突发性公共事件范文

突发性公共事件篇1

    关键词:突发性公共事件;应急管理;现状

    公共突发性事件是指,政府在管理国家事务中,突然发生的如地震,自然灾害,流行疾病,恐怖袭击等公共事件,具有突发性,普遍性,紧迫性等特点。突发性公共事件的发生具备偶然性且事先难以预料,即便通过信息收集和观察能捕捉到一定的预警信息,也难以准确的报告出突发性公共事件发生的具体时间地点等信息。其次,突发性公共事件具有普遍性,波及范围广,牵涉的人员多,往往带来多米诺骨牌的连锁效应,使公共性突发事件升级到更为复杂的层面,伴随着全球化脚步的不断延伸,突发性公共事件甚至牵一发而动全局,给整个世界带来灾难性的破坏,2009年席卷全球的H1N1便是如此。再者由于公共性突发事件发生前不能提前做预防和控制,往往在发生时束手无策,因此应急工作具备紧迫性。鉴于公共性突发事件的上述特点不难看出,发生时如不能行之有效的做出及时处理,不仅会影响群众的生命和利益,更严重的会产生社会动荡,危及人民群众对党和国家领导的信任。近年来,我国公共性突发事件频频发生,建立一套公共性突发事件的应急体系增强危机应对,降低危机的损失迫在眉睫。

    1976年7月28日凌晨3点42分,一场唐山大地震,让数亿国民见证了地震的惨烈,震级里氏7.8级,地震破坏范围3万平方公里,有感范围达14个省、市、自治区,相当于全国面积的1/3。地震共造成242419人死亡,164581人受重伤,直接经济损失达54亿元,是20世纪世界上人员伤亡最大的地震。唐山大地震三十二年后,一场举世震惊的汶川大地震,再次揪起了数十亿群众的心,汶川大地震遇难69225人,受伤374640人,失踪17939人直接经济损失达8451亿元,尽管汶川大地震是一次前所未有的考验,给我们带来了巨大的损失和悲痛,但值得欣慰的是,党和政府借鉴唐山大地震的经验教训,震后不到两个小时的时间里就建立了应急机构,应急措施,及时有序的进行了灾后的救助和重建工作。本文重点以汶川大地震为例,谈一下汶川地震中我国的公共性突发事件应急体系。

    1汶川地震中建立的应急体系

    (1)有效地信息传递和沟通。突发性公共事件具有难以预见性,导致事件发生时信息容易滞后,对策也随之滞后,与公众的迫切知情权形成了尖锐的矛盾。以哈尔滨水危机及地震危机为例,由于政府信息滞后性,不透明性,导致民间谣言四起,民众形成恐慌心理,不少市民疯狂采购面包和矿泉水,结果造成混乱的局势。唐山大地震三天后,新华社简短消息,而具体的死亡人数,三年后才予以公布,与此不同的是汶川地震虽然地理位置偏僻,但消息却及时的传递给公众,地震后仅仅三十分钟新华社就相关信息而中央电视台停止了正常节目播出,二十四小时报道地震后的相关救援信息,及时公开灾情,不仅有助于缓解公众的恐慌情绪,防止谣言四处传播,更重要的是,让大家对灾难有了一个真实的了解,加强了社会的凝聚力。清华大学公共管理学院副教授彭宗超说“信息透明,体现了中国政府社会管理能力的提高和执政理念的进步”。相对救援而言时间就是名副其实的金钱,灾后第一天救援成功率可达91%,到了第三天救援成功率就仅有20%左右,时间越久,生还的希望越渺茫。而通过信息透明公开的传递,国内外的医疗、建筑等方面专家及时准确的了解灾情,缩减救援的难度和时间。因此,在汶川大地震的应急体系中,信息透明化,为应急工作争取了宝贵的时间。

    (2)建立行之有效的组织管理系统。突发性公共事件应急管理体系的核心组成就是具有一个决策指挥系统,此次汶川地震发生后短短几个小时,就成立了国务院抗震救灾指挥部,国务院总理温家宝亲临一线。汶川大地震发生时除黑龙江、吉林、新疆外,其他各省均有不同程度的震感。甚至泰国首都曼谷,越南首都河内,菲律宾,日本等地均有震感。其中以陕甘川三省震情最为严重。救援工作涉及到医疗部门,救援部门,财政部门等多部门的合作,同时涉及到各省市地区的相互救助及国际支援,可见汶川大地震不是一个地区,某个政府的事件,也绝不是某个地方就能独立解决的问题,而是一次复杂的,多元化的牵涉范围广的自然灾害,必须形成以中央集中指挥为主,地方协助为辅,各地方政府相互支持协作的庞大的救援网络,灵活指挥调度各部门相互配合。

    (3)准确的政策制定。汶川大地震发生后的救援工作存在着重重困难,然而事件的紧迫性又要求救援工作刻不容缓,政府果断的采取空投救援食品和所需品,并派出空降部队第一时间赶往灾区传达灾情组织救治。第一时间动员全社会及海外力量,给救援工作提供财政保障等等一系列政策保障了救援工作的顺利开展。与此同时与唐山大地震不同的是,此次汶川地震,心理治疗贯穿始终,对于唐山大地震中的幸存者和救援人员来说,地震的惨烈始终吞噬着他们的内心,因此心理干预和心理治疗显得尤为重要。

    (4)透明化公开化的财政,强大的监督管理。由于我国现阶段财政支出中应用于应急突发性公共事件的储备金少,不足以支撑汶川地震的所需的财政支持,因此灾害发生后政府第一时间调动各界力量筹措资金。地震发生当晚,国家第一时间紧急下拨自然灾害生活补助应急基金2亿元,此后的一个月,中央政府在卫生防疫,房屋补助等各方面共计拨款543.13亿元,各单位各部门第一时间组织员工捐款,党员缴纳特殊党费,中国红十字总会,中华慈善会以及包括中国人口福利基金会在内的16个全国性的社会组织积极响应,鼓励目标团体募捐。截止到2008年6月23日,国内外社会各界共捐款物达524.78亿元,与国家财政同期投入的抗震救灾资金543.13亿元几乎持平,成为抗震救灾伊始援助资金的重要来源和补充。截止到2009年,全国共接收社会各界捐赠款物760.22亿元,其中“特殊党费”97.30亿元,其他捐款555.82亿元、物资折价107.10亿元。团结的力量给了汶川资金的支持,然而也对监督提出了要求。善款的去向成为了百姓最为关注的话题。为此,政府部门加强审计监督管理,多次审计公告,并在网上公开捐款的明细及去向,加强信息的透明度。审计署的2010年第1号公告,公布了汶川地震社会捐赠款物审计结果。截至2009年9月30日,全国共筹集社会捐赠款物797.03亿元,全国共支出捐赠款物527.69亿元,尚结存捐赠款物269.34亿元。这已是审计署第4次向社会公告汶川地震社会捐赠款物的管理使用情况,本次审计没有发现重大违纪违规问题。[1]

    (5)最大限度的调动一切资源。突发性公共事件的突发性强,危害性大,单凭政府的力量,无法彻底的解决问题。以此次汶川地震为例,必须及时充分调动一切可以利用的资源。地震发生时,由于地理位置偏僻不易收集信息及进行救援,第一时间调动军队救灾,面对财政的巨大压力,充分调动整个社会及国际力量进行捐赠,组建国内外专家团体排解救援过程中的困难等等一系列积极救灾的举措,最大限度调动了财政资源、人力资源、技术资源等等并争取了国际援救,对资源的充分整合利用,为抗灾救灾争取了宝贵的时间。

    2汶川地震中出现的问题

    尽管此次汶川地震积极出台了应急措施,但依然暴露出了一些问题:

    (1)缺乏统一,专门的管理机构。从国内来看,近两年我国突发性公共事件频发,却缺少常设的应急管理机构。从中央政府的层面上,应尽快建立起常设的应急管理机构,明确其职能和任务,组织专家做好公共性突发事件的总结整理工作,并制定各项面对突发性公共事件的应急战略和预警机制,加强各地区的协调性和反应速度。从国际上看,国际上的其他国家都具备应对突发性公共事件的专项机构。美国的危机处理体系和快速反应机制在人员救助、恢复正常生活秩序中起到了关键作用。而相比之下,我国的管理机制却欠缺十分有效的协调机制和组织保障。[2]

    (2)财政投入不足。“任何的公共政策执行都建立在一定的经济基础之上”[3]。目前我国的财政支出按功能性质分主要有经济建设费、社会文教费、国防费、行政管理费和其他支出五大类,用于突发性公共事件的支出,在整个公共支出中还只是其中的一小部分。但是突发性公共事件的破坏力往往巨大,为保证公共应急管理政策的有效执行,必须在财政上予以强有力的支持,如果财政资金投入不足,很难对管理、控制、善后做好及时有效的把控,因此,中央及各地方政府应当建立专门的基金并增加突发性公共事件的财政储备金,呼吁广大社会力量,共同做好财政应对的准备工作。

    (3)危机意识淡薄。突发性公共事件应急体系中最为重要的环节在于事件发生前的预防和控制,而不在于事件发生后的力挽狂澜的补救措施。汶川地震前,曾勘测过地震云的出现,但由于我国的危机意识薄弱,导致并未于灾前建立起应对机制,而整个社会公民的危机意识也淡薄,不知道灾害来临的时候应该怎样去自救、逃生,因此政府应当建立起专设的预警机构,预测突发性公共事件发生时的损失,并给群众做好相应的防御培训。

    (4)法律法规的不健全。尽管我国已经出台《防震减灾法》、《防洪法》、《安全生产法》等法律法规,但从性质上看,这些法律都是单行法。由于汶川大地震中,应急组织是临时构建的,这就造成了政策执行过程是一个行政命令式的执行过程,在危机状态下,由于宪法上对政府的紧急管理权没有明确的授权,势必造成政策执行上的滞后性。同时对于突发性公共事件中出现的各种有法不依执法不严等现象,没有明确的量刑裁定。只有完善法律法规,突发性公共事件的应急管理体系才能渐渐步入正规。

    参考文献:

    [1]中国新闻网.审计署:汶川地震社会捐赠款物审计结果[EB/OL].2010-01-06.

