公共管理的研究方法范文

公共管理的研究方法篇1

关键词：公共管理；实验研究法；强化措施

公共管理实验研究是以实验研究法作为基础提出的学科研究法，现阶段，不少学科已经形成了具有自身特点的实验研究方法，例如心理学科。实验研究作为一种经典的论证方法，在我国公共管理区域无法有效使用，原因之一就是由于实验法的缺失。

一、实验研究的优势与特征

（一）实验研究的优势

人们进行科学研究的目的就是为了发现相关变量之间存在的因果关系以及作用机制，而发现因果关系最直接有效的方法就是进行实验。虽然非实验法在进行科学研究时存在一些限制，但是在使用时并不存在局限性，在实际的实验研究法中调查法占据十分重要的地位[1]。实验研究法常用到的思维方式是逆向思维，即在开展实验研究时，研究人员始终都存在“假如此事没有发生，那么它的结果会是怎样的”的一种思维方式，通过该思维方式，研究人员可以确定构建相关变量之间的因果关系结构，与最常用的研究方法———调查法相比较，实验法可以人为地对实验变量进行操控，并对其他干扰因素进行控制，效率相对提高许多。因此，实验法具有非实验法所不具备的优势。构成因果关系的三个要素分别是：时间先后、公变以及不存在干扰量[2]。在这三个要素当中，首先，变量之间的发生是存在时间先后关系的；其次，变量之间的变化应当是相关的，有着共同变化的趋势；最后，变量之间的关系变化不是由于其他量的变化导致的。实验法可以很好地满足变量之间的因果关系验证需求，因此，此非实验比较，其更加具有研究的优势。

（二）实验研究的特征

实验研究法是在排除其他所有干扰因素之后，通过控制影响变量的所有相关因素的关系，提取出研究目标之间所存在的变量关系，其特征为：控制性、随机性以及操控性。这三个特征在随机实验研究法当中存在特别明显，该实验法可以将可能存在影响因素尽数剔除，从而为研究变量之间的相关关系提供了绝佳的实验背景。另外，实验研究法重在人为地对研究变量进行操控和干预，其具体操作方式是在一定的数值范围内对研究变量进行调整，观测不同数值下因变量的变化情况。

二、强化公共管理实验研究的策略

（一）基于公共管理实验研究方法的强化策略

目前，随着科学技术的不断发展，通过实验研究的方法进行变量相关关系的论证已经成为一项成熟的方法，仅仅依靠了解实验方法的理论和实验变量的状况是无法进行论证的，为了强化公共管理实验研究，下面从公共管理实验研究方法这一方面对强化策略提出建议。实验研究方法的含义通常指的是以相关理论为基础，即以理论判断验证为研究目标，在特有的或者是认为创造的实验研究条件下，通过科学仪器设备，对相关研究变量进行控制和干预，通过对收集到的数据进行分析，获取变量之间的相关关系[3]。上文我们说过，在进行实验研究是通常采用的是逆向思维方式，即常用的理论验证实验研究方式是理论假设方式。实验法由于其自身独特的性质成为科学研究的景点方式，在进行实验研究时，通常是以人为的手段对变量进行调控，尽可能地减少其他因素对因变量的干扰，通过调控变量值取得不同结果的因变量，通过对这些记录下来的数据进行计算分析，判断变量之间的因果关系，由于实验研究法具有随机性，保证因果关系不是偶然线型，保证了因果变量之间的普遍性。在公共管理中应用实验研究法最大的问题是其外部效度问题，指的是将研究所得到的结果类推到实际的社会情境当中或者是其他母体环境中的有效性。也就是说，将实验所取得的结果应用到实际环境的情况下，由于其他因素的变化，很有可能导致研究结果失效[4]。对此，我们认为，通过公共管理实验研究方法进行论证，我们关注的是实验结果的内部效度而非其外部效度。具有社会科学实验研究，其外部效度问题是不能避免的，但是不能因为这些问题就全盘否定实验研究的结果，实验研究本身的目的是通过人为地操控验证变量之间因果关系的存在，从而对一类的事物进行推理论证。因此，在进行公共管理实验研究时，只能根据实验结果进行因果关系推论，不应当根据实验结果进行分布式推论或者是结构式推论。

（二）基于公共管理实验方法学科特征的强化策略

随着科学技术的不断发展，通过实验研究去论证变量之间的因果关系已经逐渐成为一项成熟的论证方法，部分学科甚至已经形成了对自己学科最为有效的实验方法，例如心理学科、社会经济学以及政治科学等。在公共管理中形成适应自身特点的实验研究方法，在汲取这些已有专业实验研究方法学科经验的基础上，需要公共管理实验研究者根据自身项目的特点形成具有公共管理实验研究的特征。要形成具有公共管理实验研究特色的实验研究方法，需要研究人员根据公共管理学科的特色形成具有学科特征的实验研究方法。公共管理学科的特色是不同的人都有不同的思维方式，本文以“根据问题中心，采用公共管理的思维方法”为研究策略，以公共管理真实情况中所存在的问题作为中心，以公共管理的总体状态以及内在因素联系作为基础，构建公共管理学科实验研究的理论框架[5]。每一个学科所关注的中心问题都是不同的，公共管理学科所关注的中心问题应当是，以科学合理的态度对现阶段公共管理工作的恰当性进行分析，以此作为依据建立公共管理的框架结构，以恰当性作为框架中心目标，其构建方式为：因素—结构—功能，也就是从公共管理的角度来分析，此次实验研究对象的构成要素以及要素之间存在的变量关系，该关系又会导致什么样的后果等。在构建具有公共管理学科的实验特征之后，在进行实验研究调查的过程中也需要依据公共管理的特性形成具有学科特色的实验方法。现阶段，部分学科通过不断的实验研究已经形成具有学科特色的实验方法，例如心理学实验方法的成熟，与其发展早期心理物理学的研究有着紧密的联系。因此，要强化公共管理科学实验研究，需要研究者们进行大量的实践探索，寻找出具有公共管理学科特色的实验方法。

三、公共管理实验研究在我国应用的机遇与挑战

（一）公共管理实验研究在我国应用的机遇

随着公共管理实验研究法的不断推广，以中国国情为基础的实地实验和调查实验越来越多，针对各地需求开展不同目的的公共管理实验研究，研究相关变量之间的关系，并推算出其附加价值。实际上，在中国国情下开展公共管理实验研究具有其独特的优势，并且可供研究的题目种类也十分多。随着我国政策改革的不断深入以及第三方项目评估的兴起，公共管理实验研究在我国的应用也在不断增加。比如，在公共项目开展之前，需要对该项目进行评估，预算其价值并进行风险控制。另外，处于发展和经济转型时期的我国，与其他发展成熟的发达国家相比较有更多的变化，更加利于公共管理实验研究的展开，即我国的体制改革优势为公共管理实验在我国的应用提供了有利的条件。我国每天在不同地区都要开展各种政策实验与管理创新，这些实验管理创新都为公共管理实验研究中的自然研究与准实验的展开提供了背景条件。例如，我国大量推行的定点管理实验，这些项目为实验研究者运用公共管理研究方法提供了极佳的背景条件。公共管理实验虽然需要大量的资金支持，但是并没有像人们想象的那般难以展开，如2013级厦门大学传播学院广告系的硕士生们运用“清推”方式开展的“凭借公益广告的力量改变市民以及游客不文明行为”的实验研究活动，在排除其他变量对实验研究结果的影响之外，通过对不同标语对人们践踏草坪以及横穿马路等不文明行为的影响，看哪种标语对人们的这种不文明行为具有强烈的制止作用。该公共管理实验研究并没有很大的资金投入，但是通过该实验研究可以为城市不文明行为的管理提供参考意见。

（二）公共管理实验研究在我国应用的挑战

现阶段，公共管理实验研究方法在我国的应用仍然较少，国内公共管理学界对公共管理实验仍然存在一定的理解误差，一定程度上影响了公共管理实验在我国的推广应用。例如，《管理世界》在征稿启事中对实验研究结果的发表做出了明确的规定，规定虽然没有限制实验研究论文结果的发表，但是对于学生的实验研究却做出了限制。另外，部分专家学者仍然未曾认可实验研究法在公共管理中的应用，认为实验法只能在实验室案中应用，并不认为我国的改革和试点均可以采用公共管理实验研究方法进行论证研究。要想推动公共管理实验研究法在我国的应用，首先需要转变研究人员的传统思想，在实验研究中曾发现，理工科背景的研究人员较之文科背景的研究人员，更加容易能够接受实验研究法在公共管理的应用。因此，增加学科交叉融合，促进文理科之间的交流互动，对推广公共管理实验研究是十分有益的。

四、结语

公共管理学科由于其自身环境较为复杂，研究结果由于受到外界因素失效的现象而引起争议，但是基于公共管理的实验研究法本身就是对相关关系进行论证，从而对系列事情进行类推得出相关结果的方法。为了强化公共管理实验研究，研究工作者们应当根据汲取现有的具有学科特色的实验研究方法，结合公共管理学科的现状，以我国社会环境作为实验条件，实验探讨出具有公共管理学科特色的实验研究方法，为实验研究法在我国公共管理学科的应用提供有利依据。

参考文献：

[1]景怀斌.专栏导语：强化公共管理实验研究的几个问题[J].公共行政评论，2015，(3)：120-125.

[2]马亮.公共管理实验研究何以可能：一项方法学回顾[J].甘肃行政学院学报，2015，(4)：13-23.

[3]王永明.公共管理实验教学体系的探索与构建[J].内蒙古师范大学学报：教育科学版，2011，(1)：93-95.

[4]马亮.公共管理改革和公共服务绩效：来自中国大部制改革的实证研究[J].公共管理与政策评论，2014，(2)：45-56.

[5]周佳，景怀斌.观念形态激活对公共问题决策的影响与机制[J].公共行政评论，2015，(3)：126-150.

