零基预算法的缺点范文

时间:2024-04-22 10:22:42

零基预算法的缺点

零基预算法的缺点篇1

由于中小企业业务相对单一,控制资产总量相对大企业而言较低,其预算编制一般宜选择零基预算或增量预算,也可使用两种预算相结合的编制方法。

第一,增量预算是一种传统的预算方法,以基期成本费用水平为基础,结合预算期业务量水平及有关影响成本因素的未来变动情况,通过调整有关原有费用项目而编制预算,具体是以上年度每一项目的支出数额作为基数,考虑各种影响因素或按一定比例,确定下年度各项支出数额 。

增量预算是基于以下三点假设来进行的:一是现有的业务活动是企业必需的,二是原有的各项开支都是合理的,三是增加费用预算是合理的。由于增量预算以基期数据为基础编制预算期数据,因为基期数据易于获得,在编制预算时就比较省时省力,节约了时间。但由于其固有的特征,也确定了增量预算有如下几个不足:首先,增量预算往往缺乏针对性。预算费用按职能部门分配,各个部门通常具有多重目标和从事多项活动,但增量预算并不考虑这种活动的多样性,它们只管把资金分配给部门而不是分配给活动或任务。因此,作为一种预算工具,增量预算方法缺乏有效的针对性。其次,当管理层希望用预算来控制成本或提高效率时,增量预算的缺陷显得更加严重。事实上,增量预算最容易掩盖低效率和浪费。其中,最普遍的问题就是,在典型的增量预算中,原有的开支项目一般很难砍掉,即使其中的一些项目已没有设立的必要。这是因为在编制新年度的预算时,会首先参考上一期的资金是怎样分配的,然后部门管理者再加上对新活动的预算要求和通货膨胀率,而最高管理层往往只审查那些增加的部分,对于原有的各项拨款是否都应该继续拨付很少考虑,结果是某些活动分配到的资金远远超过其实际的需要。

第二,零基预算是指在编制成本费用预算时,不考虑以往会计期间所发生的费用项目或费用数额,而是以所有的预算支出为零作为出发点,一切从实际需要与可能出发,逐项审议预算期内各项费用的内容及其开支标准是否合理,在综合平衡的基础上编制费用预算的一种方法。零基预算法与传统的增量预算法截然不同,有以下三个特点: 一是预算的基础不同。增量预算法的编制基础是前期结果,本期的预算额是根据前期的实绩调整确定的。零基预算的基础是零,本期预算额是根据本期经济活动的重要性和可供分配的资金量确定的。二是预算编制分析的对象不同 。增量预算法重点对新增加的业务活动进行成本效益分析,而对性质相同的业务活动不作分析研究。零基预算法则不同,它对预算期内所有的经济活动都要进行成本—效益分析。三是预算的着眼点不同。增量预算法主要以金额高低为重点,着重从货币角度控制预算金额的增减。零基预算除重视金额高低外主要的是从业务活动的必需性以及重要程度来分配有限的资金。

由于上述三个有别于增量预算的特点,所以零基预算的编制有如下优点:首先由于零基预算分析业务的重要性排出优先支付的顺序,不受前期费用项目和费用水平的制约;其次由于安排支出时已经充分分析业务支出的重要性,因此可以做到有的放矢,提高工作效率和投入产出比;再次能充分调动各部门降低费用的积极性。

综上所述,零基预算要分析所有的经济活动并排出先后顺序,因此其缺点也是显而易见的。首先是编制工作量大,耗时费力;其次对业务按照重要性排序安排支出也是对各相关部门很难协调统一的。

二、中小企业预算编制方法选择

基于增量、零基预算编制方法的优缺点,中小企业在选择预算编制方法中应考虑到企业的实际情况,参照所处行业的增长率、利润率、通胀因素和基期数据易于取得的现状,确定预算编制采取增量与零基预算相结合的方法编制公司预算。具体是销售预算、管理费用、营销费用、成本预算采用增量预算,财务费用根据项目投资及贷款安排采用零基预算。

具体预算编制时分析基期数据和市场因素,在基期的基础上确定公司预算年度的增长率,由于销售预算、管理费用、营销费用与预算年度增长率联系紧密,特别是销售预算既是预算编制的起点也是公司预算年度的主要目标,而管理费用和销售费用的发生与销售预算关联度很高,因此企业对上述三项预算应依据基期数据为基础,根据预算期增长率进行增量预算编制。

财务费用预算是根据企业资金需求以及项目融投资的需要进行筹资,可以一切从实际需要与可能出发,逐项审议预算期内各项费用的内容及开支标准是否合理,在综合平衡的基础上编制财务费用预算,因此财务费用预算采用零基预算方法编制。

三、中小企业预算编制的流程

企业预算是在每年的10~11月份,根据企业年度经营目标的安排,考虑基期实际完成情况,研判所处行业的增长率,确定销售预算;以销售预算为起点确定原材料采购及生产预算、编制应收款预算,在上述预算的基础上考虑原材料市场及供应商情况编制应付款预算,根据预算增长率确定适当的增量比例编制管理及销售费用预算;分析企业产能,如果可以完成当年的产销量计划,就不安排资本投资预算,如果当年产能不足,确定外包加工预算或者资本投资以提高产能满足市场需要,编制投资预算;根据生产预算和相关薪酬政策编制工资预算;根据确定的上述预算,分析企业的信用管理,以此编制资金预算和融资预算;在完成上述分项预算的基础上依据重要程度和优先次序以零基预算模式编制财务费用预算,编制现金预算;上述预算确立后编制预算损益表、预算资产负债表、预算现金流量表。

企业预算编制完成后上报公司董事会批复,董事会批复下发文件执行,如果董事会没有批复,再从销售预算重新开始编制,调整相关项目直至董事会批复后下发执行。

四、中小企业预算的执行与监控

为确保预算目标的实现,在预算执行过程中应加强预算的刚性和严肃性管理,具体可采取如下措施:

第一,预算执行过程中,建立健全预算预警机制,做到事前预算、事中控制、事后评估的预算执行机制;月度及季度分析销售量、销售收入、以及成本费用实际完成情况与预算进行对比分析,以时间节点控制预算执行进度,对预算执行偏差的项目发现问题后及时向管理层写出书面报告,责成预算责任部门分析原因、找到解决方案,对现实情况比预算有较大变动且不能控制的事项,出具专门报告报董事会审批。具体而言,预算中的管理费用由企业总经理办公室负责控制、销售预算和销售费用的控制由销售部负责、生产成本及原材料消耗具体由生产部门和车间负责、财务部负责财务费用及预算的分析监控工作。

第二,通过财务的核算监督职能,强化物流管理,加强采购、供应、销售环节的预算控制和监控,提高仓储管理水平和物资周转,减少物资压库占用资金,强化绩效考核,提高投入产出比。

第三,建立历史数据库,通过分析历史数据、调查车间成本和配比相关费用,建立生产成本模型。根据预算以及企业的生产技术定额控制实际生产的耗费,以此强化成本意识、强化成本的真实性、及时性和强化成本节约的理念,控制费用的开支增加企业收益。

五、中小企业预算的考核评估

基于预算考核评估对企业发展的重要性,在预算执行中应建立预算考核机制。通过有效地预算考核,调动企业员工的积极性,使企业员工的工作集中到预算目标上来。

第一,选择清晰的目标。对员工实行预算考核的目的是为了让员工实现企业的经营目标和要求,在年初制定预算评价时就要根据预算目标对各部门进行指标分解,确定清晰的考核目标。

第二,量化考核标准。根据经营预算确定明确量化的考核标准,考核目标制定之初,就要力求避免预算考核不能推行到位,沦为走过场,起不到激励和约束职能部门的管理作用。

第三,预算的考核与职工所在部门和个人利益、晋升挂钩。没有激励的业绩评价是没有意义的。预算考核与部门利益、职工薪酬挂钩, 在预算考核实际操作中一般选择共同参与的方式进行考核。“共同参与”式考评有三个显著特征:一是业绩评价指标比较宽泛;二是崇尚360度考核,上级、下级、平级和自我都要进行评价,而且自我评价往往占有比较大的权重;三是预算考核评估结果与薪酬发放联系紧密,业绩评价公平公正、奖罚分明可得到职工的广泛参与。“共同参与”式预算考核评估对提高工作质量,对团队精神的养成是有积极作用的,可以维系组织稳定的协作关系,约束个人的不良行为,督促个人完成各自任务,以便团队整体工作的完成。

六、中小企业预算管理存在的问题及建议

考查实行预算管理的中小企业,由于管理层对预算的重视不够,宣传不力,部门间沟通不到位,大部分企业存在着编制预算只是财务部门事情的误区。从预算编制到日常预算控制,都是财务部门根据上级的要求闭门造车,与实际情况脱节,离真正的全员预算管理还有一段距离。针对以上问题,提出如下整改意见:

第一,要全员参与预算编制过程。全员参与是指企业的全体员工都要直接或者间接地参与预算管理过程。就所承担的工作而言,预算的实际执行者应当是最为熟悉情况的。实际上,预算编制的水平如何,如何去完成预算,他们最有发言权。所以,应当动员公司全体员工主动参与预算的编制和控制,为更好地实施预算管理献计献策。同时,只有公司全体员工积极参与了预算的制定,并且得到他们重视,预算才易于被员工接受,预算管理工作的推进才有可靠的基础,才可能真正地完成预算,进而顺利地实现企业的经营目标。此外,在某种程度上,成功地动员员工积极参与预算管理,也可以减少公司的管理当局和其他员工之间由于信息的不对称性可能带来的负面影响,从而有利于做出改善管理的决策。

第二,要增强全员的预算意识就要对全员进行系统培训。全面预算是全员参与的预算管理,其推行既是一个技术性系统管理工具的导入,也是一个管理观念的变革,在这两方面都需要对全员进行系统培训。培训应针对不同员工而有所侧重。对于在推行过程中起着系统设计、推广实行等主导作用的中高层员工,应聘请外部经验丰富的讲师来对其进行培训,有条件时可以让他们到其他已实行预算管理的企业去学习,之后进行内部研讨交流,以共同确定企业全面预算管理的总体思路。

第三,预算的内容应包括企业所有的经营活动。不仅考虑资金的供给、成本费用的控制,还要考虑目标客户的需求、企业自身生产能力、原材料、人力资源及能源等资源间的协调和配置。只有在业务预算即有销售和生产预算、成本预算、资本预算的基础上形成现金流量预算,才能合理预测、统筹安排企业的资源,才能将资源的使用与相关活动结合起来以达到有效控制,保证企业目标的实现。

零基预算法的缺点篇2

关键词:企业;资金;预算;管理;零基预算

公司财务管理的核心是研究资金运动规律并优化资源配置。资金运动是企业的“血液循环”系统,“血液循环”是否畅通,无疑是关系公司“生命”的问题。因此资金管理具有举足轻重的作用。而资金预算管理更是重中之重,只有抓住资金预算管理这个中心,采取行之有效的管理和控制措施,疏通资金流转环节,才能提高我公司经济效益。