    [2]曾雪科.浅谈我国公共危机管理的现状与发展方向[J].徐州教育学院学报,2008(12).

突发性公共事件篇2

群体性突发公共事件与政府公共危机

群体性突发公共事件，也可简称为群体性突发事件或，一般是指由各种社会矛盾引起，一定数量群众参与，违反国家法律、法规、规章，采取非法集会、游行示威、上访请愿和聚众围堵，冲击党政机关、堵塞交通等方式，扰乱社会秩序、危害公共安全、侵犯公民人身安全和财产安全的行为，以及严重影响社会稳定的罢工、罢课、罢市的行为①。目前，已经成为影响我国社会稳定的突出问题，有学者认为其存在五大趋势：一是数量明显增多，规模不断扩大；二是涉及面广；三是的主体成分多元化；四是行为方式激烈；五是组织化倾向明显②。的起因较为复杂，通常认为与社会结构转型有密切关系。在此过程中，难免会出现利益分配不均、收入差距扩大等现象，使各种利益冲突明显加剧。特别是企业改制、征地拆迁、下岗失业、劳资纠纷等矛盾不断增多，此次瓮安事件就与当地长期存在矿权纠纷、移民、拆迁安置等问题有密切关联。这些社会矛盾会以各种各样的方式表现出来，便是其中之一，是社会矛盾以较为剧烈方式的集中爆发。

公共危机，即一个事件突然发生并对一定范围大众的正常生活、工作、生命财产以及正常的社会秩序构成危险的状态。在社会领域和政府管理的层面上，人们往往还用“突发公共事件”一词来称谓公共危机事件。突发性、紧迫性、高度不确定性和高度破坏性是其显著的特点③。

群体性突发事件是一种典型的政府公共危机，较之其他因自然原因导致的公共危机，其处理难度要高很多，对政府是一个重大考验。这也是以往有些政府采取“封闭”处理的一个重要因素。

必须要说明的是，于去年制定并分别与当年和今年施行的《突发事件应对法》和《政府信息公开条例》从不同角度对“突发公共事件”作了规定。可以说，目前我国对于政府的相关信息公开义务、事件处置程序等均已有了一定的法律依据，相关主体（如政府、媒体、公众等）均应遵守。除非基于国家安全等法定事由，政府已不得再“封闭”处理此类事件。

危机传播之一：政府公共危机的公关策略

所谓危机传播，是指针对社会的危机现象如何采取大众传播及其他手段，对社会加以有效控制的信息传播活动。它的目的在于，按照社会传播和新闻传播的规律，对危机处理过程进行干预和影响，促使危机向好的方向转化④。

危机传播是一种在时间和社会极大压力下，对尚不能完全确定的信息的传播。因而，在时间紧、非常态的情况下，单纯依靠政府自身的组织传播方式，根本无法满足公共危机的传播要求，而大众传播、网络传播因其传播的迅捷性、广泛性等特点，会更多地被运用到危机传播中。

众多事例（包括此次瓮安事件）都证明，危机传播在危机处理过程中具有化危机为转机的特殊作用。

1.基本原则

首先，及时性原则。危机事件通常都具有突发性、震撼性、破坏性的特征，特别是发展变化迅速，如被居心叵测的人利用，其发展往往具有不确定性，难以预料事件的发展。为此，政府在开展危机公关时，必须在事件发生以后立即组织相关机构和人员介入事件，以最快的时间赶往事件现场并采取一系列的紧急措施，及时控制事件发展的态势。及时性是危机处理的第一位原则，信息的公布应随着事件进程展开，不能在全部事实查清后再统一公布，否则只能造成政府危机公关的被动。

其次，坦诚性原则。坦诚来自于自信，而自信不等于盲信。政府应当认识到自己并非全能，在处理危机时，需要媒体和公众的协作。瓮安事件前期，因多年来积累的历史原因，当地政府及公安部门明确缺乏自信，却对行政权力的强制性高度盲信，以致事态恶化。而后期在贵州省主要领导和相关部门介入后，处理方式明显改观，省委书记的“三次鞠躬道歉”即是坦诚性原则的一个很好的例证。

第三，公开性原则。危机发生以后，由于对危机产生的原因或将要产生的结果担心，加之某些别有用心的人故意煽风点火，社会上往往会出现小道消息。传闻噪声很可能会由于其不确定性和随意性被不断放大、扭曲。为此，政府绝不能有意无意对事件进行遮掩，否则只能使公众对于政府的行为充满疑虑，丧失信心，社会上又会谣言四起，增加社会上不稳定因素。

因此，政府要坚持公开性原则，要把危机事件的情况通过媒介或新闻发言人等形式告之公众，才能遏止传言，消除民众的疑虑和恐慌。瓮安事件前期失败的处理，正是没有有效地坚持公开性原则，使流言的声音超过了真实信息的声音。后期的处理则有明显改观，事件也自然得以逐步解决。

第四，统一性原则。统一性要求对于危机信息的，应由相对固定的政府机构或发言人进行，并由其统一对外负责媒体联络沟通。

之所以如此，是因其有利于信息的全面性、一致性和权威性，避免出现“多头对外”的混乱局面，也有利于明确职责，杜绝互相推诿的“扯皮”现象。瓮安“6・28”前，上访群众被相关部门“推来推去”，没有一个部门愿意给出一个权威的解释，致使群众意见越来越大，最终被人利用，酿成的恶性事件。

第五，真实性原则。真实是危机事件处理中的生命，只有真实的信息才能正确引导公众在危机事态中保持理性，不致产生过激反应和行为。

反之，如果信息虚假，公开程度越高，造成的误导和伤害作用亦会越大，也越不利于危机的解决。此处所说的“真实”，是指相对性真实，即随着事件进展而得到的相对确切信息，不排除其后修正的可能。但应尽量避免出现大幅度和经常性修正的情况，这就要求阶段性信息的公布要实事求是，不能人为放大或缩小。

此次瓮安事件后期的处理较好地把握了真实性原则的要求，按照事件的进展，及时准确公布已经掌握的信息，使事件逐步纳入政府可控的范围。

2.主要策略

第一，建立并有效实施新闻制度。

危机事件发生后，政府应尽快召开新闻会，让新闻发言人利用掌握的信息优势及时提供事件真实（至少是现阶段真实）的信息。英国危机公关专家里杰斯特曾提出关于危机处理的“三T”原则，其中之一就是“Telly ourowntale”（以我为主提供情况）。政府新闻发言人在突发事件发生以后要掌握舆论的主动权，不断通过新闻会来设定议程、影响舆论，为政府有效进行危机公关，为政府与媒介及公众进行有效的沟通打好坚实的基础。此次瓮安事件后期即组成了专门的“宣传政策组”，

统一负责新闻工作，实践证明是有效果的，起到了应有的作用。

第二，政府危机公关中的媒体策略。

罗伯特・希斯认为，在危机管理中沟通是最重要的手段，它需要靠媒介来实现，媒体管理是进行危机管理的基本要素⑤。我国以往在处置时，反而对媒体采取“隔离”的措施，个别经宣传部门同意报道的事件，也一般由新华社统一“通稿”，其他媒体无权直接进行采访报道。此一措施在目前网络影响力日增的情形下，显然已无法达到政府预想的控制传播的目的。因此，政府必须改变媒体策略，争取主动。

除了上述的新闻制度外，还应当有选择地邀请一些媒体，做一些专访或旁听相关事件处置会议、现场报道事件处置进程等，丰富媒体信息传播的内容，与统一的新闻制度相配合，借用媒体自身的强大传播功能，引导舆论，影响公众，更充分地驳斥一些消极的、失真的社会舆论。此次瓮安事件在后期处理中，就注意邀请部分媒体参与事件处置会议，使媒体第一时间在第一现场直接采访事件处置进程，积极效果明显，是一次较为成功的媒体公关行为。

第三，高度重视网络舆情，开展网络公关。

网络传播因其方便、快捷，海量存储和开放性、互动性等特点，已经成为能与传统媒体争锋的又一重要媒体。从最近几年中国网络媒体的发展来看，其表现出的影响力、社会地位、政治认可度、对重大事件的报道能力都越来越强，在社会生活中的重要性日益凸显。可以说，网络媒体及网络传播已成为政府危机管理不可或缺的重要手段，政府可以利用其特点填补传统媒体空缺⑥。

