采购合同管理方案范文
时间：2023-11-08 16:07:15
采购合同管理方案篇1
2004年8月25日，广西壮族自治区南宁市政府采购管理处对一起网上政府采购合同违约案做出行政处理决定。该处理决定的主要内容为：南宁市金冠信数码科技有限公司（以下简称金冠公司）2004年8月5日参加了南宁市公安局JNC录音笔网上采购项目的投标（项目编号：NNGF2004-BG1116W），并于2004年8月10日被确定为中标人。金冠公司于接到中标通知书后未按投标交货期承诺交货，并申请要求撤标。根据《南宁市政府采购网在线投标细则及免责说明》中第3点“因投标人自身原因造成失误并在截标后要求撤标的将按违规论处”以及《南宁市政府采购网上竞价采购协议书》中第四条罚款规定“供方出现以下行为的，须同意无条件授权南宁市政府采购管理处扣划其保证金作为项目的违约金，并由南宁市政府采购处视情节的轻重决定终止其网员资格，对情节特别严重须通过法律程序解决。中标后，由于不能够按时交付货物、提供不合格产品、哄抬价格、售后服务差等人为的故意的违规行为……”，经我处研究，现做出如下处理决定：一、对金冠公司的违约行为提出警告。二、扣划金冠公司保证金人民币伍佰元整（￥500.00）作为本项目的违约金。三、请金冠公司于收到函之日起五个工作日内将人民币伍佰元整（￥500.00）转至南宁市政府采购管理处的账户，以补足金冠公司的网员保证金。
南宁市政府采购管理处作为当地政府采购监督管理部门，能否成为前述案件网上政府采购合同中的当事人之一？倘若不是政府采购电子合同中的当事人，可否行使这一采购合同的相关权利？能否要求中标供应商金冠公司承担违约责任？谁有权追究网上政府采购合同的违约责任？这些内容将是本篇文章所要进行探讨的。
不论是在网上还是在网下，无论是现代电子政府采购合同，还是传统的纸面形式的采购合同，南宁市政府采购管理处始终是南宁市辖区政府采购的主管部门，是当地享有政府采购管理职权的行政主体，对当地的网上政府采购享有相应的行政管理职权。但这个时候的行政主体并不是网上政府采购合同中的一方当事人。根据我国《政府采购法》第二章的内容，政府采购当事人是指在政府采购活动中享有权利和承担义务的各类主体。主要是指供方主体和需方主体，包括采购人、供应商和采购机构等，但不包括政府采购的监管部门即行政主体（即不能同时身兼当事人和管理者两个角色）。采购人是指依法进行政府采购的国家机关、事业单位、团体组织。根据法律规定，前述基本案情中的采购人为南宁市公安局，也就是政府采购合同中的当事人。在本案中是电子合同中的需方主体，而另一方当事人则是中标供应商金冠公司，在电子采购合同中是供方主体。显而易见，政府采购的主管部门不可能成为前述案件中的当事人之一，也不可能是任何一方当事人的人。然而，我们从基本案情中的内容可见，金冠公司是在南宁市政府采购管理处承担着违约的民事责任。本案的行政主体要求供应商承担违约责任的事实理由是金冠公司未按投标交货期承诺交货并申请要求解除合同。为此，南宁市政府采购管理处作为当地政府采购的监督管理部门根据《南宁市政府采购网上竞价采购协议书》的相关规定，责令中标供应商金冠公司承担三项所谓的合同责任，即：
一、对金冠公司的违约行为提出警告。
二、扣划金冠公司保证金人民币伍佰元整（￥500.00）作为本项目的违约金。
三、请金冠公司于收到函之日起五个工作日内将人民币伍佰元整（￥500.00）转至南宁市政府采购管理处的账户，以补足金冠公司的网员保证金。从政府采购合同的当事人来看，本案JNC录音笔的需方主体是广西壮族自治区南宁市公安局，而非南宁市政府采购管理处。从行政主体的处理内容来看，一方面，行政主体在行使我国《政府采购法》、《行政处罚法》等法律所赋予的行政管理职权，另一方面又在行使着我国《合同法》所赋予的合同债权人的权利，或者说是在行使网上政府采购合同委托人的权利。这显然有悖于我国相关法律的强制性规定。本案的行政主体不是采购人，不是与供应商金寇公司相对应的另一方当事人，不能既当运动员，又当裁判员（此观点详见谷辽海的《中国政府采购案例评析》中的阐述，本文不赘述）。可见，前述案件中的行政主体南宁市政府采购管理处所实施的行政处理决定为违法行政。倘若本案采购主体与供应商的网上政府采购合同具备我国法律所规定的法律效力，且金冠公司的违约事实清楚，证据充分，那么应该由南宁市公安局行使合同权利或者将这种权利授予法定的政府采购机构。但南宁市政府采购管理处不能作为采购人的机构，不能行使委托人所享有的权利。况且，我国《政府采购法》已经明确规定，政府采购合同适用我国合同法的规定，也就是说，政府采购合同不是属于行政合同，不论是否在互联网上所达成的政府采购合同，当事人如果违反这一类合同约定，所承担的将是民事责任而非行政法律责任。
采购合同管理方案篇2
关键词：公共采购；合同；订立程序
程序化和规范化是公共采购合同订立工作的内在要求，强化公共采购合同订立程序的管理已经成为一项客观需求。
一、采购信息[1]
采购信息是公共采购合同订立的首要步骤。采购活动的法律制度、政策、招标公告或采购公告、中标公告或成交结果、供应商资格条件、评价方法和标准、投诉处理决定、司法裁决、信息统计等采购信息能否平等、高效、及时地传递到所有符合相应资质的供应商手中，直接关系到公共采购合同授予的公正性和公平性，关系到公共采购合同竞争水平和采购效益的问题。采购人应及时采集公共采购的各类信息，交付信息机构进行，以有效、便利地进行信息递送。
实践中，采购信息应把握以下原则：第一，坚持平等、公平的原则。采购人可以根据项目的特点设定合理的资格条件，但应对所有供应商一视同仁，不可人为设置“歧视性壁垒”，不可提出品牌需求。第二，加强信息工作的监督管理，对违反相关规定的相关人员进行严肃处理。第三，对于的采购信息，应积极进行“降密”和“去密”处理，最大限度地公开项目的采购信息，从而确保所有具备相应资质能力的供应商参与到项目采购之中，避免寻租和垄断的滋生，杜绝“电子行业”和“行业电子”等问题。
二、遴选供应商
遴选供应商是直接关系到采购合同授予是否公正的一个关键环节[2]。评标委员会或谈判小组须依据评价方法和评价标准等客观因素，对参与采购的供应商资格、报价、能力进行评审，并向采购人提出评审报告，提出候选单位建议，列明候选单位的优先顺序；采购人根据评审报告和候选单位建议择优确定供应商，并将成交结果通知所有参与单位。
供应商遴选过程中应注意以下问题：
一方面，供应商参与采购的基本资格和条件必须完全具备。《政府采购法》、《招标投标法》和《装备采购条例》等明确规定了供应商参与采购的基本条件，要求供应商必须具备具有独立承担民事责任的能力；具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度；具有履行合同所必需的设备和专业技术能力；有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；要求参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录等条件。同时规定，采购人可以根据采购项目对供应商规定“特定要求，对供应商的资格进行审查。”
另一方面，为了保障评标委员会、谈判小组对供应商评审工作的顺利进行，保证评审工作的统一性、公正性和透明性，在招标文件或采购公告的同时，应明确并公开遴选供应商的评审标准。评审标准由一系列评审要素和评审指标组成，通常包括以下方面：一是技术因素，专业技术人员数量、专业人员技术掌握和运用程度、制造能力、专业设备数量和制造能力等；二是管理因素，包括供应商的管理制度运行情况、质量管理控制系统运行情况、质量管理控制能力等；三是价格因素；四是履约保障因素，关键衡量其能否及时有效地履行合同，能否及时进行维修保障；最后，对供应商信誉、保密等方面也要设定严格的评定标准。
三、谈判起草合同文本草案
无论采取招标，还是采取竞争性谈判、单一来源采购和询价采购等哪种采购方式，都要通过后续谈判明确合同条款。一般来讲，公共采购合同文本一般由采购人组织起草完成，并与供应商共同协商和阅签。
谈判起草合同文本草案过程中，应当注意以下几个问题：
第一，事无巨细，详细写明所有协议内容。为了最大限度地避免纠纷的产生，为合同履行、检验验收、交接交付、纠纷处理等日后工作提供便利和依据，合同双方需将所有谈判达成的意见明确写入公共采购合同文本草案之中。第二，掌握并熟练运用谈判技巧。第三，组织合同专家参与谈判和合同文本的起草工作。公共采购合同涉及技术、价格、法律、社会实践等领域的知识，因此，为了提高谈判和文本起草的效率，应组织技术、价格、法律和谈判等专业人员组成谈判小组和起草小组，而且应保证专业人员人数不少于小组的三分之二。第四，保证合同文本内容的准确性和完整性。
四、审定合同文本草案
由于公共采购关系到公众和社会利益，所以公共采购合同文本必须按照特定程序，进行严格审查。实行公共采购合同文本审定制度，是采购主管机关（部门）行使管理职责的具体体现，对促进竞争采购，提高合同订立质量具有重要的监督和把关作用，采购合同文本的审定内容主要包括合同草案文本的法律依据、供应商的资格条件、技术状态、经费和价格以及其他合同条款[3]。
审定公共采购合同文本草案过程中，最重要的是严格落实全面性审查和真实性审查要求。一方面，严格把握审查内容的全面性。如装备采购合同法规要求：“装备采购主管机关（部门）应当按照国家和军队的有关规定，对装备采购合同草案文本的法律依据、供应商的资格条件、装备技术状态、经费、价格以及其他合同条款进行全面审查。”另一方面，严格审查文字内容的真实性、供应商资格的真实性以及供应商遴选过程的真实性。文字内容不真实，违背采购人真实意图和公共利益的，应立即进行改正；供应商资格不真实的，以及选定供应商过程不真实的，应当取消相应的成交通告，并依法追究相关人员的法律责任。
五、签订合同
采购主管机关（部门）审定并批准合同草案文本后，公共采购合同订立业务部门应及时与供应商签订合同。
公共采购合同签订过程中，应注意以下两个问题：
一方面，合同签订说明采购人和供应商之间的要约和承诺已经达成一致，公共采购合同至此宣告成立。但是，由于公共采购合同关系到公众、社会和国家的利益，因此要求经过双方、尤其是采购主管机关（部门）的签章后才能获得法定效力。
另一方面，公共采购合同签订主体要适格。公共采购合同签订主体适格就是要求代表采购人和供应商的签订主体要具有法人资格或委托授权。
六、合同签章
合同签章是公共采购合同订立工作的重要步骤，是合同生效的法定程序。《合同法》第44条第2款规定：“法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。”同时《装备采购条例》规定，“装备采购合同经装备采购主管机关（部门）确认后生效”，即“签订的装备采购合同报总部分管有关装备的部门、军兵种装备部装备采购业务部门审定，并由装备采购计划部门在合同文本上加盖合同管理专用章后生效。”借鉴装备合同经验，为了充分维护社会和国家利益，维护合同的权威性和严肃性，除装备合同以外的其他公共采购合同也应经过采购主管机关（部门）的签章确认[4]。
七、合同生效
合同生效是公共采购合同订立阶段的一个重要标志，是最具实质意义的环节。公共采购合同具备了法定的生效要件，即具有了法律效力，便对采购人和供应商产生预期的法律约束力。
公共采购合同效力管理工作需要注意以下三个问题：
第一，生效日期。合同生效日期应以盖章日期为准。第二，公共采购合同文本地位。公共采购合同生效前形成的协议、纪要、文件，凡与合同条款有冲突的均无效，相关内容应以合同文本的约定为准。第三，公共采购合同的无效情形。有下列情形之一的，合同无效：一方以欺诈、胁迫手段订立合同，损害公众、社会和国家利益的；恶意串通，损害公众、社会和国家利益的；以合法形式掩盖非法目的的；违反法律、法规的强制性规定的；合同当事人没有权、超越权或者权终止后签订合同的。合同确认无效后，合同双方应当相互返还非法取得的财产；给对方造成损失的，过错一方应当承担相应的赔偿责任。
八、合同备案
《政府采购法》第47条规定：“政府采购项目的采购合同自签订之日起七个工作日内，采购人应当将合同副本报同级政府采购监督管理部门和有关部门备案。”《装备采购条例》第41条也规定：“总部分管有关装备的部门、军兵种装备部应当在装备采购合同生效之日起15日内，将装备采购合同报总装备部备案。总部分管有关装备的部门、军兵种装备部应当对装备采购合同订立情况实施监督、检查。”
设立合同备案法律制度的目的，一是通过备案制度便于采购主管机关（部门）对公共采购合同订立情况实施监督检查，强化合同订立过程的管理，防止违规行为的发生[5]。二是通过合同备案，可以及时了解公共采购合同的订立情况，采购经费的控制情况，以及便于采购经费的及时拨付。三是便于其他供应商了解、查阅和掌握采购合同的有关情况，为社会监督提供便利。总之，实行公共采购合同的备案制度对促进合同订立的规范化管理，提高公共采购合同订立质量具有重要作用。
参考文献：
[1]李红军,王春光.论公共采购信息制度的完善[J].公共支出与采购,2007,（5）:46-47.
