农村基层妇联主席述职报告范文

时间:2023-03-20 22:27:48

农村基层妇联主席述职报告

农村基层妇联主席述职报告范文第1篇

献县共有18个乡镇500个行政村。目前,已按上级的有关精神和要求完成了村党支部和村委会的换届选举工作,村委会换届选举未成功的3个村正在进行中。共选举产生村党支部成员1436名和村委会成员1757名,比上届减少794名,交叉任职864人,占37.1%,其中党支部书记兼村主任57人,占11.4%,党支部副书记兼村主任104人,占20.8%;选出的村主任中党员316人,占63.6%,连选连任299人,占59.4%。新一届“两委”班子成员中初中以上文化程度2026人,占87%,有一技之长或私营业主及种养大户575人,占24.7%。整个换届选举没有出现贿选、非法拉选票的现象,没有出现宗族、宗派、流氓恶势力、投机大款等各种势力干预操纵选举的问题。通过换届选举取得了以下几个方面的成效。一是改善了村级班子结构,提高了村级班子的总体素质。一批德才兼备、有文化、有致富本领、群众公认、年轻有为的优秀人才被选进了村级“两委”班子,既改善了村级班子的年龄文化结构,又提高了村级干部的整体素质。二是提高了基层干部群众的民主参与意识和民主法制意识,促进了依法治村工作的开展。选举的实践表明,由党员或村民直接选举产生自己信得过的村级“两委”班子成员,得到了广大党员和广大人民群众的积极拥护和坚决支持。通过对村委会依法换届选举,增强了村民的民主法制观念和法律法规意识,进一步推动了依法治村工作的开展。三是密切了党群、干群关系,促进了农村稳定。在选举中,党员群众充分行使民利,增强了他们对党和政府的信任感,密切了党和人民群众的血肉联系,有效地促进了农村安定。四是减轻了农民负担。我县在村级“两委”换届选举中,通过核定村级干部职数,实行村“两委”干部交叉任职,裁减了一批冗员,减轻了农民群众的部分负担。

二、主要做法

(一)选前强领导,保证选民的合法权利。针对以往“两委”换届选举时,部分乡镇求稳、怕乱不愿选,部分群众认识不足、不参选的问题,县委政府采取“五抓”措施,精心部署,严密组织,充分做好换届工作的组织、发动,确保乡不漏村,村不漏户,户不漏人,保证每一名选民的合法权利。一是抓协作,切实加强领导。县委政府成立了由主管副书记任组长的换届选举工作领导小组,下设办公室,由组织部、宣传部、农工部、民政局、司法局、妇联等部门抽调骨干力量组成,办公室人员与原单位工作脱钩,负责全县换届选举的日常工作。全县各乡镇也相应成立了由乡镇党委书记任组长的换届选举工作委员会,指导本乡镇换届工作的开展。换届时组织部全程介入,人大、民政、共青团和妇联等部门共同介入、协同运作,互相协调,形成合力。二是抓重点,实行分类指导。在对全县500个村进行摸底分析基础上,划分类型,采取一型一策有针对性地指导。对书记和主任配合默契战斗力强的村,以村换届选举领导小组和村民选举委员会为主自行组织选举;对书记、主任有隔阂的村,先整顿统一思想后再换届;对关系复杂、矛盾集中的村,县乡党委把它们列为工作重点,派出熟悉村情及换届选举业务、善于做群众工作的干部驻村,帮助理顺关系,排除干扰;对意见相左、提名不集中的村,用心引导群众,正确集中民意。三是抓培训,提高责任意识。县委连续举办了两期村两委换届选举工作培训班,对乡镇党委书记、人大主席、党务副书记、组织委员、宣传委员、主管副乡镇长和乡镇选举委员会有关人员进行了系统培训,为选举工作顺利开展打下了坚实的思想基础。四是抓统筹,整体有序推进。统筹安排村“两委”换届选举工作,采取穿行的办法有序推进。抓村委会选举过程中,适时把党支部“两推一选”的群众推荐提前到与村委会成员初步候选人提名一并进行。完成村委会换届后,进一步完善了党支部选举规程,下发给各村参照进行村党支部换届。五是抓制度,强化领导责任。县委政府把换届选举工作作为农村工作的头等大事来抓,层层抓落实,责任到人。(1)县级领导包乡镇制度。每名县级领导负责1个乡镇的换届选举工作。(2)督导检查制度。县委政府领导深入乡村,了解掌握各乡镇、村的工作开展情况,进行现场指导。(3)工作例会制度。选举期间,县选举领导小组每周召开一次村委会换届选举工作例会,听取各乡镇汇报,了解进展情况。(4)局级干部包难点村制度。县委从县直单位抽调70名有农村工作经验的局级干部带领工作人员进驻难点村,吃住在村,协助乡镇党委做好选举工作。

(二)选中强标准,引导选民正确行使权力。换届选举,选什么样的人是关键。在往届“两委”换届选举中,一些别有用心的人,靠空口许愿欺骗群众或者依靠宗族势力拉选票,这些人当选后要么碌碌无为,要么为所欲为,甚至胡作非为。针对类似问题,县委政府吸取教训,总结经验,严把两关,切实把好村“两委”换届选举的关键环节。

