重大政策论文范文

重大政策论文篇1

一、住房公积金政策需要全过程管理

住房公积金政策具备三重属性：从国家规定来看，住房公积金政策属于规范性文件范畴；从政策理论来看，住房公积金政策属于公共政策；从中心的性质和运作特点来看，住房公积金政策是住房公积金决策部门生产的“产品”。住房公积金政策无论是作为规范性文件、公共政策，还是作为产品，都需要建立一套全过程的管理机制，以实现持续改进，不断满足政策对象的需求和管理需要。

对于规范性文件的管理要求，国家及天津市最主要的规定体现在2004年至2010年先后的五个文件中，按时间顺序为：国务院《全面推进依法行政实施纲要》（国发[2004]10号）、天津市政府《关于全面推进依法行政的实施意见》（津政发[2004]93号）、《天津市行政规范性文件管理规定》（天津市人民政府令第125号）、《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发[2010]33号）、天津市政府《关于加强法治政府建设的实施意见》（津政发[2010]57号）。

当我们研读这些文件后便体会到，国家及天津市政府十分重视规范性文件制定过程中的论证和政策实施后的评估。同时也明了，规范性文件的管理要经过以下程序：起草和论证———合法性审核———决定———公布———解释———备案———清理与评估———修改与废止。但是我们也看出，上述文件主要规范了规范性文件的管理，没有设计完整的政策过程，未建立明确的政策持续改进体系，还不足以直接用于住房公积金政策管理的具体工作。

公共政策理论对政策的过程更看重全过程管理和持续的完善，相较于国家和天津市现有规定，其最大不同在于增加了“议程设置（界定问题并提出决策目标）”的环节，明确了什么情况下现实中的问题能进入政策制定程序。

住房公积金政策是住房公积金管理委员会推出的产品，产品最重要的目的就是客户满意，并根据客户需要进行持续改进，参考产品质量管理相关理论和经验，产品质量管理的最核心思想和目标，就是实现产品的持续改进。目前，住房公积金政策的管理基本停留在制定、执行政策阶段，没有体现“持续改进”的理念，也没有对政策持续改进设定周严的规定和鼓励措施，可以说处于产品质量管理的初级阶段。

参考质量管理理论，住房公积金政策要不断满足单位、职工需求和风险管理等需要，应该建立一种机制，发动全部住房公积金管理人员、缴存单位和职工以及其他相关人群通过多种形式参与，提出需求或建议，推进政策的持续改进。

二、住房公积金政策管理存在的问题及解决方案

从目前住房公积金政策制定和执行过程来看，各城市住房公积金政策管理在不断规范，但从政策的全过程管理角度看，存在明显不足。本文将从四方面阐述并提出相应的解决方案。

（一）缺乏明确的政策发起条件

从公共政策理论来看，无论是政策创新，还是现有政策的完善，需要某个待解决问题的出现，作为政策议题纳入政策考虑范围，从而发起政策制定程序；从质量管理角度来看，政策持续改进的原动力必须是全员参与“找问题”，然后将解决问题列入工作计划。目前，住房公积金政策存在政策发起条件不明确，即在什么情况下应提出议题、如何提出政策议题、应提出政策议题而不提出政策议题有没有考核等问题均没有明确规定。住房公积金政策的制定虽然也在很大程度上基于单位、职工反映的问题，有“全员参与找问题”和“政策发起”的雏形，但没有形成长效、系统的问题反映渠道和处理标准，主要靠政策制定部门的自觉性调查发现问题，或是等上位政策变动、领导指示再发起政策，减缓了政策反应速度。

1.如何发现政策需要解决的问题

根据住房公积金管理的特点，发现以下情况或问题，应该提出政策议题：（1）上位政策变动。（2）市场形势变化。（3）风险预警。（4）内外部意见建议，包括住房公积金管理人员、缴存单位和职工、人大和政协、政策评估等途径。（5）专题调研成果。（6）某类问题比较突出、亟待解决。

2.确保出现的问题都得到及时处理和反馈

问题出现后，应对问题的处理设定操作标准，确保出现的问题都得到及时处理，保证政策反应速度，同时借鉴《国务院关于加强法治政府建设的意见》关于“意见采纳情况及其理由要以适当形式反馈或者公布”的做法，将问题处理情况反馈给问题提供人。

