乡村治理体会范文

时间:2023-10-07 11:22:03

乡村治理体会

乡村治理体会篇1

关键词:乡村治理;主体关系;系统构建

我国是农业大国,农村人口占全国总人口的大多数。只有抓住农村这个基础,提升乡村治理能力,加快推进农业现代化,才有整个国家的现代化。但现在乡村治理面临的主要问题是,参与乡村治理的每个个体和群体,都没有办法合理定位自己的角色和地位,导致乡村治理效率低下,成本过高,严重阻碍农村经济的可持续发展。所以,厘清当前我国乡村治理主体关系,按照多元和协同的理念,系统化构建乡村治理新模式,对提升农村治理水平、推进新农村建设和城镇化进程,统筹城乡协调发展,全面实现小康社会目标,具有非常重要而紧迫的现实意义。

一、乡村治理主体的划分及角色定位

乡村治理主体,一般意义上是指在乡村治理中扮演重要角色的组织、机构和个人。目前,对于乡村治理主体多元化,已经被学术界广泛接受和认可。但是,对于乡村治理主体的分类,却有不同的意见和观点。笔者在综合对乡村治理主体研究成果的基础上,比较认同从以下两个维度对乡村治理主体进行划分。第一,从我国乡村治理已走过的近百年历史看,可以将其划分为三个阶段:新中国成立以后至改革开放前,尤其在人民公社时期,可以称之为政府主体的单元治理时期;分田到户后至2006年农业税取消的时期,可以称之为政府与市场的两元主体治理时期;农业税取消后及新农村建设开始后直到将来的一段时期,可以称之为政府、市场、社会、个人等多元主体治理时期。第二,从宏观、中观和微观层面看,可以把乡村治理主体划分为以下三个层次,即以乡镇政府、村民委员会、村党委会、村民代表会等为主的国家层面,以农村中涌现的各类民间组织为代表的社会层面,以大多数农民及乡贤精英为代表的个人层面。

(一)政府机构作为乡村治理的国家主体,在乡村治理中主要起到指导和引导的作用。在乡村治理系统中,国家主要发挥两方面作用,一方面,调节人与人之间的利益矛盾;另一方面,承担规范社会秩序和维护社会发展稳定的职责。今天,随着基层民主实践的深入推进,国家在乡村社会治理中的功能和作用也在发生着改变,由过去直接的、全方位的介入,转变为间接的、有选择的介入。上世纪80年代初期,国家开始推行村民自治,特别是1998年通过的《村组法》,更为实施村民自治提供了法律保障。其中第二条规定:“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”推行自治,并不是弱化国家的角色和作用,并不单纯是农村内部的自我管理和发展,而是国家治理体系的重要组成部分。因此,在城镇化加速推进的背景下,更突显国家在乡村治理中的重要性。乡镇政府作为代表国家主导乡村治理最强有力的一级政权,虽然与村委会是指导与被指导关系,但仍要积极履行乡村治理的行政职责。具体来说,要落实好国家各项惠农政策,将资源向农村倾斜,加大农村公共服务设施投入,致力于美好乡村建设;建立健全基层民主制度,提高农村自我管理水平;依法维护农民利益和农村稳定,进一步壮大农村集体经济,形成农村可持续发展模式;加强农村基层党组织建设,发挥党的领导核心作用。

(二)民间组织作为乡村治理的社会主体,是国家力量的重要补充。近年来,越来越多的民间组织参与到乡村治理当中,成为乡村治理力量的一个重要组成部分。很多基层乡镇与村委也在适应这一变化,逐步改变自身的治理方式,允许甚至鼓励民间组织参与进来,与政府机构主体形成一种非对称性的依赖关系。从目前情况看,我国农村存在经济型、民非型、自治型和传统型四类社会组织。经济型社会组织是指为农村经济活动提供服务和支持的团体,如农业合作社。民非型企业组织包括民办学校、养老院、医院等,主要分布在教育、养老、慈善、文娱等领域,对改善农民生活、提升农民文化和技能,发挥着越来越重要的作用。自治型社会组织是我国农村的一类特色组织,是农村“自我管理、自我教育、自我服务”的群众性自发组织,比如纠纷调节组、老人业余文化生活相关协会等。传统型社会组织包括同姓家族、邻里组织、互助组织等,具有很重要的秩序维护、互助、致富以及文化传承等功能。国家政权和社会组织这两个主体表现为互构关系,一方面,国家吸纳社会力量,通过资源、权力重新分配,使其能够利用社会力量建立起一套新的治理模式;另一方面,社会力量对国家资源进行吸收,农村社会组织获得国家承认,获得存在的正当性和合法性,从而顺理成章地参与到乡村治理中来。

(三)个人作为乡村治理的行动主体,是乡村治理实现自治的核心要素。新型城镇化建设“以人为核心”,新农村建设和乡村治理也要坚持以农民为主体,并发挥“乡贤”和“能人”在乡村治理中的带头作用。坚持以农民为主体,首先要尊重农民的主体地位,其次要鼓励农民的首创精神,这里面要发挥好“三会”作用,让村民愿意并主动参与到新农村建设和乡村治理中来。一是村民委员会,这是村民选举产生的群众性自治组织,是乡村民主管理的“基石”;二是村民代表大会,是村民实现直接民主的基本形式,村委会就是由村民代表大会选举产生的,既是村委会治理权的授予者,同时也是权力行使的监督者;三是村民监督委员会,从村民民主选举中产生,代表村民对村务实施全过程监督。同时,我们还要积极发挥“乡贤”和“能人”的力量,乡贤文化植根乡土、贴近性强,蕴含着见贤思齐、崇德向善的力量。村庄能人能通过个人魅力和威望,提升公共权威的影响力,减少决策成本,克服集体行动的困境,并通过个人能力和社会资本获得相应的资源。 二、多元主体参与乡村治理的现实困局

可以肯定的是,我国乡村治理取得了非凡成就,大大推动了农村整体发展和进步。但我们也不能回避的是,随着农村经济社会不断发展,我国乡村治理暴露出很多不足:首先是对“乡政村治”设想的考验,乡镇政府职能的实现要依赖村委会、村支部,客观上推动乡镇政府要强化村委会的行政职能;其次是对村级组织治理能力的考验,农村精英人才的大量外流以及外出务工人员的增加,村级组织多呈现出半瘫痪状态;再次是对社会组织参与乡村管理的考验,我国大多数农村地区社会组织仍处于起步阶段,参与乡村管理的独立性有待加强,等等。可见,乡村治理主体多元并不代表一定就有序,变形、走样、各自为政的多元化都会使乡村治理陷入困境。主要表现在以下三个方面:

(一)面临村支两委行政附属化的困局。国家“行政权”与村民“自治权”是两种不同性质的权力类型和权力来源。前者以乡镇政府为代表,是国家基层政权组织,权力来源于国家;后者以村民委员会为代表,是村民实现自治的组织,权力来源于广大农村群众的直接选举和授权。自上世纪80年代开始探索和实行村民自治以来,国家行政权力在逐步退出乡村社会,但实践中一直未能取得预期效果,根本原因在于国家不可能也不应该放弃对乡村社会的管理,由此出现“乡政管理权与村民自治权二元并存”的局面,使得村支两委“行政附属化”。因为“行政权”相对“自治权”处于一种支配地位,很多乡政政府职能的履行要依靠村支两委来推动,比如开展招商引资、建设工业园区或开发房地产,涉及向农村征地问题,往往要依靠村干部做工作来征用农民的土地,有些乡镇政府还视村干部在征地过程中的表现,给予他们相应的政治地位和经济待遇,使得村委会更像是政府的得力助手,而不是村民自己的利益代表,民众自然也就把村干部当成了政府的“官”。此外,这几年国家增加对农村公共服务的投入,而镇政府目前还不足以承担起农村公共服务的供给、生产和传递责任,这些任务自然就落到了村委会身上,村委“行政化”也就由此展开。村两委“行政化”在一定程度上确实能有效弥补乡镇行政资源有限和村庄行为能力不足的问题,但也会带来一些难题和困境,尤其是当政府与村民利益发生冲突时,村委会就会陷入两难境地,往往导致干群关系紧张,村干部也就被村民被视作为政府的代理人。

(二)面临农村留守村民老龄化的困局。在村民自治制度框架下,村民以选举方式,选出代表自身利益的村干部,而村干部受村民委托,来管理本村内部事务。所以,本质上村民是乡村治理的行动主体,如果没有村民的广泛参与,也就没有所谓的“村民自治”。但是在城镇化进程中,大量农村人口特别是农村青壮年都在向外流动,留守的村民呈现老龄化和幼龄化趋势,农村空心化现象进一步加剧。由此造成的后果是:一是村民真实意愿无法准确表达。应该说,大量农民尤其是外出务工农民是参与农村基层民主的中坚力量,但他们常年在外打工赚钱养家糊口,请假或放弃眼前收入回乡投票的人几乎没有,从而委托留居在农村的老人投票,显然由于知识、能力等诸多限制,缺乏意见表达的真实性和选举的权威性。二是“一事一议”制度流于形式。首先在农村公共事务中,由于村民意见不统一、认识不一致,常出现钱难筹、事难办的现象;另外,由于农村常住人口逐渐减少,各地政府纷纷推行村组管理制度改革,现在的行政村范围要比以前扩大好几倍,有些村干部怕麻烦、图省事,就采用“流动票箱”的形式上门征求村民意见,这违背了无记名投票、公开验票等民主制度的一些基本原则。三是知情权和监督权难以保证。随着城镇化扩大,村民大多外出务工经商,并融入到城市生活当中,常年不回家,对行政村的依赖感减弱,村民的知情权、监督权难以真正行使,甚至存在部分农民政治冷漠的现象,由此也导致一些行政村财务、村务公开流于形式,做表面文章,甚至有的村组避重就轻,隐瞒真实的财务收支情况。

(三)面临农村社会组织小散化的困局。应该说,在过去30多年农村改革开放中,我国农村社会组织发展和建设取得了明显进展,但仍不能满足农业现代化和村民自治日益增长的社会公共需求,存在着发展不充分、管理不完善、功能不健全等问题,农村社会组织呈现数量少、规模小、力量分散的特点,在乡村治理当中发挥的作用比较有限。目前,农村社会组织数量偏少、规模偏小,根据华中师范大学中国农村研究院发布的《中国农村社会组织发展报告》,在对全国25个省(区、市)303个村庄8054位农民的实证调查中,共有626个社会组织,每万人口仅9.3个;在300个有效样本村庄中,87.33%的村庄已没有宗族组织,37.46%的村庄没有成立现代社会组织。缺乏活力、效能不高,很多社会组织没有活跃人员,呈现“空转”状态,活动开展与村民参与度不理想;在农村现代化组织中,文娱组织占比最高,达45.82%,但村民的文娱生活质量不高,在抽查的7976个有效样本中,参加过社会文化娱乐的村民占比仅为7.41%,不足一成。政府部门对农村社会组织的发展和管理没有跟上,针对社会组织工作调查研究不多,分类指导服务不够,扶持政策和措施欠缺。此外,由于乡村的社会转型还处于初级阶段,现代化文明程度不是很高,很多乡村社会组织的建设和成长仍依托于“村庄自治”的组织结构,比如调解、文娱、老年等组织,大多挂靠在村委会名下,并隶属于村委会管理,村委会在里面起主导性因素,而不是与村委会具有平等的地位。再者,政府支持农村社会组织发展的资源有限,即使有资源往往也是通过村支两委来配置,由此村干部在乡村社会组织发展中占据重要位置,有更多机会和权力去参与,比如目前农村中的不少经济合作组织都是由村干部牵头组建和兴办的,这使得村干部比村民享有更多的权力及政策好处,一定程度上损害了公平性,导致村民产生不满和参与社会组织的积极性不高。

三、系统构建“多元协同”乡村治理新模式的路径

新农村呼唤新治理,新治理需要构建新型乡村社会治理主体关系。在乡村治理中,国家、社会、个人三大主体,首先必须强调主体间的差异性,发挥各主体各自的优势,承担各自的职责和功能。但多元化也不意味着多极化和相互割裂状态,一个多元的系统化模式并非简单的拼凑,而是要建立一个稳定的系统,每个主体间有分工也要有合作,而且这个稳定系统不是静止的,是动态的,根据形势的变化不断优化,这样才能使乡村治理更为可靠和有效。这里就系统构建“多元协同”乡村治理新格局,从政策、制度、环境等方面,提出以下几点建议:

