宏观调控的基本原则范文

时间:2023-12-29 17:08:21

宏观调控的基本原则

宏观调控的基本原则篇1

关键词:宏观调控法 宏观调控 问题 解决方法

一、宏观调控法的概念、原则、内容

(一)宏观调控法的概念及对象

“宏观调控法是调整国家在宏观调控过程中发生的经济关系的法律规范的总称。”也就是说,“宏观调控法就是调整国家对社会经济宏观调控的过程中发生的各种社会关系的法律规范的总称。”

把宏观调控法的调整对象即宏观调控的过程中发生的经济关系称为宏观调控关系。关于宏观调控的调整对象,有的学者认为是宏观调控关系,宏观调控关系是指国家在国民经济运行的过程中发生的与受控主体之间的权利义务关系,是宏观调控主体之间的平衡协调关系。也是以国家宏观调控主体为一方的经济关系。宏观调控主体一方依法定职权对国民经济进行调控,是宏观调控关系产生的根本动因。宏观调控关系管理与被管理、调控与被调控的行政隶属性质,实际上不全是平等和协商关系。

(二)宏观调控法的基本原则

宏观调控法的基本原则学术界有很多论述,有三原则说、四原则说、五原则说等。以经济法的社会本位原则作为宏观调控法的基本原则是比较合适的。首先,宏观调控法本身就是经济法中最重要具有普遍共识的一部分。鉴于理论体现的一致性,以尊重个体权益为基础维护社会整体为己任的社会本位原则是宏观调控法的基本原则。其次,从宏观调控法的立法目的看,它的出发点也在于保持经济总量平衡,维护最大多数人的公共利益,促进社会稳定。再次,从宏观调控的理论基础来看,克服政府失灵和市场失灵的最终目的也是保护社会公共利益不受侵犯。

(三)宏观调控法的内容构成

现代国家对经济的宏观调控已形成以“国家计划―经济政策―调节手段”为轴线的系统工程。所以,“宏观调控法的内容应该包括计划法、经济政策法和关于各种调节手段运用的法律。”

“计划法是调整在制定和实施国家计划的过程中发生的法律规范的总称。”计划具有的弥补市场缺陷、对经济进行宏观调控的功能是显而易见的,然而如何对计划进行约束,对计划主体进行约束,保证计划的合理、科学编制和有效实施则需要计划法的规制。

经济政策是连接国家计划和各种调节手段的中介。“经济政策法主要包括产业政策法、投资政策法,财政税收政策法、货币金融政策法等。”这些法律主要体现国家各项基本经济政策的实体性内容。经济政策以法律的形式出现,可使其内容更规范,以保障更好的实施。各种调控手段的法制化是保证宏观调控依法进行的必然要求。以法律的形式来规定调控权力的范围,行使程序及方法,可以防止宏观调控权力的滥用,做到依法调控。

二、宏观调控的必要性、重要性与目标

(一)必要性

市场调节不是万能的,市场调节存在自发性、盲目性、滞后性等固有弊端。如果仅由市场调节,会导致资源配置效率低下、资源浪费,发生经济波动和混乱,社会经济不稳定;收入分配不公平,收入差距拉大,继而导致严重的两极分化。社会主义市场经济的正常发展,既需要充分发挥市场调节作用,又需要加强国家宏观调控。社会主义公有制共同富裕目标要求国家必须发挥宏观调控的职能。

(二)重要性

能够实现强有力的宏观调控,是社会主义市场经济的基本特征之一。加强宏观调控是社会主义市场经济的内在要求,它能更加充分地发挥社会主义制度的优越性。

(三)我国宏观调控的主要目标是

促进经济增长,稳定物价,增加就业,保持国际收支平衡。

三、我国的宏观调控存在的问题

目前我国宏观调控业已取得初步成效,但经济运行中的一些矛盾和问题依然存在。突出表现在几个方面:投资增幅仍然偏高,投资结构不合理的问题仍比较明显;基本建设贷款继续增加,贷款结构不合理的问题还比较突出;煤电油运供求关系依然相当紧张,电力迎峰度的形势严峻;价格总水平上涨压力依然较大;粮食供求总量和品种结构矛盾依然比较突出,粮食库存下降较快。

四、宏观调控实施的具体可行方法

要正确处理好投资和消费、内需和外需的关系,最根本的是扩大国内消费需求。当前工作的着力点,就是要合理控制投资增长,努力优化投资结构。坚持以增加居民消费尤其是农民消费为重点,加快调整国民收入分配格局,努力提高农民和城镇低收入者收入水平和消费能力;要处理好进出口、利用外资与扩大境外投资的关系。在保持出口和利用外资合理增长的同时,积极扩大进口,积极有序地扩大境外投资合作;要继续实施稳健的财政政策和货币政策,加大对重点领域和薄弱环节的支持力度;综合运用多种货币政策工具,加强流动性管理,合理控制信贷投放和优化信贷结构;要注意加强对房地产市场的合理引导和有效调控;要加强财政政策、货币政策、产业政策、价格政策、土地政策和社会发展政策的协调配合,继续综合运用法律、经济和必要的行政手段,提高宏观调控的科学性和有效性。

五、结束语

中国市场化改革坚持以市场为导向的宏观调控,是市场经济的内涵之一。应该在未来的宏观调控中不失时机地推进投融资体制改革,由市场这只无形之手去决定项目的生死,让行政审批制这只有形之手淡出经济活动。只有也只有这样,才能实现真正意义上的“政企分开”、“政资分开”,市场和政府的角色和地位在经济运行中所各司其职,各负其责。宏观调控也只有在动态变化的过程中不断发展和完善才能真正为经济发展引航指路。

参考文献:

[1].中国经济新思考[M].中国财政经济出版社 2008-10-01

宏观调控的基本原则篇2

【关 键 词】宏观调控权/合法性/权力配置/权力行使

基于经济法上的“二元结构”假设(注:经济法理论上的“二元结构”假设,是作为经济法研究的重要前提的一系列“二元分立”的框架。例如,从人类最基本的心理、需求出发,可将人类的欲望分为公共欲望和私人欲望,进而在经济层面区分公共经济与私人经济,在政治、社会层面区分政治国家与市民社会,在法律层面区分公法与私法,等等。基于上述“二元分立”,又可进一步分为公共物品与私人物品、政府与市场、公法主体与私法主体,等等。参见拙文《略论经济法上的调制行为》,《北京大学学报》(哲社版),2000年第5期。),现代国家的基本职能,可以归结为公共物品(public goods)的提供(注:自从萨缪尔森提出“公共物品”的较为公认的定义以来,对于公共物品的研究日益深入,从而为经济法研究提供了重要理论支持,这在财税法等宏观调控法的具体领域已经有了突出的体现。为此,有必要把公共物品理论推广到整个宏观调控法的研究之中。),其中包括为市场经济提供良好的法律环境,适时适度地对经济运行进行宏观调控。由于宏观调控及相关制度具有极大的外部性(注:这里的“外部性”包括“好的”外部性,也包括“坏的”外部性。实际上,从经济学上说,公共物品是外部性的极端体现;从法学上说,法学研究在很多情况下是在解决外部性问题,经济法也不例外。),因而对于宏观调控的实施和相关制度的构筑必须慎重,以尽量减少宏观调控对经济活动的负面效应。

现代市场经济的发展与制度的关联日益密切,制度已逐渐被视为经济活动的“内生因素”。各国的实践表明,无论是鼓吹市场经济的自然演进,还是强调外力推动(注:其实,演进主义与建构主义、自由主义与干预主义等诸如此类的各类主义,在交替兴衰沉浮,这在20世纪体现得最为突出。但如果把某一种主义绝对地理解,则对于实践贻害无穷。事实上,在现代市场经济条件下,恐怕无论在理论上还是在实践中,都无法排除或否认国家在某些情况下进行宏观调控的必要性或重要性。即使是哈耶克之类的自由主义大师,也都强调对“国家干预”或“政府活动”应有正确的理解。参见哈耶克著:《自由秩序原理》,三联书店1997年版,第279-281页。),实际上都并不完全排斥国家的经济政策或宏观调控。我国作为一个“转型国家”、“后发国家”,宏观调控被认为有着不容忽视的作用,财税、金融等领域所取得的一些调控成果也为此做出了佐证。但是,我国目前主要还是侧重于宏观调控的政策实施,对于宏观调控的法律保障和制度建构,无论在制度上还是在研究上,都还十分欠缺。为此,有必要从法律的角度来研究解析宏观调控问题。

通常,权力/权利被视为法学研究上的核心范畴;与此相应,宏观调控权亦应在宏观调控法研究中居于核心地位,但学界的相关研究尚十分薄弱。在鉴于此,本文将着重探讨宏观调控权方面的几个较为基本的问题,包括宏观调控的合法性问题、宏观调控权的配置、行使宏观调控权的原则、力度,以及宏观调控权的独立性等问题,这些探讨对于完善宏观调控法的理论和制度甚为重要。

一、宏观调控的合法性

宏观调控的合法性(legitimacy,或译为义理性、正当性等)问题(注:合法性是一个有诸多复杂含义的概念,韦伯、哈贝马斯等学者对其认识亦不尽相同。本文使用的合法性概念,主要限于符合法律规范或规律,以及得到社会公众的拥护和承认的意义。),是研究宏观调控权首先要涉及到的一个重要问题,它有助于认识宏观调控权的来源和产生基础等问题。宏观调控的合法性包括其在法律、经济、社会、政治等各个方面的合法性。其中,法律上的合法性是最直接、最受关注的。如果某项宏观调控行为在法律上不具有合法性,则在强调法治的情况下,其效力就会受到质疑和削弱。因此,从合法性的角度,宏观调控首先就被分成了具有合法性的宏观调控和不具有合法性的宏观调控。

从法律上说,具有合法性的宏观调控应当是由具有宏观调控权的主体依法实施的。因此,如果一个主体本身不具有宏观调控权,则该宏观调控就不存在法律上的合法性。宏观调控权对于确保法律上的合法性非常重要。

从形式上看,宏观调控权来源于法律上的明确授权。在把法律仅理解为制定法的情况下,宏观调控权的确立、分配和行使等内容,要通过国家制定的法来加以体现。此外,宏观调控权也是国家的经济管辖权的具体化。作为国家或更为具体的管辖权的组成部分,从根本上说,宏观调控权同样是整个国民总体的一项重要权力。

随着经济社会的发展,国家的职能和权力也在不断膨胀(注:对此,不仅“瓦格纳定律”和其他许多学者的研究都不断地证实了这一点,而且,各国政府财政支出占本国GDP比重的不断扩大,也有力地说明了这个问题。参见世界银行:《1997年世界发展报告:变革中的政府》,中国财政经济出版社1997年版,第2页。),这在很大程度上影响着宏观调控权的产生和发展。由于“现代市场经济就是有宏观调控的市场经济”,已成为一个较为公认的命题,因此,宏观调控也被认为是现代国家新获取的一项重要职能,其目标是解决经济、社会领域的诸多现代问题。[1]此外,由于宏观调控作为一种公共物品,是私人主体所不能提供或无力提供的,因而只能由国家承担起提供公共物品的重任。从这个意义上说,宏观调控首先是国家的一项义务,其次才是国家的一种权力。

依据上述的公共物品理论,宏观调控权只能由国家而不能由其他主体来享有。尽管在特定的时空人事方面,人类的理性是有限的,并且,按照公共选择理论的假说或其他一些经济学理论,“政府失灵”的问题同样不容忽视,但对于国家的作用,特别是其在宏观调控方面的作用,人们并非一概排斥。之所以如此,当然是因为国家实施宏观调控,在经济、社会等层面比其他主体有更多的合法性,同时,也与国家对宏观调控立法权的垄断有直接的关系。

事实上,自改革开放以来,特别是确定实行市场经济体制以来,我国对于经济运行的宏观调控及相关立法都非常重视。从立法上看,宏观调控已被提升到宪法的层次(注:例如,我国宪法第十五条规定:“国家实行社会主义市场经济。国家加强经济立法,完善宏观调控”,从而把宏观调控提到了宪法的高度,同时,也提出了市场经济、经济立法、宏观调控三者之间的关系问题。)。同时,在一些重要法律中,也加入了宏观调控的目标或内容(注:例如,我国的《中国人民银行法》第一条规定:“为了……,建立和完善中央银行宏观调控体系,加强金融业的监督管理,制定本法”;我国的《公 司法》第五条规定:“公司在国家宏观调控下,按照市场需求自主经营,以提高经济效益、劳动生产率和实现资产的保值增值为目的”,等等。),从而使“宏观调控”被转化为一个法律概念,使宏观调控行为具有了法律上的合法性,进而确立了贯穿于相关法律之间的宏观调控法律制度。

依据宏观调控法律制度所实施的宏观调控行为,具有法律上的合法性,或者说,是具有合法性的宏观调控,这是前面谈到的宏观调控的一种分类。此外,根据宏观调控是否具有合法性以及效力状况,也可以进一步把宏观调控分为有效的宏观调控和无效的宏观调控。这里的有效与无效,是从法律意义上而不是经济意义上而言的。与此相关的问题是,法律上无效的宏观调控,可能是经济上有效的宏观调控,在两者发生冲突时,有时是很难取舍的。如果从强调法治的角度出发,则一般会认为,无效的宏观调控,即使在经济上有效,亦应弃之不惜。但如果从实用主义出发,也许会认为经济上有效的宏观调控,即使在法律上无效,也是必要且有益的。由此又引申出经济上的合法性问题。