具体来说，政策制定部门应对问题进行分析并在一定时限内处理，处理步骤包括：（1）分析问题的原因，初步估计存在的风险和影响。（2）在现行政策范围内能否解决问题，可以通过操作解决的，转具体执行部门解决。（3）需要完善或创新政策的，提出政策初步思路；不需要完善或创新政策的，说明理由。（4）将问题的处理结果反馈给问题提供人，定期公布收到问题的情况及处理结果，一方面可以作为对政策议题处理情况的监督；另一方面确保各种渠道反映的问题得到100%反馈，提高“全员”发现问题的积极性，为政策持续改进提供源源不断的动力。

（二）缺乏明确的政策方案论证要求

政策发起后，文件起草前，应该形成详尽的政策方案，对政策的核心内容、要实现的目的、预计效果、操作性和风险等进行充分论证，只有经论证的政策方案才可以进入政策制定程序，避免政策议题随意进入政策制定程序，减少行政资源的浪费。目前，在实际工作中由住房公积金政策制定部门自发论证，在形式上一般体现为《关于××政策的说明》的一部分内容。由于缺乏独立的政策方案论证环节，议题直接进入政策制定程序后，部分内容可能缺乏充分的论证，导致在操作性、风险控制等方面出现问题的几率增大。

政策方案是对需解决问题出台政策的论证，是政策管理的核心环节，只有对政策方案进行了充分论证，才能提炼出更精练、可操作、防范风险的政策文件。政策方案应包括以下内容。

1.问题说明

明确问题的原因、涉及的单位或职工群体特点和数量，问题的严重性和解决的迫切性。

2.现有政策综述

明确对问题是否已有现有政策，分析现有政策的缺陷。

3.经验分析

介绍其他城市、行业、领域对相同或类似问题的处理方法。

4.政策条款论证

（1）核心条款及依据———明确政策主要条款内容及相应的政策依据、参考资料、所借鉴的经验以及其他理由。（2）合法性———不违反上位政策规定。（3）合理性（成本与效益分析）———主要论证政策制定和实施所需人力物力等，对比政策受益面大小、受益程度或所解决问题的重要性、普遍性、迫切性，能在多大程度上解决问题等，判断政策的必要性。（4）协调性———与相同层级的其他住房公积金政策不存在相互矛盾和不利影响。（5）操作性———政策配套的要件、流程和信息系统可行、可控。（6）风险预测———对政策实施后在业务操作、系统运行、资金流动性等方面的风险进行预测、评估，提出风险控制措施。对部分风险无法控制仍坚持推出政策的，应说明理由。

5.量化分析

在现状分析、风险预测、效果预测等方面涉及可量化指标的，应利用数据进行分析。

6.方案择优

原则上应提出两种以上备选政策方案，并提出最优方案建议，说明选择该方案的理由。

（三）政策执行中重操作轻解释

政策解释包括对政策条款的含义、依据、目的等内容的说明。政策一般以高度概括的文字拟写，但实际情况千差万别，加上住房公积金与银行存款等其他个人资金相比存在很多的特殊性，缴存职工并不容易理解，因此政策解释工作十分重要。目前，很多城市在政策实施后没有统一政策解释的环节，实际工作中不同部门、不同人员对政策的理解不一，对外解释口径也不尽相同，单位、职工在一些问题上无所适从。一般来说，政策制定部门、操作流程设计部门对政策的理解比较统一，与职工直接接触最多的前台人员往往只知道具体业务如何操作，对政策规定的理解不重视，导致以下问题：其一，缴存职工询问政策或操作原因，经办人员只告知这是文件规定的情况，这种解释方式不利于说服职工，可能引发职工的不满情绪；其二，出现稍微复杂的情况，不能举一反三，遇到和政策字面规定不一致的情况就不予办理或留件处理、请示领导，降低业务办理效率。

政策制定部门应会同操作流程设计部门在政策实施前拟订条款说明，对政策主要条款注明制定依据或理由，描述政策的含义、可能包含的特殊情况等，一方面作为住房公积金业务前台人员的培训教材，另一方面统一对单位、职工的解释口径。

（四）政策终结程序不明确

从现有的文件来看，政策废止的条件规定比较明确，但没有对政策废止的发起部门、操作流程、时限提出明确要求，对需要废止或重新公布的政策由政策制定部门自觉发起，缺乏有效管理。

