监理员职责范文

监理员职责篇1

一、工商所辖区监管责任制下的履职风险

推行辖区监管责任制是把工作落实到基层，确保基层监管到位的一项重要制度。但在其严格的问责制度下，辖区监管责任制的推行，也意味着基层工商履职过程中被问责的可能性增大。《工商行政管理机关行政执法过错责任追究办法》、《广州市行政执法责任追究办法》等就像一把把利剑高悬在辖区监管责任人头上。一是无照经营整治方面。首先，一个企业从无照到有证照有一个较长的过程，此过程往往是边经营边办证照，也就是一个我们引导办照的过程。而此过程中就存在着较多的问责风险点：其次，一些须经公安、环保、卫生等部门审批的行业，审批权在彼，我们只能催办，这个过程将是不受我们控制的较长时间。而这个时间内，依据《无照经营查处取缔办法》，工商部门有责任予以取缔。二是食品安全监管方面。流通领域食品质量检测和食品安全监管是工商部门的重要职能，也是工商履职问责风险点密集所在。在食品安全监管领域，工商部门对食品安全监管主要是对商品身份进行认证把关、对销售过程实行全程的形式监管。这是一个需要不断投入人力、物力、时间和技术的过程。而作为一个基层工商组织，更甚则作为一名片管员要履好职责，实现免责或少责，困难很多。近年来，公共事故频繁，每次重大事故对相关责任人依法问责中，时有工商人员，而且数量较多。片管员们更是经常提心吊胆，担心烧一把火、爆一次炸或发生一起有毒食品事件，问责的利剑就会落在自己头上。

二、辖区监管责任制下工商履职风险增大的原因

(一)工商职责相对较宽泛。工商行政管理部门与其他职能部门相比，存在着职责宽泛、与其他部门职能交叉等特征，这是工商行政管理履职风险比其他行业多的重要原因。一方面体现为工商职责宽泛。现行工商行政管理法律、法规、规章庞大复杂，仅工商部门具有执法权的就多达700余项。而且，基层工商部门在具体行使职权过程中，还面临法定职权与委托授权、属地管辖与层级监管、部门衔接配合的诸多问题，多头检查、重复执法的现象时有发生。基层巡查监管人员往往疲于奔命，忙以应付。另一方面体现为工商部门与其他职能部门的职责分工不清。如办理营业执照等，常涉及消防、卫生、环保等众多前置审批部门。在目前尚未完全准确厘清各部门监管职责的情况下，一旦因未获得前置审批而没能领取营业执照的经营者发生事故并造成一定社会影响时，工商部门将面临被问责的风险。

(二)履职标准不够明确。工商人员履职要受到各种法律实体的、程序的制约，不论是行为人实施行政行为不到位，履职不全面；还是行为人应当依法作出行政行为，却不作出行政行为；或是行为人履行法定职责中滥用行政权力，不依据法定程序、职权作出行政行为，都可能受到党纪、政纪、法律的追究，承担相应的行政、民事、刑事责任。目前工商履职标准的不够明确和细化，导致了上述履职风险加大。如工商所工作人员监管不到位而造成辖区发生严重违法问题和事故的，应追究责任。但是。监管到位的标准是什么，如果对无照业户发出了责改书，需前置的发出了函告函，指导、引导、帮助等工作都做了，无照行为还没改正，问题出了，责任谁负?到底怎样算是监管到位?这些都尚待进一步明确和细化。

(三)问责机制不够合理。在责任追究方面，当前的问责机制过于强调辖区监管责任人的各项责任。注重考虑事件的后果和社会影响而欠缺考虑监管人的履职过程和制约监管人履职的相应的职权、能力、技术、外部条件等。于是，经常是一出现问题就归因于监管不到位，就要对监管责任人进行问责，使辖区监管责任人形成较大的履职困惑和承受着较大的履职风险、履职心理压力。给公务人员戴上问责“紧箍”，的确能够使之提高宗旨意识、大局意识、忧患意识、责任意识，使之更加尽心负责履职。但是，如果这一“紧箍”勒得过紧，甚至使人头痛难忍，对促进履职会产生负面影响。

三、对合理降低辖区监管责任人履职风险的思考

为合理有效降低辖区监管责任人履职风险，我们从履职能力、责任分配、责任考核、责任追究四个方面思考应对基层工商履职问责困境的方法。

(一)履职能力：实现三个“更新”，增强监管人员抗风险能力。

监管人员的素质如何，作用发挥得如何，直接关系到一线监管的效能。因此，要从履职思想意识、履职能力、履职方法等方面提升监管人员的综合素质，实现三个“更新”，即：更新理念，更新知识结构，更新监管方法，使其适应履行职责的需要。

1.更新意识理念，实现高标准监管。

(1)更新履职意识，树立正确的责任观和履职风险观。一要始终坚持学习，真正理解党的方针政策和法律法规，有力提高自身综合素质，增强履职的敏锐性、方向性、准确性。准确把握当前工作的重点、难点、敏感点，防患于未然地做好职能监管工作，有效防范履职风险。二要正确认识风险和责任的辩证关系，进一步增强做好工商工作的责任感和使命感。要有一定的风险压力，增强如履薄冰、如临深渊的危机意识和认真全面、严谨仔细的履职意识，实现“危”和“机”、“责”和“权”的有机统一。三要正确看待履职风险，增强履职信心。不能因为履职风险客观存在而被吓倒。要相信只要尽力尽责，履职风险是可以防范和避免的。

(2)更新监管理念，实现监管与服务、维权的统一。

一是监管与服务的统一。政府机构改革和职能调整呼唤公共服务型的政府。工商部门必须拓展自身服务职能，努力建设服务型工商。具体到监管工作中，就要增强寓服务于监管的意识。可借鉴兄弟省市的做法，设立《工商记事服务册》，巡查人员将辖区经营户、消费者等反映的意见和诉求记录下来，凡属工商职能范围的，必须解决；超出工商职能范围的，只要合法合情合理，尽工商之力积极协调解决。二是监管与维权的统一。2009年6月18日，广州市首个“红盾”维权服务工作站片管员公示牌在萝岗区夏港街青年社区挂牌，标志着全市第一个“红

盾”维权片管员联合工作站正式成立。今后，群众消费权益受到侵犯，既可以拨打12315投诉。也可以到附近社区服务工作站要求维权。解决了此前社区工作站只负责调解而无查处经济违法行为权限的困境，有效地增强社区服务工作站的维权力度，同时有力延伸工商部门市场监管的触角。

2.更新业务知识结构，提升监管人员综合素质。

通过开展各项工作技能培训，提升监管人员的综合素质，使其做到“三清”、“四会”。“三清”，即清楚片区内的经济户口、行业结构、重点企业的情况；清楚片区内市场主要商品，特别是食品、农资的质量安全情况；清楚片区内市场经营者、市场开发者的基本情况。“四会”，即会服务、会监管、会维权、会协调。要做懂政策、业务精、能力强的监管员；乐于为群众办实事、解难事、做好事的服务员：善于宣传党的路线方针政策和法律法规、善于做群众思想工作的宣传员，进而实现高标准履职。

3.更新履职方式方法，提高监管效能。

(1)分类监管。构建分类监管机制，对监管对象按信用状况进行分类监管，强化监管重点，对信用等级差、存在不具备经营条件或违法违章问题的企业进行重点监控，从而避免出现眉毛胡子一把抓的问题，提高监管效能。同时，对信用等级好的企业和个体户，推荐参与“重合同守信用企业”、“消费者信得过单位”等活动的评选以作激励。

(2)联合监管。在基层工商所内部，所长要充分发挥所内各组、各岗位的作用，科学组合，合理搭配，充分应用单兵和整体的力量，实现全所的有机统一。同时，应积极寻求各单位协助配合。通过与政府部门、公安、卫生、环保等职能部门联席会议，对无证无照经营等的整治取得一致意见；在每个街道、社区、村委设置固定的联络员，加强信息交流和工作协调，形成“预防、举报、登记、查处”工作机制；分清权责，按照“政府牵头、主管为主、部门配合、综合治理”的工作思路，实现联合执法、依法担责、按职分责、协管共赢的目的。

(3)书面监管。一是推广规范文书的运用，严格做好履职记录。对巡查监管情况进行如实记录。既能规范监管又利于自我保护。二是完善书面汇报和函告制度，加强请示和沟通。对发现的各种问题和难点，分析整理后书面向政府和上级机关汇报，函告有关职能部门，以取得工作上的指导和支持，从而及时有效履职。

(4)长效监管。要跟踪问效，查漏补缺。经常反省自己的工作，反思监管是否有盲区、查处是否有遗漏、服务是否都到位。对重点工作敏感区域要回头看、反复查，严防暗流潜流，促使监管工作既高效又长效。

(二)责任分配：梳理基层职权，明确监管责任。

理清职责任务，按照权能职责相符的原则，对辖区监管责任人应该“干什么”进行明确界定。

1.梳理基层监管职权和内部监管责任分工。一是理清职权。对基层监管的依据、职权和职责的种类进行系统、全面、细致的梳理，搭建工商行政管理权力运行规范化管理体系框架。同时，根据《工商行政管理所条例》以及相关的法律、法规、规章，合理分解市局、分局和工商所的监管职权，明确界定基层工商所依法独立拥有的法定职权与受上级机关委托行使的监管职权及相应的监管责任，从而使监管人员做到有所为有所不为，保证不越位不缺位。二是分清责任。在工商所内部，把每一职权分解到每一位具体人员，定人员、定职权、定责任。尤其要明确划清监管人员和执法人员的责任范畴，如，片管员巡查中发现了无照经营等违法行为，开出了责改通知书并已将有关材料移交执法人员。此种情况下若违法者未及时整改造成事故，片管员应可免责，而由执法人员承担相应责任。

2.理清工商部门与其他横向职能部门的职责关系。有两个途径值得探索。一是与各前置审批部门加强沟通，妥善协商，理清职责分工。通过政府发文或联合发文的形式，明确不同阶段、不同情况的行为分别属于哪个部门监管，防止互相推诿或重复监管。如对无证无照经营的监管工作中，落实“政府统一领导，工商牵头协调，相关职能部门各司其职”和“谁发证、谁监管，谁审批、谁负责”原则，即企业处于消防、卫生、环保等前置审批阶段时的无照经营，由相应审批部门监管；无须前置审批或前置审批程序完成后的无照经营由工商部门负责监管，而不是只要涉及无照经营则由工商负责。从而既提高监管效率，又降低辖区监管责任人履职风险。二是目前市场监管涉及到的部门很多，有工商行政管理部门、质量技术监督部门、商务部、食品药品监管局、物价局、烟草专卖局、知识产权局、版权局、文化部以及金融证券监管等部门。市场监管职能的相近或相似，既造成部门之间的职责交叉、推诿扯皮，又导致职能分散、政出多门，而且企业的负担加重。如果不尽快解决和理顺部门职能，将造成监管低效化。应科学整合政府部门间的职能结构，改变管理方式和运行机制，做到职责明确、分工科学。从根本上克服多头管理、政出多门的弊端，促进政府机构高效、协调、规范运转。