宏观调控在经济上的合法性,取决于经济上的合理性,实际上就是经济上的“合规律性”。从一定的意义上说,宏观调控的直接目标是解决经济运行中出现的问题,而其他的社会目标、政治目标等,都是间接性的目标。如果国家的宏观调控行为符合经济规律,取得了较好的绩效,在总体上增进了社会福利,则该宏观调控就具有合理性,从而就会得到市场主体或社会公众的支持和拥护,获得合法性。因此,即使一些宏观调控行为不符合现实的法律规定,也会被认为是合理的,并能够得到理解和支持。例如,我国为应对金融危机而不断上调出口退税率,虽然本身缺少法律依据,但在经济上和公众信心上都取得了较好的效果,就是一个例证。(注:出口退税率的调整本身是一种宏观调控行为,但宏观调控必须有法律依据,但我国在实施此类宏观调控时,往往存在法律依据不足,甚至违法调控的问题。出口退税率的频繁变动,同现行制定法的规定存在着抵触,实际上是对纳税人的退税请求权的侵犯,也使法的安定性和可预测性的价值、原则受到了不良的影响。因此,必须真正完善宏观调控法律制度。)

之所以存在上述情况,是因为国家制定的法律总是相对滞后于现实的不断流变的经济活动,而是否符合现实的经济社会生活的要求,则是衡量法律的生命力和有效性的至为重要的标准。许多国家进行的经济改革或实施的宏观调控,大都是突破已有法律规定的框架的过程,有一些甚至是违反宪法的。但因其在经济上是合理的,因而这种违宪行为被一些学者称为“良性违宪”。对于“良性违宪”或“良性违法”问题,人们尚存在不同的认识,但不管怎样,在宏观调控领域存在的“良性违宪”或“良性违法”问题应当越来越少,因为随着法治水平的提高和人们认识的深化,可以通过相关法律的完善来逐步解决这些问题。我国对宪法的几次修改,对相关法律的制定和频繁变动,都体现了在这个方面的一些认识和努力。

在经济上具有合理性、合法性的宏观调控,由于会取得良好的绩效,对于国家和国民的总体福利的增长是有效的促进,因此,它会使政府的调控行为得到市场主体的遵从,使国家的制度改革得到国民的拥护和支持,使经济能够得到稳定增长,使社会政策目标也能够得到更好的实现,从而实现经济与社会的良性运行和协调发展,这样就能够在社会领域和政治领域获得合法性。因此,对于经济上具有合理性或合规律性的宏观调控,必须考虑如何在制度上予以保障,使其同时获得法律上的合法性,从而提高其遵从度,实现宏观调控的预期目标。

上述对宏观调控的合法性问题的简要讨论表明,宏观调控权在形式上是来源于相关法律的规定,但在深层次上它还导源于经济、社会等领域的合法性,导源于市场主体或社会公众的认同。宏观调控权因其在根本上是人民的权力,因而仅具有法律上的合法性是不够的。宏观调控只有符合经济规律、符合国情民意,以保障社会公共利益和基本人权为目标,才是真正合法、有效的,才是具有各个方面的合法性的。

二、宏观调控权的配置

宏观调控权作为一种权力,必须对其进行有效配置,使各类宏观调控主体的权力明晰,职责明确,这样才能更好地解决集权与分权等问题,才能更有效地进行宏观调控。

在宏观调控权的配置方面,中央与地方的关系问题一直备受关注,其核心是如何解决集权与分权的问题,这也是我国和其他一些国家历史上始终存在的重要问题。这个问题如果解决不好,就会带来很多问题,甚至形成历史上的“治乱循环”。对于如何解决这些方面的问题,经济学家提出了很多的理论,也提出了中国的“贾谊定理”(注:我国西汉名臣贾谊在《治安策》中指出:“欲天下之治安,莫若众建诸侯而少其力。力少则易以使义,国小则无邪心”,这被认为在历史上第一次以现实主义原则解释了中央和地方的关系,其思想亦被张宇燕等学者概括为“贾谊定理”。参见何帆:《为市场经济立宪》,今日中国出版社1998年版,第212-213页。),其核心是通过分权来“强干弱枝”,避免出现“弱干强枝”或“弱中央强地方”的局面。[2](P120-121)这些对于认识分权的问题都会有所帮助。

宏观调控是公共物品,而公共物品是分级次的。不同级次的公共物品从提供的效率来看,是不尽相同的。一般说来,中央级次的物品应当由中央政权来提供,而具有地方特色的物品,应由地方来提供。这是财政联邦主义(fiscal federalism)的基本精神。对此,施蒂格勒、奥茨、布坎南、蒂布特等著名学者都曾经有过许多具体的论述,并提出了许多具体的理论。[3](P338-356)从公共物品本身来看,实行适度的分权是较为必要的,这在发展不均衡的大国更为必要。

但是,具体到宏观调控这类公共物品,究竟应当如何来提供,由谁来提供,谁有权来提供,则是一个重要的问题。根据目前的认识,人们一般认为,尽管在现实中“宏观调控”一词被泛化和滥用,但它在经济学和法学上是有其较为明晰的边界的,即宏观调控是国家站在全社会的总体立场上对宏观的经济运行所实施的调节和控制。因此,宏观调控的主体应当是国家,应当是国家的最高政权机构,而不是基层的政权机构,否则就不能说是“宏观”调控。因此,对于宏观调控权的配置应当有一个合理的界定:实施宏观调控的主体,不能是地方政权,而只能是国家的最高政权。也就是说,尽管宏观调控同微观市场主体的活动和利益相关,但它是一种中央级次的公共物品,只能由中央政权来提供。(注:著名学者马斯格雷夫认为,就维护宏观经济稳定和保障收入的公平分配来说,中央政府应承担更多的责任,而宏观调控主要是解决上述问题,因而诸如财税、金融等领域的调控,应由中央政府实施。参见前引何帆著,第192-195页。)

在实践中,地方政府对宏观调控的对抗问题很值得关注。例如,在财税方面,中央与地方之间的“谈判”已经形成了一种“主—从博弈”;在金融方面,地方的盲目或违法投资、集资、融资等行为,已经形成了对国家金融调控的弱化或对抗,等等。由此有学者认为地方政府更符合“邪恶假设”,即其行为更会引发经济波动。(注:何帆认为,地方政府的“邪恶行为”恰是分权的不规范所致。参见前引何帆著,第106页。)如果能够把宏观调控作为中央级次的公共物品来认识,并施以必要的法律保障,则会有助于解决中央与地方的分权问题,以及地方对宏观调控的对抗问题。

此外,宏观调控权的配置,不仅涉及到相关国家机关之间的分权问题,而且还涉及到对宏观调控本身的理解,以及对本国国情的把握问题;同时,尤其要明确享有调控权的主体,其 具体的职权与职责是什么,对其超越、滥用或弃用宏观调控权的行为应如何追究责任等问题。在宏观调控制度建立之初,明确享有宏观调控权的主体尤为重要,因为并不是所有的政府部门都能享有该权力。此外,要完善宏观调控权的配置,还需要有较为系统的国家理论,以及合理的分权体制来支持,否则就很难理解为什么韦伯说系统的公法理论只会产生在西方,以及为什么孟德斯鸠说没有分权就不可能有公法的概念(注:韦伯指出,对于孟德斯鸠在《论法的精神》中的话要作出全面的理解,需要看到系统的国家理论和合理分权体制对于公法理论形成的重要影响。参见韦伯:《论经济与社会中的法律》,中国大百科全书出版社1998年版,第49-50页。),同时,也才能更好地理解经济法的公法性质。

宏观调控权的配置离不开必要的法律形式。从权力来源的角度说,应当实行“调控权法定原则”(注:与调控权法定原则相一致,应当有预算法定原则、税收法定原则、计划法定原则等一系列的原因,这些原则主要强调各类宏观调控手段的立法权应实行议会保留原则和法律保留原则。即使是政府调控部门的权力,也应当由法律来赋予,而不应假借调控之名,侵害经济和社会秩序。)。从更高的层次上说,宏观调控权的配置,应当首先体现在宪法的层面。在国家的宪法中,不仅应对宏观调控做出宣示性的规定,而且还应在总体上做出规定。例如,在我国,宏观调控的立法权应归属于全国最高的立法机关;而宏观调控的执法权则应归属于全国最高的行政机关及其职能部门。这是对宏观调控权的一次分配。此外,对各类具体的宏观调控权还应做出具体的划分。例如,在中央政府的相关职能部门之间,就涉及到如何更好地划分宏观调控权的问题。另外,在最高立法机关和行政机关之间,还可能存在授权立法的问题。特别是在我国,由于诸多方面的原因,在授权立法方面存在的问题非常突出。如何很好地解决这些问题,还需要深入研究,这对于理论和实践的发展,对于国家的法治水平的提高,都非常重要。

从现实情况来看,我国的一些政府职能部门在具体地、大量地行使着宏观调控权。特别是掌握着主要的宏观调控手段的部门,更是实施宏观调控行为的主力。例如,我国在进行大规模的政府机构改革以后,曾明确与计划、财政、金融三大调控手段有关的国家计委、国家经贸委、财政部、中国人民银行等机构,为宏观调控部门。这实际上是对宏观调控主体的进一步明确和调控权的再分配。

如果政府的相关职能部门掌握了大量的调控权,则凸显出一个问题:政府是否应享有宏观调控的立法权?这是一个存在深刻的矛盾和背反的现实问题。从权力监督的角度说,政府应主要是宏观调控的执行机关,执法者本身不应成为立法者,或者至少不应成为主要的立法者,但由于诸多方面的原因,我国的国务院系统实际上大量地行使着宏观调控的广义立法权。其好处是提高了宏观调控的及时性,增强了应变能力;其不足却是对宏观调控行为缺少应有的约束,而且,随意性也比较大。为此,从长远看,仍然要强调和坚持“调控权法定原则”。

要贯彻“调控权法定原则”,需要在宏观调控领域采取相应的措施。例如,在我国的财税领域,应当坚持各国通行的预算法定原则、税收法定原则,在这些领域实行“议会保留”或“法律保留”原则,即预算的审批权、税收的方法权原则上应由立法机关来行使,国家在这些领域应享有专属立法权,这也是我国《立法法》相关规定的基本精神。为此,我国应尽快解决授权立法方面存在的空白授权、模糊授权等问题,应当尽快至少在形式上结束开征二十多种税却只有三部税收法律的情况[4],尽快结束预算审批流于形式或执行不严的情况,等等。这样才能使财税宏观调控的法治水平能够不断得到提高。

又如,近几年来我国一直在实行积极的财政政策,这是我国根据具体国情进行宏观调控的重要政策。但是,对实施该项宏观调控政策的法律保障不够,制度保障不足。我国至今尚无一部国债法,对于国债的发行规模、使用等缺少法律监督,对于财政赤字的压力,以及未来可能引发的金融危机、财政危机估计不足,缺少对分配秩序的法律规定。这同样需要在宏观调控权的配置上强化“法定”观念,或者如布坎南(J.Buchanan)所说应当“立宪”,通过不断建立和完善宏观调控法律制度来有效地解决这些问题。

总之,从权力配置的角度看,如同整个宏观调控法的制度供给不足一样,我国在权力配置方面也缺少明确的法律规定。特别是对国务院的各个职能部门的宏观调控权的赋予,还缺少充分、明确的法律根据。在宏观调控权的权限不够明晰的情况下,越权、弃权、争权、滥权等情况都可能存在,会在一定程度上影响宏观调控权的实施,从而影响宏观调控的具体效果。事实上,在宏观调控方面,至为重要的是要加强各类宏观调控政策、措施、制度等方面的协调。如果调控权的配置不明晰,或配置失当,就会产生如同私人产权配置不清一样的问题。而私人的交易成本的加大,在一定程度上只会影响到相关私人主体的私人利益;但若调控主体的权力配置出现问题,则会直接影响国家利益和社会公共利益。其负面影响无疑是非常巨大的。因此,在宏观调控权的配置方面必须慎重,并要尽量明晰和协调;同时,还必须遵循“调控权法定”之类的法治原则。

三、宏观调控权的行使

宏观调控权的行使,涉及到许多方面的问题。下面主要探讨宏观调控权的行使原则、力度以及在与其他相关权力的比较中所体现出的独立性等问题。

(一)行使宏观调控权的原则

行使宏观调控权,需要遵循一定的原则,这对于确保宏观调控以及其他相关目标的实现尤为重要。从公法、私法上的一般原则出发,可以认为,在宏观调控法上同样适用下列一般原则,即比例适度原则、诚实信用原则、情势变更原则。(注:诚实信用原则和情势变更原则是公法、私法共同的一般原则,在拙著《税法原理》(北大出版社1999年版,第47页)和《财税法教程》(中国政法大学出版社1996年版,第43页)中,曾经涉及到两类原则在税法和预算法上的适用问题。其实,这两个原则在宏观调控法中同样可以推而广之。)

比例适度原则,也称比例原则或适度调控原则,它是公法上的比例原则在宏观调控法中的具体化。它主要包括两个具体原则,即“必要性原则”以及“成比例原则”。其中,必要性原则也称“最小侵害原则”,强调国家的调控行为,无论是积极的还是消极的,都必须界定在一定的限度之内,以使国民所受到的侵害最小(这在一定意义上也是效率原则的体现);成比例原则或称“狭义比例原则”,它强调宏观调控的手段应当与调控目标成比例,因而调控必须是适当的、正当的、理性的、均衡的。(注:参见谢世宪:《论公法上之比例原则》,载于城仲模主编:《行政法之一般法律原则》,三民书局1994年版,第123-125页。像其他公法上的其他一般原则一样,比例原则也是适用于行政法、经济法等各类公法的基本原则。)

诚实信用原则,是各类法律的共通原则,是对于人类基本道德要求的法律化,它强调国家的宏观调控必须要基于社会公共利益,按照经济规律的客观要求,尽量排除个体或群体的私利的影响,真诚务实地向社会公众提供公共物品;同时,要言而有信,确保公众的“信赖利益”。这样才能提高人们对调控行为的遵从度。

