国有资产法范文

2019-07-05 版权声明

国有资产法

国有资产法篇1

摘要:《企业国有资产法》的出台填补了我国国有资产运营与管理的立法空白,并对其今后的实施产生深远影响。该法的颁布对防止国有资产流失,规范出资人法律地位、国有企业经营与管理、国有资产转让、国有资本经营预算等方面都具有积极作用。但该法在立法范围、国资委监管职能、高管薪酬等方面还有待补充完善。

关键词:企业国有资产法;国有资产;运营与管理

中图分类号:F124.7 文献标识码:A 文章编号:1003―3890(2009)03―0068―05

2008年10月28日,十一届全国人大常委会第五次会议高票通过了《企业国有资产法》。由于是2003年修宪和2007年《物权法》颁布实施之后的新法,加之处于一场国际金融危机正演化成全球经济危机的当口,因此其出台的背景、时机与内容颇引人注目。

党的“十六大”以后,国务院国资委成立,《企业国有资产监督管理暂行条例》等也相继出台,初步形成了国有资产管理体制框架。特别是国资委成立以来,注重把握出资人定位,依法履行职责,切实落实国有资产保值增值责任。然而,一些深层次矛盾和问题尚未得到根本解决。例如,国有资产的终极所有者依然缺位,国有资产监管的法制基础不完备、不坚实,国有资产监管机构依法履行出资人职责还没有真正做到“三统一、三结合”等等。要解决这些突出问题,保证改革的顺利进行,我国最高立法机关加快制定和出台《企业国有资产法》,对国有资产管理体制和国有企业改革的重要问题做出明确和规范,是一个带有全局性和根本性的举措。此外,《公司法》的修订和《物权法》的通过为《企业国有资产法》的出台奠定了坚实的基础。在物权法制定过程中,有不少意见要求同时尽快制定国有资产法,以落实物权法的有关规定、切实保护国有资产权益;在物权法出台后,这一要求便更加迫切。在这一背景下,《企业国有资产法》应运而生。

一、《企业国有资产法》出台后国有资产运营与管理

《企业国有资产法》针对企业国有资产管理和监督中的突出问题,明确了监管的基本原则,健全了监管的体制机制,对关系出资人权益的重大事项,包括企业改制、资产评估转让等容易造成国有资产流失的环节,规定了严格的监管程序和要求。

(一)力堵国有资产流失“黑洞”

企业国有资产法是维护国有资产权益的重要法律保障,是国资委依法履行出资人职责的重要法律依据,也是防止国有资产流失的重要法律措施。

在我国,国有资产分布广泛,既有经营性资产、资源性资产,又有行政事业性资产。其中,经营性国有资产比重高,市场化取向也最为明确。基于自然的传承、历史的积累、文化的积淀、政权的更迭以及改革开放以来我国国有经济及国有资本的飞速发展,我国聚集了巨大的国有资产和国有财富。据统计,截至2007年,我国共有国有企业11.5万户,资产总额35.5万亿元。仅中央企业一级,除国资委监管的146户外,还有财政部负责监管的金融企业以及行业主管部门监管的其他为数众多的国有企业。然而,我们必须清醒地认识到,由于以前对国有资产和财富的管理更多依赖的是行政方式和政策治理,制度性缺漏较多,行政性决策的随意性较强,管理体制不完善,加上处于社会与经济的转型期,各种侵吞、侵害国有资产及其权益的事件层出不穷,国有资产流失现象比较严重,与我国经济发展的现实与依法治国的需要极不相符。在实践中,国家出资企业的合并、分立、改制、增减资本、发行债券、重大投资、为他人提供担保、国有资产转让以及大额捐赠、利润分配、申请破产等事项是发生国有资产流失的主要环节。如在国有企业改制过程中,有的企业没有进行国有资产评估,低估贱卖国有资产;有的企业在经营过程中违规投资、违规贷款,擅自用企业国有资产为他人提供担保;有的国有资产转让程序不公正、不公开、不透明、不竞价,少数人收受贿赂,侵吞国有资产等。