公共管理的研究方法篇2

中山大学行政管理学科具有辉煌的历史，整体实力在国内处于领先位置。中国行政管理学界的泰斗夏书章老先生坐镇中山大学，在其培养下，中大行政管理学人才辈出。行政管理系现有教研人员中， 70%以上的研究人员有过在境外进修和访问学者的经历，这对目前的全球化治理是非常必需的。

在已有学术积累的基础上，中山大学的行政管理根据国内外学科发展趋势，及时拓展新的研究方向，出现了特色鲜明的学科发展布局。公共行政理论前沿、区域公共管理与城市治理、公共预算与绩效管理等方向的研究在国内领先，并在县域治理与经济社会发展、电子政务、公共部门人力资源管理等方向取得了研究进展。目前，国内行政管理学界、实务界以及普通公民最关注的是国家税收如何使用、政府预算支出如何，而中大在公共预算和绩效管理方面以马骏为引领的团队，受到广东政府高层和中央高层的极大关注和首肯。在珠三角发展规划进入实质性阶段，大部制改革在广东顺德试点，中大对此研究也具有得天独厚的优势。

在学生培养方面，中大一向注重行政管理学科的实证研究，对社会研究方法和公共管理研究方法要求严格，在数据处理方面注重社会统计方法的培养。因此，中山大学行政管理专业初试中有关研究方法方面的题目要求在国内是最高的，而复试最重要的是考查考生对国内各个高校研究重点的了解和英语表达能力。

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北京大学作为中国社会科学的龙头，建立在社会科学基础上的行政管理自然实力雄厚。行政管理专业依托北京大学的学科优势与政府管理学院的师资优势，培养具有政治学、经济学、管理学与法学基础，掌握中外行政管理理论与现代管理方法技术的一流人才。虽然北大在实务领域没有中山大学的优势，但基础理论方面实力强劲。北大行政管理最突出的研究是处于学科基础的行政理论和行政法，以及处于中国行政管理体制改革理论的最前沿。而在应用研究领域，公共经济和人力资源管理也得到了很好发展。现今的中国，行政管理体制改革志在必行，作为中央政府和北京市政府的智囊团之一，北大行政管理系不论在理论还是在实践方面，机会和挑战都不容小视。

北大对基础理论的要求是该校考核学生的重点。当考生面对众多纷杂的理论时，最好是从一本经典的著作入手，深入把握，并以此为敲门砖来打动导师。

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中国人民大学行政管理学系是公共管理学院的一个建制系，承担着为中国政府组织、NGO组织和企业组织培养复合型应用人才的责任，也肩负着公共行政学科发展和中国行政管理体制改革理论与实践的研究任务。值得注意的是，该系主持和出版了多个经典系列的专著与教材，不少教师的学术论文和专著得到了政策部门的重视。专职教师分别承担着国家社科基金、教育部、北京市政府、国家部委、地方政府和国际组织的研究项目，将公共行政管理先进理念应用于实践。在对外交流方面，行政管理学系与国内外的大学及学术组织建立了广泛联系，极大拓展了行政管理学系教师的视野及其影响力。

中国人民大学行政管理学系一直致力于学科培养体系的发展和完善。在公共政策方面，拥有国内著名的毛寿龙、张成福等名师；在非营利组织研究方面则有一直笔耕不辍的康晓光教授。无论是理论还是实证研究，公共政策和非营利组织研究都是人大行政管理的旗帜，也是人大的特色专业。地方治理和人事行政等方向在年青一代教师的研究下也得到了充分发展。

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北京师范大学行政管理专业依托师范高校心理学和教育学的强大优势，管理学院强大的科研实力，结合其本身具有的社会科学方面的坚实基础，在国内行政管理学界逐渐崭露头角。北京师范大学的行政管理专业在不断加大对先进管理理论和技术吸收的基础上，依托其在研究非政府组织方面所具有的优势，其行政管理学科的成长如虎添翼。值得注意的是，在马克思主义学院，该校也设有行政管理专业的硕士点，研究方向为公共部门人力资源研究、现代中国地方政府研究、社会问题与社会政策、中外行政改革比较研究，考生报考时要选择适合的院系。

作为心理学研究的泰斗，北师大的行政管理学科在公共部门的人力资源管理理论和实证研究方面具有很大的优势，非政府组织领域的研究实力也不可小觑，可以和清华大学的非政府组织研究中心一较高下。如果前面介绍的几所大学给你太大的报考压力，但是你又想在北京发展，北师大也许是不错的选择。

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清华大学理、工、文结合，多学科交叉的综合优势，拥有教育、科研所需要的良好氛围，为公共管理学院的建设与发展创造了基础。学院中行政管理特色鲜明的有以下两个研究所：

公共政策研究所：该所在注重借鉴西方公共政策研究理论和方法的基础上，结合中国具体实践，有针对性地向政府急需和社会关注的其他重大公共政策领域拓展。其中有胡鞍钢、薛澜等在公共政策研究领域的著名学者坐镇，加上一批国内外名校毕业的青年才俊，师资力量可以说是国内研究公共政策最好的。

非政府管理（NGO）研究所：研究所以非政府公共事务与公共服务、非营利组织运作管理、非政府规制及其政策机制等为基本领域，发展成为在国内外有相当知名度的中国非政府公共管理的一流教学科研基地和思想库。该研究所的科研支柱王名教授是国内非政府组织研究学术界的领军人物。

公共管理作为应用型学科，考试除了基本的理论基础，政府绩效和公共政策研究都非常注重实证的定量分析，而非政府组织研究则对定性和个案研究要求严格。考生复习时要注意对研究方法的学习，既不能忽略统计分析的技术，也不能对定性方法置之不顾。

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南开大学行政管理系始建于2003年6月，由原属政治学系的国际关系、国际政治和外交学三个教研室组成，隶属周恩来政府管理学院。政治与行政本为一家，依托周恩来政府管理学院政治学国家重点学科和社会学学科群的强大实力，南京大学的行政管理学科得到了充分发展。作为政府管理学院的一个主要院系，行政管理系拥有较强的科研与教学能力，已与国内外知名院校建立了良好合作关系。但在师资方面，转贴于 对于承担本硕博系列的教学和科研任务来说有些薄弱，有待进一步扩展和提高。行政管理系的主要研究特色在于公共政策分析和项目管理，在比较行政领域也有突出成果，而就业与创业管理则是国内高校为数不多的研究方向之一。

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吉林大学行政管理系隶属行政学院，是我国恢复政治学以来高等院校建立的第一个政治学系。虽然吉林大学地处东北，但在政治学、社会学、经济学、法学等基础社会科学的基础上，行政管理系的发展前景光明。依托吉林大学人文社会科学重点研究基地——政治学与国家建设研究中心，在政治学重点学科的基础上独立发展的分支——公共治理与公共政策、电子政务专业发展迅速，已经成为吉林大学行政管理系实力强大的学科，值得考生关注。

我国目前面临的行政管理体制改革已经进入关键时期，东北地区的振兴急需政府管理创新。正因为如此，吉林大学的行政管理学在彭向刚、张创新等著名学者的带领下，在行政基础理论和法学理论方面取得了丰硕成果。但值得注意的是，该系的教师多获得政治学、法学博士学位，在经济学和管理学等方面的基础则略显不足，致使研究生接受多元化知识来源受到一定的影响，这对于应用型学科的行政管理学来说是一个不太好的方面。

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行政管理系是南京大学政府管理学院的组成单位之一，目前该系已形成完整的行政管理专业本科、硕士、博士人才培养系列。同时作为公共管理学院的骨干单位，行政管理系参与南京大学公共管理硕士（MPA）专业学位教育的教学、人才培养工作。为推动学科发展，行政管理系与国外一些著名高校的相关院系和研究机构建立了紧密联系，一些著名学者和地方政府官员受聘为兼职教授或导师，学术交流活动频繁。

南京大学行政管理系研究特色在于分工鲜明，该系张康之教授在行政理论和组织理论等研究领域，严强教授在政治学基础理论和公共政策等研究领域，黄健荣教授在公共管理、政府创新等研究领域都取得了较为突出的成绩。在师资方面，该系的法学、政治学、经济学、管理学基础构成比较合理，这对更好地开展行政管理的学科研究极有助益。

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复旦大学公共行政系由原国际政治系的行政管理教研室组建，行政管理专业从原国际政治系政治学专业中孕育和发展起来。公共行政系现有17位教师，其中有我国著名的行政管理学者竺乾威教授，主攻公共管理理论、比较公共行政、组织及人力资源管理领域；浦兴祖教授在当代中国政治制度、当代中国公共行政、西方政治学说史领域研究突出；陈晓原教授主要在市政学、中央和地方关系、比较行政学、比较地方政府等领域开展研究；唐亚林教授在地方政府与地方治理、区域发展与公共政策、非政府组织与公共治理、中国政府与政治等领域研究突出。这些学者的研究方向都代表了复旦大学行政管理学科的研究特色。此外，一批年轻教授和科研人员也为复旦行政管理学科的发展默默奉献，尤其是复旦大学公共预算与绩效评价中心主任苟燕楠副教授的研究值得关注，因为公共预算和绩效研究已经成为政府活动的重要评价途径。

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浙江大学政府管理系设有行政管理专业，隶属公共管理学院。依托公共管理学院强大的公共管理、政治学、社会学一级学科群，浙江大学的行政管理学科获得了博士学位授予权资格。作为以理工科见长的综合高校，浙江大学政府管理系教师学科结构合理，包括经济学、管理学、法学、社会学、哲学等，为行政管理学科的发展奠定了良好基础。该系最有特色的研究方向是地方政府制度创新、土地制度的相关研究以及区域经济发展与公共政策，其中关于民营经济的政策研究最具优势。凭借浙江民营经济的蓬勃发展，政府管理系在政策研究领域也十分活跃。

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厦门大学行政管理专业隶属公共事务学院的公共管理系，行政管理是福建省重点学科。公共管理系的主要特色方向为政策分析和地方治理，主要有政策科学界最为著名的学者陈振明教授坐镇，同时在公共管理、政治学理论方面也有突出建树。卓越教授在政府绩效管理和政府比较与发展领域成果显著，姜秀平教授在公共政策和公共政策伦理领域奉献良多。在地方治理和政府改革方面，年青一代学者的研究活动也较为活跃。