首先，要在政府官方网站上同步公布事件处置信息。此次瓮安事件，无论前期后期，贵州省政府网站始终没有出现任何与此相关的信息，丧失了一个利用网络时代最方便迅捷的公关工具的机会，值得反思。

其次，建立网络舆情控制和引导机制。所谓网络舆情，是指民众以网络为平台，借助网络论坛(BBS)、网络聊天(Chatting)、博客(Blog)、维客(Wiki)、电子邮件(E-mail)及网络新闻组(UsernetNews)等网络工具，围绕即将发生或已经发生的信息，以及所表达出来的社会政治态度。第二，建立网络评论队伍，引导网络舆情。在互联网环境下，通过“议程设置”，可以促进网络舆情的理性化，形成网上健康的、强势的主流舆论。针对网民易受权威左右的特点，可加强引导者的权威性，邀请相关专家参与网民的讨论，直接提供专家对事件的理解，或在线回答网民提出的问题⑦。

危机传播二：媒体的角色和作用

对于，以往的宣传纪律一般不准许媒体自行采访报道，而是经有关部门同意后，由新华社统一新闻通稿，其他媒体可以加以转载。如前文所述，《突发事件应对法》和《政府信息公开条例》已经在法律层面对此予以了重新界定。可以说，至少在法律层面上，媒体有权对进行采访报道。这也给了我们一个基本前提，可以实际上有意义地讨论媒体在突发性中所扮演的角色和所起作用。

1.媒体的角色：危机传播的中心

公共危机事件中，政府是危机管理的主角，而媒体既是实现政府与公众沟通的桥梁和纽带，又是对危机信息进行过滤、筛选的“把关人”，是政府危机传播的中心。具体而言，媒体是政府公共危机征兆的发现者，危机信息的传递者，危机的舆论引导者，公众情绪的稳定剂，危机的舆论监督者，危机管理良好形象的塑造者，以及危机决策的影响者⑧。

笔者认为，由于媒体性质不同，内地媒体和境外媒体在危机传播中的角色有一定差异。

内地媒体，特别是主流媒体不仅仅是一个信息传播者角色，还应承担重要的社会责任，即担当起协助配合政府解决危机的角色。协助配合绝不是要媒体放弃基本的新闻职业操守，而是基于国家利益原则的考虑，采取适当报道方式，以减轻危机事件对公众、社会和国家的伤害。协助配合的角色之外，还应当承担起舆论监督的作用，反思危机事件的根源，揭露社会丑恶现象，总结经验教训，真正起到“社会守望者”的作用。因价值观的差异、国家利益的冲突等原因，许多境外媒体，特别是目前对中国持有“敌意”的国家的媒体，更多的是担当一种“批评者”的角色，对此应该有足够认识。

2.内地主流媒体的作用：传递信息、舆论缓释和引导与政府形象维护

及时传播信息。危机管理的实质是对信息的管理，而信息往往有先入为主的特点。出于安全、好奇等需要，人们都希望在第一时间里获取各种关于危机事件的准确信息。所以，作为信息传播工具的新闻媒体有责任、有义务把危机事件的相关信息及时、准确、充分地传达给公众,以减少和消除他们对危机事件认知中的不确定性⑨。

所谓舆论缓释，是新闻媒体为了保证组织和个人能够将平时积聚的某些对社会的不满情绪在法律保护前提下得到宣泄，使他们的观点和主张得以表达，以此达到缓解或者消除敌对或不满情绪的目的，从而保护他们的合法权益，维护社会群体的正常生活，维护既定社会关系的一种舆论调控范式。舆论缓释是解决社会情绪冲突、防止不良社会情绪爆发的一种有效手段⑩。主流媒体在进行舆论缓释的过程中有着自身固有的优势，如信息接触优势、既有影响力等。在舆论缓释过程中，媒体应正视矛盾并发挥传媒的力量，对群众意见应疏而不堵。在传播过程中要晓以事理，舆论缓释要积极疏导、安抚公众的情绪。面对危机，尤其需要起到鼓舞人心的力量。撇开报道内容不谈，此次瓮安事件媒体得以及时公开报道，作为一次重要突破，此一事实本身实际上就起到了缓释舆论的效果。

舆论引导力近年来多次被高层提及，总书记最近视察人民日报社时再次对舆论引导力的重要意义和方式方法做了重要指示。

在危机传播中，舆论引导力的作用更为突出。

作为内地主流媒体的一项重要职责，媒体必须以高度的责任感，发挥议程设置功能，化解或转移社会压力，担当起社会“意见领袖”应有的作用，引导公众科学分析和理性反思。加强舆论引导力，还应特别重视加强对网络舆论的引导力。利用主流媒体自身的网站、论坛，与传统媒体相配合，形成舆论强势，建立网络舆情控制和引导机制，组建网络评论队伍，引导网络舆情。

政府形象是社会对政府的综合印象，是公共危机管理中的重要问题。政府形象的树立和维护不仅是政府自身的事，作为内地主流媒体，基于国家利益原则要求，也应当将其作为一项自觉性的工作。特别是在目前仍有大量境外媒体对我国心存敌意的情况下，维护政府形象，意义尤为重要。维护政府形象，绝不等于“报喜不报忧”的片面报道，而是要求对于批评性的监督报道，以树立上述政府形象目标为出发点，注意舆论监督的时机和方式方法，把握好舆论监督传播报道的“度”。

结语

毫无疑问，危机传播作为一种重要的应对危机的策略，有着重要的实践意义。政府应当加强此方面的研究，建立健全包括危机预防、处置、测评等在内的危机传播机制。内地媒体，特别是主流媒体应坚持国家利益原则，在应对危机事件时，发挥信息传播、舆论缓释和引导功能，促进危机事件的妥善解决，维护政府形象，真正担当起危机传播中心的角色。

瓮安事件仅仅是的处置纳入正常危机传播程序的一个开始，由于经验等方面的问题，也存在一些可以改进的地方。可以相信，随着政府和媒体角色感的增强，今后此类事件中危机传播必将会更加规范、顺畅。

（作者系山东大众日报编辑、中国传媒大学在读博士生）

注释：

①张国亮：《关于妥善处置群体性突发事件的理性思考》，载《河北省社会主义学院学报》，2005年7月第3期

②潘晶安：《论公安机关对处置的传播致效因素》，载《中国人民公安大学学报（社会科学版）》2006年第2期

③卢成军、徐峥嵘：《论我国地方政府的危机应对―――以云南省昭通市“7.22”地震为例》，载《三峡大学学报（人文社科版）》2008年3月第30卷第2期

④张任明：《迅速开放传播通道―――公共危机事件中的政府传播对策》，载《公关世界》2003年第10期

⑤罗伯特・希斯：《危机管理》，中信出版社2000年版

⑥杨军、张媛：《网络环境下政府危机信息管理的新思路》，载《重庆工学院学报（社会科学版）》2007年第11期

⑦彭知辉：《论与网络舆情》，载《上海公安高等专科学校学报》，2008年2月第18卷第1期

⑧刘依卿：《政府危机管理中的媒体角色》，载《青年记者》2007年11月下

⑨郑保卫、邹晶：《论公共危机事件中的新闻传播及其策略》，载《新闻爱好者》2008年1月（下）

突发性公共事件篇3

论文摘要：公益广告是传播为社会公众服务的公益观念的广告传播活动。公益广告倡导合理的伦理秩序，明确社会道德价值取向。同时公益广告事业从实际着手，提升了企业在消费者心目中的形象，从而使消费者对企业的信任转为对企业产品的信任，实现从潜在消费群体向忠实消费群体的转变，具有不可忽视的重要作用。

1.突发性公共事件中企业公益广告对杜会道德构建方面的作用

公益广告能够传播社会文明，弘扬道德风尚;在此作用下公益广告传播的信息能满足公众精神道德方面的需求，如:满足公众“渴望高尚，追求高尚”的求善的需求。能够倡导合理社会规范。公益广告为人们提供一系列价值观念和行为，并指导人们的道德实践，最终起到促进人自身的进步和社会的协调发展，达到个体道德发展和社会文明协调的双赢结果。

公益广告对社会现实既是反映也是“塑造”和“建构”。对个体来说，公益广告的道德建构指向公众的道德素质。对社会而言，公益广告道德建构的使命的实现是建立在对现实社会道德现状理性批判的基础上的。公益广告以其敏锐的眼光深刻地把握了时展的现状，走到时展的前列，用短小精悍、言简意赅的方式做出旗帜鲜明的指引，成为公众道德规范的“引路人”。

2.突发公共事件中企业公益广告对社会经济发展的作用

2.1突发公共事件中企业公益广告的直接作用

突发公共事件中公益广告使企业树立自身良好的社会形象，巩固自己的品牌形象作为传播者的企业—追求制胜的传播效果，获取市场和信誉是在市场竞争中的最终目的。但是恰恰在商业广告愈演愈烈的今天，一般的广告形式已经无法打动受众，铺天盖地r.质量参差不齐的商业广告使他们加强了心理防卫，绷紧了感情抵触之弦，其可信度打折，信息的到达率缩水。相比之下，公益广告则具有相当的诚信度。由于其信息传达的方式灵活，内容与人们的社会生活和精神生活息息相关，人们即便没有直接受益，但主观上仍会感受企业对大众和社会的关注，从而对企业产生好感，对其品牌产生情感上的认同与肯定，从而加深对品牌的认识和记忆，增强社会公众对企业的信任，提高品牌美誉度，建立顾客忠诚度。