一、贵州永润煤业有限公司资金预算管理的现状

贵州永润煤业有限公司成立于2011年1月,成立较晚,暂时没有一套完整科学的资金预算管理体系。目前的实际工作中,缺乏资金管理意识,虽然对资金的重要性都认同,但是,仍然缺少资金时间价值观念和现金流量观念,缺乏详细的资金使用计划和财务分析方法,在资金的使用和分配上缺少科学性,资金使用随意性较大,不能对资金使用的事前、事中、事后进行控制,致使现金预算误差率较大。按照资金“年预算,月平衡,周调度,日安排”的要求,如何以全面预算管理为基础,采取行之有效的管理和控制措施,疏通资金流转环节,使财会人员从资金运用项目的单纯“把关”审定变为直接参与,变事后“监督”为立项决策,增强预见性,减少盲目性,加强资金的预算管理,提高企业经济效益是我公司面临的重大课题。

二、目前采取的具体措施

为了落实集团公司货币资金预算管理的有关规定,开源节流,提高资金使用效率,根据《河南煤业化工集团有限责任公司货币资金预算编制办法》、《永城煤电控股集团有限公司货币资金管理办法补充规定》及《永贵能源开发有限责任公司货币资金预算编制办法》的相关规定,结合我矿实际情况,制定了《贵州永润煤业有限公司资金预算编制办法》,并成立了预算管理委员会,逐步解决公司目前资金预算存在的主要问题,具体措施如下:

1.坚决执行集团公司收支两条线和资金预算管理的要求,进一步加强资金的日常管理,严肃货币资金审批制度,规范货币资金使用流程,全力保障资金安全和高效运行。

2.各科室每月23号前要指定专人编制次月的资金预计使用情况表,在科室负责人、分管领导签字后交到财务科,否则视为下月没有付款要求,下月财务不予办理相关资金付款业务。

3.每月24号召开资金预算会议,各相关科室将下月收入支出情况进行讨论并最终确定下月预算数。

4.各科室要准确预测相关数据,差异率不得超过10%,财务科将根据差异率进行相关考核,以此确定奖罚标准。各科室在编报预算时,必须列出明细并说明原因,尤其是下月有紧急付款事项时,更需列出充分的理由,否则不予支付。

5.下月24号左右资金预算批复下来之后,召开相关科室资金支付平衡会议,在月底集中付款,做到公开、公证,杜绝支付人情款。

6.推行成本费用不可突破法。预算目标按一定的层次、范围进行分解后,预算期内确定的成本费用预算如招待费、差旅费等一般不能超支,如果超支,财务人员有权拒付,如有特殊情况确需超支,必须按程序申请,报送公司预算管理委员会研究决定后,再逐级报送集团公司增加预算,确保成本费用项目支出得到有效控制,保证公司年度各项经营指标的实现。

7.实行定期报告制度。预算执行过程中,各预算责任单位要及时检查、追踪预算执行情况,掌握、分析预算与实际的差异,对存在的问题提出改进的措施,定期向预算管理委员会报告,由其汇总整理后形成综合的预算执行情况分析报告。

三、贵州永润煤业有限公司2013年资金预算推行零基预算

所谓零基预算是指在编制成本费用预算时,不考虑以往会计期间所发生的费用项目或费用数额,而是以所有的预算支出为零作为出发点,一切从实际需要与可能出发,逐项审议预算期内各项费用的内容及其开支标准是否合理,在综合平衡的基础上编制费用预算的一种方法。零基预算是解决资金预算管理问题的行之有效的方法,企业在编制经营预算时,由于各种特定需要,除了组织全面预算外,还可以针对生产经营活动中的某项具体内容,按照其方法来编制预算。在诸多预算方法中,零基预算是相对较为独特的一种资金预算管理方法,它能够针对企业预算中不必要的浪费,解决预算增加容易、减少困难的难题,从而将企业的有限资源进行重点分配、及时改进预算策略。

1.零基预算的特点及其与其他预算方法的比较

零基预算就是“以零为基础编制的计划与预算”的简称,它的基本思想是在编制预算时,对于所有的预算均以零为基点,不考虑以往会计期间产生的费用或费用额,从根本上研究、分析每项预算是否有支出的必要性和支出数额的大小。它和其他预算方法相比较有以下几点不同:

(1)出发点不同。传统预算法以现有费用开支数为基础,在现有预算的基础上根据具体情况作增减。零基预算量以零为基点,根据预测的未来业务量和费用额、收益率来确定各种预算水平。

(2)传统预算调整法着重从预算金额角度考虑问题,先大概确定预算基数,分析业务活动是为了对之适量增减。零基预算从业务角度考虑问题,按照企业各部门工作的重要程度预算资金,强调为什么开展某项业务。

(3)传统预算调整法对新增加的业务活动,一般只单独考虑新增加业务本身的问题,没有与预算的其他业务进行比较,往往预算总额不增加,新业务就不能开展。零基预算把原有业务活动和增加业务活动都看成是整体的一部分,根据整体利益原则,确定新老业务的重要程度,分配预算资金。零基预算编制时,削减原有业务和增添新业务是经常发生的正常情况。

2.零基预算的方法步骤

(1)提出预算目标。在编制预算以前,要根据长远规划,结合市场调查和我公司的实际情况,提出当年总体目标和预算设想,并对各个业务部门提出具体要求,在充分酝酿讨论的基础上,提出必需安排的预算项目,并说明其性质、目的,同时,以零为基础,详细提出各预算项目所需要的开支或费用。

(2)对所提方案进行成本效益分析。将全部提出的费用项目分为必须足额支出的费用项目和可以增减费用额的费用项目,对每一个可以增减费用额的费用项目进行成本效益分析,以其所得和所耗费进行计算对比结果来评价该预算项目的经济效益,按照成本效益率排列所有预算项目的先后次序,权衡轻重,决定取向。

(3)对方案评定等级分配资金、落实预算。公司所属各个预算单位的全部方案需要综合审查,并对各个预算单位所提方案进行分类排列,确定等级次序。一般来说凡属于生产正常必需的项目以及制度合同规定的项目,这些必须足额支出的费用项目应划入第一类,属于必要项目。凡是对于提高质量、增加产量、降低成本、增加收入有关的项目,应列入第二类,属于需要项目,应给予优先安排。凡是效果不太显著又不影响正常工作开展的项目列为第三类,属于合理项目,应尽可能地安排。根据各个项目分类排队以后,结合公司可供动用的资金来源,将公司可动用的资金在各有关项目之间进行合理分配,并编制零基预算表。

通过上述对比与分析,可以看出零基预算具有以下优点:

(1)促使各部门根据预算精打细算,量力而行,提高资金使用效果,特别是通过成本效益分析能使各项工作安排更加讲究实效。

(2)按照可以动用的财力资源数额,结合项目性质特点和重要程度进行安排,能保证资金使用更加合理。

零基预算法的缺点篇3

[关键词] 油田企业 预算 建议

一、我国油田企业资金预算管理现状分析

1.预算投入总额短缺,预算方法不科学。预算投入总额短缺,预算方法不科学导致企业的短期行为愈演愈烈。一方面,预算投入总额不足的问题长期得不到解决,理论与实际之间的差额难以弥合,成为计划性潜亏(或先天性潜亏)的直接原因;另一方面,企业改制上市后,仍沿用计划经济时期的“需求增长型”预算模式,预算方法不够科学。多年来,油田下达各二级单位的成本预算指标,都是以上年的预算水平为基数,加减一些变动因素得出的。这种方法以历史资料作为评判现在和未来的依据,靠行政命令式的百分比来压缩支出,缺乏对以往费用发生情况合理性的全面分析,使预算中某些不合理因素长期得不到克服。一些单位成本水分过大,伸手要成本的思想还很严重。这种预算模式本身固有的缺陷,难以兼顾不同单位的实际差异和降本潜力,在操作过程中往往搞“一刀切”,甚至还出现了“鞭打快牛”的情况,成本预算额度连年下调,企业正常的资金需求得不到保障。

2.未实现有效监管,存在预算失控问题。我国油田企业实行预算管理,也相应建立起监管体系,取得了很好的效果,但如何实现有效监管仍是一个棘手的问题。主要问题,一是目前的监管仍然是事后的监管、报表的监管、财务部门对自己的监管,监管游离于企业的生产经营之外,监管效果小就是必然;其次,信息不对称,监管者无法掌握被监管者的信息,不能够及时、有针对性地发现问题和解决问题。油田企业在预算管理过程中,许多单位把预算管理看作一项任务,从观念、认识上没有重视起来,在执行过程中出现了预算约束软化、执行过程流于形式的现象。在预算执行过程中,部分费用存在责权不清、责任转移等现象,使经营主体的积极性大打折扣。在这种状况下,下级管理者把生产任务作为中心任务,忽视了经济效益;或者把前一过程的责任预算转移到别处,把亏损向后推移,这就不可避免地出现短期行为,影响了预算管理作用的发挥。

3.执行结果考核不全面,缺乏预算分析。油田企业的预算考核指标与工资挂钩比例低,绝对额小。大多数单位考核指标主要是与奖金挂钩,且经常出现不兑现情况。在目前石油企业高工资、低奖金的收入结构下,即使再严考核、硬兑现,其力度仍十分有限。责权利的不够统一从制度上影响了预算管理的效果。油田企业还缺少预算执行后的分析工作,简单地认为个别项目超出了预算就是不合理的,没有对其进行客观的具体的分析,也没有通过信息反馈了解预算执行过程中遇到的困难,更无法根据问题所在对症下药。

二、油田企业加强资金预算管理的建议

1.采用科学的预算编制方法。油田企业业务复杂,在编制预算时,应结合各单位实际情况,根据费用定额和开支标准,分别采用零基预算或弹性预算等各种方法,以提高预算编制的科学性和规范性。

传统预算法存在着一个无法克服的弊端,即缺乏对以往费用发生情况合理性的全面分析,认为发生的就是合理的,使费用预算中某些不合理因素长期得不到克服,其科学性和可信度受到质疑。因此,采用零基预算法代替传统预算法是非常必要和迫切的。在编制零基预算时,所有的预算都以零为起点,根据预测的未来业务量,费用额和收益率来确定各种预算水平。它要求预算编制人员从根本上分析各项预算是不是有支出的必要,支出应控制在多少数额以内,按照企业各部门的重要程度预算资金,强调为什么开展某项业务,不考虑以往会计期间的费用项目及各项目的发生额。

由于零基预算要耗用大量的时间和精力,油田企业有自己的特点,可借鉴的经验不多,技术上也不够成熟,目前大范围推行难度较大,在实际操作中,可暂时采取将零基预算与传统预算相结合的办法,也可以选定销售、管理部门的某一机构进行试点,然后再在全部门推行。

