公共利益的性质范文

时间:2024-02-10 17:50:39

公共利益的性质

公共利益的性质篇1

真正掌握理解公共利益的内涵首先必须把握与公共利益相近的概念,以下我们分别进行讨论。

一 共同利益和公共利益

(一) “共同利益”的概念及特征。“共同利益”和“公共利益”是两个容易混淆的概念。两者在词源上有很大的“相似性”。通常所说的“共同利益”有两个英文词与其相对应,即common interest和general interest.按《牛津高阶英汉双解词典》的解释,common在被解释为“共有的、共同做的、共同受到的”时,是指“两个人或更多人,或者是团体、社会的绝大多数人所享有的东西,所做的事情,或是属于他们的东西、对他们有影响的东西”。而general则被解释为“普遍的、全面的”,此时它指“影响所有人或绝大多数人(的事物)”。

首先,是共同利益的相对普遍性。“共同利益”首先是指“多数人”的利益。“多数人”可能是指两个人、少数几个人、绝大多数人甚至是所有人。他们都可能从“共同利益”中获益或受其影响;其次,是共同利益的不可分割性。共同利益“是被”共享的、共有的、共同承担的、或者是共同受到影响的“这是共同利益的不可分割性;再次,共同利益可以指代共同体利益,或是利益关系的产物。

(二)共同利益的本质属性

共同利益具有动态变化性。利益关系具有相对的稳定性,但它也不是一成不变的。当利益关系发生变化,那么其所产生的共同利益也会随之变化。所以,共同利益也具有动态变化性,而且在变化过程中其主体内容也将有所调整。如果只是共同利益的内容发生变化,共同利益的公共性或私人性就不会变化;如果共同利益的内容和性质同时发生变化,则利益关系本身发生了变化。例如,两个私营机构为垄断市场而形成的利益关系及其共同利益,与基于合作性地提供公共物品或公共服务而形成的利益关系及其共同利益有着本质的区别。前者形成的共同利益具有私人性质,后者形成的共同利益具有公共属性,这说明共同利益作为利益关系的产物,可能在其动态变化过程中改变其公共的或私人的属性。

由此可见,共同利益是公共的还是私人的难以分辨,这取决于作为共同利益基础的利益关系的本质属性及其动态变化性。或者说,不能仅仅从概念上将共同利益等同于公共利益,尽管公共利益也具有共同利益的某些属性。

二 共同体利益和公共利益

一个组织、一个社区、一个地区、一个国家甚或是整个人类社会,都可以分别看作是共同体。这些不同层次的共同体都存在着自身的利益,因而可以分别被看作是利益共同体。这些利益共同体之间不同的关系会形成不同性质的共同体利益。共同体的规模、共同体的性质、共同体的层次等都会影响共同体利益。

(一)共同体的规模与共同体利益。共同体成员数量的多少,影响着共同体利益的内容。共同体规模越小,共同体利益的内容越简单、越狭窄;共同体规模越大,共同体利益的内容越复杂、越广泛。同时,共同体规模制约着共同体利益的认可和确认。在共同体规模较小的情况下,利益聚合比较容易实现;或者说共同利益容易被认可和确认。随着共同体规模的不断增大,利益的差别性和多样性使得共同利益的“形成”越来越困难,因此也只能在形式上用绝大多数人的共同利益来代表共同体利益。但共同体利益在形式上的“一致性”并不能抹杀其实质上的“普遍性”或“差异性”。就是说,共同体利益并不以大多数人主观的确认和认可为限度,它还包括一些客观的、在特定时期内没有得到确认和认可的利益。例如,在追求共同体利益的过程中,共同体赖以生存的自然环境可能被“无意”地破坏了,此前似乎没有人意识到 “外生的”自然环境也是共同体利益,但当共同体的发展受到自然环境的惩罚或威胁时,保护自然环境就会理所当然地成为共同体利益。可见,形式上的共同体利益并不能抹杀那些客观的、具有普遍影响力的潜在共同利益。这表明,共同体利益并不否认差异性和客观性,它既包括形式上的“共同利益”,也包括客观的“普遍利益”。

(二)共同体的性质与共同体利益。共同体的性质也是影响共同体利益的重要因素。比如,对于组织这类利益共同体来说,我们可以简单地将其区分为“公共的”或是“私人的”。显然,两者都具有各自的共同利益,但因为性质和价值取向的差异,其共同体利益也有所不同。这正如斯托克斯所说,“‘公共’与‘私营’之间的根本区别并不是政府与私营部门之间的区别,而是追求公共利益与追求私人所得之间的区别” 可见,共同体的共同利益并不等同于公共利益,这取决于共同体利益的指向。

(三)共同体的层次与共同体利益。既然共同体及其组成部分都可以看作是利益实体,那么就应该考虑到不同层次共同体及其利益之间的相互关系。从纵向一体化的角度而言,人类社会这个最大的共同体是由若干层次的次级共同体按一定规则组成的。高一层级的共同体利益制约着低层级的共同体利益,两者之间也可能存在某种形式的冲突。比如,我们可以把人类社会看成是由国家组成的共同体,国家本身也可以看作是次级的共同体。基于国家利益,一些国家在工业发展的过程中对生态环境造成了极大的破坏,这是对人类社会整体利益的威胁;同样,一些核大国发展核力量形成核威慑也是对人类社会安全与和平的挑战。这是国家利益与人类社会整体利益的冲突。另一方面,可持续发展战略的提出以及其他形式的国家间合作,则是协调国家间利益关系、维护人类社会“共同体利益”的措施。

这种逻辑同样适用于对国家、政府部门和地方政府之间关系的分析。从严格的意义上说,政府部门、地方政府都不能被看作是纯粹的利益共同体,但它们在形式上具有利益共同体的某些特征。如果将国家看作是最大的利益共同体,那么政府部门和地方政府分别可以看作是次级的利益共同体。我们通常所说的“部门利益”和“地方利益”在这里都可以理解为低层级的共同体利益。它们是其成员的“共同利益”,在各自的范围内也都有相当的合理性。但它们与国家利益之间的冲突并不少见。这种冲突再次表明:不同层级共同体的利益并不是完全一致的。站在国家的立场上,国家利益显然是高于地方利益和部门利益的。

上述分析表明,共同体利益首先是共同利益,它是共同体成员利益的综合。随着共同体规模的扩大和层级的提升,共同利益聚合的过程涉及到复杂的利益关系。同时,在探讨共同体利益是否是共同利益时,必须选定合理的参照系、辨别其适用范围。因为低层级共同体的共同利益并不一定是高层级共同体的共同利益。

三 国家利益和公共利益

(一)国家利益的内容。国家利益应该包括国际和国内两个方面。在国际关系方面,它主要包括国家安全利益和国家政治利益。国家安全利益即是指国家主权的独立、领土的完整和国民的生存不受侵犯。因为任何国家的存在都必须具备主权、领土和国民三个基本要素,缺少其中任何一个要素,都不成其为完整意义上的国家。国家安全利益是国家所有其他利益的基础,没有它,其他利益就无从谈起。国家政治利益,即是指国家制度和国家独立自主管理内政和对外交往的权益。

而从国内方面来讲,国家利益主要包括国家经

济利益和国家意识形态利益。国家经济利益,即国家经济发展的权益,它包括经济繁荣、科技进步和人民生活水平的不断提高。国家意识形态方面的利益,则主要是指国家的价值,即每一个民族国家都拥有自己独特的意识形态、历史传统、民族精神、社会习俗、宗教信仰、稀世文物、名胜古迹以及生活方式。民族国家这些特有的价值在漫长的岁月中已渐渐成为人民生活不可或缺的内容,成为全社会的共同需要,因而也就成为国家利益的组成部分。

(二)国家利益和公共利益的区别。因为从马克思主义国家观看来,国家是统治阶级进行阶级统治的工具,国家利益从根本上来说是统治阶级的利益。所以,在统治阶级占少数时,国家利益其实质是少部分人的利益,这和公共利益要求是多数人的利益不一致。但另一方面,国家利益在一定程度上又具有公共利益的性质。这是因为,任何统治阶级为了自己和整个国家的存在,必须履行一定的社会公共职能,如维护正常的社会公共秩序等。这种社会公共职能是国内全体公民的正常生活和工作所必须的,满足这种社会公共需求也就是实现某种独立于各阶级利益的国家利益。同时,统治阶级与被统治阶级在某些非根本性问题上以及在某些特定的情况下可能有一致的利益,如繁荣科技、普及教育,增加社会财富等,这种一致的利益通常总是以国家利益的形式出现的。此外,某些被统治阶级的利益与统治阶级的眼前利益是对立的,但从长远看,实际上并不对立,比如公民的义务教育、卫生保健等。对于被统治阶级的这部分利益,统治阶级往往给予尽可能的满足,从而使之上升为国家利益。从社会的不断发展来看,人类社会是在不断进步的,政府是有限政府,是为全体公民服务的;国家利益越来越成为全体公民的利益,而不是少数统治阶级的利益。所以国家利益越来越多的包含在公共利益里面。国家利益是公共利益的下位概念。

四 社会利益和公共利益

(一)社会利益的内容。关于社会利益的研究一直不很多。十九世纪功利法学派的代表人物边沁,认为:社会利益是“组成社会的各个成员的利益之总和”。因此,社会利益,在功利法学派那里并不优越于个人利益。因而,社会利益并不能对抗个人利益。二十世纪美国的社会学法学的创始人庞德对法律所保护的利益进行了区分,其中他对于社会利益包含哪些内容的论述,似乎应该是目前为止必须援引的分析。他认为社会利益包括:第一,社会的总体安全。是指整个社会环境的安全,包括社会秩序、社会稳定、经济秩序、交易安全等;第二,社会体制。所谓社会体制是指防卫社会生活的基本体制,包括家庭体制的安全、宗教体制的安全、政治体制的安全、经济体制的安全等;第三,基本道德(General Morals),基本道德是文明社会的社会生活所要求的,按照这种社会利益,应该制止违反一般道德准则的行为如不诚实、贪污受贿、、具有不道德倾向的文学写作;第四,保护社会资源,包括保护自然资源、人力资源,对无独立生活能力或有缺陷的人进行保护和训练;第五,不断发展(General Progress),包括经济的良性发展,体现人类文明成果的政治进步,文化的不断发展。第六,按照社会标准所过的个人生活,包括个人自我主张,公平或合理的政治、文化、社会、经济的机会,个人的生活条件等。庞德认为法律的作用就在于协调、满足这些利益,并使利益清单上的其他利益牺牲降低到最低的程度。在庞德那里,社会利益包括并高于个人利益。

(二)社会利益和公共利益的区别。民法学家史尚宽先生叙述道:“在日本民法不用‘公益’二字,而易以‘公共福祉’者,盖以公益易解为偏于国家的利益,为强调社会性之意义,改用‘公共福祉’字样,即为公共福利。其实,公共利益不独国家的利益,社会的利益亦包括在内。”这表明,公共利益是上位概念,社会利益和国家利益同为并列的下位概念。那么,社会利益究为何指?它和公共利益到底存在哪些具体的区别?笔者认为,社会利益是全体社会成员共同追求的某种社会价值的愿望和要求。它主要包括要求公共安全的社会利益、追求社会制度之安全的社会利益、追求公共道德的社会利益、追求社会资源保护的社会利益和追求社会进步的社会利益。它和公共利益相比,公共利益概念下的主体内容则更为广泛。

五 公共利益

以上我们对共同利益、共同体利益、国家利益和社会利益的内涵进行了界定并与公共利益进行了区别,对与公共利益容易混淆的概念进行了厘清,使我们对公共利益有了一定的初步认识,下面我们来进一步来讨论公共利益。

(一)公共利益的内涵。公共利益与共同体利益相关,但共同利益并不一定是公共利益,因为共同体的性质和价值取向决定了共同体利益的性质,公众组成的共同体已经包含着公共性而不是私人性的内涵。所以这个由单个公众以一定方式组成的共同体利益(即公共利益)与由单个个体组成的私人性质的共同体利益存在实质性差别。

(二)公共利益的本质属性。作为共同体利益和公众利益,公共利益是一个与私人利益相对应的范畴。在这一意义上,公共利益往往被当成一种价值取向、当成一个抽象的或虚幻的概念。以公共利益为本位或是以私人利益为本位,并没有告诉人们公共利益包括哪些内容,它只阐明了利益的指向性。即使是在这种情况下,公共利益也具有一些基本的属性。

1,公共利益的客观性。公共利益不是个人利益的叠加,也不能简单地理解为个人基于利益关系而产生的共同利益。不管人们之间的利益关系如何,公共利益都是客观的,尤其是那些外生于共同体的公共利益。之所以如此,那是因为这些利益客观地影响着共同体整体的生存和发展,尽管它们可能并没有被共同体成员明确地意识到。

2,公共利益的社会共享性。既然公共利益是共同利益,既然它影响着共同体所有成员或绝大多数成员,那么它就应该具有社会共享性。这可以从两个层面来理解。第一,所谓社会性是指公共利益的相对普遍性或非特定性,即它不是特定的、部分人的利益。第二,所谓共享性既是指“共有性”,也是指“共同受益性”。并且这种受益不一定表现为直接的、明显的“正受益”;公共利益受到侵害事实上也是对公众利益的潜在威胁。

(三)公共利益的内容。以上两种特性都是从抽象的意义上来讲的,但公共利益并不是完全虚幻的概念。公共物品和公共服务是公共利益主要的现实的物质表现形式。一般认为, “公共物品是指非竞争性和非排他性的货物。非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应。非排他性是使用者不能被排斥在对该物品的消费之外”。如果将非排他性看作是源于产权而派生出的特性的话,那么,它在形式上保证了公共物品“共有”的性质。而非竞争性则从实际上保证了公共物品可以是“共同受益”的。这决定了公共物品是公共利益的物质表现形式;进而,公共物品的现实性决定了公共利益也是现实的而非抽象的。

需要特别指出的是,公共物品的这种特征往往被误解,即公共物品往往被理解为共同体所有成员的利益。不能否认这样的公共物品的确存在,但不能借此认为所有的公共物品都应该具有这种特征。共同体所有成员的利益事实上是通过多层次、多样化的公共物品来实现的。从纵向上来说,我们可以根据共同体利益的层次性来界定公共物品的层次性:1,全球性或国际性公共物品:世界和平、一种可持续的全球环境、一个统一的世界商品及服务市场和基本知识,都是国际公共物品的例子。 2,全国性公共物品:提供宪法、法律等制度安排,国家安全和防务,发展初等教育,进行基础设施建设,跨地区的公共设施

(比如道路),都是全国性公共物品。 3,地方性公共物品:地方基础设施(比如城市道路)、垃圾处理、街道照明、警察保安等都属于地方性公共物品。4,社区性公共物品:社区绿化与环境、社区治安、社区基础设施等乃是社区性公共物品。

从横向上来说,同一层次的公共物品不是单一的,而是多样化的:1,基础性的公共物品,主要是指基础设施一类的公共工程。2,管制性的公共物品,指宪法、法律等制度安排以及国家安全或地方治安。3,保障性公共物品,比如社会保障、疾病防治。4,服务性公共物品,比如公共交通、医疗卫生保健等服务性公共项目。

由此可见,公共物品的层次性和多样化实际上代表着公共利益的层次性和多样化。在这一意义上,公共利益就不是一个抽象的概念,而是一个现实的概念了。这是现代公共管理探讨公共服务的供给模式,从而确保公共利益的有效增进和公平分配的基础。