5.12汉川8级大地震给我国的国民经济和灾区人民的生产生活造成特大损失。作为此次贩灾的媒体先锋，电视发挥了举足轻重的作用，体现了高度的社会责任感。据中国最大的媒介及市场研究公司ctr市场研究对地震前后全国电视媒体的两周广告全天候监测对比显示，震后电视媒体商业广告总花费减少37% ,减少近99亿人民币;而公益广告投放费用大幅增长92%，增长了6.7亿人民币;即整体广告总投放减少33%，共计减少92.2亿人民币。电视媒体为改善贩灾节目播出环境及受众的情感需求快速地调整了广告经营策略。地震灾情发生后，全国电视媒体特别是央视和卫视出于贩灾节目播出需要，以及国家传媒气氛的调整，广告播出量有明显的下降。其中省级卫视反应最为积极，缩减了47%的广告播出，而公益广告增幅却高达182%，省级地面频道也紧随卫视，虽然整体广告未明显下降，但将原广告转换成公益广告，公益广告也增幅超过一倍。在节目编排上，各电视媒体也及时做出调整，仅在5月12日至5月18日全国各级电视台就共计播出1397小时的抗震救灾直播节目;据csm媒介研究全国测量仪统计，在此期间共有10.15亿观众通过各级电视台的直播节目第一时间了解有关抗震救灾的报道，创造了中国电视新闻节目直播和收视之最。

ctr市场研究对同期全国电视媒体公益广告监测显示，央视一套在公益广告播出资源价值方面最高。广东、重庆、天津等地区地面频道播出的公益广告时长最长。在企业公益广告方面，金融行业及药品行业在贩灾公益广告的推出上表现突出。

在重大灾情出现后，企业为何热衷于公益广告的投人?因为其中有价值，有商业广告不可替代和比拟的价值。价值所在:树立企业社会形象，传递品牌使命公益广告的价值在于其内容中的文化引导、价值观引导为企业或社会团体向消费者阐明它对社会的功能和责任提供平台。

2.2突发公共.件中企业公益广告的间接作用

在公益广告影响下作为受者的大众一一投射注意力，发放赞誉从而使消费者对企业的信任转为对企业产品的信任，实现从潜在消费群体向忠实消费群体的转变。总之，好的商业广告让企业赚到钱，而公益广告不但可以让企业赚到钱，更可以赚到名，最大限度地体现企业热衷公益事业文化内涵。地震发生后，伊利集团第一个启动企业应急预案，成为第一个将救灾物资送达灾区一线的企业。上海通用别克汽车发起“别克关怀，橙丝带行动”，呼吁别克车主(以及非别克车主)在自己的爱车上挂上黄丝带。并在网站和报纸上公益广告，倡导大家用实际行动，让爱传递。

对于在地震中表现突出的的国内企业，公众甚至很快在网上和手机短信中自发传播他们的品牌，并鼓励大家消费这些品牌，“喝王老吉，存钱到工商，手机还是用移动，牛奶还是选伊利……”这种变向的百姓的口头广告使企业树立自身良好的社会形象，巩固自己的品牌形象。

ctr市场研究调查显示，有高达97%的民众认为企业进行的爱心援助行动表现了企业的爱心和社会责任感，同时有87.6%的民众表示企业的爱心援助行动会增加对企业的好度，并表示这些企业非常令人感动，有超过七成的民众表示购买同类产品时会优先考虑这些企业的产品。可以看出，捐赠企业的爱心、社会责任感动着民众，已经开始得到民众在认知和好威卜的回报.夫夹的市场回报同样是可以期待的。但同时也有超过七成的民众认为这些企业有钱，应该捐款;有超过一半的民众认为企业捐款是好事，但其中也有做秀的成分(如图2所示)

大面积、长时间的受众关注为大众媒体赢得强大的传播优势。在特殊的受众心理条件下以及高频率的媒介接触中，人们更容易记住媒体平台上那些真诚、感人的公益广告，记住广告的主人—企业，从而为企业实现树立品牌、扩大知名度的目的，同时也给企业营造一个更加广阔的发展空间，为企业带来间接的经济收益。

3.结语

突发性公共事件篇4

为了应对突发性公共事件，美国建立了比较完善的应急管理机制，其在应对突发性事件方面的经验对我国具有一定的借鉴作用。目前，我国正面临汶川地震的灾后重建时期，如何借鉴美国应对突发性公共事件的做法，研究我国突发性公共事件的应急机制以及财税对策，对我国的地震灾区的重建工作具有一定的现实意义。

一、突发性公共事件的界定

美国学者罗森塔尔（uriel rosenthal）认为，突发性公共事件是指“对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件。”根据2006年1月8日国务院的《国家突发公共事件总体应急预案》，突发性公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。突发性公共事件具有突发性、不确定性、公共性、危害性、多样性等特征。

从公共管理的角度出发，可以将突发性公共事件划分如下五类：（1）政治性事件：一般涉及到政体、国体以及政府合法性面临严重挑战、威胁和瓦解，国家主权受到威胁和伤害。（2）宏观经济性事件：主要是因为国外经济环境和制度的变化对国内经济造成严重的影响，从而影响国家经济安全和国家安全。（3）社会性事件：主要源于人们不同信仰、价值和态度之间的冲突，以及人们对于现行社会行为规则和体制的认同性危机，以及各种反社会心理等。（4）生产性事件：主要源于技术性、防护性因素、质量、管理因素及偶然性因素，是发生频率最高的危机性事件。（5）自然性事件：是会造成巨大经济损失和生产能力急剧倒退的自然状况的突变，是近十年来频繁发生的事件。

二、美国突发性公共事件的应急机制的借鉴

一个国家如何建立突发性公共事件的应急机制，是与该国的经济发展水平、政治体制和面临突发事件的范围和频度等因素相关联的。因此，不可能有统一的应急处理突发性公共事件的机制，但突发公共事件的应急处理毕竟有一些规律性的东西可以把握和普遍适用的规则可以遵循。

当突发性公共事件发生时，美国一般采取法制、体制、机制三管齐下的办法，用制度来“应急”。美国突发公共事件应急机制主要是由美国联邦应急事务管理总署（fema）、联邦应急计划（frp）和有关的法律、法规组成的总体。

（一）设立美国联邦应急事务管理总署（fema）。

美国联邦应急事务管理总署（fema）原来是联邦独立机构，其任务是对灾害应急处理并进行灾害的防治计划、恢复和减轻工作。美国联邦应急事务管理总署的总部设于华盛顿特区，与其经常保持工作关系的机构有27个联邦政府机构、美国红十字会、州与地方政府应急事务管理机构。2003年3月，美国联邦应急事务管理总署成为新成立的国土安全部的一部分。

（二）编制美国联邦应急计划（frp）。

联邦应急计划于1992年4月由联邦应急事务管理总署公布。联邦应急计划是美国联邦各部门和机构签署的一项协议。其目的在于动员联邦资源、协调联邦行动和提供联邦支持，以增强州和地方政府、私人和自愿组织在灾害应急方面的努力。联邦应急计划的范围适用于所有联邦机构。联邦应急计划规定了突发事件应急处理的政策和程序、运行的定义、联邦与州的协调机制以及联邦的能力和责任。联邦应急计划还阐述了应急反应的一系列活动。

（三）颁布相关法律。

美国在突发性公共事件方面的法律包括灾害应急处理、紧急状态和反恐三个方面，如：《灾害救助和紧急援助法》、《国家地震灾害减轻法》、《全国紧急状态法》、《移民与归化法》、《反对国际恐怖主义法》、《法律实施通讯援助

》、《有效反恐法》、《化学品安全信息、场所安全和燃料管理救济法》、《国土安全法》和《美国法典》中的相关条款等，已形成了一套应对突发性公共事件的法律体系。

三、完善我国突发性公共事件的应急机制及财税政策建议

借鉴美国应对突发性公共事件的应急机制，结合我国目前灾后重建的实际情况，本人对完善我国的突发性事件及其财税对策提出如下建议：

（一）完善我国突发性公共事件应急机制的建议。

1.设立各级政府应对突发性公共事件应急处理的专门机构，由涉及突发公共事件应急处理的有关部门参加，通过立法赋予其特别权力，建立从中央到地方的突发公共事件应急处理组织体系。

2.制定突发公共事件应急处理计划，由主管部门与相关部门共同制定，并通过立法加以确定；将防治突发公共事件的经费纳入各级国民经济和社会发展计划，明确有关部门在防治突发公共事件中的责任，并加强主管部门的协调能力。

3.修改宪法，确立紧急状态及其宣告法律制度，在此基础上制定全国紧急状态法，明确国家实行紧急状态的条件、程序及紧急状态时权力的行使等。

4.制定突发公共事件应急处理法、减灾基本法，并按公共卫生应急事件、生物恐怖威胁、环境灾害、自然灾害、国土安全、供水安全、电站安全等方面，分别制定有关突发公共事件应急处理的单项法律或行政法规，或将有关法律规范体现在相关立法中。