2.扩大预算编制参与层面。科学的预算编制过程需要内部信息在部门之间、在企业管理层与执行层之间,甚至员工之间进行流动,综合企业内部的所有信息,求得最优解。所以企业编制预算应该扩大参与层面,积极鼓励员工提供意见。预算的执行层、一线的操作人员、技术人员和基层的生产管理人员最了解生产工艺过程,最清楚降耗增效的途径和方法。经过员工参与编制的预算可使管理层与执行层相互沟通,减少预算执行的障碍。因此要让各部门参与到预算的制定中来,促进信息最大范围的流动,使预算编制的沟通更为细致,增加预算的科学性和可操作性。

3.加强对预算执行的监控。预算执行是预算目标实现与否的关键,预算监控是对预算执行情况进行的监督和控制。资金预算编制得再科学、再完善,如果不能认真执行也是毫无用处的。因此,企业要加强对预算执行的监督,确保预算发挥应有功效。各单位应采取有效的手段和措施监督控制预算的执行,并根据变化的情况,实事求是地调整有关子预算目标,要将预算指标进行层层分解,使最基层的员工都能切实感受到预算管理的压力。技术指标要根据实际要求分解到各车间、班组。同时在时间上要将年度预算指标分解到季度、月度或每周以加强对执行过程的控制,并不断督促检查各责任中心进一步控制消耗、节约支出,以保证预算目标的顺利实现。

为了解决预算水分太大,容易出现预算内浪费现象和突击花钱这一问题,油田企业应严格审查预算,这是执行预算的根本保证。审核预算要过细,上级应组织有关专业人员、业务人员和财务人员下去面对面逐项分析解剖,逐项测算核实预算费用。凡属于巧立名目的要砍下来,漏掉的要追加上去;属于虚报冒领的费用要砍下来,确实漏掉的费用在审核预算时要准予追加。鉴于各二级单位在资金使用上的竞争关系,可采用各单位相互审核的方式,这样节约了开支,又可以增加审查工作的透明度,避免审查工作流于形式。

4.完善内部控制和内部审计,强化预算差异分析。内部审计是油田预算管理运行体系的一个显著特点。没有内部审计,就无法保障预算信息的真实和完整。审计监督指的是审计部门对下级预算单位进行常规抽样审计、缺席规范审计(检查制度规范的执行情况),以便及时发现预算执行过程中存在的问题。

作为奖罚依据的预算执行结果及其评价的真实性是促使预算作用发挥的重要前提,为此,油田企业首先应该加强企业的内部控制制度建设。良好的内部控制制度可以使会计核算提供较为准确的预算执行结果。其次,油田企业应该提高内部审计人员的地位,使内部审计人员在审计中有较强的权威性和独立性,并强化对预算执行结果(即实际结果)和预算的比较,以及产生预算与预算执行结果差异分析的审计。最后,对预算执行结果进行客观的评价,作为对预算执行者奖罚的依据。对预算执行结果进行评价时,应该是先将预算执行结果与预算进行比较,找出差异,然后针对差异进行分析。

参考文献:

[1]王京红:企业集团预算管理系统构建.《财会与审计》,2002.1

零基预算法的缺点篇4

一、当前财政资金管理中存在的问题

近年来,随着财税体制改革不断深入,财政资金管理逐步进行了改革,但由于政府行为不规范,经济利益部门化严重,运行体制有缺陷,财政资金管理仍然存在许多问题。主要表现在:

(一)预算编制不完整

1.部门预算尚未真正建立。预算编制没有以部门预算为基础,有的部门没有编制预算,有的预算支出项目没有落实到具体部门和单位。这种状况造成预算数和实际支出数出入较大。

2.没有实行综合预算管理。预算内资金与预算外资金相脱离,预算外资金没有与预算内资金统筹安排,预算仍然是预算内、外资金“两张皮”,没有形成真正的财政综合预算。

3.零基预算仅限于形式。零基预算仅限于形式,没有实行真正意义上的零基预算。实行零基预算的部分单位,在编制预算时,存在以收定支现象。预算外资金收入多的单位,没有以本单位实际需要支出安排预算,而是虚编预算支出,预算支出水分较大,致使零基预算变成泡沫预算。

4.预算编制不够细化。目前编制的预算线条比较粗,只有总项目,没有明细项,文字说明欠缺或不够具体,预算资金用途不够明确,公务经费与专项资金分类不清,预算编制透明度差,不便于管理和监督。

(二)预算执行不规范

1.预算刚性差。目前编制的预算仅以解决人员经费为主,设备购置费和各种建设支出年初做预算安排时基本未列入预算,对罚没款收入实行比例返还政策,临时性预算追加较多,预算虽经法定程序,但预算随意性调整较大。

2.预算执行不及时。由于项目前期准备不充分,项目预算编制不准确,有些项目很难落到实处,存在着当年安排的资金滞留现象。对上级拨付的专项资金,因项目安排未落实到位,或项目进度慢,或地方配套不到位,县财政不能拨付,影响专项资金的使用效率。

3.预算外资金体外循环。所谓“体外循环”,是指预算外资金没有真正意义上纳入预算管理,独自运转。现在预算外资金虽然实行了收支两条线管理,但从实际执行情况看,预算外资金收入按单位分户核算,对其收入除了提取少量政府调节基金外,收入基本上归执收单位使用,没有真正体现预算外资金是财政性资金,实际上是“谁收费,谁受益”,预算外资金大部分用于消费性支出,主要用于福利性支出,造成收入分配严重不公,产生腐败行为。

4.政府采购制度有待规范。目前货物采购没有编制年度政府采购预算,采购项目都是由采购单位根据需求提出采购申请,报政府采购办公室审批,采购单位自行采购,无法形成统一的批量规模。工程和服务项目尚缺乏规范,有待进一步完善。

(三)预算监督不到位

1.外部监督不够深入。外部监督主要是人大监督和审计监督。目前人大监督仅局限于形式上程序上的监督,缺乏实质性监督。审计部门是政府的组成部门,就同级财政审计而言,是政府的内部审计,财政部门的行为绝大多数都是政府的行为。每年的财政预算执行审计,审计监督仅停留在预算执行合法性和合规性上,监督不能完全到位,没有深入到预算编制的合理性上,对财政资金使用的公平性和合理性,缺乏科学有效的评价。

2.财政内部监督机制有待完善。外部监督一般是事后监督,财政内部监督是一种事前、事中监督,平时直接监督部门预算执行情况。但从目前情况看,财政监督机制不够完善,监督也仅限于表面化,对财政资金的效益性缺乏有效的分析,尚未发挥出财政监督的应有作用。

3.监督主体相互不协调。人大与审计以及财政内部监督这三个监督主体的信息沟通和协调联系有待完善。

4.社会监督欠缺。目前预算编制主要由财政部门进行,编制的预算经法定程序批准后,尚未对社会公开,财政预算信息披露不及时、不全面,处于封闭运行状态,没有真正做到公开透明,不利于社会公众监督。

二、针对当前财政资金管理现状,应构建预算编制、执行、监督三位一体的管理框架

(一)改进和完善预算编制

1.实行严格的部门预算管理。一是改进预算编制方法,做到“自上而下”和“自下而上”相结合。预算编制要以部门预算为基础,财政预算从部门编起,从基层单位编起。二是财政预算落实到每一个具体部门,预算管理以部门为依托,改变财政资金按性质归口管理的做法,将各类不同性质的财政性资金统一编制到使用这些资金的部门。

2.在财力分配上推行综合预算管理。预算的完整性是政府理财的一条重要准则,财政部门作为政府理财机构,对一切以政府为主体的资金收支活动,均应视作财政活动而予以全面反映和管理,不应在预算之外还存在任何以政府为主体的资金收支活动。要深化预算管理改革,积极探索综合预算管理的新路子,统筹安排一般预算资金与预算外资金,增强财政调控资金的能力,将财政预算内外资金纳入政府综合财政预算管理,编制综合财政预算。

3.支出预算实行彻底零基预算。各类预算支出取消基数加增长的编制方法,实行真正意义上的零基预算。按照预算年度所有因素和事项的轻重缓急程度重新测算出每一科目和款项的支出需求。对个人工资性支出,按照标准逐人核定;对公用经费,按其行使公共职能所必需的支出水平,分类分档按定额和项目编制预算;对基本建设、企业挖潜改造、科技三项费用、支援农村生产支出等建设性专款和教育、科学、卫生、文化广播及其他部门的公共事业性专项支出,考虑财力状况和社会发展需要,分类编排,将预算编制到具体项目。

4.整合专项资金,集中财力办大事。目前部分专项资金预算安排重点不够突出,资金使用方向没有充分体现财政资金的特点,资金使用效益还没有有效发挥。应加强专项资金预算管理,科学合理地安排专项资金。资金投向以促进经济发展和满足社会公共需要为出发点,突出重点,减少零星项目,按照集中财力办大事的原则,对部门管理的专项资金,按用途整合。对不同部门管理的专项资金,逐步实现同类资金归口统一管理,对使用方向相近的各类财政性资金,部门间协调进行整合,根据经济和社会发展需要,共同匹配优先安排重点项目。

(二)强化和规范预算执行

1.强化预算刚性,严格控制预算追加。财政部门在编制预算时,应改变过去严预算、宽追加的分配观念,在综合分析的基础上,合理制定开支标准,要求各预算单位在上报年度预算时尽可能地考虑周全,从根本上减少或杜绝预算执行中的追加。预算一经确定,要严格按照预算执行,没有预算不得随意支出,不能先支后报。各项预算支出要按照批复的预算科目和数额执行,不得突破预算,不得随意调整挪用。对于一些临时性且确需要在年内开支的新增支出项目进行调整的,要严格执行《中华人民共和国预算法》的有关规定,按规定程序报批。

2.深化“收支两条线”改革,实行收支脱钩管理。对有预算外资金收入和罚款的部门,要将其所有收支都纳入预算,对部门收入与经费实行脱钩管理,彻底改变部门单位经费与行政事业性收费和罚款收入挂钩的办法。对于执收和执罚工作中确需的公用经费,财政根据实际需要,实行预算管理,予以保障。严禁部门单位将收费和罚款收入与个人奖金挂钩,坚决制止乱收费、乱罚款行为,促进部门单位优化服务、公正执法,维护政府形象。

3.推进政府采购工作规范化。全面贯彻落实和严格执行《中华人民共和国政府采购法》,依法规范政府采购行为,所有使用财政性资金采购货物、劳务和工程项目,都编制采购预算,纳入部门和单位的年度预算之中。加强对政府采购过程的监控,改进政府采购服务,缩短采购周期,努力提高政府采购的质量与效率。