[2]马海涛,姜爱华.政府采购管理[M].北京:北京大学出版社,2008:102-128.
[3]白海威,王伟,夏旭.装备采购合同管理研究[J].装备指挥技术学院学报:2005,（2）:6.
[4]李红军.创新合同管理提高公共采购效益[J].公共支出与采购,2008,（6）:49.
采购合同管理方案篇3
关键词:公共采购;合同;订立程序
程序化和规范化是公共采购合同订立工作的内在要求,强化公共采购合同订立程序的管理已经成为一项客观需求。
一、采购信息[1]
采购信息是公共采购合同订立的首要步骤。采购活动的法律制度、政策、招标公告或采购公告、中标公告或成交结果、供应商资格条件、评价方法和标准、投诉处理决定、司法裁决、信息统计等采购信息能否平等、高效、及时地传递到所有符合相应资质的供应商手中,直接关系到公共采购合同授予的公正性和公平性,关系到公共采购合同竞争水平和采购效益的问题。采购人应及时采集公共采购的各类信息,交付信息机构进行,以有效、便利地进行信息递送。
实践中,采购信息应把握以下原则:第一,坚持平等、公平的原则。采购人可以根据项目的特点设定合理的资格条件,但应对所有供应商一视同仁,不可人为设置“歧视性壁垒”,不可提出品牌需求。第二,加强信息工作的监督管理,对违反相关规定的相关人员进行严肃处理。第三,对于的采购信息,应积极进行“降密”和“去密”处理,最大限度地公开项目的采购信息,从而确保所有具备相应资质能力的供应商参与到项目采购之中,避免寻租和垄断的滋生,杜绝“电子行业”和“行业电子”等问题。
二、遴选供应商
遴选供应商是直接关系到采购合同授予是否公正的一个关键环节[2]。评标委员会或谈判小组须依据评价方法和评价标准等客观因素,对参与采购的供应商资格、报价、能力进行评审,并向采购人提出评审报告,提出候选单位建议,列明候选单位的优先顺序;采购人根据评审报告和候选单位建议择优确定供应商,并将成交结果通知所有参与单位。
供应商遴选过程中应注意以下问题:
一方面,供应商参与采购的基本资格和条件必须完全具备。《政府采购法》、《招标投标法》和《装备采购条例》等明确规定了供应商参与采购的基本条件,要求供应商必须具备具有独立承担民事责任的能力;具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度;具有履行合同所必需的设备和专业技术能力;有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录;要求参加政府采购活动前三年内,在经营活动中没有重大违法记录等条件。同时规定,采购人可以根据采购项目对供应商规定“特定要求,对供应商的资格进行审查。”
另一方面,为了保障评标委员会、谈判小组对供应商评审工作的顺利进行,保证评审工作的统一性、公正性和透明性,在招标文件或采购公告的同时,应明确并公开遴选供应商的评审标准。评审标准由一系列评审要素和评审指标组成,通常包括以下方面:一是技术因素,专业技术人员数量、专业人员技术掌握和运用程度、制造能力、专业设备数量和制造能力等;二是管理因素,包括供应商的管理制度运行情况、质量管理控制系统运行情况、质量管理控制能力等;三是价格因素;四是履约保障因素,关键衡量其能否及时有效地履行合同,能否及时进行维修保障;最后,对供应商信誉、保密等方面也要设定严格的评定标准。
三、谈判起草合同文本草案
无论采取招标,还是采取竞争性谈判、单一来源采购和询价采购等哪种采购方式,都要通过后续谈判明确合同条款。一般来讲,公共采购合同文本一般由采购人组织起草完成,并与供应商共同协商和阅签。
谈判起草合同文本草案过程中,应当注意以下几个问题:
第一,事无巨细,详细写明所有协议内容。为了最大限度地避免纠纷的产生,为合同履行、检验验收、交接交付、纠纷处理等日后工作提供便利和依据,合同双方需将所有谈判达成的意见明确写入公共采购合同文本草案之中。第二,掌握并熟练运用谈判技巧。第三,组织合同专家参与谈判和合同文本的起草工作。公共采购合同涉及技术、价格、法律、社会实践等领域的知识,因此,为了提高谈判和文本起草的效率,应组织技术、价格、法律和谈判等专业人员组成谈判小组和起草小组,而且应保证专业人员人数不少于小组的三分之二。第四,保证合同文本内容的准确性和完整性。
四、审定合同文本草案
由于公共采购关系到公众和社会利益,所以公共采购合同文本必须按照特定程序,进行严格审查。实行公共采购合同文本审定制度,是采购主管机关(部门)行使管理职责的具体体现,对促进竞争采购,提高合同订立质量具有重要的监督和把关作用,采购合同文本的审定内容主要包括合同草案文本的法律依据、供应商的资格条件、技术状态、经费和价格以及其他合同条款[3]。
审定公共采购合同文本草案过程中,最重要的是严格落实全面性审查和真实性审查要求。一方面,严格把握审查内容的全面性。如装备采购合同法规要求:“装备采购主管机关(部门)应当按照国家和军队的有关规定,对装备采购合同草案文本的法律依据、供应商的资格条件、装备技术状态、经费、价格以及其他合同条款进行全面审查。”另一方面,严格审查文字内容的真实性、供应商资格的真实性以及供应商遴选过程的真实性。文字内容不真实,违背 采购人真实意图和公共利益的,应立即进行改正;供应商资格不真实的,以及选定供应商过程不真实的,应当取消相应的成交通告,并依法追究相关人员的法律责任。
五、签订合同
采购主管机关(部门)审定并批准合同草案文本后,公共采购合同订立业务部门应及时与供应商签订合同。
公共采购合同签订过程中,应注意以下两个问题:
一方面,合同签订说明采购人和供应商之间的要约和承诺已经达成一致,公共采购合同至此宣告成立。但是,由于公共采购合同关系到公众、社会和国家的利益,因此要求经过双方、尤其是采购主管机关(部门)的签章后才能获得法定效力。
另一方面,公共采购合同签订主体要适格。公共采购合同签订主体适格就是要求代表采购人和供应商的签订主体要具有法人资格或委托授权。
六、合同签章
合同签章是公共采购合同订立工作的重要步骤,是合同生效的法定程序。《合同法》第44条第2款规定:“法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的,依照其规定。”同时《装备采购条例》规定,“装备采购合同经装备采购主管机关(部门)确认后生效”,即“签订的装备采购合同报总部分管有关装备的部门、军兵种装备部装备采购业务部门审定,并由装备采购计划部门在合同文本上加盖合同管理专用章后生效。”借鉴装备合同经验,为了充分维护社会和国家利益,维护合同的权威性和严肃性,除装备合同以外的其他公共采购合同也应经过采购主管机关(部门)的签章确认[4]。
七、合同生效
合同生效是公共采购合同订立阶段的一个重要标志,是最具实质意义的环节。公共采购合同具备了法定的生效要件,即具有了法律效力,便对采购人和供应商产生预期的法律约束力。
公共采购合同效力管理工作需要注意以下三个问题:
第一,生效日期。合同生效日期应以盖章日期为准。第二,公共采购合同文本地位。公共采购合同生效前形成的协议、纪要、文件,凡与合同条款有冲突的均无效,相关内容应以合同文本的约定为准。第三,公共采购合同的无效情形。有下列情形之一的,合同无效:一方以欺诈、胁迫手段订立合同,损害公众、社会和国家利益的;恶意串通,损害公众、社会和国家利益的;以合法形式掩盖非法目的的;违反法律、法规的强制性规定的;合同当事人没有权、超越权或者权终止后签订合同的。合同确认无效后,合同双方应当相互返还非法取得的财产;给对方造成损失的,过错一方应当承担相应的赔偿责任。
八、合同备案
《政府采购法》第47条规定:“政府采购项目的采购合同自签订之日起七个工作日内,采购人应当将合同副本报同级政府采购监督管理部门和有关部门备案。”《装备采购条例》第41条也规定:“总部分管有关装备的部门、军兵种装备部应当在装备采购合同生效之日起15日内,将装备采购合同报总装备部备案。总部分管有关装备的部门、军兵种装备部应当对装备采购合同订立情况实施监督、检查。”
采购合同管理方案篇4
本文研究了政府采购决策风险识别的过程,按照政府采购决策的程序指出了政府采购决策过程中存在的风险因素,对其诱因进行了全面分析,并给出了政府采购决策风险的防控策略。
一、政府采购决策的风险识别
政府采购决策风险是指在政府采购决策过程中,由于决策方法和程序的缺乏科学性,导致某些风险因素的发生,从而导致决策结果相对预期效果的不利变化。风险识别是确定可能发生的风险的类型,目的是为风险分析提供素材和框架。政府采购决策风险识别重点考察政府采购决策过程可能存在的各种风险因素,特别要找出决定政府采购成败的关键风险因素,为政府采购的正确决策提供坚实的基础。为了便于对政府采购决策风险实施有针对性的风险管理,我们可以依据政府采购决策过程来对决策风险分类。
1.审批阶段风险因素(1)违反国家或地方的法律法规:政府采购的程序违背国家或地方法律法规。(2)决策目标选取不当:政府采购的决策目标选取不当,甚至是错误的,不符合国家相关法律和政策的要求。(3)项目多目标处理不当:政府采购是多目标的,多目标不能全面兼顾,或遗漏重大决策。(4)超出采购单位权限:含有不属于采购单位权限内的采购项目。(5)市场可行性分析与项目建议存在重大错误或漏洞:主要是政府采购的工程项目,市场可行性分析与项目建议存在重大错误或漏洞。
2.方案拟订阶段风险因素(1)市场信息不全或重大信息遗漏:在政府采购的决策前和决策过程中市场信息收集不全面或重大信息被遗漏或忽略。(2)智力缺乏:进行政府采购决策的技术人员、专业人员缺乏,不能进行方案设计。(3)采购模式选择错误:对集中采购和分散采购的选择不当。(4)采购方式选择不当:对五种采购方式的选择错误,不能根据实际情况选择合适的采购方式,发挥各种采购方式的优点。(5)供应商选择不当:选择的供应商缺乏实力或者不符合要求。(6)重大方案遗漏:在拟订方案的过程中可选方案设计过少。(7)研究分析的方法选取不当:方案可行性分析方法选择错误。(8)应变措施不力:环境发生变化后的应变措施缺乏或者处理不了。(9)合同条款制定不当:合同条款制定不当,包括不平等条款或是对己方不利的条款。