(一)加强顶层设计,为乡村治理提供政策制度支持。政策是解决农村问题的根本,近10多年来,每年的“中央1号文件”都是关于“三农”问题。“给钱给物不如给个好政策”,这是当下广大农民群众最强烈的呼声。为此,在总结过去乡村治理经验的基础上,国家应统筹兼顾新农村建设、美好乡村建设、新型城镇化建设等战略规划,从民主、政治、经济、文化等各个方面,顶层设计关于乡村治理的一系列政策制度,旨在促进乡村社会秩序稳定,推动农村经济社会发展,同时更好地解决发展过程中的效率与公平问题,最终实现“乡村优美、人人乐业、家家文明、户户安居”的目标。在政策安排上,要保证政策的系统化,不能仅仅考虑其中的一个方面,或者采用“头痛医头、脚痛医脚”打补丁的做法,否则平衡不好就会带来各方矛盾。在具体政策上,要根据形势变化和任务要求,逐步丰富和完善,应包括乡村发展和乡村治理的全部,不能仅仅只关注到乡村的治理,更要关注到乡村的建设和发展。在政策目标上,不应把绝对公平和稳定作为追求的目标,要正视合理的冲突,追求相对的稳定,充分调动各参与主体的积极性。

(二)科学合理分工,明确各参与主体的职责及协同目标。在乡村治理这个系统中,每个治理主体都是承担不同任务及职责的一个单元。因此,科学合理的分工是治理好乡村社会的关键。根据社会分工理论,结合当前我国农村实际,乡村社会治理应当注重垂直分工和水平分工的相结合,形成立体型的分工体系。在过去,我国乡村治理更多体现的是垂直分工,每个主体按照职责不同和权力大小,呈现的是领导与被领导关系。这种垂直型分工会导致主体间地位不平等,自主性比较差,容易使乡村治理系统固化,从而使得乡村内生发展、自我发展的动力不足,产生“等、要、靠”思想,并且易滋生腐败。所以,随着我国农村改革不断深入,乡村治理分工也需要作出改变,实行垂直与水平分工相结合。而且在国家维护公平正义、建立健全法规的前提下,应更多地鼓励水平分工,避免在治理过程中不必要的资源浪费,有效克服重复治理的弊端,促进乡村社会和谐发展。在注重合理分工的同时,我们也要注重各主体间的协同与合作。从一定意义上说,协作是分工的保障,协作能力的高低是彰显乡村治理水平的重要标志。要按照每个治理主体自身的特点和作用,实现各主体间的良性互动,通过优势互补,提高村治效率。

(三)综合施策,充分调动村民参与自治的积极性。在改善政府治理、进一步简政放权的同时,要多管齐下,把分散的农民组织起来,让他们参与到乡村治理当中。村委会作为村民自己选举出来的群众性组织,是村民自我管理、自我教育和自我服务的平台,是激发基层活力的主要载体,应准确定位村委会职责,淡化村委会作为基层政府权力延伸体的角色;完善大学生村官制度,提升村委会履职能力和水平。要充分发挥民间精英的作用,包括乡贤人士、经济能人、曾担任公职的退休人员等,他们因为阅历丰富、敢于发声、勇于担责,并且具有较强的人格魅力和良好的社会资本,往往能成为村民的“意见领袖”,以及村民意愿的“代言人”。如果有越来越多的民间精英参与到乡村治理,会起到良好的示范和带动作用。此外,还应建立外出务工人员回流机制,当地政府要积极创造条件,提供税收优惠和财政支持,营造良好环境,鼓励外出务工人员返乡创业,引导他们积极参与家乡经济社会建设;要运用网络、微信等新通讯媒介,保持与外出人员的日常联系,重视在外人员的意见表达和利益诉求,鼓励他们参与村级事务管理。

(四)打通最后一公里,推动基层民主制度落地生根。“四个民主”是推行乡村自治的核心内容,现在大多数农村能够有效落实民主选举制度,但是民主决策、民主管理和民主监督三个环节落实情况不理想,走过场、搞形式现象比较严重。除民主选举外,要落实好其他“三个民主”,重点是严格执行《村组法》第十九条相关规定,即由村民会议讨论决定涉及村民切身利益的重大事项。在民主决策和管理上,目前全国不少乡村实施的“五议两公开”制度值得推广,凡是涉及村民切身利益的事项以及村级重大事项,须实行党员群众建议、村党组织提议、村务联席会议商议、党员大会审议、村民(代表)会议决议、表决结果公开、实施情况公开,真正做到决策民主化。在民主监督方面,应建立硬约束制度,比如按照法律规定,必须如期召开村民会议和村民代表会议,村委会对村民关于村财务状况的质询必须给予解释和答复,必须及时、全面地公开村务,给群众一个明白的村务明细单;此外,应建立村民监督委员会,浙江省武义县后陈村改革经验值得借鉴,他们是成立3个人的村委监督委员会,与村民委员会并列,两者任期相同,成员由村民选举产生,受村民代表会议委托独立行使村务监督权。这一监督模式由于解除了与村委会领导与被领导关系,能充分行使独立的监督职责,获得了成功,现如今已在浙江全省3万多个乡村推广。

(五)加大资源投入和扶持,积极培育发展农村社会组织。实践已经充分表明,农村社会组织能很好地进行多向度合作,从各个方面支撑农村的建设和发展,不仅有效降低政府直接管理乡村而导致的过高成本,帮助政府解决管不胜管所带来的诸多问题,而且也使得整个乡村社会内部充满活力,有利于促进乡村多元治理机制的形成和完善。面对农村日益增长的公共需求,政府一方面应构建和完善关于农村社会组织发展的管理体制,加大资源投入和人才培训,大力培育农村社会组织,给其更多的发展空间,在法律上承认他们的合法性,在治理体系中给予他们应有的地位,支持他们不断发展壮大。重点要增强社会组织参与乡村治理的主体意识,对他们提出的治理意见要高度重视并积极落实,增强社会组织的存在感和成就感。另一方面,要想方设法调动农民参与社会组织的主动性和创造性,将农民在社会组织建设和发展中的主人翁精神体现出来,通过各种社会组织集合民意,政府部门加以规范和引导,这样农村的社会管理才能创新。此外,要重视农村公益性社会组织建设,开展健康向上的乡村文化活动,传承优秀的传统乡村文化,使乡村成为让人们记得住乡愁、留得住乡情的乐园。

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乡村治理体会篇2

关键词:政治效能感 政治参与 乡村治理 村民自治

中图分类号:F325 文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2015)09-042-03

我国的乡村治理是一个非常吸引人的领域,学者邓大才认为,研究中国乡村治理的范式主要有三种:结构主义、理性主义和文化理论。这些研究成果纷繁,但并没有重视农民个人及其心理的作用。本文认为从政治效能感的角度看乡村治理,从农民视角出发,沿着“文化――心理”这个研究路线,将政治效能感与乡村治理相结合,并探讨二者的关系具有一定的研究意义。

一、村民政治效能感与乡村治理的关系

(一)村民政治效能感与乡村治理的内涵

1.村民政治效能感的内涵。最早对政治效能感进行界定的学者是坎贝尔,他认为,“所谓政治功效感,意指个人认为其政治行为对于政治过程必定有或者能够有所影响的感觉,亦即个人认为履行公民责任是值得的。”继坎贝尔之后,学者们的研究使得政治效能感的内涵逐渐丰富与完整:政治效能感是一般民众对自我政治能力和对政治客体回应自身需求的主观感知。

将这一概念置于乡村治理中,即得到村民政治效能感的内涵:在乡村治理过程中,村民相信自己能够作用于乡村公共事务,会对治理过程产生影响,并且认为村民委员会、政府部门及其工作人员会对村民的诉求有所回应的一种主观感受和能力判断。

村民政治效能感可分为村民内在政治效能感与村民外在政治效能感。村民内在政治效能感是指村民认为自己能够参与到乡村治理的过程中,相信自己能够对村委会、政府官员、乡村政治事务及政府行为施加影响。村民外在政治效能感则是指村民对村委会、政府部门以及相应的政治活动对村民的利益、诉求予以重视并有所回应的主观感知。

2.乡村治理的内涵。本文将乡村治理定义为党和政府、村民自治组织、广大村民、其他社会组织或社会力量在平等参与、协商合作原则的指导下,通过多种形式,对乡村公共事务进行协商管理的过程,最终保障村民合法权益,提高村民生活质量。

这一概念是对乡村治理的理论诠释,是一种理想状态,治理主体的多元化、权力配置的多元性、过程的自主化均为治理的核心要义,多元主体的平等参与、谈判、协商与合作管理是理想状态的乡村治理的关键词。

(二)政治效能感与乡村治理的关系

要实现真正意义上的乡村治理,必需最重要、最广泛的主体――村民的积极参与,这就需要、也必将导致村民政治效能及其各维度感呈现中等及以上水平。而村民政治效能感,作为一种特殊的政治态度,在很大程度上能反映出村民对政府、村委会以及政治事务的认知和情感,因此运用村民政治效能感这一面向来审视我国几十年来乡村治理的成效具有非常重要的意义。二者的关系具体表现在:

1.乡村治理主体的多元化要求广大村民积极参与乡村公共事务,这就需要、也必将导致作为村民参与基础的内在政治效能感呈现较高水平。

治理主体多元化是治理理论的首要内容,在乡村治理中,村民作为最广泛、最重要的主体,积极参与乡村公共事务是乡村治理的首要要求。

内在政治效能感是村民主动参与乡村公共事务的基础,同时村民内在政治效能感水平会在正常的参与过程中得到明显提升。村民内在政治效能感的这一改变过程与强化理论非常相似。根据强化理论的作用机制,如果村民在协商过程中,能够参与到对公共事物的治理中,并且能够影响决策结果,那他们便增强了自身参与到农村公共事务的信心,这种正强化过程使得村民内在政治效能感提升;相反,在协商过程中他们的想法和建议得不到重视,那他们的挫败感就会增强。所以,通过对村民政治效能感的分析,即可折射出我国这么多年乡村治理的状态。

2.乡村治理权力配置的多元化要求外在政治体系必须对村民的诉求予以回应,这将导致村民外在政治效能感呈现较高水平,终至内、外在政治效能感达到均衡状态。

治理理论提出了权力的多元化配置。乡村治理理论的权力配置多元化承认了乡村社会的私权力在公共事务的治理过程中发挥着国家权力不可取代的作用。公共权力的运行在政府和社会之间呈现出上下互动的双向运行过程:既有村民自下而上的参与,以影响村委会和政府的决策进程,又有自上而下的重视与回应,村委会和政府对于村民的利益诉求予以回应,在互动中协调各方利益,实现对乡村公共事务的治理。这些反映在村民政治效能感上,均表现为村民外在政治效能感水平偏高。村民内在政治效能感水平是村民主动参与公共事务的基础,外在政治效能感水平强调外在政治体系的回应,也是乡村治理的重要组成部分,只有二者均衡,治理的结构方能完善。

3.乡村治理过程的自主化要求、也必将导致村民更为熟悉村级地方政治环境,因而村民村级政治效能感水平高于政府级的政治效能感水平才是乡村治理的正常体现。

根据阿尔蒙德的理论,不同政治层级的公民政治能力感(政治效能感)存在一定的差异性。即相对于接触较少或比较陌生的国家层次环境,在地方层次的政治环境中,公民的政治效能感水平更高。因此,本文对政治效能感进行了层次划分,根据我国村民政治环境背景,分为“村级”政治层级和“政府级”政治层级(村级以上的政治环境层次均认为是“政府级”)。同时,在更为熟悉的村级地方环境中,村民的政治效能感应表现得更高。

二、村民政治效能感的特征

为了全面反映农村乡村治理的基本状况,文章从山西省北、中、南部选择了7个村庄进行实地调研。这7个村庄有些是传统型农村,有些是现代化新农村,有些处于过渡时期,经济发展水平各异,地理位置、文化背景等均不同,村庄的选择具有一定的代表性。随后,通过随机选择,在保证男女比例相当、家庭收入与教育水平等分布均匀的前提下,进入村民家中进行调查和访谈,最后共获得802份有效问卷。基于已获得的调查数据,通过运用spss软件,分析村民政治效能的特征。