六 在制定和实施反垄断法中公共利益的判断标准

公共利益作为一个高度抽象、易生歧义和弊端的概念,如果不严格限定,极易出现滥用现象。概括国内外学界和实务界的共识与经验,笔者认为在理解和运用公共利益这个概念时,应坚持如下六条判断标准:

(一)合法合理性。只有在法定条件下才可出于公共利益的考虑依法对公民或团体的基本权利加以克减和限制,故须坚持法定与合法原则,也即法律保留和法律优先。各国立法中关于公共利益的表述,主要有概括规定、列举规定、概括与列举相结合的规定等三种方式,其共性是必须具有“公众的或与公众有关的使用”之内涵。此外,关于公共利益的考虑,还应符合比例原则,具有必要性与合理性。

(二)公共受益性。纵观各国立法和行政实务,许多国家对于公共利益之“公共性”的理解都日益宽泛,凡国家建设需要、符合一般性社会利益的事业,都被认为具有公共性,例如国民健康、教育、公共设施、公共交通、公共福利、文物保护等公共事业发展的需要。公共利益的受益范围一般是不特定多数的受益人,而且该项利益需求往往无法通过市场选择机制得到满足,需要通过统一行动而有组织地提供。政府就是最大的、有组织的公共利益提供者。例如政府运用公共权力征收征用土地为全社会提供普遍的公益性服务。

(三)公平补偿性。运用公共权力追求公共利益必然会有代价,这就造成公民权利的普遍牺牲(损害)或特别牺牲(损害)。有损害必有救济,特别损害应予特别救济,才符合公平正义的社会价值观,这是现代法治的一个要义。这种救济主要表现为法定条件下的公平补偿和事先补偿,它体现了现代法治的基本要求——实体公正。与正当补偿、适当补偿等提法相比,公平补偿的提法也许更合乎市场机制的要求,更接近私权利与私权利之间的交往法则。事先补偿则体现了政府诚信和法安定性的要求。

(四)公开参与性。以公共利益为由采取强制规划、征收、征用等特殊行政措施,会严重影响到公民的基本权利,必须做到决策和执行全过程的公开透明,依法保障行政相对人的知情权、听证权、陈述权、申辩权、参与决策权等程序权利和民主权利的有效行使。

(五)权力制约性。以公共利益为由强制克减和限制公民权利,极易造成政府与人民之间的紧张关系,尤其是在出现公共危机而行使行政紧急权力时更易于以公共利益之名越权和滥用公权力,故须进行有效的监督制约,这是建设有限政府、法治政府的要求。除了把以公共利益为由行使公权力纳入舆论监督、社会监督等民主监督视野中,更需要加强对于这一公权力行使过程的违宪审查、司法审查、上级监督、专门监督等国家权力性监督,这是“以权力监督权力”的机制和判断标准。国内外的行政诉讼实践证明,通过司法审查来监督和判断行政征收征用措施的是否真正符合公共利益的要求,就是一种有效的监督制约机制。

公共利益的性质篇2

事实上,研究公共利益时有两个关键问题不容回避。第一,公共利益是抽象的(虚幻的)还是现实的(具体的)?第二,公共利益与共同利益完全一致吗?围绕这两个问题,本文将在区分公共利益和共同利益概念差别的基础上,界定公共利益的本质内涵;进而力图阐明公共利益乃是现代公共管理的本质问题。

一、对“共同利益”的概念辨析

“共同利益”和“公共利益”是两个容易混淆的概念。两者在词源上有很大的“相似性”。通常所说的“共同利益”有两个英文词与其相对应,即commoninterest和generalinterest。按《牛津高阶英汉双解词典》的解释,common在被解释为“共有的、共同做的、共同受到的”时,是指“两个人或更多人,或者是团体、社会的绝大多数人所享有的东西,所做的事情,或是属于他们的东西、对他们有影响的东西”。而general则被解释为“普遍的、全面的”,此时它指“影响所有人或绝大多数人(的事物)”。(注:《牛津高阶英汉双解词典》(第四版)、商务印书馆、牛津大学出版社,1997年版,第277页、第612页。)

可见,“共同利益”首先是指“多数人”的利益。“多数人”可能是指两个人、少数几个人、绝大多数人甚至是所有人。他们都可能从“共同利益”中获益或受其影响。这是共同利益的相对普遍性。

同时,“共同利益”是被“共享的、共有的、共同承担的、或者是共同受到影响的”。它与共同的立场、共同的行动相关。它不局限于某个单个的个体,不可能也不应该为其所独有。这是共同利益的不可分割性。

通常,共同利益可以指代共同体利益,或是利益关系的产物。我们将分别阐述这两种指代关系。

(一)共同利益与共同体利益

共同体是个宽泛的概念。一个组织、一个社区、一个地区、一个国家甚或是整个人类社会,都可以分别看作是共同体。作为现实的载体,这些不同层次的共同体都存在着自身的利益,因而可以分别被看作是利益共同体。在对这些利益共同体进行考察时,可以采取几种视角:一是以单个的利益共同体为单元,分析其共同利益的属性;二是以不同层次利益共同体的相对关系为单元,分析共同利益的相对性。

1.共同体的规模与共同体利益

共同体是由相关成员组成的。其成员数量的多少,影响着共同体利益的内容。既然共同体利益不局限于某个或某些特定成员,它就应该是绝大多数成员或者是所有成员共同的利益诉求。共同体规模越小,共同体利益的内容越简单、越狭窄;共同体规模越大,共同体利益的内容越复杂、越广泛。但无论如何,共同体利益都不是单一的,而是多样化的。这是由利益需求“总量”和利益差异程度所决定的。

最为主要的是,共同体规模制约着共同体利益的认可和确认。在共同体规模较小的情况下,利益聚合比较容易实现;或者说共同利益容易被认可和确认。随着共同体规模的不断增大,利益的差别性和多样性使得共同利益的“形成”越来越困难,因此也只能在形式上用绝大多数人的共同利益来代表共同体利益。这在实践中存在困境:“少数服从多数”的集中原则是否忽略甚至是侵犯了少数人的利益?

通常认为,不管采取怎样的表达机制,共同体利益在形式上的“一致性”并不能抹杀其实质上的“普遍性”或“差异性”。如果少数人的利益被忽略或侵犯了,他们就会游离于共同体之外,共同体也就失去存在的意义。为避免这种情况出现,共同体总要采取一些救助弱势群体的措施。其背后的逻辑是:这些少数人的“共同利益”虽然在形式上没有得到确认,但在实际上应该得到实现。就是说,共同体利益并不以大多数人主观的确认和认可为限度,它还包括一些客观的、在特定时期内没有得到确认和认可的利益。

比如,人们在和平时期可能并不会感受到共同体安全的重要性;一旦共同体安全受到威胁时,任何成员都不可能否认共同体安全乃是最大的共同体利益。再比如,在追求共同体利益的过程中,共同体赖以生存的自然环境可能被“无意”地破坏了,此前似乎没有人意识到“外生的”自然环境也是共同体利益;当共同体的发展受到自然环境的惩罚或威胁时,保护自然环境就会理所当然地成为共同体利益。可见,形式上的共同体利益并不能抹杀那些客观的、具有普遍影响力的潜在共同利益。

这表明,共同体利益并不否认差异性和客观性,它既包括形式上的“共同利益”,也包括客观的“普遍利益”。

2.共同体的性质与共同体利益

以上,我们只是从最一般的意义上探讨了共同体利益。事实上,除了规模之外,共同体的性质也是影响共同体利益的重要因素。比如,对于组织这类利益共同体来说,我们可以简单地将其区分为“公共的”或是“私人的”。这近似于我们通常所说的公共部门和私营部门。显然,两者都具有各自的共同利益,但因为性质和价值取向的差异,其共同体利益也有所不同。这正如斯托克斯所说,“‘公共’与‘私营’之间的根本区别并不是政府与私营部门之间的区别,而是追求公共利益与追求私人所得之间的区别”(注:DavidMathasen:TheNewPublicManagementandItsCritics,InternationalPublicManagementJournal,Volume2,Numberl,1999.)。

在这里,政府被看作是代表和维护公共利益的公共部门。这种传统的看法受到了公共选择理论的挑战。公共选择学派认为,政府也是有自身利益的,因而并不见得能够代表公共利益。事实上,这种冲突可以用共同体利益来解释。布坎南等人所说的“政府的自身利益”近似于政府这个公共组织的共同体利益,而斯托克斯所说的“公共利益”乃是社会这个共同体的利益。传统观点认为,这两种共同体的利益根本一致;而在公共选择理论看来,两者可能相分离。可见,共同体的共同利益并不等同于公共利益,这取决于共同体利益的指向。

3.共同体的层次与共同体利益

既然共同体及其组成部分都可以看作是利益实体,那么就应该考虑到不同层次共同体及其利益之间的相互关系。从纵向一体化的角度而言,人类社会这个最大的共同体是由若干层次的次级共同体按一定规则组成的。高一层级的共同体利益制约着低层级的共同体利益,两者之间也可能存在某种形式的冲突。比如,我们可以把人类社会看成是由国家组成的共同体,国家本身也可以看作是次级的共同体。基于国家利益,一些国家在工业发展的过程中对生态环境造成了极大的破坏,这是对人类社会整体利益的威胁;同样,一些核大国发展核力量形成核威慑也是对人类社会安全与和平的挑战。这是国家利益与人类社会整体利益的冲突。另一方面,可持续发展战略的提出以及其他形式的国家间合作,则是协调国家间利益关系、维护人类社会“共同体利益”的措施。

这种逻辑同样适用于对国家、政府部门和地方政府之间关系的分析。从严格的意义上说,政府部门、地方政府都不能被看作是纯粹的利益共同体,但它们在形式上具有利益共同体的某些特征。如果将国家看作是最大的利益共同体,那么政府部门和地方政府分别可以看作是次级的利益共同体。我们通常所说的“部门利益”和“地方利益”在这里都可以理解为低层级的共同体利益。它们是其成员的“共同利益”,在各自的范围内也都有相当的合理性。但它们与国家利益之间的冲突并不少见。这种冲突再次表明:不同层级共同体的利益并不是完全一致的。站在国家的立场上,国家利益显然是高于地方利益和部门利益的。

上述分析表明,共同体利益首先是共同利益,它是共同体成员利益的综合。随着共同体规模的扩大和层级的提升,共同利益聚合的过程涉及到复杂的利益关系。同时,在探讨共同体利益是否是共同利益时,必须选定合理的参照系、辨别其适用范围。因为低层级共同体的共同利益并不一定是高层级共同体的共同利益。

(二)作为利益关系产物的共同利益

在探讨共同体利益时,实际上是从静态意义来理解共同利益的。除此之外,共同利益也表达了利益主体横向的利益关系。通常认为,“由于利益自我性和社会性的作用,任何利益关系中都包含着三种利益内容,即利益关系两个原构利益主体的利益及其相互结成的共同利益”。确切地说,共同利益乃是“利益关系中的第三种利益”(注:王浦劬:《政治学基础》,北京大学出版社,1995年版,第60、61页。)。对此我们可以进一步地引伸:

1.共同利益的本质属性

如果我们承认利益的普遍性以及利益驱动假设的话,那么就同样应该承认利益关系的普遍性。也就是说,不同利益主体之间可能会发生潜在的或现实的利益关系。但在利益关系形成的过程中,由于“原构利益主体”的性质不同,所产生的“第三种利益”也可能具有不同的性质。两个公共机构基于公共目的而产生的利益关系及共同利益,显然与两个私营部门基于私人目的产生的利益及其共同利益有所不同。换言之,不同利益关系产生了不同的共同利益。这些共同利益可能具有私人的性质,也可能具有公共的性质。

2.共同利益的动态变化性

尽管利益关系具有相对的稳定性,但它也不是一成不变的。按照上述逻辑,如果利益关系发生变化,那么其所产生的“第三种利益”也会随之变化。从这一意义上说,共同利益也具有动态变化性,而且在变化过程中其主体内容也将有所调整。这使得共同利益本身也是一个难以完全把握的概念。如果仅仅是共同利益的内容发生变化,那么共同利益的公共性或私人性就不会变化;如果两者同时发生变化,那就意味着利益关系本身发生了变化。显然,两个私营机构为垄断市场而形成的利益关系及其共同利益,与基于合作性地提供公共物品或公共服务而形成的利益关系及其共同利益有着本质的区别。这意味着共同利益作为利益关系的产物,可能在其动态变化过程中改变其公共的或私人的属性。

由此可见,共同利益是公共的还是私人的难以分辨,这取决于作为共同利益基础的利益关系的本质属性及其动态变化性。或者说,不能仅仅从概念上将共同利益等同于公共利益,尽管公共利益也具有共同利益的某些属性。那么,到底应该如何界定公共利益呢?

二、公共利益的本质属性

从上文的分析中可以看出,“共同利益并不一定是公共利益”(注:陈庆云:“公共管理基本模式初探”,载于《中国行政管理》,2000年第8期,第37页。),尽管二者之间具有某种特殊的联系。要揭示两者之间的关系,还需要对“公共利益(publicinterest)”作出概念上的界定。

(一)公共利益的内涵

按照《牛津高阶英汉双解词典》的解释,public意味着“公众的、与公众有关的”,或者是“为公众的、公用的、公共的(尤指由中央或地方政府提供的)”。(注:《牛津高阶英汉双解词典》,商务印书馆、牛津大学出版社,1997年版,第1196页。)在这里,公众是一个集合名词,公众组成的群体可以看作是共同体。因此公共利益首先与共同体利益相关。不过这个由单个公众以一定方式组成的共同体,与由单个个体组成的私人性质的共同体存在实质性差别。前已述及,共同体的性质和价值取向决定了共同体利益的性质。基于这种认识,公众组成的共同体已经包含着公共性而不是私人性的内涵。

其次,公共利益意为“公众的或与公众有关的”,它与公众利益密切相关(这也决定了现代公共管理转向公众立场是合情合理的)。不过,公众利益并不能代替公共利益。因为公众利益既有纯私人性质的,也有公共性质的;公众除了消费公共物品之外;还大量地消费私人物品。反之,公共利益则应该代表公众利益,否则它就失去了依托而成为一个纯粹抽象的概念。

再次,公共利益与中央或地方政府的供给相关。这是由政府的公共特性所决定的。尽管在公共选择学派看来,政府也具有自利性,但谁都无法否认政府是公共利益的代表者和维护者。在这一方面,往往存在认识上的误区:即因为政府是代表者和维护者,而认为公共利益只能由政府来维护、增进和分配。这排除了政府以外社会主体的补充作用。事实上,西方国家大量出现的志愿性团体、社区自治,以及“治理(govenance)”概念的提出都表明:“政府并不是唯一的提供者”(注:世界银行:《变革世界中的政府—1997年世界发展报告》,中国财政经济出版社,1997年版,第4页。);非政府组织和公民参与也同样可以维护和增进公共利益。

(二)公共利益的本质属性

作为共同体利益和公众利益,公共利益是一个与私人利益相对应的范畴。在这一意义上,公共利益往往被当成一种价值取向、当成一个抽象的或虚幻的概念。以公共利益为本位或是以私人利益为本位,并没有告诉人们公共利益包括哪些内容,它只阐明了利益的指向性。即使是在这种情况下,公共利益也具有一些基本的属性。

