景区管理方法范文

景区管理方法篇1

关键词:景区管理;景区托管;经营权转让

一、景区托管的概念

企业托管的概念起源于德国,具体是指以契约形式,在产权暂时不变的条件下,在一定时期内将企业的经营权委托给另一法人或自然人经营。而景区托管在国内上尚处于起步时期,并没有明确的定义,根据现有案例和旅游景区的自身特点,笔者认为:景区托管是指旅游景区所有者将景区的部分或全部经营管理权,通过契约形式委托给其他法人经营,这些受托方要有较强经营管理能力并能够承担相应景区经营风险。

二、景区托管的形式

景区托管依据托管内容的范围大小可分为全面托管和部分托管;根据托管合同的长短又可分为长期托管和短期托管。以上四种托管形式各有特点和所适用的范围,若选择得当,将会使托管在景区管理实践中发挥出良好的作用。

(一)按托管内容的范围划分

第一,全面托管。全面托管是指旅游景区的所有者将全部的经营管理权限委托给受托方,而所有者以合作的角色参与管理并主要起协助和监督作用。这种托管形式适用于:总体处于不佳处境,如经营不景气、管理较混乱、盈利能力较差,但发展前景较好的景区;此外,全面托管还适用于新开发的景区,由于新景区的各项工作都是从零开始,全面托管有利于其快速步入发展的正轨。

浮梁古城就是通过全面托管而获得成功的例子。浮梁古城始建于唐朝,距离景德镇市区仅8km,内有全国唯一的五品古县衙和堪称世界一绝的历史文化长廊等景点,当地政府从1995年着手于此景区的开发管理,但效果不佳,长期处于经营亏损状态,2002年门票收入不到10万元,而这已经几乎是全部的旅游收入。基于此种境地,浮梁县政府选择旅游景区全面托管的方法挽救该景区,从2003年1月起,某旅游投资管理有限公司进驻浮梁古城,全面负责景区的经营管理工作。尽管有“非典”的影响,门票收入仍然超过了60万元,经营利润近30万元,并评选为国家4A级旅游景区;2004年经营收入近200万元,同时由于游客量的快速提升,景区项目招商工作也取得了巨大的成效。

第二,部分托管。部分托管是指将景区中某几个环节或部分经营项目委托给其他单位经营,如人力资源管理、市场推广、开发改良景区内部分项目等。景区部分托管与景区业务外包的定义十分相似,他们在本质上都是在非核心部分寻求专业帮助,关于二者的区别国内外学者专家均未给出较为清晰的解释,而在具体应用中也是将它们混为一谈。理论上虽然没有明确的界定,但在实际应用中我们无法忽略它的存在,对于一些整体经营状况良好,但某些环节或项目存在问题的景区就可通过部分托管来改善经营效果。

(二)按托管时间的长短划分

第一,短期托管。短期托管是指合作时间不超过一年的景区托管,除了开展日常的工作外,通常还要为受托方培训各类人才,目的是在与受托方合作终止后,景区可更好地独立经营。短期托管适用于:景区的发展已有一定的基础并希望在未来的一段时间内提升自身层次的景区;同时新景区在挑选管理公司时,也可以将一年的期限作为初步试验期,检验受托方各项能力。

第二,长期托管。与短期托管相对应的就是长期托管,这是指合作时间超过一年的托管,适用于存在问题较多,且托管双方合作默契的情况。但长期托管因为营运管理周期长,不可确定因素过多,致使托管工作承受较大风险。

2001年1月,曲阜市人民政府与深圳华侨城集团签约,由后者对三孔景区开展长期的全面托管,但是双方却没有将这一令人瞩目的托管项目运营成功,由于“水洗三孔”事件的发生和各项权利的纷争,导致该项目于2001年5月份流产,突发事件的产生,让所有的前期准备化为泡影。

(三)小结

现在国内景区最常用的托管形式是短期全面托管。将景区的经营权管理权全面地委托给一家公司,这样有利于受托方全方位地开展工作,有利于成本的节约和景区综合实力的提高;相反,如果同时与多家受托方合作可能会引起矛盾甚至内耗。此外,在时间的选择上最好以一年为期限,若短于一年通常无法完成托管任务,不易于显现托管工作的效果,同时一年的时间也是检验委托公司工作能力的最佳时间,如果效果较佳双方可以续约继续合作,反之终止合同。

周村古商城2004年开始对外开放,起初由政府成立的全资国有公司负责景区的运营管理。但由于体制、人才等多种原因,景区经营一直没有起色。针对这一问题,周村区政府与某旅游投资管理有限公司于2006年12月签订托管合同,由该公司全面接管景区的经营管理工作。从2007年初,受托方全面介入营销、品牌、人资、财务等各方工作,当年就晋级4A级旅游景区,此后的几年景区收入连年增长(见图1)。

三、景区托管存在的问题

(一)关于景区托管主体的选择

很多景区在选择受托方时,将选择范围局限在景区托管公司,而现在国内的正规景区托管公司并不多,且绝大多数在北京市,这就使委托方在选择合作伙伴时倍感局限,同时使一些具备旅游景区托管能力的法人无法施展才能。实际上,根据景区托管的本质要求,只要具备相应的物力、财力和风险承担能力,拥有从事几项或全部景区管理工作的专门人才就可作为受托方。因此,除托管公司外,有实力的旅游规划公司、旅游咨询公司,甚至是相关行业,如酒店、旅行社均应列在受托方的范围之内。

(二)关于景区托管客体的选择

景区托管的目的之一是使被托管景区摆脱传统的经营机制,增强景区的活力和市场竞争力。所以并不只有经营效益低下、亏损严重的景区才有必要进行托管。运营较好的景区也可利用托管来进一步提高景区效益、培养高素质人才、培育自己的品牌。

(三)关于景区托管方式的选择

提到托管,最先想到的就是全部托管,这就使许多景区的所有者因为不想放弃全部管理权而放弃了旅游景区托管这一管理方式,这不仅僵化了景区托管的形式,使景区托管陷于流产,还会导致一些运营良好的景区因认识的不足选择了全部托管,而造成人力、物力、时间的浪费。

(四)景区托管的法律问题

景区托管以托管协议为据,无疑应遵照《合同法》的规定,但是《合同法》的原则规定并不能完全满足托管的实践做法。至于景区托管的具体规范,国内尚未制定相应的政策法规,所以各级政府应针对景区托管的特征以及景区景点的特性,制定专属的法规及政策。

四、景区托管问题解决措施

(一)规范选择景区托管的主体和客体

关于委托方的规范选择具体是指要根据景区的实际情况做出正确分析,要充分认识到委托方的优劣势已及面对的机会、危机和宏观环境,只有将内外部条件进行充分且准确的分析,才能在下一步的托管工作中做出正确的决策。

对于受托方的选择就要更加的谨慎,通常我们要考虑受托方的以下条件:风险承担能力、营销渠道资源、人才队伍以及派出团队质量的情况。只有当受托方同时具备这些的条件时,景区才可以选择其来进行托管工作。此外,在受托方的选择上还存在一种误区,就是片面的追求名气,这势必会导致成本的增加。

(二)合理选择托管形式

经过科学的分析后,我们要根据景区的具体情况来选择合适的托管方式,托管双方要跳出思维定势,不同的景区、不同的时间、不同的环境、不同的市场都要求选择不同的管理方式,因此要求在托管工作开展前期要投入大量的调研工作,并对景区开展动态监管,灵活地制定、变通方案。

(三)强调国有资产的管理权或者保护权

从实际操作的角度来看,旅游景区托管与工业企业的托管并不一样。在对旅游景区的托管工作中会牵扯到多方利益,由于景区大多是事业单位管理体制,分别属于林业、文物、建设、园林、水利等多个部门管理,在执行过程中要顾及到各方权利。在管理过程中,文物等国有资产的管理权、保护权以及自然风景的保护权往往被忽略或者虚化了,而这势必会使景区面临灭顶之灾,这是任何经营方法和管理手段都无法弥补的。所以在景区的托管中,不可片面追求经济效益,要将景区的可持续发展放在第一位,而对于这部分权利的保护只有通过法律形式进行约束才可能起到相应的效果。

(四)建立完善景区托管合同

首先,建立有效的激励机制。通过合理设计托管契约,明确受托方的责权利,给予受托方最佳的行为激励,促进其更好的完成托管工作;同时明确委托方的主要权利和义务,迫使其承担起监督者的责任。

其次,降低景区托管经营风险。将景区的管理权和经营权托管给其他法人,势必存在着一定的风险,为了更好的保护委托方的权益,可建立风险抵御机制,如效仿旅游饭店等企业的管理模式,收取受托方一定的保证金,并在合同中明确规定相关部分,以此来制约和规范受托方的行为让其更好地为景区服务。

再次,有效约束受托方的各项行为。委托景区经营权的委托方有权要求受托方定期公布景区经营状况,年终请专业机构进行财务核算,以确保景区财务状况的真实性和景区国有资产、文物、自然风景的保值增值。对经营达不到规定目标及有弄虚作假和违法乱纪行为的,应按法定程序终止托管契约。

(五)制定和完善景区托管法律法规

景区托管执行的全过程都应受到相应法律法规的约束,但是其在我国尚处于起步阶段,并没有积累足够的经验。因此,景区托管除需要进一步探索、总结经验教训外,还要逐步建立和完善法律法,做到有法可依,保护好托管双方及相关者的权利;同时用法律法规来规范景区托管行为,堵塞各种漏洞,避免文物、遗产等在托管的招牌下被蚕食,保障景区托管的顺利进行。

参考文献:

1、罗丽英.关于国有企业托管的几点思考[J].湖湘论坛,1997(3).

2、傅明.国有企业托管及法律规制[J].上海国资,2005(5).

3、叶祥松.国有企业托管中存在的问题及对策[J].商学论坛,1998(1).