(三)责任考核：明确履职标准，建立科学考核体系。

一要明确履职标准。结合工商监管实际，通过下发履职概要说明、重热点行业监管处理流程等形式，分不同的重热点及其他行业制订出不同的履职规范，给基层人员以实在、准确、具体、到位的指导，使每一位辖区监管责任人都能按图索骥，发现问题后，可及时采取得力措施，或自行解决，或通过移交等方式转有权部门处理，从而实现到位监管。

二要完善考核体系。根据依法定责、依责定标、依标考核、依绩奖惩的原则，立足基层工作。细化、量化考核项目及扣分标准，将工作责任具体细化到每一个工作环节，做到责任主体明晰化，责任链条无缝化，责任追究准确化，形成与落实基层工商分局执法职权清单相对应的规范齐全、切实可行的监督机制，从而让基层巡查监管人员内心清楚明白，只要照着履职工作标准，程序合法，工作效率正常，工作流程没有偷工减料，基础工作扎实，就无履职风险后顾之忧。

(四)责任追究：建立完善合理化、人性化的问责机制。

一是要做到权责统一，建立以“权责统一”为核心的问责范围衡量制度。责任的存在是以某种特定的义务的存在为前提的。特定主体要承担哪一类法律责任，关键看其中什么样的法律关系中违反了或不履行什么样的法律义务。如果不考虑是否属于辖区监管责任人职权所能涉及到领域。不考虑是否属于监管人的义务范围，而笼统地追究一揽子责任，只会导致责任追究的泛化。因此，要在对基层工商部门理权、确权、亮权的基础上，对问责范围进行科学合理的规定，做到既不漏问该问之责。也不问不该问之责。

监理员职责篇2

各区、各部门和单位要充分认识加强职业健康监管工作的重要性，进一步增强工作的责任感、使命感和紧迫感，按照“政府统一领导、部门依法监管、企业全面负责、社会积极参与”的原则，强化工作职责，严格实施考核，真正把职业健康监管工作提上重要工作日程，切实抓好落实，做到有效控制职业危害。各有关部门和单位要各司其职、各负其责、密切配合，建立联合监管协调机制。

（一）完成职能划转。各区要把调整和理顺职业健康监管职能作为当前职业健康监管的重要工作，按照《中央编办关于职业卫生监管部门职责分工的通知》（中编办发〔〕104号）和《国家安监总局关于贯彻落实中编办〔〕104号文件精神加强职业卫生监管工作的通知》（安监总安健〔〕201号）精神，抓好职业健康监管“防、治、保”三个环节的工作，其中：职业危害防治工作由安全生产监督管理部门负责；职业病诊断治疗工作由卫生部门负责；职业病人社会保障工作由人力资源社会保障部门负责；劳动者职业健康合法权益的维护由工会组织负责。要加快职能划转进度，加大工作力度，抓紧将职业健康监管职责调整到位，形成责权匹配、运转有效的职业健康监管机制。

（二）健全监管机构。要根据职业健康监管工作的需要，切实加强市、区职业健康监管机构建设，确保各级安全生产监督管理部门职业健康监管有机构、管理有专人、工作有制度、执法有装备。

（三）加强部门联动。各级安全生产监督管理、卫生、人力资源社会保障等部门以及工会组织要加强协作与配合，建立联络员制度、定期例会制度、信息通报制度和联合执法制度，共同研究职业健康监管工作中的重大问题，开展经常性的检查、抽查和联合执法，构建职业健康监管工作的协调联动机制，形成监管工作合力，确保各项工作取得实效。

二、建立健全制度，落实用人单位主体责任

用人单位是职业危害防治工作的责任主体，要贯彻执行国家有关职业健康法律、法规，依法承担起保护劳动者职业健康的责任。为此，用人单位要建立健全以下5项制度。

（一）职业危害防治责任制度。要按照法律、法规要求设置或者指定职业健康管理机构、管理人员，明确职业危害防治职责，制定和实施本单位职业安全规章制度、职业危害岗位操作规程和职业危害事故防范措施，保障本单位职业安全经费投入，加强职业健康培训。

（二）职业危害申报制度。要建立本单位作业场所职业危害申报管理制度，依法填写《作业场所职业危害申报表》，及时、准确申报作业场所职业危害因素的种类、浓度和强度情况；作业场所接触职业危害因素的人数及分布情况；职业危害防护设施及个人防护用品的配备情况；接触职业危害因素从业人员管理情况等信息，并自觉接受监管部门的监督检查。

（三）职业危害警示告知制度。用人单位与劳动者签订劳动合同时，要将工作过程中可能产生的职业危害及后果等情况如实告知劳动者，并根据法律、法规要求建立完善企业内部警示标志及危害告知卡悬挂、设置管理制度，在作业场所醒目位置设置警示标志、告知卡、划定警戒线等。

（四）职业危害检测监控制度。要指定专人负责对作业场所职业危害因素进行日常监测，确保监测系统、设备处于正常运行状态，并按照国家有关规定聘请技术服务机构开展定期检测，检测结果存入职业健康档案，及时向从业人员公布，并向所在地安全生产监督管理部门报告。

（五）从业人员职业健康监护管理制度。要建立从业人员职业健康体检制度，落实专项费用开展接触职业危害职工上岗、在岗、离岗的职业健康体检，并将检查结果告知劳动者。要建立用人单位从业人员职业健康监护档案，严禁未经职业健康体检人员上岗，严格作业场所从业人员职业禁忌管理。

三、突出工作重点，全面推进作业场所职业健康监管

各级安全生产监督管理部门要针对本地区职业危害特点，督促相关企业落实主体责任，采取有效的防治措施，切实加强作业场所职业健康监管工作。

（一）规范职业危害申报和基础档案建设。要贯彻落实《作业场所职业危害申报管理办法》（国家安全监管总局第27号令），全面摸清全市作业场所职业危害现状，建立覆盖全市的作业场所职业危害信息管理系统，建立健全辖区内职业危害申报管理档案，并将职业危害申报工作纳入安全生产工作年度考核目标，提高申报质量及企业职业危害申报率和职业危害因素申报率。

（二）深入开展粉尘与高毒物品危害治理专项行动。要结合本地区实际，重点整治存在粉尘和高毒物质危害的作业场所，对浓度超过国家标准且为劳动力密集的企业，督促其限期进行技术工艺、设施设备改造，减少、控制和消除粉尘和高毒物质危害，防止职业危害发生；对石英砂加工企业、石棉制品企业、木质家具制造企业达不到国家标准的，要依法关闭。

（三）强化职业健康执法检查。要加大对职业危害突出的重点行业、重点企业和重点人群的监督检查力度。突出企业职业危害防治制度建设、从业人员职业健康体检、防护设施和用品配备使用、作业场所职业危害因素监测评价、职业危害申报和警示告知、宣传教育培训和新（改、扩）建项目职业卫生“三同时”（建设项目中防治污染的措施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用）等职业健康管理重点，开展经常性的检查、抽查。对不符合职业健康管理要求的企业，要依法下达整改意见书，责令其限期整改；对到期未整改和整改未到位的企业要按照相关法律、法规的规定严格处罚。要建立健全职业危害事故调查处理和事故责任追究制度，依法依规严肃查处职业危害事故和违法违规行为，追究相关责任人的责任。

（四）大力开展职业健康宣传教育培训工作。充分运用广播、电视、报刊、杂志、网络等新闻媒体，利用“安全生产月”、“职业病防治法宣传周”开展内容丰富、形式多样的职业健康知识宣传教育。通过发放宣传资料、举办展览、组织知识竞赛、开展典型案例分析讲座等方式，普及职业健康知识。要建立职业健康信息制度，通过公布职业健康事故企业“黑名单”、事故查处情况，加强职业健康舆论监督。要大力开展职业健康培训工作，特别是对职业健康监管人员要加强以法律法规、标准规程，职业危害因素类别、危害识别、评价和防治措施，职业健康监管执法程序，职业危害事故调查处理和应急救援知识等为重点内容的培训，提高监管人员执法水平；对企业负责人和管理人员要加强以职业健康工作方针、政策规定，职业危害预防和控制措施等为重点内容的培训，增强企业管理人员的职业危害防治观念；对从业人员要加强以职业健康基本知识、岗位职责、操作规程、正确使用防护设备和个人防护用品的技能等为重点内容的培训，增强从业人员自我健康保护意识和能力。

监理员职责篇3

基层地税所是地税系统的"细胞"、"窗口"和"前沿"，建设好坏，事关地税的形象和税收服务质量。从当前我市地税系统发生和反映的有关问题看，90%都在基层一线，如何充分发挥兼职监察员的作用，加强基层税务所的建设，成为地税系统各级班子和领导干部的工作重点。

一、我局兼职纪检监察员的配置情况

1994年机构分设后，我局就根据税务所（分局）、稽查局的数量，每个所都配备了一名兼职监察员，由副所长（分局长）或政治思想觉悟高，作风过硬，责任心强，业务熟练的党员担任。在所（分局）长直接领导和监察科的指导下开展工作。主要履行六项工作职责：

（一）协助所（分局）长抓好党风廉政建设责任制工作，确保党风廉政建设各项工作任务的落实；

（二）负责党风廉政教育工作，协助所（分局）长抓好思想政治工作，及时了解掌握干部、职工、协税人员的思想动态；

（三）抓好对税收执法权和行政管理权的监督工作，监督检查本单位各项税收政策和廉政规定的执行情况；

（四）配合上级纪检监察部门做好本单位工作人员违纪政纪等线索的初步核实和案件的调查工作；

（五）定期或不定期向上级纪检监察部门汇报工作中的重要情况、报告重大事项；

（六）办理上级纪检监察部门和领导交办的有关事项等。

二、兼职纪检监察员的作用和存在的问题

十年来，兼职监察员在党组、纪检组及监察部门的领导和支持下，按照岗位职责和工作目标，认真履职尽责，积极探索有效的监督手段和方法，有效地遏制了税务人员违法、违纪、违规行为的发生。从2002年起，局党组决定每月给兼职监察员20元的补贴，提高了兼职监察员的工作积极性。制定了《藁城市地方税务局兼职监察员职责及考核办法》，明确了其职责，并严格按考核办法进行考核。使我局的党风廉政建设和行风建设取得了较好的成效，为加强我局的基层建设发挥了应有的作用。

（一）教育防范。税务所（分局）的兼职纪检监察员，按照上级纪检监察机关的要求，采取灵活多样的形式，广泛开展经常性的廉政教育和思想政治工作，将上级有关党风廉政建设的规定和反腐倡廉的要求及时传达到本单位的每一个税务人员，使基层税务人员能正确树立廉洁从政意识，掌握廉政规定和相关要求，自觉执行有关规定。同时及时掌握税务人员的思想状况和违风廉政建设规定的苗头，分析原因，有针对性地做好教育工作，防患于未然。

（二）监督制约。由于税务所（分局）实行了配置兼职纪检监察员制度，当前我局的税务所从机制和源头上开展了预防和治理腐败，切实加强党风廉政建设和行风建设等工作，形成了执法有依据、操作有程序、过程有监控、责任有追究的监督制约机制，确保了基层的健康有效运转。市局2001年对涉及税收执法权和行政管理权的"两权"监督制度进行了清理、完善，并行文下发了一批制度，要求各单位切实落实。兼职纪检监察员在各项工作中，认真履行职责，积极采取措施，确保了党风廉政规定和监督制度在其单位的贯彻落实，为基层的健康有序运行，起到了保障和监督制约作用。