(一)村民总体政治效能感的特征分析

从表1可以看出,村民整体政治效能感均值为2.4589(<2.5),处于中等偏低水平。

根据西方政治效能感的相关理论,中等水平的政治效能感是最为合适的公民政治效能感的水平。然而我国村民政治效能感较低。而政治效能感作为剖析乡村治理的工具,在一定程度上可以折射出乡村治理过程中存在的问题。

(二)村民内在、外在政治效能感的特征分析

从表2中可以看出,村民内在政治效能感均值为2.3955,处于中等偏低水平,村民外在政治效能感均值为2.5108(>2.5),处于中等偏高水平,呈现“内低外高”特征。

这说明村民对政治系统的了解不多,认为自己对政治系统影响力不足,但同时又表现出对政府、村委会极高的信任和极强的依赖,期望他们重视并回应自身的需求。

从表3中可以发现,村民内在政治效能感较低,村民“影响型”政治效能感(2.3974)与“了解型”政治效能感(2.3940)基本持平,都处于较低的水平。

通常情况下,“了解型”的政治效能感是村民参与乡村公共事务的知识储备库,是村民进行自我教育、自我管理和自我服务的动力基础,数据调查的结果说明村民认为自己对规章制度、选举程序、村委会运作方式不甚了解,对乡村公共事务不甚关注。

“影响型”的政治效能感,作为一种较高层次的政治效能感,体现行为意向的特征,会直接导致村民政治行为的发生。而表中数据表明村民对影响政府、村委会干部的主观感知也不甚强烈,由此可推出村民参与政治的积极性不是很高。

从表4中可以看出,村民外在政治效能感水平较高。村民“重视型”(2.5787)明显高于“回应型”(2.3918)。

这说明村民认为政府及村委会比较重视自身的利益诉求,而对于有事去找他们的时候,他们的工作态度和工作方式往往是不能让人接受的。在访谈中就会发现,很多村民认为政府出台各项政策的初衷是好的,只是在政策执行过程中出现了问题。而当具体到政府或者村委会的工作人员时,很多村民对他们的工作态度和工作精神表示质疑。

(三)村民政府级、村级政治效能感的特征分析

从表5中可以看出,村级政治效能感均值为2.3591,处于中等偏低水平;政府级政治效能感均值为2.5406,政府级的明显高于村级政治效能感水平。

这说明村民对于政府级的环境层次的主观感知更为强烈一些,而对与自身关系更为密切的村级组织则感觉一般,这说明以“乡政”为代表的国家政权已经深入农村,在一定程度上维护了农村社会的稳定,但是不利于农村农民社会的发育和乡村治理的真正实现。

在表6中,从内、外在政治效能感的角度进行比较,仍然是政府级高于村级。之所以会呈现这种特征,与我国目前“行政化”和“空壳化”的村委会密不可分。这些在社会流动很弱的乡村中,都沉淀在村民的内心世界中,使得村民对政府级更为熟悉,更易感知,而对与自身关系更为密切的村级组织则感觉一般。

三、从村民政治效能感看乡村治理存在的问题

自改革开放以来,我国乡村所形成的“乡政村治”模式是具有中国特色的、符合中国实际情况的乡村治理模式,在一定程度上推进了乡村政治发展的进程。但是我国乡村治理毕竟还处在发展阶段,仍然存在许多问题。本文从村民政治效能感这个角度出发,审视乡村治理在主体、内容、性质等方面存在的问题。

(一)从村民政治效能感看乡村治理的主体:主体积极性和主动性有限

我国乡村治理目前仍是以村民自治为基础的“乡政村治”的主要特征。首先,广大村民作为村民自治的主体,其政治效能感整体处于中等偏低水平,即他们认为无力作用于治理过程,自己的利益诉求也不会得到重视与回应,那村民自治制度对于村民来说,只是个与自己无关的、形同虚设的制度。其次,“乡政村治”模式中,“乡政”与“村治”是指导与被指导的关系,政府行政权力与村民自治权力的终极目标应是一致的,但由于二者权力运行方向不一致,在乡政村治的具体运行中,需要这两种力量相互作用,不断博弈,以期达到协商合作,合力共赢的状态,最终实现乡村的良善治理。然而,实际生活中,由于各种原因,“村治”本身处于弱势地位,二者已是非均衡博弈,再加上,村民效能感水平整体偏低,认为参与“乡政”的博弈是不值得的,面对一大主体的缺失,那乡村要实现真正的治理,真是任重而道远。

(二)从村民政治效能感看乡村治理的内容:内容失衡

村民内在政治效能感水平是村民主动参与公共事务的基础,外在政治效能感水平强调外在政治体系的回应,也是乡村治理的重要组成部分,只有二者均衡,治理的结构方能完善。通过之前的数据分析,得出村民政治效能感呈现“内低外高”的特征。较低的村民内在政治效能感说明村民认为自己对政治的认知能力和影响能力不足,那么,他们就无法很好地参与到村民自治中,必将影响村民自治的强度和持久性;较高的村民外在政治效能感反映出村民对政府以及村委会干部的信任和依赖,这虽然构成了乡村治理的社会资本,但在一定程度上会影响村庄的自治性。

(三)从村民政治效能感看乡村治理的性质:偏离治理性质

乡村治理强调的是治理,而非管理、管制,村民自治强调的是自治,而非“他治”。我国的乡村治理以“乡政村治”为典型特征,融合“他治”与自治,集行政功能和自治功能于一身。根据阿尔蒙德的研究表示,村民在熟悉的村级地方政治环境中,政治效能感的水平应该更高。在农村,无论是作为自然村的熟人社会还是行政村的半数人社会,村民对于村委会和村干部还是比较熟悉的,再加上村民自治制度,本文认为,相比于包括“乡政”在内的政府级的政治环境,村民对于“村治”更为熟悉,更易作用。然而通过之前的数据分析,村民在村级政治效能感的均值以及各维度的得分均低于政府级的。那么,数据统计的结果在一定程度上说明了目前的乡村治理,行政色彩过于浓厚,有违治理的本质。

四、结语

本文通过对已获得的802份有效问卷的量化分析,从村民政治效能感的角度审视乡村治理,发现目前乡村治理仍然存在很多问题:从村民政治效能感整体水平偏低可以看出治理主体的积极性和主动性有限;村民政治效能感“内低外高”的特征表明乡村治理内容失衡;村民在政府级的政治效能感水平均要高于在村级上的表现,表明目前的治理行政色彩浓厚,偏离治理性质。总之,村民政治效能感以其复杂的内在结构和不同的测试维度为我们展现出目前乡村治理的全貌,从中折射出我国30多年实践取得一定成效,但仍需要逐步完善。

参考文献:

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(作者单位:山西大学政治与公共管理学院 山西太原 030006)

乡村治理体会篇3

关键词:多元治理 乡村精英 乡村治理 民主

中图分类号:S- 0 文献标识码:A

二十世纪八十年代末,中国村级治理开始实行民主化。这一过程期望通过扩大基层民主,健全组织和制度,整合内外闲置资源,促进村庄和谐稳定与适度发展。虽然乡村基层实践中一直要求实行民主化治理,但客观上精英治理模式依旧占据“半壁江山”。在实践中,精英治理模式由于自身的诸多限制而步履维艰。变化正悄然发生,一种与多元利益、多元冲突相适应的乡村治理模式正向我们走来。

一、精英治理模式的内在缺陷与结构困境

现代精英理论的先驱者帕雷托认为精英可分为两种:一是执掌权力(直接或间接)的统治精英,二是取得非凡成果的非统治精英。本文所探讨的乡村精英则是以上两种精英的结合:首先在各自领域中占有较多资源,其次通过基层选举或其他方式成为直接掌握权力的统治精英。“皇权不下县”――乡村社会在古代就受制于士绅一级。可见从过去到现在的乡村社会,精英治理都或多或少的存在着,虽然学界中对其利弊影响认识不一,但在多年的运行中其也获得了上级政权的认可和村民的情感支持,并且将在未来一段时间内依旧会展示其生命力。但我们不得不承认现有精英治理模式存在着某些天生的缺陷,同时在“乡政村治”的治理结构下,乡村社会的内在困境与矛盾也愈发显现。

(一)精英治理模式的内在缺陷

第一,精英治理模式是一种依托个人权威的人治,村民出于信任与依赖而服从、追随这些精英人物。而当精英无法满足村民期待或者致使村民利益蒙受损失时,精英权威就将跌落,精英治理的基础将被动摇,其运行也将受到重重阻碍。精英无法向村民保证每一项决策都不会出错,故依托于个人权威的治理方式具有天然的不稳定性。

第二,乡村精英的更替缺乏稳定性。在自然或社会的规律之下,乡村精英可能由于年龄或其他原因而退出村治前沿,那么建立在他个人权威之上的治理就会面临接班人的问题。

第三,农村外出务工人员日趋增多,为了跃出“农”门,改变自己的农民身份,获取更多尊重,越来越多的农民选择外出务工。大量的人员外流致使精英阶层出现断层,难以存续。

第四,乡村精英权力过于集中,难以监督与约束。在村庄内部,精英权威强大,村民容易产生盲目崇拜;村民也没有过多的途径去监督或约束精英行为。最后一道防线――精英的自我约束,极易因为各种外在诱惑或精英自身的性格偏移而宣告无效。没有其他治理主体可以对精英的权利进行监督、约束或制衡。

(二)治理结构的困境与矛盾

治理结构即指参与治理的各主体之间的权责配置及相互关系。自从体制废置后,在我国农村社会一直采用“乡政村治”的治理结构。在这一治理结构中,设立县乡(镇)两级政府,同时在乡镇政府之下设立村民自治委员会实行村民自治。这一治理结构存在二十多年,发挥了一定作用,但随着乡村社会的转型,其内在困境与矛盾越发显现:

一是县乡关系不畅,乡(镇)村关系紧张。县政府为履行其区域范围内的综合管理职能,通常在乡镇一级设派出机构。而派出机构在上级政府的授权下拥有的职能可能与乡镇政府产生冲突,因此导致县乡关系不畅,矛盾冲突不断。在“压力型体制”下,乡镇为了完成上级部署的任务,就只好运用各种强力行政手段,并不断加强对村级组织特别是村委会的渗透、影响和控制。因此,在这种治理结构之下,乡镇政府主体行为只是从形式上被削减,乡镇权力仍然控制着农村基层社会。而村委会(包括其他自治组织)在这种强力控制手段下,没有解决农村诸多实质问题的能力。

二是乡村精英易致使自治弱化。本文所讨论的乡村精英拥有双重身份――上级政府的人和本村事务的当家人;行使双重职责――延伸国家行政权力和行使村民自治权利。虽然实行村民自治,但是缺乏民主思想、文化水平低的普通村民易依附于精英人物,使其成了普通村民的直接代言人,自治也仅仅只是形式上的自治。

三是从制度上来说,乡村民间组织参与空间狭小且没有保障。由于乡村民间组织发展尚处于初期阶段,除少量领导人当选为党代表、人大代表或政协委员的民间组织,能在有限的范围参与政府决策,其他民间组织少有参与渠道。[1]现有乡村治理结构在与村民自治和农民利益的对立冲突中,其公信力和效率逐渐丧失,导致乡村治理困境。

二、从“精英治村”到“多元治理”――一种理性的呼唤

精英治理模式既符合中国传统政治文化,又与乡村社会资源紧密相连,因此一直显示出其极强的生命力。但也可以说这是国家为了推动乡村行政建设而结合农村实际,充分考虑后采取的一种过渡性农村自治模式。村民自治进程离不开精英群体的推动,精英治理现象也是大众治理的起始与过渡阶段,所以乡村精英治理现象本身有其存在的客观性和积极性。[2]但精英治理模式存在着稳定性与存续性差、权力过于集中等缺陷,已经逐渐不适应处于转型中的乡村社会。虽然精英治理模式不算符合现代民主选举的形式,但却较好地承担了乡村自治的功能。它的历史使命在于完成自威权治理向多元治理的过渡,为最终走向民主自治创造条件,改变一直以来的乡村社会政治与行政的强控制模式。