1.公共利益的客观性

公共利益不是个人利益的叠加,也不能简单地理解为个人基于利益关系而产生的共同利益。不管人们之间的利益关系如何,公共利益都是客观的,尤其是那些外生于共同体的公共利益。之所以如此,那是因为这些利益客观地影响着共同体整体的生存和发展,尽管它们可能并没有被共同体成员明确地意识到。

2.公共利益的社会共享性

既然公共利益是共同利益,既然它影响着共同体所有成员或绝大多数成员,那么它就应该具有社会共享性。这可以从两个层面来理解。第一,所谓社会性是指公共利益的相对普遍性或非特定性,即它不是特定的、部分人的利益。第二,所谓共享性既是指“共有性”,也是指“共同受益性”。并且这种受益不一定表现为直接的、明显的“正受益”;公共利益受到侵害事实上也是对公众利益的潜在威胁。

以上两种特性都是从抽象的意义上来讲的,但公共利益并不是完全虚幻的概念。公共物品和公共服务是公共利益主要的现实的物质表现形式。一般认为,“公共物品是指非竞争性和非排他性的货物。非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应。非排他性是使用者不能被排斥在对该物品的消费之外”。(注:世界银行:《变革世界中的政府—1997年世界发展报告》,中国财政经济出版社,1997年版,第26页。)如果将非排他性看作是源于产权而派生出的特性的话,那么,它在形式上保证了公共物品“共有”的性质。而非竞争性则从实际上保证了公共物品可以是“共同受益”的。这决定了公共物品是公共利益的物质表现形式;进而,公共物品的现实性决定了公共利益也是现实的而非抽象的。

需要特别指出的是,公共物品的这种特征往往被误解,即公共物品往往被理解为共同体所有成员的利益。不能否认这样的公共物品的确存在,但不能借此认为所有的公共物品都应该具有这种特征。共同体所有成员的利益事实上是通过多层次、多样化的公共物品来实现的。

从纵向上来说,我们可以根据共同体利益的层次性来界定公共物品的层次性:(1)全球性或国际性公共物品:世界和平、一种可持续的全球环境、一个统一的世界商品及服务市场和基本知识,都是国际公共物品的例子。(注:世界银行:《变革世界中的政府—1997年世界发展报告》,中国财政经济出版社,1997年版,第131页。)(2)全国性公共物品:提供宪法、法律等制度安排,国家安全和防务,发展初等教育,进行基础设施建设,跨地区的公共设施(比如道路),都是全国性公共物品。(3)地方性公共物品:地方基础设施(比如城市道路)、垃圾处理、街道照明、警察保安等都属于地方性公共物品。(4)社区性公共物品:社区绿化与环境、社区治安、社区基础设施等乃是社区性公共物品。

从横向上来说,同一层次的公共物品不是单一的,而是多样化的:(1)基础性的公共物品,主要是指基础设施一类的公共工程。(2)管制性的公共物品,指宪法、法律等制度安排以及国家安全或地方治安。(3)保障性公共物品,比如社会保障、疾病防治。(4)服务性公共物品,比如公共交通、医疗卫生保健等服务性公共项目。

由此可见,公共物品的层次性和多样化实际上代表着公共利益的层次性和多样化。在这一意义上,公共利益就不是一个抽象的概念,而是一个现实的概念了。这是现代公共管理探讨公共服务的供给模式,从而确保公共利益的有效增进和公平分配的基础。

三、公共利益:现代公共管理的本质问题

从上述对公共利益本质属性的阐释中可以看出,既然公共利益具有社会共享性,既然它具有相对普遍的影响力,那么确保公共利益的增进和分配就应当是公共管理的根本目的。正如本文开头提到的那样,对于这个问题有两种截然不同的立场。传统观点基本上秉持着管理者的立场,即以政府公共管理作为核心研究对象。这对于探讨政府这个最大的管理主体如何维护和增进公共利益是大有稗益的。不过,新公共管理运动的兴起却力图改变这种立场,顾客取向和结果取向并不仅仅是政府公共价值观念转型的目标,它也蕴含着公共文化转型的核心内容。同时,市场化供给机制的引入似乎并没有将所有的希望都寄托在政府身上——非政府组织、私营部门甚至是公民个人或公民团体的参与同样能够带来有效的产出和更高的绩效水平。因此,转向公众立场有相当的合理性和现实基础。

站在公众的立场上,公共利益是现实的。它表现为公众对公共物品的多层次、多样化、整体性的利益需求。这些需求与公众个人对私人物品的需求相区别。后者可以通过在市场中进行自由选择、自主决定而得到实现;而前者则需要集体行动、有组织的供给方式才能得到满足。毫无疑问,政府是最大的、有组织的供给主体,这由政府传统的公共责任所决定。但仅仅有公共责任并不能确保公共利益的实现,政府的能力和绩效状况是最终的决定性因素。

新公共管理运动的兴起是对传统政府理论和传统公共行政理论的批判。批判的焦点在于政府组织的低效率并不能有效满足公众的需求。即使对这一相对普遍的现实忽略不计,也应当承认政府能力的有限性。基于这两大前提,必然要求寻求政府以外的社会力量。从西方七十年代以来的公共行政改革实践来看,基本上都倾向于放手让非政府组织和私营部门参与公共物品的供给。改革的成功经验都贯穿着“政府不必是唯一提供者”的多元化主体信念。这一信念应当这样理解:

第一,政府的有限能力决定了它不可能提供所有的公共物品。建立公共部门与私营部门、非政府组织的合作关系是必然的理性选择,也是通过多种途径实现公共利益的组织基础。

第二,政府虽然不必是唯一的提供者,但政府的某些传统责任和职能是不能放弃的,而且某些公共物品只能由政府来提供。也就是说,主张多元化供给并不能全盘否认政府的作用。政府毕竟是最核心的公共管理主体。

第三,这一信念意味着政府不必直接提供某些公共物品,它可能通过有效的、激励性的制度安排来鼓励其他社会主体参与供给,也可能通过集体购买的方式满足公众的需求。这样,政府既不必在力所不及的情况下直接提供公共物品,也能够保证公共利益的实现。

可见,政府的核心作用是不可替代的。这种核心作用还表现在它为其他管理主体进行公共管理提供了制度化的途径。在这里,其他管理主体主要是指利他性、自愿性的非政府组织。私营部门虽然也参与其中,但其营利性的本质决定了它不可能上升为公共管理主体。由此可以认为,公共管理主体应该是以政府为核心的、多元化的开放主体体系。这也是与国外公共管理仅仅聚焦于公共部门相区别的一个标志。这种制度化的途径为公共利益的实现提供了组织基础。

同时,以公众为立场并不代表公众只是被动的、挑剔的消费者,因而也并不是与公共管理主体相对立的群体。既然公众可以从公共物品中“共同受益”,他们也应该付出相应的“代价”。除了以税收等方式集体地购买不特定的公共物品之外,公民参与也是实现公共利益的重要手段。它不仅是集体表达利益需求的途径,也是与公共管理主体合作从而降低管理成本的方式。

综上所述,不管采取什么样的立场,公共管理都应该以公共利益为核心。而研究立场从管理者向公众的转变则要求公共文化的转型。新型的公共文化同样需要关注公共利益这个本质问题,需要关注政府的公共管理,但更需要建立多元化的管理主体体系、建立与公众之间的良性合作关系。这是现代公共管理的战略性管理框架。

公共利益的性质篇3

关键词:公共利益;现代公共;公共管理;管理本质

Abstract:Thepublicadministrationresearchusuallyhastwokindofentirelydifferentstandpoints:Superintendent''''sstandpointandpublic''''sstandpoint.Standsinsuperintendent''''sstandpoint,thepublicadministrationresearchmainattentiontakesthepublicinterestspokesmanandvindicator''''sPublicsector,howcancarryontheeffectivemanagementtothepublicaffairs.Standsinpublic''''sstandpoint,thepublicadministrationresearchmainattention“howcanthecitizenobtainthethingwhichfromgovernmenttheretheyneed”(thenote:HowardFrant:UsefultoWhom?PublicManagementResearch,SocialScience,andtheStandpointProblem,InternationalPublicManagementJournal,Volume2,Number2,1999,p.324.).

keyword:Publicinterest;Modernagepublic;Publicadministration;Managementessence

引言

显然,这两种立场都没有脱离公共利益这个核心问题:前者以“公共部门如何实现和服务于公共利益”为焦点;后者以“公共利益是怎样被实现的”为焦点。进一步对比可以发现,前一种主张所说的公共利益多半是抽象的,而后一种主张则意指现实的公共利益,它与公众利益密切相关。

事实上,研究公共利益时有两个关键问题不容回避。第一,公共利益是抽象的(虚幻的)还是现实的(具体的)?第二,公共利益与共同利益完全一致吗?围绕这两个问题,本文将在区分公共利益和共同利益概念差别的基础上,界定公共利益的本质内涵;进而力图阐明公共利益乃是现代公共管理的本质问题。

一、对“共同利益”的概念辨析

“共同利益”和“公共利益”是两个容易混淆的概念。两者在词源上有很大的“相似性”。通常所说的“共同利益”有两个英文词与其相对应,即commoninterest和generalinterest。按《牛津高阶英汉双解词典》的解释,common在被解释为“共有的、共同做的、共同受到的”时,是指“两个人或更多人,或者是团体、社会的绝大多数人所享有的东西,所做的事情,或是属于他们的东西、对他们有影响的东西”。而general则被解释为“普遍的、全面的”,此时它指“影响所有人或绝大多数人(的事物)”。(注:《牛津高阶英汉双解词典》(第四版)、商务印书馆、牛津大学出版社,1997年版,第277页、第612页。)

可见,“共同利益”首先是指“多数人”的利益。“多数人”可能是指两个人、少数几个人、绝大多数人甚至是所有人。他们都可能从“共同利益”中获益或受其影响。这是共同利益的相对普遍性。

同时,“共同利益”是被“共享的、共有的、共同承担的、或者是共同受到影响的”。它与共同的立场、共同的行动相关。它不局限于某个单个的个体,不可能也不应该为其所独有。这是共同利益的不可分割性。

通常,共同利益可以指代共同体利益,或是利益关系的产物。我们将分别阐述这两种指代关系。

(一)共同利益与共同体利益

共同体是个宽泛的概念。一个组织、一个社区、一个地区、一个国家甚或是整个人类社会,都可以分别看作是共同体。作为现实的载体,这些不同层次的共同体都存在着自身的利益,因而可以分别被看作是利益共同体。在对这些利益共同体进行考察时,可以采取几种视角:一是以单个的利益共同体为单元,分析其共同利益的属性;二是以不同层次利益共同体的相对关系为单元,分析共同利益的相对性。

1.共同体的规模与共同体利益

共同体是由相关成员组成的。其成员数量的多少,影响着共同体利益的内容。既然共同体利益不局限于某个或某些特定成员,它就应该是绝大多数成员或者是所有成员共同的利益诉求。共同体规模越小,共同体利益的内容越简单、越狭窄;共同体规模越大,共同体利益的内容越复杂、越广泛。但无论如何,共同体利益都不是单一的,而是多样化的。这是由利益需求“总量”和利益差异程度所决定的。

最为主要的是,共同体规模制约着共同体利益的认可和确认。在共同体规模较小的情况下,利益聚合比较容易实现;或者说共同利益容易被认可和确认。随着共同体规模的不断增大,利益的差别性和多样性使得共同利益的“形成”越来越困难,因此也只能在形式上用绝大多数人的共同利益来代表共同体利益。这在实践中存在困境:“少数服从多数”的集中原则是否忽略甚至是侵犯了少数人的利益?

通常认为,不管采取怎样的表达机制,共同体利益在形式上的“一致性”并不能抹杀其实质上的“普遍性”或“差异性”。如果少数人的利益被忽略或侵犯了,他们就会游离于共同体之外,共同体也就失去存在的意义。为避免这种情况出现,共同体总要采取一些救助弱势群体的措施。其背后的逻辑是:这些少数人的“共同利益”虽然在形式上没有得到确认,但在实际上应该得到实现。就是说,共同体利益并不以大多数人主观的确认和认可为限度,它还包括一些客观的、在特定时期内没有得到确认和认可的利益。

比如,人们在和平时期可能并不会感受到共同体安全的重要性;一旦共同体安全受到威胁时,任何成员都不可能否认共同体安全乃是最大的共同体利益。再比如,在追求共同体利益的过程中,共同体赖以生存的自然环境可能被“无意”地破坏了,此前似乎没有人意识到“外生的”自然环境也是共同体利益;当共同体的发展受到自然环境的惩罚或威胁时,保护自然环境就会理所当然地成为共同体利益。可见,形式上的共同体利益并不能抹杀那些客观的、具有普遍影响力的潜在共同利益。

这表明,共同体利益并不否认差异性和客观性,它既包括形式上的“共同利益”,也包括客观的“普遍利益”。

2.共同体的层次与共同体利益

既然共同体及其组成部分都可以看作是利益实体,那么就应该考虑到不同层次共同体及其利益之间的相互关系。从纵向一体化的角度而言,人类社会这个最大的共同体是由若干层次的次级共同体按一定规则组成的。高一层级的共同体利益制约着低层级的共同体利益,两者之间也可能存在某种形式的冲突。比如,我们可以把人类社会看成是由国家组成的共同体,国家本身也可以看作是次级的共同体。基于国家利益,一些国家在工业发展的过程中对生态环境造成了极大的破坏,这是对人类社会整体利益的威胁;同样,一些核大国发展核力量形成核威慑也是对人类社会安全与和平的挑战。这是国家利益与人类社会整体利益的冲突。另一方面,可持续发展战略的提出以及其他形式的国家间合作,则是协调国家间利益关系、维护人类社会“共同体利益”的措施。

3.共同体的性质与共同体利益

以上,我们只是从最一般的意义上探讨了共同体利益。事实上,除了规模之外,共同体的性质也是影响共同体利益的重要因素。比如,对于组织这类利益共同体来说,我们可以简单地将其区分为“公共的”或是“私人的”。这近似于我们通常所说的公共部门和私营部门。显然,两者都具有各自的共同利益,但因为性质和价值取向的差异,其共同体利益也有所不同。这正如斯托克斯所说,“‘公共’与‘私营’之间的根本区别并不是政府与私营部门之间的区别,而是追求公共利益与追求私人所得之间的区别”(注:DavidMathasen:TheNewPublicManagementandItsCritics,InternationalPublicManagementJournal,Volume2,Numberl,1999.)。

在这里,政府被看作是代表和维护公共利益的公共部门。这种传统的看法受到了公共选择理论的挑战。公共选择学派认为,政府也是有自身利益的,因而并不见得能够代表公共利益。事实上,这种冲突可以用共同体利益来解释。布坎南等人所说的“政府的自身利益”近似于政府这个公共组织的共同体利益,而斯托克斯所说的“公共利益”乃是社会这个共同体的利益。传统观点认为,这两种共同体的利益根本一致;而在公共选择理论看来,两者可能相分离。可见,共同体的共同利益并不等同于公共利益,这取决于共同体利益的指向。

这种逻辑同样适用于对国家、政府部门和地方政府之间关系的分析。从严格的意义上说,政府部门、地方政府都不能被看作是纯粹的利益共同体,但它们在形式上具有利益共同体的某些特征。如果将国家看作是最大的利益共同体,那么政府部门和地方政府分别可以看作是次级的利益共同体。我们通常所说的“部门利益”和“地方利益”在这里都可以理解为低层级的共同体利益。它们是其成员的“共同利益”,在各自的范围内也都有相当的合理性。但它们与国家利益之间的冲突并不少见。这种冲突再次表明:不同层级共同体的利益并不是完全一致的。站在国家的立场上,国家利益显然是高于地方利益和部门利益的。

