于社会管理理论研究之中,经历了传统公共行政理论、新公共管理理论和新公共服务理论三个理论发展阶段[24],这些理论对于我国民族地区社会管理立法工作有着重要的启示与指导意义。另外,西方的立法程序较为完备和详细,在信息公开、听证等环节有许多好的做法也值得我们借鉴。

三、研究述评

综上所述,目前我国关于社会管理、社会管理立法、民族立法和民族地区社会管理法治化建设等方面的研究取得了一些成果,积累了一些基础资料。尤其是民族立法的研究成果较为丰富,为民族地区社会管理立法提供了理论指导和经验借鉴。但民族立法与民族地区社会管理立法有差别,二者是普遍性与特殊性的关系。目前大多数学者在研究范围上关于民族地区大而全的立法研究,不能足以考证民族地区社会管理的立法问题。民族地区社会管理立法有其特殊性,民族立法的问题未必是民族地区社会管理立法的问题,但民族地区社会管理立法存在的问题同时也是民族立法存在的问题。民族立法大部分研究成果是从宏观和整体层面进行系统概括和总结,主要反映在民族立法的政策层面;同时,研究工作系统性差,探讨操作执行层面不足,忽视多学科多部门交叉研究与合作。基于立法角度对我国民族地区社会管理进行研究的成果还比较少,也没有形成统一的定论,尤其是对经济发展相对滞后的西部民族地区的研究是很有限的。民族地区社会管理立法折射出民族立法工作在解决民族地区社会问题法律法规与相关政策方面法制保障力度的薄弱与无力。民族地区社会管理立法并不等于民族地区政府把社会的方方面面都用法律管起来,不能管得过细、过死,只能管最重要的部分,要给生动甚至有创造性的社会生活留下足够的空间。在有些学者的研究中,把民族地区社会管理立法等同于地方社会管理立法也不科学,二者无论是立法的内涵,还是立法的外延都有明显的不同。在中华民族传统的民族文化影响和统一的政治体制下,民族地区社会管理立法体现了我国地方社会管理立法的一般规律,但由于民族地区独特的民族文化、地域环境、社会结构、社会政策等方面的诸多差异,而使民族地区社会管理立法呈现出特殊性。国外关于地方社会管理立法的理论分析是以西方国家的实际为出发点,同时带有明显的时代和社会形态的烙印,由于文化和社会背景的显著差异,西方的地方社会管理立法理论是否适用于解释我国当前深刻的社会转型期民族地区社会管理立法问题还有待进一步的探讨。

四、创新民族地区社会管理立法

(一)创新民族地区社会管理立法的理念

中共十八届四中全会明确提出了推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。民族地区社会管理立法关系民族地区整体立法工作,影响国家法治体系的不断建立与完善,影响建设社会主义法治国家的历史进程,因此,加强民族地区社会管理立法意义重大。邹世允,尚洪剑(2013年)指出地方社会管理立法需要地方立法机关创新立法理念,遵循立法规律,厘清立法重点,实现科学立法、民主立法[7]。民族地区社会管理立法的立法机关要创新立法理念,因此,社会管理创新是前提,而且是很有必要的,河北省人民政府法制研究中心课题组(2015年)提出:“需要从学理上重新认识创新社会管理主体、客体和方式,确立创新社会管理的基本价值导向,明确社会管理立法范围,协调各部门法之间的关系,把握地方创新社会管理的重点和难点”[25]。创新民族地区社会管理立法的一个方向就是在社会建设的大框架下开展社会管理[26],适应创新社会治理新形势的要求,切实转变社会管理立法理念:从重从属性向重自主性转变,从重经济型立法向多样化立法转变,从重社会管理而轻社会建设立法向通过社会管理立法以促进社会建设转变。民族地区社会管理立法,要在尊重民族自治地区不同族群文化、等自身发展规律的基础上,通过民主机制的法律信仰尤其是宪法信仰确立国家认同,尽可能有效解决民族地区社会转型中的社会问题和民族问题。以科学发展观统领民族地区社会管理立法,明确“以人为本,立法为民”的工作导向,立法理念、立法内容、立法程序都要立足于民族地区弱势群体的利益,实现民族地区全体成员整体利益的均衡;通过社会管理立法化解民族地区社会矛盾,最大限度地强化社会管理法律的社会管理功能[27],促进民族繁荣,使民族地区各项社会建设有序开展。

(二)制定与完善民族地区社会管理法律法规

民族地区社会管理在加快民族地区经济社会发展,促进社会稳定和谐方面发挥主导作用。因而制定与完善民族地区相关社会管理法律法规,加快社会管理立法任务紧迫。创新民族地区社会管理立法要从民族地区政治、经济、文化的实际出发,充分考虑民族传统文化和民族地区的特殊性,在尊重民族地区自治权及其不同族群文化、等自身发展规律的基础上,广泛吸收少数民族习惯法的合理成分,制定具有本地民族特色的社会管理法律法规。民族地区社会管理法律法规要体现民族性、地方性。此外,创新民族地区社会管理立法的还要坚持民族平等原则,尊重和保护人权原则,依法化解矛盾的原则。民族地区社会管理立法涉及民族地区社会保障服务,民族关系协调、维稳与公共安全管理、民族地区社会建设、民族教育等立法范围,涉及立法的内容多、事务杂,因而民族地区社会管理立法要遵循立法规律,厘清立法重点,循序渐进、重点突破,不断制定与完善社会管理相关法律法规。健全和完善民族地区教育立法,促进教育公正,推动教育资源的合理配置;健全和完善劳动立法,保障集体协商工资,构建和谐的劳动关系;完善少数民族社会保险法律制度,使少数民族群众在年老、失业、患病、生育等情况下,能够得到帮助和补偿;建立对民族关系、宗教活动、宗教事务进行规范管理的民族宗教事务法律法规,促使宗教活动合法、有序开展等等。结合民族地区社会发展的实际,开展变通立法专项检查,建立科学的民族法律清理制度,拓展变通社会管理立法内容。加快保障和改善民生、推进创新民族地区社会管理法律制度建设。坚持立、改、废并重,统筹兼顾,协调推进民族地区社会建设、社会管理和社会服务领域的立法,由数量型向质量型转变,使之更加适应科学发展和社会管理创新的需要,确保充分发挥社会管理立法对民族地区跨越式发展和长治久安的引领、推动、规范和保障作用。完善民族立法工作机制,扩大创新社会管理民主基础。加强党对立法工作的领导,完善党对立法工作中重大问题决策的程序,做到立法体制严明、程序合法。以《中华人民共和国宪法》和《民族区域自治法》为根本准则,扩大民族地区社会管理立法的群众基础,民主决策,提高立法的科学性与透明度。健全立法机关主导、明确第三方委托起草民族地区社会管理法律法规的程序和责权,健全民族地区社会管理法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制,健全少数民族群众有序参与民族地区社会管理立法听证会制度,广泛凝聚社会共识。

社会管理法治化论文范文第3篇

论文摘要:行政管理法治化是依法行政,推进行政体制改革的必然要求。而改进行政体制,促进行政管理的法治化,必然要求培养依法行政的意识、改进行政组织、约束行政职权、规范行政程序,这是行政管理法治化的根本途径。

党的十五大提出“依法治国”的方略和把“依法治国,建设社会主义法治国家”写入宪法,更使我国法治化上了一个大的台阶。十六大以来,行政管理体制的改革也踏上新的征程。如今依法治国必先依法行政的观念已经成为行政管理的共识。而要在新形势下实现依法行政,就必然要求培养法治意识,改进行政组织、约束行政职权、规范行政程序。因此,我国行政法治建设必须解决这四个方面的基本问题。

一、行政意识:行政管理法治化的前提

依法治国的一个必然要求就是要依法行政。所谓依法行政,就是要求公务员在法律规范的要求和束缚下,在人民群众的监督下,按照公正、合理、合法的原则从事公务活动,使得自己的行为符合法律的要求和人民的愿望。可见,依法行政主要是依靠广大公务人员来推动的。因此,广大公务人员培养强烈的法律意识,自觉地依法办事,是依法行政的一个不可或缺的环节。政治学上讲,人是理性自私的,都有在有限理性的范围内寻求自己最大利益的潜在倾向。所以,行政管理中必须注意约束人的自私性,提高公务员的行政意识。事实证明,单纯依靠外在的法律规范的约束、事后救济手段的完善,都无补于因人的意识的落后及惰性所导致的行政错误,以及行政行为对于整个行政环境造成的伤害。

行政管理的法治化必须树立法治意识。这种法治意识对于行政管理而言主要包括三个方面的内容。一是法律面前人人平等的观念。其要求行政立法及法律适用对于任何人一视同仁,其要求不能有人在法律之上,也不能有人在法律之外。惟有如此,行政活动才是对法律的正确执行,国家的法律规范体系才能在行政管理领域得到切实落实。二是服务意识。行政管理的功能主要表现在三个方面:控制、管理、服务。控制的目的是保障社会的稳定;管理的目的是维持社会、经济运行的基本秩序和发展态势;服务的目的则是为社会本身及其全体成员提供长久的可靠的发展机会和条件。现代行政的发展趋势是,行政的重点日益向服务功能倾斜,控制和管理功能越来越多地为服务功能所取代或掩盖。三是积极行政的意识。社会的不断发展带动国家行政职能不断地扩张,行政的目的也相应地发生了变化。积极行政的观念和意识,正是伴随着国家行政的重点日益向服务功能倾斜这一历史的、国际的潮流的演化而形成的。现代行政所特有的灵活性、高效性决定了它是适应现代生活节奏的唯一权力形态;而现代行政组织聚集的一大批行政及社会管理方面的专家则是保证国家管理的合理性,即公正性的基本前提;同时,现代行政法治的发展,为行政的可靠运行提供了法律保障,避免了行政专家及行政部门的专权所可能导致的社会危险。种种安全保障强化了行政管理作为社会发展的引导和促进力量的地位。

二、行政管理组织法治化

行政管理组织的法治化,就是要求行政组织的设立、职权范围、内部组织结构、外部运行方式等都要有明确的法律予以规范。既不能有未经法律程序、通过立法活动而设立的机关,已经设立的机关也不能行使没有法律依据的职权。可见,行政组织的法律管理是整个行政管理法治化的根基,如果行政机关或相应行政组织的设立尚没有法律的基础,可以不依法而自生自灭,那么,相应的人员配备也会因此而不合理、不合法。在这样的环境下搞行政法治化建设是不可能的,更谈不上建立完善的法治社会了。

目前,我国组织立法的一个漏洞是,行政组织的立法体系不完善。就已经出台的法律、法规而言,这些法规往往多强调一些原则性的规定,对于具体问题的规定常常是含混不清的,这在行政管理的实际运行中则反映为各具体行政执法部门职责不清、权限不明、互相交叉重叠、相互争权夺利,造成管理对象的无所适从,从而影响了法治的权威,败坏了法治的形象。为实现行政管理组织的法治化,必须在行政立法方面走出坚实而有力的一步,强调加强行政立法体系建设,并且使这一体系在法规制定中更重视民主化、科学化和实用性。为此,不仅要修订一些不合时宜的立法,还要有创新精神,针对变化了的实践丰富、发展和创设新的有意义的条款。当前,在行政立法中,不但要对现有的国务院组织法、地方政府的组织法予以完善、充实,增加有关权限划分、组织调整程序、领导体制方面的具体内容,更主要的是对国务院及地方各级政府组成机构的设立、职责权限、基本准则、调整程序等作出明确的规定。

三、行政管理职权的法治化

行政管理的主体是国家行政机关和行政人员。行政职权只能是由公务员来行使,公务员在国家行政管理中的强势地位要求对他们的职权予以关注。因为行政组织与其他社会组织不同,行政组织一旦成立,即享有法定的职权,掌握大量的可控资源,并据此拥有了可以直接对公民、法人或其他组织的人身、财产权利予以直接干预的强制权力。如果不对这样的权力予以重视,甚至放纵用权者任意行使权力,不仅会使权力本身发生异变,还会造成行政事务的紊乱。因此,行政管理中必须对行政组织的职权予以法律的限定,以免因行政职权的泛滥而使人民的利益受到不应有的损害。

实现行政管理职权的法治化,必须从立法、执法及监督三个方面进行系统的规范。立法方面的规范是基础,但并不是根本。立法对于行政组织职权设定的科学性、分类的完整性、制约的全面性等方面的规定固然是行政组织职权法治化的必要前提,但如果行政执法领域不全面、系统地贯彻执行,则再好的法律也会因“徒法不可以自行”的缘故,而不可能在现实生活中发挥其应有的作用。而要保障在执法领域完整地落实执法的指导思想,则不能忽视监督的作用。应当指出的是,这里的监督不限于行政系统内部上级对下级的监督,也不限于行政系统外部权力机关、司法机关对行政机关的监督,而更重要的是行政的相对人因行政机关,使其自身的职权受到侵害时,依法定程序提起的行政复议或行政诉讼对行政机关妥善行使职权的监督,这是最广泛、最直接、最有效的监督。而且监督的主体越广泛,监督主体的地位越高,监督者的权威越大,监督就越有效。为此,行政管理在强调系统内的专门监督、上下级监督以及横向相关部门的监督之外,还要强调广大人民群众这种更广泛的无处不在的监督,并且不断地、有意识地强化他们的监督观念,迅速有效地解决他们的后顾之忧。行政职权的法治化,很大程度上讲是监督的法治化,只有建立起对于行政职权的能动的和有效的监督和制约,并且从制度上保障这种监督主体的地位,保障他们不因监督而受到不公正的待遇,才能最终保证行政职权法治化的实现。

四、行政管理程序的法治化

行政管理程序包含三方面的内容,即行政管理程序、行政组织程序、行政诉讼程序。行政管理程序是行政管理相对人申请行政组织实施某种法定行为时所遵循的程序,是行政管理活动中最主要的程序;行政组织程序是行政组织自身实现组织、管理、协调等内部机能的程序,是为保障行政活动的正常进行而不可缺少的;行政诉讼程序则是作为行政活动的监督程序,在行政活动中引起相对一方的异议,而由司法机关介入予以处理的程序。