1、把好村委会成员初步候选人提名关,把选准人的关口前移。为防止出现违反计生的对象、劳教释放人员、重点治安管理对象、甚至是被处分的人员被选进村委会班子而罢免程序难启动的现象发生。根据《村民委员会组织法》关于初步候选人资格审查条件的有关规定,县委、政府结合农村实际,进一步对初步候选人的资格审查条件进行了细化,提出了“十选十不选”的操作标准,即:一要选自觉学习和实践“三个代表”重要思想,认真执行党的路线方针政策,与党支部同心同德的人;不选政治信念不坚定,不坚持党的领导,同党支部离心离德的人。二要选甘于奉献、扎实肯干、认真负责、热心为村民服务的人;不选不讲奉献、只求索取、工作飘浮、不关心群众疾苦的人。三要选开拓进取、敢于创新、有一定的科学知识和技能,能带领群众共同致富的人;不选因循守旧、墨守成规、没开创意识,不能带领群众脱贫致富奔小康的人。四要选遵纪守法、廉洁奉公、作风民主、公道正派、在群众中口碑好、威信高的人;不选受过法律制裁且现实表现不好、欺压群众、横行霸道、贪污腐化、法律观念淡薄、长期无理上访、影响社会稳定的人。五要选树正气、讲团结、求发展、顾大局、团结群众的人;不选拉帮结派、家族、宗派思想严重的人。六要选认真执行党的税收政策,按时缴纳税费的人;不选不缴纳税费并蛊惑群众不履行村民义务的人。七要选认真执行党的计划生育政策,带头实行计划生育的;不选超计划生育且没作结论的人。八要选通过公平竞争、履行承诺、真心为村民办事的人;不选通过非法手段、拉拢、操纵、阻挠、破坏选举的人。九要选尊重群众信仰自由,执行党的宗教政策,爱社会主义,同信教群众和睦相处的人;不选参加组织、从事地下宗教活动、怂恿群众同党闹分裂、闹对立的人。十要选年富力强、有思路、有作为、讲文明、孝敬父母的人;不选好吃懒做、无所作为、打爹骂娘、为村民所不齿的人。对“十选十不选”,县、乡广泛宣传,做到了家喻户晓,取得群众的认可,使群众在提名时能对照标准,自觉把关,收到较好效果,新当选村委会成员的素质有了较大提高。在商林乡南宗村,群众编了句顺口溜说“十选十不选,真是好规范,一定要牢记,选好领头雁”。由于群众提名有方向、有标准,所提的1757名人选基本达到要求,经村民选举委员会和县、乡指导组的严格把关后,有22名因故意拖欠各种应交税费、违反计划生育政策等有关法律法规的初步候选人被取消参选资格。实践证明,这一做法符合农村社情民意,使那些想钻空子的不良分子无机可乘,又使那些思想较好、能力较强、群众威信较高,热心村务工作、愿为村民办事,懂经济、善管理,能带领群众治穷致富的能人被顺利推选出来。这一做法还被中国民政网在全国进行了推广。同时,针对宗教大县的实际情况,县换届选举委员会加强对信教候选人的资格审查,杜绝了将地下宗教徒、宗教狂热分子列为候选人,对担任教会职务的候选人,劝其辞去教会职务后再参选,通过严格审查,共取消候选人资格11人,确保了候选人的质量。

2、把好党支部成员候选人素质关,确保选准“领头雁”。如何依法引导选民把那些听党的话、群众拥护、有能力办事的人推选为村级组织的带头人是换届选举工作的核心任务和难点工作,这也是历届村级组织换届选举工作的一个老大难问题。破解这一难题,最根本的就是要严格依照法律程序,积极推行“两推一选”的做法,充分发扬民主,正确引导民意,有效克服了过去不同程度存在的“上面定人头、下面举拳头”的现象,实现组织意图和群众意愿的有机结合,为党的领导打下了坚实的基础。一是积极引导。根据《》和《中国共产党基层组织选举暂行条例)的规定,参照村民代表会议通过的“细则”,我们制定了《党支部成员候选人的任职条件》,由村选举领导小组和乡镇党委审查文化、年龄等方面的条件,并按致富、服务、学习、守法、奉献等“五带头”的要求进行把关。经过审查,由村民推荐产生的1436名初步候选人有25名因年龄、文化程度、预备党员等原因被取消参选资格。同时,我们用心引导群众站在客观公正的立场上,正确评价那些敢抓敢管、公道正派、负责税费征收、计划生育、治安调解等工作的村干部,继续把他们作为推荐人选;并从有利于今后本村事业发展的高度出发,新推选五种人即:贯彻执行党的路线方针政策的引路人;带领群众发展经济致富奔小康的带头人;识大体、顾大局,依法办事的明白人;关心群众疾苦,乐为群众办事的热心人;作风正派、廉洁奉公的老实人。二是严格控制。在换届选举时,村民如果受到宗族宗派势力的干预、流氓恶势力的威胁或投机大款势力的利诱,就不敢、不能真实反映自己的意愿。为创造民主、公开、公正的选举环境,在全县广泛开展普法教育的同时,加强对治安重点对象的监控,打击捣乱换届选举的流氓恶势力;建立信息员队伍,及时掌握动态,防止宗族势力操纵换届选举;协调工商、税务和银行等部门,努力消除大款势力暗中干预换届选举。另一方面针对干部、教师、医生、信贷员经常与群众接触,在群众中很有影响力的这一特殊群体,进行了有效控制。因为医生给群众看病,群众就会感激,信贷员给群众发放贷款,群众就很欢迎,本村外出工作的干部帮忙解决一些实际问题,群众就会投李报桃。因身份特殊,一些想在换届选举中有所表现的投机分子也很看重这些人,争取了一人,就迷惑了一部分群众。有效控制这一特殊群体,也是取得换届选举成功不可忽视的问题。为此,一方面在各种会上强调县乡干部、学校老师、金融部门信贷员、医生不得插手干预村级换届选举,不当“幕后人”,并把它作为一条纪律来执行。由于有效引导党员、群众,全县500个村所提的2329名村“两委”初步候选人中,高中以上文化程度占23.6%以上,45周岁以下的占89.1%,党员占72%,各类经济能人占24.7%。三是推行交叉任职。积极提倡村党支部书记依法竞选村委会主任,推荐具备条件的村主任为村党支部书记人选,实行两个职务“一肩挑”;提倡村党支部其他成员依法竞选村委会副主任或其他成员,实行村“两委”成员交叉任职。通过“两提倡、两实行”,使村“两委”成员做到目标同向、责任同担、工作同抓、困难同解,齐心协力把村里的各项事业干好。