情势变更原则,也是“实质高于形式原则”的体现,即在遇到重大的情势变更时,国家应当对原来的“调控预期”作出调整,即对国家与国民之间的“调控契约”作出调整,以真正在实质上保护相关主体的利益。例如,在遇到重大的国际或国内事变,或者发生了重大不可抗拒事件、致使经济不振的情势下,就需要对原来的调控方向、目标等作出变更,通过实施减税、扩大支出等手段来解决相关问题。

上述宏观调控权的行使原则,体现了近些年来法学和经济学上的一些新的研究成果。例如,从法学上说,宏观调控法作为新的领域,是 高层次的法,因而需要以传统的法的一些基本制度和原则等为基础,来构建自己的理论。而上述原则作为各类法律中共通的原则,对于规范复杂的、高层次的宏观调控活动,当然也是适用的。此外,自20世纪90年代以来,法律经济学、制度经济学、信息经济学的迅速发展,也为体现国家与国民之间的信息、财富、公共物品交换的宏观调控提供了重要的理论支持。特别是交易成本理论、博弈论、公共选择理论、理性预期理论、制度变迁理论、路径依赖理论等,都对宏观调控权的行使以及相关的制度建设提供了不同角度的借鉴。研究这些理论,有助于反思宏观调控方面存在的问题,并使宏观调控的相关制度得到进一步完善。

例如,依据卢卡斯(R.Lucas)等提出的号称经济学上的“第六次革命”的理性预期理论,以及纳什(Nash)等提出的博弈论(这两位学者都因自己理论的重要贡献而获得诺贝尔经济学奖),在宏观调控方面,存在着“国家有政策,国民有对策”的问题[5](P14),也就是我们通常所说的“上有政策,下有对策”,“有令不行,有禁不止”等问题。为此,在行使宏观调控权时,必须要考虑到相关的可能抵消政策效力的因素,力争实现国家与国民之间合作的、良性的遵从博弈,这样才能真正使国家与国民之间的交易成本降低,在认识到相关的路径依赖的情况下来实现制度的有效变迁。这些思想,与上述的行使宏观调控权的原则实际上存在着内在的一致性。

(二)行使宏观调控权的力度

在具体行使宏观调控权时,要求宏观调控主体能够对拟调控事项的轻重缓急做出权衡,以确定适当的调控力度。调控的力度主要通过调控的广度和深度来体现,并且,要把“有为”和“无为”结合起来。而如何努力做到“适度”或“止于至善”,实现“最优调控”,则是研究调控力度问题的核心。可以说,宏观调控权的行使过程,也就是在宏观调控的决策和执行过程中进行权衡的过程,以及通过适当的调控力度来追求预期效果的过程。

与行使宏观调控权的力度密切关联的,一是宏观调控能力,二是宏观调控效力。其中,宏观调控能力尤其重要。作为国家能力的重要内容,它是国家把自己的宏观调控意志、目标转化为现实,指导社会经济发展的能力。[2](P6)国家宏观调控能力的强弱,在很大程度上影响着宏观调控权的具体行使及其力度,也影响着宏观调控的效力。而宏观调控能力的强弱,则既受制于国家汲取财政的能力,又影响着汲取财政能力的变化。

此外,行使宏观调控权的力度,还与对经济和社会时势的估计、对经济规律的把握等直接相关。因此,在国家宏观调控能力既定的情况下,实施宏观调控的力度究竟应该多大,需要依据客观实际情况作出判断和裁量;同时,还要把调控的力度掌握在法律允许的范围内,这样才能增进宏观调控的效力和效益。事实上,经济法并非仅是掌握在国家手里的用于进行国家干预的武器,更是约束包括国家在内的各类主体行为的规范体系。作为经济法重要组成部分的宏观调控法,必须要体现经济规律的基本要求,在合理的限度和人类认识所及的范围内,给政府一定的调整空间,使政府能够按照经济规律,真正审时度势地去进行调控,这与“限权论”特别强调的对政府权力的单纯限制是不同的。应当看到,政府该有的权力必须要有,否则它就无法及时、足额、高效地提供公共物品;同时,政府的权力也必须限制在一个合理的“度”之内,使它不致滥用或越权。这样,才能在宏观调控部门与国民总体之间形成权力的平衡和利益的均衡,才能确保调控的稳定性和常态性。

可见,宏观调控法不应仅限于反周期的“非常法”,而且也应当是一种常态法,因为依据经济运行适度进行放松、紧缩或中性的调控,综合运用各类调控手段,都应当是调控经济运行,解决相关的经济问题和社会问题的通常手段,而不应仅限于狭义的“干预”、“管制”、“集权”之类的概念,这对于全面理解宏观调控法和整个经济法的本质,都是很有价值的。

(三)宏观调控权的独立性

宏观调控权是否属于一种独立的权力?对此存在着不同看法。有人认为宏观调控权就是政府的一种行政权力,因而宏观调控法就是行政法的组成部分;也有人认为宏观调控法不同于行政法,宏观调控权也不是行政权;还有人认为,宏观调控权并非独立的权力形态,因而也不存在它与其他权力的关系问题。由于在行使宏观调控权过程中会产生与其他权力的关系问题,从而会涉及宏观调控权独立性的问题,因而有必要对此作出研讨。

本文认为,宏观调控权不同于传统的行政权,不能简单地认为它是行政权膨胀的结果,因其产生基础、实施手段、行权目标等都与传统的行政权不尽相同,因而是一种新型的权力。事实上,对于传统的行政权,行政法学界已经有了一些重要的理论解释,但对于新型的宏观调控权,则还缺少深入的研究,并往往认为行使宏观调控权的主体都是政府职能部门,因而宏观调控权就是行政权,宏观调控法也就是行政法的一部分。

其实,各类行政机关都在自己的权限范围内行使着行政权,也就是说,它们都有行政权,但并不是各类行政机关都有宏观调控权。事实上,宏观调控权不仅不全部归属于行政机关,而且即使是宏观调控的执行权也只限于少数行政机关。我国在机构改革后,在国务院各部委中,被称为宏观调控部门的也仅有几个(当然这种提法本身也存在问题),这说明其他部委并不被认为是直接担负宏观调控职能的部门。由于职能的特定化、专门化,决定了权力的范围、类型和属性的差异,因此,仅是基于宏观调控职能的特定化以及宏观调控权的专属行使,也可以认为,宏观调控权不同于一般的行政机关都能够行使的行政权。

应当看到,宏观调控权的行使有着特定的目标、领域、手段、程序、评价体系等,在这些方面与行政权的行使是存在区别的。两类权力的产生基础、保护的权益等也不尽相同。这些都使得与现代市场经济和现代国家职能相伴生的宏观调控权,与传统的行政权有所不同。[1]如果认为这就是传统行政权的发展,则可能会与传统行政法的理论存在不相一致的地方,从而可能损害行政法既存理论内在逻辑的严密性。

宏观调控权虽然具有独立性,但其有效行使并不是孤立的,而是需要一系列协调的、配套的制度作为支撑。只有不断完善相关制度,特别是财税体制、金融体制、计划体制等,才能使宏观调控权的行使取得更好的效益。

四、简短的结论

宏观调控权十分重要,本文仅是基于研究的现状,对其合法性、权力配置与行使等基本问题略作探讨,但许多问题的探讨尚待深入。此外,还有诸如宏观调控权的类别、效力,与之相对应的义务、责任,与相关制度的协调等重要问题,还需要做出专门、具体的研究。上述问题的存在,实际上也为我国完善宏观调控法的理论和制度的具体方向。

宏观调控权的研究有重要的实践意义。宏观调控权的行使所产生外部效应是巨大的,无论其对受众是否有约束力,都会对经济和社会发展产生一定的影响。如果能够在法律上很好地解决宏观调控权的问题,就会有助于行之有效的宏观调控制度的形成,从而有助于在国家与国民之间建立和谐的调控关系,而这些对于中国的未来发展恰恰是至关重要的。因此,对宏观调控权及相关问题展开深入的研究,对于完善我国的宏观调控制度,提高宏观调控水平,都具有重要的价值。

【参考文献】

[1] 张守文.论经济法的现代性[J].中国法学,2000,(5).

[2] 王绍光,胡鞍钢.中国国家能力报告[M].沈阳:辽宁人民出版社,1993.

[3] 平新乔.财政原理与比较财政制度[M].上海:三联书店,1996.

[4] 张守文.论税收法定主义[J].法学研究,1996,(6)

宏观调控的基本原则篇3

 

一、我国经济法与宏观调控

 

中国经济法在社会主义市场经济背景下,具有一个鲜明的特征:其自产生确立以来,概念的界定与理论的构建始终与中国经济体制改革和依法治国、社会主义法治国家的总体进程保持着密切的联动性。那么,在当前中国的总体进程中,经济法被赋予当代的与时俱进性,是指国家为了预防或克服市场自身调节缺陷造成的失灵而制定的,对具有全局性和公共性的经济关系所进行的国家干预的相关法律规范总称,也就是调整需要宏观调节的经济关系的法律规范总称。

 

宏观调控最早由经济学家凯恩斯所提出,是国家综合运用各种手段对国民经济总体活动进行的一种调节与控制,是保证社会再生产协调发展的必要条件,也是社会主义国家管理经济的重要职能。宏观调控是以国家为行为主体,运用一定的手段和方式对宏观经济或宏观经济运行进行的,以预防和克服由市场失灵所带来的、在宏观经济总量和结构等宏观方面所存在的失衡、失调、失序状况,并促使经济宏观平衡、协调、有序发展为目的的合法行为。宏观调控的目的并不是消除波动,而是努力避免大起大落,防止经济过度扩张或衰退,增强经济稳定性,即在社会本位的价值利益取向基础上保持宏观经济的稳定运行,具体目标又体现为:总量均衡、结构优化、就业充分、国际收支平衡等。宏观调控与市场调节都是为了实现对资源的配置以达到经济的稳定健康发展,因此,宏观调控更应该尊重市场规律,并以尊重市场规律作为宏观调控的原则,让市场配置资源起到决定性作用。宏观调控涉及经济的众多领域,其是个全方位的调控系统,对与社会主义市场经济的健康持续均衡发展有着不可替代的作用。

 

二、经济法在国家宏观调控中的价值

 

国家对宏观经济的干预不能毫无节制、毫无根据,经济法就是对这种行为进行规制使其合法化的规范,可以说,国家运用宏观调控体系进行的宏观调控行为要符合经济法的相关规定,经济法同样要契合宏观调控的实际需要。

 

首先,经济法是对宏观调控适时性的精神贯彻。现代的市场经济除了传统市场经济的特点外,还具有更现代化的特征:市场机制与宏观调控机制的并存;国际与国内市场的关联;经济运行与活动的法制化(即“市场经济就是法制经济”)。以萨缪尔森为首的现代主流经济学认为,传统的自由放任和凯恩斯的国家干预是同一理论体系的相辅相成的两种手段。不断建立完善的法制经济体系,经济法律规范的一个鲜明特点即贯彻国家干预的精神,突破了传统民法所奉行的“私法自治”和“契约自由”的原则,使调整经济关系的私法开始公法化。当今的经济法正是在市场经济对宏观调控的需求下应运而生,是宏观调控、国家干预的精神贯彻。

 

其次,经济法是国家宏观调控行为的重要准则和重要内容。国家宏观调控体系内容上可以分为调控手段和调控方式两个方面。在调控手段方面,法律也属于一种调控,经济法律在宏观调控中,同计划、经济政策的作用性质一样,应归于宏观调控方式的一种,法律调控方式中的目标和任务是国家通过制定经济运行的行为规范,制约社会经济运行中的各种行为关系(宏观调控经济关系和市场规制经济关系),维护经济秩序,使社会经济运行中的活动行为以及相互关系都纳入与法律意志相统一的轨道,使其有法可依。法律调控的原则可以高度概括为强制性原则,并具体表现为有法可依,违法必究。无论是法律手段,经济手段还是必要的行政手段,都必须符合经济法的规范,在经济发展需求的条件下按照经济法相关法律法规进行合法合规的国家干预行为。在调控方式方面,除了要针对市场经济的形式选择合适的方式进行直接调控、间接调控等外,其还要通过经济法的规制来克服市场和政府的双重失灵来进行适度干预。宏观调控体系中是相互联系的宏观经济政策、法律等,其中包括的法律主要是经济法,如计划法、产业法、投资法、中央银行法、预算法等等,这些都是经济法中国家宏观调控法的重要组成部分。这些不同种类的部门经济法律制度,反映了不同的宏观经济政策目标,不仅使政府宏观调控行为以及具体措施更具权威性、法定性、普遍性,同时又通过法律具体条文规范的形式保障了这些目标的实现,是国家进行宏观调控行为的法律依据。

 

再者,经济法基本原则体系是宏观调控体系的灵魂。经济法是以维护和实现社会利益为基本立场,坚持“社会中心”的利益价值取向,注重整体利益和社会公共利益,这就决定了国家的宏观调控对经济的调控程度要符合整体发展。经济法适度干预原则要求国家干预的范围、方法、手段、程度适度,要求国家宏观调控的均衡,决定了国家宏观调控行为的适度性。经济法坚持的经济民主原则为经济法的创制和实施提供了法律归宿,经济民主原则体现了社会、国家、个人之间的利益均衡,能够提供国家干预的效率,确保宏观调控目标的顺利实现,是宏观调控体系实体内容方面的具体要求。经济法坚持经济公平原则,是经济法实质正义理念的价值体现和原则确认,注重竞争公平、分配公平、代际公平,这也是国家宏观调控时对社会资源的处理的具体要求和准则。

 

三、结语

 