景区管理方法篇2

（贵州大学旅游与文化产业学院，贵州贵阳550025）

［摘要］本文结合现今我国旅游景区管理体制改革大的背景，选取贵州省一个具体的旅游景区作为实证分析的对象，对旅游景区管理体制改革与创新进行分析研究，一方面能够了解贵州省旅游景区管理体制的现状，另一方面对我国在社会经济转型时期的旅游景区管理体制改革方面政策的制定具有一定的参考意义。

［

关键词 ］旅游景区；管理体制；改革；天河潭

［DOI］10.13939/j.cnki.zgsc.2015.35.216

1旅游景区管理体制内涵及内容分析

旅游景区管理体制是整个旅游景区得以管理、经营、发展的组织运行机制，其概念核心是各机构间的职、权、责的配置问题。旅游景区管理体制的内容主要包括三个方面：第一，旅游景区管理的行政领导体制，包括管理系统中的各个管理机构间的权力范围，以及各自所能管理的区域和管理的能力大小；第二，旅游景区管理中各机构的职能及权责关系，即根据国家法律法规及景区实际情况决定的实际权责；第三，政府和事业单位及企业单位之间的关系定位，包括政府管理边界、企业利润边界、工作人员利益边界的问题。

根据贵州省政府的《贵州省人民政府关于进一步理顺我省旅游景区管理体制有关问题的通知》文件，明确了贵州省的旅游景区管理体制：“全省统一规划、属地行政管理，部门行业指导，企业自主经营。”也就是说省政府退居前线，在幕后做行业指导，成立并指派旅游景区管理委员会承担景区日常经营和管理的责任，而省或地方政府将更直接地引入投资商，由此引发的矛盾就是权、责、利的关系处理问题。

2旅游景区管理体制现状分析

2.1现有的旅游景区管理模式分析

2.1.1政府主管型

1995年国务院颁布的《国务院办公厅关于加强风景名胜区保护管理工作的通知（国发〔1995〕23号》文件明文规定“风景名胜资源属国家所有，必须依法加以保护。各地区、各部门不得以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜资源及景区土地”。说明旅游景区属于国家公共资源，只能由国家职能部门管理和开发建设，其宗旨是保护旅游资源，实现可持续发展。政府主管型的景区管理模式有以下特点：第一，政府拥有管理资源的行政权；第二，政府可以通过政府职能实现对景区的调控；第三，政府对景区的开发和管理的目标，超越了经济利益和个人利益，更加注重社会效益和长远利益。

2.1.2企业经营型

企业经营型是相对于政府主管型而言的，也就是说景区走进市场，按照市场的配置，进行景区的投资、经营、管理。在我国目前比较流行的旅游景区企业经营模式有以下几种：整体租赁经营（碧峰峡模式）、股份制企业经营（非上市公司经营，柯岩模式；上市公司经营，黄山模式）、国有企业经营（陕西模式）。

2.2旅游景区管理体制存在的问题分析

20世纪90年代，依据《国务院办公厅关于加强风景名胜区保护管理工作的通知（国发〔1995〕123号）》文件，明确规定旅游景区由省建设厅统一管理，并行使相应的行政职能对景区的开发规划、项目审批、财务管理等做统一的指示。这种管理模式就是纯粹的政府主管型的，以资源的保护为宗旨，注重景区的社会效益。但是，这种管理模式可以说是完全脱离市场的输血模式，对于一些贫困地区，尤其是像贵州这样的贫困省份来说，由于资金的短缺、融资的困难等，是很难执行的。除此之外，政府也会因为资金的压力以及对景区管理的压力，在招商引资的融资过程中，与企业、景区的利益相关者等直接出现矛盾和冲突。

随着旅游业的发展，景区的管理体制的改革不断试行，出现了新的企业经营型的景区管理模式。景区的投资建设开始由政府全盘管理，发展到企业通过资金入注的方式参与其中，政府不再直接参与景区投资、项目规划和建设、景区的经营，由企业代为管理和经营，政府审批、监督。随着这种模式的进一步发展，出现了许多新的问题。首先，政府和企业边界模糊不清。一方面，政府为获得政绩、企业为获得利益，相互勾结，以牺牲资源和环境为代价，发展旅游业，导致旅游资源和生态环境的破坏。另一方面，政府作为行政监督部门，对景区的管理持保护的态度，而随着企业的入驻，多数的保护性景区变成经营性的景区，政府和企业在管理和开发上就出现了不可调和的矛盾。其次，旅游景区管理法律法规的缺失。针对景区管理的相关的法律法规不健全，尤其是针对景区的资源和环境的保护相关的法律的欠缺，导致很多保护性的景区被利润化和商业化；除此之外，管理上的行政权限在经济利益的驱使下变得柔软无力，诸多的制度、规章等不能切实执行。最后，处在旅游景区管理体制改革的过渡期，看似两权分离，但实际边界模糊，有的甚至是政企（事）不分，导致管理机构重叠、多头管理、政出多门、条块分割等问题。

3天河潭管理现状分析

天河潭，原名天生桥，位于花溪河上游的车田河段，坐落于石板镇芦荻村旁，距贵阳市23千米，距花溪13千米，距龙洞堡国际机场28千米。

3.1天河潭旅游景区传统的管理模式分析

通过对文献资料的查询和整理，以及对天河潭旅游景区的实地调查，将天河潭的旅游景区管理模式分为前期阶段和后期阶段。前期阶段是由政府领头，对景区拥有绝对的领导、决策权力，企业以资本参与其中，享有部分项目的参与权，以获得利润为最终目标。如下图所示：

从上图分析可以看出天河潭的经营权和管理权，基本隶属于政府，企业仅仅享有以资金入股的部分参与权，可以说是政府与企业合资管理，但是实际上关于景区资源的开发、利用、管理、经营等重大的决策，实际上还是由政府领导和控制的，企业话语权相对较弱。这种管理模式，在景区成立的初期，对于景区的资源的开发和保护，以及招商引资是非常有利的。

但是，随着景区的景区资源的开发、项目的建设、不同的企业的入驻等，传统的以政府为主导的管理模式开始出现弊端，不能适应新的景区的发展需求，甚至还成为制约景区快速发展的因素之一。具体表现如下：首先，政府对于景区的管理，基本都是参照国家对于景区管理制定的宏观的政策、法律、法规等，但是国家的相关法律、法规、政策等更新的速度远远低于景区发展的速度，所以出现了政策、法律、法规滞后于景区的发展，导致管理上出现脱节和漏洞，例如对天河潭的管理，仅仅依照规章制度办事，而不是天河潭发展的实际情况，最后导致很多问题的出现。其次，经营权和管理权都集中在政府手中，最终导致政企不分，出现两个极端的现象：一是重开发经营，追求政绩，不断地招商引资，对景区进行商业化建设，忽视资源的保护；二是重保护和管理，轻开发和经营，虽然对景区的资源的保护有利，但是对资源的充分有效的利用，以及对资金的引入是不利的。或者说政府难以分出主次，会引发很多的矛盾。例如企业利润和政府边界的矛盾，当地居民的认知与政府政策的冲突等。最后，由于政府对投资者投资项目的限制，比如说多数的投资者只拥有对景区的基础设施和国家批准的相关的项目进行投资，投资者在景区的开发、建设、经营上没有自由表达话语的权力，在某种程度上会削弱投资者的投资热情和创新意识。

3.2天河潭旅游景区管理体制改革后期的管理模式分析

通过对天河潭旅游景区的前期的管理模式的分析，发现该模式已经不能适应新的政治、经济一体化的大背景下的旅游景区的发展，所以天河潭根据其实际情况，对其体制进行改革，改革取得最大的成就就是成立了天河潭风景管理处。在成立天河潭风景管理处之前，景区的资源开发、规划、经营、管理等都隶属于政府机构的不同的部门管理，经常会出现机构重置、多头管理或者无人管理、管理意见冲突等局面，没有一个权威性的专门的机构进行管理，所以天河潭风景管理处的成立，对于天河潭风景区的发展有重要的意义。

通过对天河潭的调研，了解到天河潭管理处职能主要集中在以下几个方面：①贯彻执行国家有关法律、法规、规章和政策；②制定天河潭风景名胜区管理制度，对天河潭风景名胜区实行统一保护和管理；③组织和协助编制天河潭风景名胜区总体规划和详细规划，并组织实施。依法对建设项目实施规划审查和管理；④会同有关部门搞好社会治安综合治理、交通安全、经营活动等管理工作；⑤负责环境卫生管理；⑥负责各种建设项目和服务实施的环境评估、检查和管理；⑦组织或会同有关部门搞好天河潭风景区交通、通信、电力、供水和接待服务等基础设施建设，改善旅游条件，提高旅游接待能力和服务水平；⑧行使区人民政府或住建局授予的其他管理职权。这种管理管理模式突破了政府直接管理景区的限定管理范围，既给了政府管理的权威性，也给了景区自主管理的主导性。

4结论

景区的管理体制对于景区的可持续发展有非常重要的意义，所以科学的合理的管理体制是现在旅游业发展亟待解决的问题之一。本文在详细阐述旅游景区管理体制、分析旅游管理模式，以及对天河潭旅游景区实证分析，从宏观和微观的层面，说明了我国的旅游景区管理体制的现状，以及随着旅游业的快速发展，旅游景区管理体制改革的迫切性。针对不同的景区、不同的时代背景、不同的资源状况，实现景区的体制改革，促进景区的快速发展。例如天河潭采用的管理模式，此模式在主体上突破国家建设部直接管理景区的现状，而是赋权给地方政府，再由政府指派成立风景管理处（管委会）进行直接管理，政府不再直接指导建设和经营，负责监督，企业有较大的景区规划和经营的权力，这就意味着所有权、产权、经营权三权分离。总之，该模式的提出对于景区在新时期的发展有非常重要的理论和实践意义。

参考文献:

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［6］高栓成，石培基.我国旅游景区管理体制改革的战略思考［J］.中国商贸，2010（3）:115.

［基金项目］本文系贵州大学旅游与文化产业学院研究生创新基金资助项目“基于对天河潭旅游景区实证分析研究旅游景区管理体制”（项目编号：GDLY1501）的研究成果。

景区管理方法篇3

内容摘要：旅游景区行政管理是旅游行政管理的一个重要内容，它直接关系到旅游景区的可持续发展。本文在对我国旅游景区资源特征分析的基础上，从委托理论的角度提出了我国公共资源型景区的行政管理模式，促进我国旅游景区的健康持续发展。

关键词：旅游景区 行政管理 管理模式

旅游景区行政管理是旅游行政管理的一个重要内容，它直接关系到旅游景区的可持续发展。根据公共行政管理和旅游行政管理的基本理论观点，旅游景区行政管理可以初步理解为：从中央到地方的各级人民政府，通过其授权的相关旅游职能机构，依据国家有关政策法规、方针、遵循旅游景区自身的发展规律和特点，对本国、本地区的旅游景区进行总体管理和综合调控的过程。简言之，就是旅游行政部门对旅游景区的总体管理。

张听竹对风景名胜区的政府规制研究中指出，应取消地方政府对公共资源类景区的直接管理，使旅游景区变成一个小级别的行政单位，把资源保护的职能内生化，将旅游景区的所有权、管理权、经营权、收费权一体化，而刘秉升却认为旅游景区作为旅游经营单位，从事企业化经营，政府在这个过程中应加强管理的力度，尤其是法制管理、规划管理及技术管理。张凌云认为当前我国旅游景区实行行政事业性管理必须采取市场化的经营方式，推行企业化管理。wWW.133229.CoM张吉林在研究我国西部旅游景区管理模式时认为采用特许经营权委托的方式可能更有利于政府和企业目标的实现。