4.建立和完善财政财务管理制度。从审计情况看,消费性支出每年呈不断增长趋势。对部分消费性开支标准,缺少相应的规范的管理制度,一定程度上造成了财政性资金的铺张浪费。要建立和完善财政财务管理制度,增强约束机制,对消费性开支标准真正做到有章可循,有规可依,控制消费性支出,杜绝损失浪费现象。

(三)深化和加强预算监督

1.深化外部监督。人大和审计部门要充分履行宪法和法律赋予的职责,既要敢于监督,又要善于监督。人大要从单一程序性监督转向程序性和实质性相结合;审计部门从低层次监督向高层次监督转化,同时人大要支持审计部门监督,促进审计部门独立行使审计监督职能,真正发挥外部监督的应有作用。

2.加强财政内部监督。一是加强制度建设,规范自身理财行为。每笔财政资金从申请审批、拨付、使用都要规范、透明,加强会计部门内部控制的制度建设。二是抓好专项资金监督检查,保证专款专用。应切实加大对专项资金的检查力度,抓住重点,尤其是对社会关注的热点资金要加强监督,保证其按规定使用。三是抓好部门财政财务监督,规范部门财务基础工作。各业务机构要加强有效监督,财政监督专职机构应以专项检查、重点抽查的方式对部门财务管理以及专项资金的使用情况进行监督检查。

3.加强人大与审计部门、财政内部监督的密切配合和协调联动。财政部门应及时、完整地向人大和审计部门报告财政预算执行情况,以及收支进度等,自觉接受人大和审计的监督。

4.增强预算的公开性、透明度。条件成熟时,预算编制实行听证制度,广泛听取群众的意见和建议,适时适当公布财政预算信息,接受社会公众的监督,树立民主理财、依法行政的法制观念。

零基预算法的缺点篇5

与企业单位的营利性目标不同,作为非营利性组织,事业单位以公共效益最大化为目标。相对应的,事业单位的财务管理目标则更注重资产的安全性及其使用的有效性。预算管理、收支管理、采购管理、资产管理、项目管理及合同管理作为事业单位财务管理的几大功能模块,是推进事业单位财务管理目标实现的重要举措。而财务分析和财务检查,则作为事业单位财务状况和经营成果的总结与反馈,综合反映了各功能模块运行的效率和效果,并通过对分析和检查结果的利用,实现各功能模块运行的优化与完善,从而进一步推进事业单位财务管理目标的实现,形成事业单位财务管理建设的良性循环。随着《行政事业单位内部控制规范(试行)》以及《政府会计制度》等文件的印发和实施,事业单位的财务管理在制度上逐渐趋于规范化。其中,内部控制规范通过制度、措施、程序的制定和执行,将对错误和舞弊风险的防范和管控前置化;政府会计制度则借鉴企业核算中的权责发生制,加强了财务报告列报的全面性,提高了信息披露的可靠性和相关性。但在实际执行中,事业单位财务管理中仍表现出一些值得探讨的问题,需要相关制度规范的进一步完善和管理水平的进一步提高。本文将就这些问题展开论述,并提出对策建议,以期为事业单位财务管理的优化提供参考。

2事业单位财务管理中存在的问题

2.1预算管理方面

第一,预算编制方法的科学性。预算的编制可分为增量预算法和零基预算法,零基预算法虽然有助于增加预算编制的合理性,但也加大了预算编制的工作量。如果过于关注准确度而忽视时间、人工等成本开支,则可能影响预算编制的时效性,且若测算标准不准确,同样可能影响零基预算法编制结果的合理性。第二,预算编制审核的客观性。预算编制的审核需要具备一定的业务知识,并充分利用前期比较信息。如果财务管理部门的预算管理人员缺乏对业务知识的了解,在无第三方介入的情况下,则可能导致预算审核的低效以及预算编制的随意性。第三,预算执行的有序性。预算在全面、准确编制的基础上,还需要严格的预算执行来推动。如果预算支出无计划,则可能造成年末预算的突击执行,忽视资金的使用效益。这也反映出预算编制质量的重要性,高质量编制的预算以全年支出的充分计划为基础,是预算执行有序性的保障。第四,预算考核的反馈作用。对预算编制和执行的考核及结合考核结果制定奖惩措施,是提高预算管理水平的途径之一,同时也是保证业务部门和人员提高预算参与严肃性的重要手段。如果缺乏对预算工作的考核和评价,或对考评结果缺乏反馈,同样可能影响预算管理工作的效率和效果。

2.2职能协调方面

从预算的编制到执行,再到预算执行结果的反馈,除了涉及预算管理人员的工作以外,还包括财务部门内部采购管理人员、资产管理人员、项目管理人员、合同管理人员。财务部门外部各业务部门及其人员的多方参与,以及必要时第三方专业机构和人员的介入,同时需要对核算结果、分析结果及检查结果的运用,以促进相关工作的不断优化。在预算编制过程中,需要业务部门及其人员提供业务需求,并进行业务收支测算;需要项目管理人员组织好前期项目支出必要性和可行性的论证工作;需要资产管理人员根据现有资产状况审核资产配置计划涉及内容的合理性等。同时,需要预算管理人员在准确核算和严谨分析的基础上,结合上年预算执行结果和当年业务预期,从整体上审核预算编制的合理性。在预算执行过程中,更需要相关部门的配合。通过相关制度、措施、程序的制定和执行,充分发挥内部控制的风险防范与管控作用;通过加强财务审批控制与支出分析,严格支出的合理性和合法性;开展定期或专项财务检查,充分发挥内部审计对财务管理结果的反馈作用。如果部门、人员之间缺乏职能的协调,则可能影响各项工作之间协同效应的发挥,难以实现管理效益的最大化。

2.3财务分析方面

第一,预算分析。对预算的分析作为事业单位财务分析的重要组成部分,除了预算规模和执行成效外,还应关注预算与核算的联动作用,在核算中体现预算管理要求,并将年度核算结果作为年度预算编制合理性和准确度的反馈。同时,还应结合业务预测,在考虑年度间业务变化的基础上,分析年内预算与核算的差异原因,并形成下一年度预算变化的预期。如果预算分析缺乏动态性以及与核算和业务的结合度,则可能降低预算分析的有用性和前瞻性。第二,往来款项分析。对于事业单位而言,与财务收支相比,由于往来款项蕴含更大的不确定性,可能存在更大的风险,需要给予更高的关注度。将往来款项及其不确定性在财务分析中予以披露,有助于分析报告使用者了解相关情况。尤其对于长时间未予解决的往来款项,由于人员更换、记录不清等可能性的存在,更需要引起分析报告使用者的持续关注。如果缺乏对往来款项的关注,或由于金额不大,而忽略性质的重要性,则可能产生对相关风险的忽视。第三,财务分析与业务分析的结合。财务收支是对业务执行的反映,相关分析也应关注与业务分析的结合。以业务分析为基础,评价财务收支分析的可靠性,并进一步提高财务收支分析对分析使用者的有用性;同时,通过财务收支分析发现业务趋势,发现业务执行中存在的问题,分析原因,评估风险,并提出应对措施,以此形成业务与财务相互协同的良性循环。如果财务分析缺乏与业务分析的结合,则可能导致财务分析缺乏业务基础,从而影响财务分析的合理性。第四,趋势分析。受信息可得性的影响,事业单位通常不涉及行业比较,而以同比、环比等内部比较方法为主。趋势分析作为内部比较的方法之一,有助于发现业务变化的趋势。在此基础上,结合宏观经济形势及政策的变化,分析变化的原因,评价变化是外部环境造成的合理影响,抑或是业务缺乏管理造成的资源开支过渡,从而找到管理的重点并予以加强。如果相关分析局限在上下期的比较,则可能影响对业务长期趋势的观察和总结。

2.4财务检查方面

第一,检查工作由谁开展。财务检查人员的选择应关注其客观性和专业性。在选择由内部审计开展财务检查时,一方面,考虑内部审计在组织结构设计及业务职能发挥中保持客观性的能力;另一方面,考虑内部审计人员是否具备相关知识与技能及对其开展相关培训的充足性。此外,考虑结合制度要求和实际情况,适时引入第三方外部审计,以加强财务检查的客观性和专业性。如果财务检查人员缺乏独立性和专业性,则可能造成财务检查活动难以发挥其有效的监督作用。第二,检查工作怎样开展。一方面,财务检查应有计划、有步骤的开展,制定工作方案,并有序推进。如果检查工作前期缺乏准备,则可能造成检查工作无的放矢,无方向、无重点的检查可能造成时间和人员成本的浪费。另一方面,在检查方案中提高对内部控制检查的关注度,有助于提高内部控制的管理水平,并促进监督的前置化,从而从源头上降低错报和舞弊发生的风险。如果缺乏对内部控制的检查,则可能影响检查工作的全面性及业务运行监督的效率性。

3加强事业单位财务管理的措施

第一,加强预算管理。一方面,综合运用增量预算法和零基预算法,如每年随机选取部分部门,对其运用零基预算法,而对其他部门运用增量预算法,并保证在一定周期内所有部门运用一次零基预算法。其中,对于运用零基预算法的部门,要加强支出构成合理性及测算标准准确性的审核,并在必要时引入第三方介入,以加强审核的专业性。另一方面,在合理、准确编制预算的基础上,积极推进预算执行,要求各部门制定预算执行计划,提出阶段性执行目标;同时,通过预算执行情况报告、预算执行通报会等多种手段,提示并考核预算执行情况。此外,充分发挥预算考核的反馈作用,对预算编制和执行的考核及结合考核结果制定奖惩措施,保证业务部门和人员提高预算参与的严肃性,提高预算管理水平。第二,加强职能协调。通过流程规范的形式,加强财务部门内部各职能、财务部门外部业务部门及其人员的参与,并在必要时介入第三方机构和人员,以加强管理的客观性和专业性。以预算编制为起点,由业务部门及其人员提出需求、进行收支测算,并在相关职能人员严格审核和汇总后,形成年度预算;在预算执行过程中,充分发挥内部控制的风险防控作用,加强财务审批控制与支出分析,并通过定期或专项财务检查的开展,充分发挥内、外部审计对财务管理结果的反馈作用;同时,预算管理人员在准确核算和严谨分析的基础上,结合上年预算执行结果和当年业务预期,进一步优化下一年度的预算管理工作。通过部门、人员之间职能的协调,发挥各项工作之间的协同效应,实现管理效益的最大化。第三,加强财务分析。一方面,关注预算与核算的联动作用,在核算中体现预算管理要求,并将年度核算结果作为年度预算编制合理性和准确度的反馈。另一方面,关注财务分析与业务分析的结合,以业务分析为基础,评价财务收支分析的可靠性,并进一步提高财务收支分析对分析使用者的有用性;通过财务收支分析发现业务趋势,发现业务执行中存在的问题,分析原因,评估风险,并提出应对措施,以此形成业务与财务相互协同的良性循环。此外,关注往来款项的不确定性,做到充分披露、积极解决,以引起分析报告使用者的持续关注。同时,充分利用趋势分析,观察业务长期性变化,分析并评价变化原因,确定管理重点并予以加强。第四,加强财务检查。一方面,在组织结构设计、汇报关系管理中充分提高内部审计部门及其人员保持客观性的能力,并通过培训以及工作复核等方式,不断提高内部审计人员的经验和能力;同时,考虑第三方外部审计的介入,以加强财务检查的客观性和专业性。另一方面,制定工作方案,有计划、有步骤地推进检查工作的有序开展,做足充分准备,确定审计的方向和重点,提高审计效率;在检查方案中提高对内部控制检查的关注度,提高内部控制的管理水平,从源头上降低错报和舞弊发生的风险。此外,认真对待检查结果,研究应对方案,并将检查结果应用于工作考核和财务相关培训中,以实现检查工作价值,并发挥其监督作用。

参考文献

[1]刀金萍.政府会计制度改革及其对事业单位财务管理的影响[J].经济师,2019(2).