5.通过立法来完善由应急处理主体、紧急行政措施、应急处理法律后果以及违法行为的法律责任等构成的应急处理机制。

（二）完善我国突发性公共事件财税对策的建议。

1.完善预备费管理。首先应提高预备费比率，增加应对突发事件的专项基金，财政部门应根据近些年的实际情况，将预备费提取比率设置为2％～5％；其次对预备费应实行基金式管理，把当年没有用的预备费结转到下年度使用。这样，在不发生突发事件的年份里预备费可以得到有效积累，在发生突发事件时可以有较为充裕的资金来源；再次，拓宽预备费基金的来源，各级政府财政的预备费除按本级支出额的一定比率设置外，对每年的预算超收收入和财政盈余，建议按一定比例增加预备费基金，从而增强应对突发性公共事件的资金实力。

2.建立应急预算。财税部门应该建立健全应对突发事件的紧急预案制度，使应急预算制度化，在危机发生时能够迅速启动。建立健全资金支付应急机制，本着急事急办、特事特办的原则设立专用账户，开通资金拨付绿色通道，保证应对突发性事件的资金及时足额到位。及时制定相关政策，对参与应对突发事件的人员给予工作补助，以便在人员保障方面有相应的资金与之对应。

3.强化财政监督。要建立健全抗震救灾资金和物资管理的规章制度，合理制定、认真审核相关开支标准。对挤占、截留、挪用、虚报、冒领、贪污和浪费救灾资金物资等严重违法违规行为一经查出，严肃惩处。同时，应该看到，灾后重建不是一般的重复建设，应该有一定的超前意识，本着对未来负责的态度，财税部门要严格进行资金使用的追踪问责，强化责任制，防止出现“豆腐渣”工程，切实保证救灾重建的资金效益。应建立快捷有效的信息反馈机制，做好上情下达、下情上报工作。财政部驻各地财政监察专员办事处、地方各级财政部门要主动加强与当地纪检、监察、审计、民政等部门的沟通协调，相互支持、密切合作，形成监管合力，确保抗震救灾各项资金物资按规定筹集、分配、拨付、管理和使用，发挥最大使用效益。

4.完善税收政策体系。建立一套在突发性公共事件发生的特殊时期便于有效执行的税收政策体系，同时丰富应对突发性公共危机的税收优惠的处理方式，可以通过税率、纳税期限、征收管理、减免税、退税、成本核算、税项扣除、亏损弥补、投资抵免等多种手段实现，并对采用防灾救灾的技术、产品和工艺的企业给予税收优惠，鼓励企业研发与生产防灾、救灾产品。如汶川地震发生后，灾区工业企业厂房、设备受损严重，部分地区甚至全部被毁，购置固定资产是恢复生产、抗灾自救的第一步，如果能取消对企业固定资产投资增值税的重复课征，将会对受灾地区的生产恢复起到显着的作用。因此，我们可以借灾后重建的契机将增值税转型工作一并推进入灾区，一方面进行重建，另一方面推进税制改革。

5.调整财政政策。由“稳健”财政政策向

“积极”财政政策转变，实行“紧货币、宽财政”的经济政策组合。在当前的社会经济制度环境下，政府必须在灾区重建中发挥更大的作用，尤其是要发挥财政政策作用。目前我国通货膨胀的水平连续创11年新高，中央银行必须坚持货币政策紧缩的方向。但同时，财政政策可以适当放松。过去五年来，政府的财政收入一直保持20％～30％的增长速度，国内外公共负债水平也非常低。因此，政府完全有经济实力支持积极的财政政策，而目前现实经济也迫切需要扩张型财政政策的支持。

突发性公共事件篇5

关键词　媒体　危机事件　舆论引导

突发性公共危机事件，系现实生活中突如其来的重大事件。它往往在相当大的程度上打乱人们正常的工作、学习和生活秩序，并造成生命、财产等方面的巨大损失，大致可划分为 自然 灾害与人为破坏两种情形。前者主要涉及地震、洪水、台风、海啸等各类天灾，后者则主要涉及战争、打砸抢烧、恐怖活动等各类人祸。也有的两种情形兼备，既有自然因素，也有人为原因，如矿难、瘟疫等。从 历史 上看，一场损失惨重的突发事件，往往更适合归因于“天灾+人祸”。突发性公共危机事件区别于日常活动特别是预先安排的所谓“仪式性”活动的基本特点，在于它对于社会公众来说，具有很强的不可预知性，伴随着极大的风险或灾难，常常造成重大甚至持久的不幸，因而倍受公众关注。

欧洲人权法院对“公共紧急状态”的定义是：一种特别的、迫在眉睫的危机或危险局势，影响全体公民。并对整个社会的正常生活构成威胁。这里所谓的“公共紧急状态”，大致等同于我国所称的突发性公共危机状态。在我国，突发性公共危机事件也常被称为“突发公共事件”或“突发事件”。2006年1月的《国家突发公共事件总体应急预案》中，对突发公共事件的定义是“指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害。危及公共安全的紧急事件”。《中华人民共和国突发事件应对法》中对“突发事件”的定义是“指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”。

公共危机事件往往具有巨大破坏性。例如四川汶川5·12特大地震，造成8万多人死亡、数十万人受伤的极大损失。正因为公共危机事件的巨大破坏性，世界各国都非常重视对突发性公共危机事件的有效应对，力求最大限度降低此类事件对社会和公众的造成的损失。随着我国改革开放的深入，社会转型期出现利益格局的深刻调整，加之人类活动对自然界影响力的增加，由社会因素诱发和自然因素诱发的公共事件出现增多趋势。党中央提出 科学 发展 的战略思想，强调坚持全面、协调、可持续发展，则必须高度重视对公共危机事件的处置和应对，保持人与人和人与自然之间的和谐，顺利推进全面小康社会的建设进程。

作为政府与公众中介的媒体，对危机事件的应对策略成为遏制危机扩散、维护社会稳定的关键因素。澳大利亚危机管理专家罗伯特·希斯(robertj.he ath)将媒体的作用概括为：

第一，提供信息，指导公众在不同的危机情境中行动；第二，增强公众的危机意识；第三，危机发生时警示公众；第四，为危机管理者提供信息，关注利益相关者的情绪，可以理解和分析较大的危机；第五，提供有关做什么、去哪里、联系谁及采取什么措施的信息，以控制并解决危机。

5·12四川汶川特大地震灾害是一次典型的公共危机事件，媒体在这次事件中承担起从危机处理中的状态评估、信息传递、利益相关者的调节，到危机恢复期的形象塑造的主导角色。起到了成为政府与公众之间桥梁的作用。我国在非典中的一些报道失误已经证明，应对危机事件不可能由政府单独完成，传统的“全能政府”思想应当得到重新审视并进行转变。同时，互联网、手机媒体的发展和普及，也使得危机事件的传播速度和范围呈现出病毒式扩散的典型特征，此时仅凭权力限制媒体的做法反而会加大信息传播中的噪音，使真实信息传播受阻，为危机爆发埋下隐患。那么。如何把握好危机传播中的舆论引导对于积极的应对与化解危机具有非常重要的意义。

一、公共危机事件的传播学特点

现代 社会对公共危机事件研究的深入，催生出了传播学的一个分支——危机传播学。美国学者kathleen feam-banks将危机传播定义为“在危机事件发生之前、之中以及之后，介于组织和其公众之间的传播。”危机事件传播作为传播学中的一种特例，依然遵循传播学的普遍 规律 。但是，由于危机事件与非危机事件比较区别明显，相应地，危机事件具有自己独特的传播学特征。下面主要从信息传播角度，分析公共危机事件的传播学特点。

(一)事件信息的突发性。公共危机事件的无法预知或者无法准确预知，使事件具有明显的突发性的特征。同样，因事件而产生的事件信息，也具有突发性的特征。四川5·12汶川特大地震在一瞬间突然发生，导致与地震灾难有关的新闻信息突然以爆炸性的方式产生和急剧膨胀，迅速吸引了全世界媒体的广泛关注。

(二)事件信息的海量性。公共危机事件因为牵涉到的人员面广、影响面大，所以信息量非常巨大。比如汶川特大地震发生后，在极短的时间内，包括灾害造成的人员伤亡和财产损失、党和政府抗震救灾的指示、受灾群众应对灾害的努力、世界各国的友好援助、众多志愿者的无私奉献等，大量的新闻信息从各种渠道源源不断地涌现出来。全世界的媒体辟出重要版面或时段等予以报道。中央电视台、四川日报、四川电视台、华西都市报等，都几乎集中了全部报道力量投入到抗震救灾新闻报道中。

(三)事件信息传播的无序性。这种无序性越在事件的早期越明显。公共危机事件对既有的社会、 经济 、 政治 秩序形成较大冲击，对既有的传播秩序也形成一定冲击。在危机事件中，信息的来源更加多样化，信息传播的渠道更加多样化，夹杂着大量无序性的存在。汶川特大地震发生后，伤亡情况、财产损失、救援情况等，政府固然可以提供部分信息，但同样有大量的信息通过非政府渠道产生和传播，其中不乏诸如余震、水污染等方面的错误信息，较大程度引起了民众的恐慌情绪，是应对震灾中需要引起高度注意的事项。