在人才培养模式上，因为公共政策研究要求高质量的研究方法，厦门大学十分重视公共管理研究方法的研究。在学科基础方面，学校对政治学和经济学有特别要求，一般需要考生对政治学和经济学有较好的了解，这恰恰显示了该系公共政策研究方面的特点。

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华中科技大学行政管理系隶属公共管理学院，以造就21世纪的领导者为宗旨，被誉为“领导者的摇篮，政府的思想库”。华中科技大学2007年自主设置全国首个电子政务专业博士点和公共安全与应急管理专业博士点，在国内率先培养这两个专业的博士生；2009年成功组建湖北省高校人文社会科学重点研究基地“非传统安全研究中心”；2010年3月，“湖北省反腐倡廉理论研究基地”和“湖北省纪检监察干部教育培训基地”落户华中科技大学公共管理学院，为行政管理系的实践和理论研究提供了机会。从这些学科建设中可以看出，华中科技大学行政管理学科的实力远非我们对工科院校的一般印象。行政管理系的研究特色主要是公共安全管理和科技政策、反腐研究、公共安全与应急管理、公共项目管理、电子政务等。

在考核方面，该校注重对考生管理学综合的考查，主要是对经济学、管理学、政治学、法学等相关知识的考核。

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公共管理的研究方法篇3

论文关键词：公共政策研究组织； 咨询； 条件； 制度

论文摘要：公共政策研究组织在现代公共决策中发挥着重要的参谋咨询作用。我国现有的公共政策研究组织在公共决策中虽然作用明显，但在目前仍然存在不少缺陷。立足中国实际，借鉴国外成功经验，积极创造有利于各类公共政策研究组织发展的制度条件，既重要又迫切。

公共政策研究组织，又称为“思想库”、“智库”、“脑库”等。通常认为，公共政策研究组织是指由各领域的专家、学者、离任官员等组成的对公共政策进行跨学科的理论研究、咨询、规划、设计、分析和评估等工作，以帮助有关部门和机构特别是政府部门和机构进行决策，从而提高公共政策质量的组织。公共政策研究组织是现代公共决策的一个不可或缺的组成部分，其成熟程度成为衡量一个国家公共决策水平高低的重要尺度。我国在20世纪80年代初，以官方和半官方公共政策研究组织为主体、民间公共政策研究组织为补充的公共政策研究组织体系逐步建立和发展起来。这些公共政策研究组织在我国的改革开放和现代化建设事业中，发挥了重要的作用。然而，随着当今形势和任务的新变化，原有的公共政策研究组织已有不少不适应之处。为此，本文根据国内外形势发展变化的实际，结合我国公共政策研究组织产生和发展的现状，拟专门对建立健全现代公共政策研究组织的制度条件作一些探析。这些制度条件，主要包括法律制度的完善、行政管理制度的改革、财政投资制度的优化、税收征管制度的调整、信息管理制度的健全。

一、 完善法律制度

我国目前尚无相应的法律、法规来规范公共决策中的咨询，这是影响公共政策研究组织决策咨询功能得以正常发挥的一个制度性障碍。 其次，就我国法律制度对于公共决策咨询的具体规定来看：我国法律、法规对于公共决策咨询的规定，基本上是采取分散立法的模式，也就是将公共决策咨询立法散见在各种相关的专门立法中。改革开放以来，我国颁布的法律、法规中有关公共决策咨询的大致有以下几类:(1)在宪法层次上来看：关于公共决策必须进行咨询的规定主要体现在第27条，“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”。然而，《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会组织法》和《地方各级人民政府组织法》对公共决策咨询的相关内容则无明确规定。(2)在法律层次上来看：条文中明确使用“（政府）公共决策咨询”词语的规范几乎没有，只能从个别法律的相关条文中找出一些相近的规定而已。比如，《价格法》第23条规定，“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格和自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和其它方面的意见，论证其必要性、可行性。”(3)从法规、条例、办法层次上来看：虽然我国的个别省市从制度上就公共决策咨询作了相应的规定，如2004年3月成都市出台了《重大行政决策事项专家咨询论证办法》，随后深圳市也出台了《深圳市政府投资项目咨询专家管理办法》等，这些办法在一定程度上标志着这些城市的公共决策咨询实践逐步走向了制度化和规范化。但这在全国来说尚属凤毛麟角，没能够形成完善配套的政府公共决策咨询的法律、法规体系。

颁布法律、法规为各类公共政策研究组织的发展提供制度保障，是发达国家扶持各类公共政策研究组织发展的一个重要举措。我国现代公共政策研究组织的生存及发展，在目前也必须要有立法上的保障。就具体做法而言：一是在我国尚不具备制定一部专门的公共决策咨询法的情况下，应该在国务院和各级人民政府的组织法里以法律条文的形式明确规定重大公共决策必须要有咨询机构的参与，领导的决策应该在咨询机构拟订的多种方案中进行择选，重视他们决策过程中的参谋作用。二是随着行政法治的发展，在行政程序法中也应该设专章或专节，对公共决策咨询做出规定。三是适时建立健全对民间公共政策研究组织这类非营利法人的特别法律制度。民间公共政策研究组织能够在较大程度上保证了各个行业、各个阶层的人都有参与决策的机会与权利，民间公共政策研究组织能表达平民百姓的声音，但是政府的过度管制提高了民间公共政策研究组织的生存成本，影响了民间公共政策研究组织的发展规模，也在某种程度上限制了民间利益的表达。随着社会主义市场经济体制的完善和公民社会的发展，我国实际上已有社会公共财产，所以应该吸收国外的经验完善民法对于法人类型的规定，建立健全对民间公共政策研究组织这类非营利法人的相关规定。政府应给民间公共政策研究组织保留有一定的法律空间，注册与否可在一定程度上由其选择。四是随着我国法治社会的逐步形成，在条件比较成熟时，可制定一部专门的公共决策咨询基本法律，该法应详细规定各类公共政策研究组织的法律地位及其研究人员的权利、义务和责任等。

二、 改革行政管理制度

首先，就有关官方和半官方公共政策研究组织的行政管理制度来看：与发达国家相比，我国官方和半官方公共政策研究组织的建设还处在初级阶段，公共决策的民主化、科学化水平还比较低，依附性成为中国官方和半官方公共政策研究组织的最大弊病。从官方和半官方公共政策研究的机构设置、经费来源、研究项目确定、备选方案择优等方面来看，其独立性、客观性、自主性等都较弱。针对以上问题，我们一方面可借助党和国家大力推进政治体制改革的大好时机，逐步探索和切实推进对官方和半官方公共政策研究组织的组织、人事、财经等方面的管理体制改革，使其与党政部门既紧密联系，又相对分离，从而确保其进行政策研究和咨询的相对独立性。另一方面，遵循行政体制改革的步伐，逐步试点官方和半官方公共政策研究组织的改制与转型，积极推进官方和半官方公共政策研究组织的有序市场化和社会化，逐步形成官方、半官方、半官方半民间、民间的“四位一体式”公共政策研究组织体系格局。我们可以尝试将党委政府的部分特别重要的政策研究组织仍然保留官方面孔，促使事业单位性质的政府政策研究组织逐步与政府脱轨，将那些作用不是特别重要的政策研究组织逐步推向市场化和民营化，特别是要推动社科院系统（尤其是地方社科院系统）的研究资源向市场和社会分流。在这些方面我们已经有了一些成功的经验可资借鉴。比如综合开发研究院（中国(深圳）、中国改革院（海南）、北京国民经济研究所等公共政策研究组织就较为成功地实现了改制与转型。

其次，就有关民间公共政策研究组织的行政管理制度来看：我国目前对包括民间公共政策研究组织在内的非营利组织的管理体制为“统一登记、双重负责、分级管理”。这种管理体制在非营利组织的发展过程中发挥了规范的作用，但是随着社会的发展，这种管理体制也显现出行政色彩浓厚、自主空间少的弊端。这样的准入规则无疑给准备申请成立的民间公共政策研究组织抬高了门槛，加之主管部门事无巨细的管理则使民间公共政策研究组织丧失了发展的空间。为了给民间公共政策研究组织一个良好的成长发育环境，必须改革这种行政管理体制。具体说来，主要可从以下几个方面去改革：一是抓住党和国家大力推进行政体制改革的契机，进行政府对民间公共政策研究组织管理职能的配套转变，克服双重管理体制的弊端。在政治体制改革和政府职能转变的过程中，政府可逐步为民间公共政策研究组织的发展让渡出一定空间。在目前，政府可将对民间公共政策研究组织的管制权向社会分流，鼓励社会力量对民间公共政策研究组织进行约束，加强民间公共政策研究组织自身的管理，形成法律、行政、社会三方面共同制约，原则、责任、权力三方面互相支撑的立体网络。二是政府须建立适应现代社会决策需要的行业管理制度，逐步形成“小机构大网络”的组织管理运作模式。政府应为民间公共政策研究组织提供一个顺应当前社会发展的体制平台。目前我国的民间公共政策研究组织还没有与政府、企业组织接轨的人事制度，缺乏专门针对民间公共政策研究组织的财会、审计制度，税收票据不健全，社会保障没有覆盖民间公共政策研究组织和为之制定相应的保险标准等。为此，政府应着手进行相关制度的制定与改革。政府可放开对民间公共政策研究组织的管制，用法律法规政策来进行宏观的引导，积极推动公共政策研究组织专门行业管理协会的建立，可将具体的管理权力交给行业协会，建立民间公共政策研究组织的行业自主管理制度，形成“小机构大网络”的组织管理运作模式。三是政府要特别注重建立主要针对民间公共政策研究组织及其从业人员的认证制度。由于我国还缺乏相应的认证制度来规范民间公共政策研究组织的资格审查和从业人员的资格准入，政府建立和完善主要针对民间公共政策研究组织的认证体系和其从业人员的资格准入就显得尤为重要。通过建立认证制度，国家把管理重点放在对民间公共政策研究组织的日常运行上，从“身份管理”过渡为“行为管理”；用资格考试作为从业资格准入的门槛，取代原来我国事业单位一贯的职称评聘制度，避免将事业单位过于苛刻和教条的用人模式移用到民间公共政策研究组织中，更好地实行适应现代社会发展的人力资源管理方式。当然对于民间公共政策研究组织从业人员的资格认证不仅仅是要建立一整套的考试制度，而是还要通过这种机制来促进党委和政府对民间公共政策研究组织的重视，形成对从业者的整体性评价标准，并促进相关教育的发展。 "