旅游景区资源特征分析

（一）景区资源垄断性特征

旅游景区位置的独特性、资源特点的唯一性、景区资产的不可分割性、游客观光体验的差异性，决定了景区的不可替代性和自然垄断性。这种自然垄断性意味着对景区经营者收费必须实施经济管制，否则，景区经营者可能滥用其垄断地位，为获取垄断利润而制定较高价格，从而损害公众利益的实现。

（二）景区资源公共物品特征

经济学研究表明，公共物品在不具有排它性的同时，根据其有无竞争性又可分为纯公共物品和准公共物品。准公共物品一个非常重要的特点就是具有“拥挤性”，即公有资源消费者的数目从零增加到某一个可能大的正数，即拥挤点时，公有资源消费就显得十分拥挤。在没有超过拥挤点的范围内，可以增加额外的消费而不会产生竞争，即每增加一个消费者的边际成本为零；当超过拥挤点之后，增加更多的消费者将减少所有消费者的效用，增加额外消费者的边际成本趋于无穷大。按照以上理论，风景名胜资源无疑属于准公共物品。

（三）景区资源外部性特征

景区资源外部性表现为旅游者的消费不仅可以给景区带来收益，而且景区所在地居民也都能从中获利。因为旅游产品不仅可以给游客带来休闲和娱乐，提高所在地区的环境质量而且带动了当地的基础设施建设，提高了当地的知名度，增加了就业机会与隐性收入，从而提高了当地的整体社会福利，旅游地整体形象的推广能大大促进当地旅游业的发展，会使旅游目的地的企业从形象推广中获得收益。

（四）景区资源信息不对称性

信息不对称性是指经济效益的双方对商品价格与质量的有关信息了解程度不一致。在选择出行旅游时，旅游目的地对旅游者来说是一个陌生的对象，旅游者在获得关于产品的信息方面处于劣势，旅游产品的提供者与需求者显然在信息方面存在着严重的信息不对称。信息不对称会导致市场竞争秩序的紊乱，甚至会出现“劣品驱逐良品”的现象。景区资源只有通过政府正确信息的才能实现资源合理利用及社会公平。

基于委托理论的旅游景区行政管理模式

（一）委托理论概述

委托理论是过去30多年里契约理论最重要的发展之一。它是20世纪60年代末70年代初一些经济学家通过深入研究企业内部信息不对称和激励问题发展起来的。委托理论的中心任务是研究在利益相冲突和信息不对称的环境下，委托人如何设计最优契约激励人。委托关系也广泛地存在于旅游业中, 但是在旅游业中的研究和应用却几乎空白。

委托关系是随着生产力大发展和规模化大生产的出现而产生的。其原因一方面是生产力发展使得分工进一步细化，权利的所有者由于知识、能力和精力的原因不能行使所有的权利了；另一方面专业化分工产生了一大批具有专业知识的人，他们有精力、有能力行使好被委托的权利。实际上不管是经济领域还是社会领域都普遍存在委托关系。为了使人的行为符合委托人的效用函数，委托人一方面对其人进行激励；另一方面充分发挥“经理人市场”的监督作用。

（二）委托管理模式

如果说公共型景区资源特征是旅游行政管理委托模式的必要性，那么旅游景区企业作为自主经营、自负盈亏、独立核算和承担民事义务的企业则有权利根据自己的实际以最小的投入获得最大的产出。依据委托理论，旅游景区资源行政管理过程中就产生了一系列的委托关系（如图1）。

旅游景区实施委托模式的建议

（一）完善相关法律法规

目前，国家所颁布的有关旅游区（点）经营管理上的主要法律文件有《中华人民共和国文物保护法》、《风景名胜区管理暂行条例》以及《旅游景区（点）的质量等级规划与评定》等。这些规定在一定程度上规范了旅游景区（点）的经营，促进了环境与资源的保护。但是，也应看到，随着旅游业的发展，旅游景区在旅游业中的地位、作用已经不可同日而语，其所面临的制约性因素也相继发生了变化，一些条例在立法的高度和操作性上都已无法适应旅游业发展的需要。

此外，有很多是以“暂行条例”、“暂行规定”、“暂行办法”等形式存在。这种法律的不成熟和不稳定大大削弱了旅游法律的权威性，使其对旅游活动的管理、规范、指导和保障作用等功能被大大削弱。因此，旅游行政管理部门在对现有的旅游法规、规章进行完善的基础上，对不同归口管理单位的法律法规进行整合至关重要；同时，应加强旅游行政执法的力度，统一处理旅游违法行为；此外，还可借鉴国际旅游发达国家的旅游立法经验，促进旅游法制建设的现代化和国际化进程。

（二）合理规划旅游景区

目前，在旅游景区的经营过程中，由于旅游资源大多属于公共资源，大部分经营者、管理者都只追求其经济利益，规划缺乏长远性，过度开发、先开发后治理的现象普遍存在。这就要求有关部门摒弃以往的资源导向的开发战略，转向创新规划开发。创新规划开发即景区必须面向市场、适应市场、对内部资源进行筛选加工。因此，国家相关旅游行政部门特别是各地方政府旅游局首先应对旅游规划工作给予足够的重视。其次在规划编制单位由旅游行政部门向社会公开招标，规划编制完成后力求认真实施，使其在开发经营景区的过程中注重景区的长远发展，加强对景区资源的长远保护，将短期利益和长期利益结合起来，以实现旅游景区的可持续发展。此外，在景区的开发经营过程中要顾及到周围社区的发展，实现共赢局面。

（三）景区所有权与经营权相分离

景区景点多头管理是我国目前旅游景区发展过程中面临的一大顽疾，而其中最令人关注的就是旅游景区的所有权和经营权问题。因此，政府作为国家的最高管理者应该继续推行产权制度改革，不仅要实现政企分开，把一部分职能转让给有能力、有责任的企业和承包商，从宏观上给予企业一定的指导；而且政府应根据景区资源隶属不同的行政管理主体的现状，基于委托理论，把旅游行政管理部门应该作为国家旅游资源归口管理的唯一法人，集中行使景区的行政管理权，原有归口部门对其行为进行监督管理和委托管理。这样一来，旅游管理部门就有了明确的权限和职能，企业有了明确的责任，激发了企业的积极性和热情。

（四）改善景区投资环境以扩宽资金来源

虽然近年来地方政府越来越重视旅游业的发展，相继投入了大量资金，但是单靠政府单方面的投入是远远不够的，致使许多景区景点的开发项目得不到资金支持。因此，积极营造良好的投资环境，吸引和引导投资成为摆在地方旅游管理部门眼前的迫切问题。首先，要积极促成平等竞争的市场环境。由于中国旅游企业以中小型为主，因此个体私营经济在发展旅游业、完善旅游各个领域供给方面具有特殊意义。但是目前大多自有资本运作时，不能享受外资企业所得税方面的优惠政策。此外，在费改税之后，部分收费项目模糊，因企业而定，在这种情况下旅游企业通常要承担比其他企业重的费用负担。部分地区的相关部门巧立名目，对景区内的企业乱摊派，这就需要旅游主管部门对乱收费现象予以制止，提高企业投资的积极性，增加企业投资的信心。其次，增大银行贷款力度。旅游管理机构应该本着发展旅游业的目的对旅游项目进行细化财务分析，做可行性研究和宣传，以赢得银行的信任和支持，努力增大银行的贷款规模；再次，采用景区资源归口管理单位、企业和当地社区各出一部分资金的办法成立旅游发展专项基金，由旅游管理部门负责基金的具体运作，景区资源归口管理单位、企业和当地社区给予一定的监督以保证资金的实际用途。

（五）注重交叉地带景区的开发与管理

目前，处在交叉地带的许多景区景点，由于在行政划分上同时属于多个地区管理，导致出现了实际上的无人管理，或只从自己受益的角度规划与开发，注重局部利益，没有形成大旅游的观念。鉴于全国都存在许多处在交叉地带的旅游资源，建议在这些区域打破行政界限成立高于行政划分之上的专门的旅游发展组织，负责交叉地带旅游资源的规划与开发，地方不再对其进行直接管理，而是托管形式。该组织直属上一级旅游局并对其负责，但在景区的规划与开发过程中地方各级相关部门要给予一定的配合和支持，争取发挥特有资源的优势，实现帕累托最优的共赢局面。

（六）加强景区人力资源开发与管理

虽然目前旅游从业人员日渐增多，但其从业人员整体素质水平层次不齐。根据《中国旅游业发展“十五”计划和2015年、2020年远景目标纲要》要求，首先制订旅游人才建设整体规划。其次，从委托理论出发，对旅游从业人员进行指定地点的集中培训，提升区域整体服务质量。此外，加强对旅游教育的管理，包括控制和调整旅游教育整体结构；强化旅游人才素质教育；加强旅游学科和课程建设等。

参考文献：

1.高鸿业.西方经济学[m].中国人民大学出版社, 2000

2.尹贤文.景区经营的价值偏差与政府责任探讨[j].企业技术开发，2006

景区管理方法篇4

［关键词］旅游景区;发展历程;管理创新

旅游景区作为旅游业的发展载体与核心要素，是旅游产业链中的重要一环，是构成旅游产品的重要成分，是形成旅游产业面的吸引中心与辐射中心。目前，人们生活消费水平的提高与旅游休闲意识的增强在很大程度上推动了旅游业的不断发展，各级各类旅游景区如雨后春笋般涌现，如何提升游客的旅游体验与感受，进而提高旅游景区竞争力，在很大程度上取决于旅游景区的管理水平。因此，旅游景区管理创新是非常必要的，也是景区管理者亟须考虑的重要问题。

1我国旅游景区管理的发展历程

在我国不同阶段的社会经济与条件下，旅游景区的发展经历了以下四种管理模式，对于旅游景区的不断发展起到了不同程度的推动与促进作用。

1.1纯公益性管理阶段

新中国成立后至改革开放前是旅游业发展的初级阶段，旅游业仅仅属于外事接待行业，政治属性较为明显，其作为产业的功能优势没有得到完全发挥。旅游景区的开发建设属国家行为，其性质属事业机构，其管理是由政府直接管理与经营。因此，这个阶段的旅游景区管理处于萌芽阶段，是纯公益性的景区管理模式，管理目的是完成政治任务，很少思考科学先进的管理方式与方法。

1.2政府直接管理阶段

改革开放之后，各旅游景区虽然仍旧是政府或政府部门主管的事业机构，但是开始以利益、利润作为主要经营目标。同时，由于旅游资源依旧是国有化，很多景区的土地是政府无偿划拨，旅游景区大规模地发展起来。然而景区管理仍然缺乏科学合理、行之有效的管理方法，缺乏系统的、高质量的旅游景区开发规划，忽视资源与环境的保护，对旅游景区未来可持续发展有很大的不良影响。