(三)选后强素质,确保村官正确运用权力。为提高新当选村委会成员的理论素质和执政水平,缩短同村党支部的磨合期,增强班子的凝聚力和战斗力,县委重点对新当选后的村委会成员进行“群众选我为什么、当选以后干什么、卸任以后留什么”的主题教育培训。县委抽调了组织、纪检、农工、民政等有关部门业务骨干组成宣讲团,采取流动授课的方式深入到全县18个乡镇巡回宣讲,变“上县培训”为“下乡培训”。重点讲解正确处理两委关系、农村基层民主政治建设、做廉洁勤政的好村官以及农业科技、市场经济等内容。通过培训,使全县农村“两委”干部基本上做到了在思想上合心,工作上合力,行动上合拍,打造了一批加强农村基层组织建设的“黄金搭档”。为进一步明确村“两委”的职责任务、工作程序,促进村党支部书记、村主任按要求去做,协调“两委”关系,县委认真研究建立了“三项工作制度”。一是工作运行制度。研究制定了村党支部、村委会工作职责,明确村党支部是全村各种组织和各项工作的领导核心,村党支部书记是“一把手”,规定把村务管理权交给村委会,把召集“两会”和组织村务公开的权力赋予村党支部,让村支部享有真正的监督权,从而避免“两会”召开和村务公开的随意性,真正体现党的领导的本质要求。二是村党支部和村委会班子“通气”制度。规定各村每月召开一次班子会,村支部向村委会通报近期工作情况,村委会向村党支部汇报请示工作。对兴建学校、开办集体经济项目、土地承包、宅基地使用等重大问题要求必须在党支部的领导下,实行民主决策。三是监督考核机制。为进一步完善中央提出的“五个好”基层组织建设目标体系,县委要求各村要紧紧围绕“两委”关系抓好“好班子”、“好队伍”、“好制度”建设,把处理“两委”关系作为农村基层组织建设考核的主要指标,用“两委”良性互动带动农村工作的健康发展。规定村党支部和村委会成员每半年要向乡镇党委和党员、村民代表进行一次述职报告,乡镇党委组织党员和村民代表对村“两委”班子进行民主测评,对群众满意率低的,视情况进行诫勉谈话或按照一定程序进行调整。由于这届村委会换届选举工作组织领导到位,群众上访较上一届明显下降,选举期间到县选举办公室咨询政策的群众39人次,较上届下降了62%,至今无一例越级访。与上届相比呈现出“十多十少”的现象,即:依法选举的多,违反程序的少;咨询政策的多,上访告状的少;公平竞争的多,操纵阻挠的少;顾全大局的多,拉帮结派的少;两委和谐的多,两委对立的少;扎实肯干的多,推诿扯皮的少;为民排忧的多,刁难百姓的少;廉洁奉公的多,私心严重的少;遵守承诺的多,愚弄百姓的少;年富力强的多,年老体弱的少。

三、主要问题

这次村委会换届选举工作,从总体上看进展比较顺利,选出的村两委成员有较强的战斗力、事业心。当然,在换届选举过程中和换届选举之后也暴露出来一些问题。一是换届选举工作总体上还不太平衡。在换届选举工作中,有的乡村过份强调村民自治,过高地估计了部分村民的素质,未能在选举中有效体现党的领导,引导、宣传工作不力,致使换届选举工作在有些村开展不平衡。二是仍有个别村换届选举中不同程度的存在着不良干扰。有的村在村民委员会换届选举时由于受到家族势力的干扰和操纵,出现了“富者为官”、“庸者为官”等不良现象,致使有些村无法成功进行换届选举,不是没有选齐村委会主任、就是没有选齐副主任或委员。由于村级班子不健全、村干部队伍不稳定,在一定程度上影响了农村工作的有效开展。三是个别村“两委”关系仍需进一步磨合。部分村级干部尤其是新当选的村委会主任综合素质不高,不能正确摆正村委会和党支部的关系,主观上认为党支部的领导核心作用主要体现在抓党建、管党务上,除此之外的权限都属于村委会,客观上他们不接受党支部的领导,有的甚至还与党支部争权。有的村委会还曲解或故意曲解“村民自治”的含义,公开提出“村民选干部,不要党支部;支书管党员,主任管村务”。他们认为村委会成员是本村全体村民选举出来的,而党支部一班人仅是本村中几十名党员选举产生的,没有多大份量,同时认为村委会依法开展工作,行使职权,村党支部无权过问,并以此为借口,排斥党支部的领导。当然也有的部分村党支部书记认为党支部是村级工作的领导核心,什么事都要在党支部的领导下开展,在一定程度上忽视和否定了村委会的职能。

四、几点建议

1、在村级“两委”换届选举工作中有效实施党的领导。村级“两委”换届选举工作既要发扬民主,更要坚持党的领导。村级“两委”换届选举工作量大、程序严、要求高,一定要精心组织,妥善安排,严格按章按法进行,防止发生违反《》、《村民委员会组织法》、《中国共产党基层组织换届工作暂行条例》和有关法规的现象出现。党支部的换届,要按照《》和《中国共产党基层组织选举工作根据暂行条例》的规定进行换届选举。村民委员会的选举,必须按照《村民委员会组织法》规定的程序,依法进行选举。推荐提名应采取自上而下和自下而上相结合的方法进行。为了保证村级“两委”换届选举工作的成功,各地要紧紧围绕乡情、村情实际,做好选举前的深入调查研究工作,并在总结经验教训的基础上,本着先易后难的原则依次进行。对那些因种种原因不具备换届条件的村要缓选,待条件成熟后再进行换届选举。为了保证党的领导,村党支部换届选举应放在村委会选举前进行。

2、要严把村“两委”班子成员的政治素质关。首先,要明确村级“两委”班子成员的任职条件,并把村级“两委”班子成员的任职条件向党员、群众宣传。一般来说村干部任职应具备下列条件:一是政治思想坚定,带头实践“三个代表”重要思想,模范遵守国家法律、法规,自觉贯彻执行党的路线、方针、政策;二是办事公道、作风正派、乐于奉献、团结同志,在党员和群众中享有较高威信;三是协调和处理农村各种问题和矛盾的能力较强,具备适合担任本职务的组织领导能力;四是具有高中(中专)以上文化程度,年龄一般应在45周岁以下。其次是搞好初选村干部的培训,向他们传授工作经验和方法,勉励他们为官一任,造福一方,勤政廉洁,务实为民。