三、 优化财政投资制度

在市场经济条件下财政资源是各类公共政策研究组织赖以生存和发展的基础。尽管我国的政府、社会、市场为各类公共政策研究组织的发展壮大提供了一定的财政资源，但是公共政策研究组织要走一条可持续发展的道路以应对层出不穷的社会问题，我们还必须建立一种科学合理的财政投资制度来保障其运行和发展。

首先，就有关官方和半官方公共政策研究组织的财政投资制度来看：在计划经济体制下，我国的政治、经济、社会活动基本上都是政府行为，所以包括公共政策研究组织在内的非营利组织具有“先天性”的行政色彩。时至今日，我国现有的公共政策研究组织大多是官方和半官方性质的，民间性质的公共政策研究组织为数甚少。这样的公共政策研究组织体制是为了适应政府需要而产生的，并不是社会发展的促生。官方和半官方公共政策研究组织的窘迫地位从根本上说是其在财政上过度依赖政府造成的。我国政府对官方和半官方公共政策研究组织的财政投资制度采取全额拨款方式，结果导致了两大问题。一是由于政府全额拨款，导致了官方和半官方公共政策研究组织对政府的完全依附和“顺从”，致使其既缺乏相对独立性和自主性，又缺乏竞争意识和竞争能力；二是并不能从根本上完全保证官方和半官方公共政策研究组织开展政策研究、咨询等活动所需的资金。针对以上问题，政府一方面要在资金上对官方和半官方公共政策研究组织给予有限度的扶持。另一方面，为了缓解财政压力，解决官方和半官方公共政策研究组织经费不足的问题，可以更多地借鉴国际经验，如通过设立基金会的方式，谋求长期的资金支持。国务院发展研究中心设立的“中国发展研究基金”，为我们开了一个好头，树立了一个好榜样。

四、 调整税收征管制度

西方发达国家公共政策研究组织的筹款机制很大程度上得益于政府的税收减免等优惠政策。从根本上说，这是因为发达国家具有较完善的非营利组织法人制度。对于非营利法人来说，外国政府的税收优惠包括两个方面：一是对组织自身的优惠；二是面向非营利组织的捐赠方的优惠。以美国为例，美国政府给与非营利组织的税收待遇主要有三种不同类型：第一种是免税；第二种是所得税豁免；第三种是捐赠税扣除——即私人或公司对各类公共政策研究组织的捐赠可以从其应纳税所得额中扣除。这些政策使各类公共政策研究组织在获得社会资源方面处于比较有利的地位。然而，我国在这方面却做得不够。在我国现有的税收征管制度中，有关这样的规定较为欠缺。我国的《公益事业捐赠法》，虽以法律形式明确了对包括非营利组织在内的社会公益事业的社会捐赠予以鼓励，但在税收方面的规定还远远不够。根据相关规定，企业不管捐多少也只能免应纳税款的3%，在具体操作中有时还无法落实。针对以上情况，在进行有利于公共政策研究组织成长发育的税收征管制度调整问题上，我们具体可以从以下几个方面去努力。一是我们应该建立专门的包括公共政策研究组织在内的非营利组织的税收体系，将散见于各种法律、法规、规章之中的有关非营利组织所得税减免的条款系统化，以此来推动公共政策研究组织的登记热情和发展活力。二是制定有利于私人捐款的制度。在这方面，我国可以借鉴发达国家的做法，如对公益事业的捐款可以减免所得税、遗产税等。公共政策研究组织若有合理配套的捐赠接收制度，就能有效地利用资金，并能保证其的良性运行。三是通过针对公共政策研究组织的税收征管制度的调整，倡导现代财富观，并促进相应社会观念的形成。比如捐赠是个人社会价值的体现，财富应该造福于社会等等。

五、 健全信息管理制度

信息是现代公共决策研究和咨询的物质基础与重要资源，是其研究成果具有科学性、可靠性、可行性的前提。一句话，能否得到全面、准确的信息是公共政策研究组织能否成功的关键。发达国家的政府十分重视给予公共政策研究组织信息上的扶助，它们建立了各种数据库和联机检索系统为公共政策研究组织搜集、处理和提供信息。仅在美国就有4000多个数据库，约占全球数据库总量的近80%，驰名于世的大型联机检索系统有10多个。然而，我国公共政策研究组织的信息系统与之相比则发展水平低，各类公共政策研究组织特别是官方和半官方公共政策研究组织的信息系统条块分割、泾渭分明，无法形成共享的信息大系统，加之信息处理技术落后，导致信息管理混乱，反映情况不够及时、准确。这与现代公共政策研究组织从事研究和咨询所需要的畅通的信息流动网络相去甚远。同时，我国现有的信息资源也没有得到充分利用，官方和半官方公共政策研究组织几乎控制着我国80%以上的信息资源，而民间公共政策研究组织连政府的政策文件都不易看到；公共图书馆和政府统计、情报等部门的信息资源透明度不够，对保密信息的界限划得过大，这些信息源头上的制约严重影响了公共政策研究组织的研究广度、深度和效度。基于以上情况，政府一是应该进一步扩大信息公开的程度，为公共政策研究组织提供充分的信息资源。虽然这样做会限制或者削弱政府的一些权力，但是我们应当明确认识到这些权力本来就应该回归社会。二是我们的政府部门也应该打破信息垄断，疏通信息传播渠道，健全社会化的政策信息中心及其覆盖全社会的信息网络，重视建立各种数据库和联机检索系统，为公共政策研究组织提供较为真实的信息，从而使各类公共政策研究组织共享信息资源，面对统一的市场，公平、合理地竞争，从而达到节约社会成本、优化决策方案、提高决策质量的效果，进而促进决策科学化、民主化进程。三是逐步探索并建立新型的信息情报收集、利用等制度，不断把信息情报机构和公共政策研究组织结合起来，创建一些不仅具有安全保障功能而且具有决策咨询作用的情报研究机构，即具有中国特色的“情报局”。

总之，在现代公共决策中，公共政策研究组织越来越明显地发挥着重要的参谋咨询作用。我国现有的公共政策研究组织在公共决策中虽然作用明显，但是仍然存在不少缺陷。立足中国实际，借鉴国外成功经验，不断改革和完善法律制度、行政管理制度、财政投资制度、税收征管制度、信息管理制度，积极创造有利于各类公共政策研究组织发展的各项制度条件，建立健全现代公共政策研究组织，既是其现状改观的要求，也是时展的必然。

参考文献： [2]王名.中国社团改革—从政府选择到社会选择[M].北京:社会科学文献出版社,2001.

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[7]李恒光.非营利组织概念界定的国际比较.青岛科技大学学报(社会科学版)[J].2004,(3).

公共管理的研究方法篇4

关键词：危机管理；静态；要素；绩效模型

公共危机管理是一个十分复杂的系统问题。对其进行研究必然会涉及很多方面和很多学科。从国内外的研究情况来看，所研究的具体内容相当庞杂。甚至给人眼花缭乱的感觉，不同学术背景的学者都可以从自己的认识出发，结合自身的学科优势，对公共危机管理的某个侧面或某一具体问题加以研究。虽然涉及的内容庞杂，但归纳起来可以发现。对公共危机管理的研究可以概括为两个方面：对公共危机管理的动态过程中的各个阶段的研究和对公共危机管理的静态系统构成要素研究。

一、公共危机管理的动态过程与静态要素

公共危机管理的动态过程可以根据不同的研究重点作不同的阶段划分，有时被划分得比较细，有时则划分得比较粗，如有三阶段、四阶段、五阶段及六阶段等划分方法。无论哪种划分方法，其共同之处是都以时间序列为基础，从前向后对公共危机管理的动态过程中的各个阶段加以分析。以四阶段划分法为例，可将公共危机管理过程分为减灾、预备、反应和恢复四个阶段。公共危机管理实施中的一些具体操作，如预案及计划的制订、危机信息的、应急决策、媒体管理、危机公关、应急场情景管理等内容，实际上都是整个危机管理动态过程中的某个侧面或片段。

公共危机管理动态过程中的每个阶段都需要以静态系统为基础。所谓“静态系统”是指危机管理系统中相对比较稳定、常设的部分，由各种静态要素构成，如危机管理的组织机构、人员等。公共危机管理中的静态系统与动态过程是同等重要的，也是不可分割的，静态系统为动态过程的运行提供了基础和保障，而动态过程则是控制危机事件的发生、发展和消除不良后果的直接手段。静态系统是为动态过程服务的，动态过程是否能高效率地发挥作用很大程度上取决于静态系统的建设是否科学、合理。用一个可能不很恰当的类比，如果说公共危机管理的静态系统相当于计算机的硬件系统，那么公共危机管理的动态过程则相当于计算机的软件系统。

从以往的研究情况来看，公共危机管理的动态过程的研究相对比较成熟，大多数研究论著都以公共危机管理的动态过程的时间序列为框架展开，对危机管理的风险评估、预案的制订、危机预警、应急决策、媒体管理等具体操作内容的研究都比较深入。相比之下，对危机管理的静态要素的研究则比较薄弱。造成这种情况的原因之一是以往国内外对危机管理的研究中，对企业危机管理的研究起步更早，积累的研究成果更多。相对于公共危机管理，企业危机管理涉及的静态系统的要素要简单得多，因此对企业危机管理的研究中不可避免地会忽视对静态系统的关注。而对公共危机管理则不同，相关的静态系统起到非常关键的作用，如果静态系统的建设不科学、不完善，那么再好的动态管理技术也将无济于事。

对公共危机管理系统静态要素加以分析，目的是将各种要素综合起来，概括出一个决定公共危机应急管理效果的综合绩效模型。这样一个综合模型是有意义的，因为影响公共危机应急管理效果的因素众多，而且各因素之间还存在着各种复杂的逻辑关系，难以全面把握。通过综合绩效模型，可以将各种因素综合起来，尽量全面、直观地显示各因素的作用，这无疑对深入分析公共危机应急管理系统有很大帮助。本文尝试运用控制论的分析方法将各种因素综合起来，概括出一个决定公共危机应急管理效果的综合绩效模型。