1.3企业经营管理阶段

20世纪90年代，旅游景区管理也逐渐进入转型阶段，以往的政府直接管理模式已经不再适应现代旅游景区管理与发展的需要，某些景区开始通过承包、租赁、购买等方式转让其经营管理权，实现两权分离。这种由企业进行经营管理的新模式，在一定程度上实现了资源的有效利用和优化配置，是企业资本与国有资源的进一步优化重组，但其中也不乏有低估国有资产、追求短期利益、相关主体发生冲突或不协调的现象。

1.4现代企业管理阶段

在市场经济的宏观环境中，旅游景区若要取得发展，必须直面市场，参与公平竞争。按照现代企业制度的要求，越来越多的旅游景区开始组成具有多元化成分的股份公司，进行股份制经营。人们对旅游景区管理的认识也逐渐变化，现代企业制度逐渐得到认同，成为旅游景区的开发和保护的制度保证。

2旅游景区管理中存在的主要问题

2.1旅游景区管理思想有待创新

受以往的政府直接管理模式影响，有些旅游景区较少考虑市场因素，更多地关注旅游资源和旅游景区的开发，并整体投放至市场，投放市场之前较少进行市场调研，较少研究游客需求，导致其无法提供满足游客需求的产品，也不重视旅游景区中的景点、产品、品牌的打造，很少做景区产品和服务的精细化管理。在这种管理思想下，旅游景区的配套设施建设也常常被忽视，其景区内或周边的餐饮、住宿、购物、娱乐等配套设施的建设很不完善，严重影响了游客的旅游体验，影响了旅游景区的可持续发展。

2.2旅游景区发展规划有待创新

目前，还存在部分旅游景区只关注主要景点景区的设施建设是否良好，不重视景区发展规划和相关区域建设的现象。部分景区道路狭窄，绿化率低，人车道路不分，导致游客拥堵，秩序混乱;没有统一规划景区路径，景区参观路线没有明确指示标识，导致游客无法辨识和判断;景区污水、垃圾处理不及时，排放不合理等影响旅游景区的环境;景区卫生间、售货亭、休息区、餐饮服务区规划不合理，导致不能为游客提供方便快捷的服务等。旅游景区发展规划的不完善在很大程度上降低了游客满意度，影响了旅游景区的发展。

2.3旅游景区管理手段有待创新

旅游景区管理手段较为单一是普遍存在的问题，很多景区只关注如何吸引游客，而对于已经进入景区的游客关注度不够，服务不到位。例如，在一些旅游景区内，景点的分布比较分散，而旅游景区在服务区和餐饮点的设置上没有从游客方便角度出发，而是单纯出于成本的考虑在某个主要景点设置服务区，而无法顾及其他景点的游客需求;一些旅游景区不重视景区资源的宣传推广，导致经营欠佳，游客达不到规模，资金周转受限，从而无法进一步开发市场，导致恶性循环。

3旅游景区管理模式创新的必要性

旅游景区是旅游产业的核心要素之一，却也是旅游产业发展进程中较为薄弱的环节。目前，旅游景区的发展水平与旅游产业的迅速发展不相适应，无法满足区域经济社会发展对旅游景区的期望与要求。同时，旅游业仍然在快速增长，休闲旅游消费需求日益高涨，假日旅游发展势头越发强劲，对旅游景区的管理与发展提出越来越高的要求。如何改变旅游景区存在的行政色彩浓厚、管理主体缺失、经营机制呆板、市场化程度不足等现实问题，捋顺治理机制、灵活经营机制，实现旅游景区的长远发展，创新旅游景区的管理模式是非常重要和必要的。回顾旅游业发展之初至今，旅游业发展的诸多瓶颈得以突破。例如，旅游市场的超速发展与配套酒店餐饮业发展速度不足导致的瓶颈，随着吸引内外投资兴建酒店而得以解决;假日休闲旅游的火爆与旅游交通通达程度不足导致的瓶颈，随着交通建设的不断推进而得以消除。而随着旅游消费者需求品位与旅游意识的不断提高，旅游业不断参与国际竞争，旅游景区管理质量的瓶颈日益凸显。旅游景区较低的专业化经营水平，较差的市场经济适应程度都使其面临的环境与形势更加严峻，而这种瓶颈无法像酒店餐饮、交通建设等可以通过大规模投资发展的方法加以解决与消除，务必创新一种新的管理模式，从本质上提升旅游景区发展，从而缓解旅游景区与迅速发展的旅游业与区域经济之间的不适应，进一步推动整个旅游业的健康发展。

参考文献:

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［2］潘星炎.论核心景区管理体制创新［J］．湘潮(下)，2011(9):113.

［3］卢爽.旅游景区管理创新探索［J］．旅游管理研究，2012(11):46，48.

［4］付晓玉.旅游景区管理中存在的问题及对策［J］．济南职业学院学报，2014(3):86－88.

［5］杨韵.旅游景区管理现有问题及其对策［J］．旅游纵览，2012(6):55－57.

景区管理方法篇5

第二条风景名胜区的设立、规划、保护、利用和管理，适用本条例。

本条例所称风景名胜区，是指具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。

第三条国家对风景名胜区实行科学规划、统一管理、严格保护、永续利用的原则。

第四条风景名胜区所在地县级以上地方人民政府设置的风景名胜区管理机构，负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作。

第五条国务院建设主管部门负责全国风景名胜区的监督管理工作。国务院其他有关部门按照国务院规定的职责分工，负责风景名胜区的有关监督管理工作。

省、自治区人民政府建设主管部门和直辖市人民政府风景名胜区主管部门，负责本行政区域内风景名胜区的监督管理工作。省、自治区、直辖市人民政府其他有关部门按照规定的职责分工，负责风景名胜区的有关监督管理工作。

第六条任何单位和个人都有保护风景名胜资源的义务，并有权制止、检举破坏风景名胜资源的行为。

第二章设立

第七条设立风景名胜区，应当有利于保护和合理利用风景名胜资源。

新设立的风景名胜区与自然保护区不得重合或者交叉；已设立的风景名胜区与自然保护区重合或者交叉的，风景名胜区规划与自然保护区规划应当相协调。

第八条风景名胜区划分为部级风景名胜区和省级风景名胜区。

自然景观和人文景观能够反映重要自然变化过程和重大历史文化发展过程，基本处于自然状态或者保持历史原貌，具有国家代表性的，可以申请设立部级风景名胜区；具有区域代表性的，可以申请设立省级风景名胜区。

第九条申请设立风景名胜区应当提交包含下列内容的有关材料：

（一）风景名胜资源的基本状况；

（二）拟设立风景名胜区的范围以及核心景区的范围；

（三）拟设立风景名胜区的性质和保护目标；

（四）拟设立风景名胜区的游览条件；

（五）与拟设立风景名胜区内的土地、森林等自然资源和房屋等财产的所有权人、使用权人协商的内容和结果。

第十条设立部级风景名胜区，由省、自治区、直辖市人民政府提出申请，国务院建设主管部门会同国务院环境保护主管部门、林业主管部门、文物主管部门等有关部门组织论证，提出审查意见，报国务院批准公布。

设立省级风景名胜区，由县级人民政府提出申请，省、自治区人民政府建设主管部门或者直辖市人民政府风景名胜区主管部门，会同其他有关部门组织论证，提出审查意见，报省、自治区、直辖市人民政府批准公布。

第十一条风景名胜区内的土地、森林等自然资源和房屋等财产的所有权人、使用权人的合法权益受法律保护。

申请设立风景名胜区的人民政府应当在报请审批前，与风景名胜区内的土地、森林等自然资源和房屋等财产的所有权人、使用权人充分协商。

因设立风景名胜区对风景名胜区内的土地、森林等自然资源和房屋等财产的所有权人、使用权人造成损失的，应当依法给予补偿。

第三章规划

第十二条风景名胜区规划分为总体规划和详细规划。

第十三条风景名胜区总体规划的编制，应当体现人与自然和谐相处、区域协调发展和经济社会全面进步的要求，坚持保护优先、开发服从保护的原则，突出风景名胜资源的自然特性、文化内涵和地方特色。

风景名胜区总体规划应当包括下列内容：

（一）风景资源评价；

（二）生态资源保护措施、重大建设项目布局、开发利用强度；

（三）风景名胜区的功能结构和空间布局；

（四）禁止开发和限制开发的范围；

（五）风景名胜区的游客容量；

（六）有关专项规划。

第十四条风景名胜区应当自设立之日起2年内编制完成总体规划。总体规划的规划期一般为20年。

第十五条风景名胜区详细规划应当根据核心景区和其他景区的不同要求编制，确定基础设施、旅游设施、文化设施等建设项目的选址、布局与规模，并明确建设用地范围和规划设计条件。

风景名胜区详细规划，应当符合风景名胜区总体规划。

第十六条部级风景名胜区规划由省、自治区人民政府建设主管部门或者直辖市人民政府风景名胜区主管部门组织编制。

省级风景名胜区规划由县级人民政府组织编制。

第十七条编制风景名胜区规划，应当采用招标等公平竞争的方式选择具有相应资质等级的单位承担。

风景名胜区规划应当按照经审定的风景名胜区范围、性质和保护目标，依照国家有关法律、法规和技术规范编制。

第十八条编制风景名胜区规划，应当广泛征求有关部门、公众和专家的意见；必要时，应当进行听证。

风景名胜区规划报送审批的材料应当包括社会各界的意见以及意见采纳的情况和未予采纳的理由。

第十九条部级风景名胜区的总体规划，由省、自治区、直辖市人民政府审查后，报国务院审批。

部级风景名胜区的详细规划，由省、自治区人民政府建设主管部门或者直辖市人民政府风景名胜区主管部门报国务院建设主管部门审批。

第二十条省级风景名胜区的总体规划，由省、自治区、直辖市人民政府审批，报国务院建设主管部门备案。

省级风景名胜区的详细规划，由省、自治区人民政府建设主管部门或者直辖市人民政府风景名胜区主管部门审批。

第二十一条风景名胜区规划经批准后，应当向社会公布，任何组织和个人有权查阅。

风景名胜区内的单位和个人应当遵守经批准的风景名胜区规划，服从规划管理。

风景名胜区规划未经批准的，不得在风景名胜区内进行各类建设活动。

第二十二条经批准的风景名胜区规划不得擅自修改。确需对风景名胜区总体规划中的风景名胜区范围、性质、保护目标、生态资源保护措施、重大建设项目布局、开发利用强度以及风景名胜区的功能结构、空间布局、游客容量进行修改的，应当报原审批机关批准；对其他内容进行修改的，应当报原审批机关备案。

