土地征收行政复议范文

土地征收行政复议篇1

关键词：房屋征收；房屋补偿；行政复议

中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1005-5312（2011）17-0278-01

伴随着我国如火如荼的现代化建设，房屋征收纠纷和补偿争议日益凸显，通过这方面的矛盾和问题所表露出的法律关系之复杂、法律规范之阙如，特别是政府部门在房屋征收纠纷和补偿争议问题及其解决机制中的不当行为在当前理论界尚没有明确和统一的认识。而行政复议制度作为对处于被动地位被征收补偿行使行政救济的重要手段，却在解决城市房屋征收纠纷和补偿争议中没有充分发挥其应有的作用。

一、房屋征收补偿争议：民事和行政法律关系的交织

当前，城市房屋征收补偿争议和纠纷已铺天盖地，以“唐福珍事件”为导火索，北大法学院五位教授以公民的名义向全国人大常委会递交了对《城市房屋拆迁管理条例》进行审查的建议。

可以说，城市房屋征收补偿争议是城市房屋拆迁活动中权利和义务交换的过程伴生的纠纷。我国现行立法主要通过国务院2001年颁布的《城市房屋拆迁管理条例》来调整。该条例第2条规定：在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的，适用本条例。这是基于我国在土地所有权与房屋所有权分离的基础上而形成的现实情况。

一方面，房屋征收与拆迁是城市化进程中经济建设发展的必然要求，另一方面，对作为公民私有财产的房屋的合法保护也是现代法治的应有之义。2010年1月29日，国务院法制办会同住房城乡建设部经过反复研究、修改，形成了《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》，将房屋征收补偿争议的讨论引向高潮。将房屋拆迁已替换成房屋征收之表达方式表面相关部门对该问题的理解已日趋成熟。拆迁是指征收人依法对城市规划区内国有土地上的房屋予以征收和拆除，对被拆除房屋的所有人或者使用人予以迁移安置，并对被拆除房屋的所有人予以经济补偿的活动。从这个角度看城市房屋拆迁和应该是拆迁当事人之间的民事法律关系。而“征收”是一种国家行为，是特指国家改变土地、房屋及其他不动产的所有权。如征收土地是指将农村集体所有的土地改变为国家所有；征收房屋及其他不动产，则是指将单位、个人所有的房屋及其他不动产改变为国家所有。

《物权法》第四十二条第三款对“征收房屋”的补偿安置已作出规定，即“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件”。但征收事由、征收权限、征收程序等，只能由行政法律来规定。

《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》规定的征收程序是县级以上地方人民政府组织有关部门论证后，将房屋征收目的、房屋征收范围、实施时间等事项予以公告，若被征收人、公众和专家意见无重大争议，地方人民政府作出房屋征收决定，依法收回国有土地使用权。

但目前学界对城市房屋征收的性质并没有达成一致，概括起来主要有两种不同的观点。一种观点是把房屋征收定性为行政行为。持这种观点的学者认为虽然在表面上看政府只是在房屋征收补偿发生争议时进行行政裁决，但征收的进行离不开政府行政权力的干预。房屋征收的程序由行政法规、地方规章规定，征收申请的内容需要政府审批，征收补偿的标准要由政府制定，争议的裁定由政府作出，实施作业由政府指定的单位负责，或者干脆由“拆迁办”完成，对于拒不配合的被征收人由行政机关如公安局等采取强制措施，整个过程都以政府的行政强制力为后盾。最为关键的是，征收是政府处理土地使用权的直接后果。实际上不管被征收人愿意不愿意，最终被拆是肯定的。所以征收是政府以国家的名义批准的一种行政行为，具有国家意志性与强制性。

第二种观点认为征收是一种民事行为。持这一观点的人主要是从征收补偿安置协议这一角度来定性房屋征收。征收安置补偿协议的双方主体是征收人和被征收人，他们是平等的民事主体，他们就安置方式、拆迁期限等进行协商并签订协议，因此认定征收是一种民事行为。

显然，在房屋征收活动中，民事法律关系和行政法律关系互相交织在一起使得征收争议更具复杂性。

二、完善行政复议制度：征收和补偿争议解决的途径

房屋征收与补偿问题是关系到社会公平正义实现，影响和谐社会。要使行政复议便民、简便的优势在处理房屋征收与补偿争议中更大地发挥出来，就应当针对现有行政复议制度中的不足之处，通过尽快修改法律或者制定相关行政法规来加以完善。

（一）明确和拓宽行政复议受理范围

如果从立法上缺少对行政复议范围的规定，那么行政复议机制的作用是非常有限的。由于城市房屋征收涉及的往往是群体性被征收人，少则十几人，多则上百人。这些人出于不同的考虑，可能选择不同的救济方式。这样经常会出现两种情况一种情况是，一个征收项目的几个被征收人分别向两个机关提出复议申请以及向法院提出行政诉讼申请两个复议机关及法院同时受理的情况。由于对有关的法律、法规和政策的理解不同可能作出不一致的行政复议决定和司法判决；另一种情况是同一被拆迁人既向被申请人的同级人民政府申请复议、又向被申请人的上一级行政主管部门申请了复议两个复议机关分别作出行政复议决定。

在行政复议受理的问题上，需进一步明确在以下几方面的规定：

（1）复议机关受理复议申请后发现人民法院或者其他复议机关已经受理，是否应当终止该行政复议，(2)不同复议机关对同一行政复议申请作出了不同的处理结果的应当如何处理；(3)对被申请人针对不同的申请人作出的多个同类具体行政行为可否并案审理的问题；(4)行政机关同一具体行政行为涉及多个管理相对人，而不同管理相对人分别选择不同的复议机关复议和法院诉讼时应当如何处理；(5)对行政复议的申请人适格问题可否按照《行政诉讼法》规定明确行政复议申请人应当与具体行政行为有法律上的利害关系。

（二）完善行政复议审查程序

行政复议作为行政机关内部的一种层级监督制度，是一种行政、司法兼具的审查程序，但它与司法机关的行政审判活动有本质区别。尤其是通过行政复议程序对政府不当征收行为的审查，要既注重公正，也不忽视效率。

首先，引入行政听证制度是解决征收补偿争议的一个重要方面。听证作为一项重要的程序制度，是现代行政程序法的核心制度。对于征收拆迁这种涉及多名行政相对人的，应当给予行政相对方参与并发表意见的机会，行政机关就有关征收补偿的事实问题和法律问题广泛听取利害关系人意见，以保证征收决定的合法、合理。

第二，要把行政法上的说明理由制度贯彻到行政复议审查程序之中去。行政机关在将作出行政决定在事实上和法律上的理由对行政相对人说明，这样才能保证公开，遗憾的是，我国《行政复议法》并没有对行政机关的决定应说明理由作出明确规定。因此，在实践中出现了行政复议决定文书不规范、说理性不强、决定过程模糊不清甚至不表达理由等严重问题，严重影响了被征收人对政府征收行为的支持和尊重。

第三，在复议审查证据的收集上，应当采取职权调取和申请人提供相结合的原则。行政征收的特殊性在与征收人与被征收人地位和力量使得证据的收集异常困难。一边是行政机关的行政决定，一边是态度迥异的被征收人，复议机关应当被赋予依职权调取证据的权力，同时，被征收自主收集的证据经过质证也应当被主张。

土地征收行政复议篇2

关键词：土地征收纠纷；行政救济；司法救济

1 我国农村土地征收纠纷的现状

随着城镇化和工业化进程的加快，土地的需求量逐渐加大，对农村集体土地进行征收就成为满足我国各类建设用地的主要途径。[1]通过对中国裁判文书网案例的梳理和研究，发现土地征收纠纷的一些问题，在这些纠纷中，主要表现为以下几个方面：

1.1 农村集体经济组织成员资格的确认纠纷

集体土地征收补偿权利主体不明确。在我国相关立法中，关于集体经济组织成员资格认定，各地都采取不同的标准。根据《立法法》，法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。也就是说，什么是“农村集体经济组织成员”，由全国人民代表大会常务委员会来明确，而各地根本无权自作主张。因此各地关于“农村集体经济组织成员”的规定不具体和不具有可执行性。[2]

农村集体经济组织成员资格的确认纠纷在纠纷类型中占有较大比重，多表现为出嫁女、入赘男、迁入户口和新生儿的成员资格无法认定。

1.2 土地私自流转而相关手续不齐备导致的纠纷

土地私自流转而相关手续不齐备。土地的流转除法律另有规定外，双方应当签订书面协议并在土地管理部门进行登记。但由于当事人的法律知识限制，在进行土地流转时，未能完成全部程序，致使双方签订的协议有瑕疵。

土地在流转过程中应当进行相关手续的办理并有序流转，如签订合同，更改登记簿，颁发权属证书。但在实践过程中，土地流转多表现为自行流转多，报批准、备案的少；口头协议多，书面协议少；约定不明的多，约定明确的少；书面协议内容不规范的多，规范的少等。

1.3 村民不服集体经济组织的补偿分配方案导致的纠纷

村民不服集体经济组织的补偿分配方案。土地集体所有制规定土地为集体所有，而承包的村民仅享有使用收益权，其所有权和使用收益权是相分离的。在土地被政府征收后，集体组织以村民自治组织的名义将所征收土地的补偿款进行分配，但是因为集体组织成员的意见不可能全部一致，因此村民与集体组织的意见产生矛盾。

征地补偿的分配工作中存在着补偿低、费用不到位、安置不落实，补偿费用分配不合理、使用不公开等问题，甚至可能存在贪污、挪用、挥霍土地征收收益的现象，损害了被征地农民和农村集体经济组织的利益。[3]

1.4 征地目的“公共利益”界定纠纷

“公共利益”界定含糊。法律规定征收土地的目的是为了公共利益，但对何为“公共利益”，我国现行的法律规定并不具体明确，公共利益的具体认定仍是我国当前土地征收中的热点和难点。没有一个明确标准，无法准确衡量是否为公共利益的需要，这就无法避免权利的滥用。

在实践中，公共利益的需要早已演变为经济建设发展的需要，如许多和公共利益无关的商业开发被冠以各种公共利益之名，损害了被征地农民的利益。

1.5 征地程序合法性纠纷

征地补偿及救济程序不完善。我国《土地管理法》第 48 条规定“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”

征地方案确定之后的公告实际上更多的是一种宣告，对于征地方案农民虽然可以提出意见，但是否听取主动权仍在政府，并且政府听取的是一个集体的意见，农民参政的机会较少，在补偿安置方案表决和补偿款如何分配⒂攵炔桓撸民众的参与权与知情权并未真正实现。