二、使用控制论分析方法的合理性说明

公共管理的研究方法篇5

近年来,我国公共管理的研究成为学术界研究的热点。公共管理的论文、著作不断增多,高校、行政院校纷纷建立公共管理教学与研究机构,MPA教育项目开始启动,全国首届公共管理研讨会于2001年12月20-24日在广东湛江市举行。与这种研究热潮不相适应的是关于公共管理主体的研究。公共管理主体研究的文章少,且对公共管理主体缺乏明确的界定。这不仅涉及学科的研究对象和范围,而且直接涉及我国正在建立的公共管理的科学性和实用性。

二

国外对公共管理主体的界定,是从“公共服务”活动来溯及主体的,凡为“为追求公共利益服务的人员”就是公共管理主体。典型代表是梅戈特女士,她说:“主体的划分很难有明确的界限,因为我们对公共服务概念的理解大大扩展了。公共服务不仅包括政府的三个分支(即立法、司法、行政)部门,而且包括联邦政府、州政府和地方政府三个层次,而且包括非赢利部门。所以,公共管理的主体就成为所有追求为公共利益服务的人员,无论这些服务是由政府履行还是非赢利机构执行,这个定义要比76年前要宽泛得多”。[1]国内学者是用“谁干什么”的思维来定义公共管理概念,从而界定公共管理主体的。关于“干什么”,学者们给出的或是“管理公共事务”,或是“维护、增进、分配公共利益”,或是“提供公共服务或公共产品”。

关于“谁”,即主体,大致有三类观点:1•公共管理主体是政府和非政府公共机构。这类观点也存在差异。有的认为,所谓公共管理,是指政府及其他公共机构,为了适应社会经济的发展和满足公众的要求,对涉及公众利益的各种公共事务所实施的有效管理;在公共管理活动中,管理的主体是居于社会权力中心的政府以及一些非政府公共机构。[2]有的还提出了主角和配角的关系,认为公共管理的主体不仅有政府,而且包括社会中那些追求公共利益服务的非政府公共组织;公共管理是包括政府管理在内的全社会开放式管理体系,政府管理是公共管理的主角,但社会公共管理还需要配角。[3]有的还把“非政府公共机构”明晰化,认为公共管理是一种以公共权力的机关为核心并有社会中介组织和公民大众参与的、采用公共政策和市场竞争等手段对社会公共事务进行有效管理的公共实践活动;公共管理的主体是多元的,并非限于政府一家,社会上大量的中介组织、居民自治组织、志愿者组织、慈善机构乃至于私人机构中的涉公部分,都可能成为公共管理中的主体。[4]

有的把社会部门分为公共部门和非公共部门两类,非公共部门即工商组织为第二部门,公共部门包括纯粹的政府部门即第一部门和准公共部门即第三部门。第三部门又包括非政府公共机构(如妇联、青联、学联、中国青少年基金会等)、公共事业(如公立学校、科研院所、社会福利机构等)和公益性企业(如城市自来水公司、公交公司、公共工程公司等)三个部分。这是按照是否提供公共产品、提供的是公共物品还是“准”公共物品的标准来划分的,并认为公共管理学研究的是政府组织与第三部门的管理规律,它的研究范围是政府组织和第三部门的公益性企业、事业组织、非政府公共机构的管理问题。[5]2•公共管理主体除政府外,还有立法机关、司法机关和其他公共组织。有的认为,公共管理学是一门研究公共组织(主要指政府)更有效地提供公共物品的学问;公共管理学不仅明确地将其他国家机关(立法、司法机关)当作研究对象,而且也把其他公共组织的管理活动纳入其研究范围。[6]有的还指出了执政党机构。

所谓公共管理,是指政府为促进社会整体协调发展,采取多种方式对涉及社会全体公众整体的生活质量和共同利益的一系列活动进行调节的过程;公共管理的主体是政府,对政府可作广义理解,它不仅指包括立法、行政、司法等国家机构的广义政府,而且涉及执政党的机构。[7]3•公共管理主体除政府外,还有中国共产党、人民代表大会及其常务委员会、司法机关(包括人民法院和人民检察院)、中国人民政治协商会议、派以及授权管理社会公共事务的社会中介组织等。公共管理包括公共行政(政府依法对国家事务、自身事务和社会公共事务的管理活动),但公共行政在公共管理中居于突出地位。[8]随着我们对公共管理认识的深化,我国公共管理主体是否可以这样来界定:凡从事公共管理,提供公共服务或公共物品者都是公共管理的主体。按照这种思维,我国公共管理主体包括广义政府和非政府公共组织。这里的广义政府,包括执政党、立法机关、司法机关、行政机关以及政治协商机构,在我国各行政层级,就是指中共党委、人大、政府、政协、人民法院和人民检察院。这里的非政府公共组织,包括公共事业组织、公益性企业、社会中介组织和社会自治组织等。政府是公共管理主体没有争议,这里,笔者就中共党委、人大、政协是公共管理主体进行探讨。

三

中共党委、人大、政协是公共管理主体,其理由是:

首先,这是中国的现实。全国首届公共管理研讨会指出:“要使我国的公共管理具有中国特色,就必须分析与之相关的国情。[9]”中国的现实国情是:中共党委、人大、政府、政协是中国公共管理的核心主体。公共管理是需要运用公共权力来完成的。在中国的公共权力格局中,最核心的是中共党委、人大、政府、政协“四大班子”。中国是一个多元行政的国家。共产党是执政党,它的执政地位已载入宪法,它有别于西方的政党。从中央到地方的每一行政层级中,党委成为维护、增进、分配公共利益的政治决策中心。我国人民代表大会是“议行合一”的政权组织形式,人大制定宪法和法律,产生“一府两院”,实行民主集中制,对社会公共事务作出法律决策,并监督执行情况,它有别于西方国家的议会。政协对有关社会公共利益的政治决策和法律决策进行政治协商,对决策和决策的执行情况进行民主监督,并且参政议政。一府两院执行政治决策和法律决策,收到实效。这是中国公共管理的基本框架和基本运行态势。

其次,在现代党和国家的政治生活中,对全社会公共事务的有效管理成为最大的政治。有效的公共管理就是对政治的推动,无效的或低效的公共管理成为政治的绊脚石。我国每年召开的人代会、政协会都是讨论国民经济和社会发展中的重大问题并做出决策。以今年三月召开的全国人代会和政协会为例,全国人大五次会议收到议案1194件,是全国人大实行提案制度以来收到议案最多的一年,也是连续两年突破千件。政协九届五次会议收到提案3583件,立案3368件。这些议案和提案大多事关国计民生的重大问题,或是群众关心的社会热点问题。其中,加入WTO后的法治应对、改革开放深层次问题的解决、经济与社会的协调发展、职工和消费者合法权益的保护,则是议案和提案关注的热点。我们不能把中国的公共管理限定在一个很低的层面,即政府及非政府公共机构的层面,我们也不能把公共管理与政治截然分割开来,这不利于中国公共管理的研究,也将使中国公共管理研究的效用大打折扣。

第三,现代中国的公共管理主体,一方面,主体是多元的;另一方面,这些多元的管理主体有着严密的权力关系和法律关系。中国共产党在公共管理权力格局中居于领导地位。中国共产党除了全社会最广大人民群众的最大利益外,没有自己的特殊利益,“三个代表”的核心是始终代表中国最广大人民的根本利益。党的领导不仅合法,而且合理,它不象西方的一些政党只代表某些阶层某些集团的利益。人代会是人民选举产生的公共管理的权力机关。政协是由中国共产党和各派、工商联、无党派民主人士共同组成的政治协商机构。我国已经形成这样的格局:党委领导,政协协商,人大决策,政府执行。在我国的每一行政层级,第一层次的公共管理主体是党委、政府、人大和政协。这些机构通过合法程序掌握着该行政区域的公共管理权力,“四大班子”各负其责,各司其职,对本行政区域的重大公共事务进行管理。第二层次的公共管理主体才是非政府公共组织,包括各类公共事业组织、各级政府兴办的公益性企业组织、授权管理社会公共事务的各类社会中介组织以及社会自治组织等。必须指出,这里的非政府公共组织不是西方的非政府公共组织的概念,这是相对于广义政府即第一层次公共管理主体的另一类公共组织。过去,由于政事不分、政社不分,这类组织的发展受到限制,其作用没有充分发挥。目前,这类组织特别是社会中介组织和社会自治组织,尚处于“弱小”、“幼稚”阶段。要经过行政体制改革和政府职能转变,通过大力发展和规范社会中介组织,大力培育和健全社会自治组织,通过政事分开、政企分开,第二层次的管理主体才能真正发挥作用,才能协助、补充和延伸第一层次管理主体对社会公共事务的管理。这是我国社会体制改革要解决的问题。“推进公共管理实践的发展,开展公共管理研究,最大的意义是推进公共管理的社会化”[10]这正是我国公共管理学研究的任务之一和着力点。西方国家的政党制度、政权组织形式、社会结构与我国有很大不同。我们不能照搬西方的公共管理模式。

第四,全国首届公共管理研讨会指出:“公共管理是一种包括国家事务、政府事务、社会公共事务在内的具有公益性、泛适性的管理模式”,[11]公共管理可以分为国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理三个层面或“三界”。国家公共管理研究国家治理结构以及这种框架下的公共事务管理,包括、国家职能、执政党建设、党政关系等。显然,把公共管理主体限定在政府及其非政府公共组织范围内是不恰当的,能做为这一层面的公共管理主体,只有党委、政府、人大和政协。

公共管理的研究方法篇6

关键词：新公共管理理论；方法论；创新；行政管理

随着新公共管理理论的提出与应用，其在政府行政管理上的优势也不断显现出来。其中，结合市场经济的竞争管理方式、重视效率的战略管理方法、以结果为重的目标管理等构建了全新的公共管理体系，在政府开展行政管理工作中发挥了积极作用，有效地提升了政府行政管理的效率，对公共管理有着极为重要的意义。因此，深入探析新公共管理理论方法论具有重要的理论意义和实践价值。