（三）信息反馈。配置兼职纪检监察员，为上级机关与基层一线提供了信息反馈的渠道，解决了基层单位纪检监察工作缺位和信息渠道不畅的问题。兼职监察员按照其职责，直接向上级纪检监察部门定期或不定期汇报工作中的重要情况和重大事项，加强了上级机关与基层单位的联系，使上级机关能更及时、全面地了解基层一线干部、协税人员的思想动态，掌握地税机关和工作人员在依法治税、依法行政、廉洁自律、行风建设等方面存在的问题和不足，增添措施，有的放矢。

在我局的税务所（分局）配置兼职纪检监察员的实践过程中，也暴露出一些问题。主要表现在以下三个方面：

（一）个别所对兼职监察员的作用认识不够。兼职监察员一般由副所长或政治思想觉悟高，作风过硬，责任心强，业务熟练的党员担任。一经聘任，不得随意更换，因工作需要，确需更换时，要报经市局批准。但是个别税务所（分局）对兼职监察员的作用认识不到位，认为兼职监察员可有可无，作用并不大，随意更换兼职监察员，造成兼职监察员的素质参差不齐，难以很好地履职尽责，完成上级和领导交办得各项任务。

（二）兼职纪检监察员参与工作的面较窄。不少税务所是凭所长个人的意志来确定哪些工作应由兼职纪检监察员参与，总的讲，目前监察员分管工作单一，很多工作未参与、不知情，无法很好地履行纪检监察工作职责，导致其纪检监察工作和行风建设工作处于被动状态，严重阻碍了基层建设的发展。

（三）兼职监察员的素质有待进一步提高。税务所配置的兼职纪检监察员，由于缺乏工作经验，难于很好地开展工作，很不适应当前基层工作的要求。有的缺乏工作的主动性，党风廉政建设工作处于被动应付状态，工作安排依赖于上级，不能结合本单位的实际大胆开展工作，狠抓有关工作落实。

三、充分发挥兼职纪检监察员作用的建议

（一）注重素质。税务所的纪检监察工作岗位非常重要，要在配置选拔任用上严格把关，做到宁缺勿滥。要选择政治素质好，自身要求严，善于学习思考，工作责任心强，有一定管理能力的干部担任兼职监察员。要加强对兼职监察员的教育和培训，鼓励他们利用业余时间广泛学习，提高文化知识、专业知识、管理知识，增强他们的思想政治素质和工作能力。

（二）明确任务。各单位要按照兼职监察员的工作职能，明确工作目标任务，并以制度的形式加以确定。要按照纪检监察员的6项工作职责，根据近期工作要求，赋予其新的工作内容，明确相应的工作任务，确定要达到的具体目标。

监理员职责篇4

［关键词］食品监管渎职罪；主观要素；客观要素；竞合

自《中华人民共和国刑法修正案（八）》增设食品监管渎职罪以来，已有五年。由于对刑法第四百零八条之一关于食品监管渎职罪的规定理解适用上的分歧，导致司法实践中出现标准不一、同案异判的现象。为了准确理解适用刑法第四百零八条之一，提高司法效率，体现司法的严肃性和权威性，本文对食品监管渎职罪的主体、主观方面、客观方面以及竞合问题进行探究，以推进食品监管渎职罪立法、司法的完善。

一、食品监管渎职罪主体范围的界定

判断自然人或单位的行为是否构成某罪时，首先要查明自然人或单位是否具备刑法规定的该罪的主体特征。根据刑法第四百零八条之一关于食品监管渎职罪的规定，食品监管渎职罪属于身份犯，即“负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员”才可能构成该罪。因此，要判定行为人的行为是否构成该罪，首先查明行为人是否属于“负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员”。长期以来，我国对国家机关工作人员范围的界定存在身份论和公务论之争。身份论者认为，渎职犯罪是一种职务犯罪，渎职犯罪的主体必须具有国家机关工作人员身份。公务论者则认为，行为人是否属于刑法意义上的国家机关工作人员，应以是否从事公务来判定，不需考虑其是否具有国家机关工作人员的身份和编制。还有学者主张，应当将身份与公务二者有机地结合起来，即以国家机关工作人员论者至少应具有国家工作人员身份，如果不具有国家工作人员身份，则不可能从事公务，而具有国家工作人员身份的人，如果从事的仅仅是劳务，而不是公务，也不属于刑法意义上的国家机关工作人员。2002年12月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过的《关于〈中华人民共和国刑法〉第九章渎职罪主体适用问题的解释》明确规定，“在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员，或者在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，或者虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员，在代表国家机关行使职权时，有渎职行为，构成犯罪的，依照刑法关于渎职罪的规定追究刑事责任。”由该立法解释可以看出，立法机关对渎职罪中“国家机关工作人员”的认定标准，适用的是公务论，而非身份论。根据我国宪法规定，国家机关工作人员包括从中央到地方各级权力机关、行政机关、司法机关和军事机关中从事公务的人员，但并非任何国家机关工作人员都可以构成食品监管渎职罪，只有负有食品安全监督管理职责的国家行政机关工作人员才能构成食品监管渎职罪。根据2015年修订后的《中华人民共和国食品安全法》第五、六条规定，县级以上地方各级人民政府和国务院食品药品监督管理部门对食品安全负有监督管理职责。但是，根据该法第142条至145条规定，对食品安全监督管理责任的追究，仅限于“县级以上人民政府食品药品监督管理、卫生行政、质量监督、农业行政等部门”和“县级以上地方人民政府”中“直接负责的主管人员和其他直接责任人员”，不包括国务院。根据我国宪法规定，国务院是中央人民政府，其主要对国家各项事务的宏观管理和决策，明确国务院各职能部门的任务和职责，不负责具体的食品安全监督管理职责。直接主管人员不同于直接责任人员，直接主管人员对直接责任人员负有监督、管理和指导的责任，二者是上下级隶属关系。直接主管人员对作为下属的直接责任人员的渎职行为是否承担责任，不可一概而论，应具体情形具体分析。当直接主管人员认真履行了自己的职责，对直接责任人员尽到了自己应尽的监管责任，对直接责任人员的不当行为也及时进行了指正，直接责任人员仍执意违法而为，直接主管人员对直接责任人员的渎职行为不承担法律责任；当主管人员没有认真履行自己的监管职责，对于下级人员的不当甚至违法、犯罪行为未予及时警告制止，那么此时的直接主管人员是有过错的，存在渎职行为，应依法承担相应的法律责任，并且对其责任的追究“不以其渎职行为与造成的危害结果之间存在直接或必然的因果关系为必要条件，只要存在间接或偶然的因果关系即可。”［1］直接责任人员，一般是渎职行为的直接实施者，危害食品安全的后果一般是由其渎职行为直接造成，危害后果与直接责任人员的渎职行为之间具有必然的直接因果关系。实践中有些直接责任人员虽有渎职行为，但不足以危害食品安全，危害后果是由食品经营者的违法行为或其他食品监管人员的渎职行为造成的，因其渎职行为情节显著轻微，不宜认定为犯罪。

二、食品监管渎职罪客观要素的判定

（一）“重大食品安全事故或者其他严重后果”的认定。根据我国刑法第四百零八条之一规定，“重大食品安全事故或者造成其他严重后果”是食品监管渎职罪成立的结果要件。只有造成“重大食品安全事故或者其他严重后果”时，才构成食品监管渎职罪。也就是说，食品监管人员有渎职行为，但没有造成实际的危害，或者虽然造成了一定的危害，但是这种后果没有达到重大或者严重的程度，行为人的渎职行为不构成食品监管渎职罪。虽然渎职行为未产生重大食品安全事故，但造成了其他严重后果，同样构成食品监管渎职罪。如果其他后果的危害程度不及重大食品安全事故，不宜以“食品监管渎职罪”论处。因为“其他严重后果”与“重大食品安全事故”二者应具有相当性。食品监管渎职行为造成的危害是多种多样的，法律条文用一一列举的方式难以穷尽现实中可能发生的所有危害情形。基于此，刑法第四百零八条之一兜底性地规定“造成其他严重后果”，不无一定的道理。这样，可以避免挂一漏万，能够有效地防止犯罪分子逃避法律责任，起到堵截犯罪的功能。二是考虑到食品危害的潜在性和不可预见性。由于食品本身的特殊性，“问题”食品对于人们生命健康的危害未必即刻显现出来。因为人的体质不同，食品中有害物质在每个人身体中的反应时间、反应程度也可能各不相同。机械地以一定时期内“问题”食品在群体中造成的实际危害量为依据，去判定后果是否严重，显然是不科学的。可以通过科技手段预测不安全食品所可能造成的将来危害，将推测出的结论作为“其他严重后果”进行立案，避免因为危害显现较慢而使行为人逃脱法律制裁。三是适当采取概括式立法，有利于有效地打击犯罪，降低立法成本。（二）因果关系的判定。食品监管人员的渎职行为与重大食品安全事故或者其他严重后果之间是否存在刑法上的因果关系，对于认定食品监管渎职罪至关重要。食品监管渎职罪的因果关系具有间接性、多环节、交叉重叠等特征，［2］因此。在认定食品监管渎职罪的因果关系时，应当引进间接因果关系理论。［3］首先，要查明重大食品安全事故或者其他严重后果属于哪个监管部门的监管范围。其次，在确定食品监管部门的基础上，再进一步划定具体责任人员的范围，同时，也就划定了食品安全监管渎职罪的主体范围。即使有重大食品安全事故或者其他严重后果发生，但不属于某食品监管人员的监管范围。即使该食品监管人员有渎职行为，危害结果与其渎职行为之间也不存在刑法上的因果关系。只有自己监管范围内的食品因为自己的渎职行为造成“重大食品安全事故或者其他严重后果”时，才能要求行为人对该危害结果承担食品监管渎职罪的刑事责任。食品监管人员已经充分履行了监管职责，即使发生了重大食品安全事故或者其他严重后果，食品监管人员也不构成食品监管渎职罪。由于人类认知的局限性，当食品经营者严格依法经营，发生了重大食品安全事故或者其他严重后果。该情形下，即使食品监管人员有渎职行为，也不构成食品监管渎职罪。因为即使食品监管人员充分履行监管职责，也不能避免危害后果的发生；食品监管人员的渎职行为，没有增加食品潜在的风险。［4］只有当食品经营者违法经营时，由于食品监管者的渎职行为，致使食品经营者的违法经营与重大食品安全事故或者其他严重后果之间的因果关系成为现实，食品监管人员才构成食品监管渎职罪。如果食品监管人员尽职监管，发现并制止食品经营者的违法行为，问题食品未必能进入市场，就能够切断食品经营者违法行为与重大食品安全事故或者其他严重后果之间的因果关系，重大食品安全事故或者其他严重后果就不会发生。由此可见，重大食品安全事故或者其他严重后果的发生是食品经营者违法经营和食品监管者的渎职行为等两方面因素共同作用的结果。此时，法律责任可以分为两部分：一是食品经营者违法经营的法律责任，二是食品监管人员渎职的法律责任。追究食品经营者法律责任的同时，不影响追究食品监管人员食品监管渎职罪的法律责任。在现实发生的重大食品安全事故中，有时存在两个以上监管环节或监管部门、监管人员的渎职行为，此时，就有必要查明每个监管人员的渎职行为与危害结果之间是否存在刑法上的因果关系。当原因行为存在两个以上渎职行为时，即构成多因一果时，必须进一步查明每一种渎职行为原因力的大小，以准确判定食品监管人员责任的有无和大小。