1.6 征地补偿标准及范围纠纷

补偿范围狭窄，参照因素单一。补偿标准计算按年产值倍数法统一计算，只参考年产值这一个因素，而不考虑其他因素。过于单一的参照模式脱离市场现实，不考虑其他因素导致补偿不能因时制宜，在物价飞涨经济迅速发展的时代，忽略这些社会客观因素是不符合实际的。

我国《土地管理法》规定了土地征收的补偿标准、补偿原则和按照被征收土地的原用途给予补偿。根据以上的补偿标准和程序，被征地农民并不能得到及时、合理的补偿。在实践中，这种极低的补偿依然不能得到很好的落实，补偿款经过政府、开发商、农村集体经济组织的层层盘剥，最终落到农民手里的补偿款已经少之又少了，并且在大多数情况下农民失去了土地，又不能得到很好的安置，因此他们往往面临着很大的生存危机。

2 我国农村土地征收纠纷解决的主要途径

改革开放以来，我国逐渐形成了解决农村纵向的土地征收纠纷的两大途径――行政救济和司法救济，[4]行政救济包括行政复议和行政裁决制度，司法救济则为诉讼制度。以及在各个领域全面适用的信访制度。我国在农村已经建立起门类齐全的土地征收纠纷解决途径，在化解农村土地征收矛盾纠纷、维护社会稳定方面发挥了重要作用。[5]

2.1 行政裁决

我国没有统一的土地征收立法，现行法律中关于土地征收纠纷解决的规定相当少，主要集中在《土地管理法》、《行政复议法》等法律法规中。《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定了被征地者对补偿标准不服的救济措施，即被征地者对补偿标准有异议的应当先由县级人民政府进行调解，调解不成的由批准征地的行政机关进行裁决。[6]

2.2 行政复议

行政复议作为解决土地征收及补偿救济的一项重要的法律制度。首先，涉及土地征收及其补偿案件具有很强的专业性，涉及的利益主体很广泛，而行政机关具有与之相关的专业知识，平衡各方利益的能力，能较快查清事实，准确适用法律，做出公正决定。其次，由上级行政机关对下级行政机关的征收补偿行为进行复议，对错误的征地行为进行纠正，[7]提高办案效率。但在实践中，行政复议在解决土地征收纠纷中的作用并未得到充分发挥。

2.3 诉讼

在集体土地征收过程中，产生的纠纷类型主要分为行政和民事两大类，以民事争议居多。土地征收的民事案件，法院一般不予受理，因为土地征收牵涉的利益甚广，最大困扰是纠纷当事人是否为平等主体，法院一旦认为双方当事人法律地位不平等，就很难受理。

《行政诉讼法》第十二条，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：...（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。

2.4 信访机制

信访是人民群众来信来访的意思。根据国家信访局统计，群体性上访事件60%与土地有关，土地纠纷占社会上访总量的40%。[8]在我国土地征收过程中政府兼具征收决定者、裁决者、土地交易者等多重身份，因此政府在解决土地征收纠纷的过程中很难平衡各方利益，行政救济的手段在实践中得不到被征地者的认可，加上司法救济效率低，成本高，百姓的厌讼心理，被征地者更倾向于信访的方式反映问题。

2.5 仲裁

农村土地承包经营纠纷调解仲裁是指依法设立的农村土地承包经营纠纷仲裁委员会，根据事实和法律，居中对农村土地承包经营纠纷进行调解和仲裁，以解决农村土地承包经营纠纷的一种法律制度。[9]1994年颁布的《仲裁法》第77条规定：“劳动争议和农业集体经济组织内部的农业承包合同纠纷的仲裁，另行规定。”事隔15年之后，《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》得以颁行，拓宽了被征地农民解决纠纷的渠道。

3 我国农村土地征收纠纷解决途径存在的问题

3.1 土地征收纠纷解决体系比较混乱

具体的纠纷解决途径有行政调解、行政裁决、诉讼、行政复议等，这些规定看起来比较完备，但是由于缺乏整体上的衔接，或者可操作性不强，不同的规定之间相互矛盾，导致各种纠纷解决途径之间没有形成一个相互协调、相互补充的有机体系。

3.2 行政裁决的适用范围窄且裁决的公正性无法得到保障

根据《土地管理法实施条例》第二十五条的规定行政裁决仅仅适用补偿标准争议，其他纠纷并未纳入到行政裁决救济的途径之中。在实践中，大量的纠纷是围绕对公共利益的认定以及政府不按照法定程序征收土地等产生，这些纠纷没有一个合适的机制加以解决是不合理的。同时由于批准征地和裁决补偿争议的是同一级人民政府，纠纷解决主体不具有中立性，其裁决的公正性也就大打折扣。

3.3 司法救济机制未能发挥应有的作用

作为司法救济的诉讼是国际上公认的最主要的、最权威的纠纷解决机制，但在我国土地征收过程中却没有发挥应有的作用。首先，司法救济机制作为我国土地征收纠纷解决机制的法律依据不明确；其次，有效的司法审查缺位，司法手段介入不足，导致矛盾久拖不决。[10]

4 我国农村土地征收纠纷解决途径的完善

4.1 完善诉讼救济途径

完善行政诉讼救济方式，首先，需要明确行政诉讼的受案范围，可以防止法院与其他国家机关相互推诿，尤其是可以改变被征收人状告无门的情况。其次，要建立与非诉讼纠纷解决方式的衔接机制。为了发挥非诉讼纠纷解决方式的作用，在发生纠纷后，当事人选择行政诉讼之前，可以设置前置程序，如协商不成，既可以选择复议，也可以选择行政诉讼。在进入行政诉讼程序后，法院必须在作出判决之前，进行调解。

4.2 完善行政复议制度

复议机关受理被征收人提起的复议案件后，依据法定程序和权限，对纠纷作出处理。行政复议只能提起一次，若被征收人对复议机关的处理有异议的，只能提起行政诉讼；被征收人也可以不提起行政复议，直接向法院提起行政诉讼。完善行政鸵橹贫龋首先，理顺政府行政复议体制。明确土地征收争议的受案范围，对侵害农民合法权益的征地行为，要通过行政复议坚决予以纠正，严格依法执行。其次，建立行政复议监督检查机制。结合土地征收纠纷争议案件行政复议工作的实际，制定和细化一系列有效的监督措施，使行政复议的监督制度化，更加有效的保障被征地农民的合法权益，提高政府公信力。

4.3 健全调解制度

调解是土地征收纠纷当事人在第三方的参与下，自主协商解决纠纷的方式。在土地征收纠纷中，主要涉及到法院调解和人民调解两种方式。完善调解制度，首先要扩大人民调解的适用范围。因为代表土地所有权的是村委会、乡镇政府等组织，而上述主体在行使职权时，往往会与土地承包人产生矛盾，扩大适用范围，可以解决这部分纠纷。其次，要加强法院对调解协议的监督，促进执行。

4.4 健全农村土地承包经营纠纷仲裁制度

保障当事人的程序权利，实现对仲裁活动的监督和制约。保障当事人的程序参与权，保障当事人对仲裁员违法违纪行为的监督权利，是确保仲裁工作公正开展的有效途径。首先，当事人申请仲裁的途径要畅通，仲裁委不予受理农村土地纠纷的理由要明确。其次，保障当事人选择和更换仲裁员的权利。有效行使自己的权利。

灵活设置仲裁机构，在纠纷多发乡镇，根据需要送裁下乡。在我国的仲裁试点工作中，不少试点地区将仲裁庭设置在乡镇，还有一些地方采用流动仲裁庭的方式深入农村土地纠纷多发地区现场办案。实践证明，在纠纷多发的乡镇设立仲裁机构便民利民，仲裁机构可以根据各地的实际情况灵活安排。[11]

4.5 完善行政裁决制度

行政裁决制度相比其他救济手段更具有优势，行政裁决具有专业性和技术化程度高的特点，行政裁决能够从专业领域解决纠纷，而且行政裁决成本较低，效率高。现今应该更加完善行政裁决制度，适应社会的发展。

实行协调前置原则，未经协调的案件，不能进行裁决，裁决机关受理裁决案件后，也要先行组织协调。

成立专门的裁决部门，解决一些专业性的问题，可以借鉴英美的土地裁判所制度，使裁决部门专门对土地征收行政案件作出处理，这样裁决部门将会发挥更有效的作用。[12]

注释

[1] 陈志科：我国农村集体土地征收法律制度研究[J]

[2] 《农村集体经济组织成员资格认定亟待法制完善》-中国商报网

[3] 青岛市人民政府办公厅的《关于规范农村集体经济组织土地征收收益分配管理的通知》

[4] 王伟：农村土地征收纠纷解决机制研究[J]

[5] 王伟：农村土地征收纠纷解决机制研究[J]

[6] 薛永奎：中国土地征收纠纷解决法律机制研究[J]

[7] 季金华、徐骏：土地征收纠纷解决的法律机制[J]

[8] 李春燕：关于集体土地征收案件的争议焦点和裁判结果的调查与思考[J]

[9] 贺海波：我国农村土地承包经营纠纷仲裁制度研究[J]

[10] 薛永奎：中国土地征收纠纷解决法律机制研究[J]

[11] 贺海波：我国农村土地承包经营纠纷仲裁制度研究[J]

[12] 沈裴：行政裁决的救济制度研究[D]

参考文献

[1]陈志科.我国农村集体土地征收法律制度研究[D].华中农业大学，2010年

[2]李海洋，杨宏生.《农村集体经济组织成员资格认定亟待法制完善》[N].中国商报网，2015年06月03日

[3]青岛市人民政府办公厅.《关于规范农村集体经济组织土地征收收益分配管理的通知》（青政k发〔2015〕35号）（ 2016-01-04）

[4]薛永奎.中国土地征收纠纷解决法律机制研究[D].郑州大学，2011

[5]季金华、徐骏.土地征收纠纷解决的法律机制[J]. 《金陵法律评论》，2006（2）

[6]李春燕.关于集体土地征收案件的争议焦点和裁判结果的调查与思考[J]. 《行政法学研究》2015年第20151期

[7]贺海波.我国农村土地承包经营纠纷仲裁制度研究[D].湘潭大学，2010

[8]薛永奎.中国土地征收纠纷解决法律机制研究[D].郑州大学，2011

[9]王伟.农村土地征收纠纷解决机制研究[J].《云南行政学院学报》，2011（2）

土地征收行政复议篇3

根据《通知》要求,有权提起复议的申请人只有“集体经济组织”和“农民”(准确地说应当是集体经济组织成员)。这一限制不仅违背了行政法一般原理,也与《行政诉讼法》、《行政复议法》等的相关规定不符。所谓行政复议申请人,指的是认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益,依法以自己的名义向行政复议机关提起行政复议申请的公民、法人或者其他组织。为了确保公民、法人或者其他组织的合法权益不受侵犯,理论上只要是他们认为行政机关具体行政行为侵犯其合法权益,都可以提起行政复议。《行政诉讼法》和《行政复议法》的相关规定也体现了上述行政法的基本原理。《行政诉讼法》规定,“凡是行政机关侵犯人身权、财产权的具体行政行为,都可以提起行政诉讼”(第11条),而“凡是可以提起行政诉讼的案件,都可以申请复议”(第37条)。《行政复议法》在列举受案范围时则有一条兜底性规定,即公民、法人或者其它组织“认为行政机关的其他具体行为侵犯其合法权益的”,可以提起行政复议(第6条)。另外,《物权法》也规定,“因不动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的”,用益物权人有权获得相应补偿(第121条)。根据行政法原理和《行政诉讼法》、《行政复议法》和《物权法》的上述规定,可以提起征地补偿安置行政复议的申请人应当包括下列类型:

1.被征土地所有权人

我国实行土地公有,根据《宪法》、《物权法》、《土地管理法》等的相关规定,农村土地分为村农民集体所有、村内农民集体所有、乡(镇)农民集体所有三种类型。《物权法》亦规定,上述三种类型的集体所有分别由村集体经济组织或者村委会、村内各集体经济组织或者村民小组、乡镇集体经济组织代表相应的集体行使所有权(第60条)。《土地管理法》则规定,上述三种类型的集体经济组织行使集体所有土地的经营、管理权(第10条)。经营、管理权当然包括土地被征收时不服补偿安置措施的行政救济权。因此,根据上述两部法律,村集体经济组织或者村委会、村内集体经济组织或者村民小组以及乡镇集体经济组织都是适格的复议申请人。如果没有成立乡镇集体经济组织经营管理乡镇集体所有的土地,乡镇人民政府则可以成为复议申请人。¼一个实践问题是:如果上述集体经济组织怠于申请复议,作为集体经济组织成员的农民可否直接提起申请?一般认为,在共有财产所有人人数众多的情况下,应当由财产经营管理权人,而不是由所有人,具体行使财产权利。比如,股东在公司财产受到侵害时并无一般意义的直接赔偿请求权。不过上述原则并非绝对。由于任何权均存在滥用或者惰用的可能,法律有时候也准许所有权人在一定条件下越过经营管理权人,直接以自己的名义维护所有者权益,比如公司股东的代表诉讼权。½尽管我国法律规定乡镇集体经济组织(乡镇政府)、村集体经济组织(村委会)应当维护其成员的利益,但在实践中这些组织怠于维护、甚至直接侵害其成员利益的情况并不鲜见。因此,笔者认为如果农民认为征地补偿安置方案不合理,而集体经济组织又不愿申请复议时,应当准许前者在一定条件下,比如要求集体经济组织申请复议被明确拒绝时,直接以自己的名义提起复议申请。¾如果提起复议的申请人众多,则应当要求他们根据《行政复议法实施条例》第8条的规定,推选1～5名代表参加复议。

2.土地承包经营权人和集体建设用地使用权人

《土地承包法》规定的承包经营权人有两种类别:一是家庭承包方式下的农户;二是以招标、拍卖、协商等方式取得“四荒”土地承包经营权的单位或者个人(第3条)。他们都应当是适格的补偿安置行政复议申请人。需要指出的是,我国法律对于集体经济组织成员以外的单位或者个人取得“四荒”土地承包权有明确的程序要求,即需经“村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府批准”(《土地管理法》第14条、¿《土地承包法》第48条)。实践中,有些外来单位或者个人取得“四荒”土地承包权并未依法履行上述程序。对于这些承包权来源不合法的使用人,不应当给予他们就补偿安置方案申请行政复议的资格。根据《土地管理法》的规定,利用农村集体土地从事建设的情况分为三种:兴办乡镇企业、农民建设住宅、乡村公共设施和公益事业建设(第43条)。合法住宅用地使用权人的行政复议申请人资格毋庸置疑。对于乡镇企业,无论其是否具有独立法人资格,无论是乡镇、村独办,还是与他人合资、合作,在法律上它们都属于独立的组织,有独立于兴办人的利益,因此,也应当具有独立申请行政复议的资格。对于乡村公共设施和公益事业建设用地被征收,如果地上建筑设施有独立的管理维护单位(如学校、敬老院等),则应当由这些单位提起复议申请;如果地上建筑设施没有独立的管理、维护单位,而是由乡镇、村负责管理、维护(如乡村道路、桥梁等),则可以由乡镇或者村提起行政复议申请。

3.土地承包经营权、集体建设用地使用权流转的受让人

我国现行法律规定,在不改变农业用途的前提下,土地承包经营权可以以转包、出租、互换、转让或者其它方式流转(《物权法》第128条、《土地承包法》第32、33条)。合法流转的承包土地被征用后,如果受让人认为其未能获得合理补偿、安置,有权根据行政复议法律法规针对补偿安置方案申请行政复议。对于法律限定的流转地受让后必须用于“农业用途”,应当作宽泛解释。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出,土地承包权流转的主要目的是发展现代农业,“推进农业现代化”。像受让人利用流转承包地从事农业旅游观光项目、建设必要的附属设施等,应当认定流转合法,受让人在流转地被征收时享有补偿安置行政复议申请权。

现实中的集体建设用地使用权流转受让人是否具有复议申请资格情况比较复杂。《土地管理法》严格限制集体建设用地流转,该法第43条规定,除了前述三种集体建设用地外,“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”。如果严格遵循这一规定,则乡村公共设施和公益事业建设用地不存在流转的可能,宅基地流转的唯一可能是随住房出让(《土地管理法》第62条)。À对于乡镇企业用地,根据《土地管理法》第63条规定,只有在企业破产或者被兼并等情形下才可能发生。这样一来,能够享有申请复议资格的合法的流转受让人的范围就非常窄。但是,国务院于2004年出台的《关于深化改革严格土地管理的决定》指出,“在符合规划的前提下,村庄、集镇、建制镇的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。事实上从1997年开始,国土资源部即着手推动集体建设用地使用权流转试点工作。各试点地方出台的法规、规范性文件除了对农民宅基地流转仍坚持严格限制以外,对于另外两类建设用地,设定的流转条件都非常宽松,除了要求符合规划要求以外,对于流转的方式、流转的对象、流转地的用途等,基本上都没有限制。考虑到当前集体建设用地流转存在大量突破《土地管理法》限制但又符合当地地方性法律文件的现实,Á笔者认为,在认定流转受让人是否具有申请复议资格时,不应当拘泥于《土地管理法》的规定,而应当以各地的地方性规定为准,即,符合地方规定的流转受让人,可以就其建设用地被征用时的补偿安置方案申请行政复议;不符合地方规定的违法流转,受让人则不能提起行政复议。

4.地役权人、相邻权人和抵押权人

除了承包经营权人、集体建设用地使用权人以及这些用益物权的合法受让人以外,我国《物权法》规定的用益物权人还有地役权人,即根据合同约定利用他人土地(供役地)以提高自己土地(需役地)利用效益的权利人(第156条)。供役地被征收意味着需役地使用人的地役权消失,地役权人有权要求征地机关对自己的损失作出补偿,如果其认为补偿方案不合理,则有权提起行政复议。

相邻权指的是两个或者两个以上相互毗邻的不动产所有人或者使用人之间,一方行使所有权或者使用权时,享有要求另一方提供便利或者接受限制的权利。与地役权依当事人的约定而设立不同,相邻权一般是基于自然或者历史原因而成立。传统民法一般认为相邻权是用益物权的一种类型。尽管我国《物权法》没有将相邻权纳入用益物权范畴,但在“相邻关系”一章规定了相邻权。相邻土地被征收成为建设用地后,相邻权人原本享有的取排水、通行等便利可能不复存在,他们有权就自己的损失要求征地方补偿,因而也可以就补偿不足提起行政复议。

《担保法》第58条规定,“抵押物灭失所得的赔偿金,应当作为抵押财产”。在使用权被抵押的土地被征收后,抵押财产实际上变成了抵押人所得的补偿费。《担保法》第51条还规定,“抵押人对抵押物价值减少无过错的,抵押权人只能在抵押人因损害而得到的赔偿范围内要求提供担保。”因此,如果补偿费低于法律规定的标准,则抵押权受到损害,土地抵押权人可以针对征地补偿费提起行政复议。

征地补偿安置争议行政复议的审查对象

《通知》出台之前,各地根据《土地管理法实施条例》出台的征地补偿安置协调裁决制度基本上将审查对象限制于“补偿标准”争议,即对于土地补偿费、安置补助费、青苗及地上附着物补偿费数额的争议。bk一些地方规定的可裁决争议范围甚至比这还要窄。如湖南、山东省将“对青苗和地上附着物种类、数量的认定的争议”都排斥在可裁决争议以外(山东省还将房屋补偿排斥在外)。bl很明显,随着《通知》要求将征地补偿安置争议行政救济模式确立为行政复议,其审查的对象应当大大拓宽。

《通知》认定征地补偿安置争议行政复议的审查对象是“补偿、安置方案”。《土地管理法》规定的征用集体土地的补偿方式是现金补偿,即支付土地补偿费、安置补助费、青苗和地上附着物补偿费,bm并没有要求对征地受损人给予补偿性安置。不过,国土资源部在2001年10月出台的《征用土地公告办法》要求公告的“补偿、安置方案”除了包括上述三项补偿费用的“计算基数(位置、地类、面积以及地上附着物和青苗的种类、数量等)”、“标准、数额、支付对象和支付方式”内容以外,还增加了“农业人员的具体安置途径”、“其他有关征地补偿、安置的具体措施”两项内容(第8条)。如何理解《通知》确定的审查对象(“补偿、安置方案”)?其是不是仅限于方案列明的补偿、安置措施范围?笔者认为,答案是否定的。政府基于公共利益需要征用公民私人合法财产需给予权益人公正补偿是现代法治的基本要求。