如何维护国有资产权益,保障国有资产安全,防止国有资产流失,成为社会关注的焦点问题。针对国有资产流失的症结,《企业国有资产法》对关系国有资产出资人权益的重大事项作了专章规定,并从企业改制、关联方交易、资产评估和国有资产转让等各个方面进行详细约束。国家出资企业合并、分立、改制、上市,增加或者减少注册资金,发行债券,进行重大投资,为他人提供大额担保,转让重大财产,进行大额捐赠,分配利润以及解散、申请破产等重大事项,应当遵守法律、行政法规以及企业章程的规定,不得损害出资人和债券人的权益。“严防‘暗箱操作’,公开、公平、公正”成为防止国有资产流失的核心原则。对于曾经引起热议的管理层收购(MBO)问题,该法明文规定,可以向企业的高管或近亲属,或这些人所有或实际控制的企业转让的国有资产,在转让时,上述人员或企业应与其他受让参与者平等竞买,转让方应如实披露有关信息。“企业国有资产法”还规定了人大监督、行政监督、审计监督和社会监督四个层面对国有资产进行监督。

(二)界定了国资委作为“干净”出资人的法律地位

在总结党的“十六大”以来国有资产管理体制改革实践经验基础上,企业国有资产法对履行出资人职责的机构作了专章规定,按照国有独资、控股、参股的不同企业类型,规定了政府授权的机构履行出资人职责的主要内容、方式和责任等,从法律制度上解决了国有资产出资人代表地位,行使国有资产出资人权益,承担维护出资人权益责任的问题。

该法明确界定了国资委作为“干净”出资人的法律地位,规定国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构,国务院和地方人民政府授权的其他有关部门、机构,根据本级人民政府的授权,代表本级人民政府依照法律、行政法规及企业章程对国家出资企业履行出资人职责,保障出资人权益,防止国有资产损失。

履行出资人职责的机构代表本级人民政府对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利。其委派的股东代表参加国有资本控股公司、国有资本参股公司召开的股东会会议、股东大会会议,应当按照委派机构的指示提出提案、发表意见、行使表决权,并将其履行职责的情况和结果及时报告委派机构。履行出资人职责的机构应当按照国家有关规定,定期向本级人民政府报告有关国有资产总量、结构、变动、收益等汇总分析的情况。

目前,履行国有资产出资人职责的机构主要是各地国资委。企业国有资产法为国资委行使职权提供了法律保障,明文规定履行出资人职责的机构代表政府对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利,即“管人、管事、管预算”。2003年8月27日,河北省人民政府国有资产监督管理委员会正式挂牌成立。之后,在省辖的11个设区市级人民政府也分别设立了国有资产监督管理机构。省政府国资委成立以来,将发

挥出资人在推进企业改革发展中的主体作用同推进全省国有经济布局和结构调整有机结合起来,全省国资国企改革发展取得了实质性进展。国有企业分布战线收缩,产业集中度提高,竞争力增强,国企活力释放,经济效益不断提高,对全省经济贡献度明显加大。据统计,从2000~2007年,河北省国有及国有控股企业(不含金融类企业)从8 399家减少至3 019家,但实现利润从亏损2亿元提高到盈利188亿元,国有资产总额从4 034亿元增加至5 042亿元。国有资本集中于钢铁、煤炭、医药化工等优势领域,国有经济对全省经济的控制力、影响力、带动力进一步提高,成为支撑国民经济发展的“精锐之师”。

作为完善国有资产监督管理体制的新举措,河北省国有控股资产经营有限公司于2006年5月成立。这是将企业国有产权公开转让和竞价交易用于加强国有资产监管、实现国有资产保值增值的一次探索,标志着国资委正在由单纯企业监管向运营国有资本方向转变。河北省国资委充分利用这一平台加快推进资产重组、开展资本运营、化解金融风险、活化资金融通、优化国有资产配置,推进国有经济布局和结构调整。在处置河北证券、重组财达证券债务中,该公司发挥了重要作用。一方面由河北省国有控股公司、唐钢集团增资扩股进入财达证券,使其取得了规范类券商资格。另一方面,经过大力协调,促成财达证券以8 100万元的价格受让河北证券的证券类资产,实现了平稳交接和良性过渡。接受河北证券证券类资产后,财达证券营业部由原16家增加到45家,服务部由原来的25家增加到51家,经纪业务规模跻身全国中等以上券商行列,2007年实现利润8亿元,成为河北省经济新的利润增长点。同时,该公司还以提高产业集中度为着力点,适时推进钢铁、煤炭产业整合。根据省委、省政府“226”战略部署,谋划组建南、北两大钢铁集团,将大集团战略的实施有机融入“一线两厢”区域布局中。由原唐钢、承钢、宣钢组建了北部钢铁集团――唐山钢铁集团,形成了2 000万t的产能,跻身全国钢铁产业第一阵营,对全省乃至全国钢铁产业战略格局产生了重要影响。在煤炭产业整合上,成功组建了河北金牛能源集团。2006年该集团拥有邢台、邯郸、张家口、井陉、山西寿阳等多个矿区,煤炭产量达到1 500万t,“十一五”末将达2 500万t,销售收入150亿元,已经和正在对全省煤炭工业持续、健康、快速发展起到带动作用。