从行政管理法治化的总体格局看,行政管理的程序化是实现行政管理科学化、系统化、法治化的必由之路。对公共权力的产生、行使实施监督、制约的最好的手段是实现权力行使过程的程序化,这是现代行政的发展趋势。通过公共权力行使的程序化,实现公共权力运行状态的公开化、开放化、有序化,以保障达到更高的效能、更佳的目的、更大的适应性。运行程序化在司法权力的行使(刑事、民事、行政诉讼程序的设立及遵循)、立法权力的行使(人民代表机关的议事规则的确立及遵循)体现出程序化的重要作用。由此,程序化在行政领域的发展是必然的。当今世界各国行政程序立法的基本趋势是,通过制定全国范围内统一的行政程序法典,确立各行政组织基本活动的程序框架,再辅之以部门及地方各级各类行政组织的具体立法,形成各行政组织的基本活动程序化体系,行政组织的日常工作、紧急突发事件的处理都可以有章可寻,从而保障了行政管理效能。我国在这方面的工作还处于起步阶段,国家正在制定基本程序法。既然程序化已经成为行政管理法治化的必然趋势,那么,程序化就应主要地成为一种思想倾向而不仅仅是一种制度形态。

社会管理法治化论文范文第4篇

依法治国的一个必然要求就是要依法行政。所谓依法行政,就是要求公务员在法律规范的要求和束缚下,在人民群众的监督下,按照公正、合理、合法的原则从事公务活动,使得自己的行为符合法律的要求和人民的愿望。可见,依法行政主要是依靠广大公务人员来推动的。因此,广大公务人员培养强烈的法律意识,自觉地依法办事,是依法行政的一个不可或缺的环节。政治学上讲,人是理性自私的,都有在有限理性的范围内寻求自己最大利益的潜在倾向。所以,行政管理中必须注意约束人的自私性,提高公务员的行政意识。事实证明,单纯依靠外在的法律规范的约束、事后救济手段的完善,都无补于因人的意识的落后及惰性所导致的行政错误,以及行政行为对于整个行政环境造成的伤害。

行政管理的法治化必须树立法治意识。这种法治意识对于行政管理而言主要包括三个方面的内容。一是法律面前人人平等的观念。其要求行政立法及法律适用对于任何人一视同仁,其要求不能有人在法律之上,也不能有人在法律之外。惟有如此,行政活动才是对法律的正确执行,国家的法律规范体系才能在行政管理领域得到切实落实。二是服务意识。行政管理的功能主要表现在三个方面:控制、管理、服务。控制的目的是保障社会的稳定;管理的目的是维持社会、经济运行的基本秩序和发展态势;服务的目的则是为社会本身及其全体成员提供长久的可靠的发展机会和条件。现代行政的发展趋势是,行政的重点日益向服务功能倾斜,控制和管理功能越来越多地为服务功能所取代或掩盖。三是积极行政的意识。社会的不断发展带动国家行政职能不断地扩张,行政的目的也相应地发生了变化。积极行政的观念和意识,正是伴随着国家行政的重点日益向服务功能倾斜这一历史的、国际的潮流的演化而形成的。现代行政所特有的灵活性、高效性决定了它是适应现代生活节奏的唯一权力形态;而现代行政组织聚集的一大批行政及社会管理方面的专家则是保证国家管理的合理性,即公正性的基本前提;同时,现代行政法治的发展,为行政的可靠运行提供了法律保障,避免了行政专家及行政部门的专权所可能导致的社会危险。种种安全保障强化了行政管理作为社会发展的引导和促进力量的地位。

二、行政管理组织法治化

行政管理组织的法治化,就是要求行政组织的设立、职权范围、内部组织结构、外部运行方式等都要有明确的法律予以规范。既不能有未经法律程序、通过立法活动而设立的机关,已经设立的机关也不能行使没有法律依据的职权。可见,行政组织的法律管理是整个行政管理法治化的根基,如果行政机关或相应行政组织的设立尚没有法律的基础,可以不依法而自生自灭,那么,相应的人员配备也会因此而不合理、不合法。在这样的环境下搞行政法治化建设是不可能的,更谈不上建立完善的法治社会了。

目前,我国组织立法的一个漏洞是,行政组织的立法体系不完善。就已经出台的法律、法规而言,这些法规往往多强调一些原则性的规定,对于具体问题的规定常常是含混不清的,这在行政管理的实际运行中则反映为各具体行政执法部门职责不清、权限不明、互相交叉重叠、相互争权夺利,造成管理对象的无所适从,从而影响了法治的权威,败坏了法治的形象。为实现行政管理组织的法治化,必须在行政立法方面走出坚实而有力的一步,强调加强行政立法体系建设,并且使这一体系在法规制定中更重视民主化、科学化和实用性。为此,不仅要修订一些不合时宜的立法,还要有创新精神,针对变化了的实践丰富、发展和创设新的有意义的条款。当前,在行政立法中,不但要对现有的国务院组织法、地方政府的组织法予以完善、充实,增加有关权限划分、组织调整程序、领导体制方面的具体内容,更主要的是对国务院及地方各级政府组成机构的设立、职责权限、基本准则、调整程序等作出明确的规定。

三、行政管理职权的法治化

行政管理的主体是国家行政机关和行政人员。行政职权只能是由公务员来行使,公务员在国家行政管理中的强势地位要求对他们的职权予以关注。因为行政组织与其他社会组织不同,行政组织一旦成立,即享有法定的职权,掌握大量的可控资源,并据此拥有了可以直接对公民、法人或其他组织的人身、财产权利予以直接干预的强制权力。如果不对这样的权力予以重视,甚至放纵用权者任意行使权力,不仅会使权力本身发生异变,还会造成行政事务的紊乱。因此,行政管理中必须对行政组织的职权予以法律的限定,以免因行政职权的泛滥而使人民的利益受到不应有的损害。

实现行政管理职权的法治化,必须从立法、执法及监督三个方面进行系统的规范。立法方面的规范是基础,但并不是根本。立法对于行政组织职权设定的科学性、分类的完整性、制约的全面性等方面的规定固然是行政组织职权法治化的必要前提,但如果行政执法领域不全面、系统地贯彻执行,则再好的法律也会因“徒法不可以自行”的缘故,而不可能在现实生活中发挥其应有的作用。而要保障在执法领域完整地落实执法的指导思想,则不能忽视监督的作用。应当指出的是,这里的监督不限于行政系统内部上级对下级的监督,也不限于行政系统外部权力机关、司法机关对行政机关的监督,而更重要的是行政的相对人因行政机关,使其自身的职权受到侵害时,依法定程序提起的行政复议或行政诉讼对行政机关妥善行使职权的监督,这是最广泛、最直接、最有效的监督。而且监督的主体越广泛,监督主体的地位越高,监督者的权威越大,监督就越有效。为此,行政管理在强调系统内的专门监督、上下级监督以及横向相关部门的监督之外,还要强调广大人民群众这种更广泛的无处不在的监督,并且不断地、有意识地强化他们的监督观念,迅速有效地解决他们的后顾之忧。行政职权的法治化,很大程度上讲是监督的法治化,只有建立起对于行政职权的能动的和有效的监督和制约,并且从制度上保障这种监督主体的地位,保障他们不因监督而受到不公正的待遇,才能最终保证行政职权法治化的实现。

四、行政管理程序的法治化

行政管理程序包含三方面的内容,即行政管理程序、行政组织程序、行政诉讼程序。行政管理程序是行政管理相对人申请行政组织实施某种法定行为时所遵循的程序,是行政管理活动中最主要的程序;行政组织程序是行政组织自身实现组织、管理、协调等内部机能的程序,是为保障行政活动的正常进行而不可缺少的;行政诉讼程序则是作为行政活动的监督程序,在行政活动中引起相对一方的异议,而由司法机关介入予以处理的程序。

从行政管理法治化的总体格局看,行政管理的程序化是实现行政管理科学化、系统化、法治化的必由之路。对公共权力的产生、行使实施监督、制约的最好的手段是实现权力行使过程的程序化,这是现代行政的发展趋势。通过公共权力行使的程序化,实现公共权力运行状态的公开化、开放化、有序化,以保障达到更高的效能、更佳的目的、更大的适应性。运行程序化在司法权力的行使(刑事、民事、行政诉讼程序的设立及遵循)、立法权力的行使(人民代表机关的议事规则的确立及遵循)体现出程序化的重要作用。由此,程序化在行政领域的发展是必然的。当今世界各国行政程序立法的基本趋势是,通过制定全国范围内统一的行政程序法典,确立各行政组织基本活动的程序框架,再辅之以部门及地方各级各类行政组织的具体立法,形成各行政组织的基本活动程序化体系,行政组织的日常工作、紧急突发事件的处理都可以有章可寻,从而保障了行政管理效能。我国在这方面的工作还处于起步阶段,国家正在制定基本程序法。既然程序化已经成为行政管理法治化的必然趋势,那么,程序化就应主要地成为一种思想倾向而不仅仅是一种制度形态。

因此,只要有行政组织的地方,大到立法、执法的具体步骤,小到行政机关内部文件的收发,都可以通过自身的决定条文化,其并不一定需要法定的授权,因为程序作为一种督促、制约机制,是行政机关内部自我约束意识提高的体现,如果行政机关自己制定了严格的行政程序并身体力行,人民肯定是欢迎的。

论文关键词:行政管理法治化途径

社会管理法治化论文范文第5篇

论文摘要:行政管理法治化是依法行政 ,推进行政体制改革的必然要求。而改进行政体制 ,促进行政管理的法治化 ,必然要求培养依法行政的意识、改进行政组织、约束行政职权、规范行政程序 ,这是行政管理法治化的根本途径。

党的十五大提出“依法治国”的方略和把“依法治国,建设社会主义法治国家”写入宪法,更使我国法治化上了一个大的台阶。十六大以来,行政管理体制的改革也踏上新的征程。如今依法治国必先依法行政的观念已经成为行政管理的共识。而要在新形势下实现依法行政,就必然要求培养法治意识,改进行政组织、约束行政职权、规范行政程序。因此,我国行政法治建设必须解决这四个方面的基本问题。

一、行政意识:行政管理法治化的前提

依法治国的一个必然要求就是要依法行政。所谓依法行政,就是要求公务员在法律规范的要求和束缚下,在人民群众的监督下,按照公正、合理、合法的原则从事公务活动,使得自己的行为符合法律的要求和人民的愿望。可见,依法行政主要是依靠广大公务人员来推动的。因此,广大公务人员培养强烈的法律意识,自觉地依法办事,是依法行政的一个不可或缺的环节。政治学上讲,人是理性自私的,都有在有限理性的范围内寻求自己最大利益的潜在倾向。所以,行政管理中必须注意约束人的自私性,提高公务员的行政意识。事实证明,单纯依靠外在的法律规范的约束、事后救济手段的完善,都无补于因人的意识的落后及惰性所导致的行政错误,以及行政行为对于整个行政环境造成的伤害。

行政管理的法治化必须树立法治意识。这种法治意识对于行政管理而言主要包括三个方面的内容。一是法律面前人人平等的观念。其要求行政立法及法律适用对于任何人一视同仁,其要求不能有人在法律之上,也不能有人在法律之外。惟有如此,行政活动才是对法律的正确执行,国家的法律规范体系才能在行政管理领域得到切实落实。二是服务意识。行政管理的功能主要表现在三个方面:控制、管理、服务。控制的目的是保障社会的稳定;管理的目的是维持社会、经济运行的基本秩序和发展态势;服务的目的则是为社会本身及其全体成员提供长久的可靠的发展机会和条件。现代行政的发展趋势是,行政的重点日益向服务功能倾斜,控制和管理功能越来越多地为服务功能所取代或掩盖。三是积极行政的意识。社会的不断发展带动国家行政职能不断地扩张,行政的目的也相应地发生了变化。积极行政的观念和意识,正是伴随着国家行政的重点日益向服务功能倾斜这一历史的、国际的潮流的演化而形成的。现代行政所特有的灵活性、高效性决定了它是适应现代生活节奏的唯一权力形态;而现代行政组织聚集的一大批行政及社会管理方面的专家则是保证国家管理的合理性,即公正性的基本前提;同时,现代行政法治的发展,为行政的可靠运行提供了法律保障,避免了行政专家及行政部门的专权所可能导致的社会危险。种种安全保障强化了行政管理作为社会发展的引导和促进力量的地位。

二、行政管理组织法治化

行政管理组织的法治化,就是要求行政组织的设立、职权范围、内部组织结构、外部运行方式等都要有明确的法律予以规范。既不能有未经法律程序、通过立法活动而设立的机关,已经设立的机关也不能行使没有法律依据的职权。可见,行政组织的法律管理是整个行政管理法治化的根基,如果行政机关或相应行政组织的设立尚没有法律的基础,可以不依法而自生自灭,那么,相应的人员配备也会因此而不合理、不合法。在这样的环境下搞行政法治化建设是不可能的,更谈不上建立完善的法治社会了。

目前,我国组织立法的一个漏洞是,行政组织的立法体系不完善。就已经出台的法律、法规而言,这些法规往往多强调一些原则性的规定,对于具体问题的规定常常是含混不清的,这在行政管理的实际运行中则反映为各具体行政执法部门职责不清、权限不明、互相交叉重叠、相互争权夺利,造成管理对象的无所适从,从而影响了法治的权威,败坏了法治的形象。为实现行政管理组织的法治化,必须在行政立法方面走出坚实而有力的一步,强调加强行政立法体系建设,并且使这一体系在法规制定中更重视民主化、科学化和实用性。为此,不仅要修订一些不合时宜的立法,还要有创新精神,针对变化了的实践丰富、发展和创设新的有意义的条款。当前,在行政立法中,不但要对现有的国务院组织法、地方政府的组织法予以完善、充实,增加有关权限划分、组织调整程序、领导体制方面的具体内容,更主要的是对国务院及地方各级政府组成机构的设立、职责权限、基本准则、调整程序等作出明确的规定。