经济法是市场经济发展至今随时代需求产生的经济规范,是伴随国家干预,宏观调控需求产生的法律法规。国家宏观调控体系无论是实施宏观经济政策,保障政府计划的实现,还是纠补“市场失灵”、“政府失灵”,其运用的手段方式等各个方面,都离不开经济法的宗旨和要求,经济法在宏观调控体系中的价值不单体现为是宏观调控体系的重要部分,更体现在经济法在宏观调控体系中地位的不可替代性。

 

宏观调控的基本原则篇4

【关键词】经济法;市场规制法;宏观调控法

经济法的体系是由多层次、门类齐全的经济法部门组成的有机联系的统一整体。经济法体系的基本构成是市场规制法和宏观调控法,“二分法”的经济法体系也是目前法学界的主流观点。根据对于目前经济法体系研究现状及成果,本文将从市场规制法和宏观调控法两方面对经济法的体系问题加以探讨。

一、市场规制法

市场经济条件下,各市场主体为了获得自身利益的最大化往往不择手段,采取各种不正当竞争手段,甚至滥用其取得的市场优势地位损害其他市场主体和消费者的利益。长此以往,市场秩序将无以维持以致阻碍市场经济的正常发展。同时鉴于政府失灵的存在,需要国家采取法律手段对市场秩序进行规制。

所谓市场规制法是调整国家对市场竞争及其他不公平交易行为进行规制过程中发生的社会关系的法律规范的总称。市场规制法作为一个有机联系的统一整体,主要由以下几部分构成:(1)市场竞争法,主要包括反不正当竞争法和反垄断法。市场竞争的目的是为了保护公平竞争,为社会主义市场经济的发展创造良好的市场环境。(2)产品质量法。产品质量是衡量市场交易环境的一个重要组成部分。(3)消费者权益保护法。目的在于保护消费者合法权益,维护社会经济秩序。(4)要素市场管理法,主要包括对各类生产和生活资料市场进行管理和监督的法律规范,如证券监管法律制度,期货市场监管法律制度。

二、宏观调控法

随着社会化生产方式的出现,生产效率的提高以及社会分工的扩大,人们利用、改造自然的能力不断提高,对自然生态环境的破坏也日益严重;同时商品经济的迅速发展也使得以盈利为目的的市场竞争日益导致供大与求和社会生产力与社会消费力失衡这一冲突的出现;更为严重的是经济危机、金融危机的时有发生对于市场经济的健康、良性和稳定发展都产生了极大的负面影响。而对这些不良后果的遏制单凭微观的规制、个体的力量是难以达到理想的效果的。因此需要由国家对其进行宏观调控,宏观调控法由此应运而生。

所谓宏观经济法是指国家在调整国民经济的运行,调节和控制宏观经济活动过程中发生的社会经济关系的法律规范的总称。其侧重于宏观层次,国家通过政府及经济管理机关,以市场为基础,运用计划、财政、金融、税收、价格、国际收支平衡等法律,调节和控制宏观经济活动,而调整这些经济活动的法律即为宏观经济法。宏观经济法的调整对象是宏观调控经济关系和宏观监管经济关系。包括国家在调整国民经济运行,实行宏观经济调控和监管过程中发生的国家同各级政府和各宏观经济管理部门、机关之间发生的经济关系;各级政府和各部门国家宏观经济管理机关之间发生的经济关系;国家宏观经济管理机关同企业、事业等社会组织或公民之间在宏观经济调控和监管过程中发生的经济关系。

具体说来,学界目前较为一致地认为宏观调控法体系的基本构成包括国民经济和社会发展计划法、财政法(包括预算法)、金融法、税收法、产业政策法、投资法、价格法、对外贸易法等。其中计划法主要调整计划主体在制定和实施国民经济和社会发展的战略目标和重要的政策目标等国家计划的过程中发生的法律规范的总称。投资、金融、财政、价格法,这些法律制度主要规范国家对国民经济进行宏观调控过程中所采用的投资、金融、财政、价格法律手段,同时也是对投资金融财政价格方面的宏观调控政策目标进行的规范。产业政策法则主要调整为了实施国家计划,在如何确定和实现国民经济各部门的政策目标的过程中发生的法律规范的总称。对外贸易法的主要调整对象则是国家在对外贸易管理过程中发生的经济关系的法律规范的总称,旨在促进我国国民经济的发展。

三、二者的关系分析

市场规制法和宏观调控法作为调节我国社会主义市场经济的两大法律手段,二者是相辅相成,密切相关的,对于市场经济的建设同样发挥着重要的作用。两者的联系可以说市场规制法是宏观调控法的基础,市场规制法能否良好的执行对于宏观调控法目标的最终实现有一定的影响。而宏观调控法调控目标的转变也会直接影响到市场规制法相关制度的变更。然二者的区别也是很显然的。它们在产生顺序、解决问题、功能作用、调整性质、调整原则等方面也存在着明显的差异。

首先,二者产生的顺序不同。中国的法律制度特别是现代化的法律制度多是从国外引进的,而这其中的社会历史因素自不必言。因而经济法作为中国引进的一项法律制度虽在现在看来极具中国特色,但从渊源上说来,其源于资本主义国家。众所周知,资本主义社会经历了自由资本主义和垄断资本主义两个阶段,相对应的在自由资本主义时期,由于高度的自由竞争使得国家不得不对竞争秩序进行规制,由此市场规制法产生。随着市场经济的进一步发展,市场主体的进一步发展壮大,垄断逐渐形成且其实力日益强大,严重的限制了自由竞争,阻碍了经济的发展,甚至发生了严重的经济危机,此时为了促进经济的持续健康发展国家开始对经济进行干预,至此宏观调控法产生。所以说市场规制法先于宏观调控法产生,这一点,从自由竞争理论和国家干预理论在资本主义社会的先后盛行即得到印证。

其次,二者对于经济关系进行调整的原则不同。市场规制法的调整原则是效率优先。在市场经济条件下,市场规制法体现、认可和保障个体权利,维护个体合法的营利活动,使社会关系主体追求自身利益的行为合法化,从而最大限度地挖掘作为主体的人和组织的空前的创造力和活力,同时对市场秩序和市场行为进行确认、规范和保障。宏观调控法的调整原则则是追求社会的公平,实现社会公正,从而实现我国经济社会的可持续发展。

再者,二者的功能作用不同。市场规制法的作用在于国家通过立法机关、司法机关对

市场进行干预,通过行政机关管理市场,以保障资源的合理流动和优化配置以及市场的良性、有序运行。宏观调控法的作用则在于规范政府参与经济活动的行为,实现引导经济发展的目标。

目前,虽然“二分法”是经济法体系的主流观点,但经济法处于不断发展变化之中,其体系的构建要从变化着的实际出发,并在对问题进行更深一步的认识的基础上同时对不断产生的新问题加以考量,以实证主义的态度来研究这一问题。这样的经济法才更能实现其对于公共利益进行保护的价值目标,才更能为社会经济的发展提供更为有力的支持和保障。

参考文献:

[1]邢娜.浅谈经济法体系构成[J].黑龙江科技信息,2010(11).

[2]左剑君.论市场规制法在社会主义市场经济中的作用[J].科技信息(学术版),2006(10).

[3]顾华详.论我国经济法体系的建设[J].新疆大学学报(社会科学版),2004(02).

宏观调控的基本原则篇5

【关键词】:税收法定原则 征税权 税收调控权

一、问题的提出:行政立法在税收调控中的作用

近年来,为了应对错综复杂的国际国内宏观 经济 形势,我国政府频频出台宏观调控举措,其中税制调整亦发挥了重要作用。无论是2007年5月30日和2008年4月24日的两次证券(股票)交易印花税税率调整,2007年7月1日开始的大范围出口退税率调整,还是2008年11月10日公布、并自2009年1月1日起施行的修订后的《增值税暂行条例》,都对经济运行产生了重要影响。而上述税制调整都是以行政立法的形式做出的。根据《立法法》第8条,对于财政、税收的“基本制度”,只能制定 法律 予以规范。《立法法》第9条并规定,上述事项尚未制定法律的,全国人大及其常委会有权授权国务院根据实际需要,对其中的“部分事项”先制定行政法规。但何为税收制度中的“基本制度”,何为可以授权国务院先行制定行政法规的“部分事项”,《立法法》并未明确。因而如学者所言,上述规定无疑为国务院争取税收立法权预设了缺口,[1]构成行政立法大范围介入税收调控的制度背景。

问题在于,依“税收法定”原则,税收要素只能由法律规定,并依此确定纳税主体纳税义务的有无及大小。行政机关不得以行政法规对税收要素作出规定,部委规章更不得越雷池半步。[2]因此,学理上首要面对的是“通过行政立法来实施税收调控究竟是否具有正当性”?需要澄清的是,不应将“对税收调控中行政立法的评价和控制”等同于“调控行为是否具有可诉性”的问题。这是因为我国规定抽象行政行为不可诉,更重要的是,司法机关不应对宏观调控决策的正当性予以实质性审查。[3]因此,期望通过司法来评价税收调控中的行政立法,是不切实际的。可行的研究路径是,厘清税收调控中的行政立法与税收法定原则的关系,并基于规范论立场来分析行政立法介入税收调控的适当范围。

二、为税收调控中的行政立法正名

(一)税收目的之拓展与国家的双重身份

我国目前的税法体系中,除《个人所得税法》、《 企业 所得税法》和《税收征收管理法》三部法律之外,其余均是国务院的行政法规、财政部和国家税务总局的部门规章等效力层级较低的规范性文件。这是行政立法介入税收调控的制度背景和重要表现,另一方面又被学者指责为税法体系背离税收法定主义的典型例证。作为一项闪耀着法治主义思想光芒的原则,税收法定原则的价值历久弥新。因为税收是 现代 国家的主要财政收入来源,故而必须预防和避免国家滥用征税权力、侵犯公民的财产权。从这个意义上说,国家确定税收法定原则是限制国家对公民私有财产无度征收的重要措施。[4]

然而,现代国家的税收早已非仅限于财政收入之目的,而是在此基础之上承担起经济目的和社会目的。后二者甚至反然超越财政收入目的而成为某些税收之主要目的。例如,早期的德国联邦曾认为社会政策或经济政策只是租税之附带目的,租税之主要目的仍为收入,如果超出此种界限,而以税法之外形行干预市场经济之实质时,即为法律形式之滥用,应为违宪之宣告。但随着现代 工业 社会之 发展 ,德国联邦法院转而承认租税须扮演国家社会经济政策之积极角色,只要其具有充作一般收入之目的,纵为附带目的,亦不失为租税。与上述观念转变相呼应,1977年修正之德国《租税通则》第3条,在税捐要件中“以收入为目的”之下附加了“亦得仅为附带目的”。[5]

由此可见,现代国家在税收关系中具有双重身份:一方面是作为收入的获得者,通过获取无对价的金钱给付来满足自身开支需求;而另一方面则是作为公共利益的代表者和公共产品的提供者—通过规范和调整税收行为来进行宏观调控,这正是国家提供的一种公共产品。这两种身份固然具有内在统一性,但也存在明显差异、甚至是矛盾。在税收调控中,为了维护公共利益,国家须不惜牺牲自身收入。例如在经济衰退时实行减税政策,即是以税收收入减少为代价的。就此,有学者甚至认为,财政政策上引入过多经济政策目的之租税优惠,加深了税收的短缺,导致国家债务失去控制之事实。[6]

(二)国家职能演进与行政立法扩增

如果说国家作为公共利益的代表者和维护者的角色定位古已有之,那么宏观调控则是国家在现代市场经济的背景下所特有的职能,是国家经济职能演进的 历史 产物。[7]由此,现代市场经济条件下的行政机关也就无可选择地承担起具体实施宏观调控的职责。这是由行政机关自身的定位所决定的,因为在分权制衡的结构中,立法权构建制度,行政权负责将制度推向实践、获得效能,因而被认为是一种执行性权力。行政权的执行性特征,使其最直接地连接着社会,而现代化所引发的社会变迁,以及社会问题的复杂多变,都要求行政权力具有较高的效率和实际功能,要求行政主体总是积极、主动、及时、实效地把权力渗透到社会生活中去,以实现行政目的。此即行政权力的“效能性”。[8]在此意义上说,对于政府宏观调控和对于宏观调控正当性的诉求,正是行政权力效能性的要求和体现。

虽然对于宏观调控应当实行“规则之治”抑或“相机抉择”,经济学理论上仍存有争议,[9]但在最一般的意义上,关于“固定规则与相机抉择”的争论可以归纳为:灵活决策的优势是否会被由自由决策带来的不确定性和滥用权力的潜在可能性所抵消并超越。[10]由此可见,无论基于何种理论主张,宏观调控的本质均在于灵活决策,而绝非简单的执行。至于“固定规则抑或相机抉择”的理论分歧,则仅仅影响到决策的自由程度。故此,为了使得行政机关能够有效实施宏观调控,行政权力就不应被严格地限定于狭义的法律执行,而是必须获得适当的规则制定权。

事实上,如果说行政权力本身的效能性是现代社会中行政机关越来越多地介入经济运行的理论根源,那么在另一方面,由于现代化所带来的社会关系及行政事务的复杂化,迫使人们在潜移默化中逐渐改变了对行政权执行性的理解,执行法律不再局限于采取具体行动,而是包括制定次级的抽象规范及政策,立法机关的工作方法开始适用于行政机关的执行工作。[11]于是,授权立法(行政立法)开始大量涌现,而行政立法在税收调控中的积极作用,实际上正是此种趋势的一个缩影。

(三)税收立法权之归属—基于征税权与税收调控权的区分

1.征税权与税收调控权的区分。从宏观理论视野来看,国家权力的总量是伴随着现代化的进程而不断扩增的。权力总量之所以会不断增加,是因为现代化导致了人与 自然 关系的复杂化、人与人关系的复杂化,具体表现为新型社会关系和社会事务的剧增,而理性化则在客观上要求这些社会关系和社会事务应得到有序的安排。因此,权力作为一种管理能力,其扩增就成为一种合理的客观需要。[12]