风景名胜区详细规划确需修改的，应当报原审批机关批准。

政府或者政府部门修改风景名胜区规划对公民、法人或者其他组织造成财产损失的，应当依法给予补偿。

第二十三条风景名胜区总体规划的规划期届满前2年，规划的组织编制机关应当组织专家对规划进行评估，作出是否重新编制规划的决定。在新规划批准前，原规划继续有效。

第四章保护

第二十四条风景名胜区内的景观和自然环境，应当根据可持续发展的原则，严格保护，不得破坏或者随意改变。

风景名胜区管理机构应当建立健全风景名胜资源保护的各项管理制度。

风景名胜区内的居民和游览者应当保护风景名胜区的景物、水体、林草植被、野生动物和各项设施。

第二十五条风景名胜区管理机构应当对风景名胜区内的重要景观进行调查、鉴定，并制定相应的保护措施。

第二十六条在风景名胜区内禁止进行下列活动：

（一）开山、采石、开矿、开荒、修坟立碑等破坏景观、植被和地形地貌的活动；

（二）修建储存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的设施；

（三）在景物或者设施上刻划、涂污；

（四）乱扔垃圾。

第二十七条禁止违反风景名胜区规划，在风景名胜区内设立各类开发区和在核心景区内建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院以及与风景名胜资源保护无关的其他建筑物；已经建设的，应当按照风景名胜区规划，逐步迁出。

第二十八条在风景名胜区内从事本条例第二十六条、第二十七条禁止范围以外的建设活动，应当经风景名胜区管理机构审核后，依照有关法律、法规的规定办理审批手续。

在部级风景名胜区内修建缆车、索道等重大建设工程，项目的选址方案应当报国务院建设主管部门核准。

第二十九条在风景名胜区内进行下列活动，应当经风景名胜区管理机构审核后，依照有关法律、法规的规定报有关主管部门批准：

（一）设置、张贴商业广告；

（二）举办大型游乐等活动；

（三）改变水资源、水环境自然状态的活动；

（四）其他影响生态和景观的活动。

第三十条风景名胜区内的建设项目应当符合风景名胜区规划，并与景观相协调，不得破坏景观、污染环境、妨碍游览。

在风景名胜区内进行建设活动的，建设单位、施工单位应当制定污染防治和水土保持方案，并采取有效措施，保护好周围景物、水体、林草植被、野生动物资源和地形地貌。

第三十一条国家建立风景名胜区管理信息系统，对风景名胜区规划实施和资源保护情况进行动态监测。

部级风景名胜区所在地的风景名胜区管理机构应当每年向国务院建设主管部门报送风景名胜区规划实施和土地、森林等自然资源保护的情况；国务院建设主管部门应当将土地、森林等自然资源保护的情况，及时抄送国务院有关部门。

第五章利用和管理

第三十二条风景名胜区管理机构应当根据风景名胜区的特点，保护民族民间传统文化，开展健康有益的游览观光和文化娱乐活动，普及历史文化和科学知识。

第三十三条风景名胜区管理机构应当根据风景名胜区规划，合理利用风景名胜资源，改善交通、服务设施和游览条件。

风景名胜区管理机构应当在风景名胜区内设置风景名胜区标志和路标、安全警示等标牌。

第三十四条风景名胜区内宗教活动场所的管理，依照国家有关宗教活动场所管理的规定执行。

风景名胜区内涉及自然资源保护、利用、管理和文物保护以及自然保护区管理的，还应当执行国家有关法律、法规的规定。

第三十五条国务院建设主管部门应当对部级风景名胜区的规划实施情况、资源保护状况进行监督检查和评估。对发现的问题，应当及时纠正、处理。

第三十六条风景名胜区管理机构应当建立健全安全保障制度，加强安全管理，保障游览安全，并督促风景名胜区内的经营单位接受有关部门依据法律、法规进行的监督检查。

禁止超过允许容量接纳游客和在没有安全保障的区域开展游览活动。

第三十七条进入风景名胜区的门票，由风景名胜区管理机构负责出售。门票价格依照有关价格的法律、法规的规定执行。

风景名胜区内的交通、服务等项目，应当由风景名胜区管理机构依照有关法律、法规和风景名胜区规划，采用招标等公平竞争的方式确定经营者。

风景名胜区管理机构应当与经营者签订合同，依法确定各自的权利义务。经营者应当缴纳风景名胜资源有偿使用费。

第三十八条风景名胜区的门票收入和风景名胜资源有偿使用费，实行收支两条线管理。

风景名胜区的门票收入和风景名胜资源有偿使用费应当专门用于风景名胜资源的保护和管理以及风景名胜区内财产的所有权人、使用权人损失的补偿。具体管理办法，由国务院财政部门、价格主管部门会同国务院建设主管部门等有关部门制定。

第三十九条风景名胜区管理机构不得从事以营利为目的的经营活动，不得将规划、管理和监督等行政管理职能委托给企业或者个人行使。

风景名胜区管理机构的工作人员，不得在风景名胜区内的企业兼职。

第六章法律责任

第四十条违反本条例的规定，有下列行为之一的，由风景名胜区管理机构责令停止违法行为、恢复原状或者限期拆除，没收违法所得，并处50万元以上100万元以下的罚款：

（一）在风景名胜区内进行开山、采石、开矿等破坏景观、植被、地形地貌的活动的；

（二）在风景名胜区内修建储存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的设施的；

（三）在核心景区内建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院以及与风景名胜资源保护无关的其他建筑物的。

县级以上地方人民政府及其有关主管部门批准实施本条第一款规定的行为的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予降级或者撤职的处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第四十一条违反本条例的规定，在风景名胜区内从事禁止范围以外的建设活动，未经风景名胜区管理机构审核的，由风景名胜区管理机构责令停止建设、限期拆除，对个人处2万元以上5万元以下的罚款，对单位处20万元以上50万元以下的罚款。

第四十二条违反本条例的规定，在部级风景名胜区内修建缆车、索道等重大建设工程，项目的选址方案未经国务院建设主管部门核准，县级以上地方人民政府有关部门核发选址意见书的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第四十三条违反本条例的规定，个人在风景名胜区内进行开荒、修坟立碑等破坏景观、植被、地形地貌的活动的，由风景名胜区管理机构责令停止违法行为、限期恢复原状或者采取其他补救措施，没收违法所得，并处1000元以上1万元以下的罚款。

第四十四条违反本条例的规定，在景物、设施上刻划、涂污或者在风景名胜区内乱扔垃圾的，由风景名胜区管理机构责令恢复原状或者采取其他补救措施，处50元的罚款；刻划、涂污或者以其他方式故意损坏国家保护的文物、名胜古迹的，按照治安管理处罚法的有关规定予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第四十五条违反本条例的规定，未经风景名胜区管理机构审核，在风景名胜区内进行下列活动的，由风景名胜区管理机构责令停止违法行为、限期恢复原状或者采取其他补救措施，没收违法所得，并处5万元以上10万元以下的罚款；情节严重的，并处10万元以上20万元以下的罚款：

（一）设置、张贴商业广告的；

（二）举办大型游乐等活动的；

（三）改变水资源、水环境自然状态的活动的；

（四）其他影响生态和景观的活动。

第四十六条违反本条例的规定，施工单位在施工过程中，对周围景物、水体、林草植被、野生动物资源和地形地貌造成破坏的，由风景名胜区管理机构责令停止违法行为、限期恢复原状或者采取其他补救措施，并处2万元以上10万元以下的罚款；逾期未恢复原状或者采取有效措施的，由风景名胜区管理机构责令停止施工。

第四十七条违反本条例的规定，国务院建设主管部门、县级以上地方人民政府及其有关主管部门有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）违反风景名胜区规划在风景名胜区内设立各类开发区的；

（二）风景名胜区自设立之日起未在2年内编制完成风景名胜区总体规划的；

（三）选择不具有相应资质等级的单位编制风景名胜区规划的；

（四）风景名胜区规划批准前批准在风景名胜区内进行建设活动的；

（五）擅自修改风景名胜区规划的；

（六）不依法履行监督管理职责的其他行为。

第四十八条违反本条例的规定，风景名胜区管理机构有下列行为之一的，由设立该风景名胜区管理机构的县级以上地方人民政府责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予降级或者撤职的处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）超过允许容量接纳游客或者在没有安全保障的区域开展游览活动的；

（二）未设置风景名胜区标志和路标、安全警示等标牌的；

（三）从事以营利为目的的经营活动的；

（四）将规划、管理和监督等行政管理职能委托给企业或者个人行使的；

（五）允许风景名胜区管理机构的工作人员在风景名胜区内的企业兼职的；

（六）审核同意在风景名胜区内进行不符合风景名胜区规划的建设活动的；

（七）发现违法行为不予查处的。

第四十九条本条例第四十条第一款、第四十一条、第四十三条、第四十四条、第四十五条、第四十六条规定的违法行为，依照有关法律、行政法规的规定，有关部门已经予以处罚的，风景名胜区管理机构不再处罚。

第五十条本条例第四十条第一款、第四十一条、第四十三条、第四十四条、第四十五条、第四十六条规定的违法行为，侵害国家、集体或者个人的财产的，有关单位或者个人应当依法承担民事责任。

景区管理方法篇6

关键词:风景旅游区特殊性经营管理模式

在当前市场经济的背景下,我国的风景旅游区却仍然延续了计划经济的模式,大部分还属于事业性质,纯属社会公益事业,经费靠财政拨款。旅游区管理机构虽然既有保护的职能,又有组织生产、发展经济、解决就业和社区管理的职能,但因政企不分,事企不分而导致了诸多弊端,如资金短缺,经济效益低下,机构臃肿等问题。因此充分利用市场机制,分离所有权和经营权成为各大风景旅游区的改革方向,并且也已经取得了一定的成绩,但由于风景旅游区不同于一般的企业,有着自身的特殊性,我们在引进市场化机制的时候一定要慎重。

风景旅游区的特殊性

风景旅游区资源是拥挤俱乐部产品

经济学家詹姆斯·布堪南(JamesBuchannan)在1965年发表的《关于俱乐部的经济理论》一文中,提出了俱乐部产品。这种产品可以适应从纯公共产品到私人产品之间的连续体上的任意一点,它的核心概念就是拥挤。

风景旅游区资源就属于此种产品,旅游者只要买到了门票就可以拥有参观游览的权利,并且其行为在一定范围内不影响其他人参观游览,但如果旅游者人数超过了景区容量,就会出现拥挤,并影响其消费满足。