从“精英治理”到“多元治理”这是一种理性的回归。不再依托少数人的智慧,而是调动更多的主体参与到治理过程中,发挥各自的力量。但是,各个治理主体并非单打独斗、毫无章法,在每个主体参与治理的过程是要遵循一定的原则,明确参与治理的各位主体。从多元治理理论出发,在乡村治理主体中,政府不再是乡村治理的唯一主体,自治组织、民间组织、乡村精英、普通村民等都可作为治理主体参与村治,同时权力运作也应由单向传递变为主体间互相合作,在最适合自身发挥作用的阶段做最适合的工作。乡村事务应主要由自治组织来处理,但当h及乡村外事务的时候就要发挥政府政权的主导力量,同时需要在农村民间组织等自治力量的配合协助共同开展事务。乡村精英的存在并不妨碍其他主体的政治参与,作为权威人物其应承担更多引导普通村民参与村级事务处理的责任。多元治理就是在减弱原有乡镇政府的管控,发挥乡村自治组织力量,这有利于促进三农问题的解决,各主体之间矛盾的缓解,实现乡村治理的美好愿望。

三、实现多元治理的几点建议

在《村委会组织法》的理想乡村治理模式中,要实现“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”必然会遭遇乡村历史与现实的考验。这种自上而下的制度嵌入,不符合中国社会非均质化的社会历史环境。[3]而在新的历史时期,随着“三农”问题的不断凸显和被重视,我国乡村治理又面临诸多挑战和困境。[4]要实现乡村多元治理模式,需要从体制上给予充分的保障,以理顺各主体之间的关系、协调在治理过程中可能产生的矛盾。

第一,多元治理模式需要有众多的制度支撑。没有制度供给上的自治组织的主体地位,就不可能有公共治理中的主体间性,因而就难以达成只有共同体才能达成的共同规则和保证各主体遵守这些规则,而没有共同规则约束的多元主体只能是虚拟的。[5]政府必须明确各主体之间不存在任何行政领导关系和隶属关系,而是在共同治理的过程中的一种互动关系,并以制度形式将“分权”、“放权”、“公民平等的参与权”进行规范。

第二,乡村治理是根植于一定载体的,故需处理好涉及利益分配等方面的关系。村治的和谐是建立于各主体行动理性达到协调的基础之上的,在尽最大可能的情况下,使各主体的目标一致。

第三,乡村治理不是单向度的命令,而是多环式的沟通与协商。[6]乡村治理绝不是单向的政策下达或者行政命令,而应是多元主体的有效互动。构建有效的沟通机制是多元治理主体间矛盾协调的不可缺少的重要构件。

四、结束语

从古到今,中国农村都处于一种精英治理的状态之中。普通农民无论是在资源占有上还是参政议政能力上皆处于劣势,乡村的治理权终究还是掌握在精英人物手中。县乡两级政府的过多干预,却使得精英人物在治理过程中步履维艰,民间组织以及普通民众等主体的参与空间也十分狭小。在民主自治不断推进的当下,乡村社会也应给予民主生长更加广袤的土地,而多元治理模式恰恰符合其生长条件。对于精英治理,我们既要尊重它的存在,发挥其积极作用,同时也要意识到它本身的局限性,立足于时代的发展要求,对其进行合理的改造和引导,由一元治理走向多元治理,最终实现向村民自治的转化。

参考文献:

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[5] 刘丽,刘屹,唐绍洪.“多元主体”在乡村治理中的路径选择[J].领导科学,2009(32):53- 55.

乡村治理体会篇4

【关键词】社会变迁 乡村治理 多元主体 公共服务 民主协商

【中图分类号】C912.82 【文献标识码】A

新中国成立60多年来,伴随着乡村社会的变迁,乡村治理体制也经历了由向“乡政村治”模式的转变。在时期,国家将农民组织起来,采用严格的城乡二元户籍制度将农民束缚在土地上,农民的社会流动渠道狭小,流动率较低。改革开放之后,一方面,乡村社会治理体制发生了重大改变,制度逐渐被“乡政村治”体制所取代,村治制度的推行使农民在规范层面上获得了选举、决策、管理、监督等多项民利。另一方面,随着家庭联产承包责任制的推行,农民获得了生产经营自,可以独自安排自己的生产生活,农民不用完全束缚在土地上,于是一部分农民走进乡镇企业或者到城市打工。与此同时,国家也进行了一系列体制改革及政策调整,比如改革粮食流通体制、放松户籍管控,这也在一定程度上推动了农民的自由流动,到2000年前后农民到城市打工已经成为一种常态。

除了社会整体的变迁之外,农民的个体生命历程也将面临着代际更替。以外出务工的农民为例,已经有第一代与第二代的区分。前者在城市努力打拼,只为完成供子女上学、为父母养老、回乡盖房子等生命中的重要任务,在任务相继完成的同时他们也逐渐衰老。第二代农民工基本上都是从学校直接出来进入打工市场的,他们对农村并不了解,也没有务农的技术和经验,他们的农民身份更多是户籍意义而非产业意义上的。因此,第二代农民工与父辈已经完全不同,他们对农村没有认同感和归属感,未来的发展方向也是不愿回到农村去安家立业,他们有完全不同父辈的社会诉求①。

此外,伴随着社会变迁及代际更替,农村文化在革命文化、传统文化和西方文化的碰撞交融中流失重建,精华文化和糟粕文化在互动中纠缠不清,农民的价值取向和精神追求不可避免地出现了多元化甚至混乱的趋势。基于上述现实情况,我认为,乡村社会治理将在以下三个方面发生一些转变。

乡村社会治理主体:从“一元”向“多元”转变

时期,乡村各级党政组织在乡村社会治理中是处于绝对优势地位的“一元”主体。它们掌握着大量的治理资源并将公共权力渗透到人们日常生活之中,治理的范围和领域也较为宽泛,涉及到生老病死、衣食住行等方方面面,在处理公共事务时也较多采用意识形态、行政强制、政治运动等方式。改革开放之后,虽然乡村各级党政组织作为治理主体仍然处于优势地位,但随着市场取向改革的深入推进,它不再是单一的治理主体,农民合作组织、社会团体、村庄精英、农民群众都逐渐在乡村治理中扮演重要的角色。因此,现代社会的治理应是包括政府、市场与社会组织在内的多元主体的合作共治。

就当前的乡村社会治理实践来看,虽然作为基层政权的乡镇政府和村民自治组织仍是乡村治理的两大重要主体,但是其治理能力和治理绩效都不容乐观。解体之后,农民家庭成为独立经营单位,农民在获得独立性的同时,乡村社会开始原子化,农户家庭事业经营的井井有条与农村公共事业的混乱凋敝形成鲜明对比。

这表明在经历了一系列改革之后,基层政权及村治组织收缩、转移部分治理职能的尝试并不很成功。不管是乡村社会组织的发育程度,还是乡村精英和民众的自治能力,都还未能有效承接其转移的部分管理职能,也未能弥补其在某些公共事务管理方面的“缺位”。从代际的视角看,大部分50后、60后经历过治理模式的农民还是习惯于将基层政权和村治组织看作是无所不管的“一元”治理主体;作为新生代的80后、90后,很多人受教育程度较高,再加上有出外打工或从事其他非农产业经营的经历,他们的权利意识和法律意识都比他们的父辈要高,对于基层党政组织及其工作人员没有父辈那种敬畏,也不习惯之前那种党政组织全面管理和控制的治理模式,却更倾向于认同“多元”治理主体之间平等合作的新型治理模式。

实际上,“多元”治理主体的格局应该是乡村社会治理未来的发展趋势。但是,当前我国乡村社会的“多元”治理格局现状却有待进一步改进。当前的现实情况是“多元”治理主体中的基层党政组织虽不再处于垄断各种治理资源的地位,不能再像以前那样运用政治强力控制的方式来进行治理,但依然是“一家独大”的重要主体。其他治理主体的力量还是相对比较薄弱,主要表现为乡村社会组织发育不足,乡村精英、农民群众的自治能力比较孱弱,参与公共事务的热情和动力不足,这也是当前乡村社会治理出现诸多困境的深层次原因。因此,要实现乡村良好的治理必须加快构建真正的“多元”主体的治理格局。这一方面需要大力发展农村社会组织,不但要重视共青团、妇联等准政治类的组织以及经济合作社等经济类的正规组织建设,还要关注人民调解、公共卫生、治安保卫等群众组织的建设,更要给予宗族组织、宗教组织、文化组织等“天然”社区组织一定的生存和发展空间,还原农村社区组织的多样性。对此,2015年中央一号文件也强调指出:创新和完善乡村治理机制,要激发农村社会组织活力,重点培育和优先发展农村专业协会类、公益慈善类、社区服务类等社会组织。

另一方面,需要借鉴传统文化中的基层治理智慧,比如倡导乡贤文化的复兴与重建。众所周知,中国古代的国家权力只延伸到县一级,县以下的乡村社会是自治的,主要的治理资源是宗族、儒家伦理和乡贤。在中国古代的乡村社会治理中,修桥补路、捐资助学等公共事务主要由乡村里的士绅贤人承担。他们在当地有声望,获得人们的尊敬,是人们发自内心认同的乡村权威,对于整合乡村共同体和维护乡村秩序发挥着重要作用。在新的历史条件下,发掘更多的新乡贤,让他们积极参与到未来的乡村社会治理中,对于“多元”治理主体的构建以及实现乡村的“善治”②意义重大。

乡村社会治理目标:由管制向提供公共服务转变

时期的乡村治理多采用行政管制的方式进行,基层党政组织掌握着大量治理资源。改革开放之后,国家行政权力上收,作为基层政权的乡镇政府逐渐被架空,基层政权的治理能力不断衰弱,尤其突出地表现在农业税费改革之后。农业税费改革虽然缓解了因税费负担引发的干群关系紧张和社会矛盾,但是也掏空了乡镇基层政权赖以兴办公共事业的财政资源。另一方面,征收农业税费的权力本身即是基层政权与农民博弈互动的基本权力形式。因此,取消农业税以及相应的配套改革措施,也疏远了基层政权中干部与农民的联系,削弱了基层政权在治理农民时可依赖的权力资源。这就导致当前农村基层政权不仅治理能力严重虚化,而且日益脱离于乡村社会,出现了悬浮之忧、维稳之乱等意外后果。

村治组织的状况也大体如此,村民自治制度名实分离,不能有效回应农民日益增长的物质文化需要。特别是在一些集体经济薄弱的村庄,更是既没能力也没精力处理涉及老百姓切实利益的公共事务。20世纪90年代因税费负担引发的农民经济困境为核心的“三农”问题虽然有所缓解,但囿于城乡二元结构等体制性桎梏,“三农”问题仍不容乐观,农业的转型之艰、农村的发展之困、农民的民生之痛,仍是“三农”中国的真实写照。这种状况与国家要求基层政权向服务型政府转变的初衷背道而驰,现代治理理论和实践都要求治理主体不仅能尽可能有效率地生产更多的公共物品,而且要求治理主体有责任提供公共物品并按照公平正义的价值原则设计运作规则。换句话说,在新的历史时期,广大农民群众在公共服务提供方面对基层政权和村治组织提出了更高要求,不仅要求有效率地生产,还要尽量公平地让更多的人享受到,而且这是他们必须履行的基本责任。

当前,广大农民群众对公共服务的需求日益多样化和复杂化,不同阶层、不同年龄农民的需求也趋于多元化。外出务工的第一代农民工即将步入老年,不少人需要回乡养老,基层党政组织能为他们提供哪些养老方面的公共服务?部分外出务工的中青年农民工在经济下行的压力下想回乡创业,基层党政组织能为他们提供哪些优惠政策和配套支持?在家务农的农民想改善生产生活条件,基层党政组织能在多大程度上为他们提供诸如农田水利基本设施建设、农村饮用水安全、教育医疗、农村环境整治、农村社会治安状况改善、农村文化复兴等等涉及切实利益的公共服务需求。根据乡村调研发现,不少基层党政组织在广大农民群众日益多样化和复杂化的公共服务需求面前处于“缺位”的状态,一些乡村干部对于提供公共服务也缺乏责任意识。这种现实状况与农民和国家希望乡村基层党政组织更多提供公共服务的角色定位存在着冲突,从而导致乡村基层组织在农民群众中的认同率降低,权威流失。