三、行政管理职权的法治化

行政管理的主体是国家行政机关和行政人员。行政职权只能是由公务员来行使,公务员在国家行政管理中的强势地位要求对他们的职权予以关注。因为行政组织与其他社会组织不同,行政组织一旦成立,即享有法定的职权,掌握大量的可控资源,并据此拥有了可以直接对公民、法人或其他组织的人身、财产权利予以直接干预的强制权力。如果不对这样的权力予以重视,甚至放纵用权者任意行使权力,不仅会使权力本身发生异变,还会造成行政事务的紊乱。因此,行政管理中必须对行政组织的职权予以法律的限定,以免因行政职权的泛滥而使人民的利益受到不应有的损害。

实现行政管理职权的法治化,必须从立法、执法及监督三个方面进行系统的规范。立法方面的规范是基础,但并不是根本。立法对于行政组织职权设定的科学性、分类的完整性、制约的全面性等方面的规定固然是行政组织职权法治化的必要前提,但如果行政执法领域不全面、系统地贯彻执行,则再好的法律也会因“徒法不可以自行”的缘故,而不可能在现实生活中发挥其应有的作用。而要保障在执法领域完整地落实执法的指导思想,则不能忽视监督的作用。应当指出的是,这里的监督不限于行政系统内部上级对下级的监督,也不限于行政系统外部权力机关、司法机关对行政机关的监督,而更重要的是行政的相对人因行政机关,使其自身的职权受到侵害时,依法定程序提起的行政复议或行政诉讼对行政机关妥善行使职权的监督,这是最广泛、最直接、最有效的监督。而且监督的主体越广泛,监督主体的地位越高,监督者的权威越大,监督就越有效。为此,行政管理在强调系统内的专门监督、上下级监督以及横向相关部门的监督之外,还要强调广大人民群众这种更广泛的无处不在的监督,并且不断地、有意识地强化他们的监督观念,迅速有效地解决他们的后顾之忧。行政职权的法治化,很大程度上讲是监督的法治化,只有建立起对于行政职权的能动的和有效的监督和制约,并且从制度上保障这种监督主体的地位,保障他们不因监督而受到不公正的待遇,才能最终保证行政职权法治化的实现。

四、行政管理程序的法治化

行政管理程序包含三方面的内容,即行政管理程序、行政组织程序、行政诉讼程序。行政管理程序是行政管理相对人申请行政组织实施某种法定行为时所遵循的程序,是行政管理活动中最主要的程序;行政组织程序是行政组织自身实现组织、管理、协调等内部机能的程序,是为保障行政活动的正常进行而不可缺少的;行政诉讼程序则是作为行政活动的监督程序,在行政活动中引起相对一方的异议,而由司法机关介入予以处理的程序。

从行政管理法治化的总体格局看,行政管理的程序化是实现行政管理科学化、系统化、法治化的必由之路。对公共权力的产生、行使实施监督、制约的最好的手段是实现权力行使过程的程序化,这是现代行政的发展趋势。通过公共权力行使的程序化,实现公共权力运行状态的公开化、开放化、有序化,以保障达到更高的效能、更佳的目的、更大的适应性。运行程序化在司法权力的行使(刑事、民事、行政诉讼程序的设立及遵循)、立法权力的行使(人民代表机关的议事规则的确立及遵循)体现出程序化的重要作用。由此,程序化在行政领域的发展是必然的。当今世界各国行政程序立法的基本趋势是,通过制定全国范围内统一的行政程序法典,确立各行政组织基本活动的程序框架,再辅之以部门及地方各级各类行政组织的具体立法,形成各行政组织的基本活动程序化体系,行政组织的日常工作、紧急突发事件的处理都可以有章可寻,从而保障了行政管理效能。我国在这方面的工作还处于起步阶段,国家正在制定基本程序法。既然程序化已经成为行政管理法治化的必然趋势,那么,程序化就应主要地成为一种思想倾向而不仅仅是一种制度形态。

社会管理法治化论文范文第6篇

关键词:“被”现象;社会管理;意志缘由;权力因素;法治型社会管理

中图分类号:D90-052 文献标识码:A 文章编号:1672-3104(2012)04-0129-04

当下,“被”现象日益受到关注。其背后隐藏何种隐忧,怎样走出“被时代”的樊笼,理应成为公民和学者思考的问题。目前,法学研究中难见对此进行学术关注的论文,或许认识到“被”现象的存在本身就是一种进步,但作为“权利之学”的法理学在“被”现象消解的进程中有无可回避的历史性责任。

一、社会管理中的“被”现象

在《现代汉语辞典》中,“被”字总体上有三种释义:一是作名词讲,指休息时覆盖身体的物品,即“棉被”“被子”之义,古有渊源——“被,寝衣,长一身有半”;二是作动词使用,有“覆盖”“遭遇”“蒙受”“施加”“到达”等义;三是作介词,表“被动”。而自2009年以来,“被式语言”逐渐成社会流行现象,成为讽刺和表达沉默反抗的重要形式。此种表达渗透着无奈,是“被”字的后两者意义在社会中的综合体现。既表达了“被赋予”的状态,也是公民主体话语地位丧失的写照。

在诸多“被式语言”中,最受关注的主要涵盖以下几种:“被就业”“被代表”“被自杀”“被捐款”“被幸福”“被富裕”“被失踪”,等等。每个表达都有渊源和出处,其在广大受众中的接受到底是基于认同,还是对权利贫瘠压抑之久的释放,需要溯源以后才能下以定论。下文寥举几例,权作分析:

其一,“被就业”。它是大学生就业领域的流行词,是指部分高校基于就业率及其后各种附带或衍生利益的考虑,通过“不知情”或“被要求”的形式使得大学生就业的现象。此种事件严重歪曲了教育的价值,对社会构成信用欺诈。面对就业难的选择,此种举措亦是造成就业难的重要诱因。主体间地位的不平等,造成了大学生的自我蚀权。

其二,“被代表”。它是指公民意见表达处于形式而非实质的状态。此种现象频繁地出现在“听证会”或相关选举活动中。代表的合法性受到质疑,公民的真实意图难以畅通表达。这不仅表现为程序问题,更在于以何途径“谁代表”与“代表谁”的资格问题。

其三,“被自杀”。它是对非正常死亡的一种表述,主要发生在监狱或与权力存在利益纠葛之处。例如,网络当下盛传的襄阳审计官员被自杀案、广西大学生被自杀案,等等。无论案件的真相如何,舆论质疑鉴定结论的强力回应至少表明了对公权力的犹疑态度,在最为直接的层次涉及政府信用问题,而这与执法效度息息相关。

其四,“被捐款”。它的出处源于河北威县新教师的捐款换取编制事件。这实质上是违背个体意愿对个人选择自由的干涉,违背了作为慈善的捐款的本质,将组织的意志强加于个人之上,即组织的规则在法外运行,个体的权利消逝在不对等的强力之中。

诸如此类的例子比比皆是,而通观上述现象的表述,却也存在诸多共同之处:首先,“被式语言”出现的场景相同,都出现于不对等的环境之中;其次,“被式语言”蕴含的实质相同,都有交织权力的问题,有权力寻租的意味;再次,“被式语言”都涉及法律适用效度的问题,法律适用的失效或无能成就了其生存的空间,即权力的公信力遭到质疑;最后,“被式语言”都体现了公民权利意识增长的问题。这反映到社会管理层面就是管理体制出现了纰漏,体制内管理者违背了依法行事的原则。

社会管理体制通常分为两个层面:一是公民自身或通过自治进行社会事务的管理;一是公域权力主体(政府等公共机构或组织)对社会事务进行的管理。可见,“被式语言”之所以能够盛行是作为权力主体的管理者超越了法定职责的边界,对弱势者造成了宰制。如若放任而为,难免出现“马太效应”的恶性循环。因此,针对此种问题的解决,仅仅依靠管理机制的塑造难有成效,必须从法理的进路去厘清“被”现象中国家、社会与个人之间的关系,从法律权利的应然和实然角度去诠释法益。这也是法制基本完备后法治建设重心转向执法领域的必然要求,是民生法治的重要范畴。

二、“被”现象诠释的法理维度

(一)“被”现象的法律场域特征

在法理学域内,“被”现象体现了多种权利与自由遭受侵蚀的状态。在自由保障不足与权利救济不畅之下,公民意识成长的冲突与现实的差异促成公民对“被”现象的认识与呼应。在权利与自由的认识当中,国家法与“社会公意”间的悖论与协调会隐约地呈现在面前。

第一,“被”现象多存在于公法或社会法之中,较少渗透于调节平等主体间关系的私法领域。通过前文分析可知,“被”现象的施加主体是享有权力或与权力有紧密关联的国家机构、事业单位等公共组织,双方之间不存在平等的关系,主要是“强者”在法律之外的越权或行为。根据公法、私法、社会法的划分依据,“被”现象自然被排除在私法之外。除此,由于公法的巨大传统场域,“被”现象集中体现在公法当中。在社会法中,则主要体现为户籍改革和城市化进程中的“被市民”“被保障”等现象。

第二,“被”现象着重表达权利与自由在公法上的难于实现。权利并非全然与生俱来,但政治自由却是主体适格下的基本权利。在我国,政治自由在宪法中得到完善表达,规定公民具有“言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”,从根本上保障基本人权。而基于宪法不可诉等原因,国家通过《著作权法》《专利法》等其他部门法给予保障,意图使权利在法律最高位阶上的宣示转化为公民的实有权利。同时,国家也通过《选举法》《人民代表大会组织法》等法律保障公民的选举权与被选举权。特别是中国特色社会主义法律体系在2011年的宣告形成,标志着公民权利与自由在文本形式上的保障已趋完备。但层出不穷的“被”式话语却与之多有相悖,法律的社会效用多有不尽人意之处。例如,前不久的大连“PX”事件与2008年的“PX”事件中的“散步”如出一辙,都在抗议政府对权利的漠视,生存权、表达权、环境权等公共性权利都以另类的方式出现;“被失学”“被中考”更是以功利化、利益化取代了对教育权的尊重。这实质上表明,公法中权利与自由的实现异化了法律权利向实有权利的转化,鲜明地表示出“纸上的法”与“现实中的法”的脱节。

(二)“被”现象产生的意志缘由

在法治社会进程中,秩序、自由、利益、人权等作为法律的基本价值,在相互或内部间冲突时会因各种主体的意志抉择倾向而有所偏重。因此,“被”现象之所以呈现出压迫之感,主要源于某些强势主体意志价值倾向正当性或合法性的丧失。

其一,国家意志取向明显,法律执行不力,以致秩序优于人权,“被”现象多出于无奈。发展与稳定是中国改革中尤为重视的一组关系,通过法定形式的转化,稳定作为国家意志体现为法律价值,在法律制定和执行的过程中得以贯彻。同时,人权入宪,“国家保障和尊重人权”。可见,秩序与人权在静态的国家法中存在适当平衡,但实践中的诸多原因致使不合立法者意图的“被”现象频繁出现,成为秩序优位选择的现实体现:首先,法律权威在社会生活中没有达到期望的程度,司法公信力降低,替代方法往往成为解决纠纷的首要选择。由此,权利瑕疵成为执法者强力施权的凭借。其次,法律成本、法律职业人员素质等问题一定程度上破坏了维权的正常秩序。最后,权力恣意、法律评价机制不力等原因易导致秩序的优先选择,无形中放弃了权利,两种价值在冲突中的地位不证自明。

其二,组织或个体职业意志符合理性假设,追逐自身利益,“被”现象尽显个体弱势。庞德曾将利益分为个人利益、公共利益和社会利益,而“被”现象则在深层次蕴含了上述利益的博弈与冲突。首先是公共组织利益与个体利益的冲突。公共组织基于政绩、形象等利益的考虑,权利难免产生负外部性,基于自身需要宰制个体利益。其次是职务附带利益或衍生利益与个体利益的冲突。从业人员可能因自我私利的追逐侵害公民的个人利益,这是基于职业、职务所产生的利益,因组织而具有潜在强制性,成为“被”现象中的当事方。最后是公共组织间的利益冲突。公共组织间缘于强势程度的差异,可能因利益上的冲突对作为“第三人”的公民造成利益损失。

总之,“被”事件实现的是强者利益,但正义并非强者的利益。法治社会实践良法之治,法律实施中的意志因素应符合正义理念。如此,公民自身负载的不仅仅是认识“被”现象问题之所在,更关键的是能够主动维权,依法维权。

(三)“被”现象蔓延的权力因素

“被”现象发生在法律缺失和法律不济之处,是权力失衡的结果,而权力制约是依法治国的关键环节,法治要内化为普遍的社会信念首先在于治权。可见,“被”现象的蔓延与权力有必然的联系,权力在冲突中占据了优势地位。

1.公共权力与公共权力的冲突

公共权力的设置本身是维护公共利益,而作为单独的机构自身难免创设部门利益,形成部门间全局与一隅、上级与下级或平行部门间的冲突。一般而言,公共权力间的冲突会产生两种结果:一是公共部门间共享利益;一是某一或某些部门获得垄断利益。在前者,直接损害作为公共利益受益者的公民;在后者,弱势的公共权力和公民都有进入“被”现象范畴的可能。

2.公共权力与公民权利的冲突

法治是维护权利之治,动态的调节利益是法治的精髓。因此,怎样界定法律范畴,遵循何种权威是认识权利与权力关系的基本前提。庞德总结以往法学家的观点,认为法律大致分为三个方面,即法律秩序、指导审判的权威性依据及司法过程和行政过程。此种划分着眼于社会控制和法的社会目的,特别是针对审判的权威性依据而言,体现人民根本利益的民间法、社会软规则在调节公共权力与公民权利冲突时也应发挥适当作用。某种程度上,“被”事件中对权利的漠视即在于缺乏对法律界限的科学认识与实践。另外,强势利益攸关方在权利法律化与法律适用中的阻碍也成为权力强势的深层次原因。