在此意义上,征税权这一古老的权力类型本与国家相伴而生,其理论基础可以从两个层面来阐释:首先,公民基于社会契约而向国家让渡部分自然权利(财产权)。其次,在特定时期内社会财富总量恒定的前提下,公民的财产权益与国家的财政收入是此消彼长的关系,二者博弈的结果是必须对公民个人和国家的财产权予以界分(其本质是对社会财富的分配)。前者即作为私权的公民财产权,而后者则体现为国家的征税权。正因此,征税权是从国家“获取”财政收入的角度来体现的。征税权的权力内容是决定公民税收负担的多少。但是,国家通过税收实施宏观调控的权力则是在国家干预经济的方式和广度不断扩展的前提下产生的一种新型权力,笔者谓之“税收调控权”。它出现的现实原因在于市场经济条件下总需求和总供给的非均衡已经成为影响经济发展的重大问题,且市场自身无法解决。其理论基础在于此种背景下,国家与人民之间所达成的具体的契约,即全体人民授权(而非让与)国家代表他们行使调控经济的权力。[13]这种契约在我国《宪法》上有明确体现—《宪法》第1条第2款规定:“国家加强经济立法,完善宏观调控。”该条款构成税收宏观调控的法律依据。与征税权不同,税收调控权是从国家(或政府)“运用”或“调整”财政收入以影响经济运行的角度来体现的。税收调控权的内容是判断税收调控的目的是否正当合理、拟采取的税收政策与目的是否符合比例原则。

2.税收立法权的归属。征税权与税收调控权在理论基础和性质上的差异,决定了在确定税收立法权的归属时应遵循不同的原则:如果税收的作用主要是国家获取收入,那么税收立法权须由立法机关所保留。因为财产权乃是宪法所确认的基本人权,制度实施以来,私人财产权一直被作为划定政府权力的合法范围与受保护的个人自由之间的界限。[14]税收法定原则(即税收立法的法律保留)从本质上说即意味着征税权必须由立法机关保留(或曰垄断)。但是,如果税收的主要作用在于调控经济运行,那么,如何合理、有效地发挥税收的宏观调控效应,则是确定税收立法权归属的主要考量,惟其如此,才能最大程度地维护和促进社会整体利益。如前所述,行政权力在结构中的定位决定了行政机关总是最为直接地连接着具体社会,并负责感知和回应经济形势的变动。如果说税收调控直接来源于特定的经济或社会政策,那么行政机关正是经济和社会政策的制订者和实施者。所以,只有行政机关最能够判断税收调控的目的是否正当合理、税收政策与该目的的关系是否符合比例原则等。为此,由行政机关直接行使有关税收调控的立法权实属必然。事实上,我国《宪法》赋予国务院以较大的经济调控权,根据《宪法》第89条第6项,国务院负有领导和管理经济工作的职权;《立法法》第56条同时规定,国务院制定行政法规,除了基于执行法律之需要外,还可基于《宪法》第89条规定的国务院行政管理职权。由此,税收调控中的行政立法,是行政机关行使税收调控权(非征税权)之表现。

综上所述,“税收法定原则”的实质在于要求“征税权应由立法机关保留”。但是,基于税收调控权自身的性质及其与征税权的区别,税收调控权不应由立法机关垄断,行政机关应直接参与税收调控,并享有有关的立法权。因此,税收法定原则不能用来一概否定税收调控中的行政立法。

三、税收调控中的行政立法之规范

(一)行政立法的调整范围

从理论上说,如果税收行为以获取财政收入为主要目的,那么应当通过狭义的法律来予以规范,而如果税收行为以经济调控为主要目的,则宜于通过行政立法来规范。但是问题在于,无论对于何种税收而言,即使其主要目的在于调控经济,但终究须以国家收入为附带目的。否则,如果仅具有经济管制诱导性目的,而与国家收入目的无关者,即非为税收。[15]且在多数情况下,财政收入目的和经济调控目的乃是水融,难以廓清。因此,如何在整个税收法律体系中界定法律与行政立法各自的调整范围,亦即行政机关介入税收调控的范围与方式为何,就成为学理上亟待解决之难题。

笔者认为,虽然税收政策作为宏观经济政策的一部分,其实现方式具有多样性,但总体来说,税收政策对于经济的调控作用可以归结为宏观和中观两个层面:从宏观层面上看,税收政策可以通过调整政府财政收入、国民收入等宏观经济变量来影响国民经济运行。[16]这主要是通过调整所得税、增值税等主体税种的各项税收要素来实现。例如个人所得税起征点、税率的调整,以及增值税由生产型向消费型转型的改革等。从中观层面上看,税收政策可以通过对特定产业、特定区域、特定社会群体的税负予以调整,进而对整个宏观经济运行产生影响。这种调控方式的实施又可经由以下两种路径:其一是针对某种消费品开征、停征或调整消费税,进而影响该种消费品背后的相关产业。其二是在特定产业、特定区域减轻或加重所得税、增值税或营业税等税种的税负来实现经济调控目标。例如,为支持东北地区等老工业基地加快调整改造,中共中央、国务院专门制定了《实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》,从2004年7月1日起,在东北地区部分行业率先推行增值税制度转型,允许新购进机器设备所含增值税税金予以抵扣,从而将生产型增值税改为消费型增值税。

相对而言,前一种税收调控方式对于经济运行的影响具有根本性和普遍性,全体纳税人均受其约束,也正因如此,该种税收调控会对国家财政收入的增减产生直接的、重要的影响。第二种税收调控方式虽然也关乎纳税人的财产权利,但由于其调整范围较窄,从其影响上看仅涉及特定产业、特定地区或部分纳税人,且调制受体也可以通过放弃从事特定行为来规避税收负担的加重(或通过从事特定行为来享受税收优惠),从而充分体现出税收调控“管制诱导”的功能。基于此种考虑,笔者认为,有关所得税、增值税、营业税等主体税种基本制度的立法应以避免无度征税为第一要务,同时须考虑由于税率单一所可能造成的税制不公平现象。为实现以上目的,相应的立法权应由立法机关保留;至于财产税等其他财政收入目的较强、调控意义较弱的税种,其基本制度自须法律规范;有关消费税基本制度之立法应以贯彻实施特定的经济社会政策为首要考量,因而相应的立法权宜由行政机关享有。既然消费税的基本制度由行政立法予以规范,那么利用消费税进行经济调控自然得通过行政立法之制定、修正或解释实行。而所谓其他税种的基本制度应当由法律规范,则意味着从原则上说,相应的税收调控行为须由立法机关以法律修订的形式实施。但尤为重要的是,即使对于所得税、增值税、营业税等主体税种,如果仅涉及在特定产业、特定地区的税收优惠或重课,亦可认为属于前述中观意义上的税收调控方式,因其管制诱导性目的、且影响面较小而可通过行政立法来实施。当然,由于所得税、增值税、营业税等税种的基本制度由法律规定,因此即使行政立法仅针对特定产业或特定地区来调整课税对象、税率、减免税等税收要素,也须法律授权。笔者认为,可以考虑通过未来之宏观调控基本法或产业政策法,对行政机关在特定产业、特定地域实施税收调控的权力予以授权和规范(下文详述)。

(二)对行政立法的制约

对于通过行政立法实施税收调控的批评,来自于“税收中性原则”。该原则要求在市场能自我调节时,税法制度不能超越市场配置资源的基础性地位而对市场运行施加不当干预,而税收调控法恰恰就是要保障国家通过税收去干预市场。因而二者间看似存在矛盾。[17]税收中性原则直接关涉市场经济条件下经济自由的根本理念:如果说市场和政府是资源配置的两种基本方式,那么,通过税收政策实施宏观调控,必然是以压缩市场在资源配置中的比重为代价。因此,过度或不适当的税收调控,可能窒息乃至扼杀市场主体的积极性、主动性、创造性,损害经济自由,最终可能动摇市场经济体制运行的基础。然而,何为税收调控的“适当程度”?如何实施正确的税收调控?对于上述问题,无论在经济学理论抑或实践层面均无法达成完全一致的观点,因此,期望通过法律制度来确保税收调控达到预期效果,是一个不可能完成的任务。政府与市场在资源配置中的关系,以及政府在干预经济中的有限理性,乃是市场经济条件下的永恒话题。只是由于宏观经济运行的复杂性和多变性、决策者主客观因素的制约,以及经济全球化带来的经济风险,使宏观调控的复杂程度远胜于微观的市场规制措施,进而使“政府失灵”的可能性大大增加。由于政府的宏观经济政策往往并不能取得预期的积极效果,这就使税收调控中的行政立法似无合法性基础,或者说,政府在税收调控中的“试错”应受到必要限制。

1.宏观调控委员会对税收调控的审查。在美国,根据《充分就业与平衡增长法》( full employmentand balanced growth act of 1978),在总统每年度向国会所作的经济报告(the economic report)中,须对经济发展的短期目标、中期目标、实现方式进行分析,[18]应包括以下评估,即现行税率、财政支出政策、规制政策、国际贸易政策、科技发展支持政策等方面的政府政策对于商业投资的影响。[19]国会在收到总统报告之后的30日内,先由参众两院的常务委员会、参众两院中具有立法管辖权的各专门委员会,以及国会各联合委员会分别阅读报告,并向国会联合经济委员会(the joint economic committee)提交建议。然后由联合经济委员会在每年3月1日之前向参、众两院的预算委员会提交一份报告,内容包括对总统经济报告中确定的各项短期和中期经济目标的分析和政策建议。[20]联合经济委员会的报告是美国国会决定在宏观经济政策方面是否有必要进一步制定法令(包括有关税收的法令)的最重要依据。由于总统经济报告须接受国会各委员会的审查,而国会各委员会的成员均来自参众两院,尤其是参议院的议员代表着各州的利益,因此,对于总统经济报告的审查体现了广泛的代表性和各利益团体的博弈,而审查结果将直接关系到国会是否实施、以及如何实施税收调控。在德国,根据《经济稳定与增长促进法》第2条第2款,联邦政府如欲采取个人所得税法和企业所得税法中的相关措施来调控经济,事先须同时向联邦议会和联邦参议会说明理由。该法第18条规定,在联邦政府设立国家经济增长委员会。委员会的组成包括:联邦经济部长和财政部长;每个州的一名代表;四名来自乡镇和联合乡镇的代表。委员会负责对实现调控目标的一切经济政策措施进行定期咨询。[21]可见,虽然美、德两国行政机关在利用税收政策实施宏观调控的过程中所起的作用有所不同,但二者均须受制于本国立法机关对于宏观经济形势的整体判断,均须接受具有广泛代表性的专门委员会的审查。

对于行政立法的此种制约, 自然 是以促进税收调控的 科学 性为题中之意:首先,通过广泛的代表参与、听取各方面意见,可以拓宽决策所依据的信息获取渠道,避免“以偏概全”,起到汇集民智的作用;其次,民主决策和监督机制有助于防止政府借宏观调控之名行自身利益扩张之实、或被特定利益集团所“俘获”;再次,从 经济 学理论上说,过于频繁和随意的行政立法,将会打破 法律 制度的稳定性以及社会公众对政府宏观经济政策的预期,最终很可能导致宏观调控由于“动态不一致”而偏离预期的目标—这是因为,宏观经济政策的制定就其本质而言是灵活的,然而这就产生了政策前后不一致的问题。如果社会公众无法对政府的宏观经济政策形成稳定的预期,他们就很有可能选择不相信政府的政策,或者不按照政府的政策引导从事,从而导致政府调控目标落空。[22]所以,只有通过限制政府权力、控制税收调控中的行政立法,才能避免上述情况的发生。但在另一方面,应当承认,立法机关的决策较之行政机关而言,并不见得更为理性,或者更有效率。之所以强调立法机关对于宏观调控的决定性作用,是因为在 现代 社会,人们一般都接受这样的观点,即在民主体制中,代议机构代表了公民与公众的利益,由代议机构确定国家干预经济的权力符合民主精神。[23]在人类智识有限的前提下,在政府常常不得不使用“试错法”来补充理论上的严重不足和选择宏观经济政策的现实语境中,民主决策、法律授权的机制同时又是赋予宏观调控决策以“合法性”的最佳途径。

综上所述,我国未来的宏观调控基本法应在全国人大的框架内组建具有广泛代表性的宏观调控委员会。行政机关在税收调控中的行政立法,无论是通过行政立法来规范特定税种之基本制度(包括开征新税种),还是其余税种的局部调整,均须就其目的和必要性向宏观调控委员会说明。非经委员会审议通过,不得实施。鉴于税收调控的时效性,委员会应为常设机构,随时接受相关的审查请求。

2.法律对税收调控的授权与规范。德国《经济稳定与增长促进法》第2条第2款授权联邦政府在一定条件下采取个人所得税法和 企业 所得税法中规定的措施。而德国《个人所得税法》第51条则对政府的调控措施、幅度及其前提条件分别做出了具体且明确的规定,即联邦政府在获得联邦参议院和联邦议会的同意后,被授权可以条例的形式规范,对个人所得税作出最高不超过10%幅度削减、或最高不超过10%幅度提升的决定。所得税削减的前提条件是,存在干扰整体经济平衡的因素或者有倾向表明,营业额或者就业量已经产生持续性走低的后果或者预期性,特别是投资产品、建筑服务或者消费产品的需求出现明显衰退;提升的前提条件是,存在干扰整体经济平衡的因素或者有倾向表明,已经出现明显的价格攀升或者预期性,特别是投资产品、建筑服务或者消费产品的需求出现实质性的上涨。[24]德国《企业所得税法》第23条第2款同时规定:个人所得税如果按照《个人所得税法》第51条第3款的规定被授权削减或者提升,企业所得税将参照其作相应的减少或提高。[25]