3.评估与优选阶段风险因素(1)评估标准本论文由整理提供和方法错误:政府采购方案评价标准选择错误或遗漏,评估方法不适用。(2)评估计算错误:评估计算由于人为因素发生错误。(3)风险排序错误:由于方案优选的标准和方法不当,造成方案排序错误。(4)决策信息可靠程度低:政府采购方案设计过程中的信息来源、质量可靠度比较低。(5)决策环境发生变化:政府采购决策环境发生改变造成风险。(6)以往被忽略因素的影响:在方案设计过程中被忽略的信息变得重要。(7)优选方案中应变措施不可行:应变措施根据不足。(8)权重选择不当:评价标准权重分配不合理。
4.实施阶段风险因素(1)决策执行与决策计划存在较大差距:进度延缓、资金超预算、资金不能及时到位等。(2)项目管理不到位:采购中的管理不到位,采购人员责任心不强,尤其是工程采购。(3)其他以外风险:自然灾害等。
5.全程性决策风险(1)决策主体结构不合理:政府采购决策机构组织混乱。(2)专家顾问组成结构不合理:政府采购决策团体组成人员智力不能互补等。(3)环境急剧变化:包括自然、经济、政治等环境的变化。(4)法律风险:政府采购行为违反国家法律,如本应该采购国内货物而采购国外货物等。
二、政府采购决策风险的诱因分析
本文对政府采购决策风险的诱因分析如下:
1.审批阶段风险因素
(1)违反国家或地方的法律法规:受时间限制或是其他原因,在审批报批程序上存在错误,出现采购先行,审批滞后;或者采购本身存在违反国家或地方法律法规。(2)决策目标选取不当:采购决策人员无视国家法律对政府采购宗旨的规定,或者对政府采购的宗旨理解不够深刻。(3)项目多目标处理不当:如何处理多目标之间的关系,他们之间的权重如何分配,首位目标如何确定等都关系到政府采购项目决策的质量。(4)超出采购单位权限:有些采购超出了采购申报单位的权限,或者是无须采购,或者不在国家或地方颁布的采购目录之内。(5)市场可行性分析与项目建议存在重大错误或漏洞:缺乏调查研究或者研究方法的错误都可能导致这种风险。
2.方案拟订阶段风险因素
(1)市场信息不全或重大信息遗漏:了解市场信息不够全面,包括各潜在供应商提品的型号、质量、价格和服务等各方面的情况。(2)智力缺乏:政府采购决策人员的素质、能力和专业人才缺乏的限制,所拟定的方案过少,不能实现方案的优选。(3)采购模式选择错误:决策主体为了私利,避免集中采购而将采购项目化整为零。(4)采购方式选择不当:对各种采购方式的优劣分析不合理,对项目的情况分析不全面,导致采购方式选择错误。(5)供应商选择不当:决策主体对供应商资格审查不严格,未能认真评估供应商可能的履约能力和诚意。(6)重大方案遗漏:信息不全,或者激励因素不到位,导致人员积极性缺乏。(7)研究分析的方法选取不当:方法选择错误,或者选取方法单一。(8)应变措施不力:政府采购的方案拟定主要是基于环境的特定假设,如果环境发生重大变化后,却没有应变措施或应变措施考虑不全面,则无法应对和处理环境变化。(9)合同条款制定不当:合同条款不明确,考虑问题不全面,存在不公平的条款。
3.评估与优选阶段风险因素(1)评估标准和方法错误:对各种方法的适用条件理解不正确,评估标准制定不当。(2)评估计算错误:人员责任心不强,计算过程过于复杂,或者所需要的计算技术是决策主体单位所不能胜任的。(3)风险排序错误:政府采购方案选优的标准不同,或者相关计算人员的失误造成。决策主体单位对影响决策结果的关注点面不同,管理者的心理状态也直接影响排序结果,乐观者和悲观者对决策的排序也可能会有所不同。(4)决策信息可靠程度低:决策单位没有对决策信息的可靠性进行甄别。(5)决策环境发生变化:政府采购决策中的每种设计方案都是在特定环境下,为实现决策目标而设计出来的。一旦决策环境发生改变,则方案制定的依据不复存在。(6)以往被忽略因素的影响:在拟定方案过程中某个信息因素对决策目标的结果影响不大,往往被忽略不计,随着环境变化,该因素的重要性可能会变得举足轻重,直接影响方案的选择。(7)优选方案中应变措施不可行:应变措施只是针对环境可能发生变化才发挥作用。在实际中,决策单位只是提出一个应变措施的框架,没有具体的实施细则。一旦环境真的发生了改变,这种粗框架的应变措施可能会因为缺乏具体步骤和方法而导致采购失败。(8)权重选择不当:目标的权重分配不当,方案的评价方法上不当;采取专家意见法来评估方案是,对每个专家意见给予的权重不
同。
4.实施阶段风险因素(1)决策执行与决策计划存在较大差距:政府采购人员的管理能力较差,没有建立良好的规章制度和流程安排,或者没有足够的动力激励各部门和人员。(2)项目管理不到位:管理人员缺乏经验、或责任心不强。(3)其他以外风险:事前没有估计到或估计不充分的风险。
5.全程性决策风险(1)决策主体结构不合理:政府采购决策组织机制存在严重缺陷,投资决策背离了科学化、民丰化、合理化的原则,存在着严重的随意性、主观性、盲目性、独断性的弊端。(2)专家顾问组成结构不合理:专家顾问的组成在经验、能力、专业、年龄上不能互补。(3)环境急剧变化:环境的急剧变化可能发生在政府采购的任何阶段,对采购的成功自始至终起着决定性影响。(4)法律风险:采购人用不当的方式阻挠或限制供应商自由进入本地区本行业;采购人的招标文件中约定强制易条款;采购人本应该采购本国货物或服务而采购国外的货物或服务;采购人应回避而不回避;采购人采购信息选择媒体不当。
三、政府采购决策风险的防控策略
政府采购决策风险防控是指在识别和评估的基础上,针对风险发生的概率和风险损失后果,采取有效的防控策略,即采取一定的防范和控制措施,来防止风险的发生或将风险损失控制在一定的范围之内,使之对决策不造成重大影响,保证决策顺利实施的过程。可以从以下几个方面来进行政府采购决策风险的防控:
1.树立正确的风险意识和风险态度。决策主体在进行政府采购决策时要充分认识到风险对决策的重大影响,提高风险防范的意识和警惕性;同时,还不能惧怕风险而不敢决策,应当既敢于正视风险又不盲目冒险。
2.建立科学的政府采购决策程序,并严格按照程序进行政府采购决策工作,不允许人为地随意破坏和删改决策程序。
3.建立政府采购决策听证、决策评估和决策责任制度,保障决策的正确性和有效性,从而避免较大的风险发生。
4.建立政府采购风险管理机构,强化政府采购决策风险管理的职能,对决策风险问题进行系统的、科学的统一管理。
5.加强政府采购信息管理。政府采购的信息管理包括信息的获取、处理、辨伪、存储和推断等。加强信息管理对于风险预警防控极为重要。
6.加强政府采购决策风险评估工作,并根据风险评估的结果来指导和确定决策风险防控的对策和措施。
具体的政府采购决策风险的防控策略措施如下:
1.审批阶段风险因素(1)违反国家或地方的法律法规:收集与项目相关的法律法规,聘请法律顾问或专门进行法律咨询,加强相关人员的法律教育。(2)决策目标选取不当:建立听证制度,听取专家和利益相关者的意见。(3)项目多目标处理不当:加强政策学习,通过专家论证、复查复议等方式解决。(4)超出采购单位权限:加强教育,建立监管制度和惩罚措施。(5)市场可行性分析与项目建议存在重大错误或漏洞:听取专家论证意见和相关部门的建议,实事求是,认真分析。
2.方案拟订阶段风险因素(1)市场信息不全或重大信息遗漏:组织决策风险管理人员复查,检查项目决策信息的准确性,必要时进行实地调查。(2)智力缺乏:聘请外专家,引入外部智力,或委托其他单位帮助提供方案。(3)采购模式选择错误:严格审批制度,加强采购人员教育。(4)采购方式选择不当:聘请专家和专业人员咨询,加强调研工作。(5)供应商选择不当:严格审查供应商资格、能力,加强招投标的管理。(6)重大方案遗漏:集思广益,对方案进行广泛讨论,制定多种方案。(7)研究分析的方法选取不当:聘请专家或专业人员利用多种方法进行验证。(8)应变措施不力:建立应变措施计划或备选方案。(9)合同条款制定不当:聘请法律顾问或专门进行法律咨询,加强教育。
3.评估与优选阶段风险因素(1)评估标准和方法错误:建立专家听证制度和复查制度。(2)评估计算错误:多次反复验证计算过程。(3)风险排序错误:加强风险管理人员责任心,设立复查验证环节。(4)决策信息可靠程度低:验证信息的真实性,去伪存真,加强信息管理。(5)决策环境发生变化:建立和加强风险检测预警工作,快速反应环境变化。(6)以往被忽略因素的影响:进行决策方案复查和例外管理。(7)优选方案中应变措施不可行:通过专家听证制度和复查制度来及时发现和处理。(8)权重选择不当:聘请外部专家,采用德尔菲法确定权重,多听取专业人员意见。4.实施阶段风险因素(1)决策执行与决策计划存在较大差距:制定风险防控计划,建立风险核对表,及时发现,及时调整,制定良好的激励措施。(2)项目管理不到位:建立规章制度,加强对管理人员的技能培训等。(3)其他以外风险:例外管理或启用应变措施。超级秘书网
5.全程性决策风险(1)决策主体结构不合理:制定决策主体结构的最低标准和规章。(2)专家顾问组成结构不合理:通过聘请所需专业的专家,并根据专业和权威专家意见附加权重来弥补。(3)环境急剧变化:启用备用方案或终止项目决策。(4)法律风险:加强教育和监督,聘请法律顾问或专业咨询人员。
四、结束语
政府采购作为政府投资和维持日常政务的手段,是公共财政管理的重要组成部分,也是实现公共资源优化配置的一种机制,所以倍受社会各界的普遍关注,有着深远的社会意义和经济意义。将风险管理的科学分析方法应用于政府采购决策过程,有了科学的研究方法,可以让政府采购工作者对采购决策过程的风险有一个客观全面的认识,对于各种实际风险因素的影响有理性的分析,得出科学结论,辅助政府采购的组织者和管理者进行正确决策,可以最大限度地防止和控制风险发生。本文对政府采购人员进行决策风险的管理有一定的作用。
参考文献:
[1]中华人民共和国政府采购法.本论文由整理提供
[2]苏明主.政府采购[M].北京:中国财政经济出版社,2003:28.