3.公共权力与社会权利(力)的冲突

在现实社会中,公民自治的途径主要是社团等公共组织。社团的功用主要体现在:一是社团能够更贴切满足社员需求,以更有效的形式实现公民权利;二是社团能够对公共权力形成制约,甚至参与到政策设计与法律的制定和实施之中。“被”事件的频现表明社团或公共组织在现实中的困境:一是结社等宪法性权利难于实现;二是社团或公共组织不发达,实践效果不明显。在利益博弈与价值实践中,公共权力往往凭借强力威慑阻挠社会组织形式的合法化,进而无视其合理诉求,侵犯社会权利(力)。由此,“被”现象不断蔓延,社会组织只能坎坷成长。

4.社会权力与成员(个体)权利的冲突

社会组织凭借组织架构和成员的认同,在行业准则或内部规定的授权下享有社会权力。在成员个体部分权利让渡后,组织权力理性和扩张性的特点难免会催生自我利益,与成员权利间产生张力。同时,组织的准入机制和退出机制在一定情形下会与成员的个体权利相悖。另外,社会组织的日益官僚化、科层化亦会对成员权利形成侵蚀。

综上所述,在四种类型的冲突中,权力始终占有优势地位。究其原因,笔者认为必须将法律置于社会管理的进程之中,法律不仅与政治紧密相连,也要服务于管理的需要。法理学的重要任务则是为两者的结合提供一般性的指导原则和方法。

三、“被”现象的法治型社会管理之路

“被”现象的发生有诸多哲理性缘由,而实质上则是社会管理中法律权利实现不能的抗议与表达。这虽然呈现出公民自我权利意识增长的态势,但权利的实现和保障则要依赖于法治型社会管理模式的建构。

社会管理的法治化本身就是一种平衡,表明国家权力被法所制约,公民权利的实践由法所保障,优先关注权利的实现而非法制形式的完备。在创新社会管理的情境下,社会管理法治化成为诸多法学家的主张。民生法学代表人物付子堂教授认为,当前应该构建法治型社会管理模式,并从“行为-过程”范式下的法治、社会实践中的法、法治实际效果三个角度分析了该模式的特性,并认为法治的核心目标是实现社会管理的“善治”。同时,韩大元教授也专门撰文阐述实现社会管理法治化的路径,认为应该具有宪法意识、规则意识;并调整“法检公”关系,树立法院的核心地位。除此之外,林喆教授、莫于川教授等也从法学的不同角度阐释了社会管理法治化的问题。

在2011年11月5-6日于西南政法大学召开的以“法治发展与社会管理创新”为主题的法理学年会上,更是仁者见仁、智者见智,法学研究者们从不同而多元的角度论证了社会管理法治化的合理性、可行性及路径等问题。笔者亦受益颇多。基于此,笔者认为法治型社会管理的建构应着重注意以下几个问题:

1.革新法治思维,以广义的混合法规范社会

国家法具有较强的国家意志性,执行过程中往往以违法与否、犯罪与否的形式对法律行为进行评价。这对于无法律明确规定的保留权利或事项的规制而言,无疑缺乏足够的合理性基础。在法治型社会管理建构中,必须注重本土资源的吸收,给予组织规范、行业标准等软性规则作用的空间,推动社会组织为代表的自治进程,形成软法与硬法(国家法)互动而互补的混合法作用模式。

2.执法过程中应注重基本人权的保障,优化配置相关资源

民生重在弱势群体的基本权利维护,执法必须避免资源的浪费和重置,尤为重视孩童和老年人的保障问题。同时,执法过程中要建立公民参与机制,特别是利益攸关方的参与,以切实尊重社会的意愿。司法机构则要保持司法的独立性,认真、严格执法,树立司法公信力,使自身成为解决“被”现象的首选途径。另外,也应尊重社会的自力救济,以降低执法成本,增进权利保障的社会效果。

3.应普法、重法,进行公民权利意识的规训与教育

社会管理法治化论文范文第7篇

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[10] 陆晶.我国非政府组织管理法治化问题研究[D].长春:吉林大学学位论文,2011.

[11] 刘翔.中国服务型政府构建研究[D].上海:复旦大学学位论文,2010.

基金项目:中国人民大学行政管理国家重点学科资助项目、中国人民大学公共管理学院研究生科学研究基金项目(项目号:2015004)。

作者简介:韩沛锟(1989-),男,汉族,河南省郑州市人,中国人民大学公共管理学院博士生,研究方向为非营利组织。

社会管理法治化论文范文第8篇

摘要:

在公安系统建立科学的法治建设指标体系和考核标准,可以使公安各项工作的法治化过程中受到国家治理体系现代化和法治化这一“方向标“的引领,并成为法治公安建设成效的”观察仪“和”“监测器”,适时防止、预警、纠正公安执法破坏法治现象的发生。法治公安指标体系构建的核心要素包括构建的基本原则、规范标准、深化基本内容三个方面;构建法治公安指标体系的正当程序要求则包括中立性、参与性和公开性等。

关键词:

法治公安;治标体系:正当程序

机关深化法治建设,是有效应对复杂维稳形势、不断提升维护国家安全和社会稳定能力的客观要求,是着眼公安事业长远发展、深入推进“四项建设”的重要举措,是促进社会管理创新、切实提升社会管理法治化水平的有力抓手,是推进公安机关执法规范化建设、着力构建和谐警民关系的根本保障。基于此,论文将从指标体系构建的基本原则、量化指标体系规范标准、深化指标体系基本内容三方面阐释法治公安指标体系的核心要素,并重点论述了法治公安指标体系构建的中立性、参与性、公开性等正当程序基本要求。关键词:法治公安;指标体系;正当程序近年来,公安机关以深入推进执法规范化建设为载体,以解决突出执法问题为切入点,以细化执法标准、优化执法管理、强化执法监督为着力点,全力推进公安机关法治建设和执法规范化建设,有效提高了依法履职能力,公安机关执法权威明显提升。而公安机关深化法治建设,则是有效应对复杂维稳形势、不断提升维护国家安全和社会稳定能力的客观要求,是着眼公安事业长远发展、深入推进以“基础信息化、警务实战化、执法规范化、队伍正规化”为主要内容的“四项建设”的重要举措,是促进社会管理创新、切实提升社会管理法治化水平的有力抓手,是推进公安机关执法规范化建设、着力构建和谐警民关系的根本保障。但如何构建法治公安指标体系成为当下的热点和难点,在此我们试图从法治公安指标体系构建的原则,规则要求、基本内容和程序要求等方面进行必要阐释,以期引发更多学者关注,共同完善法治公安建设的指标体系。

一、构建法治公安指标体系的必要性

党的十八届四中全会作出了全面推进依法治国的决定,公安机关作为国家法律的执行者和推动者,承担着大量的行政执法和刑事执法职责,肩负着维护社会大局、保障广大人民安居乐业的历史使命。为此,公安机关必须当好主力军,做好践行者,大力深入推进法治公安建设,从而为全面推进依法治国提供坚强的后盾。“法治公安建设,从狭义上理解,即以审判为中心诉讼制度改革背景下执法办案工作的规范化建设;但从广义上理解,应当为公安机关以‘侦查破案’为中心、以‘诉讼庭审’为标准、以‘公平正义’为核心价值追求的整个警务工作的法治化建设,其作为依法治国的一个重要组成部分,将对公安工作产生深刻而久远的影响。”1因此,从广泛意义上分析,法治公安建设的核心概念包括“侦查破案”、“诉讼庭审”、“公平正义”等。而如何衡量公安机关的法治化建设是否以“侦查破案”为中心、以“诉讼庭审”为标准、以“公平正义”为核心价值追求,则必须构建一套相对完整的指标体系,唯此才能使公安机关的法治化建设有标准,公众对公安机关的评价有依据。令人可喜的是,一些地方的警察执法“权力清单”为我们进行理论研究提供了必要参照。如西安警方晒出“权力清单”指标体系,重点围绕与群众生产生活关系密切的治安、交警、消防、出入境等7个警种列出94项权力清单,其中治安管理服务42项,户政管理服务27项,交通管理服务10项,消防安全管理5项,出入境管理服务4项,网络安全管理4项,其他公安业务2项。可见,公安机关公开晒“权力清单指标体系”,能够最大限度防止公安民警违纪违法行为的发生,更大限度地维护广大民众的合法权益。事实上,早在党的十八届三中全会就强调“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”,以期实现“推进国家治理体系和治理能力现代化”。2015年《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》梳理出法治政府执法的衡量标准包括政府职能依法全面履行,依法行政制度体系完备,行政决策科学民主合法,宪法法律严格公正实施,行政权力规范透明运行,人民权益切实有效保障,依法行政能力普遍提高等指标体系。具体到公安机关探索制定行业性的“法治指标体系和考核标准”,可以找到破解一度存在“以GDP指标论英雄”,“以单一社会指标考核标准论优劣”,“以经济考核指数论升迁”的考评难题;同样,在公安系统建立科学的法治建设指标体系和考核标准,可以使公安各项工作的法治化过程受到国家治理体系现代化和法治化这一“方向标”的引领,并成为法治公安建设成效“观察仪”、“监测器”,适时防止、预警、纠正公安执法破坏法治现象的发生,维护国家宪法法律的统一尊严权威。为此,本文所界定的法治公安建设指标体系是指由两个或两个以上的指标组合,用其可以表示公安机关执法系统的发展趋势,目的在于寻找一组具有代表意义,同时又能全面反映系统各方面要求的特征,通过指标组合使社会公众对法治公安建设整个系统有一个定量或定性的了解。

二、构建法治公安指标体系的核心要素

公安部印发《关于贯彻党的十八届四中全会精神深化执法规范化建设全面建设法治公安的决定》强调以建设法治公安为目标,从提升依法履职能力、完善执法制度体系、改革权力运行机制、规范执法办案行为、加强执法监督管理等方面提出了一系列措施要求,通过深化执法规范化建设,全面建设法治公安,不断提升公安工作法治化水平和公安机关执法公信力。《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案提出“着力建设法治公安,确保严格规范公正文明执法,提高公安机关执法水平和执法公信力,努力让人民群众在每一项执法活动、每一起案件办理中都能感受到社会公平正义。”并从完善执法办案制度、执法司法衔接机制、执法责任制、人权保障制度等方面,提出了规范执法权力运行、促进社会公平正义的一系列改革举措。这些文件和决定为构建法治公安建设指标体系提供了制度性依据和保障。基于此,论文将从指标体系构建的基本原则、量化指标体系规范标准、深化指标体系基本内容三方面阐释法治公安指标体系的核心要素。

(一)把握指标体系构建基本原则

1.系统性与层次性原则

法治公安建设是一个系统工程,应该依据系统的概念对法治公安进行剖析,尽可能提炼出能够全面反映法治公安水平的指标,保证构建的指标体系的全面性、完整性。同时,法治公安建设指标体系还应具有层次性,根据一定的逻辑关系对底层指标进行综合,形成高一层次的指标及一个金字塔型的体系,从而保证指标体系的直观性。

2.可操作性的原则

在建立法治公安指标体系时既要以理论分析为基础,又必须考虑到可操作性和对现实资料的获取。为此,“要确保指标易操作,就需要按照年度工作的要求,或者制度建设的阶段性特征,准确选定循序渐进的指标,体现指标的连续性”2;考虑法治公安建设指标值的测量和数据搜集工作的可行性,在确定指标时尽可能使用客观指标及可行性统计指标。

3.定性与定量相结合原则

法治公安建设指标体系中各项指标应当是客观指标与主观指标的有机结合。一方面,法治公安建设的所有指标应尽可能量化,确保其可操作性。尤其对那些客观指标,应当尽可能采用客观统计数据;另一方面,对于那些难以量化的指标,则尽可能对其进行定性描述,从而确保所有指标既具有可计量性、可操作性,又能使指标体系在同一时期内对不同地区的法治公安建设具有普适性。

4.全面与特色相结合原则

法治公安建设指标体系中所选的各项指标应能反映公安机关法治化发展过程的各个方面,能从不同角度反映法治公安建设的主要特征和发展状况。同时,由于法治公安建设指标众多,不可能将所有指标都涵盖在宏大的各项指标中,因此对于法治公安建设指标的选取还应考虑其特色性和优先性。