上述分析表明,共同体利益首先是共同利益,它是共同体成员利益的综合。随着共同体规模的扩大和层级的提升,共同利益聚合的过程涉及到复杂的利益关系。同时,在探讨共同体利益是否是共同利益时,必须选定合理的参照系、辨别其适用范围。因为低层级共同体的共同利益并不一定是高层级共同体的共同利益。

(二)作为利益关系产物的共同利益

在探讨共同体利益时,实际上是从静态意义来理解共同利益的。除此之外,共同利益也表达了利益主体横向的利益关系。通常认为,“由于利益自我性和社会性的作用,任何利益关系中都包含着三种利益内容,即利益关系两个原构利益主体的利益及其相互结成的共同利益”。确切地说,共同利益乃是“利益关系中的第三种利益”(注:王浦劬:《政治学基础》,北京大学出版社,1995年版,第60、61页。)。对此我们可以进一步地引伸:

1.共同利益的动态变化性

尽管利益关系具有相对的稳定性,但它也不是一成不变的。按照上述逻辑,如果利益关系发生变化,那么其所产生的“第三种利益”也会随之变化。从这一意义上说,共同利益也具有动态变化性,而且在变化过程中其主体内容也将有所调整。这使得共同利益本身也是一个难以完全把握的概念。如果仅仅是共同利益的内容发生变化,那么共同利益的公共性或私人性就不会变化;如果两者同时发生变化,那就意味着利益关系本身发生了变化。显然,两个私营机构为垄断市场而形成的利益关系及其共同利益,与基于合作性地提供公共物品或公共服务而形成的利益关系及其共同利益有着本质的区别。这意味着共同利益作为利益关系的产物,可能在其动态变化过程中改变其公共的或私人的属性。

2.共同利益的本质属性

如果我们承认利益的普遍性以及利益驱动假设的话,那么就同样应该承认利益关系的普遍性。也就是说,不同利益主体之间可能会发生潜在的或现实的利益关系。但在利益关系形成的过程中,由于“原构利益主体”的性质不同,所产生的“第三种利益”也可能具有不同的性质。两个公共机构基于公共目的而产生的利益关系及共同利益,显然与两个私营部门基于私人目的产生的利益及其共同利益有所不同。换言之,不同利益关系产生了不同的共同利益。这些共同利益可能具有私人的性质,也可能具有公共的性质。

由此可见,共同利益是公共的还是私人的难以分辨,这取决于作为共同利益基础的利益关系的本质属性及其动态变化性。或者说,不能仅仅从概念上将共同利益等同于公共利益,尽管公共利益也具有共同利益的某些属性。那么,到底应该如何界定公共利益呢?

二、公共利益的本质属性

从上文的分析中可以看出,“共同利益并不一定是公共利益”(注:陈庆云:“公共管理基本模式初探”,载于《中国行政管理》,2000年第8期,第37页。),尽管二者之间具有某种特殊的联系。要揭示两者之间的关系,还需要对“公共利益(publicinterest)”作出概念上的界定。

(一)公共利益的内涵

按照《牛津高阶英汉双解词典》的解释,public意味着“公众的、与公众有关的”,或者是“为公众的、公用的、公共的(尤指由中央或地方政府提供的)”。(注:《牛津高阶英汉双解词典》,商务印书馆、牛津大学出版社,1997年版,第1196页。)在这里,公众是一个集合名词,公众组成的群体可以看作是共同体。因此公共利益首先与共同体利益相关。不过这个由单个公众以一定方式组成的共同体,与由单个个体组成的私人性质的共同体存在实质性差别。前已述及,共同体的性质和价值取向决定了共同体利益的性质。基于这种认识,公众组成的共同体已经包含着公共性而不是私人性的内涵。

其次,公共利益意为“公众的或与公众有关的”,它与公众利益密切相关(这也决定了现代公共管理转向公众立场是合情合理的)。不过,公众利益并不能代替公共利益。因为公众利益既有纯私人性质的,也有公共性质的;公众除了消费公共物品之外;还大量地消费私人物品。反之,公共利益则应该代表公众利益,否则它就失去了依托而成为一个纯粹抽象的概念。

再次,公共利益与中央或地方政府的供给相关。这是由政府的公共特性所决定的。尽管在公共选择学派看来,政府也具有自利性,但谁都无法否认政府是公共利益的代表者和维护者。在这一方面,往往存在认识上的误区:即因为政府是代表者和维护者,而认为公共利益只能由政府来维护、增进和分配。这排除了政府以外社会主体的补充作用。事实上,西方国家大量出现的志愿性团体、社区自治,以及“治理(govenance)”概念的提出都表明:“政府并不是唯一的提供者”(注:世界银行:《变革世界中的政府—1997年世界发展报告》,中国财政经济出版社,1997年版,第4页。);非政府组织和公民参与也同样可以维护和增进公共利益。

(二)公共利益的本质属性

作为共同体利益和公众利益,公共利益是一个与私人利益相对应的范畴。在这一意义上,公共利益往往被当成一种价值取向、当成一个抽象的或虚幻的概念。以公共利益为本位或是以私人利益为本位,并没有告诉人们公共利益包括哪些内容,它只阐明了利益的指向性。即使是在这种情况下,公共利益也具有一些基本的属性。

1.公共利益的客观性

公共利益不是个人利益的叠加,也不能简单地理解为个人基于利益关系而产生的共同利益。不管人们之间的利益关系如何,公共利益都是客观的,尤其是那些外生于共同体的公共利益。之所以如此,那是因为这些利益客观地影响着共同体整体的生存和发展,尽管它们可能并没有被共同体成员明确地意识到。

2.公共利益的社会共享性

既然公共利益是共同利益,既然它影响着共同体所有成员或绝大多数成员,那么它就应该具有社会共享性。这可以从两个层面来理解。第一,所谓社会性是指公共利益的相对普遍性或非特定性,即它不是特定的、部分人的利益。第二,所谓共享性既是指“共有性”,也是指“共同受益性”。并且这种受益不一定表现为直接的、明显的“正受益”;公共利益受到侵害事实上也是对公众利益的潜在威胁。

以上两种特性都是从抽象的意义上来讲的,但公共利益并不是完全虚幻的概念。公共物品和公共服务是公共利益主要的现实的物质表现形式。一般认为,“公共物品是指非竞争性和非排他性的货物。非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应。非排他性是使用者不能被排斥在对该物品的消费之外”。(注:世界银行:《变革世界中的政府—1997年世界发展报告》,中国财政经济出版社,1997年版,第26页。)如果将非排他性看作是源于产权而派生出的特性的话,那么,它在形式上保证了公共物品“共有”的性质。而非竞争性则从实际上保证了公共物品可以是“共同受益”的。这决定了公共物品是公共利益的物质表现形式;进而,公共物品的现实性决定了公共利益也是现实的而非抽象的。

需要特别指出的是,公共物品的这种特征往往被误解,即公共物品往往被理解为共同体所有成员的利益。不能否认这样的公共物品的确存在,但不能借此认为所有的公共物品都应该具有这种特征。共同体所有成员的利益事实上是通过多层次、多样化的公共物品来实现的。

从纵向上来说,我们可以根据共同体利益的层次性来界定公共物品的层次性:(1)全球性或国际性公共物品:世界和平、一种可持续的全球环境、一个统一的世界商品及服务市场和基本知识,都是国际公共物品的例子。(注:世界银行:《变革世界中的政府—1997年世界发展报告》,中国财政经济出版社,1997年版,第131页。)(2)全国性公共物品:提供宪法、法律等制度安排,国家安全和防务,发展初等教育,进行基础设施建设,跨地区的公共设施(比如道路),都是全国性公共物品。(3)地方性公共物品:地方基础设施(比如城市道路)、垃圾处理、街道照明、警察保安等都属于地方性公共物品。(4)社区性公共物品:社区绿化与环境、社区治安、社区基础设施等乃是社区性公共物品。

从横向上来说,同一层次的公共物品不是单一的,而是多样化的:(1)基础性的公共物品,主要是指基础设施一类的公共工程。(2)管制性的公共物品,指宪法、法律等制度安排以及国家安全或地方治安。(3)保障性公共物品,比如社会保障、疾病防治。(4)服务性公共物品,比如公共交通、医疗卫生保健等服务性公共项目。

由此可见,公共物品的层次性和多样化实际上代表着公共利益的层次性和多样化。在这一意义上,公共利益就不是一个抽象的概念,而是一个现实的概念了。这是现代公共管理探讨公共服务的供给模式,从而确保公共利益的有效增进和公平分配的基础。

三、公共利益:现代公共管理的本质问题

从上述对公共利益本质属性的阐释中可以看出,既然公共利益具有社会共享性,既然它具有相对普遍的影响力,那么确保公共利益的增进和分配就应当是公共管理的根本目的。正如本文开头提到的那样,对于这个问题有两种截然不同的立场。传统观点基本上秉持着管理者的立场,即以政府公共管理作为核心研究对象。这对于探讨政府这个最大的管理主体如何维护和增进公共利益是大有稗益的。不过,新公共管理运动的兴起却力图改变这种立场,顾客取向和结果取向并不仅仅是政府公共价值观念转型的目标,它也蕴含着公共文化转型的核心内容。同时,市场化供给机制的引入似乎并没有将所有的希望都寄托在政府身上——非政府组织、私营部门甚至是公民个人或公民团体的参与同样能够带来有效的产出和更高的绩效水平。因此,转向公众立场有相当的合理性和现实基础。

站在公众的立场上,公共利益是现实的。它表现为公众对公共物品的多层次、多样化、整体性的利益需求。这些需求与公众个人对私人物品的需求相区别。后者可以通过在市场中进行自由选择、自主决定而得到实现;而前者则需要集体行动、有组织的供给方式才能得到满足。毫无疑问,政府是最大的、有组织的供给主体,这由政府传统的公共责任所决定。但仅仅有公共责任并不能确保公共利益的实现,政府的能力和绩效状况是最终的决定性因素。

新公共管理运动的兴起是对传统政府理论和传统公共行政理论的批判。批判的焦点在于政府组织的低效率并不能有效满足公众的需求。即使对这一相对普遍的现实忽略不计,也应当承认政府能力的有限性。基于这两大前提,必然要求寻求政府以外的社会力量。从西方七十年代以来的公共行政改革实践来看,基本上都倾向于放手让非政府组织和私营部门参与公共物品的供给。改革的成功经验都贯穿着“政府不必是唯一提供者”的多元化主体信念。这一信念应当这样理解:

第一,政府的有限能力决定了它不可能提供所有的公共物品。建立公共部门与私营部门、非政府组织的合作关系是必然的理性选择,也是通过多种途径实现公共利益的组织基础。

第二,这一信念意味着政府不必直接提供某些公共物品,它可能通过有效的、激励性的制度安排来鼓励其他社会主体参与供给,也可能通过集体购买的方式满足公众的需求。这样,政府既不必在力所不及的情况下直接提供公共物品,也能够保证公共利益的实现。

第三,政府虽然不必是唯一的提供者,但政府的某些传统责任和职能是不能放弃的,而且某些公共物品只能由政府来提供。也就是说,主张多元化供给并不能全盘否认政府的作用。政府毕竟是最核心的公共管理主体。

同时,以公众为立场并不代表公众只是被动的、挑剔的消费者,因而也并不是与公共管理主体相对立的群体。既然公众可以从公共物品中“共同受益”,他们也应该付出相应的“代价”。除了以税收等方式集体地购买不特定的公共物品之外,公民参与也是实现公共利益的重要手段。它不仅是集体表达利益需求的途径,也是与公共管理主体合作从而降低管理成本的方式。

可见,政府的核心作用是不可替代的。这种核心作用还表现在它为其他管理主体进行公共管理提供了制度化的途径。在这里,其他管理主体主要是指利他性、自愿性的非政府组织。私营部门虽然也参与其中,但其营利性的本质决定了它不可能上升为公共管理主体。由此可以认为,公共管理主体应该是以政府为核心的、多元化的开放主体体系。这也是与国外公共管理仅仅聚焦于公共部门相区别的一个标志。这种制度化的途径为公共利益的实现提供了组织基础。

公共利益的性质篇4

Public Management Journal,Volume 2,Number 2,1999,p.324.)。显然,这两种立场都没有脱离公共利益这个核心问题:前者以“公共部门如何实现和服务于公共利益”为焦点;后者以“公共利益是怎样被实现的”为焦点。进一步对比可以发现,前一种主张所说的公共利益多半是抽象的,而后一种主张则意指现实的公共利益,它与公众利益密切相关。

   事实上,研究公共利益时有两个关键问题不容回避。第一,公共利益是抽象的(虚幻的)还是现实的(具体的)?第二,公共利益与共同利益完全一致吗?围绕这两个问题,本文将在区分公共利益和共同利益概念差别的基础上,界定公共利益的本质内涵;进而力图阐明公共利益乃是现代公共管理的本质问题。

   一、对“共同利益”的概念辨析

   “共同利益”和“公共利益”是两个容易混淆的概念。两者在词源上有很大的“相似性”。通常所说的“共同利益”有两个英文词与其相对应,即common interest和generalinterest。按《牛津高阶英汉双解词典》的解释,common在被解释为“共有的、共同做的、共同受到的”时,是指“两个人或更多人,或者是团体、社会的绝大多数人所享有的东西,所做的事情,或是属于他们的东西、对他们有影响的东西”。而general则被解释为“普遍的、全面的”,此时它指“影响所有人或绝大多数人(的事物)”。(注:《牛津高阶英汉双解词典》(第四版)、商务印书馆、牛津大学出版社,1997年版,第277页、第612页。)

   可见,“共同利益”首先是指“多数人”的利益。“多数人”可能是指两个人、少数几个人、绝大多数人甚至是所有人。他们都可能从“共同利益”中获益或受其影响。这是共同利益的相对普遍性。

   同时,“共同利益”是被“共享的、共有的、共同承担的、或者是共同受到影响的”。它与共同的立场、共同的行动相关。它不局限于某个单个的个体,不可能也不应该为其所独有。这是共同利益的不可分割性。

   通常,共同利益可以指代共同体利益,或是利益关系的产物。我们将分别阐述这两种指代关系。

   (一)共同利益与共同体利益

   共同体是个宽泛的概念。一个组织、一个社区、一个地区、一个国家甚或是整个人类社会,都可以分别看作是共同体。作为现实的载体,这些不同层次的共同体都存在着自身的利益,因而可以分别被看作是利益共同体。在对这些利益共同体进行考察时,可以采取几种视角:一是以单个的利益共同体为单元,分析其共同利益的属性;二是以不同层次利益共同体的相对关系为单元,分析共同利益的相对性。

   1.共同体的规模与共同体利益

   共同体是由相关成员组成的。其成员数量的多少,影响着共同体利益的内容。既然共同体利益不局限于某个或某些特定成员,它就应该是绝大多数成员或者是所有成员共同的利益诉求。共同体规模越小,共同体利益的内容越简单、越狭窄;共同体规模越大,共同体利益的内容越复杂、越广泛。但无论如何,共同体利益都不是单一的,而是多样化的。这是由利益需求“总量”和利益差异程度所决定的。

   最为主要的是,共同体规模制约着共同体利益的认可和确认。在共同体规模较小的情况下,利益聚合比较容易实现;或者说共同利益容易被认可和确认。随着共同体规模的不断增大,利益的差别性和多样性使得共同利益的“形成”越来越困难,因此也只能在形式上用绝大多数人的共同利益来代表共同体利益。这在实践中存在困境:“少数服从多数”的集中原则是否忽略甚至是侵犯了少数人的利益?