[3]2005年全国政府采购信息统计分析.
[4]Dr.GrayJ.Zenz,Dr.GeorgeH.Thompson.PurchasingandManagementofMaterial,AEI,345.
采购合同管理方案篇5
——对暂行制度、立法文件及现行规范的实证分析
【摘要】对政府采购行为法律性质的判断关系到政府采购制度的构建。从《政府采购法》颁布之前的暂行制度,到《政府采购法》立法时的立法文件,立法者意图将政府采购行为完全私法化,对《政府采购法》具体规范的实证分析也证实了这一点。
【关键词】政府采购行为;法律性质;立法意图;政府采购法
引言
我国加入WTO后即承诺要开启加入《政府采购协议》的谈判,谈判有两个主要内容,一个是出价清单,即国内政府采购市场的开放程度,另一个即是国内法制的修改完善。后者中最为关键的即是独立、公正的政府采购救济制度的构建。法国将对政府采购的救济全部纳入公法范畴,由行政法院管辖,而我国台湾地区则奉行“双阶理论”,对政府采购的缔约阶段采用公法救济,而对于合同的履行阶段则采用私法救济。
如此明显的差异表明政府采购的救济制度有其特殊性,该特殊性源于政府采购制度本身即为公私交融的一项制度:采购人的公共性、采购目的的公益性及采购资金的财政性,都表明政府采购制度蕴含着无法摆脱的公法性,而采购的实施方式——合同,又预示着采购人与供货商之间的平等性,加之自由竞争原则对政府采购制度的影响,其私法性又隐隐而现。“双阶理论”正是将缔约阶段解为公法阶段,履约阶段解为私法阶段,从而分别采取了相对应的救济途径;法国《政府采购法典》则将政府采购解为行政合同,因此将其引发的诉讼归于行政法院管辖。
可见,救济制度的选择根源于对政府采购行为的性质判断,而此问题也颇为复杂,因为一般而言,政府采购行为分为两个阶段,第一个阶段是采购合同的缔结阶段——缔约阶段,第二个阶段是采购合同的履行阶段——履约阶段。两个阶段相互区别,各有特点,却又互相联系,难以割裂。“双阶理论”试图将两阶段分别归于公、私领域,因此遭人批评与实践不符,仅为法学家的“拟制”。总之,明晰政府采购制度的性质是我们构建救济制度的前提,本文不打算比较各种观点的优缺点,而试图以法的实证分析为基本方法,首先明晰我国现有的政府采购制度到底性质为何,以此作为将来进一步讨论的基础与原点。
《政府采购法》是我国政府采购制度的根本法,在其颁布之前财政部已建立了一套政府采购暂行制度,在该暂行制度运行的同时,全国人大也开始了立法工作,对《政府采购法(草案)》进行审议和修改,最后,《政府采购法》才于2002年颁布,2003年生效。
对该法颁布之前的暂行制度及立法审议文件的分析,将向我们展现起草者、立法者对于政府采购活动的性质判断经历的一个变化的过程,据此,立法意图将清晰而现。最后再结合该法的具体规范,细化立法者贯彻立法意图的具体措施和手段,以明确之前对立法意图的判断。
一、《政府采购法》颁布之前的暂行制度
财政部于1999年制定了《政府采购管理暂行办法》作为政府采购制度的基本规范,又于同年制定了《政府采购合同监督暂行办法》,详细规定了行政权对政府采购合同的订立、履行的监督,后于2000年制定了《政府采购运行规程暂行办法》,进一步规范政府采购制度的运行。此三个文件即构建了《政府采购法》颁布之前的政府采购制度,并且也一定程度的反映了之后《政府采购法(草案)》起草者的意图。
该制度下,各级财政部门对政府采购活动的监督延伸到各个环节:从预算的编制[1]、缔约的程序[2]、合同内容的确定[3]到履行中或履行后实施效果的检查[4]以及验收后的付款[5]等等。同时,在合同履行之中,双方当事人不得随意变更或终止合同的内容[6],若因为公共利益的需要而要变更或终止合同,则采购机关需要报告财政部门[7],后者有权决定变更或终止合同[8]。最后,政府采购活动的救济,没有采纳缔约阶段和履约阶段的区分,全部纳入了行政救济,即向财政部门进行投诉[9],对投诉结果或处罚结果不服,可以提起行政复议或行政诉讼[10]。
总之,此时的政府采购活动,是在各级财政部门严格监督之下的,以采购机关(以集中采购机关为主)和供货商为当事人进行的采购活动,并且,与此同时,采购机关配合财政部门进行监督[11]。
可见,在财政部门、采购机关和供货商的关系中,财政部门是公共利益的代表者,对财政资金的运用、采购目的的实现、采购效果的实效进行监督,而采购机关与供货商原则上平等协商,若要变更合同需要协商一致,而同时采购机关也有其公法性,若合同的履行威胁公共利益,其有权向财政部门请求行政干预[12]。整体而言,此时的政府采购制度有明显的公法性,也正是因为如此,在救济制度上,仅设置了行政救济,而无私法救济。
二、《政府采购法》起草、审议中立法文件
(一)1999年4月,全国人大财经委员会成立了政府采购法起草组,并于2001年10月22日在第9届全国人大常委会第24此会议上做了《关〈于中华人民共和国政府采购法(草案)〉的说明》。其中对政府采购活动的性质解释如下:
政府采购本身是一种市场交易行为,在采购合同订立过程中,不涉及行政权权力的行使,购销双方的法律地位是平等的,因此,政府采购合同一般应作为民事合同。同时还应当注意到,政府采购资金属于财政性资金,采购的目的是为了公共事务,政府采购还具有维护公共利益、加强财政支出管理、抑制腐败等功能,因此,政府采购合同又不完 全等同于一般的民事合同,需要在明确适用合同法的前提下,对政府采购合同的有关特殊问题作出规定。为此,草案第四条中规定:“政府采购合同适用合同法和有关法律”,“本法另有规定的,按本法规定执行”,并对合同管理、合同履行、合同变更等作了必要的特别规定。例如,政府采购合同的双方当事人不得擅自变更、中止或终止合同。省级以上人民政府发现政府采购合同继续履行将严重损害国家利益和社会公共利益的,有权决定变更、中止或终止合同等。
起草者在认定政府采购合同当事人的平等性的前提下,强调了该合同不完全等同于一般的民事合同,因此在草案中规定政府采购合同适用“合同法和有关法律”,具体规定了合同内容不得被合同当事人单方变更,并且赋予省级以上人民政府权力变更、中止或终止合同的权力。
可见,相比于前述暂行制度,起草者在《草案》中减低了对政府采购活动的行政性判断:明确指出了双方地位的平等性及合同法的适用,后者就间接导致了民事救济制度的引入;同时,将最初分散到各级财政部门的合同内容变更、终止权收归省级以上人民政府,降低了财政部门对政府采购活动的监管,另外,对采购当事人的称呼也由之前的“采购机关”改为了“采购人”。总之,起草者希望将政府采购活动更多的交还给采购当事人以平等主体身份处理。
(二)经过上次会议的讨论,全国人大常委会于2001年12月24日进行了第25次会议,会上法律委员会做了《全国人大法律委员会关〈于中华人民共和国政府采购法(草案)〉修改情况的汇报》,在报告的第15项中对关于政府采购活动的规定作出了新的修改:
十五、有些常委委员、地方、部门、专家提出,在政府采购活动中,采购人与供应商处于平等的法律地位,双方应当按照平等、自愿的原则订立采购合同。采购人委托采购机构与供应商签订合同的,应当出具授权委托书。采购合同履行中出现问题,应由双方当事人按照合同法的原则进行变更、中止或者终止合同或者通过司法程序来解决,不宜由政府直接干预合同的变更和履行。因此,法律委员会建议作出如下修改:
(一)将草案第四十三条修改为:“政府采购合同适用合同法。采购人和供应商之间的权利和义务,应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定。”
(二)在草案第四十三条中增加一款规定:“采购人可以委托采购机构代表其与供应商签订政府采购合同。由采购机构以采购人名义签订合同的,应当提交采购人的授权委托书,作为合同附件。”
(三)将草案第五十条修改为:“政府采购合同的双方当事人不得擅自变更、中止或者终止合同。”“政府采购合同继续履行将损害国家利益和社会公共利益的,双方当事人应当变更、中止或者终止合同。有过错的一方应当承担损害赔偿责任,双方都有过错的,各自承担相应的责任。”
(四)删去草案第六十八条第一款第(二)项有关供应商中标、成交后不与采购人签订采购合同要由行政机关给予处罚的规定。
此次修改首先明确了政府采购合同原则上适用“合同法”,而非前述《草案》的“合同法和其他法律”,并且取消了省级以上人民政府的干预权,而要求合同当事人在合同履行危害公共利益时自行协商后决定变更、中止或终止,并规定了赔偿责任。另外,还明确了采购人与采购机构之间的民事关系。
之后在全国人大常委会2002年6月24日的第28次会议上,法律委员会作的关于《政府采购法(草案)》的两个报告[13]都没有再对政府采购合同的性质问题做出实质性的修改。
可见,相比之前的制度和《草案》,对于政府采购活动的性质,立法者倾向于更强的私法性:确立了采购人与中介机构之间的民事关系,而且直接删除了公法法源和行政干预权,就连威胁公共利益的情形,也交由当事人按照合同法处理,并且规定了无偏向性的赔偿责任。总之,是将政府采购活动完全推向了私法。
比较最初的暂行制度以及两份立法文件,对于政府采购行为的法律性质问题,可以看到立法意图的一个明显的转变:由公法性强势下的公私兼顾(暂行制度),到公私平衡(草案),再到全面地私法化(草案修改稿)。值得注意的是,如前所述,政府采购制度由于其采购主体的公共性、采购目的的公益性及采购资金的财政性,而拥有与生俱来的公法性,但我国的《政府采购法》立法意图却将之完全推入私法,此种做法是值得玩味的,为了更加肯定此种立法意图的转变,下面将对《政府采购法》的实证规范进行分析。
三、《政府采购法》的具体规范
前述的暂行制度确定了这样的一套法律关系:采购机关与供货商缔结采购合同,该合同名义上是民事合同(因为双方都不得自行变更内容);但财政部门,在采购机关的配合下,拥有广泛的监管权,对合同的缔结、履行、付款进行全面的监管,甚至在公共利益要求之下,可以介入合同之中对合同进行变更、中止或终止,履行过程中及履行完成后,财政部门都有权进行监督检查;对该法律关系中的纠纷进行救济,仅依靠行政途径,即投诉——处理——行政复议或诉讼。
从实证角度看,《政府采购法》的颁布使政府采购的调整规范由前述的各个《暂行办法》转为了《政府采购法》。该法重新确立了一套法律关系,与前相比,主要体现为以下几点不同:
(一)当事人民事主体地位清晰化
直观上看,暂行制度下的当事人为采购机关和供货商,而《政府采购法》中则为采购人、采购机构和供货商。除了用词上的变化外,更重要的是其实质内涵上的变化。
所谓的采购机关,并非真正的采购单位(用户),而是“政府采购的执行机构,负责各项政府采购活动的组织和实施。采购机关分为集中采购机关和采购单位”[14]。“集中采购项目的合同原则上由集中采购机关与中标供应商签订,也可以由集中采购机关会同采购单位(用户)与中标供应商签订。分散采购项目的合同由采购单位(用户)与中标供应商签订。”[15]
对比《政府采购法》中的当事人规定,原采购机关实际上相当于现在的采购机构,“集中采购机构为采购机构。设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构。集中采购机构是非营利事业法人,根据采购人的委托办理采购事宜。”[16]此处明显可知,采购机构仅为非营利的事业法人。不仅如此,“采购人依法委托采购机构办理采购事宜的,应当由采购人与采购机构签订委托协议,依法确定委托的事项,约定双方的权利义务。”[17]结合前述的立法文件中,立法者认为“在政府采购活动中,采购人与供应商处于平等的法律地位,双方应当按照平等、自愿的原则订立采购合同。采购人委托采购机构与供应商签订合同的,应当出具授权委托书。”可见,采购人与采购机构的关系已经完全转变为民法中的委托关系了,采购人与采购机构也皆为民事主体。由此,暂行制度中的采购单位(用户)则走上前台,化身为采购人,与供货商订立合同。