(二)量化指标体系规范标准

公安机关实行执法指标体系的目的是确保执法主体和执法人员资格制度有效推行,执法行为符合法定权限和程序;权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的执法体制基本建立,执法责任制全面落实;执法监督制度健全,公民、法人和其他组织的合法权益得到有效保障。为达到此目的,法治公安建设指标体系设计要注重依据性、可操作性、实效性;科学设定一、二、三级指标的基本分,形成分值体系;明确加分和扣分事项;根据法治公安指标体系及考核标准实施进程,定期“法治指数”。以山东省公安厅在网上公示“权力清单”为例,3其中,省级保留的行政权力26项,其中涉及交警执法的有20项,包括检验体内酒精、机动车强制报废、拖移机动车、扣留机动车驾驶证、伪造机动车号牌、机动车驾驶人未使用安全带的处罚等。市、县(市、区)属地管理130项是省市县共有由市县属地管理的事项,计入省级部门权力数量,主要涉及公安执法,包括治安调解、强制传唤、收缴枪支、对与案件有关需要作为证据的物品进行扣押等,每一项公安行政权力都明确项目名称、权力类别、实施依据、实施类别、承办机构等要素。四川省公安厅法制总队牵头组织厅属有关部门和市县两级公安机关,对省市县三级公安行政权力事项进行清理优化,形成了省市县三级公安机关行政权力清单,明确了公安民警执法的权力范围。其中,省级公安机关共有行政权力事项151项(含行政处罚73项、行政许可10项、行政强制11项、行政检查44项、行政奖励12项、其他行政权力1项),市级公安机关1136项,县级公安机关1130项。4为此,量化法治公安建设指标体系的规范标准,可以从完善执法体制、执法主体合法、执法工作机制健全、执法行为合法适当等方面着手。具体在完善执法体制方面,必须深化公安执法体制改革。根据不同层级公安机关的事权和职能界定执法权限,合理配置执法力量、整合执法队伍,提高执法效率;规范和拓展相对集中公安处罚权等。在规范执法主体举措方面,严格公安执法人员资格管理,严格执行公安执法人员持证上岗和资格管理制度,公安执法人员均为具备执法主体资格单位的正式工作人员,同时必须处理好辅警等非公务人员从事执法工作的情况。在公安执法工作机制健全方面,进一步完善公安执法争议协调机制,建立健全公安执法协调工作制度,及时解决不同执法主体之间在实施法律法规规章过程中产生的争议,严格执法协调意见、决定的执行和监督;健全公安执法和刑事司法衔接机制,完善案件移送标准和程序,健全公安执法与刑事司法信息共享、案件通报、案件移送制度,实现公安机关行政处罚和刑事处罚无缝对接;完善公安执法协作机制,建立健全行政区域、不同执法领域、不同部门之间公安执法协作、联动、信息共享机制,增强执法合力,提高公安机关的执法效果。在执法行为合法适当方面,强调公安执法程序正当、执法决定合法、落实执法全过程记录制度、严格执行重大执法决定法制审核制度、严格执行行政裁量权基准制度、全面落实行政执法责任制、大力推进行政执法信息化。

(三)深化指标体系基本内容

1.完备的警察执法法律规范体系

我国自改革开放以来用了30多年的时间制定了243部法律,700多部行政法规,9700多部地方法规,体系虽不完备,但已经形成了中国特色社会主义法律体系。就警察这一特殊行业而言,公安部根据《行政强制法》和《刑事诉讼法》等法律规定,制定、修订了公安机关办理刑事和行政案件程序规定等23件部门规章,制定了29万字的《公安机关执法细则》及《公安机关人民警察盘查规范》、《公安机关涉案财物管理若干规定》等一批基层急需的执法制度,了有关“巡逻盘查”、“现场处置”、“涉案财物管理”等执法重点环节的330余件规范性文件。各地公安机关紧密结合执法实际,制定了一大批操作规范。但我国目前也面临着尚无实践急需的惩治恐怖活动、有组织犯罪和网络犯罪的专门立法的问题以及治安管理处罚法、人民警察法则需要结合新的治安形势和任务要求修改完善的任务。因此,构建相对完备的警察执法法律规范体系,使警察在日常的执法行为中真正做到有法可依,是实现警察执法法治方式的逻辑起点。

2.高效的警察执法法治实施体系

这些年我国公安系统法治建设存在的问题突出表现在法律执行层面,一些警务人员的能力水平不适应人民群众日益增长的法治需求。而高效的警察执法法治实施体系应当具备宪法权威的神圣性、法律体系的严谨性、执行程序的法定性、违法后果的必定性、执法过程的透明性、救济渠道的畅通性、监督机制的有效性、法治队伍的可靠性、普法教育的全面性、考核评价的激励性等基本要素。5警察机关在法治轨道上开展工作,创新执法体制,完善执法程序,严格执法责任,建立权责统一、权威高效的公安执法体制;进一步完善警务行为的法律制度体系,促进整个警察法律体系严密而又具有可操作性,确保运用法定程序规制一切警察权力、保障公民合法权利,对侵害公民权利的行为均追究其相应责任。建立警务行为的信息平台和公开机制,保障相对人的知情权,推进警察决策公开、执行公开、服务公开、结果公开;“健全依法维权和化解纠纷机制”;“建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制,畅通群众利益协调、权益保障法律渠道”,切实保障公民各项合法权益。

3.严密的警察执法法治监督体系

根据十八届四中全会的精神,必须加强对警务决策的监督,健全警察依法决策机制,把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大警察决策法定程序。建立警察机关内部重大决策合法性审查机制,建立警察重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制;完善纠错问责机制。当前,公安机关内部监督有纪委、监察、督察、审计的监督和法制部门执法监督等多种形式,但存在着监督权分散的状况,难以形成监督合力。为此,必须进一步严格过程监控。全面实行刑事案件归口法制部门统一法律审核制度,按照公安部“统一审核、统一出口”的要求,对公安机关各警种部门、各办案所队办理的所有刑事和行政案件,统一归口由各级公安法制部门进行审核,努力实现对执法办案活动的全方位、全过程监督管理;进一步深化执法公开。坚持以公开为常态、不公开为例外,继续推进警察权力公开透明运行、网上执法告知服务、群众满意度评价等系统的规范应用,进一步加快执法公开步伐,全面公开公安行政复议文书,全面推行刑事不立案文书网上公开,进一步提高执法透明度,保障人民群众的知情权和监督权。

4.有力的警察执法法治保障体系

警察执法有力的法治保障体系包括警察法治化的人才队伍建设;法律纠纷、争议化解机制;公民的法治理念和法治文化;法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系之间的衔接机制。关于警察法治人才队伍建设方面,要健全警察执法队伍建设,“推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化,完善法律职业准入制度”,确保警察队伍政治可靠,忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律;素质可靠,有职业道德水准和业务工作能力;组织可靠,畅通人才相互之间以及与其他部门具备条件的干部和人才的交流渠道,推进警察专门队伍正规化、专业化、职业化。关于法律纠纷、争议化解机制方面,要“健全依法维权和化解纠纷机制,建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制,畅通群众利益协调、权益保障法律渠道”。6关于公民的法治理念和法治文化,“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰”。因此,“必须弘扬社会主义法治精神,建设社会主义法治文化,增强全上海(不应只提上海)厉行法治的积极性和主动性,形成守法光荣、违法可耻的社会氛围,使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者”。7关于法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系之间的衔接机制,必须统一到社会主义法治框架体系中,努力实现社会主义法治体系的严整和谐。

三、构建法治公安指标体系的正当程序

(一)指标体系构建程序的中立性

程序中立最基本的标志是决策者的不偏不倚,这一点在当下法治社会中已被普遍认同。具体到法治公安指标体系构建的程序中立,要求在指标体系构建程序中,必须在参与主体各方之间保持一种“超然和不偏不倚”的态度,努力设置各种可能的条件保证当事人受到同样的对待,努力保证进入法治公安指标体系构建程序中的不同主体均有同等机会,有足够的机会和权利能够为自己的主张辩护;要求决策者作出具有法律意义的决定均必须有严格的理由论证,必须以事实为根据,以法律为准绳;决策者在作出具有法律意义决定时不能因为当事人身份或其他因素而受到不公平的对待。

(二)指标体系构建程序的参与性

公众参与既是基于法定的基本权利,也是社会治理理论与实践的现实需要。治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和,目的是为了在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动,以最大限度地增进公共利益,其本质特征,就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理。8法治公安指标体系构建的参与性是指受警察权力运行结果影响的利害关系人有权参与警察权力的运行过程,表达参与主体的不同意见,并对警察权力运行结果的形成发挥有效作用。因此,法治公安指标体系构建的参与性强调的是参与警察权的运行过程,而不是相对主体简单的“出席”、“到场”或“参加”。并且,不同主体参与过程实际上又是不同主体之间形成互动的过程,从而保证权力主体与相对人的意志得以沟通和交流。因此,法治公安指标体系构建的参与性是“充分尊重私人的自主性、自立性和创造性,承认私人在行政管理中的一定程度的主体性,明确私人参与行政的权利和行政主体的责任义务,共同创造互动、协调、协商和对话行政的程序和制度。”9

(三)指标体系构建程序的公开性

英国有一句古老的箴言:“正义不仅要得到实现,而且要以人们能看得见的方式得到实现。”我国有关行政执法公开内容在《行政处罚法》和《行政许可法》等法律法规中均有规定,正在草拟的《中华人民共和国行政程序法(试拟稿)》第5条专门设立了行政公开原则。警察行为公开即警务行为“程序的每一个阶段和步骤都应当以程序主体和社会公众看得见的方式进行”,10能够保证自然人、法人或其他组织享有行政执法的知情权。正如罗尔斯所言:一个不言而喻的命题是,任何法律实体权利如果没有相应的法律程序权益予以保障,则立法赋予再多的法律实体权利也是没有任何意义的。当前,我国就加快法治公安建设的决议做出了“坚持以公开为常态、不公开为例外原则,推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。各级政府及其工作部门依据权力清单,向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项”11等决定。为此,法治公安指标体系构建必须通过媒体报道、网络等方式方法将其执法启动程序开始的日期、执行程序的部门,体系构建中的权利、义务及行使权力、履行义务的期限、要求,体系构建的事实根据、法律依据、执法的决定,寻求法律救济的途径、方法、时限等内容及时向相对人和社会公开,从而保证相对人和社会的知情权。

参考文献:

1黄宝坤.法治公安建设应关注的几个问题—以温州公安工作为例[J].公安教育,2015,(8):16.

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3山东省公安厅晒权力清单民警若违纪违法可打电话投诉[N].济南日报,2015-01-06.

4四川公安行政审批改革迈向深水区,[EB/OL].

5卢乐云.高效法治实施体系的基本要素[N].学习时报,2014-11-11.

6中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报,2014-10-29(01版).

7中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报,2014-10-29(01版).

8俞可平.社会公平和善治是建设和谐社会的两大基石[J].中国特色社会主义研究,2005,(1):13.

9杨建顺.政务公开和参与型行政[A].杨解君.2001年海峡两岸行政法学术研讨会实录[C].南京:东南大学出版社,2002.221.

10郭小冬.略论程序公开原则[J].理论导刊,2003,(6):54.11中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报,2014-10-29.

社会管理法治化论文范文第9篇

论文关键词 土地管理 综合执法 相对集中处罚权

一、城市土地管理制度现状

对于土地违法行为的行政处罚的相关法规主要集中在《土地管理法》和《行政诉讼法>中。《土地管理法》明确规定土地执法部门对违反土地管理法律法规的行为进行监督检查是其法定职责。该法第七章的七十三条至八十四条,集中罗列了土地执法部门对土地违法相对人的处罚措施,主要有没收非法所得,限期拆除,恢复土地原状,罚款,责令退还等。在《行政诉讼法》中第六十六条是这样规定的,“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提讼又不履行的,行政机关可以申请人民法院强制执行,或者依法强制执行。”对于当事人提起行政诉讼的情形,该法第六十五条第二款也作出了规定,“公民、法人或者其他组织拒绝履行判决、裁定的,行政机关可以向第一审人民法院申请强制执行,或依法强制执行。”

二、深圳经济特区土地监察制度综述

作为经济特区,深圳市于1992年被全国人大授予地方立法权,即深圳市的人民代表大会及其常委会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省的地方性法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规,报省人民代表大会常委会批准后施行。深圳市人大常委会于1995年颁布实施《深圳经济特区规划土地监察条例》,后经2001年和2005年两次修正。

该条例在《土地管理法》、《行政处罚法》、《城市规划法》(现修订为《城乡规划法》)等法律对土地违法案件规定有待完善的前提下,在深圳市作为经济特区先行先试土地纠纷日益增多的背景下,制定出台,对规范土地管理、推动城市化进程、促进深圳经济社会快速发展起到了巨大作用。

该条例历史性的开创了城市综合管理执法部门开展土地规划监察的先例,在深圳市,规划执法权或行政处罚权集中到了城市管理综合执法部门,规划管理部门不再拥有或承担相关行政执法权。综合执法或相对集中行政处罚权现已上升为法律制度,并广泛存在和普遍应用于全国大中城市的城市管理领域。这一制度创制明确了责任主体,明晰了权力划分,提高了执行效率,对遏制土地违法事件起到了积极作用。

该条例规定了规划土地监察的职责和管辖。对监察人员提出了资质要求,对城市管理综合执法部门的职责进行了明确。详细规定了执法机关在处理土地违法案件的立案、调查、处理流程。在第四章规定了强制措施和执行程序,保障行政处罚落到实处,见到成效,有效打击了土地违法案件,保护了土地资源。

但是,随着各项事业改革向纵深推进,近年来深圳市查处违法用地和违法建筑工作面临的形势十分严峻,暴力抗法等情况屡屡发生,《条例》中的执法措施不够严厉,亟需创新执法手段、加重法律责任。同时,国家《行政强制法》实施以来,对规划土地监察执法工作提出了新的要求,查处违法建筑过程中的查封、扣押、等行政强制,需要按照法定的方式和程序实施。

三、城市土地管理综合执法制度面临的困境

为了响应行政机构精简和行政处罚执法法治化的要求,2005年2月25日,深圳市对原来的《深圳经济特区规划土地监察条例》进行了修正,实行了行政综合执法。该条例明确规定:“规划、土地管理部门分别负责规划、土地监察的指导和监督工作;城市管理综合执法部门负责辖区内的规划土地监察工作。”至此,深圳市规划执法集中行政处罚权就从规划管理部门转向城市管理综合执法部门。根据立法法的相关规定,综合执法或相对集中行政处罚就通过本土地监察条例作为地方性法规上升为法律制度,并逐渐全国大中城市的城市所借鉴学习。

笔者认为,本条例的主要作用是,有效整合了相关职权,提高了土地执法行政效率,也起到了精简了机构的作用,避免了多部门重合、重复处罚局面。但是,这种利用综合执法集中行政处罚权的制度创新在理论界一直备受争议。

(一)理论层面

1.违背了行政法理论上的职权法定基本原则。这种做法将土地规划管理执法方面对于行政处罚权力通过地方法规的形式授予了集中行使行政处罚权的土地管理综合执法部门,这就引起了现实操作法律规定(《城市规划法》和《城乡规划法》)之间的冲突。根据《城市规划法》的规定,行使土地管理或者土地规划执法处罚权的合格行政主体是县级以上地方人民政府,区级政府的行政规划部门没有相关职权,不具有相关执法主体资格,不能行使土地管理方面的行政许可权与行政处罚权。但在实践操作中,这一明确规定已经被一些地方政府进行僭越。