三、食品监管渎职罪的主观方面

根据我国刑法第四百零八条之一规定，食品监管渎职罪的渎职行为有和两种类型。食品监管渎职罪实质上就是我国第三百九十七条规定的罪和罪在食品品监管领域的具体表现形式，与罪和罪是一种法条竞合关系。关于食品监管渎职罪主观方面的争议，实质源于罪和罪的主观方面的争议。对于型罪，其主观方面为过失，即应当预见自己的行为可能发生重大食品安全事故或者造成其他严重后果，因为疏忽大意而没有预见，或者已经预见而轻信能够避免，学界对此并无争议。对于罪的主观方面，学界争议较大，主要有以下几种观点：第一种观点认为是故意，包括直接故意和间接故意；［5］第二种观点认为只能是过失，不可能是故意，认为行为人对结果持希望或放任的态度，要么不符合实际，要么对这种行为应该认定为危害公共安全等罪；［6］第三种观点认为包括故意和过失；第四种观点认为只能是间接故意；第五种观点认为只能是间接故意和过失。［7］1094刑法第四百零八条之一将食品监管行为与行为规定在同一条款之中，也就是说，食品安全监管领域内的行为与行为将适用相同的法定刑。但我们不能据此就简单地认为，食品监管渎职罪的主观方面为单一罪过。首先，从食品监管渎职罪的条文表述来看，其包含了食品监管行为和食品监管行为两种行为。既然罪和罪两罪的罪过形式不同，那么，食品监管渎职罪的罪过形式就不可能是单一的。最高人民法院、最高人民检察院《关于执行〈中华人民共和国刑法〉确定罪名的补充规定（五）》之所以未有沿袭以往惯例，将刑法第四百零八条之一规定的犯罪确定为食品监管罪和食品监管罪，而是确定为食品监管渎职罪，并非基于其罪过形式是单一的，相反，恰恰是考虑到司法实践中和两种行为难以区分，而二者适用的法定刑是相同的，没有必要规定为两罪。［8］本文认为，食品监管渎职罪的主观方面包括间接故意与过失，不可能包括直接故意。刑法中的故意，是指行为人对结果的态度，而不是对行为的态度。如果刑法中的故意是指行为人对行为的态度，那么，犯罪就没有故意和过失之分，因为过失犯罪中的行为人对其行为也是故意和明知的。如交通肇事中的行为人实施交通违章行为是故意而为，但对危害结果的发生却是持反对态度的，其即使违章，也不希望造成危害后果。否则，就是故意犯罪。在食品监管渎职罪中，食品监管渎职行为单独并不足以产生危害结果，往往是与食品经营者的违法行为结合造成重大食品安全事故或者造成其他严重后果。无论如何，食品监管渎职人员都不会希望或追求危害结果的发生，最多放任危害结果的发生。如果食品监管人员希望或追求危害结果的发生，就与食品经营者构成危害食品安全犯罪的共犯。因此，食品监管渎职罪的主观方面包括间接故意与过失，不可能包括直接故意。有学者认为，“既然间接故意都能构成，直接故意更能构成，没有理由将直接故意排除在外。［7］1096不否认直接故意构成犯罪，但是，与间接故意和过失构成的不是同一罪名。同样以交通肇事罪为例，如果行为人基于希望或追求危害结果发生的心态而故意违章，固然构成犯罪，但不再是过失的交通肇事罪，而是社会危害更为严重的故意以危险方法危害公共安全罪。

四、食品监管渎职罪的竞合问题

（一）罪名竞合。由于食品监管渎职罪与其他渎职罪“在涉及食品安全监管的构成内容上存在着交叉和重叠的情形”，［9］所以，行为人的行为在构成本罪的同时也可能符合其他渎职罪的构成特征，这就产生了罪名竞合问题。1．与罪、罪的竞合。罪、罪是普通的渎职罪，食品监管渎职罪是特殊的渎职罪，是、行为在食品监管领域的特殊表现形式。罪、罪与食品监管渎职罪是一般法条与特别法条的法条竞合关系。根据我国刑法第三百九十七条和第四百零八条之一规定，食品监管渎职罪的法定刑重于罪和罪。当行为人的行为既构成普通的罪或罪，又构成食品监管渎职罪时，本着特别法优于普通法、重法优于轻法的原则，应认定为食品监管渎职罪。当行为人的食品监管渎职行为未有造成“重大食品安全事故或者其他严重后果”，但构成普通的罪或罪，应认定为罪或罪。2．与不移交刑事案件罪、商检罪、动植物检疫罪、放纵制售伪劣商品罪的竞合。负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员或者，未有造成“重大食品安全事故或者其他严重后果”，不构成食品监管渎职罪，但构成不移交刑事案件罪、商检罪、动植物检疫罪、放纵制售伪劣商品犯罪行为罪等其他渎职犯罪时，依照其他渎职犯罪定罪处罚；两者都构成的，依照处罚较重的规定定罪处罚。3．与的竞合。食品监管渎职罪与虽然是两种不同的犯罪，但是二者会有交集。当行为人因为收受贿赂，而故意不履行食品安全监管职责时，或因不履行食品安全监管职责而收受贿赂时，行为人就同时触犯了食品监管渎职罪与两种罪名，是从一重罪处罚还是数罪并罚？理论上是有争议的。本文认为，渎职犯罪与受贿犯罪二者之间没有必然联系，渎职并不必然受贿，但受贿后一般会渎职。当国家工作人员既受贿，又渎职时，符合和渎职罪两罪的构成，根据刑法中的罪数原理，应以渎职犯罪和数罪并罚，这样，才符合罪责刑相适应原则，刑法另有规定的除外。［10］（二）与非身份犯的共犯的竞合。食品监管人员单独或与他人共同实施危害食品安全犯罪时，但未利用其职务上的便利，与其职务无关，其单独或与他人共同构成相应的危害食品安全罪。食品监管人员与他人共谋，利用职务之便帮助他人实施危害食品安全罪时，利用其职权的行为本身构成渎职罪，同时，又与他人构成普通的危害食品安全罪（非身份犯）的共犯。该情形下，因食品监管人员只实施一行为，但触犯数罪名。根据想象竞合犯理论，不应数罪并罚，应依照处罚较重的规定对其定罪处罚。当其因渎职而收受贿赂时，应以较重的罪与数罪并罚。食品监管人员利用其职务帮助他人实施危害食品安全犯罪，又另外单独或与他人共同实施危害食品安全犯罪。因其主观上有两个犯罪故意，客观上实施两个行为，符合食品监管渎职罪和具体的危害食品安全犯罪两罪的犯罪构成，应以食品监管渎职罪与具体的危害食品安全罪数罪并罚。

［参考文献］

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［10］魏在军，魏娜．刑法第399条第4款之宪法审视［J］．淮北师范大学学报（哲学社会科学版），2016（1）．

监理员职责篇5

食品安全是一项社会系统工程，是社会舆论关注的焦点、群众关心的热点，为进一步落实食品安全长效管理责任体系，实施食品从田间到餐桌的系统管理，切实维护人民群众身体健康和生命安全，根据《县人民政府办公室关于调整县食品安全委员会组成人员及成员部门工作职责的通知》、《县人民政府关于进一步加强食品安全工作的意见》和《县食品安全委员会办公室关于进一步加强基层食品安全监管网络建设的意见》文件精神，结合我镇实际情况，现就加强我镇食品安全工作提出如下意见：

一、进一步加强基层食品安全管理组织机构队伍建设

孙端镇成立由镇长担任主任、分管社事副镇长担任副主任、食品安全监管相关职能办公室和基层站所等负责人为成员的孙端镇食品安全工作委员会（以下简称：食安委）；食安委下设办公室（以下简称：食安办），办公室设在社事办内，由分管社事副镇长兼任主任、社事办主任担任副主任，办公室成员由食品安全监管相关职能办公室和基层站所人员组成。同时确定1名人员担任镇食品安全协管员，确保我镇食安办工作统一有序、顺畅高效。

加强行政村、生产经营企业食品安全监管队伍建设。每个村（居）确定1名村（居）妇女主任担任村（居）食品安全信息员；强化企事业单位（主要指农业、工业、建筑业、三产服务业、学校等企事业的食堂）食品安全主体责任，每个企业必须配备1名以上食品安全管理员。

二、进一步明确基层食品安全工作岗位职责

镇食安委要切实担负起辖区内食品安全监管工作总责，按照“属地负责制、首责管理制、责任追究制”原则，细化职责分工，层层分解任务，确保食品安全监管职责得到全面落实。

（一）镇食安办工作职责

在镇党委政府、食安委的领导下，负责组织、协调、开展辖区内食品安全工作，协调各成员单位的食品安全监管工作；制定本辖区食品安全工作总体规划、工作方案并组织实施和督查；明确并落实辖区内食品安全各环节涉及的职能办公室和基层站所的工作职责；牵头组织辖区内有关食品安全的综合整治、联合执法行动，负责监控辖区内的食品安全形势和食品安全信息收集上报；建立辖区内食品相关单位基础档案，协助食品安全监管部门开展执法监督；负责开展辖区内食品安全宣传教育工作，组织开展食品法律法规和安全常识的宣传活动，做好镇食品安全协管员、村（居）食品安全信息员、企业食品安全管理员的培训；配合有关部门做好辖区内食品安全事故的调查处理和应急救援等工作；完成县食安办交办的其他任务。

（二）镇食安委各成员单位工作职责

镇社事办：履行镇食安办的工作职责，负责全镇食品安全的综合协调；负责协调有关部门做好食品安全的宣传工作；组织新闻媒体做好食品安全宣传报道和舆论监督，引导社会舆论。（由宣传线、镇广电站配合）

镇经发办（农业线）：负责初级农产品生产环节的监管工作，对辖区内的全部农产品生产企业（种养殖户）进行全面普查，建立档案并签订食品安全长效管理目标责任书，督促种养企业必须配备1名以上食品安全管理员，落实食品安全监管职责；组织实施农产品质量认证和监管；负责组织对农产品农药残留、禽畜水产品药物残留量检测；负责动物防疫检疫；负责生猪定点屠宰管理，查处私屠滥宰等违法行为；负责农药、兽药、饲料和饲料添加剂等农业投入品的监管；负责粮食收购、储存活动过程中的粮油质量；协同有关部门对粮油质量的监督管理；负责查处初级农产品生产环节的食品安全违法行为；参与初级农产品生产环节食品安全事故的调查处理。