(三)国家出资企业享有经营自主权

《企业国有资产法》规定,除依法履行出资人职责外,履行出资人职责机构不得干预企业经营活动。企业依法享有的经营自主权和其他合法权益受法律保护。该法明确规定,国家出资企业对其动产、不动产和其他财产依照法律、行政法规以及企业章程享有占有、使用、收益和处分的权利。

国家出资企业应当依照法律、行政法规和国务院、财政部门的规定,建立健全财务、会计制度,设置会计账簿,进行会计核算,依照法律、行政法规以及企业章程的规定向出资人提供真实、完整的财务、会计信息。

(四)国有企业应实行民主管理

为防止企业高管“一言堂”,《企业国有资产法》还规定,国家出资企业通过职工代表大会或其他形式,实行民主管理。法律还规定,国家出资企业中应当由职工代表出任的董事、监事,依照有关法律、行政法规的规定由职工民主选举产生。国家出资企业的合并、分立、改制、解散、申请破产等重大事项,应当听取企业工会的意见,并通过职工代表大会或其他形式听取职工的意见和建议。企业改制涉及重新安置企业职工的,还应制定职工安置方案,并经职工代表大会审议通过。

(五)严格界定了国家出资企业及其管理者

《企业国有资产法》规定,国家出资企业包括企业全部注册资本均为国有资本的国有独资公司和非公司制的国有独资企业,也包括企业注册资本中包含部分国有资本的国有资本控股公司和国有资本参股公司。企业国有资产法规范的重点是国有独资企业、国有独资公司和国有控股公司。

由于企业管理者直接负责企业财产的经营管理,国家出资企业的管理者对维护国有资产权益关系重大。按照国有独资、控股、参股的不同企业类型,对国家出资企业管理者的有关事项在第四章作了规定。该法规定:国企高管不得随意进行三类兼职。其中第二十五条规定,未经履行出资人职责的机构同意,国有独资企业、国有独资公司的董事、高级管理人员不得在其他企业兼职。未经股东会、股东大会同意,国有资本控股公司、国有资本参股公司的董事、高级管理人员不得在经营同类业务的其他企业兼职。未经履行出资人职责的机构同意,国有独资公司的董事长不得兼任经理。未经股东会、股东大会同意,国有资本控股公司的董事长不得兼任经理。董事、高级管理人员不得兼任监事。

(六)国企主要负责人应接受经济责任审计

法律规定,国家出资企业的董事、监事、高级管理人员,应当遵守法律、行政法规以及企业章程,对企业负有忠实义务和勤勉义务,不得利用职权收受贿赂或者取得其他非法收入和不当利益,不得侵占、挪用企业资产,不得超越职权或者违反程序决定企业重大事项,不得有其他侵害国有资产出资人权益的行为。国家建立国家出资企业管理者经营业绩考核制度。履行出资人职责的机构应当对其任命的企业管理者进行年度和任期经营业绩考核,并依据考核结果确定其薪酬标准及奖惩。明确造成国有资产特别重大损失或故意犯罪被判处刑罚的,将终身不得担任企业高管。法律还对履行出资人职责的机构任免或者建议任免的国家出资企业的管理者范围以及管理者应当具备的条件作出了规定。

河北省政府国资委成立后,将建立国有资产经营责任制度作为完善国资监管体系、确保国有资产保值增值的重要手段,率先在全国地方国资系统制定出台了《企业负责人经营业绩考核暂行办法》,并在2004年对企业负责人经营业绩考核进行了试运行,为2005年正式推出业绩考核制度奠定了基础。2005年河北省政府国资委与22户所出资企业负责人签订了经营业绩责任书。此后,河北省政府国资委以国有资产出资人的身份正式对企业负责人进行经营业绩考核,这标志着河北省在建立国有资产经营责任制度方面迈出了坚实步伐。