1新公共管理理论方法论的主要特征

第一，工具理性特征。新公共管理的理论基础来源于经济学理论，比以往的公共行政的理论更加科学、严谨，但该方法论重视工具理性思维方式，将价值因素剔除在外，强调效率和结果，认为公共行政管理是一种重要的手段和工具。因此，此种方法论提倡规范性和客观性，关注行政管理的方法、程序及手段，具有显著的工具理性特征，能够较好地增强公共行政管理的有效性和科学性。第二，个人理性特征。有关研究表明，新公共管理的逻辑起点是理性经济人，此种逻辑起点是一种鲜明的个人主义理性思维方法。理性经济人是对人性利己观念的一种继承和发展，它主张个体都是经济人，其活动的基本动机和最终目的都是获得最大的个人利益。基于这样的思想观念，新公共管理理论方法论也具有鲜明的个人理性特征，提倡政府行政管理要符合市场导向，尊重个体层面的自利需求，尤其要满足顾客的合理需求和组织成员的个人利益。第三，实证主义特征。在新公共管理理论形成、发展的过程中，引入并融合了企业的成功经验和管理方法，这些经验和方法都是实证主义方法论，遵循的原则是有用即真理，重视实际操作方法和管理经验的积极作用。因此，借鉴了战略管理、目标管理、项目预算和绩效工资制等方法论的新公共管理理论方法论具有较强的实证主义特征，可以较好地推进公共部门变革，促使其创新行政管理方法，进一步提升管理效率。

2新公共管理理论方法论的创新作用

2.1为公共管理研究提供了全新的视角

新公共管理理论基础主要来自经济学理论，如新制度经济学、公共选择理论，这是一种重要的思想武器，既可以用来批判以官僚体制理论为代表的传统公共行政理论，也有助于推进政府改革实践，同时还能够为公共管理和决策模式的创新、完善提供基础的方法论支持。相较以往的公共行政学理论基础，经济学理论具有的确定性、经验性及精确性都更高，使公共行政管理研究的视角朝着经济学取向的竞争化、自由化和市场化方向发展。此种方法论不仅有助于丰富政府公共管理理论的内涵，使之更科学完善，也可以较好地推动公共行政管理改革，使之更有序地实施。就理论层面来说，新公共管理方法论的理论范畴和视野都得到了较大扩展。在以往的公共行政理论中，理论基础主要为政治与行政二分理论（理论提出者：威尔逊、古德诺）和官僚制理论（理论提出者：韦伯），这两种理论都在政治学理论范畴之内。而在新公共管理理论中，当代工商管理学、西方经济学等均被纳入其理论基础中，从而打破了以往公共行政学方面存在的学科局限，公共组织也从过分关注效率转变为重视市场价值，这为开展公共管理学方面的研究提供了全新的视角，例如：公共选择理论借助现代经济学领域的方法与逻辑，通过理性经济人理论中的供求分析、交换及效用最大化等要素，对那些和民众联系紧密的政治个体进行行为特征分析，同时也对典型的政治团体和政府所具有的行为特征进行了总结。这使研究的侧重点和涉及范围都得到了拓展与延伸，关于如何有效执行、拟定政府公共政策也逐渐成为了一个现实性课题。由此不难看出，公共选择理论的引入拓宽了公共行政学的思考范围和研究视角，具有重要的价值意义。从实践角度分析，新公共管理方法的应用有助于提升公共组织的行政效率。20世纪70年代，西方国家的政府公共行政管理的效率日趋低下，甚至出现了严重的信任危机。而经济学理论包含的方法论极为独特，学科基础也颇为成熟，尤其是其重产出结果比的绩效理念对公共行政管理有着重要影响，将其引入公共管理研究后有效地扭转了这种效率低下的局面，同时，在应用过程中逐渐被置于支配地位，促使公共管理改革朝着市场化方向健康发展。有学者深入探讨了经济学理论基础和新公共管理方法论的内在关联，提出：新公共管理理论坚持市场取向是因为引入了经济学理论，受这种理论思想和方法论的影响，逐渐认可了市场价值的积极作用，当其被应用到公共管理改革过程中之后，逐步取代了以往公共行政学理论的地位，也使公共官僚组织的思想观念得到改变。

2.2使公共管理方法的取向和范围不断拓宽

新公共管理方法既囊括了工商管理学、经济学方面的理论，同时也将管理学、社会学、政治学及政策学等领域的方法和知识有机结合在一起，其核心主题是如何提供优质的公共服务和物品，实现有效的公共管理，这有助于增强公共管理方法的综合性和广泛性。新公共管理方法认为，政府公共服务应当以市场化为导向，同时要充分考虑客户取向，在当代工商管理学理论的支持下，积极利用私人部门成功的管理经验、技术、方法和原则，创新绩效管理方法和战略思维。同时，充分运用政策科学分析方面的技术、方法，以及有关公共政策结果和过程方面的研究成果，从而建立起综合且广泛的管理方法，使公共管理研究更科学有效。相较以往的公共行政方法，新公共管理方法的应用使行政主题和理念得到了创新、完善。基于管理行政理念的指导，以往的公共行政重视层级节制和制度约束，多采取官僚化的管理方法开展行政工作，非常重视对行政体制、机构及过程等行政组织内部事务进行研究，而没有对组织的发展趋势和外部环境等方面进行分析。因此，不难发现，公共行政管理活动具有明显的内部取向特征。新公共管理方法认为，既要对组织内部进行研究，分析内部系统要素存在的关系，也要关注组织的未来发展形势和外部环境特征，厘清外部环境和组织之间的关系。也就是说，在做好组织内部管理的同时，要通过战略管理、结果控制及战略计划等方法，将组织置于外部环境进行分析，探讨组织行政管理的成功经验和不足之处，分析组织发展过程中存在哪些不利因素和有利因素，以便公共组织机构可以更好地适应外部环境，在稳步管理中实现长足发展。基于服务行政理念的指导，新公共管理方法论主张，公共行政管理要对公民和公共管理者的关系进行深入分析，行政管理活动要充分体现民主性和服务性。因此，公共服务和公共责任也被纳入新公共管理。相较以往的公共行政，新公共管理引入并融合了当代工商管理与西方经济学领域的模式、经验、技术、方法及原则，向新公共管理方法注入了包括组织发展、制度安排、信息管理、人力资源开发、顾客至上、业绩工资制、合同雇佣制、成本核算、绩效目标、交易成本与公共选择等在内的许多全新的内容和主题，给公共行政赋予了全新的概念与涵义，为其作出了更为全面的释义。在公共行政管理领域引入并使用这些管理方法，不仅能够彰显政府人性化管理的特点，体现绩效评估和竞争机制的优势，较好地改善行政管理的效果，同时也可以拓宽新公共管理方法的研究主题和理论视野，使公共管理有更为广阔的发展空间。

2.3用激励机制取代规制的公共管理方法

一般来说，对组织结构行为和设计进行研究分析时需要一个逻辑起点。基于新公共管理方法论，人性假设被当作基本的逻辑起点，这有助于政府转变公共管理方法的导向，即用激励取代规制。以往官僚制度的逻辑起点是人性恶，所以，公共官僚组织在进行管理时非常重视规制，为了避免人出于恶的本性损害、破坏公共利益，往往会制定多种规章制度，以便对政治权力进行有效监督、控制，防止出现滥用官僚权力的现象。韦伯在设计官僚制的有关制度时，非常看重规则的完整性和详实度，而且对权利体系的层级节制设计尤为关注，确保其能够达到较高的理性化水平。显然，这样的官僚体制是以规制为导向的，它能够起到推动公共行政发展的积极作用。但从长远角度来看，这种体制过于重视规则，可能会使行政工作陷入教条主义的危机，从而不利于行政效率和质量的进一步提升，会对公共行政长期发展形成阻碍。新公共管理方法强调市场的导向作用，认为可以通过创建有效的激励机制来完善公共行政管理。该方法基于人性假设这个逻辑起点，将经济市场和政治市场里面的个体视为理性经济人，其显著特征就是追求利益和效用的最大化。在政府组织机构中引入市场机制，同时创建有效的竞争机制，将绩效管理纳入劳动报酬体系，并把绩效作为劳动报酬的重要指标，根据劳动和竞争形成的结果实施绩效管理。这样在竞争过程中就会出现差异和距离，为了不落后于他人，获得更多的劳动报酬，机制中的理性经济人必然会主动增强工作积极性，做好本职工作。以往的官僚体制以规制为导向，重视层级节制，认为下级要绝对服从上级的命令，在工作过程中所有人都必须认真落实各项规章制度，这既不能够激发公务人员的工作热情，也会扼杀其创造性，还不利于充分实现公共利益。长此以往，公务人员不仅会养成按章办事的习惯，也会形成墨守成规的固定工作模式，从而将降低工作效率，甚至引发扯皮推诿等问题。基于新公共管理方法论，个人的合理利益得到承认，竞争机制和市场机制被纳入政府内部，同时绩效管理也得以实现，这样可以较好地提高公务人员的工作热情，充分挖掘其潜在能力，有助于突破僵化的官僚体制模式的限制，使公务人员的主体性得到充分发挥，对协调、改善组织和个人利益的关系有一定促进作用。

3结语

新公共管理理论中引入了经济学理论，借鉴了工商企业管理理论、公共选择理论及新自由主义经济学等诸多方法论，对以往的公共行政管理作出了补充、完善，同时也提出了全新的公共管理理论概念，为公共管理研究提供了更多视角，使公共管理方法完善，将其运用到公共部门行政管理过程中，能够有效提升行政管理的效率，改善行政管理的效果。

作者:吴晓芳 单位:郑州升达经贸管理学院

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［6］姜国兵.公共管理定量研究方法刍议［J］.广东行政学院学报,2012(2).