镇经发办（工业线）：负责食品生产加工企业和规模以上企业食堂的食品安全监管工作，对辖区内的全部食品生产加工企业和规模以上企业食堂进行全面普查，建立档案并签订食品安全长效管理目标责任书，督促企业必须配备1名以上食品安全管理员，落实食品安全监管职责；负责对影响食品质量的生产环境及污染源进行监督管理；负责餐饮服务许可前的环评；依法审核食品建设项目。（由联厂干部配合）

镇城建办：负责建筑工地食堂的管理工作，对辖区内的全部建筑工地食堂进行全面普查，建立档案并签订食品安全长效管理目标责任书，督促建筑工地必须配备1名以上食品安全管理员，落实食品安全监管职责；负责马路市场的整治，取缔流动的无证经营的食品摊贩；牵头负责协调餐厨垃圾无害化处置工作，依法对餐厨垃圾收集、运输、处置过程中有关违法行为进行处罚。（由镇城监中队配合）

食品药品稽查大队陶堰中队：负责餐饮服务环节的食品安全监管工作，对辖区内的全部餐饮服务单位进行全面普查，建立档案并签订食品安全长效管理目标责任书，督促餐饮服务单位必须配备1名以上食品安全管理员，落实食品安全监管职责；负责食品生产加工环节的从业人员健康体检的监督检查，组织并督促食品安全知识培训；依法查处餐饮服务环节的食品安全违法行为，并将许可证吊销、注销情况及时通报工商部门；继续推广餐饮服务“五常法”管理和量化分级管理，落实监督信息公示制度；参与餐饮服务环节食品安全事故的调查处理。

陶堰工商所：负责流通领域的食品安全监管工作；对辖区内的全部食品流通单位进行全面普查，建立档案并签订食品安全长效管理目标责任书，督促食品流通单位必须配备1名以上食品安全管理员，落实食品安全监管职责；负责对所属农贸市场食品安全质量的监督管理工作；落实食品流通领域的市场准入制度，并加强管理和监督；负责食品流通领域从业人员健康体检监督检查，组织并督促食品安全知识培训；负责查处食品流通领域的食品安全违法行为；组织实施流通领域食品安全质量监测；负责食品的商标、包装标注、广告等监督管理；参与流通领域食品安全事故的调查处理。

齐贤质监分局：负责生产加工环节的食品安全监管工作，落实食品质量安全市场准入制度，并将食品生产许可证吊销、注销情况及时通报工商部门；负责食品生产加工环节的从业人员健康体检监督检查，组织并督促食品安全知识培训；查处生产领域中食品安全违法行为；负责食品生产领域质量监督检查抽验，推进食品行业品牌战略；参与生产加工环节食品安全事故的调查处理。

镇教育总支：负责学校食品安全管理和食品安全健康宣传工作；建立和完善学校突发食品安全事故的应急处理机制。

镇卫生院：负责食品安全事故的医疗救援工作；负责对食品从业人员健康体检的监督管理；负责对餐饮具集中消毒服务经营者的监督管理。

镇财政所：负责食品安全监管工作及实施食品放心工程的经费保障，并对资金使用情况进行监督。

镇派出所：负责依法查处涉嫌犯罪的制售假冒伪劣和有毒有害食品案件，严厉打击违法犯罪分子；维护执法秩序，查处抗拒执法的事件。

镇社管办：负责受理食品领域群众、投诉和举报案件，并交办、督促有关部门查处与回复。

镇纪委：负责参与重大食品安全事故的调查处理及督察督办；对重大食品安全事故责任单位、责任人以及在食品安全监管过程中有违法违规行为的部门和工作人员进行责任追究。

（三）镇食品安全协管员岗位职责

在镇食安办的领导下，协助做好辖区内食用农（林）产品生产基地、食品生产企业、餐饮服务单位、企业及学校食堂、农村集体聚餐等涉食重点对象的食品安全工作。开展食品安全宣传工作，做好农村安全信息员和企业管理员队伍的日常管理，指导信息员、管理员开展工作，协助做好辖区内食品从业人员培训和健康检查等工作；掌握本辖区食品安全基本情况，定期向食安办汇报食品安全违法违规行为和安全风险隐患。

（四）村（居）食品安全信息员岗位职责

在镇食安办领导和安全协管员业务指导下，负责本村（居）辖区内规模以下企业食堂、粮食、蔬菜、水干果种植户、畜禽养殖户、生猪屠宰企业、农贸市场、超市、商店、餐饮服务单位、农村集体聚餐等涉食对象的食品安全协管工作。宣传食品安全知识，及时更新本村（居）食品安全宣传栏信息，配合相关部门开展宣传活动；对本村（居）食品安全情况和涉食单位经营动态进行经常性巡查并做好记录，最大限度制止食品安全违法违规行为并按要求记录上报；协助做好集体聚餐食品安全管理工作，督促聚餐发起人或举办者，做好聚餐申报和现场制作食品安全及环境卫生，负责本村（居）厨师调查摸底和登记上报，督促厨师办理好健康证；及时向镇食品安全协管员报告，可疑食物中毒、涉及食品安全的违法违规行为，食品安全隐患和举报投诉等信息，协助调查和处理村（居）内食品安全事件。

（五）企业食品安全管理员岗位职责

在镇食安办领导和行业职能部门监管下，全面负责本企业的食品安全工作，对本单位的食品安全承担直接责任。制定本单位食品安全管理制度及岗位责任制度，对执行情况进行督促检查；加强内部食品生产、加工、经营等各个环节的监管、控制，对发现的不符合要求的行为及时制止并提出处理意见并督促整改落实；配合所在地政府、行业职能部门对本单位食品安全情况进行监督检查，并如实提供有关情况；建立健全本单位食品安全管理档案，保存各种检查记录，做好本单位从业人员健康管理工作；制订本单位突发食品安全事件应急预案，及时向所在地政府和行业职能部门上报突发食品安全事件等信息，并配合做好紧急处理、协助调查等工作；按规定参加相关培训，定期组织本单位从业人员进行食品安全法律法规和食品安全知识培训。

三、进一步加强食品安全工作领导

监理员职责篇6

进一步增强工作的责任感、使命感和紧迫感，各区、各部门和单位要充分认识加强职业健康监管工作的重要性。按照“政府统一领导、部门依法监管、企业全面负责、社会积极参与”原则，强化工作职责，严格实施考核，真正把职业健康监管工作提上重要工作日程，切实抓好落实，做到有效控制职业危害。各有关部门和单位要各司其职、各负其责、密切配合，建立联合监管协调机制。

（一）完成职能划转。各区要把调整和理顺职业健康监管职能作为当前职业健康监管的重要工作。抓好职业健康监管“防、治、保”三个环节的工作，其中：职业危害防治工作由安全生产监督管理部门负责；职业病诊断治疗工作由卫生部门负责；职业病人社会保障工作由人力资源社会保障部门负责；劳动者职业健康合法权益的维护由工会组织负责。要加快职能划转进度，加大工作力度，抓紧将职业健康监管职责调整到位，形成责权匹配、运转有效的职业健康监管机制。

（二）健全监管机构。要根据职业健康监管工作的需要。确保各级安全生产监督管理部门职业健康监管有机构、管理有专人、工作有制度、执法有装备。

（三）加强部门联动。各级安全生产监督管理、卫生、人力资源社会保障等部门以及工会组织要加强协作与配合。共同研究职业健康监管工作中的重大问题，开展经常性的检查、抽查和联合执法，构建职业健康监管工作的协调联动机制，形成监管工作合力，确保各项工作取得实效。

二、建立健全制度。落实用人单位主体责任

要贯彻执行国家有关职业健康法律、法规，用人单位是职业危害防治工作的责任主体。依法承担起保护劳动者职业健康的责任。为此，用人单位要建立健全以下5项制度。

（一）职业危害防治责任制度。要按照法律、法规要求设置或者指定职业健康管理机构、管理人员。制定和实施本单位职业安全规章制度、职业危害岗位操作规程和职业危害事故防范措施，保障本单位职业安全经费投入，加强职业健康培训。

（二）职业危害申报制度。要建立本单位作业场所职业危害申报管理制度。并自觉接受监管部门的监督检查。

（三）职业危害警示告知制度。用人单位与劳动者签订劳动合同时。并根据法律、法规要求建立完善企业内部警示标志及危害告知卡悬挂、设置管理制度，作业场所醒目位置设置警示标志、告知卡、划定警戒线等。

（四）职业危害检测监控制度。要指定专人负责对作业场所职业危害因素进行日常监测。并按照国家有关规定聘请技术服务机构开展定期检测，检测结果存入职业健康档案，及时向从业人员公布，并向所在地安全生产监督管理部门报告。

（五）从业人员职业健康监护管理制度。要建立从业人员职业健康体检制度。并将检查结果告知劳动者。要建立用人单位从业人员职业健康监护档案，严禁未经职业健康体检人员上岗，严格作业场所从业人员职业禁忌管理。

三、突出工作重点。全面推进作业场所职业健康监管

督促相关企业落实主体责任，各级安全生产监督管理部门要针对本地区职业危害特点。采取有效的防治措施，切实加强作业场所职业健康监管工作。

（一）规范职业危害申报和基础档案建设。要贯彻落实《作业场所职业危害申报管理办法》国家安全监管总局第27号令）全面摸清全市作业场所职业危害现状。建立健全辖区内职业危害申报管理档案，并将职业危害申报工作纳入安全生产工作年度考核目标，提高申报质量及企业职业危害申报率和职业危害因素申报率。

（二）深入开展粉尘与高毒物品危害治理专项行动。要结合本地区实际。对浓度超过国家标准且为劳动力密集的企业，督促其限期进行技术工艺、设施设备改造，减少、控制和消除粉尘和高毒物质危害，防止职业危害发生；对石英砂加工企业、石棉制品企业、木质家具制造企业达不到国家标准的要依法关闭。

（三）强化职业健康执法检查。要加大对职业危害突出的重点行业、重点企业和重点人群的监督检查力度。突出企业职业危害防治制度建设、从业人员职业健康体检、防护设施和用品配备使用、作业场所职业危害因素监测评价、职业危害申报和警示告知、宣传教育培训和新（改、扩）建项目职业卫生“三同时”建设项目中防治污染的措施。开展经常性的检查、抽查。对不符合职业健康管理要求的企业，要依法下达整改意见书，责令其限期整改；对到期未整改和整改未到位的企业要按照相关法律、法规的规定严格处罚。要建立健全职业危害事故调查处理和事故责任追究制度，依法依规严肃查处职业危害事故和违法违规行为，追究相关责任人的责任。

（四）大力开展职业健康宣传教育培训工作。充分运用广播、电视、报刊、杂志、网络等新闻媒体。普及职业健康知识。要建立职业健康信息制度，通过公布职业健康事故企业“黑名单”事故查处情况，加强职业健康舆论监督。要大力开展职业健康培训工作，特别是对职业健康监管人员要加强以法律法规、标准规程，职业危害因素类别、危害识别、评价和防治措施，职业健康监管执法程序，职业危害事故调查处理和应急救援知识等为重点内容的培训，提高监管人员执法水平；对企业负责人和管理人员要加强以职业健康工作方针、政策规定，职业危害预防和控制措施等为重点内容的培训，增强企业管理人员的职业危害防治观念；对从业人员要加强以职业健康基本知识、岗位职责、操作规程、正确使用防护设备和个人防护用品的技能等为重点内容的培训，增强从业人员自我健康保护意识和能力。