与德国立法异曲同工的是,我国 台湾 地区通过“促进产业升级条例”(性质上为产业政策法)对行政机关在特定条件下实施税收减免予以授权和规范。[26]该“条例”尤其注重列举政府可采取的调控措施(例如加速折旧、投资抵减、五年免税等),及其适用的条件。依本文之构想,所得税、增值税、营业税等主体税种的各项税收要素均应通过法律来规范,行政立法原则上不能予以改动,但是,如果税收调控的影响仅涉及特定产业或地区,则行政立法可以对主体税种的部分税收要素进行局部性调整。同时,行政立法可以规范消费税的基本制度。为此,极有必要借鉴德国和我国台湾地区的立法经验,在宏观调控基本法或产业政策法中对于行政立法的调整范围、前提条件、调控措施及其幅度等问题予以明确规定。这既是对行政机关实施税收调控的授权,又对行政机关在税收调控中的自由裁量构成必要的约束,同时也是对行政立法调整范围的限制。

四、问题的实质:税收调控权的分配

依本文观点,税收调控中的任何一项行政立法,均须经由全国人大宏观调控委员会的审议和批准,从而使其与我国现有的行政立法存有不同。再结合关于所得税、增值税、营业税等主体税种的基本制度须由法律规范的观点,就得出结论:税收调控权应由全国人大(及其常委会)、全国人大宏观调控委员会和国务院共同行使。然而这就使得对于税收调控权的定性颇费思量—很难将其界定为行政权抑或立法权。笔者认为,这恰恰揭示出一种新的研究视角:所谓税收调控权,并不是立法权或行政权的下位概念,亦非与传统三权相并列的另一种权力类型,而是以一种“横截面”的视角来展开的。正如凯尔森所指出,即使在宪法明文规定分权原则时,立法职能也是分配给几个机关的,只不过仅给予其中之一以“立法机关”的名义,但这一机关也决没有创造一般规范的垄断地位。[27]这就是说,“国家”只是法学理论上的抽象概念,国家权力总要由特定的国家机关来行使,因而权力划分的本质在于对国家权力的分配。如果说税收调控权是现代国家权力总量扩增和行政机关工作方式扩展的体现,那么所谓税收调控权之共同行使,亦即意味着将该种权力依据一定规则在立法机关和行政机关之间进行分配。

在此意义上,可看到行政法与经济法的交融。如果说早期的税法本质上即为行政法,以限制政府无度征税为主要考量,那么随着税收目的之拓展和国家角色之扩充,税收关系同时被纳入经济法的调整范围。而经济法之要义在于科学运用国家干预来弥补市场缺陷。因此,所谓“税收调控中的行政立法”,恰是经济法与行政法调整之交错处,本文即是面对限权与行权的紧张关系,提出征税权与税收调控权之界分,以及税收调控权之合理分配方案,以期探求政府运用税收政策干预经济运行之适当方式。

[1]刘剑文、熊伟:《财政税收法》,法律出版社2007年版,第154页。

[2]参见刘剑文:《财税法专题研究》(第2版),北京大学出版社2007年版,第190-191页。

[3]桑斯坦教授将这种现象描述为“司法最低限度主义”:因为社会系统是极为复杂的,法院往往缺乏必要的能力去进行干预,一次简单的司法干预,往往会带来一系列无法估量的坏结果。参见桑斯坦:《就事论事—美国最高法院的司法最低限度主义》,泮伟江等译,北京大学出版社2007年版,第12页。我国学者则专门针对司法机关在宏观调控中的被动消极角色进行了研究。参见鲁篱:《论最高法院在宏观调控中的角色定位》,载《现代法学》2006年第6期。

[4]王世涛:《税收原则的宪法学解读》,载《当代法学》2008年第1期。

[5]参见葛克昌:《行政程序与纳税人基本权》,北京大学出版社2005年版,第72页。

[6]参见葛克昌:《行政程序与纳税人基本权》,北京大学出版社2005年版,第69页。

[7]参见汤在新、吴超林:《宏观调控:理论基础与政策分析》,广东经济出版社2001年版,第30-31页。

[8]参见孙笑侠:《法律对行政的控制—现代行政法的法理解释》,山东人民出版社1999年版,第51页。

宏观调控的基本原则篇6

一、可持续发展与“整体本位论”

可持续发展的提法始于本世纪70年代。这一概念从提出发展到今天,其涵义已远远超出了原有的内容。可持续发展的核心思想是强调经济、社会、人口、资源、环境、科技协调发展,永续不断。可持续发展要求把发展的负面效应和代价降低到最低程度,使地球的资源和环境免遭或少遭破坏,既达到发展经济的目的,又保持人类赖以生存的自然环境,既满足当代人的需要,又不危及后代子孙安居乐业,继续发展,从而实现代内公平与代际公平的统一。可持续发展作为一种发展观、哲学观具有整体性、系统性、综合性、长期性、协调性、反波动性等特征。(注:王全兴,樊启荣。可持续发展立法初探[j]。法商研究,199 8(3)。)笔者认为可持续发展理论和经济法有着极为密切的关系。

首先,可持续发展的整体性强调经济、人口、社会、科技、环境、资源的协调一致,共同发展。从空间上看,可持续发展是各地区、全国乃至全球作为一个整体的发展,是全社会范围内,各阶层、各集团、各单位都增进利益的共同发展。“整体本位论”作为经济法的哲学基础,以社会整体为其出发点和归宿,以社会整体的共同利益为最高利益,个体利益为次,客观地反映市场经济的社会性要求,其目的也在于实现社会整体控制与协调发展。

按照可持续发展理论,经济法的调控、规制是国家从社会整体利益出发,在总体上对国民经济运行协调和控制,以及在具体方面对经济活动进行规范、限制和引导的统一过程。

民法以个人权利为本位,而个人权利本位以自然权利理论为其哲学基础,它有利于保证个人利益的最大化实现,以调动个人的积极性和创造性,使每个个体得到充分发展,在民法看来,个人利益是社会利益的基础,并组成社会利益。只有充分保证个人利益的最大实现,才可以促成社会利益的最大化。(注:陈云生。权利本位价值模式的历史命运[j]。政法论坛,199 7(3)。)

同民法着眼保护利益最大化的个体利益本位思想相反,经济法以社会整体利益为本位,着重以社会整体利益为导向,协调个人利益的矛盾与冲突,实现利益均衡,促进社会共同价值目标。在经济法看来,社会利益是个体利益的整合,不是个体利益的简单相加,社会利益决定个体利益,只有站在共同利益之上,才能协调各层次利益关系,而个体利益至上,必然破坏利益均衡与和谐。所以,经济法所坚持的利益原则是整体利益至上原则,利益均衡原则,保护并限制个人利益原则,保护社会弱者利益原则。(注:何文龙。经济法理念简论[j]。法商研究,1998(3)。)

其次,按照可持续发展理论,经济、人口、社会、环境的发展,不仅要全面协调发展,而且要稳定、永续发展。经济法与民法促进个体(私人)经济安全不同,经济法应着眼于国民经济全社会整体安全。这种整体安全首先是指国民经济的稳定、健康和持续发展的协调状态。协调是关于发展过程和系统总体状态的规则,是指一系统存在多重因素关系和多种相互作用条件下,把不同质的因素和不同类型的相互作用统一起来,满足指定功能的过程,表现了系统结构与功能关系的客观规定性同人与社会发展目标的主观规定的统一。(注:王宏波。论社会发展的协调范畴及其意义[j]。中国社会科学,1994(1)。)国民经济发展协调状态是一种理想状态。一方面,在总体上,它表现为社会需要与社会经济发展之间的一种适应与满足的关系;另一方面,在具体上它表现为经济系统中的多种因素和多种力量的多重促进、多元互补的合理配合关系。

可持续发展的无波动性还要求通过经济立法抑制经济系统中不协调因素与力量,防止经济疲软、过热和动荡以及通货膨胀、经济危机等消极状态。在市场经济条件下,经济法对促进消极意义上的经济安全具有更大的重要性。(注:积极意义上的经济安全是指国民经济的稳定、健康持续发展协调状态。)

再次,经济法还致力于促进整体效益。(注:欧阳明程。整体效益:市场经济条件下经济法的主导价值取向[j]。法商研究,1997(1)。)效益作为一种法律价值,导入法学领域始于60—70年代法律经济学的兴起。作为社会经济生活的调节器,民法和经济法都必然把促进效益作为其重要的价值目标,但其具体精神并不相同。民法的私人经济生活本位和个体利益决定了它追求的效益首先是个别的、微观的,然后以此去最终促进社会整体效益,所以,它难以解决个别效益与整体效益,微观经济效益与宏观经济效益,经济效益与社会效益的矛盾。只有经济法能摆好这些矛盾之间的关系。(1)经济法以促进社会整体效益为目标。发展经济效益以提高和不损害社会整体效益为导向,把经济效益纳入社会整体效益中评价。(2)协调个别、微观的经济效益以取得国民经济整体效益最优。把微观经济效益纳入宏观经济效益中评价。(3 )经济活动以提高经济效益为中心。把宏观、微观经济行为纳入经济效益中评价。(4)提高经济效益,须以促进社会资源的最优配置和环境、人口、社会的协调发展为目标。可见,可持续发展理念和经济法的哲学观、价值目标是一致的。

二、可持续发展与宏观调控法

按照可持续发展理论,人口、经济和环境是可持续发展中最重要的因素,人口与经济的可持续发展是总体可持续发展的基础,人口与环境的可持续发展是总体可持续发展的前提。在全部可持续发展诸要素中,人口是可持续发展的中心,经济是可持续发展的基础,环境是可持续发展的前提。要实现人口、经济和环境的可持续发展,必须加强政府的宏观调控(注:陈银娥,杨艳琳。可持续发展需要宏观调控[j]。 华中师范大学

学报,1998( 4)。)。而经济法作为国家宏观调控的主要手段,它通过计划法、投资法、价格法、信贷法、税法等保障实现国民经济的总体目标,这种保障作用主要体现在:

第一,通过宏观调控法,协调可持续发展中各种比例关系。社会化大生产客观上要求国民经济各部门、各地区、各企业和再生产各环节之间保持一定的比例关系,而这些比例关系又受到人口、经济、社会、环境、资源等因素的影响。如人口再生产与物质资料再生产的协调关系受到经济增长、人口增长的影响,企业的再生产受到资源配置方式的制约,经济增长和人口增长又会破坏生态环境,造成资源的浪费,而资源短缺又会制约经济发展,收入分配不公会扩大社会的贫富差距,从而影响社会稳定与经济的持续发展。因此,通过宏观调控法如:资源法、环境法、计划生育法等,运用政府的“有形之手”才能保持这种比例关系,才能实现可持续发展的战略目标。

第二,通过宏观调控法弥补经济发展中市场机制的缺陷。尽管市场在资源配置中起着基础作用,在调节经济运行、管理经济活动中起着其他调节手段不可替代的作用。但是,由市场这只“看不见的手”进行自发调节,存在“市场失灵”问题。市场机制的自发调节必然出现周期性的经济波动和经济危机,影响经济的持续、稳定增长,并会导致资源浪费,带来环境恶化,同时也会产生地区发展不平衡,造成社会贫富两极分化等。如生态环境是公共产品,应通过法律手段,而不是市场手段来实施生态环境的健康发展。如征收资源税和环境污染税,由此,企业将资源税和环境污染税也作为成本的构成而计入生产成本。在我国现阶段还未形成环境成本的概念,只对一些造成环境污染的企业征收环境保护费。但是,事实上,一些在生产过程中未造成直接污染的企业,对环境也可能间接造成很大的负面影响。如摩托车在其生产过程中也许对环境污染的影响不大,可是其在消费过程中带来的环境问题却非常严重。因而,从宏观经济过程观察,经济增长中环境成本是很大的,付出的代价是很高昂的。日本学者枇杷木在《论可持续发展的宏观经济理论结构》一文中提出“增值价值环境税”的理论主张不仅对每个生产阶段的增值价值要征收环境税,而且要“对商品的服务和生产不加以区别的对其‘增值价值’进行课税”,这是有一定道理的。另外,我国目前的自来水收费,既不是资源费,也不是污水处理费,而是制造自来水的费用。如果按照综合成本理论,应当加收资源税或污水处理税,那自来水的价格就要高得多。因此,要克服市场在实现社会、经济的可持续发展中的弱点和消极方面,必须发挥政府“看得见的手”的作用,完善资源法、环境法和税法,通过开征资源税促进资源的合理利用与节约。开征环境税、防治污染税,保护环境,实现可持续发展。

第三,通过宏观调控法,协调好可持续发展中的各种经济利益关系。国民经济的发展是建立在各种经济利益关系协调的基础之上的,宏观调控法就是要协调各种经济利益之间的关系,以促进国民经济的持续发展,从而为社会经济总体可持续发展奠定坚实的基础。社会经济发展过程中的主要经济利益关系有:社会整体利益、长远利益与局部利益、眼前利益的关系,国家、企业、个人三者利益之间的关系,国民经济各部门之间的关系,各地区之间的关系,等等。通过产业调整法、预算法、投资法、税法、银行法等法律协调好社会经济发展中各方面的经济利益关系,才能充分调动各类市场主体的积极性,促进市场经济的发展。如果宏观调控不到位或不能有效地协调好各种经济利益关系,那么,宏观经济就很难获得持续、稳定和协调的发展,从而也就不可能有社会总体的可持续发展。