按照《天津市行政规范性文件管理规定》，行政规范性文件有效期限届满，确有必要继续实施的，起草单位应当在有效期限届满前6个月，对行政规范性文件的实施情况进行评估、论证，形成新的送审稿，由制定机关重新公布。根据上述规定，考虑到住房公积金政策的制定周期，应由政策制定部门在有效期届满前6个月形成评估报告，提出废止、修改或重新公布的的建议，并提交住房公积金管理委员会审议。

三、住房公积金政策管理全过程设计

（一）住房公积金政策的管理环节

本文认为，住房公积金政策过程可以设计九个环节为基础的管理循环，包括：政策发起（议题的提出）、政策方案的拟写及论证、政策立项、政策文本及说明的起草、政策的合法性审查、政策的审议、政策的及执行、政策评估、政策改进或终止。

（二）住房公积金政策管理各环节的基本运行方式

环节1：议题的提出和处理

住房公积金管理部门应利用以下方式发现需要政策解决的问题：（1）定期分析外部政策变动情况、房地产金融市场情况，发现是否存在上位政策变动、市场形势变动等情况引发的问题，需要调整政策或发起新的政策。（2）定期出具风险评估报告，发现现行政策下是否存在风险，需要调整政策或发起新的政策。（3）通过人大建议、政协提案等分析政策是否存在问题，需要调整政策或发起新的政策。（4）通过专题调研报告，分析政策是否存在问题，需要调整政策或发起新的政策。（5）在具体业务办理过程中发现政策是否存在问题，需要调整政策或发起新的政策。

本环节核心在于通过内外部多渠道收集可能需要政策解决的问题，由政策起草部门对问题进行处理，决定是否纳入政策议题，并定期将收集到的所有问题和处理结果反馈给问题提供人，在一定范围内公布。其重要意义在于，要求政策起草部门必须对各种渠道反映的问题予以关注，在规定时限内处理，并报告处理结果，将目前不可控的政策发起环节变为可操作、可监督、可考核的环节，为政策持续改进提供基本前提。

环节2：政策方案论证

确定需要列入政策议题的问题后，应该进入政策方案的论证阶段。国务院《全面推进依法行政实施纲要》、天津市政府《关于全面推进依法行政的实施意见》等文件都用大量篇幅对政策的论证提出要求，反复强调要对政策的合法性、合理性、可行性、可控性和风险进行论证，足以表明政策方案在政策管理过程中的重要地位。除了内部论证外，还应该以适当形式征求政策对象（单位、职工）、有关部门的意见，发现并修补存在的漏洞，增强方案的合理性。

环节3―6：政策立项、政策文本及说明的起草、政策的合法性审查、政策的审议

论证通过的政策方案，可以作政策立项，进入政策制定程序。这四个环节主要为程序性要求，各城市运作比较成熟，本文不再赘述。

环节7：政策的及执行

“徒法不足以自行”，政策制定水平再高，离开切实的贯彻执行，也不能达到预期效果，政策的执行工作十分重要。政策执行是一项系统的工作，对外包括政策、公布流程和要件、必要培训、宣传报道等，对内包括信息系统的上线运行、操作流程和要件的公布、政策解释口径的统一、对相关人员的培训等，各项工作都应有相应的标准和时限要求。除此以外，处理政策实施后出现的矛盾、未预料到的政策漏洞等，也是政策执行的重要工作。

环节8―9：政策评估、政策改进或终止

政策执行一定时间后，应对其效果、存在的问题进行例行的评估，提出评估意见，评估可能出现两类结果：一是政策需要完善，回到环节1，提出新的政策议题；二是政策需要废止的，予以废止，终止政策。

重大政策论文篇2

关键词：政策环评；决策理论；决策模型；决策辅助制度；决策实践；启示

中图分类号：D63-3 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2013）05-0018-03

所谓决策，是人们为了实现特定目标，在广泛收集有关信息并科学分析的基础上，从若干备选方案中选定最优方案的过程。[1，2]一切具有自主行为能力的主体，大到国家、政党，小到家庭、个人，只要面临选择，就需要做出决策。对不同制度、不同情境、不同主体决策行为的研究，便形成了各种各样的决策理论和模型，其中决策目标、决策主体和决策过程是决策理论的研究核心。