公正补偿应当做到两点:一是对有市场交易的受损利益按市场价值补偿;二是对没有市场交易的受损利益按权利人的实际损失补偿。然而,按《征用土地公告办法》确定的补偿安置方案并不能满足公正补偿要求。在实践中,市、县政府的征地补偿安置方案的内容通常都很简单,不仅很少涉及“其他有关征地补偿、安置的具体措施”,而且有关“农业人员的具体安置途径”也多是模式化的泛泛而论、一带而过。bn如果将复议审查对象严格限定在补偿安置方案列明的项目范围内,则一些权利人损失的利益将失去通过行政救济程序维权的机会。比如,地役权人和相邻权人并不能对补偿的三项费用提起异议,显然也不属于办法所称的“农业人员的具体安置”的范围,但如前文所述,他们的权益确实因征地而受损,应当具有通过行政复议维权的资格。再如,补偿安置方案涉及承包经营权人和集体建设用地使用权流转人的内容通常只有青苗和地上附着物补偿费一项,但是征地给他们造成的损失往往并不仅仅是地上建筑物、栽植物。产业化经营需要先期投入、市场开拓、雇员培训等成本,这些成本都将随土地被征收化为乌有。要做到公正补偿,这些成本损失当然也应当得到弥补。因此本文认为,应当对《通知》规定的审查对象(“补偿、安置方案”)作宽泛解释,即只要申请人认为“补偿、安置方案”没有对自身受损利益作出公正补偿,其就可以提出复议申请,要求征地机关以方案以外的途径对自己的损失作出补偿,或者给予适当的安置。

土地征收行政复议篇4

一、征收补偿协议纠纷作为行政案件

2015年《行政诉讼法》第12条第一款第（十一）项规定，不服土地房屋征收补偿协议，人民法院作为行政案件受理。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收条例》）第25条规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。”而对于“不履行补偿协议”所提起的诉讼是民事诉讼还是行政诉讼，《征收条例》并没有明确的规定。理论界和实务界对此见仁见智。一种观点认为，补偿协议具有民事合同的性质，补偿部门和被征收人是平等的民事主体。补偿协议适用《合同法》的规范和调整，违约方应当承担违约责任，产生纠纷应当通过民事诉讼解决。另一种观点认为，补偿协议从性质上看属于行政合同，政府不履行补偿协议时，被征收人可以向法院提起行政诉讼，这样更有利于保护被征收人的合法权益。目前司法实践中，有的地方作为行政案件受理，有的地方作为民事案件受理，有的地方法院不受理。正是因为这种不确定性，导致法院受理案件与被征收人维权以及实现行政目标相脱节。

近年来，征收拆迁一直是社会的热点问题，各种负面新闻不时出现在媒体中。很多法院也对征收拆迁案件唯恐避之不及，在遇到征收补偿安置协议纠纷时，利用了征收补偿协议性质的不明确性，民庭、行政庭互相推诿，甚至出现以法院内部文件和领导讲话的方式限制立案，导致被征收人维权难以及实现行政目标难的局面。此次《行政诉讼法》修订明确了土地房屋征收补偿协议纠纷作为行政案件处理，有效避免了这种民、行扯皮不作为的情况发生。

由于当事人在订立合同时，即使具有丰富的经验和深厚的法律功底，也未必能对未来发生的各种情况事先都作出充分的预见，所以在合同中出现某些漏洞，甚至某些条款不明确、不具体，产生纠纷难以避免，这就需要法院对征收补偿合同纠纷进行审理。但目前法院行政庭法官普遍缺乏对《合同法》基本理论的掌握，在审理行政合同时，可能会过于呆板地理解判断，把现行法律法规变成僵化的教条而随意否定合同的效力，不能很好体现法律原则和法律精粹，从而不能取得理想的社会效果。这就要求行政法官队伍，在具有良好的职业操守的同时，完善提升合同法理论。

二、复议机关和原机关为共同被告

2015年《行政诉讼法》第26条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。第79条规定，复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。

行政复议是解决行政争议的重要途径之一，但是近年来行政复议成为走过场，失去了应有的作用，究其原因之一是法律制度设计的不合理。1990年《行政诉讼法》第25条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。”因此，在实践中复议机关为了不当被告，维持原行政行为的现象比较普遍。为了使行政复议制度发挥应有的作用，对原有制度作有针对性的改革势在必行。此次《行政诉讼法》的修改有利于改变长期以来因复议机关做“维持会”而导致行政复议公信力严重下降的现实，将促进复议机关积极履行行政复议审查职责。

在征收拆迁纠纷中，大多争议是因为征收程序、补偿安置方案、补偿决定等补偿安置的行政行为引起的。复议机关就不会再像以前那样盲目的维持，而是严格审查，该撤销就一定撤销。这样复议机关可以防止因复议不严格而成为被告进而被诉败诉的风险。比较之下：复议机关做出撤销决定，不会成为被告；复议机关做出维持决定，可能成为被告，在行政诉讼中就有败诉的风险。因此，在今后的行政复议中，复议机关势必会对被申请的行政行为的合法性和合理性进行严格审查。这就要求地方政府在征收拆迁中要严格程序、规范征收，坚决杜绝无权征收、越权征收、未批先征、少批多征、违反法定程序征收、不按法定标准补偿、不落实失地村民社会保障等行为。这一制度将行政复议从“维持会”转变为不客气。

三、起诉期限延长至6个月

2015年《行政诉讼法》第46条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起6个月内提出。显然，修改后的《行政诉讼法》延长了公民、法人和其他组织作为原告的起诉期限，由现行的《行政诉讼法》规定的3个月延长到了6个月，这样就可以给原告更多的时间来提起诉讼，有利于原告维护自身合法权益。同时，非诉执行的申请期限也延长到6个月，对提高行政效率则是负面的影响。

众所周知，征收拆迁的补偿包括货币补偿和产权调换两种方式。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第21条规定，被征收人选择产权调换的，有权选择原地安置或就近安置。特别是旧城区、棚户区改造中的征收拆迁，采用原地回迁安置比较普遍。此时，被征收房屋能否顺利拆除，直接决定了安置房的开工建设进度和广大被征收人能否按时回迁。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第26条、第28条分别规定，对于在协议期间没能签订安置补偿协议的被征收人，政府依法对其作出补偿决定，被征收人不服可以申请行政复议，或者直接提起行政诉讼。在法定期限内，既不申请行政复议，也不提起诉讼，在补偿决定规定期限内也不搬迁的，由政府申请人民法院强制执行，此乃非诉执行。根据以上规定，起诉期限延长虽然有利于被征收人维护权益，但同时也延长了非诉执行的期限，势必会影响整个征收拆迁的工作进度，造成安置房的开工建设推迟，从而影响已签订协议的被征收人的及时回迁，同时政府也需要支付更多的临时安置费。

另外，在实践中，还存在一些不配合政府征收工作的“钉子户”，在一些律师的支持下，无视社会公平正义，通过行政复议、行政诉讼拖延时间，使得补偿决定总在救济之中，再加上最高人民法院原则上不受理先予执行的规定，致使征收补偿决定总是不能进入司法强制执行程序。这种以时间换效益、以满足不合理诉求的恶意诉讼给地方政府造成巨大的压力：严重影响了大多数已经搬迁的被征收人的利益，造成被征收人无法及时回迁而恐慌，破坏了社会公平正义，征收补偿成本加大。而此次关于延长诉讼期限的修改，更为这种恶意诉讼行为提供了便利条件，助长了社会不良风气，对于征收拆迁工作来说弊大于利。破解的良药是最高人民法院当前规定的原则上不受理先予执行应当有所突破，应当明确规定先予执行的情形：一是征收项目签约率超过90%；二是投资10亿元人民币以上；三是具有公益性且情况紧急。

四、审理期限延长

2015年《行政诉讼法》第81条规定，人民法院应当在立案之日起6个月内作出第一审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理第一审案件需要延长的，由最高人民法院批准。第88条规定，人民法院审理上诉案件，应当在收到上诉状之日起3个月内作出终审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理上诉案件需要延长的，由最高人民法院批准。

相对于1990年《行政诉讼法》3个月内作出一审判决，两个月内作出二审判决的规定，修改后的审理期限分别延长为6个月和3个月。同样，更长的审理期限，虽有利于行政案件的“审清查明”，减轻审判人员的压力，能更好地实现司法公正，但同时也会浪费有限的司法资源，影响诉讼效率，进而影响到行政机关行政效率的提高。

在规定期限内被征收人没有签订补偿协议，政府依法进入强制征收程序作出补偿决定，被征收人在法定期限内对补偿决定提起行政诉讼，法院依法作出维持补偿决定的判决，再根据生效判决依法申请人民法院强制执行。显然补偿决定的诉讼执行大大延长，增加了当前如火如荼的棚户区改造成本。由此可见，强制征收程序本身就是一个“漫长”的过程，无论是前文讨论的起诉期限的延长还是审理期限的延长，又都不可避免地延长了补偿决定强制执行程序的周期，给棚户区改造的就近安置增加难度，不利于保护广大人民群众的切身利益，不利于中心工作的推进。征收的先予执行必须突破！地方人民法院再死守原则上不受理先予执行，必将给棚户区改造蒙上阴影，必将影响社会稳定和社会发展。

五、县级以上政府被诉中级法院一审

2015年《行政诉讼法》第15条第（一）项规定中级人民法院管辖县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的第一审行政案件。根据1990年《行政诉讼法》规定，行政案件主要的管辖体制是属地管辖，但由于地方法院的人、财、物都受制于地方政府，导致地方法院受到的外来干扰、制约太多。为了减少地方政府对行政审判的干预，2015年《行政诉讼法》将县级以上政府作被告的行政案件提高审级，同时也引入了集中管辖的方式，以此来保障行政案件审理的司法公正。

根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条和第26条的规定，在征收拆迁过程中，由市、县级人民政府作出征收决定和补偿决定。而被征收人对上述具体行政行为不服的，可以申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。本次《行政诉讼法》的修改，提高了审判管辖的级别，对征收决定和补偿决定提起的行政诉讼，不再由中级法院指定基层法院一审，而是由中级法院一审，相应的由高级法院二审，高级法院排除干扰的能力大大增强。这项制度的确立，让地方政府不能再“有恃无恐”，而在以后的征收拆迁中，需要政府更加严格遵守相关法律规定，更加规范依法征收，做到宣传到位、符合民意、方案科学、程序严谨、补偿到位、履行职责、形成合力、救济畅通。工作中出现问题及时处理，把矛盾解决在基层，减少行政诉讼。笔者担心提高管辖级别，也可能会导致高级法院对地方政府工作理解不够，一味的对行政权监督，一味的对原告维权，将影响中心工作的推进。