[2]李萍.事业单位财务管理内控体制的建设及风险防范分析[J].财会学习,2019(5).

零基预算法的缺点篇6

[关键词] 弹性预算零基预算预算编制

预算编制作为预算管理的重要内容,是对未来经营状况和财务结果的事前模拟,科学的编制方法对合理有效地利用资金,严格控制成本的支出,提高资金的使用效率有重要作用。弹性预算和零基预算的集成,便是对弹性预算和零基预算两种编制方法的又一科学运用。

一、弹性预算和零基预算集成的可行性

弹性预算方法是建立在成本习性分析基础之上,区分变动成本和固定成本,以业务量、成本和利润之间的依存关系为依据,依据可预见的各种业务水平,编制出不同业务量水平下相应的预算的方法。当市场行情变化,业务量就变化,进而依据估计的业务量来编制预算,这种具有伸缩性的预算编制能够提高预算的准确性,但是这种准确性是相对的,整个预算,除了变动成本外,在很大程度上受固定成本的影响,而弹性预算是重变动成本,而忽视固定成本的预算。

而零基预算法侧重于对业务工作本身的分析,对每一项业务活动进行逐个分析后,再确定其费用支出水平和效益,资金和其他资源的分配以排出的优先次序为基础。因没有过去条条框框的约束,可剔除以前编制中的不合理因素,促进各基层单位降低成本,充分发挥职员的积极性和创造性。这种建立在对预算主体全面了解基础上的预算编制也更为准确。但企业中的事项没有必要进行全面的预算,若每次预算都进行全面的分析,要花费巨大精力,造成物力、财力的浪费。

总之,弹性预算的灵活性是零基预算所没有的,零基预算的全面性又是弹性预算所欠缺的,弹性预算和零基预算的集成有着很好的结合点。预算编制时,对变动成本部分采用弹性预算,固定成本部分用零基预算。弹性预算和零基预算的集成便成为可能,集两种预算优点进行的预算也会使预算变得更为科学。

二、弹性预算和零基预算集成的方法

在弹性预算和零基预算集成方法的应用时,首先把预算的对象的成本费用分为固定成本和变动成本两部分,对不同的部分采用不同的预算方法。

假设预算对象总成本与业务量的关系为典型的线性关系时,依照量本利分析图可知, 预算成本费用:Y=a+bx

式中:y――预算的总成本

a――预算的固定成本

b――单位预算变动成本

x――预算业务量

相对应的成本费用预算可以用下图表示:

对预算对象成本的分析分解预算成为关键。企业产品的成本可以分解成固定成本和变动成本。于是总预算成本可以写成如下形式:

预算总成本=预算固定成本+预算变动成本

预算总成本=单位预算变动成本×X+预算的总固定成本

三、弹性预算和零基预算集成步骤

1.采用零基预算对固定成本预算。固定成本是指成本总额在一定时期和业务量范围内,不受业务量增减变动影响而保持不变的成本。

企业的固定成本进一步分为约束性固定成本和酌量性固定成本,约束性固定成本是企业为了维持生产经营能力所必须负担的固定成本,为企业的生产控制的;而企业的生产能力一旦形成,在短期内难以改变,是不可控制的。而酌量性固定成本是据企业经营情况确定的,根据管理者的决策行动改变,不具有约束性,对此可采用零基预算全面衡量。企业在会计年度开始前,依具体情况和财务能力预算,决定增加或减少,或完全停止。降低酌量性固定成本,只有精打细算减少它们的绝对数。针对这些特点零基预算是最好的选择。不但可以剔除以前不合理因素,又可调动参与者的积极性。

2.采用弹性预算对变动成本预算。变动成本的一个重要特点就是其总额随着业务量的变动成正比例的变化,它是与业务量水平密切相关的成本。

此类成本虽然总额随业务量的变化而变化,单位变动成本是固定不变的,预算人员在进行成本的预算编制时,只要确定单位变动成本,就可以依据下列公式得到总的变动成本:

总预算变动成本=单位预算变动成本×预算业务量

四、弹性预算和零基预算集成方法应用中应注意的问题

1.此方法应用范围是企业预算。因为弹性预算是一种具有伸缩性的预算,其灵活性决定了它不能够在政府部门预算中广泛的应用。

2.固定成本总额在一定时期和一定的业务量范围内才是固定的,若业务量的变动超过这个范围,固定成本就会发生变化。因此采用零基预算对此进行预算时,在不同的业务量下要注意到固定成本的变化性。

3.变动成本的预算是指变动成本总额与业务量之间呈现线性关系的这一段 ,即在一定的业务量范围内变动成本总额与业务量成正比例变动,超出这个范围,变动成本与业务量就不一定是线性关系了,在使用弹性预算和零基预算集成的方法对变动成本进行预算时候,要能够对此相关范围做出估计。

4.在强调预算硬考核的同时,应该将预算的误差纳入预算考核中。因为预算本身就是从基期的角度来对生产经营活动进行的规划,即使预算能力较准确,也难免会产生一些主观的误差,从国外较为成熟的预算管理经验来看,预算的误差一般是在2%~5%之间。

零基预算法的缺点篇7

[摘 要] 本文主要总结了目前存在的几种典型的全面预算编制方法,并在此基础上深入分析不同全面预算方法之间存在的差异:着重对各个全面预算方法的使用范围及优缺点进行分析比较,从而明确各个全面预算管理方法的适用范围。借此希望能对企业确定自己的管理目标、选择全面预算管理模式时能起到一定的指导作用。

[关键词] 全面预算管理 预算编制 预算方法

根据管理的不同要求,可将预算方法分为不同类别。按预算范围是对企业全部活动还是只对企业局部活动,可将预算分为全面预算和局部预算;按业务量水平是否固定可分为固定预算和弹性预算;按预算是否依据以前年度数据可分为增量预算和零基预算;按预算期间是否固定可分为定期预算和滚动预算;按预算规定的松紧度可分为标准预算(即对各预算项目都严格规定标准)和目标预算(只规定预算的目标,并不对所有项目作规定);按预算变动性大小可分为刚性预算和柔性预算;按预算确定性可分为确定预算和概率预算;按预算项目是否按常规分类,可分为常规预算和作业预算,等等。这些方法均有所长,也有所短,企业应该根据自身的业务特点和需要,选择适当的方法进行预算编制,尤其应该注意各种方法的结合应用。

一、编制方法的比较

 

二、编制方法的选择

1.企业规模与预算方法选择。对于规模较大的企业,预算工作在财务中以及在整个企业管理中的地位都较高,预算的准确性和全局性较强,企业应选择全面预算、弹性预算、作业预算等。对于一些中小企业,管理要求相对较松,这时候企业可能基于成本考虑及管理水平的限制而无法达到很高的要求,企业可以针对具体情况只对某些事项进行局部预算,如利润预算、现金预算等。另外,可以进行操作简单的固定预算、常规预算、增量预算、柔性预算等。

2.管理要求与预算方法选择。对于管理要求严格的企业,对预算的准确性和全面性要求都比较高。因此,企业应选择全面预算、弹性预算、作业预算、零基预算、滚动预算、刚性预算等。对于管理要求相对较松的企业,可以针对具体情况只对某些事项进行局部预算,如利润预算、现金预算等。另外,可以进行操作简单的固定预算、常规预算、增量预算、柔性预算等。

3.企业文化与预算方法选择。对于包容性强、企业文化氛围宽松的企业,预算编制也相对灵活。因此,可选择目标预算、增量预算、常规预算等。包容性弱、企业文化氛围严谨的企业,预算编制要求相对严格,可选择标准预算、零基预算、作业预算等。

4.内部控制情况与预算方法选择。如果企业内部控制制度完善,管理基础良好,则预算的准确性就会相对较高,可以选择全面预算、零基预算、弹性预算、刚性预算等。若企业内部控制情况差,管理基础不好,则可选择局部预算和增量预算以积累预算的经验,同时要加强管理。

5.管理方式与预算方法选择。如果企业为集权性管理的企业,可选择刚性预算、增量预算、固定预算、定期预算和常规预算。如果企业为实行分权性管理的企业,则可选择柔性预算、零基预算、弹性预算、滚动预算和作业预算。

6.产品生命周期与预算方法选择。企业在发展的不同阶段,预算方法选择的主导方向大不相同。在市场开发阶段(导入期),企业业务量和利润都很小,资金缺乏,因而最紧迫的是资本筹集,因此其预算方法的选择应以资本预算为主导,围绕着这一主要矛盾进行预算;随着企业进一步发展,企业进入市场成长阶段(成长期),企业开始增加销量和利润,销售问题变得更为突出,因此这时应改为以销售预算为主导;在企业发展到市场成熟阶段(成熟期),利润和销量增长减慢,利润趋于稳定,利润规划问题成为企业首要的问题,这时预算方法应以利润预算为主导进行选择;到了衰退阶段(衰退期),产品销量和利润减少,企业需要采取措施延长产品销售寿命,争取减少衰退带来的损失,同时寻找新的产品替代,现金问题决定着企业能否继续生存,因此预算方法应以现金预算为主导。

7.技术手段与预算方法选择。如果技术手段强,如采用了mrp、irp、cims等先进的财务管理系统,预算的准确性提高,则企业可选择标准预算、弹性预算、滚动预算、作业预算等方法。如果企业技术手段不够强大,则可选择传统的常规预算、较易操作的目标预算等。