监理员职责篇7

第一条为了规范生产安全事故的报告和调查处理，加强安全生产监督管理，防止和减少生产安全事故，根据《中华人民共和国安全生产法》和国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》等有关法律、法规，结合本市实际，制定本规定。

第二条本市行政区域内生产经营单位在生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故（以下简称事故）的报告和调查处理，适用本规定。

消防火灾、道路交通、水上交通、铁路路外、民用航空、环境污染、核设施以及国防科研生产等方面的事故报告和调查处理，依照有关法律法规执行。

第三条县级以上人民政府负责事故的调查处理。

县级以上人民政府安全生产监督管理部门（以下简称为安监部门）为事故调查的牵头部门，负责事故调查的组织实施。

各有关行政主管部门应当按照各自职责，协助做好事故的调查处理工作。

第四条生产经营单位是安全生产的责任主体，应当依法报告本单位发生的事故，有效组织事故救援工作，配合有关部门调查处理，并对未履行安全生产主体责任而导致的后果负责。

第五条事故报告应当及时、准确、全面，任何单位和个人不得迟报、漏报、瞒报或者谎报事故。

事故的调查处理实行分级负责、属地管理的原则，按照法定程序客观、公正地查明事故经过、原因和性质，分清事故责任，提出整改措施和意见，依法追究事故责任单位和相关责任者的责任。

第二章事故报告

第六条事故发生后，事故现场有关人员应当立即报告本单位负责人或者相关值班人员；单位负责人应当在接报后1小时内，报至事故发生地的市、区、县安监部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门，急性工业中毒事故还应当同时报告事故发生地的市、区、县卫生行政部门。报告时间以值班电话记录为准。

建设工程事故由施工单位负责人或者项目经理负责上报；实行施工总承包的建设工程，由总承包单位负责人上报。

外市生产经营单位在本市行政区域内发生事故，事故发生单位负责人接到报告后，应当立即报至市安监部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门。

第七条区、县安监部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门应当在接报事故后2小时内，报至市安监部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门，同时报告同级人民政府。

发生较大、重大、特别重大事故，市安监部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门应当在接报事故后立即按照国家和省有关规定上报，同时报告同级人民政府，最长时间不得超过2小时。

第八条安监部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门接到事故报告后，应当及时通知公安、劳动保障部门、工会和人民检察院；公安等有关部门和单位收到事故信息后，应当及时通知事故发生地安监部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门。

第九条安监部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门应当建立昼夜值班和事故接报记录制度，向社会公布值班电话，及时受理事故报告和举报。

第十条事故发生单位负责人接到事故报告后，应当及时启动事故应急预案，组织保护事故现场，实施救援工作，抢救人员和财产，防止事故扩大或者引发次生事故。

事故现场的拆除，应当经事故调查组同意。因抢救人员、防止事故扩大以及疏导交通等原因，需要拆除事故现场或者清理、移动事故现场物件的，应当做好标志和相关记录，或者使用拍照、摄像等手段采集证据，妥善保存事故现场痕迹和物证。

第十一条有下列情形之一的，应当认定为事故发生单位：

（一）生产经营单位发生员工或者其他人员伤亡、直接经济损失的事故，该生产经营单位为事故发生单位；

（二）两个以上生产经营单位在同一作业区域内发生事故的，按照安全生产管理协议约定的职责确定事故发生单位，未签订协议的，根据事故责任确定事故发生单位；

（三）生产经营单位负责对作业区域内安全生产统一指挥管理发生事故的，按照安全生产管理协议约定的职责确定事故发生单位，未签订协议的，该生产经营单位为事故发生单位；

（四）生产经营单位将生产经营项目、场所、工段、设备等发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人，发生事故的，该生产经营单位为事故发生单位；

（五）建设工程总承包单位对施工现场的安全生产负总责，总承包单位和分包单位对分包工程的安全生产承担连带责任。总承包单位将建设工程分包给专业承包或者劳务承包单位发生事故，依法分包的，分包单位为事故发生单位；非法分包的，总承包单位为事故发生单位；

（六）其他依法对事故发生负有责任的生产经营单位。

第三章事故调查

第十二条事故的调查应当按照下列规定进行：

（一）未造成人员死亡，或者一次重伤3人以下（含急性工业中毒，下同），或者直接经济损失300万元以下的一般事故，由事故发生单位负责组织相关人员进行调查处理，查处情况应当及时报事故发生地的区、县安监、劳动和负有安全生产监督管理职责的有关部门备案；

（二）一次死亡3人以下，或者一次重伤3人以上10人以下，或者直接经济损失300万元以上1000万元以下的一般事故，由区、县人民政府委托区、县安监部门会同有关部门组织事故调查组进行调查；

（三）下列事故由市人民政府委托市安监部门会同有关部门组织事故调查组进行调查：

1、较大事故

2、列入市政府安全生产考核的单位发生的事故

3、外市生产经营单位在本市行政区域内发生的事故

4、鼓楼、玄武、白下、建邺、秦淮、下关、栖霞、雨花台区发生的建设工程事故

5、本市行政区域内发生的有重大影响的事故

（四）省人民政府或者上级有关部门委托调查的事故，由被委托部门会同安监等有关部门组成事故调查组进行调查，并接受委托单位的监督和指导。

本条第一款第二、三项所列事故的调查，市、区、县人民政府另有授权或者委托的除外。

第十三条事故调查组由安监部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关和工会等部门组成，并应当邀请人民检察院派人参加，必要时应当邀请卫生、质监、劳动保障等部门参加。

参与调查的调查组成员应当具有事故调查所需要的专业知识，并与事故发生单位及有关人员没有利害关系。

第十四条调查组成员应当按照下列分工履行职责：

（一）安监部门负责组织事故的调查处理，对事故责任单位或者责任者提出行政处罚的建议，按时向同级人民政府提交事故调查报告；

（二）公安机关负责对事故中涉嫌刑事犯罪行为的人员立案侦查；

（三）工会负责维护职工的合法权益，有权要求追究相关责任单位和责任者的责任，并向有关部门提出处理意见；

（四）监察部门负责对事故调查工作实施监督，对事故中涉及行政监察对象的违法违纪行为，按照管理权限进行调查处理；

（五）劳动保障部门负责审查事故中的工伤认定和工伤保险赔偿等工作，处理涉及劳动争议的问题和案件；

（六）建设主管部门和其他负有建设工程安全生产监督管理职责的主管部门按照各自职责分工和权限，负责对建设工程事故进行调查处理；

（七）质监部门负责对特种设备发生事故的调查和技术鉴定；

（八）卫生部门负责对人身伤亡、急性工业中毒等事故组织抢救、技术指导和落实有关卫生控制措施。

第十五条事故调查组履行以下职责：

（一）查明事故发生的时间、地点、原因；

（二）查明事故的经过，人员伤亡和直接经济损失情况，认定事故性质；

（三）认定事故责任，提出对事故责任单位或者责任者的处理建议；

（四）总结事故教训，提出防范和整改措施；

（五）按规定期限提交事故调查报告。

第十六条事故调查组成员应当服从事故调查组的统一领导，密切配合、恪尽职守、信息共享，事故调查期间未经事故调查组组长允许，调查组成员不得擅自有关事故的信息。

第十七条事故调查处理工作程序应当按照有关国家标准执行。

第十八条事故调查中需要进行技术鉴定的，事故调查组应当委托具有相应资质的机构或者组织专家进行鉴定。

第十九条事故调查组有权向事故发生单位、有关部门、当地人民政府和有关人员了解情况并调取有关资料。

事故发生单位主要负责人和有关人员在事故调查期间应当随时接受事故调查组的询问、调查，如实提供有关情况和资料，不得擅离职守或者逃匿。

第二十条事故调查组应当对事故调查报告进行充分讨论，并达成一致意见。意见不一致的，调查组组长应当根据多数成员单位的意见作出结论，并在事故调查报告中如实表述各方的不同意见。

事故调查组成员应当在事故调查报告上签名。

第二十一条事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告；特殊情况下，经负责事故调查的人民政府批准可以延长，延长的时间不得超过60日。技术鉴定所需时间不计入事故调查期限。

第四章事故处理

第二十二条市、区、县人民政府应当自接到事故调查报告之日起15日内作出批复。

有关部门应当按照批复依法对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行行政处分，并于作出处理后10个工作日内，将处理结果报批复的人民政府备案。

第二十三条对涉嫌犯罪的事故责任人员，事故调查组应当及时将有关材料移交司法机关处理。

第二十四条事故发生单位应当按照人民政府的批复，对本单位负有事故责任的人员进行处理，对事故原因进行统计分析，在规定的期限内落实事故处理意见、整改措施，向组织调查的安监部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门书面报告落实情况，并接受工会和职工的监督。

安监部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门应当对事故发生单位落实整改情况进行监督检查。

第二十五条事故处理的情况由负责事故调查的人民政府或者其授权的有关部门、机构向社会公布，依法应当保密的除外。

第二十六条安监部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门应当建立健全事故调查处理档案制度和定期统计分析制度，及时分析事故情况，做好报告工作。

第五章法律责任

第二十七条安监部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门及其工作人员不履行或者不正确履行本规定所规定的职责，有下列情形之一的，应当责令其改正，可以对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）不按照调查组成员分工履行职责，相互推诿的；

（二）事故调查期间未经调查组组长允许，擅自有关事故信息的；

（三）对事故发生单位落实整改情况不进行监督检查的；

（四）利用职权牟取部门利益或者个人利益的；

（五）法律、法规规定的其他违法行为。

第二十八条生产经营单位未在规定的期限内落实事故处理意见、整改措施的，由安监部门给予警告，并对生产经营单位处以1万元以上3万元以下罚款，对其主要负责人、其他有关人员处以1千元以上1万元以下罚款。

监理员职责篇8

内容提要: 我国《刑法》中，业务关系中的监督过失主要体现为分则第二章的各种责任事故犯罪，但职务关系中的监督过失则被第九章的玩忽职守犯罪所替代。司法实践中，许多原本属于职务关系中的监督过失的犯罪，或者被认定为“领导责任”，不追究刑事责任，或者以玩忽职守论罪。为了矫正这一缺陷，我国《刑法》应当在职务关系领域专设“监督过失罪”。

一、监督过失罪内涵的界定

(一)监督过失的理论源起

监督过失的概念包括狭义的监督过失和广义的监督过失。所谓狭义的监督过失，是指处于指挥、监督地位的行为人(监督人)怠于履行监督义务，致使直接行为人(被监督人)的行为发生危害结果的情况。广义的监督过失，指狭义的监督过失之外的包括管理过失的过失。①管理过失是否属于监督过失，学者持不同观点。②本文姑且回避对这一问题的争论，仅在狭义上讨论监督过失问题。