对于一个国家来说，其公共政策的决策模式，往往是社会文化、政治传统、政治制度、政治体制等诸多因素作用下的产物。[3，4]当前，推动政治体制改革，促进决策科学化和民主化已经成为社会各界的广泛共识。政策环境影响评价作为一种在西方国家早已广泛使用的决策辅助制度，[5，6，7]应该尽快引入到我国公共政策的制定过程中去，发挥从决策源头防范环境风险、减小资源环境代价、缓和社会矛盾、保障决策科学化的功能。为此，梳理国际上有重要影响力的决策理论和决策模型，并分析其与我国决策实践的关联性，对于我国开展政策环评具有重要指导意义。

一、 决策模式及其对政策环评的影响

决策模式是对决策过程的抽象表达，一般涉及决策目标、决策主体和决策原则三个方面内容。研究者从不同学科、不同角度、不同情境出发所概括出来的决策模式存在显著差异，也适用于不同的决策体系。政策环评作为一项决策辅助制度，其有效性首先取决于所采用的决策模式。

1. 决策目标属性决定政策环评的难度。政策一般为问题导向，即针对特定的社会问题设计。但是，为了更好地指导政策行动，监测政策过程，以及评估政策效果，往往需要预先确定政策目标。政策目标是设计政策方案的依据，也是预测政策影响的基础。如果政策目标明确、单一，则政策方案往往也比较具体，如此则政策实施的环境影响也容易预测。反之，如果政策目标模糊、多元，且目标之间存在冲突，则政策实施的不确定性较大，其环境影响也难以预测。

2.决策主体属性决定政策环评的深度。如果政策主体坚持理性决策，必然会对各个备选方案进行深入论证，政策环评也须深入开展。反之，如果政策主体受自身的利益和偏好影响较大，对多方案比选不感兴趣，则政策环评也难以深入进行。如果决策者的价值取向和目标不统一，则最终方案往往是利益集团博弈和妥协的结果，决策过程中政策环评同样难以深入开展。在威权社会中，精英决策往往占据主导地位，如此则对政策实施的环境后果更加没有兴趣，政策环评也经常处于可有可无的位置。

3. 决策过程属性决定政策环评的方法。理性决策需要从社会、经济、环境等多个维度对政策实施的可能影响进行定量分析，综合判断各个备选方案的净收益，因此成本—收益分析是最核心的分析方法。相反，如果用于决策的时间和资源有限，或者决策主要是出于社会道德层面的考量，或者最终决策是利益集团博弈的结果，则难以对决策方案比选投入太多精力。相应地，政策环评使用的方法也应以定性分析为主，其主要功能一是防范决策可能隐藏的重大环境风险，二是制定减缓环境影响的具体措施。

二、国际上主要决策理论及其对我国政策环评的启示

1.主要决策理论及其对比分析。1929—1933年席卷世界主要资本主义国家的经济危机，宣告了产业革命以来一直占据主导地位的自由放任市场经济思潮的结束，主张对经济系统进行国家干预的凯恩斯主义随之兴起，这是政策科学得以起步发展的社会基础。[8]第二次世界大战结束后，旨在为政府干预经济提供理论和方法支持的政策科学迅猛发展。上世纪六七十年代，一些决策理论和模型相继成型。从目前来看，比较有代表性的决策理论有完全理性模型、有限理性模型、渐进模型、系统模型等。[1，2，3，4，9]在决策理论的形成和发展过程中，经济学、政治学、管理学、社会学、运筹学等学科做出了重要贡献。如表1所示。

2.适用于我国决策过程的决策理论。在所有的决策理论中，完全理性模型建立的时间较早，对其他理论具有不同程度的影响。有限理性模型和渐进模型都是在批判传统理性模型的基础上形成的，混合扫描理论则是传统理性模型和渐进主义模型的综合。由于不同决策模型适用的政治情景和理论基础不同，因而在我国的适用性也存在显著差异。其中，系统模型、混合扫描理论和制度理论主要建立在理论推导的基础之上，其实用性难以证实；博弈理论、团体理论和公共选择理论主要适用于存在多个利益团体，特别是存在多个政党的西方政治体制，在我国尚缺乏基本的制度基础。从目前来看，尽管完全理性模型的理论前提在实践中很难满足，但却为科学决策提供了一条理想路径，事实上已成为决策者的共同追求目标。除此之外，根据我国议行合一的政治体制，有限理性模式、渐进模式和精英理论应该也是三种比较符合我国决策实践的理论模型。