零基预算法的缺点篇8

关键词:零基预算;预算过程;预算结果

传统预算模式是一种基数预算,每一年的预算决策都是在上一年预算拨款的基础之上增加一定的数额,预算基数的形成和增量的决定都主要是依赖于政治上的讨价还价。所以,预算决策的理性程度就比较低,政府支出的持续增长也就不可避免。同时,由于基数的存在,使得公共预算很难进行资源的再分配,从而降低了资源的配置效率。所以,从20世纪30年代开始,以美国为首的西方国家进行了一次又一次的理性预算改革。20世纪70年代出现的零基预算(Zero-BasedBudgeting,ZBB)就是这样一种改革。从理论上讲,零基预算要求政府支出机构每年都为它的全部预算进行辩护,预算基数不再理所当然地成为下一个预算年度进行预算决策的基础。因此,这种预算模式被称为零基预算〔1〕。虽然零基预算在美国的实施并不成功〔1〕,但是,在过去的几十年中,它对许多国家的预算改革都产生了不同程度的影响。从1993年开始,中国的一些地方政府开始试验零基预算,如海南、湖北、安徽等〔2〕。进入20世纪90年代后期,中国开始进行预算改革,主要包括部门预算、国库集中收付和政府采购改革。在部门预算改革中,零基预算被视为一种最佳的预算编制模式。目前,无论是国内理论界还是实践部门,主流的观点都将零基预算视为一种最佳的预算模式。本文的研究问题是:中国的地方政府为什么采用零基预算?他们的零基预算是不是真正的零基预算?零基预算是否改变了地方政府的预算过程和预算结果?现有的文献主要探讨零基预算的理想形式、实施零基预算有什么好处等问题,而很少关注零基预算在真实世界中的实施情况。最近,黄佩华等人调查了中国地方政府的财政问题,发现零基预算的影响范围很小〔3〕。但是,零基预算并非这一研究的重点。马骏和叶娟丽调查了我国某省实施零基预算的情况,发现零基预算的实施并不理想。不过,由于篇幅限制,他们没有全面地总结调查发现〔1〕。总之,在现有的文献中,没有一项研究全面和系统地调查和分析我国地方政府实施零基预算的情况。目前,零基预算在我国地方政府已经推行多年,非常有必要对这一预算模式的实施情况进行调查与分析。为此,2003年8月本文的研究者在我国中部某省(以下简称A省)调查了该省的省政府实施零基预算的情况。

一、研究设计

由于A省在1993年就开始引入零基预算,因此,它无疑是一个调查零基预算的最佳选择。本文的研究者在A省访谈了12个部门,包括19个预算官员,主要是财政部门、各个支出部门和省人大常委会预算工作委员会的预算官员(参见访谈附录)。虽然A省在1993年就已经开始将零基预算引入预算过程,本文主要研究A省采取部门预算改革以来实施零基预算的情况。这主要是因为在2001年部门预算改革以前,零基预算并没有系统和全面地实施。首先,在部门预算改革以前,预算编制主要是采取财政部门“代编预算”的做法,各个部门并没有真正参与预算编制。即使零基预算已经被引入,其运用范围也主要局限在财政部门,而对部门的支出决策没有影响。其次,在部门预算改革前,财权非常分散,在财政部门之外,除了计划委员会和科技部门等拥有资金分配权之外,由于预算外财政的膨胀,各个部门都对自己掌握的预算外资金拥有非常大的权力。这意味着,财政部门以及它所强调的零基预算并不能影响和控制这一部分资金的分配。2000年以来在地方一级开展的部门预算改革为零基预算的全面实施创造了条件。因为,部门预算改革要求政府预算以部门为基础进行编制,而且强调将预算外资金纳入各个部门的预算。该省财政部门这几年下达的部门预算改革文件都明确要求各个部门运用零基预算编制部门预算。

本文的研究综合运用了定性和定量研究方法。对于预算过程的调查主要运用定性研究方法。由于中国的政府预算是不对外开放的,因此,政府部门的预算官员一般都不愿意接受比较深入的访谈,尤其是那些旨在评估他们的改革成效的调查。所以,在中国进行预算调查,为了获得有价值的信息,首先必须能够“进入”,并建立信任关系,其次必须选择恰当的访谈策略。为了能够进入政府部门调查并建立信任关系,本文的研究者主要利用各种熟人关系进行调查,并承诺不透露调查省份的名称和被访谈者的姓名。在访谈中,为了获得关于零基预算在该省实施的真实信息,本文的研究者对被访谈者隐瞒了本文研究的真实目的,即没有告诉他们这是一项关于零基预算的研究。本文的研究者只是告诉被访谈者这是一项关于部门预算改革的一般性研究,目的是了解部门预算改革的一般情况。所以,在访谈中,本文的研究者要求被访谈者回答一些关于部门预算的“开放性问题”,例如,请谈谈所在部门的部门预算改革情况,他们是如何决定人员经费、公用经费和专项经费的,等等。事实也证明,这是一种有效的访谈策略。在大多数情况下,被访谈者都会自动地介绍零基预算在他们的部门是如何运作的(事实信息)以及他们对于零基预算的看法和意见(观点信息)。只有当被访谈者没有自动地谈及零基预算的时候,本文的研究者才直接就零基预算提问。此外,在访谈中,本文的研究者没有使用录音设备。本文的研究者采取的办法是,在访谈中,记下关键的用语、数据和观点;每次访谈完成后,马上进行笔录。这种办法虽然不能保证访谈记录的完全性,但是,它有助于消除被访谈者的疑虑,鼓励他们透露更深入的信息。

为了分析零基预算对预算结果的影响,本文运用了定量分析方法。由于部门预算数据是“秘密”级的政府文件,所以,本文主要运用公开的数据,即A省财政厅厅长每年向省人大会议报告支出时公布的数据(支出方向及其预算数)。由于A省的部门预算是从2001年开始的,所以,本文主要采用了从2001年到2003年的数据。在对每年的数据进行排序后,本文运用相关分析对这些数据进行分析。由于这一数据所包含的支出分类仍然比较粗略,因此,由此得出的结论仍然不是最后的。不过,在部门预算不公开的情况下,这是惟一可获得的数据。

二、为什么采取零基预算?

A省早在1993年就开始试验零基预算。部门预算改革以来,A省的财政部门更是借此机会推广零基预算。根据调查,A省积极推行零基预算的主要动机有3个:1.运用零基预算来解决在财力紧张的情况下进行资金分配所面临的各种冲突和问题;2.重新审查长期实行的“基数加增长”模式所形成的不合理“基数”;3.加强财政部门对各个部门的预算控制。

(一)财力紧张。这些年来,由于经济发展相对滞后,加上省内过分财政分权,例如A省省会城市的财力就远远大于省级财政,因此,省政府的财政一直比较紧张。在访谈中,几乎所有的被访谈者都强调他们的财政是一种“吃饭财政”。图1也表明省政府的财力的确非常紧张(数据来自A省统计年鉴)。首先,省政府财政收入在全省财政收入中所占的比重比较低。更为严重的是,省政府的财政自给系数非常低。财政自给系数是用一级政府的自有收入除以它被要求承担的支出,它用来测量各级政府的收入能在多大程度上承担它的支出责任。在这样的财力的情况下做预算就非常困难。有限的财政资金在解决了基本支出(人员和公用经费)之后,能够用于供给公共产品、支持事业发展和经济发展的专项经费就非常少,在专项经费上的竞争就会非常激烈。在这种情况,该省领导和财政部门就希望运用零基预算来解决预算分配中的冲突,并将有限的财力运用到最需要的支出项目上去。正如该省财政部门的一位预算官员所说:“一方面,我们一直面临财力紧张,另一方面,各个项目都来要钱。所以,我们希望运用零基预算,使得每个项目都从零开始,根据轻重缓急来安排资金。”(I1b)

(二)审查基数。正如我国的其他省份一样,A省的预算分配长期以来一直使用基数加增长的做法。虽然对于某些程序性支出来说基数有一定的合理性,由于以下原因,基数的形成是非常不合理的。首先,地方预算一直缺乏自,它必须执行中央的政策,即使中央并没有为这些政策提供相应的资金或者只提供一部分资金也是如此。这就是说存在“强制性支出”。对于像A省这样财力比较紧张的省份来说,强制性支出或者中央政策对于省级预算自的影响是相当显著的。因为,在财政自给系数非常低的情况下,获得中央的转移支付就是非常有吸引力的。然而,获得转移支付的代价就是在一定程度上放弃预算自,在执行中央的政策上采取比较合作的态度。中央的政策文件因而就构成省政府各个部门预算基数的基础。同时,省政府的政策也是各个部门预算基数的基础。正如许多被访谈者都指出的,各个部门在提出预算要求时都会运用这些中央和省政府的政策和文件来证明他们的经费要求的合理性。这些政策文件对于各个部门来说都像“尚方宝剑”一样,可以用来向财政部门要钱。最后,许多预算官员都指出,由于预算编制方式落后,财政的预算审查职能弱化,许多过时的政策文件每年都被用来要钱。在某些情况下,部门甚至会用省政府办公会议的会议记录去向财政要钱,尽管这些会议记录并不是正式的政策文件(I4,I6)。

其次,由于中国的省级政治体制是一种“零碎化的威权体制”〔4〕,在省一级,政策制定权被分散到各个“政策领地”,即所谓的副省长“分管”体制。此外,省委常委会的常委在各自的政策领域也有发言权。因此,政策制定权就被分割到近20个政治官员的“政策领地”,围绕着各个政策领地的就是形形的官僚部门。与这种分割的政策领地相伴随的必然是支出权的分散,即各个政策领地的领导都要求在资金分配中有发言权。由于财力非常紧张,A省并没有像某些财政富裕的省份那样非正式地将资金的分配权“切块”到各个政策领地,由分管领导自行分配。从内部的非正式制度上来看,A省实行了一种相对集中的财政资金分配体制,由省长和分管财政的常务副省长垄断资金的分配权。但是,实际上,其他的政策领地的分管领导能够在一定程度上影响资金的分配。在访谈中,许多预算官员都认为领导人“批条子”是预算分配中最严重的问题之一(I4,I7)。A省财政部门制定的编制2004年部门预算说明书中仍然像前两年的文件那样强调要根据零基预算取消由领导人“批条子”形成的支出项目。这同样说明,领导人批条子仍然影响着财政资金的分配。这意味着,长期累积的结果,各个领导的支出意愿也构成了各个部门的预算基数。

不难理解,这样形成的预算基数是非常不合理的。在这种基数形成模式下运用基数加增长的方法不仅无法控制支出,而且会在各个部门之间形成一种苦乐不均的现象。各个部门的基数规模取决于它有多少中央和省政府的政策文件支持(无论这些政策文件是否合理或者是否已经过时),取决于它和各个分管领导的关系。后者意味着一种以私人关系为基础的非正式预算活动将影响着资金的分配和基数的形成。最后,由于基数预算本身就不利于进行资源的再分配,建立在不合理基数之上的基数预算就更是如此。所以,A省的改革者就希望通过零基预算来审查过去在基数加增长的模式下形成的不合理的预算基数,使得预算资金的分配更加科学,增进资金配置的效率。在访谈中,许多预算官员都强调零基预算的这一用处(I4,I5,I6,I7)。而且,A省财政部门这几年来的部门预算编制文件也都强调运用零基预算来砍掉那些一次性支出项目、不属于省级管辖范围的支出项目、领导人批条子形成的支出等。