监督过失理论最早由日本学者提出，其产生有着深远的社会背景。上个世纪中后叶，战后的日本经济处于迅速恢复并急速膨胀的时期，经济的飞速发展和新技术的广泛运用，同时带了来新的社会问题，环境公害问题日益凸显，各类重大责任事故频发。大多数责任事故中，直接行为人因存在罪过而需追究刑事责任自不必待言，但是在生产经营中负有监督管理职责的管理者和组织者，因过失未尽监督管理义务应否追究刑事责任呢? 若不予追究，显然于情不合、于理不符。但予以追究又缺乏法理依据，因为按照日本当时的过失犯理论，过失构成犯罪的条件之一就是行为人对结果预见义务之违反(旧过失理论)或者对具体的结果避免义务之违反(新过失理论) ，而高新科技日新月异的时代背景下，认定行为人对具体危害结果有预见可能性或者避免可能性非常困难。为了破解这一“囚徒困境”，日本判例法突破传统，在危惧感说(新新过失论)的基础上，提出了监督过失理论，其以1973年“森永公司奶粉中毒事件”最具代表性。③在这起致多名婴儿砷中毒的事件中，高松高等裁判所最终以业务过失致死伤罪做出有罪判决。该有罪判决旗帜鲜明地采用了过失犯理论之危惧感说，认为对药店将“松野制剂”作为磷酸氢二纳出售虽然是不能预见的，但是在购入了与预定不相同的物品时，使用这种物品应当有不安感，这种不安感就是对危险的预见。自此以后，监督过失理论在日本刑法学界得到广泛探讨。

(二)监督过失的表现形态

监督过失在日本刑法理论中仅体现在业务关系中。业务过失的概念有广义和狭义两个范畴，广义上的业务过失包括狭义上的业务过失和职务过失。狭义上的业务过失一般是指发生在特殊业务中，行为人由于“怠于业务上必要的注意”④，使犯罪事实发生的场合。职务过失侧重于指公职人员在对国家事务管理过程中，由于疏忽大意、不负责任的原因，给国家和社会的利益造成严重损失，依法应受刑事处罚的情形⑤。关于监督过失的适用范围，日本刑法理论中有一种比较一致的认识，即“监督过失是一定业务活动关系中的过失犯罪，在业务活动关系以外不存在监督过失”。⑥ 因此，日本刑法理论中的监督过责任不存在于职务关系领域，仅体现为业务关系中对负有监督管理责任的生产经营管理者的责任。

监督过失在我国《刑法》中不仅体现在业务关系领域，也体现在职务关系领域。监督过失理论介绍到我国是晚近之事，关于我国《刑法》对该理论是否有所体现的问题，学者有不同看法。有的学者持否定说，认为“我国目前刑事立法与刑事司法实践中还没有严格意义上的监督过失责任的存在”⑦。不过总体来看，大部分学者持肯定立场⑧。本文赞成肯定说，并且认为我国《刑法》对监督过失理念的体现主要包括两个方面:第一个方面，《刑法》第134条“重大责任事故罪”、第135条“重大劳动安全事故罪”等条文中，相关企事业单位负责人、管理人员、实际控制人、投资人等，对直接从事生产作业行为人的行为承担刑事责任，都直接地体现出监督过失理论。不难看出，这些条文中的监督过失责任，都属于业务关系中的监督过失犯罪。第二个方面，第408条“环境监管失职罪”、第409条“传染病防治失职罪”等条文中，负有“环境保护监督管理”及“从事传染病防治”等职责的国家机关工作人员，因为严重不负监管责任，由被监管人的行为导致发生重大事故的，除被监管人承担刑事责任外，监管人也应承担刑事责任。这明显也蕴含着监督过失理念。不过这类监督过失属于职务关系中的监督过失。

尽管上述两类监督过失责任在我国《刑法》中都分别表现为一定的具体罪名，但它们与这些罪名之间的关系还是有所区别的:前者中的各种行为属于业务关系中的监督过失，他们与监督过失之间属于具体与抽象、特殊与一般的关系，二者在形式上和内容上是统一的;后者中的各种行为属于职务关系中的监督过失，但却被冠以各种玩忽职守的罪名，如下文所述，监督过失与玩忽职守有着本质差异，所以，这是一种讹误，有张冠李戴之嫌。基于此种区别，立法上应当对这两类监督过失犯罪采取不同的处理方式:一方面，出于立法经济性和延续性的考虑，我国《刑法》应当保留这些罪名;另一方面，出于名实相符的考虑，我国《刑法》应当将这些监督过失犯罪从玩忽职守罪中独立出来，单独设立新罪名，即“监督过失罪”。

由上述可见，本文所主张的“监督过失罪”，仅限于职务关系中的监督过失，专指那些负有直接监督管理职责的国家公职人员严重不负责任，导致被监管者的行为发生重大食品安全、环境污染、公共卫生等事故，致使公私财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形。

二、我国设立监督过失罪之现实必要性

我们先来考察一则案例。该案是山西省临汾市洪洞县新窑煤矿“1215”特大爆炸事故案。2007年12月5日23时15分，山西省临汾市洪洞县瑞之源煤业有限公司新窑煤矿井下发生特大瓦斯爆炸事故，导致105人遇难、数十人受伤。事故发生后，相关责任人、瑞之源煤业有限公司(原新窑煤矿)和被告人王东海、王宏亮等19人被依法提起公诉，临汾市市长李天太等人被追究行政责任。⑨

这起震惊全国的特大责任事故的处理结果在我国当前类似事故的处理中具有较强的典型性。从这些事故处理来看，在我国实践中，对于事故负有直接监管职责的国家公职人员，要么不认为是犯罪，仅以追究“领导责任”、科处行政责任了事;要么认为构成犯罪，却以玩忽职守罪论处。那么，这两种方式能否实现预期规制效果呢? 答案显然是否定的。

(一)“领导责任”不能替代刑事责任的追究

首先，“领导责任”有悖于罪刑均衡原则。根据日本刑法理论，监督过失理论是建立在危惧感说之上的，行为人的“注意义务”要高于普通过失犯，其责任也应当重于普通过失责任⑩，这已是刑法理论的基本共识。所以，以“领导责任”替代刑事责任的做法，似有包庇“领导者”之嫌。同时，同样处于监督者的地位，同样存在监督过失，也不应只由生产经营管理者承担刑事责任而国家公职人员仅以承担“领导责任”了事。可见，以“领导责任”替代刑事责任，会导致“责任倒挂”的现象，易生“头部无罪而手脚有罪”⑾之弊，违背罪刑均衡原则。

其次，“领导责任”不利于各类安全责任事故的防范。2007年5月，最高人民检察院渎职侵权检察厅披露了《检察机关立案查处事故背后渎职犯罪情况报告》。该报告列举了矿山责任事故中渎职犯罪的七种表现形式，并指出，此类事故的发生，与负有监管职责的国家机关工作人员在采矿安全生产监管过程中放弃监管职责，乃至滥用职权的渎职犯罪行为密不可分。高检院渎检厅负责人分析认为，预防和减少重大责任事故、重大安全生产事故的发生，必须特别注重查办事故涉及的国家机关工作人员玩忽职守、滥用职权等职务犯罪⑿。因此，如果仅以“领导责任”替代刑事责任的追究，容易造成某些地方主管部门对责任性质的模糊认识，不利于从源头上防范和杜绝各类责任事故的发生。

(二)玩忽职守不能替代监督过失

既然“领导责任”不足以替代刑事责任，那么应当追究何种刑事责任呢? 当前普遍采用的追究玩忽职守罪的做法是否合适呢? 对此，我们持否定观点，认为相关负有直接监管职责的国家公职人员的行为应当属于监督过失犯罪，而玩忽职守与监督过失有着本质区别，以前者替代后者，实有张冠李戴之嫌，有违罪刑法定原则。二者区别大体如下:

首先，基本构造的差异。玩忽职守罪属于普通的职务过失犯罪，其基本构造一般可以表述为:公职人员的玩忽职守行为危害结果;而职务关系中监督过失的基本构造则是:公职人员的过失+被监管企业或者从业人员的行为危害结果。可见，在监督过失犯罪中，事故和危害结果的发生，并非公职人员直接作为或者不作为造成的，而是介入了被监管者的行为，即危害结果的发生是由被监管者的行为直接导致的，只是监管者没有对被监管者尽到监督义务，这其实是一种过失的并行竞合现象。监督过失罪的这种独特构造是其区别于一般过失犯罪的象征性标志，也是监督过失罪与玩忽职守罪在其他方面差别之滥觞。

其次，因果关系的区别。监督过失罪中的因果关系属于多因一果，其在判断方式上与玩忽职守罪有所不同。从形式上看，玩忽职守罪中，行为人的行为与危害结果之间的引起与被引起关系相对明显，比较直观地符合“如果没有”( sine qua non or but for) ⒀的判断标准。而监督过失罪中，监督者行为与危害后果之间并没有直接、必然的联系，前者仅仅为后者的发生提供了起较大作用的客观条件，这种条件相当于相当因果关系中的原因:监督者无过失，不意味着被监督者的行为一定适法，危害后果一定不发生，反之亦然。不过，即便如此，行为人的监督过失行为，也已经包含了“危险实现”的内涵，尽管有被监督者行为的介入，仍然可以认定因果关系的存在⒁。根据刑法中“被允许的危险”理论，“如果禁止所有危险，社会就会停滞”，安全责任事故经常发生的领域属于高风险行业，所以，必要的风险在这些行业中是被允许的⒂。但是出于利益平衡的考量，风险被允许的前提是要求相关人员负有高于一般人的注意义务。如果行为人违反了这种注意义务，则行为所致的危险就不再是被允许的危险了。如果经中间项行为的促进，这种危险在危害结果中被实现了，那么，监督过失罪中的因果关系也就最终得以形成。

再次，注意义务的不同。过失犯罪都是对一定注意义务的违反的行为。从我国《刑法》第15条关于过失犯罪概念的表述来看，包括玩忽职守罪在内的通常意义上的过失犯罪中的注意义务属于结果预见义务。但监督过失理论以危惧感说为基础，认为在食品、药品事故、工厂等爆炸事故以及医疗事故等现代型犯罪中，“所谓预见可能性，并不需要具体的预见，仅有模糊的不安感、危惧感就够了”⒃。危惧感说将注意义务理解为结果避免义务⒄，所以，监督过失中的注意义务应属于结果避免义务。

三、我国设立监督过失罪之理论可行性

我国学者对监督过失的理解，大多以日本刑法理论作为参照。如前所述，日本刑法理论不承认监督过失在职务过失犯罪中的适用。受日本刑法理论的影响，在各类安全责任事故犯罪中，我国学者对监督过失的讨论，往往也只是限于业务过失的范畴。这种情况，导致实践中对山西省临汾市洪洞县新窑煤矿“1215”特大爆炸事故等案件中国家公职人员的这种处理方式。我们认为，这是一种讹误，监督过失不仅适用于业务关系中，也同样适用于职务关系之中，在职务关系中设立“监督过失罪”并不存在理论障碍。

首先，让我们来看看职务过失与监督过失的关系。在刑法理论中，依据职务过失犯罪主体承担的职务不同以及职责权力指向范围的不同，职务过失犯罪的表现形式可以划分为决策过失、管理过失以及监督过失⒅。因此，监督过失原本就是职务过失的一种具体形态，理应存在于职务关系之中。