(四)事件信息受众的广泛性。在信息倾向于过剩的今天，即使综合性媒体，它的不同内容板块总是拥有不同的忠实受众群。比如，综合类报纸的时政、 体育 、文化、财经等板块的读者一般有比较固定的群体。但是，公共危机事件的受众，超越了平时的喜好，基本上覆盖了所有能够接触到信息的受众。汶川特大地震发生后，立刻引起全世界的关注，超越了国界、民族和文化。国内尤其是受灾地区，几乎每个人都强烈关注着地震的情况和抗震救灾的进展。电视、电台、报纸、 网络 ，关于地震的报道成为关注度绝对最高的内容。

公共危机事件独特的传播学特征，对媒体提出了不同于对常规新闻事件的报道要求。信息的突发性、海量性，信息传播的无序性和信息受众的广泛性，不但对媒体的快速反应能力提出了很高要求，也对媒体的组织能力提出了很高要求。媒体要充分发挥在公共危机事件应对中的积极作用，就需要适应此类事件独特的传播特点，采取有针对性的措施提高舆论引导能力，尽力避免突发事件演化为危机，当危机不可避免时处理好信息的主动权，舆论引导的主动权、事件处理的主动权。

二、舆论引导在公共危机事件应对中的主要职责

公共危机是全社会共同面临的挑战，因此，应对公共危机事件，理所当然成为全社会共同的职责。大众媒体在公共危机事件应对中的核心职责，是在政府的统一领导下提高整个社会的应对效率，推动社会从受到强烈冲击的非常态进入健康的常态。媒体之所以能够担当这一职责，是因为它具有“传播”的力量。具体地讲，媒体通过对新闻信息的“传播”。能够在公共危机事件实现以下重要功能，从而有效地促进对危机事件的应对。

(一)信息沟通。应第一时间公布信息。突发性公共危机一旦发生，令人害怕的不仅有危害本身。更包括对事件真实情况的茫然所知。公共危机事件发生后，一方面，海量的事件信息突然产生，另一方面，民众可能相当缺乏信息，产生信息的“饥渴症”和“盲从症”。这时，媒介的舆论引导能力，首先体现为信息的传播能力。尽可能及时、全面、准确地告诉“到底发生了什么”、“应当怎么去做”等这些大众第一时间就非常关心的问题，从一开始就抓住受众的心理，对引导人们正确应对危机至关重要。汶川特大地震发生后，我国的新闻媒体及时透明地报道灾情，及时传递受灾情况和抗震救灾进展方面的信息。充分的信息沟通使全民族空前团结，同时得到国际社会好评和援助，为全力应对空前的灾难凝聚了强大的力量。

(二)资源调动。应对公共危机，往往需要调动大量的资源，包括大量的社会资源。新闻媒体的舆论引导能力。同时体现在对社会资源的调动方面，帮助政府筹集充足的人力、物力和财力。汶川特大地震发生后，新闻媒体对灾区不同区域灾情的报道，不但帮助政府优化救灾资源的配置，而且调动了大量的民间资源进人灾区，有效加快了抗震救灾的进程。献血、捐款、捐物、志愿者等，各种支援力量大大增强了抗震救灾力量。5月12日下午，当听到广播电台号召车辆前往灾区运送伤员时，1200多辆出租车打着应急灯，排成长龙源源不断地往都江堰赶去。

(三)社会协调。充分发挥政府与公众间桥梁的作用，告诉公众我们的努力。对受到损失的人表达关怀。无论“三功能说”还是“四功能说”，都提出大众传播对社会具有“社会协调”功能。在公共危机事件中，媒体的这个功能显得更为突出和重要。突发性公共危机事件一经发生，对原有的经济、社会、文化甚至政治秩序造成相当大的冲击。在我国深化改革开放的背景下，由于利益格局调整导致人们的心理压力较大，公共危机事件演变成社会危机的风险较大。媒体作为“党和人民的喉舌”，通过传递党和政府应对危机事件的信心和举措，不但可以更好地沟通党群关系，也可以有助于协调不同利益群体之间的关系，提高应对危机事件的效率。综观世界各国，危机事件后政府对媒体的运用成为稳定社会的必须。美国9·11事件后，总统布什立即在电视台发表讲话，确定了恐怖袭击的性质，号召美国人民战胜挑战。同样，汶川特大地震后，我国众多媒体集中的报道，使党和政府的决策部署得以深入执行，抗震救灾众志成城成为全民族思想和行动的统一目标。对稳定社会、促进和谐，推动抗震救灾工作的进展起到了积极作用。

(四)应对提示。公共危机事件发生后，受事件影响的人群容易出现焦虑、抑郁、恐慌、急躁、无助、沮丧等不良情绪反应。这些不良情绪的蔓延，不但影响着事件解决的进程，甚至容易引起新的危机事件的发生。媒体运用影响力广泛的优势，引导人们自我进行心理调适。走出危机事件的阴影，对事件的处理可以起到积极的推动作用。同时，危机事件的应对，不少需要专门知识。比如地震发生后，怎么应对余震，怎么防范次生灾害等，都需要一定的专门知识。媒体进行这方面专门知识的介绍，以消除人们的不良情绪，降低灾害导致的损失，可以说是媒体的应尽职责。

三、在公共危机事件中提高舆论引导能力

2008年6月20日，在人民日报创刊60周年之际，胡锦涛总书记来到人民日报视察工作并发表重要讲话，胡锦涛总书记的重要讲话，深刻阐述了新闻宣传工作的重要地位和作用，全面分析了新闻宣传工作面临的形势和任务，着重强调了要把提高舆论引导能力放在更加突出的位置。

在公共危机事件的应对中，媒体如同一把“双刃剑”，运用得好，固然可以有利于危机态势的缓解；运用不好，则可能适得其反。按照危机事件的传播学特点和媒体在其中的职责，媒体要提高在事件中的舆论引导能力，需要强调“明”、“稳”、“快”、“广”和“联动”等。

所谓“明”，一是信息透时，汶川报道被喻为信息公开的里程碑。引导人们在政府的领导下集中力量应对危机。二是观点鲜明，一种比较常见的通俗说法，“新闻纸既是消息纸，也是观点纸”，说明在突发性公共危机事件中，媒体不但应对事件信息作忠实传播，更重要的是从大量的新闻信息中提炼出鲜明的观点，运用自身的“话语权”，以观点引导民众促进危机事件的解决。在危机事件中，人们因为恐慌情绪及信息的缺乏，往往来不及辨别事实的真相，对接触到的信息产生盲从，即出现所谓“中弹即倒”的现象；加之在复杂的国际 政治 环境中，敌对势力可能借危机事件达到自身的政治目的，更需要强化观点的引导能力。汶川特大地震发生后，5月13日，四川日报发表评论《万众一心众志成城战胜特大震灾》；5月14日，人民日报发表评论《紧急行动起来》。这些响亮的声音，超越了新闻事实本身，大大提振了全国人民抗震救灾的信心和决心。公开透明、观点鲜明的信息，最大限度的遏制了谣言的流传。正因为信息透明、同步，民心与党心才如此贴近。

所谓“稳”，就是要站稳立场，这是做好危机事件中舆论引导的基本前提。在整个公共危机事件的报道过程中，媒体以一种什么样的基本立场和态度来进行，决定着新闻的基本格调和导向的是否正确、鲜明及有力。要做到站“稳”立场。就必须明确自己是党和政府的帮手，是党和人民的喉舌，是党群之间的桥梁。在一些公共危机事件中，不乏一些媒体在报道的立场上出现问题，对群众引起误导，影响了事件的妥善处置。分析原因，有时候是主观的，比如受西方新闻理论的影响，自觉不自觉把自己置身于政府的监督者的位置，而不是把自己作为政府的帮忙者。这种认识上的误区比较危险，容易导致导向出现错误。但也要避免另一种情况，过于保守，我国在“非典”中的媒体集体失语使得报道失误，失去舆论引导的时机以致在“非典”初期使得谣言大量散布，公众无正常渠道获取正确信息，只得听信谣言，扩大了恐慌。为避免这些情况，必须对我国新闻媒体的本质有深刻认识，同时在从业人员中加强这方面的 教育 ，真正让“帮忙不添乱”的思想深入采编人员的人心。

所谓“快”。就是要及时报道，满足群众在危机事件中对信息的异常渴求。危机事件的传播学特点，就包括信息的突发性和受众对信息的“饥渴感”。一媒体及时报道事件的动态和应对进展，既是自身的职责所在，也是充分发挥桥梁纽带作用，提高舆论引导能力的有力手段。汶川特大地震发生后18分钟，政府通过新华网消息：四川汶川发生强烈地震；震后32分钟，中央电视台推出更详细的报道；震后s2分钟，央视新闻频道推出直播特别节目《关注汶川地震》。而央视一套和新闻频道的常规节目播出被打破，实现了同一主题无间断播出。央视直播超过300小时，首播新闻1727条，专题133个。得到极大赞赏。这些及时而权威的报道，不但塑造了我国新闻报道及时、公开、透明的崭新形象，而且极大满足了国际国内对灾情的知情权，对调动各方力量抗震救灾起到了巨大的积极作用。