第四,宏观调控法有助于保障实现可持续发展的战略目标。宏观调控目标与可持续发展战略的要求基本上是一致的。宏观调控的基本目标是保持社会总供给与社会总需求的平衡,主要目标是实现经济适度增长、充分就业、资源优化配置、国际收支平衡以及社会收入公平分配,实现财政、信贷、外汇与物资的综合平衡。经济发展的双重目标是稳定与增长,经济保持相对稳定是经济增长的前提条件,如果经济稳定受到严重破坏,要实现经济的高速增长是不可能的。作为宏观调控手段之一的法律与经济发展之间存在着密切的关系,实现宏观调控的目的就是为了促进经济发展,而经济发展必须有宏观调控来引导。也就是说宏观调控是手段,经济发展是目的,二者相互影响,相互促进。由于经济是可持续发展的基础,宏观调控法能保证经济发展,从而为可持续发展奠定了基础,因而,宏观调控法的目的就是要保障经济增长、充分就业、币值稳定、资源优化配置、社会收入分配公平等目标的实现,有助于可持续发展战略目标的实现。

从宏观调控法和可持续发展的关系看,实现社会经济的可持续发展,离不开政府的宏观调控,更离不开宏观调控法律保障。建国以来,之所以出现“有增长而无发展,有发展而不能持续”的情况,是因为缺乏政府有效的宏观调控,更缺乏完善的宏观调控法。可持续发展思想理论成果的出现,必将进一步丰富宏观调控法的理论和体系,进而促进经济法的发展。同时,完善的宏观调控法也保障了可持续发展目标的实现。

三、可持续发展与市场规制法

市场规制法和宏观调控法作为经济法体系的两大基本亚体系,一是反映国家干预市场的市场规制法律体系,二是反映政府参与经济活动,从全局出发,调控社会总产品和总需求平衡关系,保持社会经济可持续发展的宏观经济调控法律体系。二者在整个经济法体系中是不可或缺的,具有同等重要的地位。(注:王继军,李建人。经济法是市场规制法与宏观调控法的有机结合[j]。法律科学,1999(1)。)

有学者认为,市场规制法的调整原则是效率优先。宏观调控法的调整原则是公平至上。(注:莫俊。论现代经济法的价值取向[j]。山东法学,1998(4)。)笔者认为公平原则不仅体现在宏观调控法体系,而且也体现在市场规制法体系。公平和效率作为经济法的两大价值目标在经济法里应得到完美的统一。一般认为,公平既包括机会公平,也包括结果公平。机会公平,意味着制度规则公正。经济运行机制公正合理,是实现效率,进而实现社会整体效益的逻辑前提。经济法对机会公平的维护突出地体现在市场规制法方面,如反垄断法。反垄断法打破垄断,禁止少数大企业凭借其经济优势限制、支配他人的经营活动,使中小企业的地位和利益得到恢复,获得在市场上进行竞争的机会,从而在垄断者与弱小企业间实现了机会公平。基于社会福利和人道主义的观念,经济法还将追求结果公平引入自己的价值取向中。经济法要求国家对不平等的收入和财产实行直接干预,在一定程度上实现结果公平,强调的是社会财富的再分配和对社会上处于弱势地位的人予以一定的补偿或救济。这主要体现在税法和社会保障法中。如税法规定累进所得税、累进财产税、遗产税、利息税等,收入越高的人纳税的比率越高,收入低于法定纳税水平的,则不纳税。从而通过对高收入者的一种直接“剥夺”,实现结果的公平。

但是,现行经济法的公平观念只是当代人的公平。公平是可持续发展的本性和条件之一,发展失去公平性也就失去可持续性,在一定意义上,可持续发展的精髓是资源和利益,在当代人群之间以及代际人群之间的公平合理的分配。具体而言,可持续发展所追求的公平,包括两层涵义:一是当代公平即同代人之间的横向公平。要求满足全体社会成员的基本要求和较好的生活愿望,赋予每个公民和法人公平的发展权,把消灭贫困作为特别优先的问题来考虑。二是代

际公平既世代人之间的纵向公平。它要求本代人不能因自己的发展和需求而损害人类世世代代满足需求的根本——自然资源和环境,要求给世世代代以公平利用自然资源的权利。总之,可持续发展所追求的公平理念是本代公平与代际公平的有机结合。因此,按照可持续发展的理念,未来各代人应与当代人有同样的权利提出对资源与环境的需求。可持续发展就是要求当代人在考虑自己需求与消费的同时,也对未来隔代人的需求与消费负起历史的和道义的责任。因为同后代人相比较,在资源开发和利用方面处于类似于垄断的无竞争的主宰地位,代际公平则要求任何一代人都不能处于独占地位,即各代人都有同样多的选择发展的机会和权利。这就要通过经济法合理配置当代人与后代人之间的权利与义务,重新清理和消除导致当代人不公平和代际不公平的制度与立法因素,如历史发展的不公平因素,地域发展上的不公平因素,制度上的不公平与法律政策制定与实施的不公平因素,并进行超前性技术开发和研究,当代财富分配中为后代预留财富等,实现代际代内的公平,并不断丰富市场规制法公平理念的内涵,促进市场规制法的不断完善。

宏观调控的基本原则篇7

论文关键词 宏观调控 宏观调控权 监督

一、宏观调控权的基础理论问题探讨

(一)宏观调控权运行机制

有学者把宏观调控权配置原则概括为:决策集权原则、执行分权原则和权力法定原则。

对于宏观调控的立法,笔者发现,随着社会经济发展,行政权力在国民经济生活中的引导作用越来越严重。在我国,只有全国人大及其常委会有权制定、修改、废除法律,从法的本质来看,法是人们共同遵守的一种社会规范,而现状是,中央行政机关制订的行政法规以及地方政府的地方性法规和规章在国民经济生活中已趋向于模糊了与法律的界限。现行法律规定国民经济和社会的发展计划是在国务院计划部门编制后报全国人大审议批准,根据《立法法》的规定,国务院享有制定行政法规的权力,同时国务院事实上也拥有着极大的“授权立法权”。宏观调控的执行机关同时成为立法机关,这无疑是不科学的,它的好处是提高了宏观调控的及时性,增强了应变能力,其不足却是对宏观调控行为缺少应有的约束,而且随意性也很大。这一环节在现实宏观调控权运行中已经暴露出很多问题,因而宏观调控权的监督机制必须予以重视和完善。

然而,宏观调控权的监督机制也是存在问题的。

全国人大及其常委会作为权力机关,依法授予国务院及其职能部门宏观调控权,并监督其实施。但是我国全国人民代表大会非常设机构,则在全国人大闭会期间,应该由全国人大常委会承担该监督义务。根据我国《宪法》和《全国人民代表大会组织法》的规定,全国人大常委会有如下职权:全国人大常委会和全国人大共同行使立法权;行使宪法和法律的解释权;行使宪法实施的监督权;行使对其他国家机关工作的监督权;行使对其他国家机关工作人员的人事任免权;行使对国家生活中重要事项的决定权;主持全国人民代表大会代表的选举,召集全国人民代表大会的会议,联系全国人大代表,组织视察,领导各专门委员会的工作。其中,大量的立法工作都由全国人大常委会承担,以及监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作,撤销由国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令,撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。毫无疑问,全国人大常委会行使如此之多的职权,很可能无法充分行使其宏观调控权的监督权,换句话说,现行法律机制下,不利于宏观调控权的实施。

(二)宏观调控行为可诉性分析

宏观调控权是一种公权力,公权力的存在目的就是为了维护民众的利益。假定宏观调控主体的宏观调控行为是抽象行政行为,并且该宏观调控行为损害了国家、社会和人民群众的根本利益。那么现行法律只规定全国人大及其常委会有权改变和撤销宏观调控行为。这就容易形成一种局面:行政工作人员严格按照某涉及宏观调控的文件,做出实质上损害国家利益和民众的行为并造成了恶劣影响,但是因为全国人大及其常委会并未予以改变和撤销,这就造成了受损利益主体无“法”寻求救济。那么最可能的情况就是,该损害行为会持续进行,直到其危害严重到全国人大常委会甚至是全国人大去改变、撤销。

因而,宏观调控行为如果不可诉,对于国家法治建设进程来说,其影响是退步大于前进的。笔者认为,宏观调控权包含决策权、执行权和监督权。宏观调控主体在宏观调控权运行各个环节中的决策行为、执行行为和监督行为,都必须接受人民的监督,即人民有权利在宏观调控行为实质损害国家、社会和公众利益时对其实行现时的监督和纠错,有权利向人民法院提出对宏观调控行为的违宪审查,进行全面而又及时的司法审查。

二、宏观调控权行使问题研究

(一)宏观调控权滥用行为

宏观调控权是自由裁量非常大的权力,但缺乏法律的有效设计,再加之没有专业权威的外部监督机关和内部高度的敬业伦理,对它的滥用也就很容易产生。

首先,国家宏观调控主体模糊了宏观经济调控的界限。比如,政府借经济管理之名对微观经济的过度干预;其次,国家宏观调控主体为追求政府利益最大化而滥用宏观调控权。笔者认为,利益主体寻求己方利益最大化无可厚非,而如果宏观调控主体利用其他利益主体通过契约授权而进行“剪羊毛”,此种行为严重损害了公共利益,以牺牲众人的合法利益而满足权力者本身,则必须为此承担法律责任,对违宪实施该宏观调控行为的组织和负责人必须予以处分,并且国家机关对 其违宪调控行为的具体受害人应给予国家赔偿。

(二)宏观调控权越权行使

宏观调控权的配置有横向配置与纵向配置两方面,依照权限法定原则,任何主体应该在法定范围内行使宏观调控权,因此宏观调控越权行为主要有两种表现形式。

首先是纵向越权,地方主体因不具有宏观调控权,它只能在中央宏观调控主体作出宏观调控决策后依法予以执行;其次是横向越权,对于特别重大的宏观调控措施,宏观调控决策权应交由全国人大或人大常委会行使,而从事经济计划、财税、货币、内外贸易等国家核心经济事务的国家发展与改革委员会、中国人民银行、财政部、国家经济贸易委员会和对外贸易部等行使其它宏观调控措施的决策权。一般情况下,中央政府的其他职能部门则无权制订宏观调控决策。

(三)宏观调控不作为

笔者认为宏观调控不作为,即为行政不作为。宏观调控主体不作为是一种行政上的渎职行为,宏观调控是现代市场经济条件下,国家必须承担的一项经济职能,也是宏观调控主体必须对其他利益主体应尽的义务。

三、对造成宏观调控权违法行使的原因及其危害分析

(一)宏观调控权违法行使的原因分析

从历史的视角来看,我国传统上是一个行政权高于立法权和司法权的国家,数千年的传统文化造成了“官高于法”的潜意识。

1.从立法的现状来看,我国立法不完备,重叠现象和法律空白大量存在。比如政府宏观调控的职能部门主要是计划部门、财政部门、金融部门等三大机关,但未对其进行法律规定的具体和细化;而如前文提到的国务院的“授权立法权”,造成的现状是“宏观调控的执行机关同时成为立法机关”。

2.从行政权力扩大化的角度分析,正如笔者前文所述,随着社会发展,中央行政机关制订的行政法规以及地方政府的地方性法规和规章在国民经济生活中起到愈发重要的引导和规范作用。笔者认为,行政权力扩大化的趋势会削弱宏观调控权的活力,也容易混淆行政职权与宏观调控权的界限。这就使得宏观调控权非常容易被僭越,被滥用。

3.从市场利益主体的分析框架入手,利益主体在博弈中,趋向己方利益最大化。宏观调控主体有为追求己方利益最大化而损害其他利益主体的合法利益的倾向。

4.从宏观调控权的监督机制分析,长期以来,宏观调控权的监督一直是我国法制建设中的薄弱环节。虽然宪法规定国家权力机关有权对中央政府进行监督,但是,这种规定过于原则和抽象,缺乏现实上的可操作性,使得监督基本流于形式,监督应有的作用尚未发挥出来;而国家权力机关系统外部的个人、组织作为监督主体,只能通过批评、建议或申诉、控告、检举等方式向有权国家机关反映,监督者的权利缺乏保障机制,致使其监督效果不尽如人意。由于尚无司法审查制度,司法监督更是无从谈起。

(二)宏观调控权违法行使造成的危害

宏观调控权违法行使会导致国家和社会公共利益遭到损害,宏观调控效果遭到损害。在某些问题上,由于宏观调控权在法律上规定不清,造成很多宏观调控主体重叠调控,其调控效果可想而知,而民众对政府公信力必然随之下降,随之很多社会问题便衍生出来。其次,量变造成质变。长期的违法调控行为除了损害社会利益、民众利益外,还会滋生对法治的不信任,对社会主义法治建设造成破坏。这是十分危险的:中国传统上就是一个行政权大于司法权和立法权的国家,法治遭到破坏会促成官本位的形成,而官本位的社会必然会破坏法治。笔者认为,这是一个必须引起高度重视的恶性循环。

四、宏观调控权监督机制的完善

(一)加强宏观调控主体自身监督

现行体制下,宏观调控主体中有不少是从事宏观经济监察、监督的,如国家的财务部、审计部门、统计部门、质量监督部门、物价部门、工商行政管理部门等。这些部门在履行经济职能时,必须从主体上、内容上、方式上遵守法定化的要求。总之,任何宏观调控权的行使都必须有相应的机构进行监督,任何违法环节也应由相应机构进行制裁。这才是真正意义上的法治。

(二)建议成立宏观调控监督委员会

在宏观调控权行使中已经或者可能出现的越权行使、滥用宏观调控权以及不行使宏观调控权等行为是行使宏观调控权的最大危险,为了保证调控主体正确和有效地行使宏观调控权,就必须对之予以监督。有学者便提出,为了切实解决人民监督宏观调控权的问题,首先必须使调控主体的权力观回归到其本来意义,调控主体还要树立法治观念。对人民监督应有切实的制度保障应当在人大常委会新设受理人民监督宏观调控权的专门机构。