其次，从国外实践及理论来看，监督过失的适用也并不限于业务关系领域。以德国为例，在德国的刑法理论中，原则上行为人只对自己的行为承担责任。但是在例外的情况下，也对他人的某种违法行为承担责任，其根据就是因为对他人的行为具有特定的监督义务，因此才负监督责任。这种监督有两种形态: ⒆企业组织中的监督责任; ⒇公务员的监督责任。而公务员的监督责任，根据德国法的规定，公务员已经知道或已经预见到他人犯罪时，有阻止他人犯罪的义务，对此种义务之违反即是监督过失21。

另外，在日本，监督过失理论最早是从业务过失的判例中发展而来的，此后，学者对监督过失的讨论一直局限于业务关系领域，这可能是受其《刑法典》第211条“业务过失致人死伤”规定影响的结果。日本的这种实践及理论，即使在日本，也受到一些学者的质疑，因此并不具有普适性，不能作为界定监督过失适用范围的唯一理论依据。

摒除这种理论障碍之后，我们发现，我国《刑法》中，除了“玩忽职守罪”这一罪名之外，分则第九章中还有很多具体罪名实际上也属于监督过失罪。首先，最为典型的就是第408条“环境监管失职罪”，重大环境污染事故一般并非是由负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员直接造成的，而是由于这些人员的严重不负责任，疏于监管，导致被监管的企业或者相关从业人员的行为引发了事故，完全符合狭义上监督过失犯罪的基本构造。其次，第409条“传染病防治失职罪”等条文中，传染病传播或者流行等事故的发生，可能是由于被监管者的过失或者故意所致，如果监管者未尽到法定监管义务，其责任也符合狭义上监督过失的基本构造，属于职务关系中的监督过失犯罪。

(二)信赖原则的适用

尽管我们主张在职务关系领域设立“监督过失罪”并不存在理论障碍，但是，监督过失理论是在过失理论的危惧感说的基础上提出的，确有扩大过失犯罪成立范围之虞。在日本，尽管有判例承认危惧感说，但该说也因之遭到一些学者的批评22。因此，“监督过失理论又要自觉地进行自我限制，避免罚及无辜”23，这主要是指信赖原则的适用。所谓信赖原则，是指当行为人(在监督过失中即是指监督人)实施某些行为时，如果在可以信赖被害人或者第三人能够采取相应的适当行为的场合，由于被害人或者第三人不适当的行为而导致结果发生的，行为人对此不承担过失责任的原则。关于监督过失中是否适用信赖原则的问题，刑法理论中存在着较大争议，在日本，人们倾向于采取肯定立场24，我们采取肯定说，认为信赖原则对于限制监督过失的适用范围有着重要的意义。

根据监督过失的逻辑，如果处于指挥、监督地位的人存在指挥、监督的不适当，或者不实施为了避免结果发生的管理行为的不作为的情形，就要对他人的行为承担责任。因此，企业内部的管理者、监督者要对导致事故发生的直接从业人员的行为承担监督过失责任;负有监管职责的公职人员要对肇事场矿企业的行为承担监督过失责任。相应地，该公职人员的上级机关或者公职人员也对该公职人员负有监督职责，按理也应当承担监督过失责任。依次类推，责任将会无限向上延伸，这显然是很荒谬的。所以，纵向上，监督过失责任必须限定在一定范围内。信赖原则从分担过失责任的基本思想出发，基于社会活动中行为人相互间的责任心以及社会连带感，在彼此能够信赖的范围内，不要求行为人在行为时考虑到他人应注意的义务，即免除行为人预见他人实施不法行为而避免危害发生的义务。因此，信赖原则将义务和责任阻截在对安全责任事故负有直接监管职责的公职人员层面，可以适当地限制监督过失责任成立的纵向范围，能够有效地消解在职务关系领域设立监督过失罪的另一理论疑虑。

四、我国设立监督过失罪的立法构想

(一)命名为“监督过失罪”的理由

确定罪名，需要遵循合法性、科学性与概括性的原则，应充分发挥罪名的概括功能、个别化功能、评价功能、威慑功能25。据此，我们认为将本罪定为“监督过失罪”，反映了犯罪行为的本质属性，能够有效地和其他犯罪相区分。刑法理论中，提及“监督过失罪”这一概念，人们便会很自然地联想到“监管者行为+被监管者行为危害结果”的这一特殊构造，就会很容易将本罪与普通的玩忽职守罪区分开来。同时，由于业务关系中的监督过失犯罪在《刑法》分则第二章已经体现为各具体罪名，采用本罪名，也不会导致本罪与业务关系中的各种监督过失犯罪罪名相混淆。

(二)构成要件的设定

从犯罪主体方面看，本罪主体应当界定为“负有监督管理职责的国家机关工作人员”。其一，本罪主体必须是“人员”。业务关系中的监督过失，监督者、管理者承担监督过失责任情况大多是发生在单位犯罪中，换言之，某些情况下，认定监督过失犯罪之成立，须以认定单位犯罪之成立为前提26。依此逻辑，如果要追究职务关系中公职人员的监督过失责任，有时也需要以该公职人员所在的国家机关构成单位犯罪为条件，这个结论不符合现实情况。因此，在职务关系中适用监督过失，必须界定责任的横向边界，将责任限定在“人员”范围内。其二，本文中的监督过失罪是专指职务关系中的监督过失犯罪，本罪应当是身份犯。综合上述两点，我们认为本罪主体界定为“负有监督管理职责的国家机关工作人员”比较合适。

从犯罪的主观方面看，监督过失罪是过失犯之一种特殊形态，所以本罪主观方面应当是过失无疑。但如前所述，监督过失理论是在过失犯之危惧感说的基础上发展而来的，所以其“注意义务”的内容有别于玩忽职守等普通过失犯:不是预见由自己的行为直接发生犯罪的结果，应当采取避免该结果的措施的义务，而是预见由自己的行为能引起被监督人的行为产生犯罪的结果，应当采取避免该情况的措施的义务27。

从犯罪的客体看，如前所述，本文所指的“监督过失罪”专指职务关系中的监督过失犯罪，所以，本罪的客体是国家机关的正常监督管理活动，或者说国家机关相应的监督管理职责。这一点，本罪与滥用职权罪__和玩忽职守罪相一致，因此，本罪应当归于渎职罪这一类罪当中。

从犯罪的客观方面看，本罪的客观行为表现是负有监督职责的国家机关工作人员怠于履行或不正当履行监督职责，致使被监督者实施了一定的行为，导致国家和人民利益遭受重大损失。因此，监督过失是一种不作为型的过失，行为构成犯罪的前提需是行为人负有相应的作为义务28。另外，根据过失犯理论，过失构成犯罪应当以行为造成严重后果为要件，因此，监督过失罪属于结果犯，只有发生了监督者的中间项行为并造成国家和人民利益重大损失，才能成立犯罪。

(三)立法设计及条文表述

首先，建议在《刑法》第15条第一款后增设一款，规定“监督过失”的概念，该款可表述为:“处于指挥、监督地位的监督人怠于履行监督职责，致使被监督人实施了发生危害社会后果的行为的，是监督过失犯罪。监督过失犯罪，既包括业务关系中的监督过失犯罪，也包括职务关系中的监督过失犯罪。”在《刑法》总则中规定“监督过失”的概念，可以明确监督过失犯罪与普通过失的界限，也可以为在分则相关条文中规定和司法实践中适用监督过失犯罪提供总则性指导。

其次，建议在《刑法》分则第九章“渎职罪”中设立“监督过失罪”，作为专指职务关系中监督过失犯罪的独立罪名。具体做法，可以考虑在第397条第一款后增设一款，规定:“负有直接监督管理职责的国家机关工作人员严重不负责任，导致发生重大食品安全、环境污染、公共卫生等事故，致使公私财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处⋯⋯。”独立的监督过失罪罪名的设立，一方面可以涵盖职务关系中各种具体的监督过失犯罪，避免立法的繁琐，另一方面也可以为司法机关在安全责任事故等犯罪中适用监督过失追究国家机关工作人员刑事责任提供统一的依据，避免无法可依或者张冠李戴的尴尬。

另外，为了避免“监督过失罪”成为又一个“大口袋罪”，本罪立法可以借鉴玩忽职守罪的经验29，先概括设立一个“监督过失罪”，待到时机和立法技术成熟之后，再考虑将一些发案较多、社会危害性较大、行为特征比较鲜明、典型的行为样态分离出来，单独规定罪名、罪状和法定刑，同时保留“监督过失罪”的概括规定作为兜底，防止遗漏。

注释:

①参见马克昌:《比较刑法原理》，武汉:武汉大学出版社， 2002年，第269页。

②参见彭凤莲:《监督过失责任论》，《法学家》2004年第6期。

③具体案情请参见张明楷:《外国刑法纲要》(第二版) ，北京:清华大学出版社， 2007年，第240页。

④马克昌:《比较刑法原理》，第266页。

⑤参见谢文钧:《外国职务犯罪立法特征浅析》，《当代法学》， 2001年第1期。

⑥侯国云:《过失犯罪论》，北京:人民出版社， 1993年，第215页。

⑦韩玉胜、沈玉忠:《监督过失论略》，《法学论坛》2007年第1期。

⑧参见李兰英、马文:《监督过失的提倡及其司法认定》，《中国刑事法杂志》2005年第5期。

⑨参见新华网:《山西洪洞“1215”矿难13名犯罪嫌疑人被批捕》， http: / /nuws. xinhuanet. com /nuwscenter/2007212216 / content27259081. htm，2007年12月16日。

⑩参见马克昌:《比较刑法原理》，第266页。

⑾韩玉胜、沈玉忠:《监督过失论略》，《法学论坛》2007年第1期。

⑿参见王新友:《〈检察机关立案查处事故背后渎职犯罪情况报〉解读》， http: / / fdzqq. spp. gov. cn / shownews. aspx? newsid = 275，访问时间2007年5月22日。

⒀参见赵秉志主编:《英美刑法学》，北京:中国人民大学出版社， 2004年，第41页。

⒁参见廖正豪:《过失犯论》，台北:台湾三民书局， 1993年，第231页。

⒂参见吕英杰:《监督过失的客观归责》，《清华法学》2008年第4期。

⒃张明楷:《外国刑法纲要》(第二版) ，第240页。

⒄参见马克昌:《比较刑法原理》，第256页。

⒅参见谢文钧:《论职务过失犯罪的形式》，《当代法学》2001年第2期。⒆参见谢文钧:《论职务过失犯罪的形式》，《当代法学》2001年第2期。

⒇参见马克昌:《比较刑法原理》，第256页。

21陈伟:《监督过失理论及其对过失主体的限定———以法释[ 2007 ]5号为中心》，《中国刑事法杂志》2007年第5期。

22参见西原春夫:《交通事故和信赖原则》，成文堂， 1969年，第14页。

23参见张明楷:《刑法学》(第二版) ，第510～514页。

24参见韩玉胜、沈玉忠:《监督过失论略》，《法学论坛》2007年第1期。

25参见川端博:《刑罚总论讲义》，成文堂， 1997年，第214页。

26参见张明楷:《外国刑法纲要》(第二版) ，第242页。