要改变这种状况,一方面需要国家继续推进乡村治理体制改革,增强乡村基层政权和村治组织回应农民群众现实需要的意愿和能力,以满足农民群众日益多样化的公共服务需求。另一方面,需要加快农民合作组织的发展,通过广大农民群众之间的交往与合作,进行公共服务的再生产,弥补乡村基层党政组织在公共服务供给方面的“缺位”。因为通过农民之间的合作不但可以进行物质方面公共服务的再生产,有效回应农民日益复杂与多元化的公共服务需要,而且能够进行治理主体及治理理念的再生产。从而实现由“单中心”管治到“多中心”共治、公共服务供给由“一元”向“多元”的转变,从而构建一种不同治理主体之间协调合作、分担公共责任的新型治理结构。

乡村社会治理过程:由权威服从向更多的民主协商转变

时代的乡村社会治理基本是乡村干部主导的单向度过程,自上而下传达上级决议,广大农民群众被动接受。农民很少有机会参与到乡村公共事务的管理和决策中,甚至连土地上种什么都要按照上级的要求来安排生产。改革开放以后,农民群众不仅获得了生产经营自,获得了参与乡村公共事务的民利,而且这些权利还以国家法律制度的形式得到确认和保护,这是我国基层民主建设的重大进步。但是,近年来,随着社会转型的加快,以村民自治为核心的基层民主也遭遇了一些现实困境,出现了诸如“两委”矛盾凸显、选举“乱象”、村民代表会议难以召开、村务公开存在盲点、自治权与行政权冲突等诸多困境。但这些问题的存在只能说明村民自治制度还有待进一步完善,并不能否认村民自治制度所充当的利益表达渠道的角色,更不能否认其在促使村民权利意识觉醒方面的价值,以及其整合乡村社会的各种资源进行自我管理方面所发挥的治理功能。

乡村本质上是农村社区共同体,农民群众“生于斯,长于斯”,在这里进行社会交往和建立各种社会关系。作为一种重要的社区类型,乡村本来有很多社区性的公共事务,比如纠纷调解、社会救助、防火防盗、安全保卫、捐资助教、修桥补路等等。据相关资料显示,上面提到的很多公共事务在传统社会都是非政治性的,都是通过社区内部成员通过协商自治来实施的。而当前,很多事务却几乎都被纳入“人为”的体制性事务的范畴,使得乡村公共生活被过度政治化。村民自治被作为民主政治的起点和突破口而大加赞扬并大力实践,对其政治意义的强调遮蔽了其本来应有的社区治理功能,并进一步阻碍了这种功能的有效发挥。实际上,村民自治制度是广大农民群众依法直接办理自己的事情,实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本政治制度,其本质上是一个程序性、规范性的协商讨论和利益博弈平台。通过这一平台,广大农民群众不管是做决策还是商议具体问题都可以采用协商对话的方式来解决。

从理论上来说,协商是基于内在被承认的同意,而不是基于强制,所以以协商程序为基础的民主不但有利于培养人们对公共问题的关注,有效化解社会治理中的利益冲突,而且有利于达成一种相对均衡和稳定的合作秩序。这种合作秩序本质上是一种心灵归属和情感慰藉的共同体,在这种共同体里,人们之间的信任度高,认同感和归属感强。对此,德国著名社会学家滕尼斯在其名著《共同体与社会》中有过精彩描述,他认为,“共同体是指那些有相同价值取向、人口同质性较强的社会共同体,体现的人际关系是一种亲密无间、守望相助、服从权威且具有共同信仰和共同风俗习惯的人际关系”③。由此可见,构建乡村社会共同体有利于乡村社会成员之间的长期交往,而且能够提升乡村的社会资本存量,拓展交往的公共空间,减少各主体之间的交易成本,促进乡村公共权威和个人权威的发育与成长,解决乡村社会治理的认同冲突,最终实现乡村社会整合。

从实践上来说,随着市场取向的改革深入推进,乡村社会利益和思想多元化的趋势日益明显。在这种情况下,在乡村社会治理过程中重新发掘协商的价值,激活乡村民主,显得非常紧迫和必要。因为民主协商是解决利益矛盾和冲突的重要方式,不管是乡村公共事务还是农民个体之间的矛盾纠纷,都可以通过民主协商的方式解决。从代际的视角看,50后、60后的农民整体上受教育程度较低,法律意识和自主参与意识不强,臣民意识较重,很多时候希望基层党政组织和干部替他们做主解决问题。与他们不同的是,80后、90后新生代农民整体上受教育程度较高,再加上有外出务工或从事其他非农产业的经历,见过世面,所以民主平等意识和法律意识较强,他们在遇到问题时倾向于通过法律途径或经过程序性的民主协商方式解决。需要强调指出的是,这种代际之间的区分只是总体上的概括。但是,基本的趋势是,改革开放以来,随着村民自治制度的推行、送法下乡以及电视、手机、网络等大众传媒的普及,农民的权利意识和法律意识的整体水平提高了,对国家的法律制度和方针政策也越来越关注。因此,乡村社会治理应该抓住这一契机,加快基层政权和村民自治制度改革,让农民有一个能真正表达自己利益诉求的民主协商平台。

【注释】

①于建嵘:“新生代农民工的社会诉求与社会稳定研究”,《学术与探索》,2014年第11期。

④“善治”的概念参见俞可平:《治理与善治》,社会科学文献出版社,2000年,第8~11页。

⑤[德]斐迪南・腾尼斯:《共同体与社会:纯粹社会学的基本概念》,北京大学出版社,2010年,第48~76页。

乡村治理体会篇5

关键词:治理现代化;乡村秩序;乡村组织;重构

十八届三中全会提出了“国家治理体系和治理能力现代化”的重大命题,标志着治理现代化被确立为国家发展战略,而乡镇是国家治理的基层单位,必须为整体战略作出相应的调整。为了实现国家治理体系和治理能力的现代化,必须不断创新乡村治理体系与机制,确保乡村社会治理活动的灵活性、积极性,使乡村社会治理主体主动性地服务于广大农民群众。

1.乡村秩序治理的历史变迁进程

中国自古以来就是一个农业大国,农村地域广裹,农民人口众多,农村和农民在中国历史发展进程中一直占据重要地位,无论是在封建社会,还是在中国革命、建设和改革时期,农业、农村和农民问题始终是一个根本性的问题。乡村社会秩序的管理自古迄今都为统治者所重视,从秦朝的乡亭制、隋唐的保甲制、元朝村瞳制、明清的里甲制和保甲制、到民国时期的区村(乡)间邻制、再到新中国诞生以来的制和乡政村治,经历了古代乡村管理、民国管理、解放区管理、建国后管理和改革开放后的乡村管理发展历史演变过程、期间上下几千年、跨越若干朝代。下图具体讲中国的乡村秩序管理的历程〔1〕:

2.乡村秩序治理的“乡政村治”模式

1998年,新《村民委员会组织法》中确立“乡村分治”或“乡政村治”的乡村治理秩序体系。乡镇作为国家农村基层政权,应当依法行政;村委会作为村民自治组织,应当依法自治。乡(镇)与村之间在法律上是“指导关系”。“乡政村治”体制不但重新构造了农村基层的行政组织与管理体系,而且也重新划定农村基层政府与农村基层自治组织、国家权力与社会权力的权力边界。

所谓乡政村治模式,就是国家基层政权设在乡镇,乡镇政府作为国家政权的末梢在乡村社会存在;行政村成立村委会,实行村民自治。乡镇政府是乡村治理中的主导者,是连接上级政府与乡村社会的纽带和桥梁,乡镇政府职能主要是代表国家在乡村中行使法律赋予的行政管理和服务职能,不直接干预村民委员会的事务,仅发挥对村组织工作进行服务指导和监督作用。村民委员会实现自治。独立地管理本村事务。实行自我管理、自我教育、自我服务,并接受乡镇政府的工作指导和监督。乡政与村治是一个平行与指导的关系,乡镇政府与村组织是两个平行的乡村治理主体,是服务与被服务的关系。这些是乡政村治在治理结构理论上的解释,从实际的组织构成和运行来看,这个理论上看似简单的结构表现出了复杂的组织系统和运行机理。

3.“乡政村治”模式的问题展现

目前,国家、乡镇政府、村委会和村级党支部是乡村治理组织体系中居于主导地位的治理主体。目前,我国行政管理体制实施过程中尚未明确规定乡镇政府的权责利等内容。乡镇政府与某些政府职能部门难以协调工作中的关系,经常出现“踢皮球”等现象。随着国家权力的下放和现代化建设的深入,,基层政府部门人员编制不断增加,庞大的人员编制产生巨额的行政开支,导致工作效率难以提高、互相扯皮,增加治理成本,甚至使基层政府部门陷入严重的财政赤字。目前,乡镇政府机构不断增加,乡镇财政经常亏空。尤其是取消农业税后,乡镇财政收入锐减,乡村机构的运行经费存在很大缺口,难以满足日常开支,导致乡村债务化解遥遥无期、农村公共服务有效供给不足等诸多乡村治理问题。变迁的乡村社会结构与旧有的乡村治理机制之间的冲突因社会分工的加剧、社会矛盾的增多而被不断放大。

3.1乡镇政府转型滞后

在国家制度和体制的框架内,乡政政权架构实际由乡镇政府(包括七站八所)、乡镇人大、乡镇党委、乡政协四大家组成。从法理上讲,乡镇人大、乡镇政府是一级权力组织,乡镇人大由选民直接选举的人民代表组成,乡镇政府由乡镇人大选举产生,乡镇政府实行乡镇长负责制,并由此领导和产生乡镇政府其他组织机构和人员。从乡政实际的分工和运行来看,法律的规定和实际的运作基本上是一致的,只不过多了乡镇党委这个乡村工作中的实际领导核心,它主管宏观,是管路线和方向的,乡镇政府才是乡镇政治、经济、文化、社会的实际管理者,乡政政协参政议政,发挥监督作用。然而在实践层面,这套框架体系日益显示出矛盾之处,乡镇人大产生了乡镇政府及组织人员,乡镇政府理应是乡政村治中的为政者,并拥有更大的乡村管理的权力。但是,由于乡镇政府不是独立的一级政权组织,它是县政府的直接派出组织,作为县管辖的政权末梢和县政府派出组织,既没有独立人事权力,也没有独立的税收财政权力,拥有的只是执行的义务,不能根据乡村的具体实际情况真正发挥服务乡村的职能。

3.2 村民自治的缺位

在乡村秩序治理的过程中,村民的主体性发挥程度决定乡村治理成功与否。在目前的乡村治理中存在着村民对政治参与缺位的问题,村民经济收入不高、教育水平偏低、农村发展落后、综合素质较低,村民通常只看到自己的眼前利益,不重视公益设施建设和相关政策要求,缺乏参与乡村建设的主动性和积极性动力。此外,村民的组织化程度并不高,无法有效地、积极地在乡村治理中发挥主体性作用。村民自治制度实施中问题重重:村选举过程中存在恶意拉票买票,黑恶势力干扰村选举的行为。按照法律规定,村民通过村民会议和村民代表会议参与本村重大事务民主决策,但是在现实生活中,村干部掌控村委会的自治权力,村民会议难以发挥真正的作用。农村还普遍存在村务假公开、难公开、不按规定公开等一系列问题。相关民主评议、监督、考核机制尚未健全使得民主监督难以真正落实。

3.3.乡村各层组织利益冲突

中国乡村善治的前提是构建合理的利益机制。目前的利益机制设计仍存在许多不合理、不科学的方面。中央政府赋予村民自治权对乡镇权力形成一种补充,乡镇政府却害怕实施村民自治会不便于管理,因此,乡镇政权基于维护自身利益的考虑,便出台一系列有利于自身利益的相关政策,而村民为了保障自身利益不受侵犯,不断抵制乡镇政府和相关政策。因此出现农民越级上访、两委关系不顺等问题,这种组织利益冲突对乡村治理效果产生严重影响。