在《政府采购法》中,采购人于合同订立之前,并未享有不容于民事主体平等地位的任何特权,其所享有的权利仅限于第22条[18]、第23条[19]规定的要求供货商符合必要标准的权利和要求供货商提供必要文件的权利。此种权利皆不违背主体之间的平等性,普通的民事合同主体之间,若一方当事人故意隐瞒与合同订立有关的重要事实或提供虚假情况,依据《合同法》第42条第2款也是要承担损害赔偿责任的。因此,可以推知《政府采购法》中的采购人与供货商,在缔约阶段,拥有平等的法律地位,同为民事主体。
不仅如此,在政府采购 合同的履行阶段,《政府采购法》直接规定“政府采购合同适用合同法。采购人和供应商之间的权利和义务,应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定。”[20]此条为第5章“政府采购合同”的第一条,统摄该章其他条款,体现出政府采购合同的主要法源乃是合同法,合同双方处于平等地位。另外采购人若需要追加采购内容,也需订立补充合同,[21]此也体现了履行过程中当事人的平等地位。特别是,当合同的继续履行威胁公共利益时,采购人或行政机关也无权单方面变更、中止或终止合同的履行,而应该由合同双方按照合同法的规定协商解决。[22]此种制度设计剔除了行政权在合同履行中进行干预的可能,再次肯定了履行过程中合同当事人的平等性。
总之,相比暂行制度中对合同当事人地位的模糊界定,《政府采购法》明确肯定了在缔约阶段及履约阶段,当事人都享有平等的地位,其民事主体的地位得以清晰化。
(二)财政部门监管职权缩限
暂行制度下财政部门拥有巨大的监管权力,该权力不仅对缔约阶段进行监督,在履约阶段、验收之后采购内容的实际运作等亦进行监督检查,甚至是介入采购合同之中对其变更、中止或终止。而《政府采购法》则仅赋予财政部门极为有限的监督权,其集中规定在第59条[23],该条统摄其后的第60、61、62、63、64、65、66条。
整体来看,财政部门的监督主要针对“政府采购人员的职业素质和专业技能”以及“采购范围、采购方式和采购程序的执行情况”,即其针对的范围仅限于缔约阶段,而不再监督履约阶段,更没有对验收后继续监督。至于当公共利益受到威胁,而介入合同之中,对合同进行变更、中止和终止的权力,如前所述,在《政府采购法》中交由合同双方当事人按照合同法协商解决。
总之,《采购法》仅赋予财政部门监督当事人在缔约阶段严格依照该法规定的方式和程序缔结合同,相比于《暂行办法》,该权力大大缩限。
(三)政府采购行为救济制度的完全私法化
暂行制度下的救济制度规定如下:
《政府采购管理暂行办法》
第四十一条 政府采购当事人认为自己的合法权益受到损害,可以向财政部门提出书面投诉。财政部门应当在收到投诉书之日起30日作出处理。
第四十八条 对财政部门作出的投诉处理或者处罚,当事人不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
《政府采购法》的救济制度规定如下:
第五十二条 供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的,可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内,以书面形式向采购人提出质疑。
第五十五条 质疑供应商对采购人、采购机构的答复不满意或者采购人、采购机构未在规定的时间内作出答复的,可以在答复期满后十五个工作日内向同级政府采购监督管理部门投诉。
第五十八条 投诉人对政府采购监督管理部门的投诉处理决定不服或者政府采购监督管理部门逾期未作处理的,可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。
可见二者都基本采用了“投诉——行政复议或行政诉讼”的路径,但差别之处在于前者的救济事由为“自己的合法权益受到损害”,后者则在“质疑”这一前置程序中就将救济事由限制为“认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害”,据此其后的“投诉——行政复议或行政诉讼”的救济制度也仅能救济由此事由引发的纠纷。而此救济事由都只可能发生于政府采购合同的缔约阶段,即合同签订之前,也就是说,《政府采购法》规定的行政救济制度的适用范围仅限于政府采购的缔约阶段,而不包括履约阶段。
那么,既然缔约阶段适用行政复议和行政诉讼,是否意味着缔约阶段双方当事人的关系是不平等的公法关系呢?不然,其实此处的行政复议或行政诉讼的客体并非采购人决定与哪位供货商签订合同的决定行为,而是供货商向财政部门提出投诉后,财政部门的答复处理行为,而此行为当然属于行政行为,当然应该纳入行政复议和行政诉讼的管辖,也正因为如此,恰恰否定了采购人决定与哪位供货商签订合同的决定行为的公法性。
可以说,此处的行政复议和行政诉讼并非政府采购行为的司法救济制度,而仅是对财政部门处理行为的司法救济制度[24]。因此,不能如一些学者所认为的据此可以判断政府采购缔约阶段为公法关系,最终得出结论认为我国的政府采购制度也是双阶理论的运用[25]。相反,其实缔约阶段出现的行政复议和行政诉讼都不是针对政府采购行为的司法救济。
那么,对于缔约阶段,是否还规定了其他的司法救济制度呢?《政府采购法》第79条给出了答案:
第七十九条 政府采购当事人有本法第七十一条[26]、第七十二条[27]、第七十七条[28]违法行为之一,给他人造成损失的,并应依照有关民事法律规定承担民事责任。
联系该条中提到的第71、72、77条,可以发现,此三条涉及的所有行为都仅可能发生于政府采购的缔约阶段,而对于这些行为引起的损害,依据第79条,所有当事人都应该按照“民事法律规定承担民事责任”[29]。
至此,可以明显的看出,《政府采购法》对于缔约阶段的纠纷,实质上设置的司法救济依然是民事性的,非行政(公法)性的。至于供货商提出质疑、进行投诉以及财政部门作出处理的行为,其实属于财政部门的监管行为,不属于司法救济。
至于合同缔结之后的履约阶段的司法救济,《政府采购法》并未作出任何特别规定。因此,依据《政府采购法》第43条的规定,该阶段的司法救济自然是适用合同法,依照民事合同的救济制度进行救济了。
综上可以看出,对于政府采购行为的缔约阶段,《政府采购法》表面上设置了行政复议或行政诉讼制度,而实质上依然按照民事途径解决;对于履约阶段的纠纷,则完全按照民事合同的救济制度处理了。可见,《政府采购法》下的司法救济制度已经完全的私法化了。
如前所述,相比之前的暂行制度,《政府采购法》,一方面,明确地肯定了当事人的民事主体地位,因此确定了该法律关系的民事性;另一方面,还缩减了财政部门的监管权,使其仅仅监督当事人在缔约阶段是否严格按照法定程序选取供货商缔结合同;最后,在司法救济上完全民事化,此点也与其所肯定的当事人民事主体地位相契合。
因此,《政府采购法》之下的政府采购法律关系体现为:采购人、采购机构与供货商之间通过签订合同建立平等的民事法律关系;财政部门作为政府采购行为的监管部门,仅监督当事人在缔约阶段严格遵守《政府采购法》、《招标投标法》规定的方式、程序,而不再监督合同的履行过程和结果。
四、结论
最后,可以认定,政府采购的调整规范由暂行制度过渡到《政府采购法》,其所带来的规范的转变源于起草者、立法者体现于立法文件的内在意图的转变,即政府采购行为不是公法行为,而是私法行为——“在政府采购活动中,采购人与供应商处于平等的法律地位,双方应当按照平等、自愿的原则订立采购合同。采购人委托采购机构与供应商签订合同的,应当出具授权委托书。采购合同履行中出现问题,应由双方当事人按照合同法的原则进行变更、中止或者终止合同或者通过司法程序来解决,不宜由政府直接干预合同的变更和履行。”——缔约阶段如此,履约阶段亦如此。实证规范上,当事人地位的民事化、财政部门监督权的缩减以及司法救济制度的完全私法化,都最终肯定了政府采购行为的私法性。联想到政府采购制度无法回避的公共性,该结论不免让人困惑。
难道公共利益就不需要维护吗?为了维护公共利益,难道就不能赋予行政机关特权吗?正如于安教授所言:“采购人和国家机关监督干预合同履行的必要性, 源于供应商所履行的义务内容具有强烈的公共性质。供应商义务履行中的瑕疵, 往往不是违约制度提供的补偿所能够平衡的。为了防止和制止这些瑕疵的出现, 当然也是为了保护和维护公共利益, 在法律上需要有相应的监督干预授权制度和防止采购人和有关部门滥用权力给当事人造成损失的损失赔偿制度。简单地以合同自由为由来拒绝这些权力, 是不现实和非理性的。”[30]
【注释】
[1]《政府采购管理暂行办法》第7条第2款、第35条,《政府采购运行规程暂行规定》第14、15、16、17 、第25条第2款。
[2]《政府采购管理暂行办法》第7条第3款、第35条,《政府采购运行规程暂行规定》第18、19条,第25条第3款。
[3]《政府采购管理暂行办法》第35条,《政府采购合同监督暂行办法》第2条,《政府采购运行规程暂行规定》第20条。
[4]《政府采购管理暂行办法》第35条,《政府采购合同监督暂行办法》第10、11条,《政府采购运行规程暂行规定》第25条第5款。
[5]《政府采购管理暂行办法》第39条,《政府采购合同监督暂行办法》第9条,《政府采购运行规程暂行规定》第23条、第25条第5款。
[6]《政府采购管理暂行办法》第37条采购合同当事人应当全面履行合同规定的义务,任何一方不得擅自变更或者解除合同。合同当事人协商一致需变更合同实质性条款或订立补充合同的,应当报送财政部门备案。
《政府采购运行规程暂行规定》第21条:政府采购合同依法签订后,合同当事人(甲乙方)应当按照合同约定履行各自义务,任何一方不得自行变更或者解除合同。
在合同履约过程中,需要变更有关条款时,合同当事人应当协商一致。采购合同变更时如原合同金额超过了预算额度,应当报同级财政部门批准。采购合同中止,应当报同级财政部门备案。
[7]《政府采购合同监督暂行办法》第5条:政府采购合同需要变更的,采购机关应当将有关合同变更的内容及时书面报政府采购管理机关。
第6条:政府采购合同履行过程中,因某些特殊情况需要终止合同的,采购机关应当将终止合同的理由以及相应的措施,及时书面报政府采购管理机关。
[8]《政府采购管理暂行办法》第36条:财政部门发现正在进行的政府采购严重违反规定,可能给国家、社会公众和当事人利益造成重大损害或导致采购无效的,应当责令采购机关停止采购,并及时作出处理。
[9]《政府采购管理暂行办法》第41条:政府采购当事人认为自己的合法权益受到损害,可以向财政部门提出书面投诉。财政部门应当在收到投诉书之日起30日作出处理。
[10]《政府采购管理暂行办法》第48条:对财政部门作出的投诉处理或者处罚,当事人不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
[11]《政府采购管理暂行办法》第8条:财政部门不得参与和干涉政府采购中的具体商业活动。采购机关应当加强本部门、单位采购工作的管理,支持和协助财政部门依法履行职责。
[12]同引7、11.