3、要明确村级“两委”班子成员的职数。原则上人口在1000人以下的村,村“两委”成员不得超过3人,人口在1000-2000人的村,村“两委”班子成员不得超过5人;人口在2000-3000人的村,村“两委”班子成员要控制在7人之内;人口在3000人以上的村,村“两委”班子成员可适当增加,但最多不超过9人。同时提倡村级“两委”班子成员交叉任职,提倡除村党支部书记以外的其它“两委”班子成员兼任村民组长,提倡村党支部书记按法定程序竞选村民委员会主任,真正做到村“两委”班子精干、高效、团结,切实减轻农民负担。

4、妥善安排好调下来的村干部。这次村级“两委”换届选举,有一部分年龄偏大、体质偏弱、不适应或不胜任本职工作的村干部将被调整下来。对调整下来的村干部,要区分情况,分别对待。对那些因身体原因而调整下来的村干部,要发给他们退职光荣证,同时根据经济状况,发给他们一次性补助或实行年定补制度;对不适应现职的村干部,可以调整改任其它职务,继续发挥他们的余热;对不能胜任领导工作或因有这样或那样问题而调整下来的村干部,要加强对他们的教育,做好思想工作,化解消极因素和不安定因素,确保一方稳定。

农村基层妇联主席述职报告范文第2篇

建国50多年以来,我国乡镇体制几经变革。建国初期,我国乡镇体制建设是在议政合一的人民代表大会制度框架内进行的。1950年12月政务院通过的《乡(行政村)人民政府组织通则》规定,乡人民行使政权的机关为乡人民代表大会(或乡人民代表会议)和乡人民政府。在乡人民代表大会闭会期间,乡人民政府即为乡人民行使政权的机关。乡人民政府为乡一级的地方政权机关,受区人民政府领导;在不设区的人民政府的地区,受县人民政府领导及区公所的监督指导。1954年9月,颁布的《宪法》,取销了过去区村制和区乡制两种体制并存的现象,规定我国农村基层政权为乡、民族乡和镇。到1957年12月,除台湾和的昌都地区,全国共有120753个乡、镇政府,其中乡政府117081个,镇政府3672个。

1958年9月,中共中央政治局扩大会议通过了《关于在农村建立的决议》,开始撤乡、镇并大社,推行化运动。行使乡镇政权职权,农业生产合作社改称生产大队,实行政社合一、三级所有、队为基础的体制。到1962年,全国共建74771个。后来经过不断调整,到1982年,全国共有54352个。

1982年12月,修订后的《宪法》规定,乡、民族乡和镇是我国最基层的行政区域,乡镇行政区域内的行政工作由乡镇人民政府负责。乡镇人民政府实行乡长、镇长负责制。乡镇长由乡镇人民代表大会选举产生。1983年10月,中共中央、国务院联合发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》,要求实行政社分开,恢复乡镇政府。到1985年底,全国农村废除、建立乡政府的工作基本结束,全国共建立了91590个乡、镇人民政府。

1992年县乡机构改革时对乡镇管理体制进行了初步改革。依据乡镇社会发展总产值、人口和面积三个因素,中央将当时全国48366个乡镇分为大、中、小三种类型,并制定了相应的分类标准。大型乡镇编制在45人以内,中型乡镇编制在30人以内,小型乡镇编制在15人以内。全国核定乡镇机关人员编制总额为200万人。乡镇机关人员编制一般包括:乡镇党委正副书记、组织委员、宣传委员、纪检委员等职位;政府机关正副乡镇长、文秘、民政、财政、计划统计、计划生育、文教卫生、生产、乡镇建设助理的职位;群众团体的团委书记、妇联主任等职位。乡镇机关人员编制不包括事业单位和企业的人员。

应该说,在这次改革起初的1-2年里,各地基本上没有打折扣。但好景不长,很多地方很快又回归到1992年改革前的老路上去了,有的甚至走得更远。据1998年中组部“全国基层组织建设联席会议办公室”对山东、安徽、湖南、湖北等地的调查表明,许多乡镇机构膨胀、人员严重超编。如,当时山东全省乡镇党政机关平均编制是35人左右,而实际人员平均在200人左右,加上乡镇事业单位人员、教师和临时工等需乡镇发工资的人员,一个乡一般都在400人以上,以至于1998年10月中共十五届三中全会在《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中呼吁:“乡镇政府要转变职能,精简机构,裁剪冗员,目前先要坚决把不在编的人员精简下来,做到依法行政,规范管理。”

据民政部统计,截至2002年12月31日,我国大陆31个省、自治区、直辖市共有39240个乡镇,其中:镇20600个、乡17196个、苏木282个、民族乡1160个、民族苏木2个。毫无疑问,处于我国政权体系基层位置的乡镇政权,不管是在我国革命和建设时期,还是改革发展新时期,都发挥了多方面的重要作用。同时也必须看到,随着形势的发展变化,现行乡镇的机构设置、职能配置、人员编制和财政状况与社会主义市场经济和民主法制建设的要求,有许多不相适应的地方,亟待进一步改革。

(一)关于乡镇机构问题。目前,全国乡镇均设有党委、政府和人大,绝大多数乡镇设有人民武装部,个别乡镇设有政协联络组。对于乡镇办事机构的设置,各地情况不太一样。多数乡镇,党委序列的机构一般设有纪检委、党委办公室、组织科、宣传科、社会综合治理办公室、团委、妇联、工会。政府序列设有政府办公室等2-4个综合机构进行综合管理,一些地方对计划生育、文化、教育、卫生、乡村建设等职能比较单一的工作,由助理员负责某一方面的工作。此外,在乡镇还存在着数量庞大的“站、所”,有县直机关管辖的公安派出所、法庭、司法所、邮电所、税务所、粮管所、工商所等“站、所”,还有归乡镇自己管辖的为数不少的“站、所”,如文化站、广播站、农技站、农机站、农经站、计划生育服务站、防疫站、兽医畜牧站、种子站等。这些“站、所”管理方式多样、人员身份复杂、经费一方面来源于财政拨款,另一方面要靠乡镇自筹。