所谓“广”，就是要全面报道，这是满足人们对公共危机事件信息渴求的另一个方面。公共危机事件的信息量大，人们需要知道各个方面的情况。及时、权威的多方面多媒体的信息公开与披露，不仅是突发事件处置机制中的一个重要组成部分，而且也是2008年5月1日起正式实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》所明确要求的内容。我们看到，地震发生后，先是针对部分地区流传的北京当晚还将发生余震的谣言，国家地震局立即在第一时间通过新华网等媒体及时予以了辟谣；随后是地震波及的各省市的各政府部门，迅速通过电视滚动字幕、插播新闻、广播 网络 ，手机短信等各种 现代 化的传播方式与渠道，及时、持续地各种有关震情的信息。媒体从不同角度全面报道，既可以满足人们的信息需求，也可以避免片面报道产生的误解。 总结 汶川特大地震发生后的新闻报道可以看到，新闻信息主要集中在几个方面：一是灾情情况，二是党和政府的应对作为，三是全国人民的无私救援，四是灾区人民的奋力自救，五是国际社会的援助等。这种全方位的广泛报道，让人们看到抗震救灾的真实全貌，有利于凝聚力量共同应对灾难。

所谓“联动”，就是要多种媒体联动，这是适应崭新的媒体格局的必要方式。如今，信息的传播渠道越来越丰富，主要表现为基于网络技术和基于通讯技术的进展而兴起的新兴媒介 发展 异常迅速，对受众的影响力越来越强大。任何一个新闻事件，单纯借助于传统媒体，传播的效率已经大打折扣。在公共危机事件的应对中，如果能够充分发挥新兴媒体的作用，提高新媒体的舆论引导能力，将大大提高信息的传播速度、容量和效率。汶川特大地震发生后，首先就是网络(新华网)的消息，紧接着无论全国还是四川当地，都集中动员了报纸、电台、电视台、网络在内的主要媒体，对抗震救灾的动态进行最大限度的报道，并在后续进行了全面、持续的追踪报道，让全国、全世界对此次灾情有了真实、全面、详尽的了解与认知，真正担当起了媒体应尽的责任与义务。这种多媒体联动的格局，形成了空前强大的新闻宣传与舆论引导强势。对抗震救灾起到了非常重要的推动作用。

突发性公共事件篇6

1 突发性群体事件的理论基础

涉及突发性群体事件比较常见的理论有社会冲突理论、社会聚众理论与集体行动理论。

1.1 社会聚众理论

该理论的主要代表人物是勒庞和布鲁默。勒庞认为独立的单个个体大都是比较理性且有责任感的，一旦个体之间聚集起来形成规模后，人群就容易互相影响与感染，并在思维与行为方式上表现出一致性，最终形成非理性的理念和行为。后来的学者布鲁默也比较赞同勒庞的观点，提出人们在集体行动中容易轻信谣言，从而产生非理性的行为。

1.2 社会冲突理论

该理论的代表人物是社会学家帕森斯与科塞。帕森斯提出社会冲突是具有破坏性的，强调社会冲突的负功能。科塞与帕森斯相反，他提出了对社会冲突的独到见解，认为社会冲突有正功能，比如维护社会稳定、帮助社会整合，冲突在人类社会中起着某种安全阀的作用。

1.3 相对剥夺感理论

该理论的代表人物格尔，他提出相对剥夺感理论，认为社会中的个体都有某种价值期望，社会具备各种价值能力，两者之间存在相关关系。并且根据这种不同关系，提出了递减型相对剥夺感、欲望型相对剥夺感和发展型相对剥夺感三种类型。社会变迁导致社会的价值能力小于人们的价值期望，人们便会产生相对剥夺感，相对剥夺感越强，人们造反的可能性就越大，对社会稳定产生的破坏作用就越强。

1.4 社会转型理论

美国著名政治学家亨廷顿指出社会变迁与集体行动之间存在着正相关的关系，提出社会变迁过程中的制度化水平会影响社会变迁过程中是否发生突发性群体事件，即制度化速度大于社会变迁速度，是高速发展的社会，反之，如果社会变迁速度大于制度化速度，那么很容易就导致群体事件的发生。

2 公共危机管理的理论基础

公共危机管理最早起源于企业对危机事件的处理，是由美国的Green 提出的。危机管理，指的是当事态发展到无法控制时，将损失控制在安全的范围内。到20 世纪70 年代，社会危机事件频发，公共管理学者开始重视企业的公共危机管理。

2.1 危机管理过程理论

危机管理专家罗伯特希斯提出著名的危机管理4R模型，第一个R是缩减管理，主要是对可能产生危机的风险进行评估，一旦发现风险，立即采取措施进行管理。第二个R是预备管理，主要是涉及危机的预防工作，比如危机预警、演习等。第三个R是反应管理，主要是涉及确认危机、协调危机、处理危机等工作。第四个R是恢复管理，主要是对危机发生后的人、物制订恢复计划，从而尽快摆脱危机产生的负面影响。

2.2 危机的生命周期理论

一般将危机的过程分为危机前、危机中、危机后三个阶段。芬克利用医学标准将危机分为病兆期、发作期、延续期、痊愈期四个阶段，病兆期是指有一些线索显示出可能发生的潜在的危机;发作期是指伤害性群体事件发生并引发危机;延续期是指危机影响持续;痊愈期是指危机事件已经解决。而伊凡米特若夫将危机管理划分为检测、预防、控制、恢复和学习五阶段。

2.3 公权与私权理论

突发性公共事件篇7

关键词:突发性公共事件 公共财政 应急机制

中图分类号:D62文献标识码:A 文章编号:1007-3973 (2010) 05-177-01

1突发性公共事件的现状

突发公共事件是指突然发生,给人与生态环境带来严重破坏甚至影响和威胁经济社会稳定和政治安定局面的紧急性事件。通常可以分为四类:一是,自然类灾害。其中包括气象灾害、海洋灾害、地质灾害以及重大生物灾害等。二是,突发公共卫生事件。如造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、重大食物和职业中毒、群体性不明原因疾病,以及其他严重影响公众健康的事件。三是,重大事故灾难。其中包括重大交通输事故、造成重大影响城市生命线事故、核与辐射事故以及重大环境污染和生态破坏事故。四是,突发社会安全事件。主要包括恐怖袭击事件、重大刑事案件以及规模较大的等。

近年来的突发性公共事件呈现出以下几种趋势:

(1)发生的次数越来越频繁。近期发生的大型突发性公共安全事件有:河南、山西煤矿透水事故、贵州瓮安事件、SARS危机,禽流感、甲流、四川汶川地震、青海地震、福建南平凶杀案、郴州血铅超标事件等等,层出不穷,给政府公共管理带来了压力与挑战。

(2)产生的原因多种多样。仔细深究引发这些事件的主要原因,有两方面:一是由自然因素导致的, 如2003年暴发的SARS危机、2004年暴发的禽流感、2008年四川汶川“五一二”特大地震。二是由人为因素导致。如在征地拆迁补偿问题、国有企业改制等问题上,由于少数政府官员办事不力,没有及时协调好各种矛盾,导致了的发生。在安全生产方面,由于少数官员缺乏责任意识,对安全生产监管不到位,导致了重大生产事故的发生。

2公共财政在应急方面存在的问题

现行的公共财政应急机制在以下几方面的问题:

(1)财政投入总量不足。我国现行预算制度中规定的每年的财政支出用于处理突发性公共事件的总量较少,无论是中央预算安排的财政支出还是地方政府预算安排的支出,用于突发性公共事件处理的支出总量偏少。我国《预算法》的规定:各级预算按本级预算支出的1-3%设置预备费,用于当年预算执行中的自然灾害支出以及其他难以预见的特殊支出。这笔预算费用是固定不变的,并不是单独的预算管理机制,虽然近些年中央财政对应急资金的供给有所加大,但总的比例依然偏低,满足不了现实的需求,与所需经费的缺口不断拉大。这个比例也低于世界上许多发达国家比例。

(2)现有的应急机制不合时宜。突发性公共事件导致危害蔓延的遏止,需要政府资金的大量投入。而目前,对于如何在中央政府和地方政府之间、政府的各部门之间、政府与社会公众之间划分各自分担风险的成本,并没有明确的界定。这样就容易导致应急行动迟缓,并容易造成危机进一步蔓延,给社会带来更大损失。

(3)监督机制和效益评价机制缺乏。政府的大量应急资金在拨付给有关单位后,由于缺少专门的财务管理办法和缺乏监督机制,经常会出现拨付的资金存在浪费的现象。我国治理突发性公共时间的应急措施都是临时指定的,缺乏系统科学的协调与指挥,因此,“乱花钱、错花钱”的现象很难避免。监督机制的缺乏也导致了效益评价机制的缺失,而最终结果是,下拨的财政应急资金使用效率低下。