在企业负责人经营业绩责任书考核指标体系设计上,突出了出资人对资本经营效率和资本经营回报的关注和重视,主要有利润指标、净资产收益率指标和反映企业不同经营特点的分类指标;在权利义务关系处理上,突出了国有资产的经营责任,明确了企业负责人应提高经济运行效率,切实增加经济效益,保证国有资产保值增值。此外,还启动了企业负责人任期经营业绩考核,以使国有资产经营责任科学化、制度化、规范化。

(七)正式建立了国有资本经营预算制度

如何完善公共财政预算、国有资本经营预算、

社会保障预算这三大预算是近年来政策界和学术界讨论颇多的问题,而如何建立国有资本经营预算制度则是预算制度改革中的焦点问题。建立国有资本经营预算制度是党的十六届三中全会提出的建立健全国有资产监管体制的一项重要任务,是调整国有经济布局和结构的重要手段。鉴于此,《企业国有资产法》明确规定对国有资本收益实行预算管理,国家建立健全国有资本经营预算制度,对国家作为出资人取得的国有资本收入及其支出实行预算管理。依照预算法的规定,并参照2008年9月国务院的《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》,该法在第六章对国有资本经营预算的收支范围、编制原则、编制和批准程序等作了原则规定。同时,考虑到国有资本经营预算制度正在试点,还需要在实践中逐步调整完善,该法规定国有资本经营预算管理的具体办法和实施步骤由国务院规定,报全国人大常委会备案。此外,在制定国有资本经营预算时要兼顾历史、区分行业差异,即在确定国有资本经营收益上缴比例时,要综合考虑国家初期投入规模、企业经营情况及垄断性或竞争性等行业特点,以达到兼顾企业间公平的目的。

(八)明确规定国有资产转让应在产权交易所公开进行

产权市场特有的阳光化平台、规范的操作流程和规则、善于发现投资人和产权价值的特点都有利于国有资产的进场交易。行政事业性和资源类国有资产早已出现在产权市场,这是市场选择的结果。而经营性国有资产也同样需要通过进场竞价发现价格,通过竞争实现价值在市场上的确认,以实现等价有偿和公开、公平、公正的国有资产转让原则。

目前,河北省已建立起以省产权交易中心为龙头(主市场)、以其他10个市为节点(分市场),覆盖全省的区域性产权市场体系,按照统一监管制度、统一交易规则、统一信息披露、统一交易鉴证的管理方式,建立健全了信息系统、监控系统和交易系统,形成了运行规范、覆盖广泛的产权市场网络。同时,为了更好地提升产权市场服务功能,河北省还搭建起高效、便捷的产权交易信息平台和资源中心,开发了“河北产权网”,创建了网上产权信息数据库,为河北省产权市场提供了高效畅通的信息支撑系统。截至2006年9月,全省累计完成产权交易项目2 921个,交易金额330.94亿元,盘活国有资产存量735.25亿元。据《中国产权市场年鉴》最新统计数据显示,河北省产权交易金额仅次于上海、北京、天津,排名全国第四。目前,河北产权交易市场已成为国有产权重组和有序流动的重要枢纽。

二、《企业国有资产法》后续修订空间

尽管《企业国有资产法》对近30年国企改革开放实践进行了总结,但由于其是中国社会转型期的产物,瑕疵与不足之处在所难免。如立法范围偏窄、国资委的“小国资委”定位、对大量需改革的政府部门担任出资人角色的认可、国资监管职能归属不清晰、企业高管薪酬具体规定的缺乏、对交易无效行为的认定、境外国资监管的空白以及立法过于原则化等均需进一步修订和完善,以便为今后制定更加广义的《国有资产法》奠定基础。

(一)“小国资法”的立法范围

国有资产范围很广,有一种划分方法将国有资产大体分为三类:经营性国有资产、行政事业性国有资产和资源性国有资产,而这三类国有资产在功能和监管方式等方面有较大不同,都纳入一部“大而全”的法律全面调整,立法难度会大大增加。