[13]《全国人大法律委员会关于《中华人民共和国政府采购法(草案)》审议结果的报告》、《全国人大法律委员会关于政府采购法(草案)、中小企业促进法(草案)、安全生产法(草案)、科学技术普及法(草案)、清洁生产促进法(草案)主要问题修改意见的报告(书面)》。
[14]《政府采购运行规程暂行规定》第7条。
[15]《政府采购运行规程暂行规定》第20条第2款。
[16]《政府采购法》第16条。
[17]《政府采购法》第20条。
[18]第22条,供应商参加政府采购活动应当具备下列条件:(一)具有独立承担民事责任的能力;(二)具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度;(三)具有履行合同所必需的设备和专业技术能力;(四)有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录;(五)参加政府采购活动前三年内,在经营活动中没有重大违法记录;(六)法律、行政法规规定的其他条件。
采购人可以根据采购项目的特殊要求,规定供应商的特定条件,但不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。
[19]第23条,采购人可以要求参加政府采购的供应商提供有关资质证明文件和业绩情况,并根据本法规定的供应商条件和采购项目对供应商的特定要求,对供应商的资格进行审查。
[20]《政府采购法》第43条第1款。
[21]《政府采购法》第49条:政府采购合同履行中,采购人需追加与合同标的相同的货物、工程或者服务的,在不改变合同其他条款的前提下,可以与供应商协商签订补充合同,但所有补充合同的采购金额不得超过原合同采购金额的百分之十。
[22]《政府采购法》第50条第2款:政府采购合同继续履行将损害国家利益和社会公共利益的,双方当事人应当变更、中止或者终止合同。有过错的一方应当承担赔偿责任,双方都有过错的,各自承担相应的责任。
[23]第59条政府采购监督管理部门应当加强对政府采购活动及集中采购机构的监督检查。监督检查的主要内容是:(一)有关政府采购的法律、行政法规和规章的执行情况;(二)采购范围、采购方式和采购程序的执行情况;(三)政府采购人员的职业素质和专业技能。
[24]司法实践中也是如此,供货商提起行政诉讼针对的皆是财政部门处理投诉的行为,而非采购人选取供货商的行为。比如“原告浙江金克空调系统工程有限公司与被告宁波市鄞州区财政局税务行政处理一案”、“赣州金诺电器有限公司不服赣州市章贡区财政局投诉处理决定一案”。
[25]王锴,《政府采购中双阶理论的运用》,载《云南行政学院学报》2010年第5期,145-149页。另外,台湾法学家陈新民也在其《中国行政法学原理》中提到如此观点。
[26]第71条采购人、采购机构有下列情形之一的,责令限期改正,给予警告,可以并处罚款,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,由其行政主管部门或者有关机关给予处分,并予通报:(一)应当采用公开招标方式而擅自采用其他方式采购的;(二)擅自提高采购标准的;(三)委托不具备政府采购业务资格的机构办理采购事务的;(四)以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇的;(五)在招标采购过程中与投标人进行协商谈判的;(六)中标、成交通知书发出后不与中标、成交供应商签订采购合同的;(七)拒绝有关部门依法实施监督检查的。
[27]第72条采购人、采购机构及其工作人员有下列情形之一,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,处以罚款,有违法所得的,并处没收违法所得,属于国家机关工作人员的,依法给予行政处分:(一)与供应商或者采购机构恶意串通的;(二)在采购过程中接受贿赂或者获取其他不正当利益的;(三)在有关部门依法实施的监督检查中提供虚假情 况的;(四)开标前泄露标底的。
[28]第77条供应商有下列情形之一的,处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款,列入不良行为记录名单,在一至三年内禁止参加政府采购活动,有违法所得的,并处没收违法所得,情节严重的,由工商行政管理机关吊销营业执照;构成犯罪的,依法追究刑事责任:(一)提供虚假材料谋取中标、成交的;(二)采取不正当手段诋毁、排挤其他供应商的;(三)与采购人、其他供应商或者采购机构恶意串通的;(四)向采购人、采购机构行贿或者提供其他不正当利益的;(五)在招标采购过程中与采购人进行协商谈判的;(六)拒绝有关部门监督检查或者提供虚假情况的。供应商有前款第(一)至(五)项情形之一的,中标、成交无效。
[29]司法实践中的确如此,大量的涉及政府采购的案件通过民事诉讼得以解决,其中的涉案纠纷既有产生于缔约阶段的,如“福建省闽卫医用设备有限公司与衡山县人民医院买卖合同纠纷一案判决书”;也有产生于履约阶段的,如“原告北京竟业达数码科技有限公司与被告三门峡市第一高级中学买卖合同纠纷一案”等等。
采购合同管理方案篇6
一、采购档案的含义及重要性
（一）采购档案的含义
采购项目档案应包括该项目的全部文件材料和记录，真实、全面反映采购全过程，其中包括图纸、效果图、磁带、光盘、磁盘等载体的各类文件材料，是烟草商业企业采购活动中形成的原始文件。
（二）采购档案对行业的重要性
烟草企业档案是行业改革和发展的真实记录，是行业的宝贵财富，档案管理工作更是企业整体工作的基础性工作，是功在当代、利在千秋的事业。行业领导正是看到这点，才提出要紧紧围绕烟草行业改革发展的中心任务，以服务大局为主题，以规范管理为核心，以职能建设为基础，促进采购档案管理工作迈上新台阶。
采购档案管理工作更是强化内部管理、规范采购行为的一项非常重要的基础性工作，是行业精益采购、阳光采购的最直接体现。从2008年行业开展“三项检查”（工程投资、物资采购和宣传促销）以来，采购项目档案就是个大专型检查的重点和必查内容，这就要求采购项目档案要具有可追溯性，采购过程是否遵循公开、公平、公正原则，是否体现阳光操作。
二、采购档案管理工作的不足
从近年来行业组织开展的检查情况看，烟草行业的采购工作在程序规范上有了很大的提高、档案规范意识也明显增强，但在实践过程中采购项目档案管理工作仍然存在一些问题。
（一）归档责任主体不明确
目前，烟草行业收集采购档案的责任主体比较多，有采购经办部门、下属单位、招标机构等，各主体的标准不一、人员素质参差不齐，导致采购项目档案管理存在极大差异。
（二）采购过程痕迹化资料不完整
近年来，烟草行业采购管理工作严格按照“应招尽招、真招实招”原则扎实推进，大多数的单位都是通过委托招标开展采购工作。招标机构只参与了招标工作的中间环节，对项目立项、决策和合同签订后的履约及验收评价、结算等过程并无介入；采购经办部门经历了项目的全过程，但有些人员对采购档案痕迹化资料收集、规范采购档案的意识薄弱，从而造成采购项目档案过程痕迹化资料收集归档不完整、不规范，导致档案管理脱节。
（三）档案信息化管理水平不高
信息技术的发展给采购档案管理信息化工作的发展提供了完备的资源和技术保障。采购档案信息化建设可以保证档案的安全性外，同时还可以实现采购档案信息的数字化、档案信息接收、传递、存储和提供利用的一体化、档案信息的网络化。
正是为了适应社会信息化的要求，从2011年全国烟草行业“两项工作”试点现场会召开以来，整个行业花费了大量的财力、物力、人力研发了烟草行业物资采购管理信息化系统，但是整个行业的使用情况和利用率比较低，信息化管理水平不够高。
三、加强烟草行业采购项目档案管理的完善对策
（一）充分认识行业采购档案规范化管理的重要性
目前，烟草企业采购项目档案管理不到位的现象与档案管理人员意识薄弱、重视程度不够有关。部分采购人认为采购工作已经委托公司，招标、评标过程的痕迹化资料有公司收集和整理，自身忽略了跟踪和收集相关资料，而公司只保存了招标、评标过程的相关痕迹化资料，项目的立项审批、合同后续的验收、结算、供应商评价等资料未及时收集或没有收集。为有效解决这一问题，应该明确档案收集整理主体、加强对采购项目档案归档业务的监督和指导。
（二）建立采购档案一项一卷归档制度
针对采购项目档案规范化管理，于2014年年初，我们根据省公司的相关管理办法，出台了《宜宾市烟草专卖局（公司）采购项目档案管理办法》，明确五种采购方式的归档内容和具体要求。采购项目一项一卷资料应该包括采购计划批复、采购立项审批、采购实施过程资料、合同审批、合同、验收入库资料、项目结算等相关痕迹化资料，整个采购过程的痕迹化资料不得涂改、伪造、变造、隐匿或者销毁，按相关业务流程的时间逻辑顺序进行整理，并装订归档。
（三）加强采购人员意识培训
在明确归档责任主体后，要加强采购归档人员的业务培训和收集归档意识培训。作为采购项目档案的归档整理经办人员，要树立牢固的责任意识，明确自己的工作范围和职责，掌握档案管理工作的基本常识，熟悉五种采购方式的归档要求。
（四）完善提高信息化管理水平
2011年，宜宾作为全省采购管理信息子系统的试点单位，可以说在信息化建设上走在了全省行业的前列。采购管理信息子系统规范了管理程序，优化了采购流程，做到上一环节未执行就不能进入下一环节，同时也为采购项目过程痕迹化的电子化档案提供了技术支撑。该系统的应用，实现物资管理与信息公开平台的有效运行，进一步提高我市行业物资采购工作整体水平。
采购合同管理方案篇7
一、进一步扩大政府采购范围和规模。
（一）乡（镇）以上国家机关、事业单位和团体组织（以下简称采购人）全部或者部分使用财政性资金采购货物、工程和服务的，要全部依法实行政府采购。
（二）以财政性资金作为还款来源的借（贷）款（包括世行贷款和外国政府贷款等）、中央和省级补助专款、国债资金、农业开发资金以及其他部门专项资金、支持和补助给企业用于采购的资金，以及各单位先由供应商垫资供货或建造后用财政性资金回购或支付的采购项目，均应纳入政府采购范围，依法实行政府采购。
（三）工程项目概算金额未达到招标限额标准，不实行招标投标的，必须按照政府采购管理规定执行。工程项目概算金额达到招标限额标准，实行招标投标的，财政部门要明确除招标投标环节外执行政府采购的有关具体规定。
（四）货物和服务类采购。由县财政局根据每年省财政厅制定并公布的全省集中采购目录及政府采购限额标准和公开招标数额标准，结合我县实际制定并公布，要进一步优化集中采购品目结构，逐步将体现国家政策功能的项目和关系民生的项目纳入集中采购范围，进一步扩大集中采购的规模，发挥集中采购的优势。