总之，《行政诉讼法》修改对当前困难重重的征收拆迁工作雪上加霜，对地方政府是一巨大挑战。需要地方政府加大对建设、规划、房产、国土资源、行政执法、公安、信访履行职责要求，加强与法院沟通，相互配合、形成合力，形成依法征收正气，遏制征收补偿漫天要价歪风邪气，减少“钉子户”，加快棚户区改造步伐。规避征收司法强制执行周期长的短板，需要地方政府运用行政权提高征收拆迁效率的方法包括：一是，根据《城乡规划法》。无论是现行的《城乡规划法》还是之前的《城市规划法》等法律都明确规定，没有取得规划审批的建筑都属于违法建筑。对于逾期没能签订补偿协议的被征收人，可以通过严格审查被征收房屋的建设规划审批手续，对于没有规划审批的房屋，可认定为违法建筑，由规划执法部门根据《城乡规划法》、《行政强制法》的有关规定，作出责令限期拆除决定，逾期不拆除的，经催告后，依法申请人民政府作出强制执行决定书，政府责成公安、规划、土地、公证、综合执法等部门强制拆除。同时，基于信赖利益保护的考虑，对这些被拆迁人给予一定补偿安置。二是，根据《城市危险房屋管理规定》。根据该规定，对被鉴定为D级危险房屋的，应当立即拆除，并对被拆除房屋所有权人进行安置。以上两种方法，绕开了司法强制征收法律程序，最大的优势就是大大缩短了征收拆迁周期，提高了征收拆迁效率。但不同项目之间存在诸多差异，具体采用什么方法，还要根据具体情况具体分析，形成组合拳。但无论采取什么方法，公开透明、公平补偿、程序正当、于法有据是任何征收拆迁项目都必须坚持的原则。地方政府在征收拆迁过程中既要坚持原则，严格执法，同时又要进行大胆创新，通过建立科学的征收补偿机制，以减少新法律带来的负面影响，推动征收拆迁工作顺利进行。

土地征收行政复议篇5

一、初步解决了立案难的问题

《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布后，不少地方法院因担心维稳问题，尽可能将征收拆迁案件拒之门外，这样“不仅被征收人立案难，政府立案也不容易”。地方政府对法院消极应对司法强拆的现状无可奈何，大量的重点工程建设进度受到影响，一些地方政府也不得不消极纵容开发商的暴力拆迁行为，酿成诸多社会矛盾，甚至恶性事件。同时，法院不受理公民的征收拆迁诉讼，大量公民采用信访途径，也给政府维稳带来巨大的压力。

2015年《行政诉讼法》第十二条第一款第（五）项规定，对征收、征用决定及其补偿决定不服的可以提起诉讼。这就将征收案件明确纳入法院受案范围，2015年《行政诉讼法》将立案审查制度改变为立案登记制度，并且有一系列的配套规定以保证诉权。2015年《行政诉讼法》第五十一条规定：“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案。不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的，可以提起上诉。起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”2015年《行政诉讼法》第五十二条规定：“人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，当事人可以向上一级人民法院起诉。上一级人民法院认为符合起诉条件的，应当立案、审理，也可以指定其他下级人民法院立案、审理。”

以上规定是针对如何保障起诉人的诉权而设计的制度，对于政府来说，被征收人签订了补偿协议后拒不搬迁，以及村民委员会收回村民土地的起诉，征收人的诉权有了保障，但是，如果国有土地上被征收人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行补偿决定的，征收人可以申请人民法院强制执行，那么，法院对征收人提交的强制执行申请是否适用登记制呢？从立法的精神来看，应当适用登记制，但是毕竟法律没有明确规定，这就给法院不受理政府的强制执行申请或者不一次性告知补正申请书内容提供了借口。况且《最高人民法院关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》的文件并未被废除，受理法院在执行前必须报上一级法院审查批准，上一级法院的审查没有期限限制，也未规定一次性告知制度，更没有明确具体的审查标准，征收人的强制执行申请是否仍会被束之高阁，笔者仍然心存疑问。不过，就目前来说，征收人可以采用邮寄办法向基层法院邮寄强制执行申请书。人民法院在七日内既不立案，又不作出裁定书的，征收人可以向上一级人民法院提出强制执行申请。

二、征收补偿协议定性为行政合同

2015年《行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关未按照约定履行或者违法变更、解除土地房屋征收补偿协议，人民法院作为行政案件受理。解决了“蝙蝠是鸟还是兽”的争论问题，也解决了之前多数法院按照民事案件受理的状况，同时，也改变了此类案件的证据规则。法院按照民事案件受理被征收人的起诉，《民事诉讼法》第六十四规定“当事人对自己提出的主张，有责任提供证据”。也即“谁主张、谁举证”制度，明确了提供证据证明案件事实的责任应由主张事实的被征收人负担，被征收人对自己提出的主张，有责任提供证据。现在，征收补偿协议定性为行政合同后，政府签订征收补偿协议被视为行政行为，就要受行政诉讼法调整，根据2015年《行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。这就把举证责任转移到征收人身上，征收人需要提供证据证明自己作为签订征收补偿协议的主体具有合法性。以国有土地为例，由于《国有土地上房屋征收与补偿条例》并未规定在征收程序的哪一阶段签订征收补偿协议，但是，政府签订征收补偿协议的时间至少应在征收程序启动之后，也就是说，政府最早也应当在征收补偿方案征求意见稿公告之后与被征收人签订补偿协议， 所以，政府需要证明征收行为应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；保障性安居工程建设、旧城区改建，还应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划；市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布。如果政府签订补偿协议的时间更晚，那么，签订补偿协议之前的所有法律程序，政府需要在法庭上出示，以表明自己主体合法。另外，政府还需要对补偿协议条款的合法性提交证明。总之，将房屋征收补偿协议定性为行政合同以后，政府的举证责任加重了，政府只有依法征收，坚持正当程序原则，才能为将来可能发生的诉讼奠定胜诉基础。

三、级别管辖可能被提高

对于被征收人来说，希望受理法院管辖级别越高越好；对于地方政府来说，希望管辖级别越低越好。2015年《行政诉讼法》为被征收人提高管辖级别提供了可能。2015年《行政诉讼法》第十八条规定：“行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。”这里的“经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖”的规定，可以成为被征收人提高管辖级别的法律依据。也就是说，被征收人不追求复议机关能解决问题，而是一定要提起行政复议，并且不是向同级人民政府提起行政复议，而是向上一级行政机关提起行政复议。《行政复议法》第十二条规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”对于征收集体土地案件，被征收人对于县级国土资源局作出的责令交出土地决定，被征收人可以向市级国土资源局申请行政复议。这样，被征收人通过提高申请行政复议的级别，达到让市级国土资源局所在地的法院管辖一审案件的目的，这就为避免地方政府干扰法院审理案件创造了条件。

另外，2015年《行政诉讼法》第十八条第二款规定：“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”2015年《行政诉讼法》删去了上级人民法院“也可以把自己管辖的第一审行政案件移交下级人民法院审判”的规定，这就使基层政府欲对本辖区内同级法院审理征收拆迁案件施加影响变得越来越困难。因此，市、县级人民政府应当完善征收程序，确保征收程序经得起司法审查。

四、地方规范性文件纳入司法审查范围

许多市县级人民政府制定了关于征收拆迁方面的规范性文件，由于这些规范性文件具有操作性和本土性，所以，对于指导征收拆迁工作起了重要作用，但是，也有不少规范性文件存在与上位法抵触的情形。以前，人民法院在审理行政案件中，尽管发现了市县级人民政府颁布的规范性文件不合法，却因为没有审查权等多种原因，仍将其作为认定行政行为合法的依据，因此造成司法不公。2015年《行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。“前款规定的规范性文件不含规章。”2015年《行政诉讼法》第六十四条规定：“人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。”这就是2015年《行政诉讼法》规定的附带审查机制。这种附带审查机制在《行政复议法》第七条有规定。2015年《行政诉讼法》规定了附带审查机制，是立法的一个进步。

对于基层政府来说，应当重新审查规范性文件是否存在违反上位法的情形，并及时修订违反上位法的规范性文件。在存在问题的规范性文件修订前，征收部门在征收过程中尽可能不适用有问题的条款。

五、证据制度对行政机关提出了更高的要求

在征收过程中，一些被征收人出于对征收的抵触情绪，往往拒绝征收人员和评估人员入户勘察丈量，并拒绝提供土地房屋权属证书。对此，征收人常常一个通知送达给被征收人，告知其将通过查阅房屋土地档案资料、勘验丈量等方式，确定补偿的依据。如果被征收人提起诉讼，在法庭上出示其土地房屋权属证书作为补偿的依据，征收人通常引用《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（法释〔2002〕21号）第五十九条规定予以抗辩，该条规定：“被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳。”但是，2015年《行政诉讼法》第三十六条第二款规定：“原告或者第三人提出了其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以补充证据。”这就给了原告或者第三人补充证据的更大机会。不过，如果被征收人在法庭上出示了补偿证据被法院采纳，只是补偿数额多少的问题，征收人并不存在违法之处。所以，征收人对被征收人拒不配合的情形，征收人还可以继续采取查阅房屋土地档案资料、勘验丈量等方式，确定对其补偿的数额，绝不能因为被征收人拒不配合而影响征收进程。

根据《政府信息公开条例》规定，征收拆迁的政府信息属于政府应主动公开的信息。事实上，政府常常不公开征收信息或者公开的征收信息不全面。在征收拆迁案件中，被征收人往往采取申请政府信息公开的方式寻找征收人的违法之处，然后通过谈判达到提高补偿额的目的。其方法是先向征收人申请政府信息公开，征收人不予答复或者答复不符合要求，被征收人就向法院提起行政诉讼，要求确认征收人违法，并重新予以答复。但是，2015年5月1日之后，被征收人对于政府征收信息可以不经申请，直接向法院提起诉讼了，因为2015年《行政诉讼法》第三十八条规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据，但是被告应当依职权主动履行法定职权的除外。所以，征收人为了避免当被告败诉，最好的办法是在政府网站主动公开政府征收信息。

在征收拆迁案件中有这样两种案件，一种是未经法定程序强制拆除房屋的案件，比如，征收人将被征收人强行带离房屋，然后对房屋予以拆除，并拒绝进行赔偿；一种是经过法定程序拆除了房屋，但未对房屋内的财产进行登记转移，造成房屋内的财产被损毁的案件。以前《行政诉讼法》规定原告举证，但原告举证几乎不可能，造成被告赔偿不到位等问题。这种情况在2015年5月1日之后就改变了，因为2015年《行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”这就确立了举证责任倒置原则。如果出现前述两种情形，被征收人要求征收人赔偿损失，征收人不能就此举证证明自己没有责任，就推定被征收人赔偿损失的主张成立。因此，征收人或者规划执法单位在拆除房屋时，应依照法律程序进行，并将房屋内的财产进行登记造册、录像，并由公证处公证。