从立法迫切性看,目前对行政性国有资产的管理,已有国务院及国务院有关部门制定的相关行政法规、规章和有关文件加以规范;有关国有自然资源的权属及其保护和开发利用等,除物权法外,已有土地管理法、矿产资源法、森林法、水法、海域使用管理法等相关的专门法律调整;而经营性国有资产在国有资产中占有很大比重,具有特殊的地位和作用,实践中迫切需要专门立法的问题突出,各方面对国有资产的关注,也主要是集中在确保企业国有资产的保值增值上。于是立法机关决定,先制定一部适用于经营性国有资产,即企业国有资产的法律,并最终定名为“企业国有资产法”。因此,这部企业国有资产法还不是完整的国有资产法,它仅规范了国有企业以及金融企业的国有资产,行政事业单位和资源类企业中的国有资产并没有包括其中,适用范围不大,只是一部完整、全面的《国有资产法》的前奏,随后全国人大将进一步研究对行政事业性资产立法。

(二)为“金融国资委”成立留下了端口

鉴于巨额金融资产在国有资产中的比例,金融国有资产监管的必要性不容忽视。美国次贷危机引发的雷曼兄弟的破产、高盛和摩根士丹利转型为银行投资控股公司以及金融机构倒闭的多米诺骨牌效应彰显了国有金融资产统一监管的重要性。而目前现有相关证券、期货、商业银行、基金等金融类企业法律法规,均未明确对金融国资的监管。《企业国有资产法》明确规定了金融企业国有资产也属于企业国资法调整的范围。但由于金融业经营的是资金,具有比较强的外部性,因而在附则中提出了:“金融企业国有资产的管理与监督,法律、行政法规另有规定的,按照其规定。”目前我国不同类型的金融资产分属不同监管部门,这对控制金融风险非常不利,应尽快建立一个独立统一的金融国资委,以很好地履行出资人职责。

(三)国资监管职能归属有待进一步清晰

《企业国有资产法》规定国有资产监督管理机构根据本级人民政府的授权,代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。在第七章中又特别规定了国有资产监督由人大常委会、政府及政府审计机关、社会公众监督等构成。因此,该法未明示剥离国资委现有的行政监督职能,委托人、出资人、经营人、监管人、司法人五方面关系还需进一步厘清。

(四)企业高管薪酬未作规定

国企高管因非市场选拔而屡遭诟病,一方面,国企高管难以对国有资产经营好坏真正负责;另一方面,不少国企高管却又享受市场化的高薪,更是激发各界热议。但由于确定企业高管年薪涉及的因素相当复杂,包括企业的经营规模、企业的经营风险、企业的经营业绩、企业所在地区、行业的平均职工工资水平等等,同时考虑到该法重在保护国有资产的权益,维护国有资产的安全,因此最终对高管年薪的问题未作出进一步明确。

国有资产法篇2

摘 要:国有资产流失,多年来一直是困扰国有企业改革和发展的难题之一,2008年出台的《企业国有资产法》对国有资产流失构建了全方位的防范体系,本文将对这一体系作详细分析。

关键词:国有资产;流失;企业国有资产法

中图分类号:D922.291.91文献标识码:A 文章编号:1003-949X(2009)-04-0090-02

国有资产流失,是指对国有资产负有管理或者经营责任的单位或者个人,在履行职责的过程中,违反法律、法规和有关规定,将国有资产及其收益转归非国有单位或个人占有,从而使国有资产遭受损失。多年来, 国有资产流失,一直是困扰国有企业的改革和发展的难题之一。据统计,从1982年到1992年,由于各种原因造成国有资产流失、损失高达5000多亿元,平均每天流失1.3亿元。[1]2005年11月7日,据国务院国资委会议上透露,2004年中央企业清产核资共清出各类资产损失高达3521.2亿元。[2]为遏制国有资产流失不断上升的趋势,2008年10月28日,历经15年起草的《中华人民共和国企业国有资产法》终于出台。该法为保护国有资产权益提供了明确的法律依据,从依法选任国家出资企业管理者,到对关系国有资产出资人权益的重大事项做出详细的规定,再到落实国有资产的监督机制,为堵住国有资产流失的“黑洞”构建了全方位的防范体系。

一、国家出资企业管理者的选择与考核

国有资产的流失,大多数情况下企业管理者都难辞其咎。因此,对国家出资企业管理者的选择与考核更显得十分重要。《企业国有资产法》第四章对国家出资企业管理者的选择和考核作了专门规定。第二十二条明确规定了履行出资人职责的机构可以任免或者建议任免国家出资企业的高级管理人员。第二十三条规定了国家出资企业的董事、监事和高级管理人员应当具备的条件。第二十四条则规定了履行出资人职责的机构对拟任命或者建议任命的董事、监事、高级管理人员的人选,应当按照规定的条件和程序进行考察。规定对管理者的选任和考察制度,将有助于加快培育国企职业经理人,督促国家出资企业的管理者认真履职、合格履职、依法履职。