公共管理的研究方法篇7

(一)优势财经类大学经济管理类师资力量雄厚，他们教学经验丰富，研究成果丰硕，再加上财经类大学完备的经管类课程实验实训设施，为学生的进一步学习搭建高层次，多角度的理论和实践平台提供了广阔的空间。与其他综合类及理工类院校相比，通过跨院系的学科资源整合和师资力量组合，财经类大学具有开设公共经济学、公共政策分析、政府绩效评估、公共部门财务、公共项目预算与管理、政府部门现金与债务管理，公共投资分析等技术性课程的条件，而这些技术性课程的开设，是以政治学、社会学、公共伦理学等公共管理学科传统的价值性和理论性课程作为基础。通过这样的课程设置，能够有效打通学生从理论学习转化为实践技能的“瓶颈”。也能避免目前公共管理学科普遍存在的教学内容空泛、枯燥，学生实践能力差的缺陷。(二)劣势1．学科基础薄弱从财经类大学各专业的发展情况看，许多院校的公共管理类专业在20世纪90年代末高校扩招前后才得以创立，发展时间短，远没有达到财政、金融、会计、工商等强势学科的专业化程度，学科基础较弱，学术影响较小。其开设的公共管理类专业虽然在较短的时间实现了较快的发展，但在专业建设、教学特色、教学方法等方面还远远落后于综合性院校，还没有形成适合于财经类大学的专业发展模式。与财政、金融、会计、工商等强势学科相比，公共管理学科在财经类大学兴办的各学科专业中普遍处于边缘弱势的地位，且其各二级学科力量分散，学科整体被人为的“肢解”。在学科基础本来就较弱的情况下，这种狭隘的“小财经”办学理念和部门利益的博弈更进一步限制了财经类大学公共管理学科的发展空间。2．专业定位模糊公共管理涉及多个公共部门，而这些部门或组织的专业性差距很大，在学科发展过程中，各类高校就试图结合自身的特点进行办学。综合性大学的公共管理学科建设强调综合性和理论性，医学类院校的公共管理学科建设突出医疗卫生管理特色，师范类院校公共管理学科建设突出教育管理特色。而许多财经类院校的公共管理学科在专业定位上却遭遇了在“宽与窄之间艰难取舍”的尴尬局面，一方面想如综合性大学那样追求“大而全”，另一方面又想突出财经特色，结果却是哪方面的目标也没达到。培养出的毕业生似乎什么都懂都会，但到实际应用中却又什么都不精。这种模糊的学科专业定位，培养出来学生也变得不伦不类，既缺少公共管理学科知识，又没有系统的财经专业知识。在这种情况下，财经类大学公共管理专业的毕业生在招聘和求职的过程中遭遇的尴尬也就可想而知。

二、财经类大学公共管理专业的培养目标与培养要求

(一)培养目标上个世纪末，国务院学位委员会决定进行学科结构的调整，重大举措之一就是设立公共管理一级学科，下设行政管理、教育经济与管理、社会保障、公共卫生管理、土地资源管理等五个二级学科。任何新的一级学科诞生必然伴随着学科的内部整合。由于公共管理下属的许多二级学科原来分属于不同的一级学科如政治学、教育学、社会学等，学科整合的任务对它来说尤为繁重。自公共管理一级学科成立以来，由于我国学界在理论研究上的不足，学科整合状况很不理想，各二级学科之间还没有建立起一个统一学科知识体系框架，相互之间的内在联系也没有能够确立起来。一级学科合理存在的基本条件之一，是它的研究范畴能构成理想的基础平台，既允许研究领域的进一步合理分工从而形成二级学科，又能确保二级学科之间存在有机的内在联系，从而产生学科共通的理论和知识。公共管理二级学科之间缺乏有机的内在联系，主要表现在教育经济与管理、社会保障、公共卫生管理、土地资源管理四个学科上。这些学科划分的基础是横向的领域分工，相互之间在研究对象上的区别是比较明显的，且原来就分属不同的一级学科。但这些二级学科之间在研究范畴上有哪些内在联系?从事分领域的研究又需要哪些共通的理论和知识基础?目前没有一个清晰的答案或基本的共识。如果说理想的学科结构是树状结构的话，那么目前公共管理基本上处于袋状结构，不同二级学科之间的有机内在联系没有确立，主要靠公共管理这一外壳来维系。［2］在公共管理各二级学科之间的有机内在联系还没有确立之前，要确立一个统摄各二级学科，逻辑严密的公共管理一级学科培养目标显然是不现实的。目前，许多财经类大学也在公共管理一级学科下开设了各二级学科专业，下一步除了要完成学科教研机构建制上的形式整合外，在实质上打通各二级学科之间的内存联系是更为重要的任务。立足于财经类高校的实际，其公共管理一级学科的培养目标大致可以概括为“培养具有财经特色的实践型公共管理专门人才”。(二)培养要求1．公共性要求财经类大学公共管理专业培养目标的公共性要求体现在学科建设和整合的过程中必须始终坚持公共性本色。当前不少财经类大学的公共管理专业因为学生就业情况不佳就“病急乱投医”，随意调整教学方案，添加了很多非公共管理类的课程，或把提升学生就业率的希望寄托于“二学位”上。这种泛财经化的不良倾向，导致财经类大学的公共管理专业属性更加模糊，任由其发展甚至将引发学科发展的合法性危机。为了有效解决学科发展与学生就业之间的矛盾，应当在人才培养的过程中贯彻“大公共领域”的概念，即财经类大学公共管理专业人才培养的服务对象，不仅包括传统意义上的公共部门人才需求，还应该包括企业部门的公共管理人才需求。因为现代企业已经不是纯粹的自由竞争者，一方面普遍存在政府对市场行为的干预，另一方面社会进步要求企业承担更多的社会责任。所以，现代企业除了搞好生产经营以外，还要处理好与政府和社会的公共关系。这就要求企业中的工作人员不仅需要具备经营管理知识和能力，还必须具备一定的公共意识和公关素质，而财经类大学的公共管理专业学生正好可以满足这种逐渐增长的人才需求。2．应用性要求在公共管理学科发展的不同历史时期，公共管理学科关注的焦点会有一些变化，但贯穿始终的核心争议话题主要是政治与行政的关系问题。［3］一般认为，19世纪末由美国学者威尔逊和古德诺提出的“政治与行政二分法成为公共行政的理论基础”，［4］正是在这一理论基础上公共管理得以从政治学分离出来成为独立的学科。但实际上，在公共管理学科100多年的发展历史中，公共管理与政治学的学科分界始终没有很好地建立起来，公共管理学科的研究和教学都存在强烈的“政治学倾向”。所以，要化解公共管理学科的“身份危机”，就应该重申“政治与行政二分”的意义和价值。在“政治与行政二分”框架下，传统公共行政学的研究对象应该是行政问题，而非政治问题。随着现代社会的发展，政府的职能发生了很大变化，传统公共行政学的研究范式也正在向公共管理学的研究范式转变。但这并不代表“政治与行政二分”已经过时，在现代社会多方参与的公共治理视角下，“政治与行政二分”可以被引申为“政治与公共管理二分”。那么，公共管理学科的研究对象就应该是公共管理问题，而非政治问题。而公共管理问题都是一些十分具体的知识应用性问题，其中很大一部分问题如公共政策分析、政府绩效评估、公共部门财务、公共项目预算与管理、政府部门现金与债务管理、公共投资分析等都与财经知识和技能的应用紧密关联。而关于这些问题的教学和研究正是财经类大学的优势所在，故而财经类大学公共管理专业应该依托自身的经管学科优势进行教学改革，在课程设置、教材选用、教学方法、课时分配等各个环节突出应用性，淡化目前过分偏重价值分析和理论知识的“政治学倾向”教学方式。3．复合技能性要求公共管理学科人才培养的复合技能性要求源于两方面的原因:一是公共管理问题的复杂性。公共管理学科是当代社会科学中发展最快的学科领域之一，它的诞生和发展是因应近现代社会公共管理实践快速变化的产物。在人类社会最近一个多世纪的发展历史中，随着科学技术，特别是信息技术的飞速发展，国与国之间、地区与地区之间的交往日益密切，涉及人们活动公共领域的社会公共事务日趋庞杂。在这一背景下，各国政府面临的社会治理任务日趋繁重，政府的职能也急剧扩张，当今社会公共管理几乎涉及了人类事务的每一个领域。作为专门研究公共管理活动及其规律的学科，公共管理学科的研究也不得不紧跟实践加速变化的“步伐”，研究的主题和范围不断扩大。二是公共管理学科知识的复杂性。随着公共管理问题的范围不断扩大，为了满足公共管理实践的要求，越来越多的其他学科门类的知识被吸纳到公共管理学科的研究和教学当中，包括政治学、管理学、法学、经济学、社会学、心理学等等。随着公共管理二级学科成员的不断增加，甚至一些理工类学科的知识也被引入到公共管理的课程当中，如土地资源管理专业就开设了土地资源学、测量学、土地信息系统等理工科性质的课程。公共管理实践的快速发展，对公共管理专业研究和教学方法的革新提出严峻的挑战。传统上偏重于定性研究和理论教学的教研方式已经远远落伍于时代进步的要求，定量和实证方法的大量应用应该成为公共管理专业教研方式革新的基本方向。财经类大学开设的各类经管专业从性质上属于自然科学和社会科学相接合的软科学领域，其教研方式普遍注重定性与定量方法的综合应用，这是综合性院校和理工类院校所不具备的条件。财经类大学的公共管理专业在办学的过程中，应该充分发扬财经类大学在教研方法上的这种优秀传统，并结合学科自身的特点，以适应培养复合技能型人才的要求。