总之，《行政诉讼法》的修改对征收拆迁工作产生的影响是很大的，地方政府应采取积极的态度，科学制定规范性文件，完善征收程序，坚持依法征收、阳光征收、和谐征收，坚持维护被征收人的合法权益与保证征收工作顺利进行相结合的原则，既保证征收拆迁工作顺利进行，又要防范各种法律风险。

土地征收行政复议篇6

关键词：新加坡；中国；法治模式；分析

中图分类号：DF07 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）34-0120-03

十八大报告指出：“加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设”[1]34。法治是社会和谐的根本保障，从世界范围来看，现代法治的核心内容是约束公权力、保障公民私权利。法治建设普遍经历了从政府法治到社会法治的过程，新加坡“以法治促和谐”已成为世界样本。就我国而言，法治建设的关键在于正确把握党的领导、依法治国与人民当家做主的关系。“更加注重法治在国家治理和社会管理中的重要作用，维护国家法制统一、尊严、权威，保证人民依法享有广泛权利和自由”[1]25。近年来，湖南省、江苏省海门市在地方法治建设方面做了一些有益探索和制度创新，并应邀在2011年9月全国省部级领导干部“加强政府法治建设”专题研讨班上做经验介绍，已经在全国形成巨大的示范效应。

一、社会和谐的世界样本：新加坡二元化法治模式

与西方强调个人自由的文化不同，东方文化注重秩序。有秩序的自由才是真正的自由，有自由的秩序才是良好的秩序。在新加坡，政府的社会治理原则是依法严管。“人民都信心十足认为个人的生命和财产有所保障”。①新加坡能够成为社会和谐的世界样本，正是因为政府管得严，管得好，为和谐社会的构建提供了秩序保障。

（一）理念：自由只能存在于有秩序的社会

法治的核心是依法治官、治权，依照宪法和法律执掌政权，是新加坡人民行动党的执政理念。管子云：“名正法备，则圣人无事”。②一方面，依法执政就是“定此名分”，以实现“万事皆归于一，百度皆准于法”，③从而具有权威性；另一方面，依法执政就是“控名以责实”，以达到“宪令著于官府，刑罚必于民心；赏存乎慎法，而罚加乎奸令者也”，④从而具有法治力。

在新加坡领导人看来，在自由与秩序的关系中，秩序优先于自由。西方扩大的个人自由已经到了破坏社会秩序为代价的地步。东方社会的目标是以良好的社会秩序保障每个人最大限度地享受自由。如新加坡为了制止毒品违法犯罪，法律赋予任何海关官员和警察发现任何人行为可疑（有理由认为是处于吸毒状态时）时就可以对其进行尿检的权力，而美国这样做就构成对个人权利的侵害，警察也将遭到起诉。在新加坡，透过“自由先于秩序”的形式，看到了“秩序先于自由”的现实。因为在一个和谐稳定的社会里，只有秩序已经建立，才能依照事先的法律规范确立主体之间的人际关系原则。否则，混乱与无政府状态就会取代秩序了。法律必须给予守法者最大的保护及犯罪分子严厉的惩罚。

“自由只能存在于有秩序的社会”的理念决定了新加坡的二元化法治模式。形式法治仅指严格依法办事，注重法的工具性但不管法的好坏；实质法治不仅强调法的普遍服从，而且强调良法之治。新加坡特别强调形式法治，在形式法治与实质法治发生冲突时，坚持形式法治优先于实质法治的原则，并体现在立法、执法、司法和守法之中。

（二）立法明确、精细

新加坡的法律规定十分明确，是与非、罪与非罪的界限非常清楚，处罚和量刑的种类和幅度一目了然。各类法律规范细密、滴水不漏，大至经济政治体制，小到公共卫生、酒店管理再到人的言谈举止、衣食住行都有章可循、有法可依。立法数量之多、范围之广实属世界罕见。执法者的自由裁量范围极小，避免了最基层的腐败行为发生，而基层公务人员直接和老百姓打交道，他们的廉洁程度影响社会风气。法律的明确、精细也为法官迅速判案提供了条件，一个法官一天可以审结一般违法交通法规的案件达500余宗。

（三）执法规范、严厉

法治的实现不仅在于有法可依，更重要在于有法必依、执法必严、违法必究。执法人员做到严格将法律规定落到实处，毫不留情，即使非常琐碎的各类罚款规定也不例外，如随地乱扔烟头的行为，执法人员会一直追赶到违法者的单位处以40新元的罚款。如交通运输管理方面，虽然新加坡只拥有50万车辆，且仅仅有200多名巡警，其主要依靠电子设备全面指挥交通，车辆出行如果闯红灯，监测仪自动记录、拍照并迅速送达处罚单据[2]146。如逾期不予缴纳，法院传票立即到达。新加坡管得严的主要特征是处罚严厉，具体表现在罚款、鞭刑等措施。罚得多、罚得重是新加坡罚款之严的集中表现，罚款警告随处可见，公园里“不得乱扔垃圾”、“不准钓鱼”、电影院里“不准吸烟”、地铁站外“不准坐在矮墙上”等警示牌中，都标有违禁罚款的价码，如乱扔垃圾罚100新元，看电影吸烟罚500新元，随地吐痰最高可罚1 000新元。标示这些具体规定既便于公民守法，也利于执法人员执法。其严厉处罚，可以使一个经常违法者被罚得身无分文；新加坡是世界上少有的实施鞭刑的国家，目前大约有30多种罪名施以鞭刑，这种惩罚虽然不会致命，但挨过鞭刑的罪犯因为饱受剧烈疼痛并留下终身伤痕，提醒那些可能犯错的人不可重蹈覆辙，效果甚好。

（四）司法公正、公信

司法机关严格依照法律，公平公正地审理案件，做到在法律面前人人平等。法治的精神除了公正，还有严格，只有通过实现普遍主义，相同情况相同处理，不同情况不同对待，体现法律面前人人平等的原则，法律的权威和尊严才能够树立起来，法治的威慑和教育功能才会得到彰显。制度保障是新加坡司法公正的前提，宪法和法律对法官独立判案做出很多具体规定，如法官任职期严格受到法律的保护，非经法定程序不得任意撤换或者废除，法官的薪水、法官依法履行职责的行为免除责任等等都是由国会规定，从制度上确保法官只对法律负责，不受行政机关和党派的干预，赢得公众对司法的信任。

（五）守法全面、诚信

以新加坡的土地征收为例，“国家利益优于个人利益，经济发展优先于人权保障”的价值定位贯穿于《土地征收法》等土地征收法律法规之中。而对“公共利益”的内涵采取比较宽泛的界定，从根本上赋予国家强大的土地征收权力，自1966-2007年这40多年中，新加坡一直适用“低进高出”的原则和方式，即政府低价征收私人土地，再以更高价格将土地使用权转售给私人开发商。《土地征收法》规定以市场价值作为评估标准，同时又设立了市场价值的两个评估时间点：征地公告日和法定日期，与此同时，在这两个评估时间点的市场估价之间遵循“就低不就高”的经济补偿原则。所以，在征地过程中，不动产市场无论如何变化，政府总能够处于合法赢利的地位，被征收者却始终处于被动和弱势的处境。但是，被很多人看作“恶法”的土地征收补偿规则，在现实运行过程中从来没有出现大规模的静坐、堵路、游行、示威乃至以跳楼、自焚等极端的“公民不服从”事件。这还需要归功于新加坡的形式法治[3]60。

1.法律至上的理念深入人心

“法律至上”并非仅仅只是停留在口号上，而是体现于政府自身的具体行政行为之中。从内阁总理、部长到普通公职人员，能够遵循不折不扣地依法办事原则。“以言代法”、“以权压法”、“以权废法”、“徇私枉法”等人治思维和模式被视为与法治精神背道而驰的“恶行”。在土地征收过程中，政府方面能够严格依照法定程序征地，被征收者能够依法获得合理补偿，有异议者能够依照法律途径寻求法律救济。在新加坡人的理念中，讲政治就是尊重法律，法律至上就是政治至上的根本体现，因为主流政治意志已渗透于法律原则和具体法律条文之中。在新加坡，“恶法亦法”的意识同样在人们头脑中根深蒂固。这种价值观念和评判标准并非意味着每个公民在内心良知上认同或接受这些“恶法”，而是特别强调法律一经制定和生效，任何人都必须尊重和服从，切实维护法律之安定性。社会民众对法律的这种态度，体现了新加坡法律所具备的指引性、可预期性和教育性功能，使“定纷止争”的法律功能在现实中得到了彰显。

2.以廉洁赢得政府的公信力

徒法不足以自行，任何法律制度都离不开人的能动作用。新加坡特色的法治模式能够取得改善民生、推动发展、维护稳定的实效，还有一个重要法宝――政府廉洁。如在土地征收领域，“就低不就高”的估值与补偿规则势必会为公权力寻租大开方便之门。然而，政府通过“低进高出”获得的巨额财政收益并未用于修建政府的楼堂馆所，或者用于“三公”消费（公款吃喝、公车消费及公款旅游），而是用之于民。公权力运行领域并未充斥着权力寻租、贪污浪费以及司法腐败。廉洁的政治和社会氛围为“显失公平”的土地征收法律制度得以成功运行四十余载，提供了极好的外部环境。也正是这种二元法治治理模式为新加坡廉洁、高效政府建设提供了最终的法治保障。

3.重视社会建设，树立社会民众对法治的信心

虽然新加坡政府历来反对西方国家的高福利政策，但同时主张，国家应在“住房、教育、医疗”等民生领域确保民众共享社会经济发展的成果，新加坡在建国初便启动了“居者有其屋”的组屋制度。“不正义”的土地征收制度确实剥夺了少数公民的自然权利，但也为组屋制度的全面推行提供了资金支持，使大多数公民至少拥有一套住房的梦想成了现实。以“小恶”换取“大善”，成为新加坡公众对土地征地制度保持宽容乃至默认态度的重要因素。

4.畅通双轨制救济渠道，公众的诉求得到理性的释放

有权利必有救济，为了拓展公民理性表达诉求的渠道，新加坡通过立法构建了双轨救济机制：一是国会议员（含内阁总理、部长等高级官员）在基层社区每周一次定期接访，协助诉求者与政府之间沟通信息（如土地征收和补偿方案）。这种沟通机制成为政府疏导民意、协助民众缓解困境和压力的理性渠道；二是申诉委员会以及与上诉法院的司法救济。独立、透明、公正、公开的司法审判，败诉方虽然不必完全接受，但也只能服从判决。游行示威、静坐堵路乃至自残、自焚等极端抗议手段，既不符合新加坡社会的风俗，也为新加坡法律所严格规制。由于《刑法》及《内部安全法》的威慑力，采取影响社会稳定的群体性行动来“倒逼”政府就范的事件就更加难以发生。