同时,该法第二十五至第二十九条分别对国有企业的董事、高管兼职,董事、监事、高管对企业负有忠实义务和勤勉义务,经营业绩考核制度和奖惩,以及任期经济责任审计等事项都作出了明确的规定。

二、关系国有资产出资人权益的重大事项

针对国有资产流失多发生在改制、评估等环节,《企业国有资产法》第五章对关系国有资产出资人权益的重大事项作了专门规定,特别是对企业改制、与关联方的交易、资产评估和国有资产转让等环节进行了详细规定,严防国有资产的流失。

(一)企业改制

在企业改制方面,《企业国有资产法》主要作出了以下几方面的规定:1、国企改制要听取职工的意见。第三十七条规定:“国家出资企业的合并、分立、改制、解散、申请破产等重大事项,应当听取企业工会的意见,并通过职工代表大会或者其他形式听取职工的意见和建议。” 第四十一条第二款规定:“企业改制涉及重新安置企业职工的,还应当制定职工安置方案,并经职工代表大会或者职工大会审议通过。”可见,《企业国有资产法》要求企业改制工作要在职工的监督下进行,要公开透明,这样有利于防止改制中国有资产的流失。2、国企改制应当依照法定程序。根据第四十条的规定,国企改制应当由履行出资人职责的机构决定或者由公司股东会、股东大会决定,重要的国企改制还应将其改制方案报请本级人民政府批准,根据这些程序性的规定,可以防止国企管理者私自暗箱操作而造成国有资产流失。3、国企改制应客观、公正地确定资产的价值。第四十二条规定,企业改制应当按照规定进行清产核资、财务审计、资产评估,准确界定和核实资产,客观、公正地确定资产的价值。对实物、知识产权、土地使用权等非货币财产应当按照规定进行评估,不得将财产低价折股或者有其他损害出资人权益的行为。该条对非货币财产明确提出要以评估确认价格作为确定国有资本出资额或者股份数额的依据,不得低价折股而造成国有资产的流失。

(二)与关联方的交易

《企业国有资产法》第四十三条至第四十六条是对关联方交易的规制,明确规定国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司不得无偿向关联方提供资金、商品、服务或者其他资产,不得以不公平的价格与关联方进行交易;未经履行出资人职责的机构同意,国有独资企业、国有独资公司不得向关联方转让财产、借款、提供担保、投资或共同出资设立企业;国有资本控股公司、国有资本参股公司与关联方的交易,依照法律和公司章程的规定,由公司股东会、股东大会或者董事会决定。通过这些规定,《企业国有资产法》为防止企业国有资产通过各种渠道流失到关联方竖立了法律屏障。

(三)资产评估

资产评估环节是最容易发生国有资产流失的环节之一,高值低估、漏估无形资产等情况均造成了国有资产的大量流失。为防止国有资产在评估环节流失,《企业国有资产法》作了如下规定:1、明确何时应进行资产评估。第四十七条规定,国有独资企业、国有独资公司和国有资本控股公司有合并、分立、改制,转让重大财产,以非货币财产对外投资,清算等情形的,应当按照规定对有关资产进行评估。2、对国企及其董事、监事、高管的要求。第四十八和四十九条规定,国有企业应当委托依法设立的符合条件的资产评估机构进行资产评估,并按规定将委托资产评估机构的情况向履行出资人职责的机构报告;国企及其董事、监事、高管,应当向资产评估机构如实提供有关情况和资料,不得隐瞒或者提供虚假情况和资料,不得与资产评估机构串通评估作价。3、对评估机构及其工作人员的要求。第五十条规定,资产评估机构及其工作人员受托评估有关资产,应当遵守法律、行政法规以及评估执业准则,独立、客观、公正地对受托评估的资产进行评估。资产评估机构应当对其出具的评估报告负责。