2.违背了行政法合法性中的法律优先原则。《行政处罚法》第十六条对相对集中行政处罚权的设立有明确的规定,国务院及地方政府无权设立相对集中处罚权,法律的位阶高于其他法规和地方性规章,立法机关以外的其他机关超越法律的规定,制定与法律相抵触的法规、规章显然违反了行政法的法律优先基本原则。

3.违背了法制统一原则。对同一违法行为,不同部门法都分别作了规定,在旧的法律没有废止的情况下,制定出新的法律法规和规范很可能导致执法机关对相同或者类似的违法行为作出差别较大的执法行为。这也就是我们行政法理论界近年来一直关注的自由裁量行为,这样必经导致法律规范的适用混乱,影响行政执法的法制统一。

(二)现实困境

1.执法效率低下。除了理论上的问题外,在实践中,集中行政处罚权也面临着影响执法效率的问题。以《深圳市土地监察条例》为例,条例明确规定了规划管理行政处罚权集中到土地监察管理部门。而在现实中,土地监察管理部门却显得力不从心,面对土地管理专业性较强的问题,执法人员只能是现学现卖,抓耳挠腮。面对查处违章建筑的正常执法,不得不先到规划部门查询该建筑审批手续是否齐全;还肩负着为被执行人提供补救措施的咨询义务,严重降低了行政执法的工作效率。

2.执法难度较大。仍以规划执法为例,由于相对集中行政处罚权的行政机关是专门从事集中处罚的专门人员,他们一般不参与城市规划的编制,也对具体规划项目的选址、论证及证书的核发缺乏了解,对违法建设项目的相关情况缺乏了解就直接导致了其在执法过程中缺少底气,没有说服力,在与当事人互动过程中处于较为被动的局面,这也直接影响执法工作力度,为日常执法带来较大难度。

四、城市土地违法相对集中处罚的立法建议

相对集中行政处罚制度是在我国行政执法发展尚不完善的情况下产生的一种理论和实践创新,在实践中取得了一定成效,但随着法治的不断完善和发展,随着社会经济的不断发展,社会管理的需求不断加大,我们也发现相对集中行政处罚权亦存在着众多的理论与实践问题,有待我们进一步的关注和探讨。在目前城市管理综合执法难度不断加大的情况下,为了避免管理的缺位,我们仍需对有关制度进行进一步的完善和调整,以促进城市土地管理机制的进一步完善。

第一,严格落实职权法定原则。要进一步细化违法行为,将违法建设进行全面的梳理和分析,明确各单位执法责任,对于不同的行为由不同的部门进行执法。在分类的基础上,对只能相似的部门进行适当整合,对专业性不强的程序性行政执法过程进行适当集中。这样不但可以进一步提高行政执法效率,也有利于各部门进行分工协作,各司其职,最终实现“不留死角,没有空白”的良好执法局面。

第二,将个人和国家机关均纳入监察。近年来一些单位和个人违反规划土地法律法规现象比较严重,但是相关法律并没有对机关违法行为的处理进行明确规定,这样就造成了“执法不平等”的现象。因此有必要明确地将国家机关等在特区用地和建设的所有单位和个人,纳入监察对象范围,体现了“法律面前人人平等”的法律原则,必有利于查处和遏制少数国家机关在规划土地方面的违法行为,提高执法权威,推进依法治国。

第三,要创新执法措施。在实际执法过程中,一些当事人拒不承担费,针对这种情况,该条例应该学习借鉴国内外城市的先进做法,进行执法措施创新,比如增加关于“费用的保全措施”规定、提高加处罚款的额度;针对当事人不履行行政处罚决定的情况,应增加“书面通知有关行政机关暂停办理涉及违法事项的行政许可和审批、登记”等规定;针对规划土地监察工作中遇到的暴力抗法、犯罪等情况,应增加“建立公安机关介入规划土地监察工作的机制”规定。

第四,要尽量避免与相关法律制度的抵触。要根据《行政强制法》、《行政处罚法》的规定,梳理和规范规划土地监察执法过程中常用的查封、扣押等行政强制措施和等行政强制执行,以及没收违法收入、违法建筑和其他设施等行政处罚的具体实施程序、相关费用承担、法定期限等,如必须增加和修正“不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品”,“因查封、扣押发生的保管费用由行政机关承担”,“违反行政强制法期限规定第二十五条查封、扣押的期限不得超过三十日;情况复杂的,经行政机关负责人批准,可以延长,但是延长期限不得超过三十日”等规定。

第五,加大对违建等行为的处罚力度。从《深圳市土地监察条例》的贯彻落实来看,目前深圳违法建筑多顶风加建的情况,应在条例中加大对这类现象的处罚力度,提升条例中第四十四条和四十五条的罚款额度,将两万元上限提至二十万元,以有效威慑违法分子、遏制私搭乱建行为。

社会管理法治化论文范文第10篇

关键词:中国行政法治;百年历程回顾;世纪初的机遇和挑战;21世纪发展趋势

在体制下有效约束行政权力,稳健实现依法行政,保护行政相对人合法权利不受行政伤害并能得到充分救济,保障经济与社会发展所需的行政秩序,这是人们长久的行政法治梦想和追求。温故知新。过去百年,人们为此作出了巨大努力并取得显著成效,也经历了许多曲折,个中经验教训值得认真总结汲取;世纪之初,实施依法治国、推进依法行政成为治国方略和基本国策,同时行政法治发展进程也面临许多重大课题;立足现实并展望未来,21世纪的中国行政法治前途光明、任重道远,期待稳健协调的发展。

一、走向行政法治的百年历程回顾

中国作为具有数千年封建社会历史的国家,走向行政法治是一个极其漫长的过程;经历艰难曲折的长期探索过程后,开始进入良性发展的轨道。概括起来,我国行政法治在过去百年大致经历了两个发展时期(20世纪上半叶和下半叶)和若干发展阶段。

(一)20世纪上半叶中国行政法治的发展

20世纪上半叶中国行政法律制度和学科的发展比较滞缓,为走向现代行政法治目标开了一个头。这一时期可大致分为五个阶段来加以考察。[[1]]这里主要考察行政法律制度建设的首要环节――行政管理领域的立法工作,借此管中窥豹。

1.清末行政管理立法概况。

鸦片战争以后,随着中国社会经济关系、阶级关系的变化,作为上层建筑的法律也发生很大变化。在人民革命力量的打击下,特别是到1900年义和团运动和八国联军入侵中国之后,清朝统治者已无法照旧统治下去。为反映官僚买办阶级的要求,调整新的社会关系,同时也为了粉饰“预备立宪”,封建统治者开始利用法律形式来掩盖其封建专制统治的实质。光绪二十八年(1902年)清廷颁谕,责成沈家本、伍廷芳等人负责修律。这期间修订和新颁的有关行政管理方面的法令主要有:1908年2月制定的《结社集会律》;1908年4月颁布《违警律》;1909年闰2月颁行的《国籍条例》及后附的实施细则;此外,主管民政、教育的清廷中央部门还先后颁布了《暂定户口规则》、《户口管理规则》、《调查户口执行法》、《各学堂管理通则》等行政管理法规。

2.南京临时政府时期的行政管理立法概况。

1912年1月1日中华民国成立后,建立了南京临时政府,制定了《中华民国临时约法》。为健全组织、统一官制,确定各部的组织机构和职责,南京临时政府先后制定了《中华民国临时政府中央行政各部及其权限》、各部官制通则和陆军、外交、内务、交通、教育、司法等部及各局的官制,并规定了中央行政各部的组织、部长、次长、司长和各科的职责权限,以及各级各类官员的委任办法;还撤销了地方“军政分府”,令各省都督府所属之行政各部改为“司”,主管民政、财政,军事由另设的司令部专管,使政军分开;并经参议院同意正式公布了《南京政府官制》等法律。南京临时政府及其所属各部还了各类行政法令,以期“安民心维大局”,如《通令保护人民财产令》、《令内务部禁止买卖人口文》、《令广东都督严禁贩卖猪仔文》、《令外交部妥筹禁绝有贩卖猪仔及保护华侨办法文》、《关于普通教育暂行办法及课程标准》等等。

3.北洋军阀政府时期的行政管理立法概况。

北洋军阀政府主要援用清末的法律,也基于统治需要而设置专门的法典编纂机构开展立法活动。从1912年12月至1916年10月,在行政管理方面的立法主要有:《法》、《官吏服务令》、《治安警察法》、《出版法》、《司法官惩戒法》、《违警罚法》

等等。

4.广州、武汉国民政府时期的行政管理立法概况。

在第一次国内革命战争时期,广州、武汉国民政府进行了较为频繁的立法活动。在行政管理方面的立法主要有一系列国家机关组织法,如《国民政府组织法》、《国民政府司法部组织法》、《修正国民政府监察院组织法》、《国民政府军事委员会组织法》、《省政府组织法》,以及中央、各省区联席会议通过的《省政府对国民政府之关系议决案》、《省党部与省政府之关系议决案》等等。此外,国民政府还先后颁布了《兼职条例》、《文官官等条例》、《县长临时任用条例》、《政府职员给假条例》等人事法规,以及《惩治官吏法》等廉政法规。

5.南京政府时期的行政管理立法概况。[2]

南京政府建立后的行政管理立法大体经历了前、中、后三个时期:(1)前期(统治的最初十年)是行政法律制度建立时期。1928年10月颁布《训政纲领》、《国民政府组织法》,作为确立其政权“法统”地位的根本法;同时还颁布了行政、立法、司法、考试、监察等五院组织法,以确立其中央政府机构的法律地位。政府的立法院和其他政府机构还制定了各类政府组织法以及大量单行法规。(2)中期(抗日战争时期)是行政法律制度进一步发展时期。其行政管理立法的政治色彩日益厚重,主要表现为运用战时立法和军事立法的手段,加强对人民的控制,如颁布《国家总动员法》、《各县保甲整编办法》、《防止异党活动办法》等等。(3)后期(第三次国内革命战争时期)的行政管理立法呈现挽救政府统治颓势的特点,如颁布《勘乱总动员令》、《动员勘乱完成实施纲要》、《维持社会秩序暂行办法》和修正的《法》等等。[3]

6.革命根据地的行政管理立法状况。

这方面的情况相当丰富和复杂,过去人们未予足够重视。据不完全统计,在第二次国内革命战争时期,中央苏区和15个地方苏区制定的行政管理方面的法规、规章就有550余个;在抗日战争和解放战争时期,中央根据地和47个地方根据地(边区)所制定的行政管理方面的法规、规章就有2744个。[[4]]这些行政管理法规、规章的情况千差万别,其制定主体甚多,分别为参议会、行政委员会、边区政府及其下属部门、政务会议以及中共中央的某些组织机构等等,其范围和内容非常广泛复杂,涉及到组织机构、选举、土地、军事、民政、司法、公安、财政、金融、粮食、农林、劳动、工商贸易、交通运输、教科文卫等等,其形式也不尽规范。这些行政管理规范对于促进革命根据地的经济建设和社会发展,确保革命战争的胜利,发挥了积极作用,体现了在特殊社会历史条件下革命根据地政府促使人们依法办事、规范社会行为的愿望。

7.20世纪上半叶的行政法学研究概况。

行政法律制度的逐步发展,与行政法学研究的逐步开展是分不开的。我国对行政法学的研究,大约是从清末开始。早在1903年(光绪二十九年),日本学者清水澄的《行政法泛论》(中文版)就由商务印书馆出版;开明书局也于同年出版了丁额著、王纯翻译的《普鲁士行政法典》;1906年(光绪三十二年)广智书局出版了日本学者织田万著、梁继栋翻译的《德国行政法》。从1903年至1907年5年间,共翻译、编译10余部外国行政法学著作,出版4部中国行政法学著作。到20世纪20、30年代,逐渐形成了行政法学研究群体,出版了一些行政法学著作,开始构建起行政法学的学科体系框架(主要借鉴于德国法模式的日本行政法学理论)。在当时行政法学的教学与研究中,一些学者注意运用孙中山先生的三民主义和五权分立学说,以此作为自己学术观点之理论基础和指导思想。当时中国处于半殖民地半封建社会,行政法学能取得如此成就已是难能可贵,尽管主要是引进和转述式的学术成果。

总体而言,20世纪上半叶中国在行政法律制度建设和学术建设方面取得一些进展,尽管与行政法治目标尚有很远的距离,而且其中许多是与行政现实存在较大距离的欧洲大陆行政法舶来品,在当时缺乏精神的政治体制下也难以通过有效约束行政权力和保护行政相对人合法权利而对行政管理现实发生强烈和深刻的影响,但这毕竟为我国行政法治的发展打下了一个基础。

(二)20世纪下半叶行政法治在中国内地的发展[5]

由于一系列的社会变革,20世纪下半叶中国行政法治在内地经历了艰难曲折而又前所未有的发展,大致可分为如下四个阶段来加以考察。

1.新中国行政法治初步发展阶段(1949年10月~1957年5月)。

中华人民共和国成立后,废止了政府的“六法全书”,标志着中国行政法制建设进入新时期。这个阶段在行政管理的立法和制度建设方面做了大量工作。首先是制定行政组织法,规定各级国家行政机关的组织、职权、工作方式和责任。这些行政组织法包括中央人民政府及其组成部门、直属机构和办事机构以及地方人民政府的组织法,如《中华人民共和国中央人民政府组织法》、《中华人民共和国国务院组织法》、《大行政区人民政府委员会组织通则》、《省人民政府组织通则》、《市人民政府组织通则》、《县人民政府组织通则》和《地方各级人民政府组织法》等等。其次是制定行政组织法以外的行政管理法规,规定国家行政机关对政治、经济、文化等各方面事务以及人、财、物各个领域的管理权限及方法。到1956年12月止,新中国共颁布行政管理法规829个,其中有关机构、人事编制管理的法规52个,有关财政、金融、税收管理的法规98个,有关公安、民政、司法、行政管理方面的法规97个,有关经济建设管理的法规261个,有关教育、科学、文化、卫生管理的法规149个。第三是建立行政监察制度和公民控告国家机关及其工作人员违法失职行为的制度。早在1949年,《共同纲领》第十九条就规定在县市以上各级人民政府内设人民监察机关,《中华人民共和国中央人民政府组织法》更明确规定政务院设人民监察委员会。195