(二)关于乡镇的职能问题。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定乡镇人代会有13项职权、乡镇政府有7项职权,《中国共产党农村基层组织工作条例》规定乡镇党委有6项职责任务,但实际落实中并不太理想。许多乡镇职能泛化,政府管的事情越来越多,政治、经济、文化、社会无所不包,收税收费、招商引资、计划生育、社会治安无所不干,就像一个全能的政府。有的乡镇职能错位、政企不分,既是财产所有者代表、又是企业经营者代表和社会管理者代表,直接参与微观经营。有的在发展经济中职能越位,强制农民进行所谓经济结构的调整,定指标、搞开发,造成巨大的资源浪费。有的代替农民决策,去办企业、发展经济。有的乡镇职能不到位,只顾向农民收取税费,不向农民提供服务。在不少乡镇,虽然领导干部叫累、具体工作人员叫苦,但农民群众却不满意。乡镇究竟要管什么、怎么管,一直没有解决好。

(三)关于人员编制问题。据中央机构编制委员会提供的数据,截至2002年底,全国乡镇行政编制为1150530个,乡镇事业编制为8410896个(含教师编制5928628个)。与1992年乡镇机构改革相比,虽然,乡镇建制数量减少了9000个,乡镇行政编制也减少了近85万个,但乡镇事业编制却比改革前的1991年的722.7万增加了近120万。每个乡镇吃“财政饭”和“事业饭”的人员平均在230个以上。而实际情况远比这个数字大得多。最近对江西省一个国家重点扶贫县的调查材料也说明了这个问题。该县15个乡镇定编只有404人,而财政实际供养人员已达882人。一些学者研究推测,乡镇这个层次由财政和农民供养的人员大约在1400万-1600万人左右。不管怎么说,人员太多,严重超编,已是不争的事实。

(四)关于乡镇财政问题。据有关资料显示,全国已有1080个县(市)不能及时发出工资来,约有50%-60%的乡镇入不敷出。许多乡镇财政收支长期赤字,大量到期的债务无法偿还。据2000年8月15日农业部给国务院报送的《关于乡村两级不良债务清查工作的报告》显示:截至1998年12月31日,“全国乡级净债务1776亿元,乡均408万;村级1483亿元,村均21万。全国农民人均负债374元。”(以上数字不包括乡、村办企业的经营性债务)这是1998年底的数字,今天恐怕要比这个大多了。税费改革之前,本来乡镇财政风险就已经存在,但那时乡镇可以通过向农民摊派以转嫁风险,通过多方借债向外转移风险,通过寅吃卯粮向后转移风险。税费改革后由于乡村可用财力大大减少,中央财政预算安排农村税费改革专项资金又不能满足基层的需要,所以,为了保正常运转,一些地方在农民负担上局部性违规多收、变相乱收的现象又有所抬头。

从发展趋势看,乡镇机构、职能、人员编制和财政经费等乡镇管理体制上存在的问题,已经引发和产生了许多社会问题。一是乡镇社会化服务不足,群众要科技、要信息、要服务,许多乡镇干部却不知道怎么办,引起了群众不满。二是困难的财政、巨额的债务驱使着不少乡镇变成了与农民争利的利益集团,带来了一起又一起,上演了一出又一出人间悲剧。三是干群关系不断疏远,群众与乡镇政府之间的信任关系受到了巨大的破坏。在全面建设小康社会的今天,是到了认真解决乡镇管理体制存在问题的时候了。

二、近年来在乡镇体制上的一些改革探索

乡镇管理体制中的种种问题,引起了社会各方面的广泛关注和思考。继20世纪80年代后期进行简政放权,完善乡镇政府职能改革试点,90年代进行理顺乡镇党政关系、政企关系,推行乡镇工作规范化建设改革试点后,近年来,从中央到地方,各级党委、政府想了不少办法,进行了不少改革探索,这种改革探索体现在以下几个方面:

(一)在改革乡镇主要领导干部选拔制度上的探索。

1、扩大乡镇人大代表直接提名乡镇领导干部候选人的探索。在提名乡镇领导候选人问题上,法律规定的有本级人大主席团提名和本级人大代表十人以上联名提名两种方式,但在实际操作中,多以主席团提名为主,往往忽视代表的提名。1998-1999年,四川省绵阳市在乡镇人大换届选举中,选择了11个乡镇进行由人大代表直接提名选举乡镇长的试点。他们将乡镇长候选人由人大主席团提名和代表提名这两种提名方式,改为代表直接提名一种方式,并确定了候选人施政演讲、答辩和代表秘密划票、公开计票等程序。

2、扩大群众参与副乡镇长选拔的探索。1998年10月,四川省南部县在选举乡镇长工作中推行了这一做法。具体做法是:在将全县79个乡镇的178个副乡镇长职位全部公开并确定竞争资格及条件后,通过组织推荐、群众举荐和个人自荐的方法,提名产生了694名初步候选人。这些人在参加演讲答辩后,胜出329名同志。组织部门按得分多少对优胜者进行排队,并作为正式候选人等额推荐给乡镇人代会。联名10人以上的乡镇人大代表也可以从剩余的优胜者选择候选人,并推荐给乡镇人代会。南部县各乡镇的人代会用这种方法选举产生了175名副乡镇长。

3、大鹏镇“两推一选”镇长的探索。1999年1月至4月,深圳市政府经过长期酝酿,在派出工作队赴现场指导的情况下,安排龙岗区大鹏镇进行了“两推一选”镇长试验。第一轮是该镇5048个选民无记名推荐候选人,共有76人获得提名,其中5人被确认为镇长候选人的初步人选;第二轮是该镇的全体党员、干部、职工和农户代表在第一轮投票的基础上测评候选人,在任镇长李伟文以813票高票胜出;第三轮为镇人大代表正式选举镇长,李伟文作为唯一的正式候选人由镇党委推荐给镇人大,以45票全票当选为新一届政府镇长。然而,在2002年初龙岗镇举行的乡镇长换届选举中,“两推一选”方式被搁置一边,由上级组织部门决定唯一候选人,然后在镇人大履行选举程序的传统选举方式又重新登场,3年前推行过的镇长选举改革悄无声息地终结了。