   通常认为,不管采取怎样的表达机制,共同体利益在形式上的“一致性”并不能抹杀其实质上的“普遍性”或“差异性”。如果少数人的利益被忽略或侵犯了,他们就会游离于共同体之外,共同体也就失去存在的意义。为避免这种情况出现,共同体总要采取一些救助弱势群体的措施。其背后的逻辑是:这些少数人的“共同利益”虽然在形式上没有得到确认,但在实际上应该得到实现。就是说,共同体利益并不以大多数人主观的确认和认可为限度,它还包括一些客观的、在特定时期内没有得到确认和认可的利益。

   比如,人们在和平时期可能并不会感受到共同体安全的重要性;一旦共同体安全受到威胁时,任何成员都不可能否认共同体安全乃是最大的共同体利益。再比如,在追求共同体利益的过程中,共同体赖以生存的自然环境可能被“无意”地破坏了,此前似乎没有人意识到“外生的”自然环境也是共同体利益;当共同体的发展受到自然环境的惩罚或威胁时,保护自然环境就会理所当然地成为共同体利益。可见,形式上的共同体利益并不能抹杀那些客观的、具有普遍影响力的潜在共同利益。

   这表明,共同体利益并不否认差异性和客观性,它既包括形式上的“共同利益”,也包括客观的“普遍利益”。

   2.共同体的性质与共同体利益

   以上,我们只是从最一般的意义上探讨了共同体利益。事实上,除了规模之外,共同体的性质也是影响共同体利益的重要因素。比如,对于组织这类利益共同体来说,我们可以简单地将其区分为“公共的”或是“私人的”。这近似于我们通常所说的公共部门和私营部门。显然,两者都具有各自的共同利益,但因为性质和价值取向的差异,其共同体利益也有所不同。这正如斯托克斯所说,“‘公共’与‘私营’之间的根本区别并不是政府与私营部门之间的区别,而是追求公共利益与追求私人所得之间的区别”(注:David Mathasen:The New Public Management and Its Critics,International Public 

Management

 Journal,Volume 2,Numberl,1999.)。

   在这里,政府被看作是代表和维护公共利益的公共部门。这种传统的看法受到了公共选择理论的挑战。公共选择学派认为,政府也是有自身利益的,因而并不见得能够代表公共利益。事实上,这种冲突可以用共同体利益来解释。布坎南等人所说的“政府的自身利益”近似于政府这个公共组织的共同体利益,而斯托克斯所说的“公共利益”乃是社会这个共同体的利益。传统观点认为,这两种共同体的利益根本一致;而在公共选择理论看来,两者可能相分离。可见,共同体的共同利益并不等同于公共利益,这取决于共同体利益的指向。

   3.共同体的层次与共同体利益

   既然共同体及其组成部分都可以看作是利益实体,那么就应该考虑到不同层次共同体及其利益之间的相互关系。从纵向一体化的角度而言,人类社会这个最大的共同体是由若干层次的次级共同体按一定规则组成的。高一层级的共同体利益制约着低层级的共同体利益,两者之间也可能存在某种形式的冲突。比如,我们可以把人类社会看成是由国家组成的共同体,国家本身也可以看作是次级的共同体。基于国家利益,一些国家在工业发展的过程中对生态环境造成了极大的破坏,这是对人类社会整体利益的威胁;同样,一些核大国发展核力量形成核威慑也是对人类社会安全与和平的挑战。这是国家利益与人类社会整体利益的冲突。另一方面,可持续发展战略的提出以及其他形式的国家间合作,则是协调国家间利益关系、维护人类社会“共同体利益”的措施。

   这种逻辑同样适用于对国家、政府部门和地方政府之间关系的分析。从严格的意义上说,政府部门、地方政府都不能被看作是纯粹的利益共同体,但它们在形式上具有利益共同体的某些特征。如果将国家看作是最大的利益共同体,那么政府部门和地方政府分别可以看作是次级的利益共同体。我们通常所说的“部门利益”和“地方利益”在这里都可以理解为低层级的共同体利益。它们是其成员的“共同利益”,在各自的范围内也都有相当的合理性。但它们与国家利益之间的冲突并不少见。这种冲突再次表明:不同层级共同体的利益并不是完全一致的。站在国家的立场上,国家利益显然是高于地方利益和部门利益的。

   上述分析表明,共同体利益首先是共同利益,它是共同体成员利益的综合。随着共同体规模的扩大和层级的提升,共同利益聚合的过程涉及到复杂的利益关系。同时,在探讨共同体利益是否是共同利益时,必须选定合理的参照系、辨别其适用范围。因为低层级共同体的共同利益并不一定是高层级共同体的共同利益。

   (二)作为利益关系产物的共同利益

   在探讨共同体利益时,实际上是从静态意义来理解共同利益的。除此之外,共同利益也表达了利益主体横向的利益关系。通常认为,“由于利益自我性和社会性的作用,任何利益关系中都包含着三种利益内容,即利益关系两个原构利益主体的利益及其相互结成的共同利益”。确切地说,共同利益乃是“利益关系中的第三种利益”(注:王浦劬:《政治学基础》,北京大学出版社,1995年版,第60、61页。)。对此我们可以进一步地引伸:

   1.共同利益的本质属性

   如果我们承认利益的普遍性以及利益驱动假设的话,那么就同样应该承认利益关系的普遍性。也就是说,不同利益主体之间可能会发生潜在的或现实的利益关系。但在利益关系形成的过程中,由于“原构利益主体”的性质不同,所产生的“第三种利益”也可能具有不同的性质。两个公共机构基于公共目的而产生的利益关系及共同利益,显然与两个私营部门基于私人目的产生的利益及其共同利益有所不同。换言之,不同利益关系产生了不同的共同利益。这些共同利益可能具有私人的性质,也可能具有公共的性质。

   2.共同利益的动态变化性

   尽管利益关系具有相对的稳定性,但它也不是一成不变的。按照上述逻辑,如果利益关系发生变化,那么其所产生的“第三种利益”也会随之变化。从这一意义上说,共同利益也具有动态变化性,而且在变化过程中其主体内容也将有所调整。这使得共同利益本身也是一个难以完全把握的概念。如果仅仅是共同利益的内容发生变化,那么共同利益的公共性或私人性就不会变化;如果两者同时发生变化,那就意味着利益关系本身发生了变化。显然,两个私营机构为垄断市场而形成的利益关系及其共同利益,与基于合作性地提供公共物品或公共服务而形成的利益关系及其共同利益有着本质的区别。这意味着共同利益作为利益关系的产物,可能在其动态变化过程中改变其公共的或私人的属性。

   由此可见,共同利益是公共的还是私人的难以分辨,这取决于作为共同利益基础的利益关系的本质属性及其动态变化性。或者说,不能仅仅从概念上将共同利益等同于公共利益,尽管公共利益也具有共同利益的某些属性。那么,到底应该如何界定公共利益呢?

   二、公共利益的本质属性

   从上文的分析中可以看出,“共同利益并不一定是公共利益”(注:陈庆云:“公共管理基本模式初探”,载于《中国行政管理》,2000年第8期,第37页。),尽管二者之间具有某种特殊的联系。要揭示两者之间的关系,还需要对“公共利益(publicinterest)”作出概念上的界定。

   (一)公共利益的内涵

   按照《牛津高阶英汉双解词典》的解释,public意味着“公众的、与公众有关的”,或者是“为公众的、公用的、公共的(尤指由中央或地方政府提供的)”。(注:《牛津高阶英汉双解词典》,商务印书馆、牛津大学出版社,1997年版,第1196页。)在这里,公众是一个集合名词,公众组成的群体可以看作是共同体。因此公共利益首先与共同体利益相关。不过这个由单个公众以一定方式组成的共同体,与由单个个体组成的私人性质的共同体存在实质性差别。前已述及,共同体的性质和价值取向决定了共同体利益的性质。基于这种认识,公众组成的共同体已经包含着公共性而不是私人性的内涵。

   其次,公共利益意为“公众的或与公众有关的”,它与公众利益密切相关(这也决定了现代公共管理转向公众立场是合情合理的)。不过,公众利益并不能代替公共利益。因为公众利益既有纯私人性质的,也有公共性质的;公众除了消费公共物品之外;还大量地消费私人物品。反之,公共利益则应该代表公众利益,否则它就失去了依托而成为一个纯粹抽象的概念。

   再次,公共利益与中央或地方政府的供给相关。这是由政府的公共特性所决定的。尽管在公共选择学派看来,政府也具有自利性,但谁都无法否认政府是公共利益的代表者和维护者。在这一方面,往往存在认识上的误区:即因为政府是代表者和维护者,而认为公共利益只能由政府来维护、增进和分配。这排除了政府以外社会主体的补充作用。事实上,西方国家大量出现的志愿性团体、社区自治,以及“治理(govenance)”概念的提出都表明:“政府并不是唯一的提供者”(注:世界银行:《变革世界中的政府—1997年世界发展报告》,中国财政经济出版社,1997年版,第4页。);非政府组织和公民参与也同样可以维护和增进公共利益。

   (二)公共利益的本质属性

   作为共同体利益和公众利益,公共利益是一个与私人利益相对应的范畴。在这一意义上,公共利益往往被当成一种价值取向、当成一个抽象的或虚幻的概念。以公共利益为本位或是以私人利益为本位,并没有告诉人们公共利益包括哪些内容,它只阐明了利益的指向性。即使是在这种情况下,公共利益也具有一些基本的属性。

   1.公共利益的客观性

   公共利益不是个人利益的叠加,也不能简单地理解为个人基于利益关系而产生的共同利益。不管人们之间的利益关系如何,公共利益都是客观的,尤其是那些外生于共同体的公共利益。之所以如此,那是因为这些利益客观地影响着共同体整体的生存和发展,尽管它们可能并没有被共同体成员明确地意识到。

   2.公共利益的社会共享性

   既然公共利益是共同利益,既然它影响着共同体所有成员或绝大多数成员,那么它就应该具有社会共享性。这可以从两个层面来理解。第一,所谓社会性是指公共利益的相对普遍性或非特定性,即它不是特定的、部分人的利益。第二,所谓共享性既是指“共有性”,也是指“共同受益性”。并且这种受益不一定表现为直接的、明显的“正受益”;公共利益受到侵害事实上也是对公众利益的潜在威胁。

   以上两种特性都是从抽象的意义上来讲的,但公共利益并不是完全虚幻的概念。公共物品和公共服务是公共利益主要的现实的物质表现形式。一般认为,“公共物品是指非竞争性和非排他性的货物。非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应。非排他性是使用者不能被排斥在对该物品的消费之外”。(注:世界银行:《变革世界中的政府—1997年世界发展报告》,中国财政经济出版社,1997年版,第26页。)如果将非排他性看作是源于产权而派生出的特性的话,那么,它在形式上保证了公共物品“共有”的性质。而非竞争性则从实际上保证了公共物品可以是“共同受益”的。这决定了公共物品是公共利益的物质表现形式;进而,公共物品的现实性决定了公共利益也是现实的而非抽象的。

   需要特别指出的是,公共物品的这种特征往往被误解,即公共物品往往被理解为共同体所有成员的利益。不能否认这样的公共物品的确存在,但不能借此认为所有的公共物品都应该具有这种特征。共同体所有成员的利益事实上是通过多层次、多样化的公共物品来实现的。

   从纵向上来说,我们可以根据共同体利益的层次性来界定公共物品的层次性:(1)全球性或国际性公共物品:世界和平、一种可持续的全球环境、一个统一的世界商品及服务市场和基本知识,都是国际公共物品的例子。(注:世界银行:《变革世界中的政府—1997年世界发展报告》,中国财政经济出版社,1997年版,第131页。)(2)全国性公共物品:提供宪法、法律等制度安排,国家安全和防务,发展初等教育,进行基础设施建设,跨地区的公共设施(比如道路),都是全国性公共物品。(3)地方性公共物品:地方基础设施(比如城市道路)、垃圾处理、街道照明、警察保安等都属于地方性公共物品。(4)社区性公共物品:社区绿化与环境、社区治安、社区基础设施等乃是社区性公共物品。

   从横向上来说,同一层次的公共物品不是单一的,而是多样化的:(1)基础性的公共物品,主要是指基础设施一类的公共工程。(2)管制性的公共物品,指宪法、法律等制度安排以及国家安全或地方治安。(3)保障性公共物品,比如社会保障、疾病防治。(4)服务性公共物品,比如公共交通、医疗卫生保健等服务性公共项目。

   由此可见,公共物品的层次性和多样化实际上代表着公共利益的层次性和多样化。在这一意义上,公共利益就不是一个抽象的概念,而是一个现实的概念了。这是现代公共管理探讨公共服务的供给模式,从而确保公共利益的有效增进和公平分配的基础。

   三、公共利益:现代公共管理的本质问题

   从上述对公共利益本质属性的阐释中可以看出,既然公共利益具有社会共享性,既然它具有相对普遍的影响力,那么确保公共利益的增进和分配就应当是公共管理的根本目的。正如本文开头提到的那样,对于这个问题有两种截然不同的立场。传统观点基本上秉持着管理者的立场,即以政府公共管理作为核心研究对象。这对于探讨政府这个最大的管理主体如何维护和增进公共利益是大有稗益的。不过,新公共管理运动的兴起却力图改变这种立场,顾客取向和结果取向并不仅仅是政府公共价值观念转型的目标,它也蕴含着公共文化转型的核心内容。同时,市场化供给机制的引入似乎并没有将所有的希望都寄托在政府身上——非政府组织、私营部门甚至是公民个人或公民团体的参与同样能够带来有效的产出和更高的绩效水平。因此,转向公众立场有相当的合理性和现实基础。

   站在公众的立场上,公共利益是现实的。它表现为公众对公共物品的多层次、多样化、整体性的利益需求。这些需求与公众个人对私人物品的需求相区别。后者可以通过在市场中进行自由选择、自主决定而得到实现;而前者则需要集体行动、有组织的供给方式才能得到满足。毫无疑问,政府是最大的、有组织的供给主体,这由政府传统的公共责任所决定。但仅仅有公共责任并不能确保公共利益的实现,政府的能力和绩效状况是最终的决定性因素。

   新公共管理运动的兴起是对传统政府理论和传统公共行政理论的批判。批判的焦点在于政府组织的低效率并不能有效满足公众的需求。即使对这一相对普遍的现实忽略不计,也应当承认政府能力的有限性。基于这两大前提,必然要求寻求政府以外的社会力量。从西方七十年代以来的公共行政改革实践来看,基本上都倾向于放手让非政府组织和私营部门参与公共物品的供给。改革的成功经验都贯穿着“政府不必是唯一提供者”的多元化主体信念。这一信念应当这样理解:

   第一,政府的有限能力决定了它不可能提供所有的公共物品。建立公共部门与私营部门、非政府组织的合作性伙伴关系是必然的理性选择,也是通过多种途径实现公共利益的组织基础。