(三)预算控制。如前所述,在部门预算改革前,财政部门无法真正控制各个部门的预算决策。部门预算改革为财政部门将资金分配权集中在自己手中创造了机会,而零基预算则进一步为财政部门提供了对各个部门的预算决策进行控制的工具。所以,财政部门对于推进零基预算改革比较积极而各个部门则有一些意见。在访谈中,虽然财政部门的预算官员承认零基预算目前的实施情况不理想,但是,他们都倾向于认为这是一种很好的预算模式,其中的一位预算官员还对零基预算在国外并没有成功这一事实表示怀疑(I1a,I1b,I11)。

然而,各个支出部门的预算官员则将目前的部门预算和零基预算改革理解为一种强化财政部门控制的改革。一些预算官员指出,这种以零基预算为核心的部门预算改革已经使得“副省长负责制”转变成一种“财政厅领导下的副省长负责人制”。某些预算官员抱怨说,财政部门喜欢的项目就可以得到钱,财政部门不喜欢的项目就是零基数。因此,他们提出了这样一个问题:在许多专业性很强的领域(例如支援农业支出等),究竟是财政部门还是各个职能部门有能力更好地配置资源?许多预算官员甚至说,现在财政部门的权力越来越大,因此,有必要解决谁来监督财政的问题(I6,I7,I8,I9,I10a)。这意味着,A省的零基预算已经主要成为财政部门控制支出部门的一个手段。A省财政部门积极推进零基预算的一个主要动机就是通过零基预算来加强对支出部门的财政控制。劳斯教授在调查美国佐治亚州的零基预算时也发现了相同的现象〔5〕。

三、零基预算还是控制预算?

由于A省早在1993年就开始尝试引入零基预算,所以,在2000年年底首次进行部门预算改革时,A省就决定在部门预算改革中运用零基预算来编制2001年的部门预算,要求各个部门运用零基预算来编制部门预算。显然,A省当时希望将零基预算建立成基本的预算决策框架。从农业、社会保障等各个部门介绍的情况来看,当时纳入部门预算试点的各个部门都努力按照零基预算的逻辑与步骤来编制部门预算。他们的预算编制从部门内的各个处室开始,各个处室都根据工作目标形成预算要求,砍掉不必要的过时的支出,然后排序,再上报到部门的财务处,财务处审核后将认可的支出项目按照轻重缓急排序。在部门党组同意后,部门的预算就报给财政部门。这表明,至少在以下几方面,部门的预算编制过程和零基预算的逻辑与步骤是基本相同的:自下而上的预算流程、一定程度的决策单位分析、按照机构目标排序。但是,由于当时没有规定控制数(零基预算也不要求控制数),所以,各个部门最后形成的预算都非常大,远远超出了财政的承受能力。例如,社会保障部门当时形成的预算要求高达15亿元。最后,财政部门没有办法只好给各个部门下了一个预算控制数,要求各个部门在各自的控制数内重新编制部门预算。例如,社会保障部门的控制数是8700万元,该部门曾希望得到1亿元的控制数,但是没有成功,最后只得在8700万元的控制数内编制部门预算。此后,通过下控制数的办法来控制部门的预算编制就被制度化。在每年的两上两下的预算流程中,财政部门在收到各个部门的预算(一上)并审查之后,就给各个部门下达一个预算控制数(一下)(I7,I9)。

这种通过控制数的方式来控制各个部门预算的方式表明,由于财力的限制,零基预算在A省并没有发展成一个基本的预算框架,A省的零基预算似乎已经变成了一种“目标基础的预算”(Target-BasedBudgeting,TBB)。零基预算在美国地方政府实施的过程中也逐渐演变成一种目标基础的预算。在目标基础的预算中,为了解决预算机构和各个部门之间的敌视和各个部门的策略性预算行为,在预算过程开始时,预算机构就给各个部门设置一个严格的控制数(上限),要求各个部门在该控制数内编制预算。如果一个部门的预算超过控制数,该部门的预算就会被退回直到它按照该控制数编制预算〔6〕(P2206)。很显然,目标基础的预算是一种控制预算。在访谈中,A省的预算官员没有使用“目标基础的预算”这一概念,他们显然也并不知道这样一种预算模式,但是,他们使用了控制预算这一术语。根据一位访谈者的介绍,在编制完2001年的部门预算后,财政部门组织了一次经验总结会。在会议上,各个部门的财务处长都说这不是部门预算而是控制预算(I7)。

不过,这种中国式的控制预算与美国的目标基础预算并不完全相同。其中最主要的区别是,虽然中国的零基预算没有发展成为一种基本的预算框架,但是,它也没有被完全抛弃。在中国式的控制预算框架内,零基预算主要用于专项经费决策。中国目前的部门支出主要分为3类:人员经费、公用经费和专项经费。我们的调查发现,在A省,零基预算主要适用于专项经费。在访谈中,A省的预算官员一般都这样描述他们的预算过程:“人员经费按实际,公用经费按标准,专项经费按排序。”这表明,零基预算所强调的排序主要是被运用到专项经费领域。在A省财政部门所颁布的编制2003年部门预算的指示中,只有在专项经费部分才出现了零基预算一词。

人员经费和公用经费是按照人均标准定义的,比如人均20000元的人员经费标准。对于纳入部门预算改革的部门,公用经费标准相对高一些(人均20000元),未纳入部门预算改革的部门,公用经费标准相对较低(人均15000元或者6000元)。在此基础上,将部门的人员编制数(如果实际雇员人数等于编制数)乘以人均人员经费标准或者将实际雇员数(如果实际雇员数小于编制数)乘以人均人员经费标准,就得出部门的人员经费预算。同样,也可以得出部门的公用经费预算(I1b)。因此,人员和公用经费预算是一种公式预算。

不过,在决定人员经费人均标准和公用经费人均标准时,以前的基数是非常重要的。人员经费人均标准是由人事部门和财政部门共同决定的,人事部门先根据国家人事部和国务院颁布的工资标准、福利标准核算总的人员经费支出,再定出人均人员经费标准。该标准再由财政部门根据财力和本地的工资水平、生活水平进行审查。正如人事和财政部门的官员都指出的,在核算和审查这一标准时,都要参考以前的标准(I1b,I2)。公用经费人均标准是由财政部门决定的。在决定纳入部门预算改革的部门的人均公用经费标准时,财政部门逐项决定人均公用经费标准,然后再计算总的人均公用标准。在计算某一项公用经费的标准时,例如打印费的标准(该省2003年的标准是人均60元),财政部门选择一些代表性的部门,根据这些部门在过去3年的实际打印费计算出平均的打印费,并以此决定打印费的人均标准。在计算出总的人均公用经费标准之后,财政部门再根据各个部门的业务性质及重要程度,对各个部门的人均公用经费指标进行适当的调整。可见,在决定公用经费的人均指标时,以前的支出仍然是非常重要的。至于未纳入部门预算的部门,则完全是根据以前的公用经费基数决定公用经费的人均标准(I1a,I4)。这些都表明,人员和公用经费的预算决策从根本上看是渐进的,它们是公式预算和渐进预算的混合。这也表明零基预算对于人员和公用经费的决策没有产生影响。黄佩华等人最近的研究也发现,在他们所调查的几个地方政府,占政府预算70%以上的工资没有被包括进零基预算的框架内〔3〕。

如前所述,零基预算主要适用于专项经费。不过,由于A省的零基预算是在控制预算的框架下进行的,它因此就具备了一些独特之处。从理论上讲,零基预算是一个由下到上对支出进行逐级排序并层层合并排序的过程。A省的部门预算是由部门先编制,再层层上报审查的,因此,在专项经费领域,部门拥有一定的灵活性来决定将哪些项目放进部门的专项经费预算,哪些项目排除在外,也有一定的自来决定每个项目的重要程度(即排序的位置)。这意味着A省的零基预算包含自下而上的成分。但是,由于A省的零基预算是在控制预算的框架内做的,它因此也是一个自上而下的过程。首先,由于人员和公用经费相对固定,因此,控制数的影响主要就落到了实行零基预算的专项经费上(I12)。其次,财政部门在部门预算编制之前规定了哪些支出项目必须砍掉,哪些支出项目要砍掉一部分支出,哪些支出项目必须保障支出。这就意味着,A省的财政部门实际上介入了各个部门的“决策单位”分析。在零基预算中,决策单位的分析是预算决策的第一步(I6)。其三,A省强调项目库的建设和约束力。在建立项目库时,财政部门先让各个部门建立他们自己的项目库,要求各个部门对明年的项目进行预测,并根据轻重缓急将项目进行排序;在部门项目库的基础上,财政部门将建立整体的项目库。一旦财政的项目库建立之后,它就会对部门的专项经费决策产生影响。各个部门在形成自己的专项经费预算时,必须考虑它准备开展的项目是否已经被包括进财政的项目库中,排在什么位置(I6)。这就是说,通过项目库的运作,财政部门不仅可以影响各个部门的决策单位分析,还可以影响部门对于项目的排序。

图2显示了A省的基本预算框架以及3类预算支出的决策模式。缺口表示有一部分专项支出是在财政部门的控制之外的,例如计划委员会控制的基建支出、科技厅控制的科技三项支出。A省的零基预算主要运用于专项经费,人员经费和公用经费事实上是在零基预算的过程之外决定的。由于A省的财政是“吃饭财政”,每年的财政收入(预算内和预算外)在保证了人员经费和公用经费之后,能够用于专项经费的数量就非常小。这就意味着,在像A省这样的地方政府,即使零基预算得到严格实施,它所能够影响的范围也非常小;也就是说,只有非常小的一部分地方政府的支出决策是根据零基预算决定的。

四、零基预算:改变了预算过程和结果?