4、“两票”选任乡镇主要领导干部的探索。1999年4月,山西省临猗县卓里镇进行了这方面的试点。一票是民意测验票。镇里召开有镇直机关干部、村“两委”干部、部分村民代表共500余人参加的召开述职大会。由被测评人、现任镇党委书记孙建国、镇长杨雅女和镇人大主席团主席王振国等主要领导干部作述职报告。随后,结合该镇人民代表选举,9000多名选民在17个投票点通过秘密划票方式,对三位镇主要领导干部进行了信任、基本信任或不信任的测评。二票是选举票。凡在民意测评中获得大多数信任或基本信任的,党委就可以将他们作为候选人,分别推荐给党代会、人代会参加选举。否则,党委就不能推荐。

5、由选民直接选举乡长的探索。现行的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定:乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席和乡镇政府领导由同级人代会选举产生。1998年12月,四川省遂宁市市中区步云乡进行了直选乡长的首次改革。全乡选民共推荐出初步候选人15名,经选区联席会议预选,得票最多的步云乡中学教师周兴义和10村村委会主任蔡荣辉两人成为正式候选人,再加上由乡党委提名的候选人乡党委副书记谭晓秋,共3位候选人进入最后的乡长直选。3位候选人到全乡10个村和1个居委会举行了13场竞选演说答辩会。最后经全体选民投票,谭晓秋以50%的得票率当选为步云乡第12届乡长,乡人代会以鼓掌方式“确认”了这一结果,步云乡也因此被媒体誉为中国“直选第一乡”。然而在现实中,步云乡的乡长直选却备受批评。2001年7月27日,中共中央发出通知,转发《中共全国人大常委会党组关于全国乡级人民代表大会换届选举工作有关问题的意见》(中发〖2001〗12号)。文件就乡镇长的选举特别指出:“依照宪法和地方组织法规定,乡长和副乡长、镇长和副镇长由乡、民族乡、镇的人民代表大会选举产生。过去有的地方曾提出进行直选乡镇长试点的要求,个别地方出现了选民直接投票选举产生乡镇长的情况。这与宪法和地方组织法的有关规定不符。在这次乡级人大换届选举中,各地乡镇长的选举要严格依照宪法和有关法律的规定进行。”2001年12月步云乡乡长任期已满,面临新的一轮乡长选举。是继续采用1998年的办法,还是回到传统的选举制度去?经过认真思索和广泛征求意见,步云乡的改革者做出了抉择:坚持乡长直选。不过,这一次选举的设计和组织者在策略上把直选纳入了“党委提名、间接等额选举”的框架,即“由全体选民直选举乡长候选人,交由党委提名,最后由人代会进行等额选举”,从而不直接与现行法律规定冲突。他们还在选举中引入了电视竞选。在12月15日的初选中,10名预备候选人在165人组成的直选联席会议上,依次演说了自己的施政纲领,长达5小时的现场直播由乡有线电视和有线广播同步进行,1万多乡民收看或收听了这一过程。经过投票,上届乡长谭晓秋和乡政府国土员谭志彬当选为初步候选人。此后这2位初步候选人到步云乡12个村作了施政演说。2001年12月31日,经过全体选民投票,谭晓秋以52.91%的得票率胜出。在随后的乡人代会上,谭晓秋以高票当选为步云乡第13届乡长,获得连任。

6、“海推直选”镇党委书记、镇长的探索。2002年8-9月湖北省京山县杨集镇做了这方面的试验。具体做法是:召开全体选民会议,由群众一人一票提名镇党委书记、镇长初步候选人。共有7724为选民参加了提名,占全镇选民总数的82.6%,有18人被提名为镇党委书记候选人,17人被提名为镇长候选人。对群众提名的候选人,严格按得票多少,以1:3的比例确定党委书记、镇长的初步候选人;之后,再分别召开全镇党员大会、全镇村(居)民代表会议,按1:2的比例,推选镇党委书记正式候选人、镇长正式候选人;最后,再分别召开镇党代会和人代会,差额选举镇党委书记、镇长。正式投票前,组织候选人在党代会或人代会上进行竞职演讲,阐述自己的施政纲领,接受代表的现场质询,让代表更全面地掌握候选人的真实情况。本次试验,全程实行秘密写票,当场公布结果。

7、“海推直选”乡镇领导与乡镇机构改革同步进行的探索。2003年1-2月湖北省咸宁市咸安区做了这方面的试验。具体做法是:全区12个乡镇的党委书记、乡镇长、党委全体成员候选人都由群众直接推选;党委书记、副书记、委员均实行差额选举,并由党的代表大会直选产生;乡镇党委产生后,按法定程序实行党政交叉任职,即党委书记兼镇长、一名副书记兼常务副镇长、一名副书记兼人大主席团主席和纪委书记、一名副书记兼政协工委主任,另5名委员中有3名兼任副镇长;乡镇机构合并为4个办公室:党政综合办公室、经济发展办公室、社会发展办公室、财政税务办公室。实行“海推直选”乡镇领导与机构改革同步试验,使咸宁区乡镇干部减少了62%.

(二)撤并乡镇。

这项工作是在中央的倡导下,由地方政府组织进行的。依据《宪法》,调整乡、民族乡、镇建制的权限在省级人民政府。面对农村乡镇管理体制存在的问题,中央政府率先对撤并乡镇给予积极倡导。从现有文献看,倡导撤并乡镇早先出现在2000年《中共中央、国务院关于转发<国家发展计划委员会关于当前农村经济发展中几个主要问题和对策措施的意见>的通知》(中发)〖2000〗15号),接着,在2000年12月中办、国办《关于市县乡人员编制精简的意见》、2001年3月15日九届全国人大第四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中,也分别再次予以提倡。2001年7月21日,经国务院同意,民政部、中央编办、国务院体改办、建设部、财政部、国土资源部、农业部等7部门,联合向省级人民政府发出了《关于乡镇区划调整工作的指导意见》,在肯定各地撤并乡镇做法的同时,也提出了进一步完善的措施意见。