   第二,政府虽然不必是唯一的提供者,但政府的某些传统责任和职能是不能放弃的,而且某些公共物品只能由政府来提供。也就是说,主张多元化供给并不能全盘否认政府的作用。政府毕竟是最核心的公共管理主体。

   第三,这一信念意味着政府不必直接提供某些公共物品,它可能通过有效的、激励性的制度安排来鼓励其他社会主体参与供给,也可能通过集体购买的方式满足公众的需求。这样,政府既不必在力所不及的情况下直接提供公共物品,也能够保证公共利益的实现。

   可见,政府的核心作用是不可替代的。这种核心作用还表现在它为其他管理主体进行公共管理提供了制度化的途径。在这里,其他管理主体主要是指利他性、自愿性的非政府组织。私营部门虽然也参与其中,但其营利性的本质决定了它不可能上升为公共管理主体。由此可以认为,公共管理主体应该是以政府为核心的、多元化的开放主体体系。这也是与国外公共管理仅仅聚焦于公共部门相区别的一个标志。这种制度化的途径为公共利益的实现提供了组织基础。

公共利益的性质篇5

一、“公共利益”内涵的厘定

公共利益和大众福社一直是社会进步和文明发展的关注焦点和产物,也是一般法律所追求的基本目标,在我国努力推行依法治国、依法管理的新的历史时期,公共利益当然成为公共管理及其政策的核心价值。那么,如何界定公共利益?“公共利益”究竟是指谁的利益?《牛津高级英汉双解词典》解释,公共利益是指“公众的、与公众有关的或为公众的、公用的利益”。英美法系和大陆法系国家对公共利益的理解有所不同。在英美法系中,公共利益也称之为公共政策,主要指“被立法机关或法院视为与整个国家和社会根本有关的原则和标准,该原则要求将一般公共利益与社会福社纳人考虑的范围,从而可以使法院有理由拒绝承认当事人某些交易或其他行为的法律效力”。在大陆法系国家,与“公共政策”相关的概念是公共秩序,也称公序良俗。

我国宪法所涉及的公共利益大体上有以下含义:1)公共利益是社会共同体的基础和各种利益的整合,反映宪法价值体系的基本要求。因此,公共利益作为社会分工的产物,实际上承担着为社会提供规则的任务;2)我国宪法的公共利益,凸现国家作为公共利益维护者的功能,所有规定公共利益的规范中,以国家为实施公共利益的主体,从而确立了国家的地位;3)内容上,突出以公共秩序或社会秩序为基本价值趋向,强化了公共利益的工具性价值;4)公共利益、社会利益与国家利益既紧密相连又各自区别。性质上,国家利益主要是以国家为主体而享有的利益,而公共利益主要是由社会成员享有的实际利益,享有利益的主体是不同的。公共利益与社会利益之间的界限主要在于社会利益具有功利性与排他性,社会利益不一定代表公共利益的要求;5)公共利益与民法、合同法等法律中的社会公共利益是不同层面的概念,普通法律上的“社会公共利益”应以宪法的规定为基础,受其价值的制约,不能任意扩大公共利益的范围。公共利益既是解决公益与私益之间冲突的依据,同时也是社会基本价值的指导原则,发挥价值示范作用仁’〕。

应该说,“公共利益”是一个高度抽象、范围宽泛和含义复杂的概念,如何明定、判断一直见仁见智,众说纷纭,概括国内外学界的主要意见,大多认为,理解和运用公共利益应坚持如下六条判断标准:1)合法合理性必须具有法律依据,才可能对基本权利加以克减和限制,故必须法律保留和法律优先;2)公共利益的受益范围一般是不特定多数的受益人,而且该项利益需求往往无法通过市场选择机制得到满足,需要通过统一行动而有组织地提供。政府就是最大的、有组织的公共利益提供者;3)公平补偿性运用公共权力追求公共利益必然会有代价,这就造成公民权利的普遍牺牲或特别牺牲。有损害必有救济,特别损害应予特别救济,才符合公平正义的社会价值观。

二、公共利益的实现途径

社会转型向政府的公共管理提出了挑战。政府公共管理在回应社会转型的挑战和压力时所做出的调整和创新,是渐进地进行的。其表现形式是政策替代,逐渐替代原先旧公共政策。正是这些政策替代,逐渐引发了政府公共管理的转变,其变革轨迹是:从无限政府向有限政府转变,从管理政府向服务政府转变,从权力和责任相脱离的政府向民主参与的责任政府转变。目前,一些基层政府本着有利于转变政府职能,强化公共服务;推进基层民主政治建设,有利于培育发展民间组织进行着改革和探索。这些探索不是简单地对现有管理体制进行修补增减,而是将政府的组织重建、职能转变、流程再造、管理更新进行有机结合。应该说,这一探索符合社会发展的基本规律和趋势,为实现政府改革与构建和谐社会找到了一条新的道路。现在,公民对政府的期望已经变得越来越明确:公共管理必须走向民主化和公开化;重视社会公民的参与;强调与他人共享权力,使公民真正得到所需要的公共服务。公共管理的精髓和追求目标,就在于“公众”的利益。

党的十六大和十六届三中全会提出,要建设一个与发展市场经济相适应、人民群众满意的行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的服务型政府。这为我们如何认识、解决这个问题提供了一个清晰的思路。现代政府的实质是服务型政府。政府只有通过提供充足优质的公共产品与公共服务,才能证明其存在的价值与合法性。没有服务就没有现代政府。可见,建设公共服务型政府与政府转型目标模式存在着内在一致性和契合性。作为政府转型的目标,建设公共服务型政府对我国政府的施政理念、政府职能、管理方式、绩效标准方面均提出了新的要求。这种转变的动力不仅来自于政府自身变革的需要,而且也来自社会、企业和公民的意愿诉求和互动。首先,施政理念要转变。在社会主义市场经济条件下的中国,施政改革不仅是政府行为方面的改进,更是行政理念方面的变革;实现政府转型,不仅意味着公共服务型政府目标模式的确立,更意味着政府施政理念的全面更新。因为只有具备了全新的施政理念,建设一个高效廉洁、法治透明的服务型政府才会拥有必要的前提和基础。只有首先改变过去长期形成的“管制”理念,才能有效促进政府职能转变,才能真正推进政府组织结构及其权力配置的改进,才能真正促进公务员的行为方式和观念的转变,才能真正建立以公众为导向的“公共服务型政府”。这就意味着政府公务员首先要在思想观念层面进行深刻的变革,要彻底改变过去强调行政审批、行政干预和行政收费等“管”的习惯,而转变为“服务协调”、“责任民主”、“依法行政”、“科学决策”。

众所周知,公共管理和政策不仅要合乎法律程序,还要合乎社会价值取向。因为合乎法律程序的政策,其实质意义上并不一定就具有合法性。从公共政策的来源看,公共政策源于解决政策问题,政策问题来源于社会问题,社会问题是涉及到大多数人的利益、引起社会普遍关注的问题。因此,公共政策所要解决的是大多数人所面临的问题,必须以公共利益为其价值取向。显然,大众所关注的也并非只是管理和政策的合法性,而是其价值取向。社会的发展和道德取向总是要为大多数人谋利益,促进大多数人的发展,因为每个政府为维护其合法性,都不得不考虑大多数民众的利益。从公共管理的本质来看,公共管理作为服务和增进公共利益的手段,是对社会利益的权威性分配,本质上是社会利益的集中反映,这就决定了公共管理必须反映大多数人的利益,才能使其具有内容的合法性。为了实现公共利益,必须从如下方面加强公共管理,制定公共政策:

(一)进一步转变政府职能

公共管理的方向是从“政府主导型”转变为“社会主导型”,为此,政府公共政策化和公共管理社会化两大趋势不可避免。要精简机构和人员、改革行政审批体制、推行电子政务、建立行政听证制度、实现行政程序公开等等。政府自身着重要“为经济建设服务”变为为公共利益服务。也就是说,政府要履行好公共管理职能,必须搞“瘦身运动”,进行公共服务供给的市场化改革。当然,我国公共服务供给机制改革不能脱离特定的国情和具体的生态环境。由于我国的市场还不成熟、市场运行的机制和规则不完善等因素影响,我国公共服务市场化改革不能象西方市场经济成熟国家那样全面铺开,而应该是一个循序渐进的过程。当前现实而可行的做法是,应该逐步建立起以政府供给为主,其他供给主体共同参与的一主多元的公共服务供给体制〔’。这样,我国政府一方面继续成为公共服务的供给主体,另一方面又不再垄断,而是适当地寻求私营部门和第三部门的参与。一旦解决了政府垄断导致效率及质量低下的问题,我们也就寻找到了解决一直以来我国政府公共服务中存在的供给重经济建设服务、轻社会服务的问题的途径,即政府作为公共服务供给的主体将以提供关乎社会稳定的社会服务为主,而其他主体以提供经济建设服务为主。

(二)坚持政府行为法定化

要强化政府的服务意识和功能,必须实施政府行为法定化、改进行政执法作风、规范行政执法行为,努力实现依法行政。把权力、利益、责任、监督等各方面协调统一起来,明确权力与利益的边界,有效制止行政的随意性,克服政府权力部门化、政府权力地方化、部门利益法制化等不良现象,从而建构“法治型政府”。现代文明社会是法制社会,现代政府也应该是法制政府,依法行政是公共行政的基本原则。美国法学家福勒曾经说过,“法治的实质必定是:在对公民发生作用时,政府应忠实地运用预先宣布的应由公民遵守并决定其权力义务的规则,如果法治不是这个意思,它就毫无意义。”因此,所谓行政法治,作为公共行政的一个普遍原则和管理方式,要求政府行政权的获取、组织和行使,必须以法律为依据,政府之行政行为必须受法律的约束,不得逾越法律授权的范围,否则,即为违法,应承担法律责任。政府行为法定化有三个要义:一是依法平等。法律在政府和公民间无所偏袒,政府不能享有不必要之特权;二是依法限制。政府之一切行为必须遵守法律,不得违法逾越;三是依法负责。政府机关或公务员如有违法不当行为,侵害公民、法人和其他组织的合法权益,应承担违法的法律责任川。应当看到,我国处在社会主义初级阶段,社会主义法治化进程有很长的路要走。一方面,依法行政的理念尚未确立;另一方面,健全的法律法规体系尚未建立,影响了公共服务市场化建设。没有健全的法律法规体系,就很难避免行政的人为性和随意性。民主监督制度不健全,不建立公开、公平、公正的招标、投标制度以及严格的审计制度,就很难避免“暗箱操作”、“黑箱操作”。政府公共管理和服务的效率和质量就会大打折扣,政府公共管理行为会成为借“公共利益”之名行一己私利的借口,公共行政会成为权力寻租、滋生腐败的温床。

(三)培养和借鉴民间的创新力量

公共利益的性质篇6

我们认为,从一般意义上来讲,公共管理是由政府、非政府公共组织和民众所组成的管理体系,共同管理社会公共事务的活动。对公共管理的界定需要强调六点:第一、社会公共事务的管理,并不仅仅是对社会性公共事务的管理。社会公共事务应该包括政治性公共事务、经济性公共事务和社会性公共事务等。第二、社会公共事务所指的“社会”是相对的,横向层面暂先不论,即使在纵向上可划分为多个层次,比如全球、全国、地区(例如我国的省、市、县、乡)、社区。在不同的层次上,社会公共事务所表现出的内容在质与量上都会有所区别。第三、社会公共事务所指的“公共事务”,不仅包括人们公认的,涉及到所有或绝大多数人的共同事务,而且也包括那些可能转换为前者,但却与部分人(如某些组织或集团),甚至个别人相关的事务。第四、公共管理的理论与实践研究,十分需要引进治理理论的相关内容。我们认为,治理理论的精髓可归纳为“参与、互动、合作、服务”八个字。第五、从理论与实践的角度看,公共管理绝不仅仅关注与“公共利益”相关的问题。这里,我们提出公共管理应该追求以公共利益为核心的社会利益,即要维护、增进与分配具有社会分享性的公共利益、具有组织(集团)分享性的共同利益与具有私人独享性的个人利益之总和的社会利益。第六、我们把“政府、非政府公共组织和民众”三者以及它们之间的关系,与各自在公共管理中所发挥的作用,作为公共管理研究视角中的三个维度,以此整合并构建新的公共管理理论体系。具体而言:不同管理主体是指那些在质与量上都有规定性的各类合法主体,考虑到我国的具体实际,“政府”只能从广义上理解,非政府公共组织是指那些“不以营利为目的”的公益性组织。不同管理主体间的关系,主要是指它们之间是独立、自主还是依附、从属,是平等协商还是绝对服从,是双向互动还是单向命令,是各司其职还是大权独揽。不同管理主体在公共管理所起的作用,在政府管理模式下自然很清楚,即使在社会治理的多中心模式中,它们之间并非平起平坐,它们承担的职能或作用会有质与量的巨大差别,但各自做应该做的事,各自做能够做的事,相互间以平等、协商、互动达成共识,这是最基本的特点。从主体间关系以及各主体所承担的角色(作用),可以把公共管理分为以政府为本位,民众和非政府公共组织依附于政府的三种政府管理模式,即政府管理的集权化模式、民主化模式、社会化模式;以社会为本位,政府、民众和非政府公共组织平等合作的两种社会治理模式,即社会治理的自主化模式、多中心模式。用形象的语言来表述,前三种模式是父子关系,而后两种模式则是兄弟关系。

二、公共管理的理念跨越

自政府产生以来,政府一直是社会公共事务管理的主角,广泛地介入社会各类公共事务的管理,在其中起着主导性作用。政府的这种特殊地位和作用在一定程度上直接促成了对政府全能的崇拜,孕育了这样一种理念,即“只有政府、只能政府才能管理,只有政府、只能政府才能管理好”,我们称之为公共管理的政府本位理念。在政府本位理念下,公共管理就是政府管理,只有政府、只能政府才是公共管理的主体,只有政府、只能政府才能有效履行公共管理的功能。在政府管理的集权化阶段,除了政府以外,人们很难找到其它有效机制来管理社会公共事务,只有政府才享有公共事务的管理资格,只有政府才能有效地实现对社会公共事务的管理。我们认为,公共管理的基本特质体现为公共性、社会性、管理性。政府本位理念,不是一个能够充分体现公共管理内涵的管理理念。“只有政府、只能政府才能管理,只有政府、只能政府才能管理好”的政府本位理念,并不能为公共管理的公共性和社会性提供一个切实的保障,也无法真正促成高效的管理。为了恪守公共管理的公共性和社会性,有效实现管理目标,政府本位的理念应该转化为社会本位的理念。

在公共管理的社会本位理念中,政府已经不是公共管理的唯一主体,政府只是公共管理的重要主体之一,甚至仍然是最重要的主体。政府、非政府公共组织和民众三类管理主体,在社会公共事务的管理过程中“平等协商、良性互动、各尽其能、各司其职”。三类管理主体在不同性质、不同层次的社会公共事务管理中以平等协商为基础,充分发挥各类管理主体的优势,合理分配公共管理职能,实现管理职能与管理能力的协调。公共管理的发展过程是政府本位理念逐步消退,社会本位理念逐步形成和发展的过程。无论是公共管理的政府管理阶段还是社会治理阶段,都应该体现社会本位理念。只不过在政府管理阶段,社会本位理念一直受到政府本位理念的制约;在社会治理阶段,只有社会本位理念得到全面释放,才能真正体现“人本、责任、服务”与“参与、合作、互动”的精神。简单来讲,“人本、责任、服务”精神是社会本位理念的核心内涵,“参与、合作、互动”则是“人本、责任、服务”的外化和实现途径。我们以“公共管理的理念、阶段与模式”表对前面的内容做一个简单的总结。