4年《中华人民共和国宪法》第九十七条规定了公民对于各级国家机关的控告和求偿权,《中华人民共和国国务院组织法》更明确规定国务院设立监察部。宪法和法律还规定了检察机关对行政机关及其工作人员的一般监督,明确了检察机关的职权和职责。不难看出,国家在这一阶段比较重视行政法律制度建设,包括监督行政法制建设,大步迈出走向行政法治的步子。但由于认识上和体制上的多方面原因,如党政不分、“人治”传统、否定权力分工制约的必要性、立法比较粗疏等等,所以在行政管理上还无法严格实行权力制衡、权责统一、越权无效等原则,公民的申告权、求偿权和诉讼权利(如“民告官”)难以充分实现,远未解决社会主义民主的法律化和制度化问题。

从行政法的教学和科研来看,这一阶段主要以介绍苏联行政法学理论为主,较多受到苏联模式的影响。1950年4月商务印书馆出版了维辛斯基的《苏联国家行政机关暨各加盟共和国及自治共和国国家行政机关》,此书对我国行政法学有相当影响。随后又有一系列苏联行政法译著出版,主要有《苏维埃行政法概论》、《苏维埃行政法(总则)》、《苏维埃行政法提纲》、《苏维埃行政法及其基本原则和制度》、《国家法·行政法》、《苏维埃行政法(分则)》、《苏维埃行政法论文选译》(第一辑、第二辑)。1954年宪法的颁布,使我国行政法学研究获得新的机遇,主要表现为以介绍苏联行政法理论为主逐渐转向结合我国行政管理实践来探索行政法学理论的建构,《中华人民共和国行政法(总则)参考资料》的编印就是一个初步尝试。当时国家在制定社会科学长期规划的过程中,也具体规定了要研究中华人民共和国国家管理的基本原则、法制保障、行政机关组织制度以及监督制度等问题。1955年8月15日,中国政法学会成立了国家法、行政法研究组,从组织措施上推动了我国行政法学研究的开展。一些学者也撰文呼吁加强行政法学的研究工作,解决中国行政法的体系、国家行政管理的基本原则、国家工作人员的权利义务和责任等一系列行政法学问题,以适应国家和社会管理的需要。当时在高校教师的科研计划中,已有若干个关于行政法方面的项目。从教学情况看,在各综合大学的法学专业与政法院校中,有的已经、有的即将、有的准备开设行政法课程,如中国人民大学开设了“行政法”课程,东北人民大学也开设了“中国与苏维埃行政法”课程。高校使用的行政法教科书也纳入了国家的社科规划之中。由上可见,这一阶段我国行政法学虽然还落后于其他法律学科,但已有所行动和发展。

2. 行政法治遭受挫折、破坏和停滞阶段(1957年5月~1978年12月)。

这一阶段我国行政法制建设经历了曲折发展的三个时期: 1957年5月至1966年5月是遭受挫折时期;1966年5月至1976年10月是遭受全面破坏、摧残时期;1976年10月至1978年12月是停滞、徘徊并酝酿复苏时期。

政治民主和行政法治的发展,要求人民政府以体现和反映人民利益和意志的法律为其最高行为准则。但是到了1957年,“法律至上”等观点受到严重批判,当时除极少量行政法律法规(如《警察条例》,《国务院任免行政人员办法》,《治安管理处罚条例》,《消防监督条例》,《关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》)出台以外,行政组织法、行政管理活动法、行政法制监督和行政救济法的制定工作以及整个立法工作都几乎停顿下来,这实际上是对民主和行政法律制度的否定。当然,这时国家并未宣布废止以前所颁布的有关法律、法规,继续适用的法律、法规数量不少,故此期间在行政管理领域还不能说全然无法可依,更主要、更实质的问题是在强大的政治因素影响下有法不依。行政法制建设严重受挫的另一重要表现,是取消对行政机关及其工作人员的监督与制约。首先是否定检察机关的监督功能,取消检察机关对行政机关及其工作人员行政行为合法性的一般监督;其次是撤销监察部,取消监督机关对整个行政活动合法性以及对行政工作人员遵守法律和政纪情况的专门监督。

十年“”是对行政法制建设最严重的破坏、摧残和践踏时期。这个时期,原已薄弱的我国法制遭到急风骤雨般的空前摧残和破坏:宪法实际上被废除,公民的权利自由毫无保障;刑法己无“法”可言,罪名可以随意设定,刑罚可以任意科处;民法已失去权利保障的特殊作用,企业财产可以无偿调拨,个人财产可以任意查抄罚没,商品经济、按劳分配作为资产阶级法权被限制或取消;至于行政法,在“”中因事实上已失去主要调整对象而无存在余地(由于人民代表大会产生的政府在“”中作为“走资派”机构被革了“命”,取而代之的“革命委员会”并非由人民代表大会产生和赋予权力,不必遵守和服从反映和体现人民意志和利益的法律),难逃形同虚设的厄运。

“”结束后的一个时期,由于尚未摆脱“左”的指导思想束缚(仍然出台存在明显缺陷的1978年宪法就是“左”的指导思想在法制方面的突出表现),行政法制建设也处于徘徊停滞状态,行政法学研究工作尚未受到重视。

从这个阶段的行政法教学和研究情况看,也可分为三个时期:1957年5月至1966年5月是行政法的教学和研究工作受到挫折时期;1966年5月至1976年10月是行政法的教学和研究工作遭到全面破坏、摧残时期;1976年10月至1978年12月是行政法教学和研究工作停滞、徘徊和酝酿复苏时期。

3.行政法治得以恢复发展阶段(1978年12月~1989年4月)。

对此可从三个方面来看:

(1)行政法律制度的重建。从1978年12月18日中国共产党第十一届三中全会的召开至1982年宪法的颁布,是行政法律制度的重建时期。十一届三中全会《公报》指出,“为了保障人民民主,必须加强社会主义法制,使

民主制度化,使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威,做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究。”这是在民主与法制方面对过去几十年的经验教训特别是对十年“”教训的深刻总结。全国人大常委会于1979年作出决议,确定从中华人民共和国成立以来国家制定的法律、法令凡不与现行宪法、法律、法令相抵触者均继续有效,这就恢复和明确了一大批法律、法令的效力,包括调整行政关系的法律、法令的效力,部分地解决了行政领域无法可依的紧迫问题,使行政法律制度重建工作走出了一大步。

行政法律制度重建工作的重点和难点,是制定出一系列适应新的形势和情况的调整行政管理关系的新的法律、法规,建立各种有关的行政管理制度,使行政管理逐渐走向法制化道路,尽管这些法律法规的稳定性和规范性有所不足(例如存在很多试行法)。首先,五届全国人大二次会议通过《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》,将地方各级革命委员会改为地方各级人民政府,明确规定了地方各级人民政府的组织、职权和工作方式;六届全国人大五次会议通过《国务院组织法》,将国务院的组织活动重新纳入法制轨道。其次,颁布了大量行政管理法律法规,涉及经济活动、财政税收、文教卫生、公安司法、资源环保、人事管理等方方面面,为依法行政提供了前提条件。其中主要的如《经济合同法》、《个人所得税法》、《中外合资经营企业所得税法》、《外国企业所得税法》、《商标法》、《文物保护法》、《食品卫生法》(试行)》、《森林法》(试行)、《环境保护法》(试行)》、《海洋环境保护法》、《学位条例》、《律师暂行条例》、《国家建设征用土地条例》、《关于老干部离职休养的暂行规定》等等。

这一时期,1982年宪法的颁布开启了我国法制建设特别是发展的新阶段,同时有力地将我国行政法律制度水平大大推进了一步,对于行政法治发展具有特殊意义。主要表现在如下五个方面:一是重新确认和发展了作为行政法制基础的人民和民主管理原则;二是重新确认和发展了以宪法权威、法律至上、反对特权为核心的行政法治原则;三是重新确认和发展了代表机关、行政机关、司法机关之间实行一定的权力分工与监督制约的原则;四是重新规定了国家机关工作责任制和行政效率原则,反对各种;五是重新确立了国务院和地方各级人民政府的性质、地位,规定了中央和地方各级人民政府的职权职责。

(2)行政法律制度的发展。1982年宪法颁行后,有力地推动我国行政法制建设在20世纪80年代中后期进入一个较快发展时期,主要表现在五个方面:一是改革和精简政府机构。1982年,五届全国人大委会第二十二次会议通过决议,决定对国务院和地方各级人民政府的机构进行全面改革。这次改革用了两年多时间,取得一定成效,特别是在领导班子年轻化、知识化方面取得明显进展,但在精简机构方面取得的成效比较有限。因此,到了1988年,七届全国人大一次会议通过决议,决定再对政府机构进行一次全面改革。尽管这次改革的目标定得比较高,但由于没有抓住转变政府职能这个关键环节,机构改革的最终效果仍然不尽如人意。二是确立和规范行政立法。1982年宪法正式确认行政立法,规定国务院有权制定行政法规,国务院各部委有权制定行政规章。其后《地方组织法》又规定省、自治区、直辖市人民政府,省、自治区人民政府所在地的市,经国务院批准的“较大的市”的人民政府也有权制定地方政府规章。为了保障人民和法制的统一,国务院于1987年颁布《行政法规制定程序暂行条例》,部分省市也相继颁布了有关制定地方政府规章的程序规定,将健全行政立法程序提上了重要议事日程。三是完善行政法律规范。这期间我国主要行政执法领域的法律、法规以及相关制度开始健全起来,在军事、公安、司法、民政、财政、税务、金融、审计、企业、商业、外贸、海关、农业、林业、水利、气象、环境、交通、物价、物资、科技、文化等方面出台了一系列行政管理法规,为依法行政创造了必要条件。四是加强和完善监督法制。这期间我国为加强对行政的法制监督,采取了一个重要步骤-建立国家监察部和地方各级行政监察机关,由监察机关对各级国家行政机关及其工作人员以及国家行政机关任命的国营企事业单位的领导干部的行为进行监察监督。同时根据1982年宪法的规定设立了国家审计机关,对国务院各部门和地方各级政府的财政收支以及国家财政金融机构和企事业组织的财务收支进行审计监督。五是建立行政诉讼制度。1982年宪法第四十一条规定,“中华人民共和国公民……对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利……由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人,有依照法律规定取得赔偿的权利。”这为建立我国行政诉讼制度和国家赔偿制度提供了明确的宪法根据。《民事诉讼法(试>!行政诉讼制度,这是我国行政法治发展史上一个标志性事件。1986年颁行的《治安管理处罚条例》把公民不服治安处罚纳入了行政诉讼的轨道,促使在人民法院普遍设立行政审判庭。1989年七届全国人大二次会议正式通过《行政诉讼法》,这成为我国正式建立司法审查制度、加强行政法律制度建设、加快走向行政法治的一个重要里程碑。

(3)行政法学的恢复与发展。中共十一届三中全会着重提出健全社会主义民主、加强社会主义法制的任务,从而也结束了长期以来行政法学研究工作停滞不前的状态。1979年3月21日至31日,在北京召开全国法学规划会议,讨论制定了《全国法学研究(1979~1985)发展规划纲要》,会议提出必须加强对行政法等法律学科的研究。1981年,司法部、教育部领导的法学教材编辑部决定在试编的高等学校试用教材中列入行政法学科目。1982年4月,西南政法学院法理教研室编印了《中华人民共和国行政法概论》作为校内教学用书;同年6月,北京政法学院编印了《行政法概要》作为校内教学用书。在此期间,一些政法院校逐步开设行政法课程。1982年,安徽大学开始招收行政法

研究生。与此同时,一批行政法学论文也在报刊陆续发表。1982年宪法颁布后,我国的行政法学研究走上了快速健康发展的轨道。1983年6月,我国第一部行政法学统编教材《行政法概要》公开出版,次年6月与之配套的《行政法资料选编》出版。自1985年5月16日中国法学会行政法学研究会成立以后,我国行政法的学术团体及其活动得到健康迅速发展,标志着我国行政法学研究进入一个新的发展时期。在全国人大法工委和行政法学研究会的组织协调下,经过长期筹备之后,由在京各大法制工作和法学教学科研机构的专家学者组成的 “行政立法研究组” 于1986年10月4日在京成立。其主要任务是通过系统深入的研究工作,为立法部门制定重要行政法律和行政法规提供具体方案和论证意见。这标志着我国行政法学理论研究工作与行政领域立法实践活动更紧密地结合起来。1988年3月,我国迄今唯一的行政法学专业杂志――《行政法学研究》正式创刊,它对我国行政法学研究和走向行政法治的实践起到了巨大的推动和指导作用。