3.主要决策理论与政策环评的关系分析。鉴于完全理性模型在决策理论中的巨大影响力和对科学决策的重要指导作用，应将之作为我国开展政策环评的基本参照。有限理性模型是在修正完全理性模型的基础上发展起来的，但其秉持的决策原则与完全理性模型并无本质区别；渐进模型主要适用于政策持续干预的领域，适用于延续性政策；精英理论强调政治精英在决策过程中的主导作用，但在精英主导的社会中，其决策通常也是渐进式的，而非革命性的。因此，上述决策理论之间并不是完全独立的关系，只是适用的政治情景和理论前提不同。为此，政策环评在程序上应坚持完全理性模型的决策思路，在方法上则可根据具体决策采用的模式选择更具可操作性的评价方法。四种决策理论与政策环评的关系见表2。

三、政策环评的基本程序探讨

尽管完全理性模式受到了多方面的质疑和批评，但其基于理性“经济人”假设推导出来的决策过程却揭示了人类分析问题、解决问题的普遍规律。该理论适用性不强的原因并不是决策程序有问题，而是决策者并不能完全满足实现理性决策的所有条件。事实上，在决策实践中，我们大多也是自觉或不自觉地采用理性主义的模式来分析和解决问题。对于环境影响评价，无论是建设项目环评，还是战略环评，目前基本上都采用了完全理性的决策程序。之所以如此，与人类追求决策科学化的初衷有直接关系。因此，政策环评也应根据这一模式来制定自己的评价程序。

一般而言，决策过程大致包括问题界定、目标确立、方案设计、方案比选和确定、政策执行、政策评估、政策调整等几个阶段。为充分发挥政策环评的决策辅助作用，应紧密围绕政策周期的各个阶段来开展工作，力求将政策环评融入决策过程，如此才能取得最佳效果。基于以上考虑，在政策问题界定阶段，应同步研究有关资源环境问题与需要解决的政策问题之间的关联性。在政策目标确立后，政策环评工作应正式介入，分析政策目标中是否隐含重大环境风险，并据此调整政策目标和指标。待备选方案确定并完成细部设计后，可将每个政策方案看作一个给定情景，预测各政策方案实施可能导致的影响。在评价内容上，应以资源和环境影响为主，兼顾社会、经济影响。最终决策应在综合考虑社会、经济和资源环境影响的基础上做出，这也是政策环评有别于建设项目环评的一个重要特征。选定最优政策方案后，就需要制订具体的行动计划，进入政策执行阶段，使资源环境影响从预测变为现实。在政策执行过程中，伴随着政策评估和政策监测活动的开展，应适时开展政策环境影响中期评价，将评估结论作为改进政策行动的重要依据。一个政策周期结束后，通常会开展正式的政策评估（事后评估），西方国家一般称之为公共政策评估。在这个阶段，也应把政策环评作为重要内容，其结论可用于指导下一轮政策的制定。总体而言，与政策过程相融合，政策环评应分为事前评价、中期评价和事后评价三种类型或三个阶段。

四、结语

我国已有近40年的建设项目环评历史，规划环评正式纳入法律要求也已将近10年，下一步的工作重点无疑是政策环评。然而，国内迄今对政策环评的研究严重不足，仅限于对个别行业和领域的框架性探索。[10，11，12]从理论上讲，作为决策辅助制度的政策环评，在评价内容和重点上必须与相应的决策模式相协调，在评价程序上应与人类分析和解决问题的基本框架相一致，本文就是针对上述问题的若干探索。总体来看，我国政策环评从理论探索到普遍开展，仍有很长的路要走。今后应重点加强政策环评的评价对象、管理程序、评价方法、评价重点等方面的研究，并尽快形成技术规范。在推进路径上，应首先从事前评价开始，逐步扩展到中期评价和事后评价，循序渐进地扩展政策环评参与国家综合决策的广度和深度。

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重大政策论文篇3

关键词：外交政策 交叉研究 比较政治 国际政治

中图分类号：D73 文献标识码：A 文章编号：1005-4812（2013）04-0032-38

外交政策研究在西方被称为外交政策分析或外交决策学，研究决策者与所处环境之间在不同层次上的互动过程和互动内容。在传统的外交政策研究中，一些学者通过描述和解释各国的外交政策来分析国家之间的关系变化，研究决定外交政策的国家间实力对比、国际规范，使外交政策学成为国际关系研究的重要组成部分；另一些学者大量使用比较政治研究方法，关注外交政策本身如何形成，因而外交政策学一度被称为比较外交政策学。在交叉学科兴起的背景下，外交政策学作为国际关系学科和比较政治学科的有机结合点，在研究范畴和研究方法上需要全新的解析和建构。本文旨在梳理外交政策研究的发展脉络，并尝试在比较政治与国际关系的交叉研究方向上对其未来发展作一粗浅说明。