三、公共管理的利益分析方法

利益分析是社会科学研究中的基本方法,它对人类行为和社会现象有着充裕的解释力。利益分析在公共管理多种研究视角和途径中是独特的,是多种研究方法的基础和核心。运用利益分析的方法,可以揭示公共管理中利益冲突和利益妥协的本质过程,证明公共管理的要旨在于规范利益主体之间的互动和合作,实现以公共利益为核心的社会利益的维护与增进。我们认为,利益是人们为了生存、享受和发展所需要的资源和条件。对这一定义,我们特作如下说明:1、利益的实质是资源与条件,它具有客观性;2、利益为人的生存、享受和发展所需,它具有主观需求性;3、资源的表现形式既有物质也有精神,因而必然存在物质利益与精神利益;4、利益满足人的生存与发展需要不言而喻,而满足人的享受需要,似乎有人不想涉及,但这是千真万确;5、条件列为利益的一种特殊形式,应受到人们的足够关注。

对“利益”的这种界定表明了主体的需求与满足需求的客体之间的一致性,人所需求的利益具有普遍性,人所需求的利益具有合理性,人所需求的利益具有交换性。明确的利益内涵,可以为纷繁复杂的人类行为提供一个有力的解释框架。基于这点,我们相信:利益分析在揭示人类行为的内在动力和社会现象的根本来源方面有着不可或缺的重要地位。利益问题是公共管理多种研究方法和视角的内在焦点,所以诸如制度分析、权力分析、文化分析、伦理分析、组织分析等多种方法,必须结合利益研究才更加具备解释力和信服力。在公共管理中,利益分析必须与事实分析、价值分析与规范分析相结合,并需要综合运用于实际问题的研究中。

具体而言,公共管理的利益分析方法包括以下几个层面:1、利益主体及利益结构分析。一般来说,利益主体有个人为载体和组织为载体两种表现形态。在个人利益和组织利益之外,还有缺乏非常明确利益载体的公共利益,它们构成了一个互动、冲突和相容的利益结构。这个层面的分析,更多的是事实分析。2、利益需求分析。利益主体的利益需求可以是政治层面的,也可以是经济、文化等层面的。或者,可以大致分为物质与精神两个方面的需求。哪种类型、哪个层面的利益需求更容易被激励起来,使之与社会利益的实现和增进相协调,这可能是利益分析中的一个要点。对利益主体需求的分析是一种行为动机分析。3、利益实现方式分析。从宏观层面上来看,利益的实现方式主要包括强制式的政府机制、交换式的市场机制和美德式的伦理机制。此外,在当前的中国社会中,基于以人情为基础、以社会网络为载体的关系型分配,以及政策过程中执行偏差所导致的冲突型分配,都是十分值得人们关注并需认真研究的利益实现方式。这个层面的分析与规范方式是紧密结合在一起的。4、利益分配结果分析。通过判断公共管理活动,分析最终实现的是谁的利益;是长远的利益还是短期的利益;是大多数人的利益还是少数人的利益,由此对公共管理进行一个价值分析。一般情况下,以下三类利益群体容易从公共管理中获取利益:与政府主观偏好一致或基本一致者;最能代表社会生产力发展方向者;普遍获益的社会多数者。

四、公共管理的人性基础:从“经济人”到“比较利益人”

对人性的判断是公共管理研究的基础问题。公共选择理论,将理性自利的“经济人”假设从经济领域拓展到政治领域,把实现个人私利最大化视为普遍的人性、全部的人性、不变的人性,完全排斥人性中追求包括公共利益在内的共同利益成分,是一种人性的极点论。用这种极点式思维,来解释和预测所有人的所有行为,显然有一定的片面性。与“经济人”相对,完全追求公共利益的“公共人”是另一种人性的极点论。我们认为,在公共管理领域,运用片面的、不变的“经济人”假设,不但有可能无法达到以制度安排促进公利的不断实现,而且会导致不必要的负面后果。这种将公共管理者等同于完全自利者的“极点式人性论”,是对真实人性的片面抽象,抹杀了人性的多样性、变动性,其解释力自然有其局限性。要超越“经济人”假设的视野,首先要克服“经济人”假设和“公共人”假设同属的“极点式人性论”。

在思索人的本性时,我们认为必须考虑三方面的内容:人首先是自然界的生物,因而具有自然性;人要与他人发生联系,生存在从家庭到社会的不同空间中,因而具有社会性;人是历史的产物,有一个时间上的演化过程,因而具有文化性。从人的自然性、社会性和文化性等三种属性出发研究人性,人的行为动机一定是多元、复杂、动态的,既有利己的成分,又有利他的成分;既追求个人利益,也追求共同利益。不仅不同个体的行为动机存在着差别,而且在不同的行为领域,同一个人的行为动机也会有较大不同。人性不会在完全的“自利”和完全的“他利”、绝对的“私”与绝对的“公”之间变动。在特定的空间和时间下处理具体问题时,人性所表现出的是自利与他利的一个结合点。但是从跨空间和跨时间的角度来看,每一个人的人性是在“0”和“1”之间变动的一个“线段式人性”,即个人的行为动机是由在“0”和“1”之间变动的结合点所组成的一个“线段”。

这种“线段式人性”是一定条件下的“非此即彼”与“亦此亦彼”的统一,具有可塑性和动态性。从“极点式人性论”到“线段式人性论”,这种分析视角的转变,意味着需要提出一种新的人性假设。在“线段式人性论”的视角下,人的行为动机是复杂的、多元的、变化的,是自利和他利的结合,是多种利益诉求的比较与整合。基于利益分析原理,我们暂且用“比较利益人”假设来说明“线段式人性”。“比较利益人”中的“利益”具有多重含义,包括自我利益和共同利益、物质利益和精神利益、经济利益与政治利益、眼前利益和长远利益等。这些一一对应的利益之间既有和谐的一面,又有冲突的一面。其中,自我利益与共同利益的冲突与和谐是“比较利益”最重要的层面。用“比较利益人”假设来分析绝大多数人,其决策行为必然要基于对多种利益的权衡,并不是只追求自我利益,或者完全追求共同利益,而是在两者之间达成一种平衡。在不同的行为领域,由于个人角色和社会规范的变化,这个比较利益的平衡点会发生偏移,或者向“0”的方向移动,或者向“1”的方向移动。但是从总体上讲,无特殊条件规范,这种移动一般不会超出特定的人性线段范围。

五、公共管理中的公共利益

公共利益是公共管理中的核心目标。我们认为,从一般意义上讲,公共利益是具有社会分享性的、为人们生存、享受和发展所需的资源和条件。在公共利益的体系中,不仅存在不同层次和不同领域的公共利益,而且还存在着完全自愿性分享,以及包含着自愿性分享与强制性分享并存等多种形式的公共利益。我们以“具有社会分享性”为切入点来界定公共利益。“社会分享性”是指:1、分享机会的无差异性。社会分享性主要强调的是获取资格的开放性。也就是说,一旦某种资源和条件被界定为公共利益,那么当基本标准设定之后,这种资源和条件对所有的人应该是没有任何门槛的,不存在民族、阶级、地区及教育等差异,每个社会成员都有同等的享受机会。尽管社会的边界是有限定的,但人们分享公共利益的权利与机会是无界的。2、分享方式的双重性。双重性指的是,社会分享既有自愿的分享,也有强制的分享,而后者常常为人们所忽视。公共利益既有自愿分享的一面,也有被迫分享的一面。有的公共利益是人们主观上并不需要的利益,而只是经过法律的规定及其固化后成为“被迫接受”的利益,是强制分享而不是自愿分享的利益,这种情况较多地表现在政治性公共事务的管理中。由此,我们对“公共利益”形成如下判断。

1、需求者数目不是判定公共利益的唯一标准。为所有人或大多数人共同需要和认可的利益,无疑是具有社会分享性的公共利益。然而除此之外,还有两种情形的利益同样具有社会分享性。一是不需要所有人或绝大多数人都明确表明需求和认可的态度,而是少部分人需要,但具有社会开放性,同样具有社会分享性。二是为个人或少部分人需要,但对所有人都有影响的利益,它通过合法程序实现,往往使得相当一部分人被动接受的利益,也具有社会分享性。我们认为,社会分享性是判定公共利益的基本标准。

2、公共利益不仅仅表现为单一的国家利益或表现于单一领域内。既然公共利益是具有社会分享性的资源与条件,社会又有范围不等的大小之分,那么公共利益必然存在着不同的层次,如国家层面的公共利益,省、市、县、乡的公共利益与社区的公共利益。不同层次的公共利益之间存在着利益博弈是正常的,关键是如何处理好它们之间的利益关系,妥善解决好利益冲突。

3、公共利益并不一定完全体现真、善、美。公共利益存在着抽象的公共利益与具体的公共利益的分野。抽象的公共利益集中体现在价值层面、规范层面和理念层面。具体的公共利益则集中体现在事实与描述性层面。由于实践与价值目标可能出现偏离,实践和事实层面的公共利益就不一定是正义的表现,不一定体现完全的“真、善、美”。更重要的原因是公共管理中的主体与客体的利益需求的相对性和动态性。不仅政府或非政府公共组织,对公共利益的确认与实现的途径具有相对性,而且本区域内的民众需求也具有相对性。由于社会中公与私之间的界限,有时往往很难进行清晰的界定,公共利益与私人利益之间在特定条件下是可以互相转化的。

4、从动机、过程和结果三个视角的结合上综合判定公共利益,重点在于结果。公共利益是客观存在的,既存在着所有人或者多数人需求的公共利益,也存在着自愿性分享与强制性分享共存的公共利益。持有这种看法,完全有可能会使得社会中部分人或组织,把他们所需求的利益,以强制方式变成“公共利益”找到理论上的借口。我们认为,检验是否“打着‘公共利益’旗号,实际在谋取个人或小集团利益”的行为的基本方法是:坚持从动机、过程和结果三个视角的结合上综合判定,重点在于结果。

六、公共管理中的政府利益

客观、全面地认识政府利益,不仅是公共管理理论发展的要求,而且是回答塑造政府运行动力机制、规范政府公共管理行为、深入推进反腐倡廉等诸多实践问题的关键。我们认为,要厘清政府利益的内涵,必须从利益本质、利益主体及其角色来分析。从组织和个人两类利益主体及各自的双重角色来看,政府利益是复杂的、多元的。我们认为,政府利益是指政府及其成员作为公共管理主体所需维护和增进的人民利益,以及为实现组织和个人的生存和发展、有效履行职责所需的资源和条件。或者说,政府利益是由人民利益、组织利益(政府组织自身利益)和个人利益(政府官员个人自身利益)共同构成的复杂综合体。人民利益是政府利益的核心,是政府行为的基本动力和根本目标。

这里,我们主要分析组织利益和个人利益。任何组织和个人都需要实现自身生存和发展的资源和条件。首先,任何组织和个人都需要一定的资源和条件来维持和保障自身生存。其次,在社会生活中,任何组织和个人都承担着一定的角色,必须履行该角色规定的职责和义务,就必然要求与其职责义务相对称的资源和条件,实现自身的不断发展。由此,任何组织和个人生存和发展所需的资源可分为两类。一类是基本利益,为组织和个人生存所必需;另一类是角色利益,与组织和个人的角色要求相对应。作为社会中的一类组织,政府组织毫无疑问具有这两类利益。首先,政府组织有其基本利益,必须拥有足够的资源保障组织的基本运作,使组织生命能够得以维系。其次,由于外部环境的差异和职能上的分工,不同政府组织的角色和职责必然不同,这意味着职责不同的政府组织要有效地实现本组织的目标和宗旨,必须拥有与其职责相对称的资源和条件。政府组织的角色利益是与其职、责、权相一致的利益,是其有效履行职责的必不可少的基础。

同样,政府官员个人的自身利益也可划分为基本利益和角色利益。个人的基本利益对于所有的政府官员而言是大致相同的,是他们从事公务活动的基础。而政府官员的角色利益与其所处的职位紧密相联。处于特定职位的政府官员在行使依附于该职位的公共权力、承担与该职位相应的职责和义务时,必然要求与其职责轻重相对称的、能满足个人发展需求的利益。在特定的情形下,政府组织和政府官员还可能利用其特殊的地位谋求与其目标宗旨和职责要求相背离的利益,我们称之为失常利益。在外部制度约束缺位或不健全等情况下,组织和个人的失常利益就容易产生,表现方式多种多样。

公共利益的性质篇7

【关键词】城市规划;公共利益;措施

城市规划影响着城市的建设与未来发展,城市布局的合理性是衡量城市规划质量的前提,这也影响着城市街道的美观性,影响着城市基础设施功能的发挥。城市规划是城市管理的主要依据,良好的城市规划可以加快城市的发展进程,也可以体现城市发展的现代化管理水平。城市规划具有一定的公共利益,其既可以提高人们的生活质量,也可以满足人们对精神文明的追求。公共利益是城市规划的重要目标,城市规划可以促进公共利益的增长,二者相辅相成、互相促进,本文对二者的关系也进行了详细的论述。

1.城市规划与公共利益的概述

1.1城市规划的概念

城市规划是对城市未来发展的预测与指导,城市规划可以使城市的布局更加合理,而且还需要对城市的建设工程进行调整与安排。城市规划具有一定的期限,是在规定时间内对城市发展的规划,而且也是城市管理的重要依据,城市规划对城市建设有着重要的影响,如果城市规划的制定不合理,会阻碍城市的发展。另外,不合理的城市规划会影响城市公共设施的摆放以及效用发挥,影响人们的生活质量,从而降低社会服务的质量。

1.2公共利益的概念

公共利益的内容比较广泛,而且形式多种多样,城市规划中的公共利益比较特殊,其具有一定的社会公益性。城市规划中的公共利益可以提高社会的服务质量,体现了以人为本的服务理念,公共利益可以使社会发展更加和谐,可以提高人们的生活质量。

2.城市规划与公共利益的关系

2.1城市规划是以提高公共利益为目标

城市规划可以使城市的建设更加合理,而且可以增加公共的利益,使社会氛围更加和谐。城市规划的主要目标是提高城市的公共利益,而公共利益的最大化可以提高城市的居民的生活质量,使人们的生活以及出行等日常活动更加方便。优质的城市规划方案可以带动城市的发展,环境城市的交通压力,而且还能促进城市园林绿化工程的发展。城市中工业的发展以及资源的过度开发会带来一定的环境问题,而城市规划可以使城市的发展建设更加健康,可以做到对生态环境的保护,使城市中的空气更加清新,这也有利于人们的身心健康。

2.2城市规划中公共利益的作用

良好的城市的规划不但可以增加城市的经济效益,还可以增加城市的社会效益,有利于物质与精神的全面提升。科学的城市规划,可以使城市的交通更加便利,可以使社会的秩序更加安定,交通行业的发展会带动城市经济的发展,也使人们的出行更加方便。城市公共利益的提升也带动了城市居民经济收入的提升,对提高城市居民的物质水平有着重要的促进作用。城市规划中的公共利益还能满足人们对精神文明的追求,所以,城市规划也体现了一个城市的精神面貌,良好的城市规划可以美化城市的形象,还能体现城市的历史,使城市蕴含丰富的文化底蕴。而且城市规划的公共利益对精神文明的影响是比较深邃的,具有长远的意义。