风景旅游区资源就是这样一种存在最佳规模的产品,其产品的实物规模和消费者的人数规模有一个最佳的搭配。这类产品实质上可以实现生产者排他的,但不容易实现消费者排他,而且生产者排他的成本比较低。这使得风景旅游区资源兼有纯公共产品和纯私人产品的性质,它们由许多人同时消费,并不断趋近于容量约束范围;超过该约束后,该产品的消费就变得拥挤了,但总存在一些排他技术使得向旅游者收费成为可能。

布堪南在其文中还提到,要有一个最佳的搭配,俱乐部成员必须可以自由流动,且俱乐部拥有自主决策权,这一理论突破了公共产品由政府供给的单一模式,为公私合作提供了理论依据。

风景旅游区资源的不可再生性

旅游资源,除人工可以栽培与繁殖的动植物外,可以说是一种不能再生的资源,一旦破坏将不复拥有。例如地面上的古建筑等,总是会一天比一天少下去.。有600多年历史的噶丹寺,是拉萨著名的三大寺之一,1969年被毁为平地。泉城济南,过去那种“家家泉水,户户垂柳”的美好景象,由于对水源地缺乏保护,已不复存在,至连著名的趵突泉、珍珠泉,也濒临断水的危险。

旅游资源的这种不可再生性决定了对其实施保护的重要性。巨大的需求对旅游产品的开发、销售,可能是一种难以抗拒的诱惑,但同时对旅游资源也可能是一股无法估量的潜在破坏力。

风景旅游区系统的复杂性

风景旅游区是介于风景名胜区和旅游区之间的一个约定俗成的概念。风景旅游区系统是围绕旅游主体(旅游者)而建立起来的产品系统及其支持系统。就其产品系统而言,包括资源吸引物,人造吸引物及旅游基础设施,其中资源吸引物是旅游产品的主要组成部分,由林木、动物、河流、文物古迹等构成,分别归建设、文物、林业、水利、环保等部门管理。并以此为基点,形成以吃、住、行、游、购、娱为基本环节的一条龙服务体系。

旅游产品的提供还要得到当地社区各个部门及政策法律环境的支持,只有政府运用行政手段、法律手段及社会手段,去引导、指导旅游企业健康正常的经营,才能真正实现景区的全面持续发展。

现有风景旅游区经营管理模式简述

国家直接经营管理模式

国家直接经营管理模式就是国家集风景旅游区的所有者和经营者于一身,景区的管理、保护和开发经费由国家财政承担,景区的门票及其他旅游项目由国家定价(一般定价很低),收入上缴国家。这种模式在市场机制不完善的条件下发挥了积极作用,在保护遗产、体现社会公共利益、资源整合等方面表现的尤为突出。但从实践中看,这种经营管理模式存在着明显的缺陷。一方面,景区的经营者没有自主经营的权力,也不承担盈亏的后果,基本不按市场规律经营,效率低下,从而导致资源得不到有效配置,其经济价值得不到应有的体现。另一方面,部门利益、地区利益与国家利益难以协调,我国的土地及其分布其间的风景名胜、文物、森林资源名义上归国家所有,但实际上中央、省、市、县、乡各级政府及其部门都能出面操作。在同一景区内,建设、文物、林业、水利等多个部门插手管理,严重阻碍了风景旅游区的健康发展。

市场化经营管理模式

市场化经营管理模式就是将所有权和经营权分离,真正把风景旅游区作为一项产业来对待,将其作为独立的主体推向市场。

目前存在的市场化方式主要有两种,一种是以项目的形式招商引资,由多个投资主体进入景区行使经营权;另一种方式是垄断经营权,以一家企业作为投资主体,进行垄断经营。由于政企职能分开,产权比较明晰,企业作为市场主体的积极性得到充分调动,经济效率得到了提高。但我们也要认识到,旅游业是以持续发展为目标,需要经营者将经济、社会和环境效益结合起来考虑,而企业经营者往往只注重经济效益,而忽视社会、环境效益。此外,景区资源的交易,除面临旅游价值核算的难题外,还面临着一些政策上的和限制。因此,鉴于风景旅游区资源的惟一性、脆弱性等特点,以及相关理论政策研究滞后等原因,对这种做法必须慎重。

我国风景旅游区经营管理模式的政策建议

改革管理体制

我国风景区旅游资源的所有权主体是国家,国务院代表国家行使风景旅游区资源所有权。为保证国家产权的统一和国有资产的收益,国务院可以指定一个权威机构行使风景旅游区资源产权,对产权进行统一管理;负责风景旅游区规划的审批、土地使用权的转让、租赁,风景旅游区资源使用权转让、风景旅游区资源保护规划等。该权威机构可视需要,在各省或各片区设立派出机构,发展建立风景旅游区日常管理机构,并对其拥有领导权、监督管理权和对风景旅游区资源开发经营企业经营活动的监督管理权。日常管理机构由派出机构代表、地方政府各职能部门代表、当地群众代表、开发经营单位代表等组成,具体负责风景旅游区开发建设的监督管理,监督国有资源的用途,保证国有资源保值增值,并进行风景旅游区日常的市场管理、资源管理、环境管理。整个管理系统的经费均由国务院按旅游税收的一定比例统一拨付,以防受地方政府部门和经营者的牵制。

这种产权管理机制,可以避免现有的条块分割,多头领导,明晰了风景旅游区资源的产权归属,且有效发挥了监督作用,可以防止风景旅游区资源的过度开发、风景旅游区环境破坏。

运用不同经营管理模式

近年来,有许多学者提出风景旅游区应实行所有权与经营权的分离,将其交由企业进行市场化运营,并通过对收益和成本的比较分析论证了这种模式的合理性。碧峰峡、桐庐、太湖源等一大批景区(景点)将经营权不断地拍卖出去,黄山、张家界等遗产类资源也引入市场机制,并先后挂牌上市,这种经营意识是对传统管理意识和管理体制的一大突破,这一点应该是肯定的。但目前完全按市场机制经营的方式遭到了质疑。如黄山风景旅游区,从保护遗产的角度出发,必须严格遵循“景区游,区外居”的旅游方式,而黄山股份公司为追求自身赢利,必然尽可能以高消费方式将尽可能多的游客留在景区,由此必然造成遗产质量破坏,从而出现了在黄山发展旅游经济后“景区的环境卫生和安全质量提高,而遗产质量反而恶化”这一似乎怪异的现象。另外,这种纯商业化经营必然以其垄断性而伤害游客正当利益。拥挤俱乐部产品可以通过政府提供,也可以通过所有权与经营权的分离由私人提供。但经营权和所有权的分离是否适合所有的景区,也是一个值得思考的问题。

本人认为,凡是经营性景区(景点)均要实行所有权与经营权的分离,只是对一些专业性或公益性强的景区(景点),如国家森林公园、自然保护区的核心区、文物保护区、宗教朝拜地等实行国家经营管理,由国家委托专业人士经营。

加强对旅游资源的管理

风景旅游区不是单指景观资源,而是以景观资源为核心,由产品系统和支持系统组成的一个综合体。往往在我们脑海里有一个思维定势,即风景旅游区的收入来源就是门票收入,并以其为由来证明管理经费紧张,从而交由企业市场化运作或进一步提高门票价格。由于旅游产品是一种高弹性消费品,提高价格会导致游客数量大幅度减少,门票收入进一步降低,且波及到整个行业。我们应该改变观念,树立大旅游意识,正确把握旅游业的综合性、先导性、关联性规律特点。

在风景旅游区经营管理体制改革中,分清旅游景观资源和旅游经营资源。旅游经营资源才是我们的改革重点(包括住宿、交通、餐饮、娱乐设施等),增强竞争活力,提高风景旅游区的收入。旅游景观资源不应作为风景旅游区创收的主要途径,而要以保护为重,国家应建立景区财政补贴制度,为景区维护经费来源提供保障。对那些交由企业运作的经营性景区,应制定门票价格管理制度。

建立规制风景旅游区开发和保护的法律体系

改革开放20多年来,我国旅游立法初步形成了旅游法律体系,但是在风景名胜区、森林公园、自然保护区等方面,目前还没有正式立法。

虽然有《风景名胜区暂行管理条例》、《中华人民共和国自然保护区条例》、《森林公园管理办法》等行政法规,但是这些规定缺乏实施细则,对一些新做法缺乏裁决的依据,对实际执行中的一些破坏资源、侵蚀国有资源、使用权不明确的现象难以做出有效认定和判罚。尤其在民营企业开发旅游景区的过程中,由于没有相应的具体法律法规对旅游资源开发行为进行规范,具体操作上对旅游资源的权力归属没有清晰的界定。要明晰风景旅游区产权,并使其规范化运作,就要建立健全相关法律体系,将景区开发行为予以规范,对破坏景区资源的行为和做法给予惩罚。按照我国现行法律体系和行政法渊源,风景旅游区立法体系可以按照宪法——法律——行政法规——部门规章、地方法规、地方规章——规范性文件这样一个层次来构建。

总之,风景旅游区不能等同于企业,由于它有着自身的特殊性,我们应从经济、社会和环境效益多个方面考虑经营管理体制的改革路径。在风景旅游区的开发保护中,要加强公私合作,合理利用政府和企业的优势。

参考文献:

1.崔风军.风景旅游区的保护与管理[M].北京:中国旅游出版社,2001

2.许彬.公共经济学导论[M].哈尔滨:黑龙江人民出版社,2003

3.苏文才,孙文昌.旅游资源学[M].北京:高等教育出版社,1998

4.梁正宁.论我国风景名胜区的市场化经营[J].北京第二外国语学院学报,2003(115)

5.李小波.四川省风景区经营体制改革及其问题[J].四川师范大学学报,2002(29)

景区管理方法篇7

关键词 风景名胜区 现状 立法

中图分类号：922 文献标识码：a

一、我国风景名胜区保护的立法概况

（一）我国风景名胜区的现状。

风景名胜资源反映了重要的自然变化过程和重大的历史文化发展过程，是人类祖先留下的珍贵历史文化遗产，它是国家的一项特殊资源，是风景名胜区赖以生存的命脉，是保护型的社会公事业。对于有关风景名胜区概念的界定，国内最早对其做出较权威定义的文献是《风景名胜区管理暂行条例》，随后，《中国风景名胜区形势与展望绿皮书》、《风景名胜区规划规范》等国家重要文件也对其做了相应定义。此外，不少专家学者的著述中也涉及风景名胜区的概念。对于风景名胜区概念的界定主要来源于2006年9月19日国务院（474）号令颁布的《风景名胜区条例》，其第二条第二款指出风景名胜区“是指具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。” 自1982年国务院审定批准首批44个国家重点风景名胜区以来，全国部级重点风景名胜区的数量已高达177处，这就标志着我国已初步建立起了有中国特色的风景名胜区体系。然而，随着人工化、商业化、城市化现象日趋严峻，由于忽视对风景名胜区资源的科学保护，过度的、无节制的开发利用风景名胜区资源，使不可再生的风景名胜区资源遭到破坏。