4.乡村秩序和组织重构的理论基础

4.1多中心治理理论

在市场经济发展的背景下,由于市场主体的多元化,利益需求的多样化,单一的乡政村治显然落后市场发展的需要,嵌入市场因素的乡村秩序治理模式成为未来趋势和发展的必然。多中心治理理论是公共政策和政府职能优化的理论,从20世纪70年代末西方政府治道变革,重塑政府形象的主要方向就是推进政府职能市场化、政府行为法制化、政府决策民主化和政府权力多中心化。在美国学者迈克尔・博兰尼提出多中心一词和对多中心秩序解释的基础上,20世纪90年代,美国印第安纳大学政治理论与政策分析研究所的埃莉诺・奥斯特罗姆(Elino:ostrom)和奥利弗#威廉姆森(Oliverwilliamson)等人据此创立了多中心理论。多中心治理理论相对传统的单中心理论而言,意味着无中心、无垄断和无集权。多中心理论是以自主治理为基础的,随着社会的不断发展进步,民众对于政府的期望愈来愈高,也愈来愈趋于多元化,而传统的以政府为中心的、单中心供给思路在庞大的需求面前是缺乏效率和回应性的,因此需权力分散、管理交叠和政府市场社会多元共治,允许多个权力中心或服务中心并存,构建政府、市场、公民共同参与和多种治理手段的应用的治理模式。除了政府等正式组织之外,新型农民合作经济组织、村民理事会、乡贤理事会等多种非政府社会组织、社会精英将成为乡村秩序治理的主要力量,许多治理主体也同样作用于乡村社会。未来的乡村秩序治理是由多个治理主体、多种因素共同作用的一个系统工程,而不是单一主体和部门能够解决好的问题。

4.2 制度变迁理论

按照制度经济学的解释,制度可以被看作是社会中个人所遵守的一整套行为规则(Schultz,1968)。制度变迁理论是基于经济学的视野,考察制度产生、更替和演进的一套理论。该理论于上世纪70年代由诺斯、戴维斯源矗又经过林毅夫、拉坦等人的不断丰富和完善,已经成为了一套较为成熟的理论体系。尤其是关于强制性制度变迁和诱致性制度变迁的相关理论,更是被用来解释发展中国家制度变迁所广泛应用。组织与制度之间存在着紧密的关系,在拉坦(1994)看来,制度概念包含着组织的含义,制度创新主要包括特定组织行为的变化、组织与环境之间关系的变化以及支配组织行为与相互关系规则的变化等三类情况。在组织与制度的交互关系中,组织是制度变迁的主体或人,通过推动制度变迁来实现组织的目标(刘鹏,2011)。制度变迁理论在农业微观经济组织的研究中被广泛使用,制度经济学代表人物之一林毅夫(1989)关于制度变迁的研究中,很多方面其实就是以中国农业组织的变迁为注脚。可以说,制度变迁理论既对中国的农业组织制度变迁有很强的解释力,同时中国农业组织制度的变迁又为丰富相关理论而提供了实践支撑。在制度变迁理论看来,制度变迁过程中,制度环境相对稳定,而具体的制度安排则持续演化。依笔者看来,该逻辑也是理解中国农业微观经济组织演变的重要基础,新中国成立之后农业组织的三次大的变迁,都是在制度变革与组织演变的交互推进中进行的,组织的演变总是依总体制度环境而推进。

4.3 交易成本理论

交易成本理论由科斯(1937)在关于企业的性质研究中提出,所谓交易成本是企业运行所要花费的成本。科斯从交易成本出发解释了企业产生的原因,按照其解释,企业和市场是两种可以互相替代的经济组织,当企业的组织成本小于交易成本时,企业便存在替代市场而产生的可能。威廉姆森(1970)使交易成本分析方法具体化,提出了组织创新的系统过程。在威廉姆森的分析框架中,影响交易成本的因素主要包括有限理性、机会主义、不确定性、资产专用性、交易频率、信息障碍等。林毅夫C1994)也强调了交易成本的重要性:与任何其他服务一样,我们需要支付一定的成本才能获得制度。在给定的技术下,交易成本就成为一个社会选择竞争性的制度安排中的头等大事。用最小的成本来提供给定数量服务的制度安排是我们所期望的结果。交易成本理论对乡村组织的创新提供了一个很好的解释。

5.乡村组织重构路径

5.1 理想的乡村秩序治理网络结构

随着公民社会的日益壮大和市场经济决定作用的日益彰显,公民对社会政治生活的参与意识不断增强,对国家权力的监督力度不断加大,具有非官方性、非营利性、独立性和自愿性特点的非政府组织是公民社会的载体,包括志愿性社团、行业协会、乡村组织、利益团体和公民自发组织的运动等数量激增。理想的乡村秩序治理结构应该是合作网络治理的形成,这个网络中包含了制度化的乡政村治的全部要素,又融合了上述非政府社会组织、乡村社会精英(包括经济能力、劳动模范等)和农民合作经济组织。这种合作治理网络结构有利于诸多要素在一个空间内相互作用、共存共治。

5.2 清远乡村组织重构的经验借鉴

广东清远作为农村综合改革试验区,通过“三个下移”和“三个整合”重塑了乡村组织架构,实现了乡村秩序治理的和谐。“三个下移”即农村公共服务重心、基层党组织建设重心、村民自治重心下移,这是来自于清远阳山县的经验。围绕一个核心(农村组织化)推进三个重心下移,结合“三个整合”(农村承包土地、涉农资金、涉农服务平台整合),以“费随事转、权随责走”为纽带,重塑农村自治主体、政府与社会关系。2012年底以来,清远市委、市政府制定出台了《关于完善村级基层组织建设推进农村综合改革的意见(试行)》等系列政策,村民自治重心下移,即将现有的”乡镇-村-村民小组”调整为”乡镇-片区-村(原村民小组或者自然村)”的基层治理模式;基层党建重心下移,即在自然村或者村小组设立基层党支部,在行政村一级设立党总支;政府服务重心下移,即把原来的行政村改为党政公共服务站,作为乡镇的派出机构,承办上级交办的工作,开展公共服务和为群众提供党政事项

重构后的广东清远的农村基层组织体系包括片区综合服务站及设在自然村党支部、村委会、理事会、经济合作社(见下图),其中综合服务站、自然村党支部及村委会、经济合作社是正式组织,具有法律合法性,唯有村民理事会属于非正式组织。党组织在行政村建立党总支,支部建在村民小组激活了党组织的“神经末梢”,有效增强了农村基层党建活力,扩大了党在农村基层的组织覆盖和工作覆盖,推动基层党组织的领导方式、工作方式、活动方式更加贴近党员群众,党组织及时了解村民的生产生活情况,零距离听取党员群众的意见建议,密切了党群关系,也给许多农村党员发挥作用提供了良好平台;社会综合服务站将服务触角延伸到“村门口”,有效提升了农村公共服务水平:通过完善县、镇、村三级社会综合服务平台,在行政村片区)全面建立社会综合服务站,整合各类服务资源,拓展服务功能,实施代办员制度、联网办理、搭建电商平台等,政府服务效率、生产和生活服务水平大大提高。农民群众只需到村级社会综合服务站甚至在家门口就可以办理各种业务,切实解决了基层党员群众办事难、购销难的问题,提高了农村基本公共服务水平;落实村民自治调动了农民群众参与村庄事务的积极性,有效推动了美丽乡村建设:自治重心下移至村民小组(自然村)一级,形成了利益关联性紧密的共同体,村民对于本村发展和治理有了更大的自,农民群众“当家作主”的意识大大增强,自我管理、自我发展的热情明显提升,如阳山县通过村民理事会发挥组织协调作用,调动村民的积极性,创造性地制定了村庄建设中“拆旧不补、青苗不补、人工不补、让地不补”的“四不补”原则,有力地推动了美丽乡村建设。

值得一提的是,清远村民自治中心下移的重点工作就是引导自然村成立村民理事会,村民理事会是非正式组织,理事会多是些经济能力、致富能手、劳动模范、退休党员等,在广东云浮又成为乡贤理事会。清远的曹屋村小组位于连州市龙坪镇松柏村委会,曹卫星是在外发展的老板,去年元宵节被选为理事会长,曹卫星回村后,在理事会的发动下,他率先捐款,筹钱搞建设,一年来村里共投资118万元,修建了河边公园、村里公厕、篮球场等,并拆去过去旧的石墩桥,修建了新桥,理事会带领村民走上致富道路。此外,清远市颁布了《关于政府在村购买服务指导意见(试行)》等文件,从制度上理清政府部门与自治组织之间的关系,构建了“村党支部提事、村民理事会议事、村民(代表)会议决事、村委会执事”的民主决策机制,将自治功能与行政事务管理相剥离,由行政命令、下达指标的方式转变为合同管理,突出了自治中的村民主体地位。

通过几年的探索实践,清远市农村综合改革取得了良好成效,农村组织化水平逐步提高,农民主体作用、村级各种组织作用逐步发挥,农村发展活力、贫困农民脱贫致富能力明显增强,这也为其他地区乡村社会秩序治理以及乡村组织重构提供了新的思路。

[参考文献]

[1]阎占定.新型农民合作经济组织参与乡村治理研究,华中农业大学博士论文.

[2]闫芳.中国农村合作经济组织的演进逻辑研究,上海交通大学博士论文.

此文为广东大学生科技创新培育专项资金作品“美丽乡村建设过程中的农民财产性收入增长路经研究”和广东省哲学社会科学规划课题“秩序转型下的乡村组织重构研究(编号GD14XGL05)”的研究成果。

乡村治理体会篇6

关键词:乡村精英;灰色势力;乡村治理;影响

在市场经济浪潮的冲击下,传统的乡土社会秩序不断被瓦解,宗族权威、村集体等力量越来越弱化。而且在经济开发和城市化扩张过程中,城乡差距日益拉大,绝大部分乡村精英(以青壮年为主)离开乡村进入城市,农村留守的是老幼病残等弱势群体。同时,全面取消农业税后,农民由义务本位走向权利本位,农村基层组织与农民之间的关系日益松散。家族势力、宗教势力、刺头、乡村混混等“特殊群体”趁势快速崛起。

再者,社会转型时期,乡村社会各种矛盾不断涌现,“维稳”成为地方政府的首要目标,必须力保“不出事”。然而,利益博弈下的乡村治理,稳定与发展之间的矛盾是无法回避的,同时基层组织也无力去化解乡村社会的各种矛盾。为了实现短期的“不出事”目标,乡村基层组织便默许家族势力、宗教势力、刺头、乡村混混等“特殊群体”的存在,甚至与这些灰色势力结盟去“摆平”乡村社会的各种矛盾。

灰色势力游离于正规的社会控制力量之外,介于正常社会与黑社会之间,采用不黑不白的手段来谋求利益,影响和干扰着我国社会主义新农村建设的正常进行,影响乡村社会经济发展和社会稳定。

灰色势力介入村民的日常生活,借助于村民选举等途径渗透到村级政权介入乡村治理,使乡村社会的治理行为日趋灰色化。对于这些灰色势力,如果不及时加以规范和治理,积累到一定程度,就会引发严重的社会问题。

一、灰色势力对乡村治理的影响

灰色势力主要从政治层面、经济层面和社会层面介入乡村社会治理,影响乡村秩序的正确运行。

(一)政治层面:灰色势力干扰村民自治,损害基层政权的道义基础

首先,灰色势力影响村民选举。在乡村,村干部虽然不是正式的国家干部,却是一种权力的象征,掌握着全村公共资源的配置权。受利益的驱动,为了获得对村庄集体资源的支配权,灰色势力往往通过选举来获得身份地位,寻求正式组织的支持。因此,灰色势力或亲自参加村民选举成为村干部,或直接向基层组织安插自己的“人”,进而以此影响公共管理行为,实现利益要求。在乡村干部的选举中,“以势为主,以族画线,以亲画圈,以地画片”,灰色势力显现出巨大的能量,左右选举结果,严重影响了选举的公正性,也为后续的乡村治理留下隐患。如灰色势力中的家族势力,倚仗着本家族人数众多,往往采用游说、拉拢、贿赂、威胁、恐吓等手段,迫使村民给本家族候选人投票,从而达到本家族成员掌握村庄政治资源的目的。

诚然,村民希望选出的村干部,品行好、为人公正、协调能力强,能为村民争取利益,能带领全村致富。然而,在实际的选举投票过程中,村民的意愿往往会被宗族、家族、“能人”等灰色势力所制约,不得不考虑“人情世故”和自己的人身财产安危。选举中如果不投宗族、家族、“能人”的票,若是消息被泄露出去,就可能会遭到灰色势力的谴责,甚至是打击报复。因而,在候选人条件相差不大的情况下,村民们会毫不犹豫地为灰色势力的候选人投上一票。