（五）采购要根据《省政府采购工作规范》，以及县财政部门制定的《县集中采购目录及政府采购限额标准和公开招标数额标准》的规定，严格执行政府采购法律制度规定的工作程序和操作标准，合理确定采购需求，及时签订合同、履约验收和支付资金，不得以任何方式干预或者规避政府采购。严禁以任何理由规避或简化政府采购程序。
二、进一步完善政府采购申报、审批程序。
为进一步规范政府采购行为，结合县公共资源交易中心工作实际，在加大政府采购监督力度的基础上，更加公平、高效的开展政府采购工作，我县政府采购申报、审批严格执行如下程序：
（一）五十万元以上（含五十万元）政府采购项目申报、审批程序。
1、申报。采购人按有关规定完成对采购项目方案和预算的的评审工作后，到县政府采购管理办公室领取《县政府采购招标事项核准表》（附件1），根据要求进行填报，由单位负责人签字并加盖单位公章。
2、核准采购预算。县财政局业务股室在核准采购预算后，在《县政府采购招标事项核准表》中财政业务归口股室栏中签署意见并加盖股室章。
3、核准采购招标事项。县政府采购管理办公室根据政府采购法律、法规和规章制度的要求，核准采购方式、采购组织形式，采购信息媒体等相关事项，报县财政局分管领导和局长签字审批。
4、县政府审批。在完成上述核准和审批流程后，采购单位将《县政府采购招标事项核准表》报县政府分管财政领导批示。
5、县纪委监察局备案。采购项目在获得县政府分管财政领导批准后，将《县府采购招标事项核准表》报县监察局，按要求完成项目备案工作。一百万元以上项目，同时完成重大项目报告工作。
6、县政府采购管理办公室审核备案。在核准的事项范围内，根据政府采购法律、法规以及各级政府和相关部门出台的规范性文件规定的程序，完成招标公告，发售招标文件，组织开标、评标等工作，确定中标供应商，签订采购合同等工作后报县政府采购管理办公室备案。
（二）二十万元以上（含二十万元）至五十万元（不含五十万元）政府采购项目申报、审批程序。
1、申报。采购在县政府采购管理办公室领取《县政府采购招标事项核准表》（附件2），根据要求进行填报，由单位负责人签字并加盖单位公章。
2、核准采购预算。县财政局业务股室在核准采购预算后，在《县政府采购招标事项核准表》中财政业务归口股室栏中签署意见并加盖股室章。
3、核准采购招标事项。县政府采购管理办公室根据政府采购法律、法规和规章制度的要求，核准采购方式、采购组织形式，采购信息媒体等相关事项，报县财政局分管领导审批。
4、县纪委监察局备案。采购项目在获得县政府分管财政领导批准后，将《县府采购招标事项核准表》报县纪委纠风室，按要求完成项目备案工作。
5、县政府采购管理办公室审核备案。在核准的事项范围内，根据政府采购法律、法规以及各级政府和相关部门出台的规范性文件规定的程序，完成招标公告，发售招标文件，组织开标、评标等工作，确定中标供应商，签订采购合同等工作后报县政府采购管理办公室备案。
（三）二十万元以下采购项目。
按现行的审批程序不变，即：使用《县政府采购申报表》（附件3），由采购人申报，财政业务归口股室核准采购预算，县政府采购管理办公室核准采购方式和审核采购价格。
三、进一步明确政府采购开标、评标地点的管理。
根据县公共资源交易管理办法的要求，政府采购开标、评标应在县公共资源交易中心的开标、评标室组织，如因特殊情况需在异地开展开标、评标工作的采购项目，则必须填写《县政府采购异地开标、评标审批表》（附件3），报县纪委监察局审批同意。
四、进一步规范采购人的行为。
采购合同管理方案篇8
PPP项目财政管理办法全文第一章 总则
第一条 为加强政府和社会资本合作(简称PPP)项目财政管理，明确财政部门在PPP项目全生命周期内的工作要求，规范财政部门履职行为，保障合作各方合法权益，根据《预算法》、《政府采购法》、《企业国有资产法》等法律法规，制定本办法。
第二条 本办法适用于中华人民共和国境内能源、交通运输、市政公用、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、教育、科技、文化、体育、医疗卫生、养老、旅游等公共服务领域开展的各类PPP项目。
第三条 各级财政部门应当会同相关部门，统筹安排财政资金、国有资产等各类公共资产和资源与社会资本开展平等互惠的PPP项目合作，切实履行项目识别论证、政府采购、预算收支与绩效管理、资产负债管理、信息披露与监督检查等职责，保证项目全生命周期规范实施、高效运营。
第二章 项目识别论证
第四条 各级财政部门应当加强与行业主管部门的协同配合，共同做好项目前期的识别论证工作。
政府发起PPP项目的，应当由行业主管部门提出项目建议，由县级以上人民政府授权的项目实施机构编制项目实施方案，提请同级财政部门开展物有所值评价和财政承受能力论证。
社会资本发起PPP项目的，应当由社会资本向行业主管部门提交项目建议书，经行业主管部门审核同意后，由社会资本编制项目实施方案，由县级以上人民政府授权的项目实施机构提请同级财政部门开展物有所值评价和财政承受能力论证。
第五条 新建、改扩建项目的项目实施方案应当依据项目建议书、项目可行性研究报告等前期论证文件编制;存量项目实施方案的编制依据还应包括存量公共资产建设、运营维护的历史资料以及第三方出具的资产评估报告等。
项目实施方案应当包括项目基本情况、风险分配框架、运作方式、交易结构、合同体系、监管架构等内容。
第六条 项目实施机构可依法通过政府采购方式委托专家或第三方专业机构，编制项目物有所值评价报告。受托专家或第三方专业机构应独立、客观、科学地进行项目评价、论证，并对报告内容负责。
第七条 各级财政部门应当会同同级行业主管部门根据项目实施方案共同对物有所值评价报告进行审核。物有所值评价审核未通过的，项目实施机构可对实施方案进行调整后重新提请本级财政部门和行业主管部门审核。
第八条 经审核通过物有所值评价的项目，由同级财政部门依据项目实施方案和物有所值评价报告组织编制财政承受能力论证报告，统筹本级全部已实施和拟实施PPP项目的各年度支出责任，并综合考虑行业均衡性和PPP项目开发计划后，出具财政承受能力论证报告审核意见。
第九条 各级财政部门应当建立本地区PPP项目开发目录，将经审核通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目纳入PPP项目开发目录管理。
第三章 项目政府采购管理
第十条 对于纳入PPP项目开发目录的项目，项目实施机构应根据物有所值评价和财政承受能力论证审核结果完善项目实施方案，报本级人民政府审核。本级人民政府审核同意后，由项目实施机构按照政府采购管理相关规定，依法组织开展社会资本方采购工作。
项目实施机构可以依法委托采购机构办理采购。
第十一条 项目实施机构应当优先采用公开招标、竞争性谈判、竞争性磋商等竞争性方式采购社会资本方，鼓励社会资本积极参与、充分竞争。根据项目需求必须采用单一来源采购方式的，应当严格符合法定条件和程序。
第十二条 项目实施机构应当根据项目特点和建设运营需求，综合考虑专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素合理设置社会资本的资格条件，保证国有企业、民营企业、外资企业平等参与。
第十三条 项目实施机构应当综合考虑社会资本竞争者的技术方案、商务报价、融资能力等因素合理设置采购评审标准，确保项目的长期稳定运营和质量效益提升。
第十四条 参加采购评审的社会资本所提出的技术方案内容最终被全部或部分采纳，但经采购未中选的，财政部门应会同行业主管部门对其前期投入成本予以合理补偿。
第十五条 各级财政部门应当加强对PPP项目采购活动的支持服务和监督管理，依托政府采购平台和PPP综合信息平台，及时充分向社会公开PPP项目采购信息，包括资格预审文件及结果、采购文件、响应文件提交情况及评审结果等，确保采购过程和结果公开、透明。
第十六条 采购结果公示结束后、PPP项目合同正式签订前，项目实施机构应将PPP项目合同提交行业主管部门、财政部门、法制部门等相关职能部门审核后，报本级人民政府批准。
第十七条 PPP项目合同审核时，应当对照项目实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告及采购文件，检查合同内容是否发生实质性变更，并重点审核合同是否满足以下要求：
(一)合同应当根据实施方案中的风险分配方案，在政府与社会资本双方之间合理分配项目风险，并确保应由社会资本方承担的风险实现了有效转移;
(二)合同应当约定项目具体产出标准和绩效考核指标，明确项目付费与绩效评价结果挂钩;
(三)合同应当综合考虑项目全生命周期内的成本核算范围和成本变动因素，设定项目基准成本;
(四)合同应当根据项目基准成本和项目资本金财务内部收益率，参照工程竣工决算合理测算确定项目的补贴或收费定价基准。项目收入基准以外的运营风险由项目公司承担;
(五)合同应当合理约定项目补贴或收费定价的调整周期、条件和程序，作为项目合作期限内行业主管部门和财政部门执行补贴或收费定价调整的依据。
第四章 项目财政预算管理
第十八条 行业主管部门应当根据预算管理要求，将PPP项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划，经财政部门审核汇总后，报本级人民政府审核，保障政府在项目全生命周期内的履约能力。
第十九条 本级人民政府同意纳入中期财政规划的PPP项目，由行业主管部门按照预算编制程序和要求，将合同中符合预算管理要求的下一年度财政资金收支纳入预算管理，报请财政部门审核后纳入预算草案，经本级政府同意后报本级人民代表大会审议。
第二十条 行业主管部门应按照预算编制要求，编报PPP项目收支预算：
(一)收支测算。每年7月底之前，行业主管部门应按照当年PPP项目合同约定，结合本年度预算执行情况、支出绩效评价结果等，测算下一年度应纳入预算的PPP项目收支数额。
(二)支出编制。行业主管部门应将需要从预算中安排的PPP项目支出责任，按照相关政府收支分类科目、预算支出标准和要求，列入支出预算。
(三)收入编制。行业主管部门应将政府在PPP项目中获得的收入列入预算。
(四)报送要求。行业主管部门应将包括所有PPP项目全部收支在内的预算，按照统一的时间要求报同级财政部门。
第二十一条 财政部门应对行业主管部门报送的PPP项目财政收支预算申请进行认真审核，充分考虑绩效评价、价格调整等因素，合理确定预算金额。
第二十二条 PPP项目中的政府收入，包括政府在PPP项目全生命周期过程中依据法律和合同约定取得的资产权益转让、特许经营权转让、股息、超额收益分成、社会资本违约赔偿和保险索赔等收入，以及上级财政拨付的PPP专项奖补资金收入等。
第二十三条 PPP项目中的政府支出，包括政府在PPP项目全生命周期过程中依据法律和合同约定需要从财政资金中安排的股权投资、运营补贴、配套投入、风险承担，以及上级财政对下级财政安排的PPP专项奖补资金支出。