（二）我国风景名胜区保护立法的现状。

针对风景名胜资源的现状，我国政府早在1985年就颁布了《风景名胜区管理暂行条例》（现已作废），而后城乡建设环境保护部根据该条例于 1987年了《风景名胜区管理暂行条例实施办法》，随后，国家建设部于1994年3月4日制订并了《中国风景名胜区形势与展望》的绿皮书，对风景名胜区事业的发展、形势等作出了说明，而后2006年《中国人民共和国风景名胜区条例》出台，《风景名胜区环境卫生管理标准》等都是针对风景名胜区保护的专业性立法。此外，我国关于风景名胜区保护的法律还散见于各种法律之中，主要是以《中华人民共和国环境保护法》为基本支撑，散见于《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国自然保护区条例》、《中华人民共和国濒危野生动植物进出口管理条例 》、《历史文化名城名镇名村保护条例》等法律之中。

除了国家层面的立法外，各省市在国家的指导和改制下也开始了制定一系列的地方性环境法规，对各个地方的风景名胜区加以改善。尽管如此，由于地方政府各自为政，难以协调，地方性法规发挥的作用还不尽人意，远远不能满足对我国风景名胜区保护的要求。因此，制定一部足够权威的“法”势在必行。

二、加强我国风景名胜区保护的必要性

（一）保护生态、生物多样性与环境。

自人类进入工业社会以来，人类不断地征服自然、扩大消费，以牺牲自然资源为代价来满足人们不断增长的物质需要。这种畸形的价值观念及对自然资源的掠夺性开发给大自然造成严重破坏，生态失衡，生物多样性严重减少，环境恶化，在自然日益人化的同时，自然界对人类活动的报复反过来又威胁人类自身的生存。在这伤痕累累的地球上，优美的自然风景是难得保存下来的宝贵财富，我国建立了512处风景名胜区，为中国乃至世界保存了512处具有典型代表性的自然本底，这是不可复制的，然而人类活动的不断侵蚀成为风景名胜区健康发展的噩梦。

（二）发展旅游事业，丰富文化生活。

风景名胜区是我们接近自然、回归自然的优良之选。风景名胜区的壮丽山河、灿烂文化、历史文物、民俗风情，是经过数千年的历练沉淀，我们骄傲于它的存在，宣泄着热爱家乡、热爱祖国的情怀，同时也增强了海内外炎黄子孙的爱国热情和

族凝聚力。

（三）开展科研和文化教育，促进社会进步。

风景名胜区是地球演变过程和人类发展进程的结晶，蕴涵着诸多地质、地理、动植物、生态、水文、气候等自然科学特质，是研究地球变化、生物岩体等自然科学的天然实验室和博物馆，是开展科普教育的生动课堂。风景名胜区是一种符号，一种积淀，是传统文化和国家、民族、历史人文精神的象征， 风景名胜区内的优秀文化资源，是历史上留下来的宝贵遗产，可供研究借鉴，对发展人类文明、促进社会进步具有重要作用。

（四）通过合理开发，发挥经济效益和社会效益。

风景名胜区既有多种资源，有直接的经济效益，又可通过风景名胜区“搭台”，通过合理开发，产生更大的经济效益和社会效益，推动当地经济的发展、信息的交流、文化知识的传播以及人民素质的提高，为群众脱贫开辟捷径。 风景名胜区是发展旅游业的物质基础，是一个国家和地区旅游业的中流砥柱，通过适度开发，有效拉动地方经济的发展，并使得整个国家均衡发展。

三、完善风景名胜区保护的立法构想

近年来，我国的风景名胜区保护取得了许多成就，但也面临着一些严重的问题。随着经济的快速增长和人口的不断增加，我国风景名胜区的资源环境面临着越来越严重的威胁，鉴于目前我国风景名胜区保护法律法规建设的不完善现状，笔者提出以下几点构想。

（一）明确风景名胜区保护立法的指导思想。

除了对风景名胜区实行科学规划、统一管理、严格保护、永续利用的原则外，还应更加明确保护优先、合理利用，保护风景名胜区真实性和完整性这些指导思想。风景名胜区就是一种稀缺性和不可再生资源，要想实现永续利用，其涉及人口、资源、环境、经济、社会等诸多方面的内容。因此，要建立完善风景名胜区的环境保护事业自然也离不开可持续发展原则的指导。

风景名胜区一般认为是不以赢利为目的、满足社会物质和文化需要的社会公共物品，其发挥着科研、教育、游览、生态及其动植物多样性保护等基础性功能作用。因此，不能把有效保护与合理利用置于同等的地位，应把保护优先作为其基本原则，这样才能保障风景名胜区的基础性功能作用。另外，真实性和完整性是国际公认的保护自然与文化遗产的评价标准和保护标准，也是我国风景名胜区保护管理的一种基本准则。 保护风景名胜资源的真实性与完整性是风景名胜资源保护管理工作的一个的强制性标准。脱离真实性与完整性，风景名胜区保护管理工作将没有任何意义。因此必须对周围的有机组成的环境进行统一规划，保护其整体风貌与特征。

（二）制定专门法律，提高立法层次。

为了加强对风景名胜区的管理，有效保护和合理利用风景名胜资源， 2006年《中国人民共和国风景名胜区条例》出台，对风景名胜区的设立、规划、保护、利用和管理进行了具体的规定。但风景名胜区的环境保护，还需要制定一部切实可行、更加“强”的法律法规，建立完善相关法律制度，尽快出台《风景名胜区保护法》才能有效保护风景名胜区可持续发展。同时，结合国家有关政策和方针，使得风景名胜区永续利用并发挥最大的综合效益。

现有学者呼吁国家颁布《自然保护地法》。 笔者认为可将风景名胜区作为自然保护地的一种独特类型，纳入自然保护地体系内。这样就可以在“保护优先，可持续利用”的共同原则指导下，将风景名胜区、自然保护区、森林公园等保护区域一并纳入调整范围，打破部门、行业和地区的界限，对其法律地位、管理制度、机构设置、经费保障等问题做出统一的规定。然后再对各自特殊的要求分门别类的加以规范。这样就可以提供风景名胜区法律保护的立法规格。对于地方性法规，应改变其庞杂无序、相互矛盾的局面，使得地方性法规也具有较强的前瞻性和稳定性。

（三）强化风景名胜区保护的法律监督。

我国风景名胜区监督管理工作的实权实际上依然掌握在地方政府手中，其在履行其监督职能时不可避免地要受到当地政府利益、当地社会经济发展要求的影响。因此，在依法管理的前提下，还要加大监管查处力度，加强日常监督工作，包括公众监督，上级对下级监督，人大监督等。

笔者认为，应尤为重视公众和ngo（非政府组织）的监督作用，明确其法律地位，把其作为风景名胜区监管体系的重要构成部分。风景名胜区的利益相关者是一个代表各个不同利益

的庞大群体。作为利益相关者，他们既有积极监督的动机，也有积极监督的权利和义务。应尽快建立公众和非政府组织参与风景名胜区监管的工作机制，完善有关非政府组织成立、管理、监督和接受募捐等法律法规建设，这样既可降低风景名胜区的人力资源成本，获得更多的资金支持；又可充分发挥资源的教育功能，在社会上广泛形成参与社会公益事业建设的风气，加强整个社会的环保意识；还能对风景名胜区的经营管理进行舆论监督，增加信息上达的渠道，协助国家主管机构更好地进行监督管理。

（四）以立法的方式使风景名胜区保护教育法制化，提高公众保护意识。

风景名胜区的生态环境保护是全人类的事业，其有效的保护一方面在于立法保护，一方面在于提高公众的保护意识，只有最大限度地动员全社会的参与才能更优的发展风景名胜区生态环境保护事业。目前，公众还普遍缺乏风景名胜区的保护意识，对风景名胜资源的价值和重要性认识不足。因此，我们必须把风景名胜区保护教育通过立法方式予以法制化、制度化，通过宣传教育活动，提高全社会对风景名胜区功能的认识，强化公众的环境保护意识，加强公众参与意识，以确保风景名胜区保护法规的顺利执行。推进行政过程的民主化、科学化、法制化，让民众对当地政策有一个更加明确的预期，可以使行政监管的过程更加公开，透明，民众不仅享有了监督权，还拥有了参与决策的机会。这也是践行民主制度、落实民主承诺的必然要求。

（作者：中南林业科技大学政法学院2010级环境与资源保护法学研究生）

注释：

张晓. 自然文化遗产的内涵和资源特殊性. 社会科学文献出版社，2001，7.

丁文魁. 风景名胜区研究 . 同济大学出版社，1998.

国家建设部.中国风景名胜区形势与展望绿皮书，1994年3月4日.

connally， eugenia. h. national parks in the crisis， national parks&conservation association[m]， university of illion press 1982.

景区管理方法篇8

关键词：风景名胜区；规划建设；经营管理；安全执法；体制机制；全域旅游

“江南千条水、云贵万重山，五百年后看、云贵胜江南！”明代开国元勋刘伯温如是预言。此话诚然道出刘老先生“心逸江南水、看好云贵山”的秘密暨“谁拥有山水，谁就嬴未来”的预判。九龙洞部级风景名胜区，地处黔东铜仁中心城区旁，辖221平方公里，涉及碧江区灯塔、漾头、瓦屋、六龙山和万山区谢桥等乡镇街道13个行政村90个村民组，山川秀美、小溪缠流、锦江环抱，云雾缭绕、郁郁葱葱、花竹成海，溶洞绝美、幽静神秘、仿如仙邑，更拥天时、地利、人和，然因种种原因，景区发展却邯郸学步、滞后明显、困难重重、令人费解，离“全域旅游”时代到来的要求，尚有差距，急需进行“开拓创新、发展比拼、弯道取直、跨越赶超、联动发展”改革变革，切实扭转“思维传统、规建落后、管理混乱、主体缺位、效益低下”不良格局。