3.城市规划中存在的问题

3.1政府宏观调控不足

城市规划是政府公共决策的重要组成部分,是公共权力的体现。政府的宏观调控是体现城市规划最大公共利益的最有利的措施。政府的宏观调控力不不够,可能导致规划在某种程度山偏离公共利益的方向,而更加有力于个体的私人的利益。可能导致大众群体对利益的诉诸遭到拒绝,甚至导致规划项目难以进行,需要重新设计规划,既造成了经济损失,又造成了公民的利益损失。

3.2城市规划方向较狭隘

一个城市的规划布局的决定权大多不在群众的手中,而是在少数的决策人手中。规划师对于城市的布局更加听名于这些少数的决策人,导致城市的规划方向出现狭隘的选择范围,不能够满足大众的集体利益需求。规划师对于大众和自身的利益需求有时完全无从选择,只能够听从决策者的话语,然而有些决策者很有可能缺乏相应专业知识,会导致城市规划中的公共利益受损。

4.提高城市规划中公共利益的措施

4.1加强政府的宏观调控

政府的宏观调控对于城市规划有着极其重要的决定作用,加强政府对城市规划的决策力度,有助于科学合理的规划城市,进而保证城市规划中的公共利益最大化。加强政府的宏观调控,首先要从政府内部做起,严格抵制将土地作为财政收入来源的不正当行为出现在政府部门当中。政府要考虑到大众的利益,坚决不能为了个体的私欲而影响群众的公共利益,影响城市的发展,社会经济的发展。其次,要加强政府的廉政建设,廉洁自律的政府能够维护大众的利益,尽量减少重个体利益而忽略公共利益的情况发生,不会出现权力当道的现象。权力当道不仅仅有损政府的形象,还会影响群众的公共利益。

4.2扩大规划群众性,提升公共利益

合理的城市规划的首要目的就是实现公共利益的最大化,满足人民群众的要求。也就是说合理的城市规划最终服务的是人民群众,就是让人民群众的生活水平得到整体的提高。扩大规划的群众参与性,有利于掌握群众的利益需求,有助于规划师对规划做好相应的定位,为实现公共利益的最大化提供了有效的途径。同时,扩大公众参与,也有利于平衡各种利益关系,比较容易在公共利益的界定上达成社会共识,减少资源浪费和社会冲突。夸大城市规划的群众参与度,首先要保证群众能够依法参与规划,因此要设立相应的法律形式。其次要确保群众的参与发挥实质性的作用,要整合群众的意见要求,要充分吸收群众的意见,最大限度的满足群众的要求。

5.结语

近年来,我国的城市发展越来越快,城市的建设也越来越现代化,城市规划的公共利益推动了社会的进步,而且提升了社会经济的发展水平,这也对城市建设起到了一定的促进作用。城市规划中的公共利益对城市未来发展的影响很多,不光是物质方面,在精神文明方面也有着重要的影响,城市规划可以体现一个城市的文化底蕴,而且对城市的居民是思想有着深远的影响。城市规划中的公共利益包含的内容很多,其中还包括缓解城市的交通压力,促进城市交通以及人们出行的畅通,可以美化城市的环境,保护城市的生态资源等等。所以,做好城市的规划对城市的发展有着深远的影响。

【参考文献】

[1]宋健.小议城市规划中的公共利益[J].理论探讨,2009:112.

[2]杨洁.试论城市规划中的公共利益[J].2011:16.

公共利益的性质篇8

论文关键词:产品质量;公益;公益诉讼

随着社会经济的快速发展,产品数量和品种的日俱增多,消费者在购买产品中所出现的产品质量纠纷的可能性也增大。然而,现有的诉讼机制并不能高效的解决此类纠纷。因此,在产品质量领域内引进公益诉讼,对维护社会整体利益起到至关重要的作用。

一、产品质量纠纷公益性分析

(一)公益诉讼的特点

从实质上来说,公益诉讼是保障公共利益而形成的新型诉讼方式和手段,它的出现符合了现代社会对诉讼的需求。公益诉讼与私益诉讼相比,具有以下特点:

1、追求的目的具有公益性。较私人利益而言,公益性是指保护社会整体公共利益,并不只是为了维护某一个人或者某一少数群体的利益,也不是多个个人利益的简单相加。公益诉讼产生的目的就是为了维护社会公共利益,受益主体具有不特定性。

2、诉讼主体范围具有广泛性。公益诉讼的起诉主体不限于直接利害关系人。只要加害人做了侵害社会利益的行为,那么无论是否直接受到违法行为危害的组织或者个人都有权提起诉讼。但相较于私益诉讼中,起诉主体只能是与此危害行为有直接利害关系的个人或者组织。

3、诉讼作用预防性。传统的私益诉讼具有一定的事后性,其是对特定纠纷进行的一种事后解决方法,是为了使法律上的权利、义务和责任得到有效的实现。而公益诉讼在一定程度上具有一定的预防性。公益诉讼的一大特征就是不以公共利益的实际损害为诉讼前提,一旦国家组织、社会团体或者个人发现有实际侵害社会公共利益的情形发生或者有潜在损害社会公共利益的行为时,均可以代表社会起诉侵犯社会公共利益的行为。这种方式在一定程度上使后期用来损害莫不的成本费用降低,有效的防止了危害社会公共利益的行为的再发生。

4、判决具有扩张性。对于一般诉讼来说,判决结果一般不具有对世效力,即其效力仅仅及于当事人,对诉讼以外的其他人并没有约束力。但对于公益诉讼来说,判决的效力具有扩张性,对社会所有成员都有效力。例如,轰动一时的“三鹿奶粉事件”中,据保守估计管过潜在受害者超过三万。有的受害者正在使用二未发生损害,或有的受害者还未开始使用。所以,若等到每一个受害者遭受带损害后再诉至法院,不仅受害者受到了损害而且大量的受害人的单个诉讼也会给法院带来负担。因此,公益诉讼的判决具有扩张性的特点就能很好的解决此类问题,受害者可以直接适用该案件的判决结果。这样一来,不仅减轻了法院的负担也更好的维护了全社会的公共利益。

(二)产品质量纠纷公益性体现

1、产品质量纠纷数量多,涉及到的利益也是关乎社会中大多数人的

而且随着我国市场经济的发展,社会消费品批量生产的幅度也不断提高,催生出的消费者的范围也不断扩大。所以,纠纷发生的可能性也不增大。目前很多产品质量纠纷中的被侵害对象很少会是单个个体,很多时候被侵害的对象都是一大批的人群,因此很多产品质量纠纷到头来对社会公共利益的侵害也是显而易见的。因此在产品质量中设立公益诉讼,使没有“直接利害关系人”提起诉讼,可以有效的保护被侵害的消费者的利益和潜在被侵害消费者以及社会公共利益。

2、产品质量纠纷的处理影响整个社会经济的发展

提高经济效益是人们从事一切经济活动的基本原则,是人类社会赖以寻在和发展的客观基础。有些居心不良的企业所生产出的产品属于低质量或者假产品在市场中流通,使产品的使用价值不能得到很好的体现,这样一来使广大消费者对购买的产品失去信心,同时对企业的信任度开始降低,消费者和商家两者之间融洽的关系被破坏,导致市场经济的恶性循环,最终会造成我国经济发展速度的降低。因此,想要维护市场经济秩序,就要有效解决产品质量纠纷,打击厂商们不正当竞争行为,使广大已受损害的消费者和潜在消费者的权利得到有效保护。此外,由于具体的产品质量纠纷不仅会影响到企业的名誉,而且久拖不决的纠纷处理方式可能会影响企业的正常运转,使企业遭受到重大的损失。因此,一次性解决产品质量纠纷的公益诉讼能使企业受到应有的惩罚,也能早日恢复生产,同时也可以使我国市场经济能过正常运行。

二、产品质量公益诉讼在我国建立的价值

我国对产品质量方面的保护先后出台了《消费者权益保护法》和《产品质量法》,但这两部法律主要是为了保护单个人的利益,而且在执行力较弱。随着我国市场经济的发展,生产者与消费者的纠纷日益增多并且复杂化,很多厂商为了牟利生产出低质量、假冒的产品,这样一来不仅侵害了消费者的权益,也危害可社会公共利益和社会经济秩序。所以,在这种情况下在我国建立产品质量公益诉讼是十分具有价值的,主要包括以下三种价值:

(一)降低诉讼成本

诉讼成本是指诉讼法律关系主体在诉讼过程中对象化的,以货币表现的为为达到一定诉讼目的应当或者可能发生的各种经济资源的价值牺牲和代价。结合我国当前实际来看,消费者和生产者或者销售者区域跨度之大,交易次数之频繁,同一产品被不同地区的不同人群购买。如果每一个消费者都向法院提起诉讼,那么就可能造成大量人力、物力、财力的浪费。例如,近期出现的“圣元奶粉激素风波”,有资料显示广东四个宝宝因喝此奶粉而导致性早熟,江西一对龙凤胎出现腹泻的情况,广东湛江一男婴因喝此奶粉被查出雌激素超标。如果这些婴幼儿的家长均向当地法院提起诉讼,那么就会出现法院诉讼资源的浪费、诉讼成本的提高的现象。因此,若某一国家组织、社会团体、个人代表整个社会来起诉圣元国际,那么就可以为受害者家属减少诉讼纠纷的同时也保护了受害者的利益。

(二)唤醒消费者的民主意识

在现代民主社会中,公共事务管理职能不再专属于政府所有,这一点已经在全世界各国达成了共识。吸引包括公民、社会团体在内的社会力量的参与到国家公共事务的管理和决策中,既迎合了政府职能转变的要求,也关注了消费者权益的保护。在产品质量纠纷中设置公益诉讼,就等同于使个人通过一个正当合法的途径参与到国家行政事务中去。因此,产品质量公益诉讼可以强化当事人的程序主体地位,以实现法治国家关于人民主权的主张,换而言之就是人民当家作主治理国家。因此,在产品质量中增加公益诉讼更能够唤起消费者的民主意识,使自己的权利得到很好的保护。

(三)维护社会公共利益,体现社会正义

“公益”从字面上来理解就是社会全体成员的整体的利益,既区别去某一个社会成员的单个利益,也不同于社会成员利益的简单相加。当今中国,民主的实现、平等的实现和法治国家的实现都呼唤着公益诉讼的建立。从产品质量纠纷角度来说,公益诉讼能够保护社会中已买到产品或者即将要买产品或者正在使用产品的消费者的利益,其所要保护的范围较为广泛。因此,若有一个特定主体能够提起诉讼来维护社会整体公共利益,就保证可市场秩序不会出现紊乱。产品质量公益诉讼制度的诉讼理念和司松形式无不体现着对公共利益的救济,对消费者基本人权的尊重,同时也为社会正义提供了强有里的机制保障。

三、我国产品质量公益诉讼的制度构建

产品质量公益诉讼在我国属于一个较为新鲜的概念,尚未在立法中体现。但随着我国产品质量纠纷的多元化,社会公共利益遭受侵害的情况日益突出,建立产品质量公益诉讼的呼声也越来越高,本文从以下几个方面进行论述:

(一)扩大原告资格

在我国,传统观念认为,为了防止公民滥诉,只有与案件有直接利害关系的人才有提起诉讼的资格。这种做法在产品质量纠纷中并不适用。因为可能受到侵害的人群较为广泛的影响,可能出现诉讼无门的现象。为了维护广大消费者和社会公共利益,扩大原告资格是十分必要的。从我国国情出发,产品质量公益诉讼的原告应主要包括以下三种:1、公民个人。随着我国民主化程度的提高,公民参与处理国家政治的愿望就越来越迫切,公民个人为了公共使用产品的利益庭审而出的也就不足为奇了。只要公民在提起诉讼中能够提出确切的证据证明所提起的诉讼具有维护社会整体利益就可成为设个的当事人;2、社会团体。社会团体是为了维护公共事务而成立的非盈利性社会组织,通过借助社会力量来弥补国家力量的不足。这类社会团体在我国如消费者协会,其通过消费者的授权来提起产品质量诉讼。由于消协对我国法律较为熟悉,在处理产品质量纠纷时不仅能够很好的保护特定受害人的利益,也能防止同类事件的再次发生;3、检察机关。在我国,检察机关为了社会公共利益可以作为原告,但这种情况不会发生在民事诉讼中。随着我国经济的发展,产品质量纠纷所导致的社会利益的损害并不亚于刑事案件的损害程度。检察机关涉入产品质量纠纷,能够促使纠纷有效的解决,减低对社会利益的损害。

(二)设置产品质量公益诉讼的前置程序

扩大原告资格,虽然能够帮助广大民众参与国家的政治事务,但不能排除个别公民对诉讼的滥用,从而不仅给企业带来不必要的负面影响而且也会给法院带来不必要的负担。根据外国的经验来看,主管产品质量的是国家专门设立的机构,在此机构中有专业的操作人员也有严格的产品质量标准。当有产品质量纠纷时,率先交给此机构处理,此机构做出的解决方案若仍不能让公众所满意的话再向法院提起诉讼。外国的这种方式是能够被我国吸收并借鉴的。这样的筛选方式,不仅能够节省司法成本也能节约公民的人力、物力、财力的损害,而且能够使诉讼到法院的产品质量纠纷诉讼价值有所提高。

(三)改变举证责任的方式

传统的纠纷解决的举证方式是“谁主张,谁举证”,这种方式用在双方举证能力相差不大的情况下还算合理。但对于产品质量纠纷,消费者与生产者和销售者处于不平等的状态,消费者由于对产品的认知不够全面,处于弱势地位。因此,在这种情况下再运用原告举证的模式似乎并不能很好的维护消费者的利益。例如,2011年发生的云南白药牙膏导致消费者口腔溃疡的事件中,南京一消费者诉至法院要求云南白药集团及其代言人濮存昕赔偿并道歉,但云南白药集团亮出牙膏是“国家保密配方不宜公开”的声明。若在此时再要求受害者提出证据是云南白药牙膏造成的损害就难上加难。普通公众在面对产品质量纠纷时收集证据的能力较弱,实行举证责任导致,有利于产品质量纠纷的公平、公正的解决。从国外立法来看,美国的环境公益诉讼较为发达,美国法律《密歇根州环境保护法》第三条就提出了举证责任倒置的规则。

(四)改变诉讼费用收取方式

诉讼费用的支付一直都是原告提起诉讼时必须要考虑的问题。传统诉讼方式中一直都是“谁败诉,谁支付诉讼费用”的模式。这就造成了很多消费者不愿去冒支付诉讼费用的风险,这样一来使产品生产者便肆无忌惮生产低质量、假冒的产品。而且在产品质量诉讼中,原告可能是与本案毫无利害关系的人,其提起诉讼只是为了维护社会公共利益。在这种情况下在让原告冒付诉讼费用的费用,似乎不太公平。参照外国立法来看,我国在处理产品质量公益诉讼可采取以下方式:1、为此类纠纷的原告律师一定的补助。这样的方式能够为原告减少律师费用的负担,从律师的角度来讲,合理的律师费用也使其工作质量有了保障;2、摒弃传统的“谁败诉,谁支付诉讼费用”的方式,全国范围内设立“产品质量公益诉讼基金”,资金来源可以是国家、社会组织或者个人的赞助。这种方式使原告在提起产品质量公益诉讼时无任何金钱方面的忧虑,任何需要与原告支付的费用均由“产品质量诉讼基金”提供。

四、结语

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