第二十四条 行业主管部门应当会同各级财政部门做好项目全生命周期成本监测工作。每年一季度前，项目公司(或社会资本方)应向行业主管部门和财政部门报送上一年度经第三方审计的财务报告及项目建设运营成本说明材料。项目成本信息要通过PPP综合信息平台对外公示，接受社会监督。
第二十五条 各级财政部门应当会同行业主管部门开展PPP项目绩效运行监控，对绩效目标运行情况进行跟踪管理和定期检查，确保阶段性目标与资金支付相匹配，开展中期绩效评估，最终促进实现项目绩效目标。监控中发现绩效运行与原定绩效目标偏离时，应及时采取措施予以纠正。
第二十六条 社会资本方违反PPP项目合同约定，导致项目运行状况恶化，危及国家安全和重大公共利益，或严重影响公共产品和服务持续稳定供给的，本级人民政府有权指定项目实施机构或其他机构临时接管项目，直至项目恢复正常经营或提前终止。临时接管项目所产生的一切费用，根据合作协议约定，由违约方单独承担或由各责任方分担。
第二十七条 各级财政部门应当会同行业主管部门在PPP项目全生命周期内，按照事先约定的绩效目标，对项目产出、实际效果、成本收益、可持续性等方面进行绩效评价，也可委托第三方专业机构提出评价意见。
第二十八条 各级财政部门应依据绩效评价结果合理安排财政预算资金。
对于绩效评价达标的项目，财政部门应当按照合同约定，向项目公司或社会资本方及时足额安排相关支出。
对于绩效评价不达标的项目，财政部门应当按照合同约定扣减相应费用或补贴支出。
第五章 项目资产负债管理
第二十九条 各级财政部门应会同相关部门加强PPP项目涉及的国有资产管理，督促项目实施机构建立PPP项目资产管理台账。政府在PPP项目中通过存量国有资产或股权作价入股、现金出资入股或直接投资等方式形成的资产，应作为国有资产在政府综合财务报告中进行反映和管理。
第三十条 存量PPP项目中涉及存量国有资产、股权转让的，应由项目实施机构会同行业主管部门和财政部门按照国有资产管理相关办法，依法进行资产评估，防止国有资产流失。
第三十一条 PPP项目中涉及特许经营权授予或转让的，应由项目实施机构根据特许经营权未来带来的收入状况，参照市场同类标准，通过竞争性程序确定特许经营权的价值，以合理价值折价入股、授予或转让。
第三十二条 项目实施机构与社会资本方应当根据法律法规和PPP项目合同约定确定项目公司资产权属。对于归属项目公司的资产及权益的所有权和收益权，经行业主管部门和财政部门同意，可以依法设置抵押、质押等担保权益，或进行结构化融资，但应及时在财政部PPP综合信息平台上公示。项目建设完成进入稳定运营期后，社会资本方可以通过结构性融资实现部分或全部退出，但影响公共安全及公共服务持续稳定提供的除外。
第三十三条 各级财政部门应当会同行业主管部门做好项目资产移交工作。
项目合作期满移交的，政府和社会资本双方应按合同约定共同做好移交工作，确保移交过渡期内公共服务的持续稳定供给。项目合同期满前，项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组，对移交资产进行性能测试、资产评估和登记入账，项目资产不符合合同约定移交标准的，社会资本应采取补救措施或赔偿损失。
项目因故提前终止的，除履行上述移交工作外，如因政府原因或不可抗力原因导致提前终止的，应当依据合同约定给予社会资本相应补偿，并妥善处置项目公司存续债务，保障债权人合法权益;如因社会资本原因导致提前终止的，应当依据合同约定要求社会资本承担相应赔偿责任。
第三十四条 各级财政部门应当会同行业主管部门加强对PPP项目债务的监控。PPP项目执行过程中形成的负债，属于项目公司的债务，由项目公司独立承担偿付义务。项目期满移交时，项目公司的债务不得移交给政府。
第六章 监督管理
第三十五条 各级财政部门应当会同行业主管部门加强对PPP项目的监督管理，切实保障项目运行质量，严禁以PPP项目名义举借政府债务。
财政部门应当会同相关部门加强项目合规性审核，确保项目属于公共服务领域，并按法律法规和相关规定履行相关前期论证审查程序。项目实施不得采用建设-移交方式。
政府与社会资本合资设立项目公司的，应按照《公司法》等法律规定以及PPP项目合同约定规范运作，不得在股东协议中约定由政府股东或政府指定的其他机构对社会资本方股东的股权进行回购安排。
财政部门应根据财政承受能力论证结果和PPP项目合同约定，严格管控和执行项目支付责任，不得将当期政府购买服务支出代替PPP项目中长期的支付责任，规避PPP项目相关评价论证程序。
第三十六条 各级财政部门应依托PPP综合信息平台，建立PPP项目库，做好PPP项目全生命周期信息公开工作，保障公众知情权，接受社会监督。
项目准备、采购和建设阶段信息公开内容包括PPP项目的基础信息和项目采购信息，采购文件，采购成交结果，不涉及国家秘密、商业秘密的项目合同文本，开工及竣工投运日期，政府移交日期等。项目运营阶段信息公开内容包括PPP项目的成本监测和绩效评价结果等。
财政部门信息公开内容包括本级PPP项目目录、本级人大批准的政府对PPP项目的财政预算、执行及决算情况等。
第三十七条 财政部驻各地财政监察专员办事处应对PPP项目财政管理情况加强全程监督管理，重点关注PPP项目物有所值评价和财政承受能力论证、政府采购、预算管理、国有资产管理、债务管理、绩效评价等环节，切实防范财政风险。
第三十八条 对违反本办法规定实施PPP项目的，依据《预算法》、《政府采购法》及其实施条例、《财政违法行为处罚处分条例》等法律法规追究有关人员责任;涉嫌犯罪的，依法移交司法机关处理。
第七章 附则
第三十九条 本办法由财政部负责解释。
第四十条 本办法自印发之日起施行。
《PPP项目财政管理暂行办法》解读对照20xx年12月31日财政部的《PPP项目政府采购管理办法》(财库〔20xx〕215号文)，PPP财政管理暂行办法进一步将PPP与政府采购密不可分、深度融合的关系以部门规章的形式确认并凝固下来，既是三年来PPP项目采购实践经验的总结和升华，同时为未来更大规模涌现的PPP采购行为提供了操作性很强的规范指导。
第一条开宗明义，明确了本办法的立法依据主要包括《预算法》、《政府采购法》及实施条例等，这就从法理上明确了PPP项目社会资本招标选取过程的政府采购性质。这个规定和215号文规定是一致的。215号文第二条对定：本办法所称PPP项目采购，是指政府为达成权利义务平衡、物有所值的PPP项目合同，遵循公开、公平、公正和诚实信用原则，按照相关法规要求完成PPP项目识别和准备等前期工作后，依法选择社会资本合作者的过程。
与215号文更加专注与采购程序各环节操作相比，PPP财政管理暂行办法第三章用整章的篇幅对PPP采购环节的管理规范做出进一步明确：
第十条规定，经前期识别论证得以确认并报请本级人民政府审核通过的PPP项目，由项目实施机构按照政府采购管理相关规定，依法组织开展社会资本方采购工作。这就进一步确认了PPP项目的实施机构在政府采购程序中的采购人地位，比如交通运输项目中的各地交通委、交通运输局，海绵城市项目的建设主管部门，文化项目中的文化局等。
该条明确，项目实施机构可以依法委托采购机构办理采购。这就明确了政府采购机构在PPP项目社会资本方采购中的职责。
第十一条明确了PPP类政府采购项目的采购方式。依据《政府采购法》及其实施条例、财政部竞争性磋商管理办法等规定，办法明确了PPP项目应当优先采用公开招标、竞争性谈判、竞争性磋商等竞争性方式采购社会资本方，这对保证采购流程的公开、透明有积极意义;该条明确鼓励社会资本积极参与、充分竞争更有利于调动各类社会资本，尤其是民间投资参与PPP的积极性。
与215号文相比，该条未明确列入邀请招标采购方式，对采用单一来源采购方式进行了严格限定，要求严格符合法定条件，并经上级政府采购主管部门批准，这是近两年来PPP项目采购实践现状的总结，也将更有力地维护社会资本参与竞争的平等准入机会。
第十二条进一步明确了国有企业、民营企业、外资企业平等参与PPP建设和服务的权利，被业界普遍看好。
第十二和十三条对PPP采购公告的实质性条款、项目采购评审标准做出了明确和限定，要求项目实施机构应当根据项目特点和建设运营需求，综合考虑专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素合理设置社会资本的资格条件;评审过程应当应当综合考虑社会资本竞争者的技术方案、商务报价、融资能力等因素。这是对214号文的重要增补。我国政府采购采用专家评审制，结合财政部门评审专家管理办法，明确专家评审需要考量的主要因素，有着积极的现实意义。
第第十四条对社会资本投标人的补偿规定也是个小亮点，一是针对政府采购程序中的投标保证金制度，应依据《政府采购法》及实施条例的规定，如期如数退还，这在215号文第21条也有详细规定;另外，PPP项目一般技术复杂，社会资本方所提出的技术方案内容最终被全部或部分采纳，但经采购未中选的，财政部门应会同行业主管部门对其前期投入成本予以合理补偿，该规定也将大大鼓励社会资本参与竞标的积极性。
第十五条明确各级财政部门对PPP采购活动的监督管理职责，重点对PPP项目采购信息公开事宜做出规定。按照《政府采购法》及实施条例、财政部20xx年第19号令政府采购信息公开有关管理办法，PPP项目的政府采购信息，包括资格预审文件及结果、采购文件、响应文件提交情况及评审结果等，应该在财政部门指定的媒体上向公众公开，以确保采购过程和结果公开、透明。暂行办法的亮点之一是明确了政府采购平台和PPP综合信息平台应作为PPP政府采购项目的信息公开平台;亮点之二是明确财政部门在PPP采购活动中除了监督管理，还负有支持服务的职责，这也是实行宽财政，配合有关部委积极引导民间投资稳增长的需要。
第十六条明确采购结果应由项目实施机构将PPP项目合同提交行业主管部门、财政部门、法制部门等相关职能部门审核后，报同级人民政府批准。这项规定与政府采购文件备案管理方法相衔接。
合同管理是PPP政府采购项目管理的重头戏，也是保证合同履行、政府和社会资本长期有效合作的关键。10月9日的中央深改组会议着重强调，在政府与社会资本合作活动中，不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约，确需改变政府承诺和合同约定的要严格依照法定程序进行，从顶层设计层面为社会资本吃下了定心丸，使社会资本得以规避PPP过程中可能发生的最大风险。215号文第三章争议处理和监督检查部分对合同管理和变更有规定，新出台的暂行办法第十七章对此进一步做出了明晰具体的细化规定。
此外，办法第六条还规定，项目要通过政府采购方式确定各类专业咨询服务的提供机构，编制项目物有所值评价报告，独立、客观、科学地进行项目评价、论证等，这也赋予政府采购一项重大使命。