(四)国有资产转让

国有资产转让的过程中,往往由于暗箱操作致使国有资产大量流失,由于《企业国有资产法》规定了国有资产转让的原则等价有偿和公开、公平、公正。围绕这一原则,《企业国有资产法》做了以下规定:1、转让方式。除按照国家规定可以直接协议转让的以外,国有资产转让应当在依法设立的产权交易场所公开进行。转让方应当如实披露有关信息,征集受让方;征集产生的受让方为两个以上的,转让应当采用公开竞价的交易方式。可见,通过建立国有资产公开竞价拍卖的制度,使国有资产出售信息公开透明,有利于避免暗箱操作和低价转让国有资产,防止国有资产大量流失。2、最低转让价格的确定。国有资产转让的最低转让价格,应当以依法评估的、经履行出资人职责的机构认可或者由本级政府核准的价格为依据,合理确定。为价格确定而设定的多道程序,有利于防止低价贱卖国有资产。3、关于关联方收购。第五十六条规定,对于法律、行政法规或者国务院国有资产监督管理机构规定可以向关联方转让的国有资产,在转让时,上述人员或者企业应当与其他受让参与者平等竞买;转让方如实披露有关信息;相关的关联方人员不得参与转让方案的制定和组织实施的各项工作。这样可以保证在与关联方交易、转让国有资产的过程中不致造成国有资产以低价流向关联方。

三、国有资产监督

完善的国有资产流失防范体系,自然离不开强有力的监督管理。为此,《企业国有资产法》于第七章规定了人大监督、行政监督、审计监督和社会监督四种监督方式,对国有资产进行全方位的监管,防止国有资产的流失。

(一)人大监督

第六十三条规定,各级人民代表大会常务委员会通过听取和审议本级人民政府履行出资人职责的情况和国有资产监督管理情况的专项工作报告,组织对本法实施情况的执法检查等,依法行使监督职权。2006年12月,正是由于两百余名人大代表五年监督,成都纺织品公司数亿元国有资产失而复得。[3]可见,人大监督在防止国有资产流失上具有重要作用。

(二)行政监督

第六十四条规定,国务院和地方人民政府应当对其授权履行出资人职责的机构履行职责的情况进行监督。行政监督是国有资产监督中最为直接的方式,通过政府对其授权履行出资人职责的机构履职的情况进行行政监督,将有力的督促履行出资人职责的机构依法履职,督促其加强对企业改制中的清产核资、财务审计、资产评估等环节的监督,协同有关部门做好国有资产流失案件的查处工作,防止企业改制中人为因素造成的国有资产流失。

(三)审计监督

《企业国有资产法》规定的审计监督包含两个方面:一是国家审计机关对国有资本经营预算的执行情况和属于审计监督对象的国家出资企业进行审计监督;二是委托会计师事务所对国家出资企业的年度财务会计报告进行审计。审计监督无疑是防止国有资产流失最有效的监督方式,据2008年全国审计情况统计结果显示,2008年全国审计机关共审计124139个单位,对23971个单位实施了专项审计调查,共为国家增收节支868亿元,其中已上交财政556亿元,已减少财政拨款或补贴55亿元,已归还原渠道资金257亿元。通过审计监督,核减固定资产投资项目投资和结算额363亿元,帮助被审计单位和有关单位挽回或避免国有资产损失127亿元。[4]

(四)社会监督

第六十六条规定,国务院和地方人民政府应当依法向社会公布国有资产状况和国有资产监督管理工作情况,接受社会公众的监督。任何单位和个人有权对造成国有资产损失的行为进行检举和控告。社会公众处于社会的最基层,能看到一些国有资产流失的现象,并对此深恶痛绝,充分发挥社会公众的监督作用,是防止国有资产流失的重要举措之一。

参考文献:

[1]童兴.国有资产流失概况[J].真理的追求,1994( 7).

[2]央企核资3500亿国资流失,只是冰山一角?[N].,2009-3-30.

[3]两百人大代表五年监督 数亿元国有资产失而复得[N].南方周末,2007-1-18:P3.

[4]去年审计出问题资金868亿[N].燕赵都市报,2009-1-21:P10.