其次,灰色势力影响乡村的日常事务管理。虽然对于全村性的公共事务,灰色势力一般不会插手干预。但是,迫于灰色势力在村里的重要地位,乡村政治精英在日常事务管理中不得不考虑到灰色势力的利益,不敢放开手脚大胆去干,从而束缚了乡村政治精英施展管理才能,阻碍了乡村的发展。同时,一些依靠灰色势力关系上台的村干部,在村庄治理活动中往往会从灰色势力的利益出发,把灰色势力的利益凌驾于公共利益之上。在计划生育、土地承包、宅基地划分等方面,为同灰色势力关系密切的人办好事、行方便,而对其他村民则另搞一套,从而人为地造成不公,引起村民的不满,激发村民之间的矛盾。

(二)经济层面:攫取经济利益,加大资源分配不公

取消农业税后,乡村社会灰色势力把目光放在乡村的资源配置上。村级基层组织为了彰显自己政绩,往往会将村庄的集体资源,如村庄的厂房、鱼塘、矿山、森林等村集体资源承包出去,以增加村级财政收入。然而,在这些公共资源投放市场过程中,灰色势力往往会通过暴力手段取得承包权,或拉拢基层政府以寻租的方式谋取到承包资源的资格,从而剥夺了大部分农民的承包权力。同时,为确保自己承包的村集体资源,灰色势力会借助乡村“混混”势力等来管理好自己资源承包场地。

同时,取消农业税后,国家出台一系列惠农政策,以项目的形式来支持乡村发展,如乡村道路修建、村庄整修等各种补贴。由于这些项目收益快而且高,灰色势力总是冲在“第一线”,举凡基层政府有招标项目,灰色势力就会通过威胁、恐吓、行贿等不正当手段拉拢基层政府,获得合法“人”的身份来分摊乡村资源。遇到不听话的人,灰色势力就叫手下的人去吓唬一下,这种吓唬是很有效的,因为他们喜欢斗“狠”,不喜欢“讲道理”。这样,就使得国家无论对农村输入多少资源,村民实际得到的好处和实惠并不多。

其次,部分村庄的灰色势力利用人力、物力和财力优势,利用对村庄的熟悉和村集体的关联,将村庄的生产经营活动全部垄断。迫于压力,村民只能将自己的产品以低价卖给他们,或购买他们经营的产品,他们则可以从中赚取差价而获得巨大利润。这也在一定程度上挫伤了村民的生产积极性,破坏了农村经济的根基,影响乡村经济的长远发展。

(三)社会层面:村庄治安出现无序化现象

首先,灰色势力介入民间纠纷,对乡村社会治安构成威胁。在日常生活中,村民之间因为土地灌溉、宅基地利用、牲畜侵犯对方财物、公共财产使用等问题引起的纠纷比较多。遭遇纠纷时,村民往往不会寻求正规合理的司法途径来解决,而是在彼此的“私了”下解决,相互请人来解决纠纷,如果纠纷解决不好,双方大打出手,纠纷中,谁的势力大,谁更“狠”,谁就能获得优势。灰色势力趁机扩大自身权威,更好地控制乡村社会。乡村这种“谁势力大,谁就会赢得纠纷”的处理模式,严重破坏了乡村的法治建设。

其次,进行违法行为,破坏乡村治安秩序。灰色势力为了抢占各种经济资源,往往不择手段,威胁恐吓,打人伤人,敲诈勒索,无所不用。只要有灰色势力介入的地方,就很难维持正常的社会秩序。同时,由于灰色势力“影响”大,成员横行乡里,“称霸”一方,强占土地,强买强卖,欺辱村里妇女。村民敢怒不敢言、敢言不敢管,若稍有反抗,轻则被辱骂,重则被殴打,而且打人者大都是逍遥法外。而且,村与村之间的宗族势力之间为争夺个人利益而纷争不断,时常引发暴力冲突。这些行为已经严重破坏了农村宁静祥和的治安秩序。

再次,灰色势力为腐朽文化发展提供了条件。灰色势力的行动哲学是哥们义气,好勇斗狠;核心是不择手段,追求私利。“胆小的怕胆大的,胆大的怕不要命的”,好勇斗狠是其谋生的主要手段,这种自私和暴力的生存哲学,对乡村社会公众起着极大的负面示范作用。人们普遍认为这种“好勇斗狠”的“大哥”是有本事的人,是成功人士,因而乡村许多年轻人把“大哥”当作仿效的榜样。

二、化解灰色势力对乡村治理影响的对策

(一)加强基层政权建设

灰色势力的存在与基层政权权威的流失有着密切的联系,必须改良农村政治生态环境,重塑基层政府的权威。首先,鼓励乡村良性势力发展,重建村庄共同体。随着乡村生活的日益丰富,因共同的兴趣、爱好、利益需求而结合在一起乡村非正式组织不断涌现,这些非正式组织在密切村民之间的关系,抵制灰色势力的影响能起到一定作用。因此,基层政府应对这些非正式组织加以正确引导,充分发挥其正能量,对抗灰色势力。其次,发挥乡村精英在乡村治理中的作用。乡村精英是乡村社会中利用自己的政治、经济和社会资源优势为乡村社会做出贡献的社会成员。乡村精英的存在,一方面能为村民发家致富起到榜样作用,另一方面,他们又能利用自身的资源,带领村民致富奔小康。但是,由于城乡收入差距拉大等原因,大量的乡村精英外出打工,对本村的政治事务漠不关心,缺失的政治参与感。因此,要积极创造条件,让乡村精英留下来参与乡村治理,发挥乡村精英在村庄治理中的主导作用,参与到村庄的决策、管理、监督中来,形成村干部、乡村精英、村民“三位一体”的村庄治理共同体,挤压灰色势力发展空间。再次,强化农村基层政权建设,树立基层政权的权威。要加大投入,发挥当地优势,把发展村级经济放在首位,带领村民致富奔小康。只有经济发展了,农民生活水平提高了,基层政权的权威才能稳固,村民才会自觉排斥灰色势力。同时,将基层政权的建设纳入法制化轨道,加台对村干部的自身行为的监督和约束,根除“人治”现象,消除灰色势力的影响。

(二)明晰村集体经济产权,发展乡村经济

首先,要明晰村集体经济的产权关系。乡村灰色势力的存在,根源于经济利益,根源于村集体经济的产权不明晰。因此,对集体经济产权的明晰,不仅可以合理的区分个人与集体、自己与他人权力的边界,而且可以在由产权不明确所导致的村民纠纷时,有法可依,有据可查。同时,明晰的乡村经济产权关系,不但可以保证乡村集体经济的自主性和独立性,还可以消除基层政府中的少数人独断专行,避免基层政府与乡村社会灰色势力形成利益共同体,按时损害村民的利益。再者,当灰色势力非法介入乡村经济资源分配时,村民可依据明晰的产权关系,来处理村民、灰色势力和基层政府之间的矛盾冲突,维护自身的利益,维护乡村经济社会的平衡。

其次,统筹城乡发展,发展乡村经济,扩大村民就业,提高村民生活水平,铲除灰色势力赖以生存的经济基础。加大农业投入,加快农村产业结构调整,推动农村产业化经营,提高农民在市场经济中的竞争力。依托乡村优势,发展特色产业,拓宽村民致富渠道。加强对村民的劳动技能培训,合理组织村民的劳务输出。

(三)加强乡村制度建设,规范乡村治理

灰色势力的存在,很大程度是当前乡村制度的有完善造成的。因此,完善乡村各项管理建设,能有效地遏制灰色势力。首先,完善村民选举制度,用法律来规范村民选举。加强村民选举的立法,确保候选人的审查环节,并用法律的形式确定候选人的资格。加大对破坏村民选举行为的打击力度,营造出良好的村民政治环境。其次,加大对基层政府的监督。通过司法监督、行政监督和社会监督,遏制基层政府的自利性,防止基层政府与乡村社会灰色势力进行勾结形成利益共同体。再次,加强乡村社会规范建设,重建村庄共同体。加强村庄道德规范建设,恢复乡村内部压制力量与惩罚机制,构建村民集体行动机制;重建乡村文化的尊严,形成村庄共同文化和村庄舆论,村庄价值观重塑,从而将灰色势力从村民的心理和生活中彻底边缘化。

参考文献:

[1]刘玉凤,农村灰色势力的生存逻辑与治理对策[J],江西教育学院学报,2011,04

[2]薛操,乡村社会灰色势力对村庄治理的影响研究[D],华中农业大学,2016,6

[3]唐喜政,黑灰势力对乡村治理的影响及对策[J],古今农业,2013,03

乡村治理体会篇7

 

关键词:村民自治  乡镇行政权  村民自治权

2O世纪8O年代以来,我国农村基层管理体制和治理方式发生了深刻变化,两种力量及其制度模式构成我国农村社会“乡政村治”的格局。一是自上而下的国家权力,具体表现为党的政治领导下的乡镇政府行政管理权;二是存在于农村社会的村民自治权,村民通过自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织村民委员会对自己进行管理,按照民主的原则实行选举、决策、管理和监督。我国西部贫困地区由于经济、历史和自然条件的原因,在推行村民自治过程中两者产生了诸多矛盾,乡镇行政权与村民自治权的冲突成为最为突出问题之一,而当前西部贫困农村农民收入增长缓慢、交通落后、土地分散、粗放经营效率低、公共卫生建设严重滞后、公共水利工程年久失修等现状,急需充分发挥村民自治背景下村民的民主创造性和主动性,并且需要国家负责任的引导和帮助,绝不能将国家应承担的责任和费用变相转嫁于农民或压制村民自治运行。所以正确协调两者之间的关系十分必要和重要。 

一、贫困地区乡镇行政权与村民自治权关系现状分析 

根据《村民委员会组织法》第4条规定:“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。此规定明确界定了乡镇政府与村民委员会的关系,实质上是村民自治权与乡镇行政权关系在法律上的定位,他们应是“指导与被指导,协助与被协助关系”。但对西部贫困地区村民自治现状而言,现实中的乡镇行政权与村民自治权关系常常与法律法规存在着种种偏离,突出表现在以下两个方面: 

一是乡镇政府对村民自治组织的频繁干预与过度控制,将村民委员会当作乡镇政府的下属机构进行行政领导,布置各项任务并下达行政指令,从而转嫁乡镇行政权应承担的责任和费用于村民自治组织和村民,造成国家行政权与村民自治权的空挡与错位。一般表现为以下四种方式: 

第一,乡镇行政对村民自治组织的人事控制。按照《村民委员会组织法》规定,村民委员会成员由村民民主选举产生,对村民会议负责,乡镇政府无权任免,但实际操作中乡镇政府通过在村干部中培植自己的代理人实行对村的间接控制。例如在选举中对村民委员会成员资格进行限制,使他们认为“听话的”、“有能力”的人当选。将村民自治组织的“当家人”转变成乡镇政府的“代理人”,造成村民自治组织角色错位。虽然便利了乡镇政府对村的管制和所属行政责任的完成,但往往造成村民心目中精英人物落选,压制了村民民主权利实现的构想与向往,实质上是对村民自治权的一种剥夺。 

第二,在日常事务中进行行政干预。在现行压力型体制下有时乡镇政府为了实现其行政管理职能,不仅是对村委会进行“指导”,它还直接“领导”村委会;要村民完成乡镇政府布置的各项任务,村委会仅仅协助是不行的,必须由村委会“负责”完成。所以实践中村委会承担着诸多乡镇政府应该履行的职能,使村委会成为“准政府”,这样以来村民自治组织便陷入忙于繁多的政务而无暇顾及村务的局面当中,以至于村民自治组织的自治功能日益萎缩,村民自治原则也被消解于无形之中。 

第三,乡镇政府对村委会进行财政监控。西部贫困地区农村普遍存在着集体经济薄弱,财政基础有限的现象,而乡镇政府往往凭借自己的财政监控职能对村级财务进行管理,进而影响整个村的管理形式,缺乏经济基础的村委会也只能听任乡镇政府控制。 

第四,乡镇政府对村委会进行价值控制。贫困地区社会发展缓慢,需要国家提供各种贷款救济及其它资源供给,使得乡镇政府可凭自己手中掌握的这些社会价值分配权对村委会进行调控。 