一、基本情况

贵州省铜仁九龙洞风景名胜区管理处，位于铜仁市碧江区漾头镇九龙村仁家湾村民组，距市中心城区17公里，成立于1981年6月，原为县级铜仁市住建局（现铜仁市碧江区）下属全额财政拨款股级单位，2007年升格为政府直管副县级全额财政拨款事业单位；2012年6月，从区政府主管上划至市住房和城乡建设局所属全额财政预算管理副县级事业单位，内设办公室、执法安全科、财务科、规划建设科、经营管理科5个科室，负责宣传中央省市有关景区管理法律法规政策，制订景区具体管理办法，负责景区规划、建设、利用、管理，实现可持续发展；依法对景区内生态与生物多样性资源保护管理，按照景区总体规划、详细规划组织实施景区建设，完善基础设施，有效保护和充分利用风景名胜资源，为铜仁市经济社会发展服务；负责景区内各类违法违规建设、破坏资源行为查处以及森林防火、水上安全、生产安全、界桩标牌建管，负责景区经营管理项目监管、门票及资源有偿使用费收取管理；统一协调景区内不同行政区域管理机构、居民活动，保护景区可持续发展，承办市住建局部门等交办的其他事项，迄今为止，管理处已走过35年历程，其间，2010年完成九龙洞洞内灯光全面升级改造；2012年创建铜仁市九龙洞旅游投资开发有限公司负责景区旅游经营项目建设；2012年以来，先后实施入口服务区、自然遗产保护项目、九龙洞入口服务区至景区洞口道路建设，建成游客服务中心、停车场、管理用房、科普展示馆等工程，精心打造景区多条新游线；2013年10月遵照市委市政府安排，旅司划转至铜仁市梵净山旅游投资公司接管，并为其独立法人子公司；2016年2月，以杨小平为处长的新一届领导集体深入践行“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念，以创建“忠诚看齐、实干担当、开放包容、铸就精品”机关为目标，以建设“生态、绿色、健康、养心、长寿、仁义、福地”于一体的“天然养心馆”“健康接续馆”“花卉鉴赏馆”“生态博物馆”“人民体育馆”为内涵，以解决问题推进工作为导向、以实施精品工作年活动为契机，坚持念好山字经、做好水文章、打好生态牌，精心打造“武陵福地・九龙洞府”部级风景名胜区金字品牌，坚持规划引领、严格保护、统一管理、永续利用，全面打响规划攻坚战、资源保护战、经营创新战、功能提升战、安全保障战，先后启动风景区控规编制、珍稀名贵资源重点保护、基础设施完善提升、文化挖掘等工作；10月27日，景区新总体规划获国务院批复，总规面积由原来56平方公里拓展至221平方公里，有效打通了景区发展“中间一公里”，各项工作迈入制度化、规范化、高效化发展快车道。

二、存在问题

（一）规划管理交叉，审核审批途径较多

“先建后报、边建边报、建而不报”项目实施现象普遍。如六龙山乡政府所在地公租房是建好后才向管理处报送建设方案，同样腊洞坪生态移民建设项目也是建成需办理项目验收、审计结算手续时，才向管理处申办项目规划手续；如农夫山泉项目在风景区七股水建设取水设施时未获省市景区管理部门批准便强行实施；如瓦屋客兰寨整治项目从未报送整治方案或找管理处商议；锦江景区美女晒丝景点被灯塔工业园区好彩头项目建设破坏，致使完整生态线景观线被斩断；碧江区城司在未依法依规办理任何手续情况下实施马r村岩董组百花度项目，大面积平整土地、开挖山体及锦江河道等。村民自建房审批存在乡镇街道各自为政，有的未严格按《风景名胜区条例》规定向管理处报批，如寨桂、石竹、瓦屋、六龙山等片区均有打着危房改造旗号随意批建房屋情况，多数由乡镇私下批准默许而建，致其规划要求与景区的风格、体量、功能等不相符合，甚有建在大片农田中央让成片土地零碎。其他建设亦存随意性。如在景随意修建养殖场、开山采石修建水利工程、破坏自然生态山体等现象时有发性；管理处审批项目建设方案程序不规范，未制定相对固定审批程序要求且缺乏专业技术人才，导致项目规建审批随意、监管乏力，如漾头镇原矾矿厂旧址处又批建火砖厂，每天有大量煤烟直排景区污染空气。在景区资源保护管理上，尚未建立起一套科学、规范和可操作性强的地方性法规或规章制度。规划交叉重叠、资金浪费现象突出，管理处在编制上报景区总体规划时一些乡镇不按景区总规花大钱另搞乡镇规划、旅游发展规划等，无法实施或实施违背《风景名胜区条例》等法律法规，浪费大量资金。

（二）经营监管错位，旅游经营自由散乱

目前，九龙洞部级风景名胜区涉及经营管理范围较宽，呈现出多元化管理格局。如锦江河里的游船由碧江区交通海事部门管理，马队由当地农民自主管理，饮食摊点由碧江区工商分局和卫生部门管理；如景区内温泉度假庄园项目未实行特许经营许可，梵净山旅游投资公司下属九旅司在景区内自主经营，九龙洞风景区管理处与其缺乏正常的沟通和约束机制，双方难以就项目申报和建设投资方面达成共识、形成合力，导致管理处对其监管基本处于失控状态。鉴此，管理处除象征性履行管理职责外，很难在实质有效监管上有所突破，至今仍未能建立正常的旅游相关资料数据的收集、统计机制等。

（三）执法监管乏力，及时有效监管很难

目前，景区执法监管呈现“三张皮”管理模式，即：一是属地“党政”管理。主要由景区涉及碧江区、万山区政府的林业、国土、住建、环保、水利、交通、旅游、农科、安监、工商等部门和景区内各乡镇街道负责管理；二是谁经营谁负责的“公司营运”管理。主要由九旅司、温泉度假庄园等负责，其中九旅司完全走旅游开发管理线路，只向梵旅司负责；温泉度假庄园则属于招商引资企业，完全走自负盈亏路线；三是风景区管理处的“协调议事”机构管理。

（四）发展谋划缺位，基础设施建设落后

景区虽编制有总体规划和旅游规划，但缺乏实际操作意义且未完成新的控制性详细规划编制和旅游经营项目策划，导致项目申报争取、旅游经营发展、基础设施建设、公共服务功能提升、景源景点汇集体系、招商引资进入等方面的受限，呈现“有想法不系统、有想法难落实、有安排没资金、有资金没安排”消极作为局面。

三、解决对策

（一）规划要先行

创新规划理念。把“创新、协调、绿色、开放、共享”理念，植根景区全域旅游发展，将景区总体、详细规划和乡镇体系、产业发展、全域旅游等的规划有机结合起来，促进总规详规多规融合、源头消减规划交叉冲突。

注重顶层设计。在规划站位上，要着力融入“一带一路”世界旅游经济圈、长三角世界旅游经济圈以及中三角、珠三角、环渤海、成渝经济圈等去思考、谋划、推进；在规划编制上，要依托都市、城镇、乡村、自然保护区、历史文化名城镇村、城市观光农业田园风光等各大旅游，编制发展总体、详细规划，构建景区旅游规划体系、产业发展规划体系；在规划水平上，必须坚持高起点规划、高水平设计、高标准建设，选择一流编制单位和人员编制好“全域旅游”规划，注重个别与整体、特殊与一般、当前与长远、省内与省外相融合，体现规划的绘画思维、手法艺术。

严格执行规划。必须坚持规划一张图、审批一支笔，严格执行规划编制、审查审批、公示许可、跟踪监管、执行评估等制度，严格依法按程序办事，维护保障规划的科学性、连续性、严肃性。

（二）发展要加快

拉开路网。严格执行风景名胜区条例，提升改造风景区二三级景区内现有道路和连线，解决道路通达畅通问题；修建完善核心景区和二三级景区步道，解决重要景源景点近距离观赏游线连通问题；力争建设连通核心景区、二三级景区的索道缆车项目，解决旅游观光快捷性、舒适性、新颖性问题，快速拉开景区游线骨框，构建“大发展、大跨越、大旅游”格局。

填充项目。围绕景区游线、景源景点、重要村寨、传统村落精心打造精品旅游、景区游乐、农业观光、城镇建设、健康养生等项目，如苗寨、侗寨，水上娱乐项目；重点打造一批季节性观光项目，如樱花园、油菜花园、荷花园、格桑花园、玫瑰园、紫薇花园、园等，让风景区景点多元化，利用2至3年实现风景区大变样。

提升功能。以创建“智慧景区”“5A景区”为目标，大力提升景区通信、住宿、餐饮、酒店、旅游体验、停车场、旅游公厕等公共服务和基础设施功能，着力提升风景区综合承载功能，解决游客“吃得香、住得甜、行得健、游得舒、购得爽、娱得欢”等实际问题，给游客留下美好印象和记忆。

挖掘保护。实施文化挖掘传承保护工程并作为景区全域旅游发展重要元素，收集整理文化资源，修缮一批历史古镇、历史名镇名村、传统村落，加大区域内物质和非物质文化遗产挖掘、传承和保护力度，积极申报自然遗产、文化z产和国家地质公园项目。

加大宣传。实施全域旅游宣传攻坚工程。依托“山地公园省・多彩贵州风”和“梵天净土・桃源铜仁”为载体，积极融入全省全市举办的国际国内旅游推进会，力争参加韩国旅游年、俄罗斯旅游年、全国龙舟赛、山地自行车赛等系列国际国内旅游宣传活动，全时空、全方位做好九龙洞风景区对外宣传工作。

（三）体制要理顺

理顺景区管理体制。坚持以条为辅、以块为主、条块结合管理原则，建立具有“准政府”职能的管委会体制，破解“派出机构无力管理、属地政府不愿管理、上级部门鞭长莫及”暨“利益争、责任避、不担当、不作为”的混乱管理局面。

理顺旅游经营体制。妥善处理好公司经营、政企分开的关系，厘清公司（国有）职能职责，确保公司在旅游（景区）派出机构管理之下，防止经营监管“多张皮”现象。

理顺旅游执法体制。除明确旅游（景区）执法主体权限外，建立旅游（景区）警察法庭，组建旅游（景区）执法体系、执法队伍。要推进旅游（景区）程序化、精准化、规范化，制定一套科学的管理制度，严格依法按规定办事，将权力关进制度笼子，确保审批在阳光下运行。

理顺规划审批体制。理顺景区全域旅游规划审查审批体制，在市级城市规划委员会统一领导下，组建景区规划建设经营管理联席会议，负责统一审查审批全域旅游规划，防止出现“资源分散、监管多头、政出多门、统筹不力”等现象。

（四）要素要保障

要强化政策保障。围绕“旅游+”，制定出台“全域旅游+用地、规划、物流、招商、投融资”优惠政策，形成支撑风景区全域旅游发展的“1+N”政策体系；强化投融资保障。建立风景区全域旅游投融资平台，通过争取国家旅游专项基金、旅游专项债、项目资金和吸纳民间资金，形成雄厚的资金保障能力，千方百计保障全域旅游发展资金需求。

（五）领导要加强

除将全域旅游发展列为“一把手”工程外，成立九龙洞风景区工作联席会议，由分管市长担任总负责人，管理处主要负责人为具体责任人，负责统一策划、调度和推进景区全域旅游发展；科学制定风景区全域旅游考核指标体系，加强全域旅游发展考核；建立工作激励、干部晋升、问责机制，确保全域旅游工作有力有序有效推进。

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