国有资产法篇3

据悉,《国有资产法》(草案)即将提交全国人大审议,许多人把它视为令人振奋的消息,认为它将填补有关国有资产的法律空白,解决实践中的国有资产面临的诸多难题。但从法律的视野看,《国有资产法》的起草与出台仍面临着许多重大的障碍。

由于该法涉及种种非常复杂的法律关系,不能从单向的角度来讨论该法。

从宪法视野来看,《国有资产法》不应该是一个简单的部门法,而应该是一部宪法性文件。因为国有资产涉及到全体国民的根本和基本利益。根据宪法,一切权力属于人民,国有资产的所有权,应该属于全体人民。在我们国家,全国人民代表大会是最高权力机构,代表人民行使权力。因此,《国有资产法》的起草应该是在这样一个宪法基础上来构架其立法框架的。

从民法的视野来看,国有资产权应该是《国有资产法》的本位问题,如不能解决本位问题,则该法就有虚泛之嫌。《国有资产法》中涉及的国有资产权应该包括国有物权、准物权、债权和无形产权。具体来说,国有物权指的是国有经营性资产(如国有企业)的权利,国有非经营性资产(如事业性单位、文物等)的权利,国有资源性资产(如国有土地、森林、草原、矿藏、河流、海洋等资源)的权利;国有准物权指的是对土地和矿藏等的开发、开采权、渔业的捕鱼权等;国有债权指的是国家债权;国有无形产权指的是国家外交主权、国旗、国徽以及涉及到国家声誉等无形资产的权利。

从经济法的视野来看,《国有资产法》涉及到国家如何行使对国有资产的管理,以及如何对国有资产经营进行干预。国家立法机构负责有关国有资产的宏观立法,并授权政府去管理国有资产。某些时候,政府在管理国有资产过程中,特别是在管理国有经营性资产过程中,往往直接干预国有资产的经营事务(如撤换国有企业的经理)。因此,从世界范围来看,政府如何扮演好国家与社会的治理者(宏观调控)和国有资产的具体管理者这双重角色,在那些经营性国有资产较多的国家是个富有挑战性的问题。

从行政法、刑法的角度来看,《国有资产法》涉及到政府在对国有资产的管理和对国有资产经营的干预过程中的有关法律责任。政府(官员)在管理国有资产过程中造成国有资产流失或者减值,政府对国有资产的经营和干预有疏忽或有过失责任,应该承担何种法律责任?

从上述涉及到的复杂法律关系我们可以看到,《国有资产法》的起草不是一件简单的事。这部法既应超越历史阶段(即《国有资产法》不应是阶段性的产物,不应仅仅属于计划经济或市场经济),也应超越现实的空间(即《国有资产法》不能只规定单项、个体的国有资产)。

从市场经济的角度来看,《国有资产法》不仅应该覆盖以上国家母法和种种部门法的内容,而且更重要的是它应以市场经济为取向,处理好市场经济条件下政府和国有资产的关系。

在市场经济条件下,政府是有限政府,政府的权力不是没有边界的。因此,政府对国有资产的管理首先应该来源于法律上的授权。政府在得到对国有资产管理的授权后,对国有资产具有守护之责。一般来说,政府不应该拥有太多的经营性资产,政府的主要职责是治理社会(包括产权保护、合同实施的保护以及有限的监管职责),政府对自己拥有的少量经营性国有资产也不应该去直接经营,而应该把经营的职责交给市场,或者交给职业经理人。政府应该做政府应该做的事,实行“守法的统治”。

再换个角度,在中国经济转型期,由于历史的原因和经济的快速发展,形成了博大丰饶、数量庞大的国有资产(尤其是国有企业等经营性国有资产),而且,由于产权权属不清、管理职能不明、政府角色错位,国有资产流失现象严重,因此,对国有资产的盘点,对其关系的认识和理顺不是短期能完成的,在这种条件下来制定一部涵盖一切、尽善尽美的《国有资产法》,几乎是一件“不可能完成的任务”。由此我提出以下建议:

一、现有的《国有资产法》应更名为《国有资产管理法》或《经营性国有资产管理法》,在条件不成熟时,应尽量把该法的涵盖面缩小,以名副其实。

二、这部“小法”主要解决三个问题:一是给新成立的国有资产监督管理委员会在法律上定位,明确其权利、义务和责任;二是明确界定中央国有资产监督管理委员会与地方国有资产监督管理委员会分级管理国有资产的权属关系;三是在国有经营性资产和非国有经营性资产之间划定边界。

三、该法应具备可操作性和可诉性。可操作性指的是该法的颁布将提供产权细化的具体办法。可诉性指的是该法应规定有对抗国有资产管理者的“合适”监督者,同时,当国有资产发生流失和权属纠纷时,能够诉之于司法机构。

四、建议该法提交全民讨论。不管是经营性国有资产还是非经营性国有资产都涉及到全民的利益。由官员和学者内部起草,小范围征求意见,不能够真正反映和唤起国民对国有资产与该法的关切。

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