撤并乡镇得到了地方各级政府的积极响应。特别是那些进行了农村税费改革的省份更是如此。因为,乡镇特别是以种植业为主的农业乡镇,在农村税费改革后经济来源主要靠农民缴纳的农业税、农业特产税。乡镇规模小、人口少,就意味着税源少;而税源少,就意味着乡镇的收入少;而乡镇的收入少,就直接影响着乡镇各项工作的正常运转。所以,很多地方把撤并乡镇作为应对农村税费改革后保干部工资、保正常运转的措施。当然,撤并乡镇客观上也有利于精简乡镇机构、精简人员、减轻农民负担。据统计,截至2002年底,农村乡镇数量已从2000年的44867个,减少至39240个,减少了5627个乡镇建制,其中2001年减少3964个,2002年减少1663个。撤并乡镇幅度较大的有天津、山西、江苏、山东四省(市),超过了30%;内蒙古、黑龙江、湖北、、陕西五省(区),超过了20%,北京、浙江、重庆三省(市)超过10%,其余各省(区、市)尚在进行之中。 (三)推行乡镇政务公开。

乡镇政务公开是农村乡级民主的新形式和重要内容,对完善乡镇管理体制有重要作用。这项工作是直接在中央的部署下进行的。

1997年,民政部在山东省邹城市北宿镇召开了“全国乡镇政府工作规范化建设现场经验交流会”,总结推广了北宿镇依法建制、规范管理、公开政务、服务群众的经验。2000年12月,中办、出《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》,在全国乡镇政权机关和派驻乡镇的“站、所”,全面推行政务公开制度。目前这一制度正在各地巩固、完善、提高之中。

(四)发展小城镇。

这项工作是在中央的大力号召下进行的。发展小城镇,是带动农村经济和社会发展的一个大战略,也是完善乡镇管理体制的一个重大举措。目前中央在发展小城镇上,已有一套成熟的意见,在完善小城镇政府的经济和社会管理职能方面,也有明确要求。

总的来看,各种完善乡镇管理体制的措施,都取得一定的成效。但由于多种原因,成效并不十分显着。比如,不少地方没有把撤并乡镇与转变乡镇职能紧密结合,仅仅是合并了事,因而限制了撤并乡镇的积极效应。在庞大的机构和人员不动的基础上,实行乡镇主要干部选拔任用方式的改革,效果并没有人们预期的好。许多地方的政务公开都有水分,群众不相信,认为是花架子,中看不中用。一些小城镇又重蹈过去乡镇发展的老路上去了,机构臃肿、人浮于事、政企不分。现在看来,乡镇体制改革仅仅在现有的体制框架内转圈子恐怕不行了;仅仅搞头痛医痛、脚痛医脚的单项改革恐怕也不行了。乡镇管理体制改革必须有大的突破,必须进行根本性改革,并得到县级和村级改革的配套支持,才能走出新的路子。

三、在深化乡镇体制改革上可供选择的方案

党的十六大报告指出:要“进一步转变政府职能,改进管理方式,推行电子政务,提高行政效率,降低行政成本,形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行和监督相协调的要求,继续推进政府机构改革,科学规范部门职能,合理设置机构,优化人员结构,实现机构和编制的法定化,切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题。按照政事分开原则,改革事业单位管理体制。”作为行政管理体制改革重要组成部分的乡镇管理体制改革,究竟如何深化,从目前各方面的研究来看,在这个问题上,有四个方案可供选择。

第一个方案:将全国现有39240个乡镇行政建制撤销,一律改设为县级人民政府的派出机构。

把县级政府派出机构的职能定位在以下几个方面:监督党在城乡基层有关方针、政策的落实;指导、帮助村委会、社区居委会依法开展村(居)民自治活动,发展社区服务,自主管理城乡社区的各项社会事务;协调县直“站、所”的关系,支持其发挥职能作用;受县级政府委托,部分社会事务管理职权,提供部分公共服务。撤销乡镇建制改设县级政府派出机构后,原乡镇政府行政区划管辖范围为现在县级政府派出机构的管辖范围,原则上不作区划调整。原为县和县级市政府驻地的乡镇,在体制改革后可称××县(市)人民政府××街道办事处。其余的,一律称××县(市、区)人民政府××乡镇办事处。

从具体操作上看,可以先选1-2县(市)进行撤销乡镇政权组织,改设县级政府派出机构的试点。其具体办法如下:

第一,乡镇党委改为办事处党工委(党的工作委员会),乡镇政府改为县级政府办事处,不再设立人大、政协。办事处设主任1名,可由办事处党工委书记兼任,1名副书记,副书记同时兼办事处副主任。办事处不设上下对口机构。核定办事处党政干部编制在10-15人以内。第二,办事处不再有独立的财政收支预算,其开支全部纳入到县一级,由县级政府安排人事与财政,做到事权与财权的统一。第三,将原属于乡镇管辖的七站八所分为两类,中介服务性一类的“站、所”,逐步推向市场;具有行政职能一类的“站、所”,并入办事处的职能办公室。考虑到、新疆两自治区的特殊情况,现有681个乡镇行政建制(140个镇、533个乡、8个民族乡)、新疆现有860个乡镇行政建制(229个镇、588个乡、43个民族乡)的管理体制,可暂维持不变,待条件成熟时,再进行改革。

实施这一方案的好处:一是减少了行政层次,降低了管理成本,精简了机构和人员;二是有利于减轻财政压力和农民负担,确保税费改革的进行;三是收缩了原乡镇政府的活动范围,重新定位的县级政府派出机构的职能,符合市场经济发展的方向;四是有利于深化村民自治,发展村级民主,把过去乡村之间被扭曲的指导关系真正还原到位。由于行政区划不作调整,对老百姓的生活并没有什么不利影响,加上县级派出机构的存在,社会面上的社情控制也不会受影响。

实施这一方案可预期的弊病:一是与现行的宪法、地方组织法有抵触的地方;二是分流人员比较多,恐怕不少干部有抵触情绪;三是为安置分流人员而支出的成本在初期可能比较高。

如果实施这一方案,必须配套的措施至少有:一是要加大县直“站、所”的公共服务力度,改进工作作风。二是要大力发展民间组织,承接过去由政府及其部门包揽的经济服务事务。三是要改革政府包办公共事业的局面,鼓励、支持社会自治组织、民间团体、股份制企业、民办企业投资兴办乡村公共事业和公益事业,提供公共服务。四是要大力推进农村村民自治。充分发挥农村村民自治组织在兴办公共事务和公共事业、调解民间纠纷,维护社会治安,联系群众密切的优势,提高社会自主管理水平。

第二个方案:在撤并乡镇的的基础上,精简机构、精简人员、转变职能,科学配置乡镇的权力运行机制和监督机制。这一方案由六方面内容组成:

一是撤并乡镇。将东部地区交通便利、地域较小、管辖人口不足3万的乡镇,中部地区里地域较小、管辖人口不足2万的乡镇,西部地区里地域面积不大、管辖人口不足1万的乡镇,一律撤销合并。撤并后全国乡镇建制总量要比现有的减少三分之一,达到25000个左右。东部地区乡镇人口规模应在8-10万左右,中部地区应在6-8万左右,西部地区应在2-5万左右。人口在100万以上的农业大县,乡镇数量应控制在15个以内,50-100万的县(市),乡镇数量应控制在10个以内,50万以下的县(少数山区除外),乡镇数量应控制在8个以内。二是撤并后,把市场经济下不属于乡镇政府的职能剥离出去、转移出去。乡镇政府主要承担社会管理的职能。把集体资产管理的职能转移到专业管理部门,把生产经营职能转移到企业,把资源配置的职能转移到市场,把服务职能更多地转移到社会中介组织,把村民自治的职能,交还给村委会。不属于政府管的坚决不管,建立起政府管理与企业管理、与市场管理、与社会自主管理的新型关系。三是要大力推进基层民主,扩大群众参与乡镇管理的空间,配置好乡镇权力的运行机制、权力监督机制。废除任命制,逐步推行乡镇党委书记、副书记、党委委员由群众参与提名,党的代表大会直接选举制度;用“两推一选”的办法或直接选举的办法,选举或罢免乡镇长、副乡镇长、乡镇人大主席;切实落实乡镇人民代表大会的13项职权,做到属于公共事务的重大问题必须经人代会讨论、批准,在乡镇人代会表决时实行秘密划票制;推行乡镇政务公开,使日常政务接受群众的监督。四是建立独立的财政管理体制。乡镇政府要设立独立的一级财税机构和镇级金库,做到“一级政府,一级财政”。乡镇政府的行政开支要严格实行预决算制度。根据财权与事权相统一和调动县(市)、镇两个积极性的原则,明确乡镇政府的事权与财权,合理划分收支范围,逐步建立稳定、规范、有利于城镇长远发展的分税制财政体制。对尚不具备实行分税制条件的乡镇,要在协调县(市)、乡镇两级财政关系的基础上,合理制定乡镇的收支基数。对重点发展的乡镇,在实行分税制财政体制之前,其地方财政超收部分的全部或大部分留于乡镇级财政。五是大力精简人员,建立职能明确、结构合理、精干高效的办事机构。设置党委、政府、人大主要领导职位,但要扩大民意基础,实行交叉建制,减少领导职数。在规定的机构编制限额内,乡镇政府可以根据实际需要设置机构和配备人员,不求上下对口。六是大力发展民间组织,提高社会自我管理水平。凡是社会可以自我调节与管理的职能,一律交给社会中介组织和村民自治组织去办。要将设置过多、过散的“站、所”归并成综合性“农业服务中心”、“文化服务中心”,并逐步推向市场,走企业化的路子。走出政府包办公共事业的困境,鼓励、支持社会自治组织、民间团体、股份制企业、民办企业投资兴办乡村公共事业和公益事业,提供公共服务。按照民办、民管、民受益的原则,大力支持发展农产品行业协会和农民专业合作组织,健全农业社会化服务体系,提高农民的组织化程度。大力支持和推动村民自治。

实施这一方案的好处:一是在撤并乡镇问题上不与宪法和地方政府组织法相冲突,操作起来没有法律障碍;二是能精简机构和人员,减轻财政压力,并适当减轻农民负担;三是为小城镇发展,实施城镇化战略预留了体制空间。

实施这一方案可预期的弊病是:一是撤并乡镇很容易与转变职能、建立健全权力运行机制、监督机制相脱节,重蹈过去机构改革“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的老路。二是如果基层实际情况掌握不准,合并后的行政管理幅度太大,难以维护好社会秩序。

第三个方案:划小县级行政区划,实行小县制,县以下取消乡镇一级行政建制,用小县制履行目前县乡两级政权的职能。

具体操作如下:东部地区,在现行的6-8个乡镇行政区划范围内设置一个县,人口在50万以内;中部地区,在现行的4-6个乡镇行政区划范围内设置一个县,人口在30万以内;西部地区,在现行的2-4个乡镇行政区划范围内设置一个县,人口在20万以内。小县制的机构要精干。政府的职能主要是维护社会公共秩序和社会公平,搞好市场监管,其余职能要从政府职能中逐步剥离出去。

这一方案的长处:一是将过去县乡两个层次,减少为一个层次;二是能够把原在县级政府的机构、人员和公安派出所下放到乡镇,能够实施对社会组织的控制,最大限度地吸纳社会资源。

这一方案的弊病也是十分明显的:第一,重新调整了县级行政区划、县级数量,工作量很大;第二,基层政府的职能过于完备易使机构衙门化、干部官僚化,不利于扩大社会自主管理的空间;第三,容易加重农民负担。

第四个方案:实行乡镇自治,即在将农村社区事务与国家事务适当区分后,国家通过强制性法律预期方式,将基本的社会规范和目标确定下来,社区在法律的框架内实行广泛的自治。

具体操作是:一是将乡镇政权组织撤销,原乡镇政权履行的公共行政的职权,如保障宪法、法律的执行,保护公私财产、保障公民的人身权利、民利、维护社会秩序,保护环境等等移交给县级政权机关,由县级政权机关或职能部门履行。二是将原乡镇政权组织履行的经济管理、经济服务职能,转移给社会中介组织和农民组织;三是建立乡农民自治组织,对除了国家事务以外的涉及农民群众的公共事务,实行自我管理、自我教育、自我服务。自治组织内实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。

这一方案的长处:一是有利于扩大基层民主,扩大社会自主管理的空间;二是能够减轻农民负担和国家财政负担。

这一方案的弊病:一是县乡体制变化太大,乡镇与县、乡镇与村、乡镇组织内部的各种关系都要重新调整,恐怕不易为人们所接受;二是与现行的法律规定不符;三是如果县级政府的公共管理跟不上,容易引发社会秩序失范。版权所有

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