二是村民自治的偏斜运行,导致村民自治功能萎缩。 

按照《村民委员会组织法》规定,村民自治包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个环节。但贫困地区在村民自治运行过程中,只注重强调民主选举,认为“对大多数村民而言,自治权利不过就是在三年中参加一次投票而已”。村委会也片面重视村级换届选举而忽视其它环节运行;自治组织结构中除村民自治中的执行环节存在村民委员会这个“实在”机构之外,民主决策环节及相关的民主监督和民主管理等环节都是“虚位”的,因此,在自治实际运作中出现失衡现象,造成村民自治呈偏斜状态运行,使村务管理实践中出现大量的非理性决策行为和损害村民利益的现象,降低了村民自治的实效。 

三、实现贫困地区乡镇行政权与村民自治权关系良性发展的思路 

通过上述对西部贫困地区乡镇行政权与村民自治权关系现状的分析,为保证村民自治的健康运行和乡镇工作的顺利开展,应该立足贫困地区现实,从改善乡镇治理和提高村民自治两方面出发,努力寻求乡镇管理与村民自治的有机衔接。 

(一)依法改善乡镇治理体制和方式,界定村务与政务,增设派出机构,为村民自治提供广阔的空间 

首先,健全和完善相关法律法规,明确乡镇政府管理范围,实行依法行政。《村民委员组织法》只是笼统的、原则性规定,缺乏明确性和具体操作,使乡镇干部很难把握。所以可在总结村民自治经验的基础上制定《组织法实施细则》,从实际工作考虑,对乡镇政府行为进行明确规范,明晰那些是属于正常政府行为,那些是属于不合理的干预。 

其次,合理划分二者权限,界定村务和政务。所谓政务是政府管理的事务,它具有国家意志性,是需要以国家强制力保障实施的事务。村务,是在一村范围内的公共事务,它涉及的是一村范围内村民的共同利益,是由一村之内的村民共同管理的事务,具有群众自治性,体现的是一村范围内村民的公共意志,由村民共同决策、共同遵守。所以,乡镇政府要区别二者的范围,凡是政府的职权,必须有法律法规的明确规定,法律法规没有明确规定的,原则上不属于政府的职权。因此,凡法律法规没有规定属于政府办理的事情,如果是村的共同事务,就属于村民自治范围的事项;如果不是村的共同事务,就属于村民个人事务。对自治领域的事务要给于指导和支持,要尊重农民群众的选择,不加干预;对非自治领域的事务要通过引导和监督的方式进行管理,以保证国家任务的完成和农村社会的稳定。 

乡村治理体会篇8

一、试点背景

随着我国经济社会发展和工业化、信息化、城镇化加快推进,城乡利益格局深刻调整,农村社会结构深刻变动,农民思想观念深刻变化,农民诉求日趋多样,迫切需要加强乡村治理体系建设,在乡村治理的理念、主体、方式、范围、重点等方面进一步创新、调整和完善。促进乡村全面振兴,必须夯实乡村治理这个根基。乡作为农业乡镇,素有“文化兴乡一枝花”的美誉,通过强化基层党组织的领导,利用新时代文明实践站(所)建设,结合传统的剪纸、农民画、民乐队等群众自建组织,实现群众自治、法治、德治融合发展,从而在全乡探索推行乡村治理的新路径。

二、试点思路

坚持以新时代中国特色社会主义思想和党的精神为指导,按照乡村振兴战略的总体部署,以乡村治理体系和治理能力建设为主攻方向,以增进农民群众的获得感、幸福感、安全感为基本前提,以健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系为根本目标。

三、工作内容

(一)发挥基层党组织战斗堡垒作用。

1.加强农村基层党组织建设。把政治素养高、工作能力强作为基层党组织班子建设的标准,不断提升党组织书记抓脱贫攻坚、乡村振兴、集体经济发展能力水平。每年至少组织一次党组织书记培训班,召开党组织书记述职述廉大会,力争实现党组织书记“一肩挑”。对党组织书记实行负面清单式管理,制定出台《乡村街党组织书记队伍优化提升“三年行动计划”方案》。(牵头领导:,责任单位:农组办、各村)

2.加强农村基层党员队伍建设。保持基层队伍稳定,提升干部队伍薪资保障。大力吸引优秀人才到村任职,逐年增加村干部绩效工资标准。建立后备干部人才库,鼓励选拔一批政治素质好、奉献精神强的人员到乡扶贫工作站、城管队伍中跟班学习,经考核合格直接安排到村任职。注重从致富能手、返乡经商人员、大学毕业生、复员退伍军人中培养选拔有潜力的党小组长,选优配强村民小组长。(牵头领导:,责任单位:农组办、各村)

3.发挥基层党员先锋模范作用。利用“”加强对广大党员思想教育,开展党员联帮户、党员承诺践诺、党员志愿服务等活动,每个村街开设3-5个党员先锋示范岗,按月开展党员先锋评比,推动党员在乡村治理中的带头示范作用。(牵头领导:,责任单位:农组办、各村)

4.提升基层组织管理。推动经济强村战略,大力发展产业,逐步壮大村集体经济,到2022年,实现村集体经济全部达20万元以上,其中有2个达到50万元的村。推进基层党组织标准化建设,优化基层组织硬件环境,实行“一室多用”,进一步规范村级活动场所,打造村、村、村党建示范点建设。(牵头领导:,责任单位:农组办、各村)

(二)发挥村民自治的基础作用。

1.规范村民自治组织选举程序。结合村民换届选举“三项制度”改革,扩大村民选举知情权和监督权,各村推进观察员制度、定岗选举制度和“一票”选举制度。健全村民监督委员会,完善村务监督机制,纪委监委加强对村民委员会的联系指导工作。(牵头领导:、,责任单位:农组办、民政办、纪委办、各村)

2.建立健全民主管理制度。增强民主决策参与,按照“四议两公开”和民主集中制的原则,引导村民通过村民会议、村民代表会议、村民小组会议等方式协商解决问题,充分发挥村民代表的议事决策作用,利用村小组会、板凳会议、农民夜校、老年学校等开展议事活动,真正把决定权交给村民。(牵头领导:、,责任单位:民政办、妇联、团委、各村)

3.健全村务监督机制。健全完善村务公开栏,将党务、村务、财务分项分类列入监督内容,每3个月公开一次村级财务状况,打造阳光财务。成立村民理财理事会,强化村务监督委员会审计监督职责。(牵头领导:朱国富,责任单位:纪委办、财政所、各村)

4.完善村规民约。制定门前三包,明确保洁责任区域。组建道德评议会、红白理事会、禁毒禁赌会、乡贤文化促进会,深化道德评议、乡贤议事活动,对高额彩礼、薄养厚葬、人情攀比、忤逆不孝等突出问题专项治理,弘扬传统美德、树立文明新风。以汪墩村为先行试点村,积极鼓励本村的社会贤达人士组成乡贤议事会,为乡村治理发展出谋划策,2020年7月后在全乡全面推广。(牵头领导:、、,责任单位:文明办、民政办、各村)

(三)发挥基层法治的保障作用。

1.开展“法律进乡村”活动。推进农村社会治安防控体系建设,大力推进“一村一辅警”机制,深入开展扫黑除恶专项斗争,依法打击整治犯罪活动。各村设置宗教协管员,加强对非法宗教、活动的打击力度。健全乡村矛盾纠纷调处化解机制,大力开展农村微腐败整治。(牵头领导:,责任单位:综治办、派出所、司法所、各村)

2.深化基层平安创建。各村组建卫生保洁队、乡风文明劝导队、治安巡逻队,结合环境卫生、道路管护、移风易俗,开展日巡夜巡季巡活动,不断增强农村治安防范水平,全面提升群众的安全感满意度。切实加强对人员、刑满释放人员、社区矫正人员、吸毒人员等人群管控服务,坚决预防极端事件发生。(牵头领导:,责任单位:综治办、派出所、司法所、各村)

3.大力推进法治乡村建设。积极创建洞阳村、花寺街道为市级“民主法治示范村”,推动法治文化载体和阵地建设,到2021年底实现村村建有法治文化广场。实施“法律明白人”和“法治带头人”双培养工程,到2020年底全乡“法律明白人”全部轮训一遍,加强对村组干部的法制培训,把基层各项工作纳入法治化轨道。(牵头领导:,责任单位:司法所、各村)

(四)发挥乡村德治的支撑作用。

1.大力弘扬农村传统美德。开展新时代文明实践站(所)创建活动,村、村为市级示范点,村、村、村、村、村为区级示范点。每年开设两期以家风家训、德育美育、好人好事为主题的道德讲堂,宣讲先进典型事迹。各村成立民乐队、舞蹈队、戏曲班,通过乡村春晚、农民丰收节等演出的方式塑造可亲、可敬、可学的模范形象,营造见贤思齐、崇德向善的社会氛围。(牵头领导:,责任单位:文化站、妇联、文明办、各村)

2.以社会主义核心价值观引领乡村文明。践行社会主义核心价值观,巩固党在农村的思想阵地,发挥村级综合文化服务中心作用,注重培养党员、积极份子,各村开设青年读书班。利用党员活动室和新时代文明实践站(所),开展好每月主题党日活动,组织剪纸、农民画、书法艺术家举办乡风文化节活动,培育文明乡风、良好家风、淳朴民风。(牵头领导:,责任单位:文化站、妇联、团委、各村)

3.持续开展乡风文明培育行动。结合美丽乡村建设,实施“村级文化带头人”选拔培训计划,试点配备村级文化组织员。加强村级文化长廊(好人馆)建设,传播“好人文化”。村、村为省级美丽乡村中心村、村为省级美丽乡村示范村。各村设立“善行义举榜”、“红黑榜”,对良好家风、淳朴民风褒扬正面先进,对婚丧嫁娶大操大办、封建迷信、酗酒赌博、薄养厚葬等旧风陋习,曝光反面典型,引导形成正确价值取向。(牵头领导:,责任单位:文化站、文明办、各村)

4.开展文明新风评比活动。营造乡风文明新风尚,每半年组织开展一次“五好一美”“好媳妇、好婆婆”“优秀家风家训”评比活动,每季度组织开展“最美家庭”“清洁庭院”评比。分年度做好村、村、村、村、村市级卫生村工作。(牵头领导:、、,责任单位:妇联、团委、文明办、农综站、各村)

(五)发挥社会力量的协同作用。

培育孵化社会组织,完善落实孵化培育、人才引进、资金扶持等政策,大力培育农村公益性、互、自治性社会组织。充分发挥工青妇、法学会等群团组织在联系群众、团结群众、组织群众参与民主管理和民主监督的作用。激发参与意识,鼓励新型农业经营主体参与乡村治理的积极性主动性。(牵头领导:、,责任单位:党政办、工会、妇联、团委、司法所、综治办、农综站、各村)

四、方法步骤

1.实施准备(2020年4月):成立组织,明确职责分工,拟定试点示范工作实施方案,上报审核。

2.宣传发动(2020年5月-6月):召开动员部署大会,广泛开展乡村治理工作宣传发动工作,宣传乡村治理工作的目的、意义,加强上下联动,让广大乡村干部群众积极参与到乡村治理活动中来。

3.组织实施(2020年7月-2021年12月):对照试点示范内容,按照各项目标、任务及要求,积极探索、先行先试、敢于担当,着力解决基层治理工作中存在的主要问题和薄弱环节,确保试点示范内容落实落细。

4.巩固提升(2022年1月-2022年12月):总结完善乡村治理试点示范工作的成果,进一步抓整改、补短板、促提升,形成乡村治理的典型经验。

五、预期效果

到2021年12月,辖区乡村公共服务、公共管理、公共安全保障水平显著提高,党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系更加完善,乡村社会治理有效、和谐有序,乡村治理体系和治理能力有较大的提升,人民群众获得感、幸福感、安全感更加充实。基本达到可复制,能推广的试点示范效果。

六、组织保障

1.组织领导。成立乡乡村治理试点示范工作领导组,具体负责乡村治理的整体谋划、组织协调、统筹推进、督促检查和综合考核等工作。牵头单位要结合各自职能精心谋划,细心组织。责任单位根据目标任务,抓好工作落实,切实发挥村党组织的领导核心作用,对辖区乡村治理工作负总责。

2.宣传发动。要通过多种有效形式宣传乡村治理工作的主要内容,营造全社会关心、支持乡村治理工作的良好舆论氛围。

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