笔者十分同意该观点,该宏观调控监督委员会设于全国人大常委会之下,强调了其相对独立性,不受中央行政机关的宏观调控主体领导,而直接向全国人大及其常委会负责,接受全国人大及其常委会的监督。有一点笔者认为很重要,该宏观调控监督委员会人事任免权应借鉴美国的法官终身制度。美国宪法规定:“最高法院和低级法院的法官如忠于职守,得终身任职。”笔者认为,人事任免权制度采取终身制可以保障宏观调控监督委员会成员的“监督独立”。

(三)明确宏观调控行为的可诉性

宏观调控行为的可诉性前文已有探讨,因此,笔者认为:各级人民法院应当受理公民、组织对国家宏观调控行为提出的违宪审查诉请。全国人民代表大会宏观调控监督委员会应该在地方设立办事机构,公民、组织亦可向办事处提交违宪审查申请,地方办事机构经初审后应当提交全国人民代表大会宏观调控监督委员会,宏观调控监督委员依法行使监督权,并报全国人大常委会备案。

该制度可以从实质上保障国民监督宏观 调控行为的权利,可以为不特定的多数人的合法利益遭受宏观调控行为侵害时提供救济途径。

  五、结语

宏观调控的基本原则篇8

计划经济有两种宏观控制理论。一种是以微观经济为控制对象的宏观控制理论>一种是以国民收入分配的平衡和产业部门比例为控制对象的宏观控制理论。实行这两种宏观控制理论有两种不同的结果:按照第一种宏观控制理论管理,宏观经济控制而微观经济不活,越是强调宏观经济控制,则微观经济越是不活;按照第二种宏观控制理论管理,宏观经济控制而微观经济放活,越是强调宏观经济控制,则微观经济越有条件放活。两种宏观控制理论的区别除控制的对象不同外,内容也不一样。

第一种宏观经济控制理论,控制的主要是企业再生产过程的供、产、销。这种宏观经济拧制实质上是宏观控制微观,控制越严,则微观经济越死。宏观经济控制同微观经济放活是对立的。

第二种宏观经济控制理论,一方面控制社会需求,防止社会需求膨胀,确保国民收入的生产额与分配额的平衡,使社会的总需求同总供给在价值量上保持平衡^另一面,控制产业部门比例,使产品结构同社会需求结构在实物形态上协调。这样就能从宏观经济控制上解决两个矛盾i一是解决商品物资供不应求的矛盾;二是解决商品物资货不对路的矛盾。这两个矛盾是计划管理体制的两个老大难问题。

现行计划管理体制实际上只承认宏观经济层次,不承认微观经济层次,因此,所谓宏观经济控制,事实上是控制微观经济。所以它属于产品生产的计划经济的宏观控制理论。这个理论的根据是:社会主义社会已经消灭了商品生产,社会主义计划经济已经是产品车f的计划经济。这种产品生产的计划经济体制择式,是以社会主义生产关系内部结构为前提的。列宁根据马克思的理论,设想未来的社会主义社会的生产关系内部结构的基本特征,就是整个社会是一个劳动平等、报酬平等的大工厂,整个国家是一个“辛迪加”。在这种生产关系内部结构理论指导下,必然以产品生产和产品分配取代商品生产和商品交换。斯大林在早年也曾设想未来的社会是产品生产的社会主义社会。随着剥削的消灭,商品生产和买卖也会消灭。所以,制定了产品生产的计划经济体制模式,在这个模式下,整个社会是一个大企业,而所柯生产企业都成了这个社会大企业的生产车间,因此,这种传统的计划经济理论,从承认社会虫义社会生产内部存在联合劳动,按劳分配一个层次,不存在两个层次,由此导致只承认社会这个宏观经济层次,不承认企业微观经济层次。以这个理论为指导制定的计划管理体制,要实fr宏观经济拧制而微观经济放活的原则是不可能的。因为所谓宏观经济控制.实际上是由国家计划控制企业再生产过程——供、产、销的各个环节。具体来说,产一一企业生产什么,生产多少,由国家下达指令性计划控制;供一一企业所需的燃料和主要原材料,实行直接的产品分配,即由国家统一分配>销一一企业生产出来的产品,实行直抜的产品分配,由国家统一调拨,企业无权自己销售。结果,宏观经济控制的对象不是宏观范围的经济活动,而是微观范围的企业再生产循环过程及其物质补偿。为了使企业无条件地接受这种控制,不只规定企业再生产的物质扑偿由国家负责,而且还规定企业再生产的价值补偿也全部由国家包起来。这种理论实际上把计划经济与企业自负盈亏对立起来。

持这种理论的人,生怕企业实行自负盈亏的体制后,只考虑自身的经济利益而不执行国家计划。那么,我们要问:国家下达的计划指标为什么就不考虑企业的经济利益呢?说到底这不是企业自负盈亏体制有什么不好,而是价格和税收这两个经济杠杆没有使用得好的问题。另外,也有人怕国营企业实行自负盈亏的体制会改变企业性质。这是多余的顾虑。因为决定企业性质的是生产资料所有制。国营企业实行自负盈亏的企业体制并没有改变生产资料的国有制。也有人说苏联强调实行经济核算制不是也很好吗?不见得。我国实行了三十几年的经济核算制,实践证明这种经济核算制是适应产品生产计划经济需耍的产物。它的实质就是“企业核算、国负盈亏。”实行这种经济核算制,企业吃国家的“大锅饭”,职工吃企业的“大锅饭”。我们是饱尝了吃“大锅饭”的苦头的。要说实行“大锅饭”企业体制有什么好处?好处就是企业执行国家计划不讲条件。但是,国家却为此付出了昂贵的代价一一企业经济效益低,甚至使用宝贵的原材料生产出来的产品,不合社会需要而放在仓库里。

宏观经济控制微观经济,不仅要控制企业的再生产过程,而且还要控制企业的隶属关系。当强调放权的时候,同时就得下放产品的分配和调拨权给地方政府,这就要调整企业隶属关系,把国务院有关部的直属企业下放一部分给地方政府;当强调集中物力保证重点建设的时候,于是又有人提出要把地方的一部分企业上收为国务院的部属企业,因为只有这样,产品才可以由国家物资总局分配和调拨。现在,要集中资金,保证重点建设,又有人提出要上收利大税多的大企业。这里有一个分配理论问题。我们讲分配,首先应该弄清楚是产品生产的计划经济的分配,还是商品生产的计划经济的分配。如果按产品生产的计划经济的分配理论办事,分配就是直接的分配,即直接的产品分配,不能即是直接的产品分配,又是国民收入的分配,即价值分配。如果按照商品生产的计划经济的分配理论办事,就是国民收入的分配,即价值的分配,分配到收入的单位或个人,就可以拿钱去购买生产资料和消费资料。当然,购买的方法,可以多种多样,有的可以按计划购买,有的吋以白由购买。我认为,今天应当按照商品生产的计划经济的分配理论办事,即国民收入的分配才是分配,商品只能交换,在社会主义阶段大量搞实物分配如弊多利少。国家集中资金,应当通过合理的路子,如通过税制改革和财政体制改革等,不能一说要钱或要物就上收企业。因为上收企业必然加剧条块分割,为专业化协作增加新的障碍。从宏观经济控制来说,上收企业并不是加强了对宏观经济的控制,而是加强了对微观经济内部联系的分割。

宏观经济控制微观经济,必然导致这样的结果:一是微观经济控制得很死,并把企业拴在行政机构的“指挥棒”上,使之成为“块块”和“条条”的附属物,层次多、部门多,衙门多,婆婆多。许多绳子把企业手脚捆起来,结果是“上故,下死”,使份企业一无活力、二尤压力。二是宏观经济常常失控,尽管一洱强调“宏观控制”,结來往往沾本迮设投资失控,国民收入分齠失衡,社会益_求矢于,4換法,造成生产资料相生活资料反复出现供不应求的现象。国外有人根据这种现象,说社会主义计划经济是一种“短缺经济”。

我国社会主义经济的实践,不仅突破了产品生产的计划经济的生产关系内部结构理论,也突破了产品生产的计划经济的宏观控制理论。社会主义全民所有制生产关系内部结构,实际上存在着联合劳动、按劳分配的两个层次。一个层次是社会经济职能由国家行使,一个层次是相对独立的商品生产者和商品流通者一一企业。它是商品生产和商品流通的经营实体,它的经营职能由企业行使。把企业的经营职能同行政机关的管理职能分开,这是实行政企分开原则的一个重要步骤。这种生产关系内部结构使社会主义计划经济也具有两个基本层次:宏观经济和微观经济。这两个基本层次的划分构成商品生产的计划经济的宏观控制理论的基础。

企业再生产循环的正常运行的基本条件是物质补偿和价值补偿。这两个条件缺一不可。但是,这两个条件要由宏观经济提供,它取决于宏观经济国民收入分配的平衡和产业部门比例的协调。国民收入分配平衡了,才能使社会总需求同总供给在价值量上取得平衡>产业部门比例协调了,由它制约的产品结构同社会需求结构才能协调。这里要特别强调的是,对基本建设投资分配结构实行宏观控制,是竿制产业部门比例的基本手段,也是保证国民经济有计划按比例发展的基本手段。

研究计划管理体制改革,要从理论上明确社会主义计划经济必须坚持商品生产的计划经济的宏观控制理论,承认社会主义计划经济存在两个层次一一宏观经济与微观经济,必须坚持宏观经济控制而微观经济放活的原则。企业作为微观经济的经营实体,应当实行自负盈亏的企业体制,享有经营自主权,包括享有企业范围再生产循环过程的计划管理权。国家计划管理的重点应当放在宏观经济控制方面。在资本主义社会中,虽然个别企业的生产也是有计划的,但是在宏观经济范围,即企业与企业相互关系这个范围,资本主义社会不能实行自觉的社会调节一一计划调节。不能通过宏观控制自觉安排办哪些企业,不办哪些企业,因此不能事前协调企业间相互关系,它不能克服生产无政府状态,不能使国民经济有计划按比例发展。社会主义计划管理的重点必须放在宏观经济这个层次,控制国民收入分配的平衡,并通过控制基本建设投资分配,事前自觉安排办哪些企业,不办哪些企业,控制产业部门的合理比例I同时通过控制消费基金的增长幅度控制消费品市场的容量,控制社会购买力间商品供应之间的平衡。做到这两条,宏观经济就可以稳住,取得稳定的平衡,宏观经济控制市场容量及其构成,又能从市场上制约产业部门比例及其产品结构。这样经过宏观经济自觉控制的市场需求,反映了经过计划调节的社会需求。有人对市场调节不作具体分析,不区别生产无政府状态下的市场调节和计划经济条件的市场调节,甚至把这两种不同性质的市场调节等同起来,这是不符合实际的看法。我认为,实行商品生产的计划管理体制,只要宏观控制合理,所谓市场需求,就是计划调节的社会需要。企业按照市场需求生产,实质上就是在国家计划间接控制下进行的一种生产。是完全符合满足社会需要这个社会主义原则的。由于这种社会需要受国家计划控制,不会出现需求膨胀。因此这种经过计划经济自觉稳定平衡的市场是根本区别于资本主义的。

我们主张计划管理的重点放在宏观经济这个层次,不是说不要管企业了。对企业当然要实行计划管理,M题楚管什么,怎么管。我们认为,基建计划和遙建单位是计划昝理的16点。对生产企业也要管,主要管收入分配,国家得多少,企业得多少,个人得多少。国家得多少与企业得多少,这点用税收杠杆调节。税后,企业所得收入由企业支配。至于个人得多少,属于工资部分,既耍同企业经营效益高低挂钩,义要实行宏观控制。全国消费袪金的增幅度,要由国家根据全局情况、兼顾长远利益和眼前利益的股则实行计划控制。在这个前提下,企业内部工资增长部分怎样在工人中分配,企业有分配自主权,国家计划无需管它。对大多数企业的生产实行指导性计划和市场调节。企业根据市场需求和本身的利益确定生产什么,生产多少。但是,对那部分关系国计民生的商品,包括一部分长期短缺的商品,要实行指令性计划。当然,指令性计划管理的商品品种要减少,指令性计划的方法要改革,改为供方和需方分别下达供货计划,并由双方签订包括各种具体要求的供货合同,国%只对合同执行情况进行监督和考核。

总之,要做到宏观控制而微观放活,必须把产品生产的计划管理体制模式改为商品生产的计划管理体制模式。实行商品生产的计划管理体制模式,必须解决两方面的问题:一方面要学会正确运用国民经济有计划发展规律,使之在社会经济活动中起主导的支配作用。为此要建立严密的科学的计划经济的宏观控制体系,要求既能控制国民收入分配的平衡,又能控制产业部门的比例;既能避免商品供不应求的现象,又能防止产业部门比例的失调。

另一方面要正确对待社会主义商品生产,学会正确运用价值规律的作用。这就要承认国营企业是个相对独立的商品生产者,是实行有条件的自负盈亏的经济实体。这样,企业就会有旺盛的活力和很大的压力。这就从生产关系的具体形式上解决了微观经济活起来的问题。

计划经济的宏观控制同国营企业自负盈亏的矛盾怎么解决?应该承认,这种矛盾是客观存在的。在从事计划工作的同志中,有人往往认为实行指令性计划的国营企业,不能实行自负盈亏,只能实行“大锅饭”的企业体制。理由是国营企业如果考虑本单位的经济利益,就会拒绝执行国家的某些计划,或者对一些计划执行,对另一些计划讲价钱,打折扣。这个矛盾琢映到企业领导人的头脑,就有人认为实行自负盈亏的企业体制,就不能实行指令性计划。理由是指令性计划不顾企业盈亏,不论是盈是亏的计划指标,企业都得统统照办。

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