现在的问题是,在专项经费领域,零基预算是否改变了A省的预算过程和结果?A省的经验表明,零基预算在我国地方政府的实施也面临着一些制约因素。首先,对于纳入专项经费中的那一部分预算支出来说,虽然零基预算已经被确定为主要的预算决策方式,但是,由于地方政府的财力非常紧张,零基预算对于实际预算过程的影响是非常有限的。A省采用零基预算的初衷是希望零基预算能够帮助财政部门在财力紧张的情况下配置资源,但是,我们的调查发现,财力紧张反过来又严重地制约了零基预算的实施。因为,在财力非常紧张的情况下,如果严格实施零基预算的话,绝大部分的专项都可能无法得到资助。一旦这种情况出现,要继续推进零基预算就会面临非常大的阻力。所以,财政部门最后只好放弃零基预算,转而采用传统的方式,即大多数的项目都能得到一点预算拨款,但是每一个项目都不能得到很多,即使该项目在零基预算的优先顺序中排在很高的位置也是如此(I2)。

此外,从支出部门的角度来看,在财政资源非常紧张的条件下,即使它们严格地按照零基预算编制了部门的预算,财政也不可能满足部门的大部分预算要求(一上)。最后的结果是,支出部门必须在财政部门规定的控制数之内编制预算。这实际上就使得支出部门最初根据零基预算形成的预算要求失去了意义。正如一位被访谈者指出的,如果部门按照零基预算形成的预算没有用处,那么部门就没有积极性继续做零基预算,部门最后主要是关心去年财政下达的预算控制数,关心能不能获得某些领导人的支持(I7)。预算控制数实际上就变成了一种新型的基数。1974年,著名公共预算专家凯顿和瓦尔达沃夫斯基在研究发展中国家的预算后发现,由于这些国家的财政非常贫穷而且预算环境充满了不确定性,所以,这些国家实际上是无法做真正意义的预算的,存在的只是“重复预算”,即在预算年度中只得不断地重新做出预算决策,年初形成的预算承诺根本是无法兑现的〔7〕。在访谈中,财政部门的一位预算官员表达了类似的观点。他指出,在财力紧张的情况下,连做一般的预算都比较困难,更何况零基预算这种非常复杂的预算模式(I1b)。

其次,由于受财力制约,A省各个部门的预算内公用经费长期处于不足的状况,公用经费的不足同样严重地制约了零基预算的实施。因为,在公用经费不足的情况下,支出部门为了确保部门的正常运转,通常会采取这样一些策略:从专项经费中挪用经费来弥补公用经费的缺口(称为“吃专项”)、运用预算外收入来弥补公用经费的缺口等。根据某些预算官员的估计,在最近对专项经费进行压缩之前,近一半的专项经费都包括有最后用于公用经费的开支(I2,I3,I4,I5)。“吃专项”的存在极大地限制了零基预算的效果。因为,在“吃专项”普遍存在的情况下,支出部门根据零基预算形成的预算要求中就有相当大的“水分”,即有相当大的一部分预算要求是为了弥补公用经费而塞进专项经费中去的。这样,零基预算实际上就不能真正地做到对支出项目进行排序,进而就不能达到预期的效果。该省在最近几年的部门预算改革中,已经在实施部门预算的支出部门中逐步地提高了公用经费的人均标准。但是,由于该省的省级财政状况很难在短期内得到根本性的改变,因此,提高公用经费标准就只能以压缩专项经费作为代价。实际上,该省最近也正准备采取这种手段。但是,这样一来,能够用于专项经费的支出可能就会更加小,从而就会进一步缩小了零基预算的影响范围。

第三,零基预算在中国的实施还面临着一些政治和行政体制上的制约。其一,目前我国的某些地方政府在政府职能的转变上不是很成功,许多政府部门的职能非常复杂而且目标众多。正如A省的一位预算官员指出的,在职能和目标不明确的情况下,就很难对预算进行真正意义的排序(I8)。其二,虽然经过了几年的部门预算改革,但是,预算分配权上的分散状况并没有得到彻底的改变,某些专项经费的分配权仍然掌握在财政部门之外的一些部门手里,仍然没有纳入部门预算改革的框架。这就意味着,某些专项经费实际上是不受零基预算过程影响的(I8,I9,I12)。其三,我国地方政府预算中领导人批条子、打招呼影响预算决策的现象仍然继续存在,各种非正式预算制度盛行(I4,I7)。这种现象的存在意味着,政治权力的非正式安排将会干扰零基预算的排序过程和排序结果,从而使得零基预算无法真正进行科学的排序。其四,体制上的制约还体现在公费医疗体制的改革没有与部门预算改革相配套。正如几个预算官员都指出的,在公费医疗改革没有完全纳入部门预算而且财政供给的公费医疗标准不足的情况下,各个部门还必须自己去解决部门员工的一部分公费医疗。对于某些人员年龄结构偏大的部门来说,公费医疗支出已是一个相当大的负担,在经费不足的情况下,“吃专项”就是不可避免的(I10b,I12)。总之,这些体制上的因素都极大地制约着零基预算的实施。

第四,一个与政治和行政体制有关的问题是,在现有的体制下,中国的地方政府没有足够的预算自。正如黄佩华等人指出的,地方政府的预算自要求地方政府的预算编制能够独立于中央政府及其他上级政府预算,地方政府拥有收入和支出的充分稳定性和可预测性,以及地方政府有权根据自身的优先次序来安排资金,并且能够以它认为最佳的生产方式和投入组合来供给公共服务。地方政府预算自的缺乏同样也极大地制约着零基预算的实施。目前,中央政府的转移支付一般都需要下级政府提供一定数量的配套资金,但是,这些转移支付通常都是不确定的。在专项资金和配套条件不明确的情况下,为了争取转移支付,在年初编制预算时,地方政府通常只好先预留一部分的资金不分配〔3〕。这一部分预留下来与中央政府的补助金配套的地方财政收入实际上是在年初的零基预算程序之外进行安排的(I5)。我们在调查中还发现,地方政府预算自的缺乏还体现在中央政府经常运用强制性支出,即中央政府制定了某项政策后强制性地要求地方政府执行但是并不提供任何资金或者只提供一部分资金(I5)。这些强制性支出经常会干扰地方政府预算,进而妨碍了零基预算的实施。因为,即使地方政府在年初已经按照零基预算编制了当年的预算,强制性支出的存在意味着一旦中央政府要求地方政府执行某项政策而又不供给(或不完全供给)相应的资金,那么,地方政府就不得不调整预算、寻找新的资金来执行中央政府的政策,从而就会出现一笔没有按照零基预算程序与其他的支出相比较的新的支出。

当然,零基预算也并不是对于地方政府的预算过程没有产生任何积极的影响。我们的调查发现,至少在以下两个方面,零基预算对于传统的预算过程产生了一些积极的影响。首先,根据零基预算的逻辑,该省开始砍掉一些构成原来预算基数的支出项目,例如,失去了政策依据的专项经费、领导人批条子形成的专项经费、一次性的专项经费、不属于本级政府事权范围内的支出。其次,正如某些支出部门的预算官员指出的,在专项经费领域建立项目库有助于零基预算的有效实施,而且对于各个支出部门预算要求的形成构成了某种制约,使得支出部门不能再像以前那样随意申报专项经费、甚至“编造”项目来套取经费(I6,I8)。但是,和上述的那些制约零基预算实施的因素相比,这些改进所能起到的作用都是非常有限的。为了检验这一假设,本文对2001年到2003年3年的主要支出的排序进行了一个相关分析(Spearman)。这些支出的数据来源是A省财政厅厅长每年向省人大会议报告的主要支出。对于每一年的预算支出数,本文先计算各项支出在该年度的总支出中的比重,然后,根据该比重对它们进行排序:支出比重最高的支出项目排在第一位,编码为1,支出比重第二的支出项目排在第二位,编码为2,依此类推。相关分析的结果如表1所示。各年的排序之间是正相关的,而且相关系数非常高。这意味着,某一项支出前一年在总支出中占有非常高的比重,那么后一年仍然占有非常高的比重。这就是说,预算基数继续决定预算结果。当然,由于部门预算未公开,这一检验并不足以得出最后的结论。例如,由于没有数据,本文不能将某些人员和公用经费分离出去,从而不能分析在专项经费领域零基预算是否影响了预算结果。而这对于评价中国的零基预算改革来说是至关重要的,因为,中国的零基预算主要运用于专项经费的决策。不过,这一分析至少表明,零基预算整体上并没有改变预算结果。

五、结论

A省的经验表明,零基预算并没有在省级预算的层面上发展成为一种基本的预算框架,基本的预算框架是一种控制预算。在控制预算的框架内,零基预算主要被运用于专项经费的决策。这意味着,零基预算只能影响预算支出中一部分支出的决策。在财力紧张的情况下,零基预算的影响范围则更小。即使在该领域,由于财力紧张、政治与行政体制的制约等因素,零基预算并没有改变预算过程。最后,虽然现有的数据仍然不足以得出最后的结论,但是,零基预算是否改变了预算结果也是值得怀疑的。总之,在A省,零基预算主要变成了财政部门控制支出部门的工具,而不是一种改进资源配置效率的方式。

由于以下原因,那些影响和制约着A省零基预算改革的政治、行政和经济因素同样也制约着其他地方政府的零基预算改革。首先,A省实行零基预算时采取的许多做法在许多其他省也存在,例如,控制数、零基预算主要适用于专项经费等〔8〕。其次,中国是一个单一制国家,各地的政治结构和行政体制基本相同。第三,中西部的省份也都面临着财力紧张的困难。这意味着,除非中国政府进行相应的政治和行政体制改革,零基预算作为一种预算编制模式很难从根本上改变中国地方政府的预算过程和预算行为。此外,中央政府似乎应该允许地方政府根据地方的情况选择预算模式。A省的经验表明,财力紧张严重地制约了零基预算的实施。在财力紧张的情况下,很难进行预算,更不用说零基预算。因此,像A省这一类型的省份或许应该允许他们自行选择预算模式。A省固然是自己选择了零基预算,但是,其他的省份则是被要求采用零基预算。

这些发现都表明,目前的预算改革应该思考一个问题:零基预算到底是不是最适合于中国的预算模式?其他可行的预算模式是什么?当然,作为一项早期的关于零基预算在中国实施情况的研究,本研究仍有一些局限。例如,本文的经验研究主要来自于一个财力比较紧张的省政府实施零基预算的情况,这意味着,或许在另一个财力比较富裕的省政府,零基预算成功的可能性就会比较大。而且,本文的研究结论显然也不能适用于中央政府实施零基预算的情况。

附录

I1a.财政部门某负责人(8月11日上午)。

I1b.财政部门预算处副处长(8月11日上午)。

I2.人事厅计划处副处长(8月11日晚)。

I3.人大常委会预算工作室两位副处长(8月12日上午,同时访谈)。

I4.文化厅财务处副处长(8月12日下午)。

I5.统计局财务处处长(8月13日上午)。

I6.审计厅财务处处长(8月13日下午)。

I7.社会保障厅财务处处长和副处长(8月14日上午,同时访谈)。

I8.科技厅财务处科长(8月15日上午)。

I9.农业厅财务处处长(8月15日下午)。

I10a.计划委员会财务处处长与副处长(8月18日上午,同时访谈)。

I10b.计划委员会投资处处长(8月18日上午)。

I11.财政厅国库处处长(8月19日上午)。

I12.经贸委员会财务处处长和两位副处长(8月20日上午,同时访谈)。

〔参考文献〕

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〔2〕财政部。零基预算〔M〕。北京:经济科学出版社,1997.

〔3〕黄佩华等。中国:国家发展与地方财政〔M〕。北京:中信出版社,2003.

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