新加坡的法治治理模式表明：对法律的尊重与谦抑态度，执法与司法工作者不折不扣地遵循法律，民众严格依法办事，正是新加坡的“政治正确”的评判标准。全社会形成良好的守法意识和守法氛围，也正源于此。

二、中国地方法治建设的路线图：从依法执政向法治湖南的跨越

法治建设的关键是依法执政，重点是依法行政。湖南省委、省政府明确提出“抓依法行政就是抓发展”，“推进依法行政就是推动科学发展”的理念，以依法执政为龙头，以依法行政为抓手，着力在提升政府工作法治化水平上下功夫，初步形成了具有湖南特色的“一规划”①、“两规定”②、“六办法”③的依法行政制度体系。

（一）以依法执政引领法治政府建设

法治湖南的重大突破在于落实党委执政法治化，用制度规范地方党委依法执政。不断改革与完善党委决策机制，科学合理界定各级党委的决策权，对专业性、技术性较强的重大事项，要进行专家论证、技术咨询和决策评估，将党委的权力晒在阳光之下，扩大人民群众的知情权与参与度，通过推进党委决策的民主化、、规范化、科学化，杜绝长官意志，防止决策的任意性。推行党委讨论、决定重大问题和任用重要干部票决制，以制度杜绝长官意志，防止决策的任意性。对法治政府建设起到引领和示范作用。

（二）以依法行政推动法治政府建设

全面推进依法治国的重点在于法治政府建设。湖南法治政府建设从限制行政权力，保障公民权利入手，以限权和服务为导向，做出一些在全国首开先河之举。

1.规范行政程序

行政程序的规范化一直是我国行政立法的“空白”。2008年，湖南省以行政程序的规范为抓手，率先在全国出台了第一部系统规范行政程序的地方政府规章――《湖南省行政程序规定》。确立了行政决策听证会、专家论证和开门立法制度。一是建立听证会年度计划制度和听证会案例指导制度。每年年初编制重大行政决策的听证会计划，并纳入依法行政考核，同时精选部分听证会案例，汇编下发进行实例指导。2008年以来，全省各级各部门共举办关乎人民群众切身利益的重大决策听证会1 000余次。2009年，湖南省政府在全省范围内公选了25名公民代表，参与“2009年为民办实事听证会”[4]180。通过听取代表们的意见，在原定的38项为民办实事建议项目中，撤销了7项“受益范围小、与民生关联不大”的项目，新增了3项由代表们共同推出的“城市治安电子监控”内容。二是省政府带头示范，重大行政决策和每年向人大的省政府工作报告，都要专门听取专家和省政府参事的意见。省政府还建立了专家列席政府常务会议制度。长沙市建立了邀请市民参与市长现场办公会制度，在西湖文化园建设过程中，邀请50名市民代表参加市长现场办公会，在广泛听取代表意见的基础上，做出了将西湖文化园“还湖于民”的决策。三是省政府实行“开门立法”和“公推公选”立法项目。2010年，省法制办公开征集立法建议项目73个，其中由公众提出的27个，最终采纳2个。取得良好的社会反响和效果。

2.建立规范性文件的“三统一”制度

“红头文件”泛滥成灾、文件相互“打架”、“暂行规定、试行规定”终身不变，是公权力不规范的突出问题。对此，《湖南省行政程序规定》确立了规范性文件的统一登记、统一编号、统一公布“三统一”制度和有效期制度。任何部门制定规范性文件都必须向同级人民政府申请登记并获得一个统一的“身份号码”，否则，任何规范性文件将被视为无效。

3.规范行政自由裁量权

长期以来，“合法不合理、同事不同办、同案不同罚”等行政执法中的突出问题，引起社会的普遍关注。2009年10月，湖南省制定了全国第一部规范行政自由裁量权的省级政府规章――《湖南省规范行政裁量权办法》，提出并确定了行政裁量权的“综合控制模式”，规定了控制源头、建立规则、完善程序、制定基准、案例等五项制度，全面、系统规范行政自由裁量权，以禁止行政执法中“钓鱼执法”、“养鱼执法”、“多头执法”、“以罚代管”等多种违法行为。

4.服务型政府的理念法治化

在建设法治政府方面，湖南省主要探索两个重点方向：一是解决好“政府做什么”的问题，二是解决好“政府怎么做”的问题。推进依法行政，建设法治政府，政府要“正确地做事”、“做正确的事”全面地履行法定职责[4]392。“正确地做事”，就是要加强行政程序建设，政府必须按程序办事；“做正确的事”，就是要建设服务型政府，加强政府的服务工作。通过规范行政程序和权力运行这个手段，更好地实现服务社会和公众的目的。将服务型政府建设纳入法制轨道，政府为公众提供服务成为法定义务，使政府服务成为一种约束，其创新之处在于对地方政府的服务做出了强制性规定：市（州）、县（市）人民政府设立统一的全天候的社会救助中心、公共企事业单位编印服务手册、县级以上人民政府设立行政效能中心，并限时办结行政效能投诉案件。对于行政机关及其工作人员在政府服务中的违法行为，规定了一套完整的行政问责措施，同时，要求把政府服务的实施状况在一定范围公开，接受社会公众的监督。

（三）以司法公正推进法治社会建设

从加强司法公信力建设入手，各级党委带头维护司法权威，各级人大及其常委会要依法实施监督，各级行政机关要依法参与诉讼活动、自觉履行生效裁判、认真履行相关义务。对重大行政诉讼案件，建立行政机关负责人主动出庭应诉制度，对非法干预司法活动，建立备案登记、查处等责任追究制度，坚决排除地方保护主义和本位主义，保障司法机关依法独立公正行使职权，从而增强社会公众对法治的信任，形成良好的法治氛围，向法治湖南演进。

三、建立化解社会矛盾的长效机制：海门市行政复议制度改革之举

随着经济社会的快速发展，现行行政复议体制机制不完善、社会公信力不高等问题随之突显，特别是行政复议机构的从属地位以及复议人员的隶属关系，使不少行政复议机关办理行政复议案件时存在畏难心理：一怕当被告，二怕得罪人，三怕担责任。此外，行政复议管辖“条块结合”“多头共管”的格局，造成行政复议资源和复议任务分布明显不均衡。“有人没案办”、“有案没人办”等问题长期存在。江苏海门立足于“矛盾化解在基层、化解在行政程序内部”的指导思想，以行政复议制度的改革创新推进政府法治建设。

（一）实施相对集中行政复议权制度

针对行政复议“多头共管”的弊端，2009年，海门市在江苏省率先进行行政复议委员会试点，由市政府相对集中行使公安、农林、交通、地税、农机、国税等7个部门的行政复议权。行政复议委员会以市长或副市长为主任。在34名委员中，政府以外的法律专家、律师、人大代表、政协委员等“民间裁判员”占委员总数的32.4%，使行政复议机构和人员构成更具专业性和独立性。

（二）推行行政复议听证会制度

2002年9月，海门市首次组织了行政复议质证会，标志着行政复议听证制度初步确立。为了遏制行政机关负责人不愿参加听证会的现象，2006年12月，海门市下发了《关于进一步做好行政机关负责人出庭应诉和参加行政复议质证的通知》，要求行政机关负责人必须参加复议机关组织的听证活动，而且在复议听证活动中的发言时长不少于被申请人发言总时长的50%，并用专门软件对参会人员的发言进行计时，不达标的将在年度考核中予以扣分，以解决行政机关负责人“参会不出声”的问题。

（三）探索行政复议机关负责人审案制度

为了有效化解社会矛盾，海门市自2009年确立了行政复议机关负责人主持听证会和案审会制度。2011年，又将“复议机关负责人主审行政复议案件”作为年度依法行政的工作要点，对于行政复议申请人众多的群体性案件、涉及多个行政机关职权的案件、涉及执行有关政策具有一定代表性的案件、涉及重大公共利益或社会影响面较大的案件以及其他需要市政府出面协调的案件，由行政复议机关负责人主持听证和审理，并趋于常态化。使行政复议具有权威性、超脱性，提升了行政复议的公信力。

在社会结构转型、社会矛盾多样化的新时期，大多矛盾纠纷属于行政机关与行政相对人之间的行政争议。海门市积极探索、不断创新，使大量行政争议通过行政复议得到了有效化解，真正实现了把矛盾争议化解在最基层、化解在矛盾初发状态、化解在行政程序内部。不仅提升了干部的法律意识，而且增强了公众对法治的信任，产生了定纷止争、案结事了的良好效果。

参考文献：

[1]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗――在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2012.

[2]新加坡为什么能[M].北京：国家行政学院出版社，2012.

[3]高中.法治二元论视角下新加坡土地征收低补偿规则研究[J].苏州大学学报，2012.

土地征收行政复议篇7

被告：××（需为明确的单位名称）；

法定代表人：××。

请求事项：（列明起诉的主要请求，如请求法院撤销某某单位作出的行政决定、诉讼费由被告承担等）；

事实与理由：（写明案件经过及其起诉的原因与理由）

此致

××人民法院起诉人：

××年月日附：

证据××份（列明证据清单）

行政起诉状（一）

原告李X，男，蒙古族，1954年出生，内蒙古XX市XX区XX村X组，电话1891037xxxx。

被告XX市人民政府，地址：XXXXXX市政综合楼，法定代表人XXX，市长。

第三人XX市XX区人民政府，地址XXX政府，法定代表人：XXX，职务：区长。

第三人XX市XX区人民政府XX街道办事处XX村村民委员会，地址XX市XX区人民政府XX街道办事处XX村，法定代表人XX，职务：村主任。

诉讼请求

1、撤销被告作出的《XX市人民政府行政复议决定书》（X政复决字[2013]166号）

2、责令被告恢复对原告申请的行政复议案件的审理。

事实和理由

2013年12月XX市XX区人民政府组织征收原告所在村庄全部耕地约1800亩，原告于2013年12月19日向被告提出行政复议申请，要求确认XX市XX区决定实施征收小房村全部耕地的行政行为违法并责令其停止实施违法行为，2014年1月9日，原告收到被告作出的X政复决字[2013]166号行政复议决定书，决定书驳回原告行政复议申请。

原告认为，XX市XX区征收小房村耕地的行为属于事实行为确实存在，被告不应驳回原告申请，被告作出的行政复议决定认定事实不清、应予纠正。具体理由如下：

一、XX市XX区XX街道XX村民委员会所的三个公告明确写明，其所正在具体实施的征地行为是“XX区人民政府征地”，公告上有XX村村委会盖章，完全可以说明问题；而被告作为行政复议机关在没有证据的前提下，草率断定第三人区政府不存在征地行为，属于认定事实不清。