3对策建议

面对突如其来的各种危机和各种突发事件,必须发挥公共财政的作用,建立安全、有效的应对机制。

(1)加强应对公共突发事件的投入。各级政府都应建立用于处理群体性突发性公共事件的专项资金,资金的比率大小可以参照财政收入的大小,或者按地方经济增长幅度来定。据某些基层政府工作人员反映:在某些乡镇,政府财政每年用于解决突发性公共事件的支出将近6%左右,经济发展速度越是较快的地区,这个比例越高,以此推算,各级政府用于处理突发性公共事件的支出至少占整个财政支出的5%。如果按3%设置预备费,明显满足不了经费需求。财政预算必须要保障突发性公共事件发生时,用于应急启动、抢险救助、医疗救护等一系列活动的经费开销。

(2)加强对财政应急资金的绩效管理与监督,提高资金使用效力。对财政应急经费进行事前审核、事中监控、事后检查。建立健全日常的财政支出监督和再监督机制,确保财政应急管理资金的使用更加规范、安全和有效。财政应急资金投入后,还应对其的使用所发挥的效果进行事后评估。建立有效的应急管理评估机制,完善应急管理体系,并为以后类似事件的处理积累经验。

(3)建立综合性财政危机管理网络。在当今社会,危机会经常发生,政府应当构筑一个包括财政法律制度、机构框架和风险预警在内的综合性财政危机管理网络。有了财政法律制度,便可以为制定非常时期的财政法案提供法律支持,这样可以大大缩短发生后再修改有关财政法律的时间。同时,应该将公共财政的应急反应机制纳入法制化的管理轨道。这样,不仅有利于提高应急反应机制实施的严肃性和权威性,保障并提高预算的硬约束,而且,使之与其他法律相衔接,可以避免操作中的法律障碍。

参考文献:

[1]赵要军,陈安.地震类突发事件中公共财政应急机制分析[J].灾害学,2007,4.

[2]祁毓.公共财政视角下我国应对公共危机的财政能力评价及建议[J].财政与公共危机,地方财政研究,2008,6.

突发性公共事件篇8

向松林（1987-），男，湖南湘西人，中国石油大学（华东）经济管理学院硕士研究生，研究方向：社会管理与创新。

摘要：近年来，我国相继出现了一系列重大公共安全危机，其已严重影响到社会和谐乃至社会稳定发展。本文以整体治理为视角，对我国突发性公共事件治理的现状及原因进行了分析，同时，本文力图从整体性治理组织架构中的治理层级整合、治理功能整合、公私部门整合三要素来论述我国突发性公共事件治理中存在的问题，从而提出构建我国突发性公共事件治理机制的新路径，以期为我国突发性公共事件的治理提供必要的参考。

关键词：整体治理；突发性公共事件；治理；危机

改革开放以来，特别是我国加入WTO后，经济飞速发展，人民生活水平日益提高，综合国力稳步提升，社会进入了全面发展时期。但机遇降临的同时我国也正面临着前所未有的挑战。自然环境逐年恶化、经济转型遇到阻碍、人民内部矛盾日益明显、社会公平与正义受到质疑、突发性公共事件频发等，这一系列的突发性公共事件容易引起严重的社会动荡。因此，运用整体治理相关理论，通过有效调节与整合，以便实现对我国突发性公共事件的有效治理。

一、整体治理理论概述

（一）整体性治理理论的提出

整体性治理理论自在英国诞生之日起，经过十几年的发展，该学说逐渐被国内外相关学者从理论层面引向实践，其所蕴含的思想精华也正获得越来越多人的认同，国内外对于整体性治理理论的研究已经从最初的理论探讨逐步转向实践领域的应用分析。

1.国外相关研究：英国学者佩里.希克斯（Perri 6）首倡整体性政府的概念，其在1997年和2002年分别出版的《整体政府》和《迈向整体性治理》两本书中，主张21世纪的政府应为整1体性政府、预防性政府、改变文化的政府及结果取向的政府，直到在其第三本著作中，希克斯才首次将整体性政府改为整体性治理。

2.国内相关研究：陈铮是国内最早介绍整体性治理理论的学者，他介绍了英国的行政改革由“竞争政府”转向“合作政府”的发展轨迹以及朝“整体政府”迈进的改革方向；竺乾威教授认为整体性治理思想的提出是基于对新公共管理实践的反思，主张管理从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合，但强调整体性治理的实现有赖于信息技术的发展；胡象明、唐波勇认为整体性治理的实现有赖于协调机制、整合机制和信任机制的培养和落实。

（二）整体治理下的整合理论概述

相比于传统公共行政采取的权威性整合以及新公共管理的竞争性整合，整体性整合作为整体治理理论的重要概念之一，是针对新公共管理部门的不足而提出的解决途径，而治理层级整合、治理功能整合以及公私部门整合三者相互作用的结果直接体现出整体治理的好坏。

“政府组织层级关系是当前政府组织间关系的重要部分和国家机构重要组成部分，既包含着相互之间的立法、行政和司法关系，又包含着经济财政和干部人事等关系，同时还表现为国家与地方利益间关系及国家与地方权力间分配关系”[2]。治理层级整合作为整体治理理论的一个因子，其目标是脱离传统官僚制严格的上下级等级关系，构建一种相互平等的合作共同体关系。治理层级整合观念的淡化，会导致权力与责任碎片化、层级碎片化、部门碎片化以及服务的间断性等。因此，对政府组织层级关系进行有机整合、加强各层级间的协调与合作，打造整体性层级关系，以实现政府组织的整体性治理。

二、我国突发性公共事件治理的现状

自03年后，我国已进入突发公共事件的高发时期，这意味着在将来很长一段时间内，我国都将持续面临着突发公共事件所带来的严峻考验。从自然的角度来看，我国是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一，灾害种类多，发生频率高、人口伤亡、经济损失严重。从社会的角度来看，我国目前正进入经济社会发展的关键阶段，人民内部矛盾已逐渐成为我国的主要社会矛盾，如果处置适当，很可能会造成社会危机。

从我国突发性公共事件发生数量、人员伤亡、直接经济损失的情况来看，我国突发性公共事件所造成的各项损失正逐年减少，这说明我国突发事件治理的主体――政府在对待突发公共事件和处理危机上具有很强的应急 治理能力，特别是进入21世纪以来，我国政府已成功处理多起重大自然和社会领域的突发性事件，积累了大量处理突发性公共事件、管理非常态社会的经验。但同时也存在一定的问题和不足。首先，我国共包括中央、省、市、县、乡五个行政层级，行政审批和信息传递等的行政层级越多，时间周转和信息失真的可能性越大。其次，某些机构内部存在着功能重叠现象，如中国海洋局成立之前，中国海监、中国渔政、边防海警等部门共同履行着海上安全的职能，形成“九龙治水”的混乱局面，反而更加不利于统一有效的管理。

三、整体治理视角下构建我国突发性公共事件治理机制的路径选择

（一）建立合作机制，加强层级互动，实现治理层级的整合

自06年国务院颁发《国家突发公共事件总体应急预案》以来，针对各类突发性公共事件，我国各级政府已逐渐完善对突发公共事件的各级应急预案，明确规定了中央政府、地方政府和各个部门在体系中的职能分工及合作。首先，统一领导，分级负责。其次，加强协同与合作。政府间信息共享、互联互通平台是政府改革走向整体性治理的技术支撑。

（二）倡导合作理念，培育合作意识，实现治理功能的整合

政府作为国家权力机关的主体，掌握着国家的权力，几乎承担着所有的社会管理职能，加上我国自古就是“强政府，弱社会”的状态，所以，政府需不断加强自身建设，培育合作意识，才能更好地应对各种突发性公共事件。由于政府职能部门专业化程度较高，同一机构内具有不同功能的部门之间应该打破专业限制，自觉树立合作的理念，增加同一机构内部的人员沟通与交流，或者让政府工作人员在各个部门间进行轮岗与锻炼。

（三）明确角色定位，理清双方责任，实现公私部门的整合

1.政府的角色定位。首先，政府是处理突发性公共事件的重要主体，理应承担起突发性公共事件治理的责任，但这不意味着政府是万能的催化剂，政府在应对社会问题时也会存在“失灵”的现象，这时就需要借助私人组织的力量来弥补这一缺陷。其次，在应对突发性公共事件时，政府应当为私人组织的参与提供政策，资金与其他支持，突发性公共事件的危害性、不可预见性决定了政府不可能单独完成社会治理。

2.私人组织的定位。首先，私人组织是在政府的允许与支持之下建立起来的，应积极承担政府的某些职能，弥补政府在应对重大社会问题方面的不足。其次，私人组织的发展与活动应当在政府规定的法定范围之内进行，不得背离政府的意愿，同时，私人组织也应代表社会各阶层的利益，将现实情况和社会的实际需求直接反馈给政府，间接地防治突发性公共事件的发生。

因此，不管是政府还是私人组织，都有其自身的优势与局限性，政府与私人组织应以一种平等的姿态共同应对突发性公共事件，加强合作，努力构建“强政府+强社会”的社会形态。（作者单位：中国石油大学（华东）经济管理学院）

参考文献

[1]Perri6.Diana Leat. Kimberly Seltzer and Gerry Stoker[A].Towards Holistic Governance：The New Reform Agenda[C].New York：Palgrave，2002.

[2]曾凡军.基于整体性治理的政府组织层级关系整合研究[J].广西社会科学.2012（11）.