4.行政法治快速发展阶段(1989年4月至今)。

(1)行政法律制度的进一步发展。这一时期我国行政领域的立法处于高潮,大量有关行政管理的法律法规出台,如:《集会游行示威法》、《环境保护法》、《城市规划法》、《社会团体登记管理条例》、《行政监察条例》(后上升为《行政监察法》)、《烟草专卖法》、《国有资产评估管理办法》、《税收征收管理法》、《城市绿化条例》、《反不正当竞争法》、《水土保持法实施条例》、《国家赔偿法》、《城市房地产管理法》、《人民警察法》、《行政复议条例》(后上升为《行政复议法》)、《国家公务员暂行条例》和《行政处罚法》等等。其中《行政处罚法》规定了比较严格和大量的行政程序条款,特别是正式设立了民主程度和行政成本都非常高的听证程序,还启动了若干重要的行政执法制度创新(例如相对集中行政处罚权的综合执法体制的推行),故被认为是树立了行政程序立法典范的一部重要法律,在我国走向行政法治的进程中具有重大意义。长期酝酿、反复修改、易稿20多次的《国家公务员暂行条例》于1993年8月14日由国务院正式颁布,为推行国家公务员制度提供了更有力的法律保障。我国《立法法》已于2000年3月在九届全国人大三次会议上通过,于同年7月1日起施行。该法的出台对于规范立法和行政立法行为,从源头上推进我国行政法制建设,具有极其重大而深远的意义。我国《行政许可法》于2003年8月27日由十届全国人大常委会第四次会议通过,将于2004年7月1日起施行。这部法律对于从根本上解决“审批经济”现象,建构新型政企关系,完善市场经济体制,将发挥重大调整作用,从而大大推动我国行政法治的发展。

(2)我国市场经济体制的确立对行政法律制度建设的影响和回应。由于多方面原因,新中国成立后30年间一直实行高度集中集权的传统计划经济体制,尽管在一段时期内也起到了发展经济、保持稳定的一定作用,但其专制弊端日显严重,这种状况直到20世纪70年代末期实行改革开放以后才逐渐改变。现代市场经济是经过实践证明的迄今最为高效、民主的经济形态。经过10余年市场导向的改革开放实践的艰苦探索和曲折反复乃至若干激烈争论,人们的认识逐步深化,在经济运作和经济管理实践中有了越来越多的市场经济的要素和色彩,到1992年春邓小平同志及时发表视察南方重要谈话一锤定音,终于纠正我国改革和发展的航向之后,是年秋天中国共产党第十四次全国代表大会正式决定将建立社会主义市场经济体制作为我国经济体制改革的目标模式,次年春天八届全国人大一次会议通过宪法修正案将“国家实行社会主义市场经济”正式载入现行宪法,我国社会从此进入发展社会主义市场经济的快车道。

社会的经济、政治、思想文化等诸要素是相互联系、相互影响的,其中经济是最根本、最具决定性的力量。过去我国在形成高度集中的计划经济体制的同时,也相应地实行高度集权式政治体制和官本位式社会管理模式,以及管理型、秩序型和命令型的行政法律制度。从专制的传统计划经济转向民主的现代市场经济,其意义和影响并不局限于经济领域。在转型发展过程中,原先在计划经济条件下形成的某些传统的僵化的思想观念、政治体制、法律制度等,也会受到经济转型发展的影响而相应地发生一系列日渐深刻的变化。对于行政法来说,这种影响同样是广泛、深刻和巨大的。对此,我国行政法学界已形成普遍的共识,并予以高度重视。例如,1992年10月召开的全国行政法学年会将“市场经济与行政法”作为一个重点议题加以讨论,1993年底召开的全国行政法学年会则以“市场经济与行政法”作为会议主题,《行政法学研究》、《中国法学》、《法学研究》、《法制日报》等许多法学核心报刊都特设了“市场经济与行政法”专栏,以推动有关市场经济与行政法的相互关系和影响的研究。学者们指出,在经济体制转换过程中,我国行政法的外部环境因素发生了经济方面、政治方面和社会方面的一系列重大变化,这种变化对我国行政法产生了一系列重大影响,总体而言就是发生了民主化、科学化、法治化的转型发展。其具体表现为这一转型发展过程要求我国市场经济体制下的行政法律制度应当具有如下四个方面的特征:一是具有更多的调节功能和更广的调整领域;二是在体现的意志和利益方面具有多元性、呈现多样化;三是具有更多更强的监督和控权作用;四是在制度设计上应有更多的司法理念和司法保障。关于市场经济条件下行政法的改革与发展,学者们还提出了其他许多有价值的观点,如:在市场经济体制下,应当对政府与市场主体的关系重新定位,将政府的宏观调控职能纳入法治轨道;应加强和完善行政领域立法,认真清理与市场经济不相适应的行政法律和行政立法,制定和完善市场经济发展所迫切需要的行政法律规范;应注意规范行政许可、行政检查、行政处罚、行政收费、行政强制、行政

合同、行政指导等行为;应以行政程序法为核心来完善我国行政法体系;应建立健全与市场经济相适应的现代行政裁判和司法审查制度;应重构适应我国市场经济发展和行政法制管理的新控权法等行政法理论基础;等等。[[6]]

(3)行政法学的发展和繁荣。正式确立社会主义市场经济体制后的10多年来,我国的行政立法活动与行政法学研究活动在转型发展的过程中逐渐形成良性互动的局面。围绕行政法律制度建设的重大理论与实践问题开展了许多学术研讨活动,例如就《行政诉讼法》的贯彻实施,行政法学的基础理论,行政行为的理论与实践,市场经济与行政法的关系,行政处罚法和立法法的制定,地方立法、行政执法的主体及其程序,依法行政与规范政府行为,行政许可、行政强制、行政指导、行政合同行为,行政审判困境与改革思路,行政执法和机构改革,行政程序制度建设等诸多问题召开了一系列学术研讨会,取得了丰富的思想成果,大大推动了我国的行政法学研究水平。最近10多年来,行政法学、行政诉讼法学方面的教材、论著的出版呈现空前繁荣的局面。例如,行政法学的专题性研究成果大量涌现,主要涵盖行政权力、行政组织、公务员制度、行政行为、行政处罚、行政合同、行政指导、行政程序、行政复议、国家赔偿、行政监督、行政法制史等领域,对外国行政法和比较行政法的研究成果也大大增加;行政法学研究成果从总论拓展到分论,已出版20余种关于部门行政法的著作。

要而言之,进入20世纪90年代以来,随着经济体制改革目标的最终确立和政治体制改革的深入开展,我国行政法治发展取得了长足进步。与以前相比,这一时期行政法律制度建设发生了以下几个方面的重大变化:第一,法治观念逐步强化。改革开放以来,在反思传统人治观念的基础上,我国行政法逐步确立起核心的法治观念,进入20世纪90年代之后,又把“依法治国”确立为基本治国方略,并且上升为宪法原则。第二,行政法的权力结构从重权力、轻权利向权力和权利并重转变。行政诉讼法的颁布,使权力结构的重心开始发生偏转,20世纪90年代颁布的国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法促进了这一调整,初步形成了权力和权利良性互动的局面。第三,政府职能从全能型政府向有限政府、从管制型政府向服务型政府转变。随着对政府与市场关系认识的不断深化,政府开始逐步转变职能,将部分职能让渡于社会。第四,行政法机制从单纯的制约机制转变为制约和激励兼顾。第五,行政行为方式从纯粹的命令-服从模式发展成为强制与非强制手段并用的多样化局面。第六,在程序与实体的关系上,从重实体、轻程序,重结果、轻过程,发展到实体和程序并重,结果和过程并重。第七,在对行政的监督上,从单纯的权力监督,发展到权利救济和权力监督并重。[[7]]

我国行政法治获得的新近重要发展和面临的重大现实课题,从总体上反映了我国行政法文化革新、行政法制转型发展的成果和方向,适应了社会主义市场经济、民主政治和精神文明发展的客观要求,体现了我国行政法追求民主化、科学化和法治化的趋势,也提出了我国行政法治在21世纪获得更稳健发展的新任务。可以说,这对于完善我国行政法的具体制度和学科体系,全面实施依法治国方略,促进和行政法治目标的实现,从而推动社会经济、政治和文化的稳健发展,使中国行政法治能以良好的形象和基础在新世纪获得更快更健康的发展,具有重大的理论和实践意义。

二、世纪之初中国行政法治的机遇和挑战

(一)对行政法治内涵的认识发展过程

现代市场经济是一种法制经济,发展民主政治也必须同加强法制建设紧密结合才可能落到实处。这是因为对于一个社会的经济与政治的健康发展来说,作为保健因素的法律制度具有全局性、稳定性和长期性。故发展社会主义市场经济和民主政治需要有健全的现代法制来保障,须逐步实现市场经济活动的高效化和规范化,实现社会主义民主的制度化和法律化。鉴于我国法制建设现状与改革开放和现代化建设的要求还存在不小的距离,因此加强法制建设,实行依法治国,就成为世纪之交和世纪之初坚持中国特色民主法制理论,在现代精神指引下不断改革和完善国家和社会事务管理机制的理性选择。为此,中国共产党第十五次全国代表大会的政治报告中正式提出“依法治国,建设社会主义法治国家”的基本方略,九届全国人大二次会议通过修正案方式将其载入现行宪法(修正案第十三条)上升为国家意志,作为实现国家长治久安的重要保障确立下来,具有划时代的意义。依法治国方略的确立和法定化、制度化,为新世纪我国在追求目标的前提下加强行政法律制度建设,推动行政法治进程提供了难得的机遇,也提出了更高要求,具有重大的现实意义和深远的历史意义。

“依法治国、建设社会主义法治国家”是一个宏大的社会系统工程,行政法治是重要因素之一,特别是依法行政则首当其冲地成为重点、难点和基础环节。这是因为:(1)法律的实施无疑是所有国家机关和全体公民及各类社会组织的共同任务,但最主要的承担任务者是行政机关,因为我国现行法律中80%以上主要由行政机关负责实施。如果没有科学合理、坚强有力的依法行政的机制,则立法机关的努力成果(即通过的法律、决议、决定等等)将形同虚设,依法治国方略也就难以落实到位,因而依法行政这一看似非常普通的行为要求就成为依法治国的重点环节。(2)行政权力行使过程的重要特点是强调集中,追求效率,实行首长负责制,拥有自由裁量权,具有扩张和滥用的顽强倾向,这就容易使掌握行政权力的人们习惯于按个人意志办事,而忽视依法行使行政权力,故从的角度来看,依法行政也是依法治国最难实现的环节。(3)从行政法制实务来看,依法治国是依法行使公共权力的过程,主要包括依法立法、依法行政、依法司法、依法监督等诸多环节,其中依法行政是与人民群众联系最广泛、最经常、最密切、最直接且存在问题最多的环节,所以也是依法治国的关键性的基础环节。

依法行政(rule by law on administration,或administration According to Law)是早期资产阶级思想家提出来的,其背景是在西方资产阶级革命初期,新兴资产阶级力量占优势的国会用其制定的法律去规制封建贵族保守势力占优势的政府的行为,而且当时的公共行政管理非常简单固定,故要求政府成为国会意志(主要表现为国会通过的法律)的单纯执行者,“无法律即无行政”,这是早期依法行政理念的要义。尽管各国历史背景和法律传统不同,但可以说依法行政原则的提出毕竟再次给古老的法律注入了新的内容和活力(此前是宪法的出现及宪法原则的确立曾给古老的法律注入新的内容和活力),因此依法行政就逐步成为近代法治国家普遍奉行的政府行为准则。在我国,依法行政原则于20世纪80年代末、90年代初被明确提出来后,逐步受到法学界和实务界的高度重视和广泛讨论。[8]

一般认为,在狭义上行政法治(rule of law on administration,或administrative Rule of Law)与依法行政是同一概念,在广义上行政法治的含义和内容则比依法行政更为丰富深刻。可以说,从视角来看,行政法治是法治原则在行政领域的体现,或者说是实现法治原则的必然要求和主要领域,就现阶段的我国而言也是依法治国方略得以实现的关键之一。有学者提出,行政法治原则主要有三项内容:一是依法行政,二是以法管理,三是权责统一,这显然是将依法行政作为行政法治的内容之一来看待。[[9]]还有学者撰文提出,行政法治包括六个要件和两大精神支柱。这六个要件是:1.法律规范的正当性;2.依法行政原则;3.正当程序原则;4.行政裁量禁止恣意原则;5.司法审查原则;6.责任行政原则。这两大精神支柱是:1.民主行政,指在行政上对国民的意见加以反映,也即为国民服务并以民意为主的行政,它侧重于行政法治内涵的正当性、合理性;2.法治行政,指将国家行政机关的行政管理活动置于宪法和法律的控制之下,限制滥用自由裁量权,政府与相对人平等守法和承担法律责任,它侧重于行政法治外延的合法性。而行政程序是联结这两大精神支柱的桥梁和纽带,是行政法治运作的枢纽。[[10]]从行政法-政治分析的角度还可看到,行政法治化进程也是行政的民主性逐渐增强的过程,行政法治是充分体现了民主精神的行政过程和状态,这是行政法治的一个重要内涵。形象言之,犹

如“法制+民主=法治”的提法,这里也可认为,“行政法制+民主机制=行政法治”。而包括苦情处理、行政复议、行政诉讼、行政赔偿在内的行政救济制度,则是实现行政法治目标的非常重要的纠错性、补救性制度保障。

由于时代不同、国家不同和看问题的角度不同,各国行政法学界对行政法治内涵的理解及其强调的重点也有所差异,例如:德国强调法律优越与保留,法国强调公共权力和公务行为受行政法支配,英国强调越权无效,美国强调正当法律程序,等等。在我国,提出行政法治原则的背景是:随着改革开放和思想解放的深入,经济民主、政治民主和社会民主出现前所未有的发展(其间也经历了若干曲折),加之被确立为我国经济体制改革目标模式的市场经济应是一种体现了新型政企关系的民主法制经济,这就为依法约束行政权力,强调民主行政和法治行政,提供了政治经济基础和现实必要性。从立法实践来看,最近10余年来行政诉讼法、国家赔偿法(行政赔偿是最主要内容之一)、行政处罚法、行政许可法等一系列重要行政法律的相继颁行,正式建立起了从程序控制和法律救济的角度对行政行为加以有效监控的法律机制,提供了贯彻行政法治原则的法律条件,有力地推动了依法行政以及整个依法治国的实践。可以说,行政法治目标和原则的确立也是我国市场经济、民主政治和法制建设深入发展的逻辑结论,是世纪之交确立依法治国方略后对行政法律制度建设提出的必然要求。

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