二、XX村已设立“征地专用账户”，征地资金均由政府承担，小房村村委会已代为组织发放大额补偿款，每亩地补偿款9万元，共计约1.6亿左右，如不是XX区政府组织，XX村村民委员会从何处获取如此巨额资金。

综上、被告作出的X政复决字[2013]166号《行政复议决定书》认定事实、适用法律错误依法应予撤销。原告为维护自身合法权益，依法向人民法院起诉，望支持原告的诉讼请求。

此致

XX市中级人民法院

行政起诉状（二）

原 告：邓椿香 男 1956年出生 汉族 住江西省大余县南安镇新民村14组下田心

电话：*****

原 告：肖金莲 女 1953年出生 汉族 住江西省大余县南安镇新民村14组下田心

委托人：张书宝 男1955年出生 汉族 住江西省大余县南安镇新民村14组下田心系原告肖金莲丈夫 电话：*****

被 告： 大余县国土资源局    法定代表人：局长叶卫东

诉讼请求：

1、被告擅自超越职权、违反法定的操作和顺序征收原告2.75亩蔬菜地（基本农田），请求确认被告行政行为无效，并裁定被告立即停止侵害，并返还原告集体土地使用权和农村土地承包经营权，恢复土地原状。

2、诉讼费由被告承担。

事实和理由：

大余县南安镇新民村是上世纪70年代该镇唯一的农业村，由1--17个村民小组组成。原告为大余县新民村第14村民小组成员，原告所在的第14村民小组为该村的村小组之一。70年代江西省政府就将该村17个村民小组所有的耕地定为供用西华山、荡坪、漂塘、下垅四大矿山和全城居民生活的蔬菜基地。1997大余县人民政府又将该区域列入基本农田保护（详见经江西省人民政府批准的1997--2012年大余县土地利用总体规划）。被告擅自“征收”原告具有合法使用权和承包经营权的2.75亩蔬菜地（属基本农田），隶属大余县新民村第14村民小组所有，地处于该组小地名“垄里”。

2003年，被告在向江西省国土资源厅上报“江西省大余县2003年度第4批次城市用地即大余县南安镇新民村农用地131亩转为城市建设用地”的申请中，就包括原告的2.75亩蔬菜地 （其中原告邓椿香蔬菜面积1.9亩，肖金莲蔬菜面积0.85亩）。被告在申请该批次的所谓“农用地转建设用地”的行为中，不履行国土资源部国资发【2002】233号《关于进一步规范建设用地审查报批工作有关问题的通知》的文件精神，从开始就恶意虚报该批次征地的预征材料，不履行告知义务，不召开新民村14小组及农户参加的听证会，不向土地所有权单位（村小组）和土地使用权人（承包人）公告“征地”程序，土地用途，更没有与土地所有权（小组）和土地承包人签订任何土地征收协议，在不履行法律、法规及规章规定的征收农用地转建设用地的法定的强制性程序的情况下，申请江西省国土资源厅审批。

与此同时，在没有收到江西省人民政府或江西省国土厅的正式批文的情况下，被告就以内部行政审批通过的“申请表”为据，与南安镇新民村签订征地协议，实施了征收原告的蔬菜地具体行政行为。由于原告为蔬菜地，属大余县人民政府批准的蔬菜基地，隶属国家基本农田的保护范围。征收此类耕地，必须有审批权限机关的正式批文，而被告在没有获得有审批权限机关的正式批文情况下，无法按照《中华人民共和国土地管理法》等法律法规强制性规定，在被征收土地所在地的乡（镇）、村公告“批准机关、批准文号”（事实上，被告至2014年3月31日止，也拿不出更有审批权限机关的正式批文），更无法告知原告有申请行政复议与听证的权利，被告这一系列征地行为严重违反《中华人民共和国土地管理法》第五章第四十五条、四十六条、第四十八条之规定，给原告造成了严重的经济损失。因此，原告认为被告实施的所谓“征地”行为，无论是在实体上，还是在程序上都严重违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》等国家法律规定，还剥夺了原告的参与权、知情权、听证权和行政复议权。导致原告等菜农土地使用权和承包经营权遭受到了重大侵害，所经营的土地遭受到毁灭性破坏，造成了较大的经济损失。

被告滥用权力的具体行政行为，直接导致了2013年9月3日凌晨，地产开发商夏某以购得该批次相关蔬菜地地产开发权为由，趁着人们熟睡之机组织两台挖掘机、大型铲车一夜之间将原告及菜农们种植的蔬菜铲除，并开挖建房基础，造成蔬菜地永久性毁坏。

为此，原告为维护国家法律尊严，维护自己的合法权利，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第52条之规定，最高人民法院《关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第42条之规定，最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第1条之规定、第4条，《中华人民共和国国家赔偿法》第4条、第6条之规定，请求法院依法确认被告擅自征收原告蔬菜地（基本农田）的具体行政行为无效，依法裁定被告立即停止侵害，并返还原告集体土地使用权和农村土地承包经营权，恢复土地原状，以维护原告的合法权益。

此致

大余县人民法院

土地征收行政复议篇8

【关键词】摸底；城市改造；征收进度

征收工作实践证明，做好前期摸底工作对于整个工作的后期开展有着极大的影响。对于征收主体来讲，扎实的前期摸底让其做到心中有数，否则会造成后期工作被动。对于被征收人来讲则会造成心理压力程度的不同。

一、摸底是后续征收工作顺利开展的前提

（一）补偿资金预算的需要

补偿资金预算是征收工作开展前进行成本核算的必须步骤。该项工作是对征收范围内所有房屋、土地等情况掌握的基础上，根据同一时期片区改造补偿方案，对本次征收所需的补偿款进行预算。片区基础数据的详实掌握，才能获得相对精确的补偿金额数据。

（二）进行社会稳定风险评估的需要

社会稳定风险评估是征收工作开展前的一个环节。社会稳定风险评估报告的撰写，要求根据摸底中掌握的基本情况对项目合法性和合理性、造成环境破坏、群众抵制征收、生活方式改变、生活保障担忧、民族宗教问题、单位征收等方面存在的风险进行分析并制定具体的对策措施。真实的各种情况掌握就成为客观的社会稳定风险评估报告的基石。

（三）保证征拆进度的需要

征收方案中规定的签约征收时间一般为两三个月（羊毫街片区改造项目为两个月），之后进入法院强制执行时间。要想在两三个月内完成大部分征收工作，确保征收工作进度，扎实的摸底工作显得尤为重要。

（四）工作汇报及总结的需要

工作进度的掌握和汇报是上级部门对具体实施征收单位的要求。整个征收过程中，征收部门要对各种数据进行不断汇总、更新、分析、结论，分析过程显示，摸底中掌握的情况是比例中的分母，准确与否，直接影响到结果的可信度。

（五）答复行政复议的需要

被征收人提起行政复议后，要求征收主体对行政复议事项作出答复。书面答复中，用到项目的基础数据及与进度相关的各种汇总数据，这项工作同样要求征收部门开展扎实的摸底工作。

二、不扎实的摸底工作带来的危害

（一）影响区域整体的征收进度

晋中市城区羊毫街片区改造项目私产共计607户，单位13个。7月1日征收工作正式开始，7月30日提起了行政复议后，征收工作进展缓慢。在这一个月内，签订补偿安置协议私产户计363户，单位计7个。在提起行政复议的主体中，集中于市水利局、武警支队、区调队三个单位，根本目的是借对项目的合法性等事项达到个人利益最大化问题。行政复议的提起，不仅使得三个单位的征收工作停滞不前，也使得剩余未签约散户产生了等待观望情绪，影响了整个征收进度。

（二）加大了被征收人的心理压力

摸底工作中，填写全面、详尽的调查摸底表、不留真空地带是要求。在正式实施征收工作的两三个月内，再与之进行一些基本情况了解显得心有余而力不足，特别是对“真空地带”被征收人，在片区内征收的大环境中，会对其造成极大的心理压力。

（三）加大了对未签约被征收人的工作难度

就羊毫街片区改造征收工作整个进度来看，签约征收时间结束后，未签约的被征收人大部分是在摸底期间就存在等待观望情绪的人群。这部分人群或是对征收补偿不满意、或是家庭存在特殊困难、或是涉及单位历史遗留问题等特殊情况。针对这一群体，在摸底中越应该加大工作力度，深入了解情况，才能在后期签约征收中，较顺利的开展工作。

（四）后期工作进度掌握、汇报的不便

在羊毫街片区改造后期工作进度掌握的总结、分析、汇报材料的撰写过程中，前期数据掌握不准，直接导致结论的不准确。不仅加大了征收主体工作量，而且易引起上级领导对整个征收工作的否定。

三、降低摸底工作中的风险的措施

（一）进行业务知识岗前培训

工作人员岗前知识培训是提高摸底工作精准率的一个重要方面。一是就房屋测量工具的使用进行培训，正确的使用方法才能形成相对精准的测量结果。二是就摸底表的填写方式进行培训，重点事项特别强调，字迹工整、填写规范。

（二）制作项目详尽合理的调查摸底表

调查登记表的设计应全面、规范，信息应涵盖房屋地址的土地证及证号、房产证及证号、建筑结构、建筑面积、建筑年代、用途、备注信息；此外，还应设置房屋产权人及家庭所有成员的工作单位或就业状况、联系电话、备注信息栏。存在历史遗留问题的房产，应以附件形式说明事情的缘由。

（三）杜绝形成“真空地带”。

一是分组进行摸底时杜绝形成“真空地带”。将分组情况在征收区域平面图上划定，不存在无人负责区域，从区域划分方面保证摸底的全面性。二是各组进行摸底时，要确保走遍责任区域内所有住户，遇到不让入户情况要以房屋地址设立空表形式记录，从组内工作方面保证摸底工作的质量。

（四）规范化的数据整理

摸底信息整理也是摸底工作的重要程序。一是将摸底信息全部录入电脑以电子版保存。二是将摸底信息以平房（瓦房、砖混、预制、现浇）、楼房（预制、现浇）、土地性质（国有、集体）等项目分别进行统计整理。三是将摸底中涉及到的历史遗留问题撰写书面材料。

参考文献：

[1]《中华人民共和国土地管理法实施条例》（国务院令第256号）

[2]《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）

[3]《中华人民共和国合同法》（中华人民共和国主席令第15号）

[4]《晋中市国有土地上房屋征收与补偿实施办法（试行）》（市政发〔2012〕24号）