三、财经类大学公共管理专业的定位与实现途径

(一)专业定位改革开放后，按照市场经济的要求，国家对各类院校的学科专业设置不再加以限制，各类院校都在朝学科门类齐全的综合性大学发展。但在这一过程中，却产生了一个负面的问题，就是各类院校不顾自身的传统和条件，一哄而上地开设新专业。经常是一个教育部新批专业，在很短的时间内就形成遍地开花的局面，其结果就是引发各类院校的同类专业办学模式之间的相互模仿、恶性竞争。财经类高校的公共管理专业普遍开设较晚，由于经验不足和盲目扩招的功利思想驱使，很多财经类高校的公共管理专业办学模式也是简单模仿和照搬综合性大学的产物，所谓的财经特色只是体现在比其他类型的院校多开设了几门财经类的基础课而已。在高校扩招热逐渐褪去和高考生源逐渐萎缩的大形势下，我国高校各类冷门专业都不得不冷静思考下一步的生存和发展问题，而如何准确定位专业就是办学者首先需要考虑的问题。我国传统的高校门类设置包括综合类、师范类、理工类、农林类、医学类、财经类等几大类，其中综合类和师范类高校的学科优势在于文史哲理，其优势体现在宏观知识领域;而理工类、农林类、医学类高校的学科优势在于行业部门，其优势体现在微观知识领域。唯独财经类高校的经济管理类学科专业研究范畴是介于宏观与微观之间的中观知识领域。笔者之所以做以上分析，是想为我国各类高校的公共管理学科专业寻找出路提供一种分层定位的思路:综合类高校的公共管理专业教研应偏重于围绕学科知识理论框架的构建，其培养重点应向研究生层次倾斜;理工类、农林类、医学类高校的公共管理专业教研应偏重于各自的行业领域，培养层次应以本科生为主;财经类高校的公共管理专业教研则应介于理论与实践之间，学生能力培养应以分析方法的熟练掌握为目标，培养层次也应以本科生为主。基于以上思考，财经类高校公共管理专业的定位应该是“服务于区域性公共管理的应用学科”。(二)实现途径1．突出区域特色截止2007年底，全国普通高校共有1908所，其中地方所属所管院校1797所，占全国高校总数的84．2%。［5］随着中央和地方共同管理，以地方统筹为主的高等教育管理新体制的建立，地方高校不仅已成为我国高等教育的主体，而且区域化特征日益明显。作为地方高校，服务区域社会，为地方经济社会发展提供人才支持、技术支撑和文化动力是区域地方性大学的重要使命。一方面，地方政府日益成为区域高等教育的主要投资者和管理者;另一方面，区域高校主要面向地方办学，满足区域经济社会发展对人才、科技和文化的需求，二者间呈现出相互依存、相互制约的关系。在我国目前200余所财经类大学中，除了少数几所不属于地方高校(如中央财经大学、对外经济贸易大学)，其他绝大部分财经类大学属于地方高校(或办学地点位于地方)。现阶段，中国各个地方的经济社会发展模式、速度都存在较大的差异，所面对的公共管理问题也各不相同，地方政府在解决这些问题的时候亟需高校的智力支持。财经类大学的公共管理专业应该把握住机遇，根据区域社会发展和经济建设需要、结合学校所处区域、自身特点、学科优势及发展潜力，找准学校定位。在此基础上，确定本专业的人才培养目标、培养规格，设计所培养人才的思想素质、文化素质、业务素质、身心素质等教育内容和教育目标。2．开放式的教学和研究开放式教学和研究模式是针对财经类大学公共管理专业目前相对封闭式的教学和研究模式而言的，开放性教学和研究模式集人才培养、科学研究和社会服务为一体，突出学习主体开放式知识结构获取和公共管理实践能力的培养。开放性教学和研究模式以培养造就公共管理创新型应用人才为目标，具体来说就是要构建一种“学习、实践和研究”多阶段互促的、“学校、政府和社会”三平台互补的、“学生、教师和实践者”三主体互动的教学和研究模式。第一，“学习、实践和研究”多阶段互促的开放式教学和研究过程。既主张公共管理专业的教学和研究是在开放式环境下，围绕专业知识和技能进行“学习、实践、研究”的多阶段互促过程。第二，“学校、政府和社会”三平台互补的开放式教学和研究环境。即主张构建“学校、政府和社会”三平台互补的开放式教学和研究环境。在这个三位一体的教学和研究平台上，学校、政府和社会三者之间可以做到良性互动，公共管理教学单位和实践部门在这一平台上可实现能力互补和资源流动。第三，“学生、教师和实践者”三主体互动的开放式教学和研究方法。即主张“学生、教师和实践者”三主体互动的开放式教学和研究方法。学生、教师和实践者在“学校、政府和社会”三平台互补的开放式教学和研究平台上，共同参与到“学习、实践和研究”多阶段互促的开放式教学和研究过程中。

公共管理的研究方法篇8

关键词：危机管理；静态；要素；绩效模型

公共危机管理是一个十分复杂的系统问题。对其进行研究必然会涉及很多方面和很多学科。从国内外的研究情况来看，所研究的具体内容相当庞杂。甚至给人眼花缭乱的感觉，不同学术背景的学者都可以从自己的认识出发，结合自身的学科优势，对公共危机管理的某个侧面或某一具体问题加以研究。虽然涉及的内容庞杂，但归纳起来可以发现。对公共危机管理的研究可以概括为两个方面：对公共危机管理的动态过程中的各个阶段的研究和对公共危机管理的静态系统构成要素研究。

一、公共危机管理的动态过程与静态要素

公共危机管理的动态过程可以根据不同的研究重点作不同的阶段划分，有时被划分得比较细，有时则划分得比较粗，如有三阶段、四阶段、五阶段及六阶段等划分方法。无论哪种划分方法，其共同之处是都以时间序列为基础，从前向后对公共危机管理的动态过程中的各个阶段加以分析。以四阶段划分法为例，可将公共危机管理过程分为减灾、预备、反应和恢复四个阶段。公共危机管理实施中的一些具体操作，如预案及计划的制订、危机信息的、应急决策、媒体管理、危机公关、应急场情景管理等内容，实际上都是整个危机管理动态过程中的某个侧面或片段。

公共危机管理动态过程中的每个阶段都需要以静态系统为基础。所谓“静态系统”是指危机管理系统中相对比较稳定、常设的部分，由各种静态要素构成，如危机管理的组织机构、人员等。公共危机管理中的静态系统与动态过程是同等重要的，也是不可分割的，静态系统为动态过程的运行提供了基础和保障，而动态过程则是控制危机事件的发生、发展和消除不良后果的直接手段。静态系统是为动态过程服务的，动态过程是否能高效率地发挥作用很大程度上取决于静态系统的建设是否科学、合理。用一个可能不很恰当的类比，如果说公共危机管理的静态系统相当于计算机的硬件系统，那么公共危机管理的动态过程则相当于计算机的软件系统。

从以往的研究情况来看，公共危机管理的动态过程的研究相对比较成熟，大多数研究论著都以公共危机管理的动态过程的时间序列为框架展开，对危机管理的风险评估、预案的制订、危机预警、应急决策、媒体管理等具体操作内容的研究都比较深入。相比之下，对危机管理的静态要素的研究则比较薄弱。造成这种情况的原因之一是以往国内外对危机管理的研究中，对企业危机管理的研究起步更早，积累的研究成果更多。相对于公共危机管理，企业危机管理涉及的静态系统的要素要简单得多，因此对企业危机管理的研究中不可避免地会忽视对静态系统的关注。而对公共危机管理则不同，相关的静态系统起到非常关键的作用，如果静态系统的建设不科学、不完善，那么再好的动态管理技术也将无济于事。

对公共危机管理系统静态要素加以分析，目的是将各种要素综合起来，概括出一个决定公共危机应急管理效果的综合绩效模型。这样一个综合模型是有意义的，因为影响公共危机应急管理效果的因素众多，而且各因素之间还存在着各种复杂的逻辑关系，难以全面把握。通过综合绩效模型，可以将各种因素综合起来，尽量全面、直观地显示各因素的作用，这无疑对深入分析公共危机应急管理系统有很大帮助。本文尝试运用控制论的分析方法将各种因素综合起来，概括出一个决定公共危机应急管理效果的综合绩效模型。

二、使用控制论分析方法的合理性说明

影响公共危机管理系统的静态要素甚多，要想把各类要素有机地统合起来，需要有一个合理的分析框架。公共危机管理系统具有高度的复杂性，而对于复杂系统的研究，上个世纪中期发展起来的现代系统论和控制论方法是比较有效的。正如控制论创始人之一的艾什比所说，“对于那些以复杂著称而其复杂性不容忽视的系统，控制论给出一种新的科学研究方法”，“研究复杂系统的种种方法里，控制论是数一数二的”。控制论事实上已经成为研究复杂系统组织的一个一般性原则，虽然控制论初创时期主要研究对象是生物系统、机械系统的控制和工程控制，如控制论的另一位创始人维纳把控制论定义为“关于在动物和机械中控制和通讯的科学”，但人们很快就发现控制论方法适合分析所有存在着信息和控制的系统，社会系统显然也是一个存在着信息和控制的复杂系统，可见控制论方法同样适合对社会系统加以研究，如维纳在他后来的著

  

述中就对法律的社会控制机理进行了分析。

按照系统论和控制论的观点，社会系统是一个开放的存在着负反馈的闭环控制系统。坎农(W.B.Canno)提出了开放系统存在的“稳态(homeostasi)”的概念，并分析了生物稳态与社会稳态的关系。所谓稳态是指开放系统必须对环境的变化作出反应，同时系统内部也会经常出现扰动，系统通过内部调节机制来应对各种变化和扰动，实现系统的动态平衡，使其能够维持相对持久的平稳状态。而系统的调节机制实质就是通过负反馈实现的控制机制。社会系统的稳态是人们期望的社会常态，是通过社会系统内部的调节机制来实现的，而这种调节机制也就是社会系统内部的信息反馈和控制过程。公共危机应急管理的目标也就是通过控制的实施来维持和恢复社会系统的稳态，因而控制论的分析方法在公共危机应急管理系统的研究中是有效的。

三、公共危机应急管理系统的控制过程

从系统论和控制论角度分析。可以给公共危机一个新的定义：公共危机是由社会系统内部某些因素的变化引起的，或由外部输入的因素促发的系统稳态的突然丧失，其严重程度足以威胁社会系统的正常运行或社会系统本身结构的维持和延续，公共危机的应急管理过程就是获取有关信息并对系统实施控制的过程。控制的目标是以尽量低的成本使系统恢复稳定状态。所谓控制是指“为了‘改善’某个或某些对象的功能或发展，需要获得并使用信息，以这种信息为基础而选出的，加于该对象上的作用”。危机管理的控制过程则是在危机发生后基于获得的有关信息，选择最恰当的措施，对危机事件本身及其造成的影响施加作用，使社会系统的正常功能得以恢复，保证社会的持续发展。

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