一、外交政策学的发展脉络

外交政策学作为一个独立的研究领域形成于二战以后，受当时政治学学科中比较政治学和国际关系理论研究迅速发展的影响，在较短的时间内形成了三种不同的研究路径，分别为“外交决策论”、“比较外交政策论”和“外交政策环境论”。

1.外交决策论

1954年，施耐德（Richard Snyder）、布鲁克（Henry Bruck）和萨宾（Burton sapin）发表《决策：国际政治研究的一个路径》一文，文中提出“国家即决策者”，开启了外交政策学的第一条研究路径“外交决策论”，主张在国家层面研究外交政策，将国内政治体系和国际政治体系有机地结合在一起。1970年以后，外交决策论逐渐发展出两大分支，一派认为外交政策是国内各种政治组织间相互作用的结果，另一派认为外交决策是国内特定决策集团内部相互作用的结果。

前一派的代表人物首推埃里森（GrahamAllison）。在1971年出版的《决策的本质：解释古巴导弹危机》一书中，埃里森分别用理性决策模型、组织过程模型和政府政治模型对肯尼迪政府在古巴导弹危机中的决策进行了分析，他对组织过程模型和政府政治模型的分析都强调了外交决策过程与国内各种政治组织之间的关系，使外交决策变为一个受政治组织规则支配并被政治组织之间的权力斗争所左右的过程。此后，他进一步将组织过程模型发展为组织行为模型，将政府政治模型发展为官僚政治模型，将外交决策看作是一个各种政府组织和官僚之间讨价还价的过程。此外，纽斯塔特（Richard Neustadt）和亨廷顿（Samuel Huntington）等学者也对外交决策过程中的政治组织进行了研究，为该学术派别的形成作出了贡献。

后一派的代表人物为詹尼斯（Irving Janis）。1972年，詹尼斯出版《群体思维造成的牺牲》一书，对美国政府在珍珠港事件、猪湾事件、水门事件、马歇尔计划、古巴导弹危机、越南战争扩大事件和朝鲜战争扩大事件中的决策过程展开了分析，认为外交决策是政府内部小集团的行为，一旦决策集团具有高度凝聚力，就很容易为维护群体内部的团结一致和行动一致而陷入群体思维，从而导致决策惨败。为了说明决策集团在何种情况下会陷入群体思维，詹尼斯提出了一个包括一系列变量在内的单线因果关系模型。此后，外交决策中的小集团现象开始受到学界的关注，赫尔曼（Margaret Herman）和彼得森（Randall Peterson）等人都相继采用案例研究和实验研究方法对此进行了后续研究，决策集团中的领导能力变量、权力结构变量、群体发展阶段变量、群体构成原则变量都被看作是影响决策质量的重要因素而加以研究。

2.比较外交政策论

1966年，罗西瑙（James Rosenau）发表《预理论与外交政策》一文，认为外交政策理论应运用政策科学和系统的研究方法，开发出适用广泛的一般理论，开启了外交政策学的第二条研究路径，即“比较外交政策论”。比较外交政策研究试图发掘出适合不同地区不同国家的外交政策一般理论，强调理论的系统性、跨国性和多层次性。其研究侧重两个方面：外交模型的构建和外交行为数据库的构建。

比较外交政策论的模型构建，是开发外交政策一般理论的第一步，也是建立研究假设的过程。同比较政治学一样，比较外交政策的模型构建也深受阿尔蒙德（Gabriel Almond）“结构一功能”（structurN-Funcfional）模型和伊斯顿（David Easton）“投入一产出”（Input-Output）模型的影响，广泛运用了体系、结构、功能等概念，甚至有一些分析模式直接来自比较政治理论。如罗西瑙的链接政治模型（Linkage Politics Model）就认为影响外交政策有五个投入因素，即外部因素、国内社会因素、政府结构因素、决策者的角色因素和决策者的个人因素，这些投入因素以大小、发达程度和开放性为标准划分为的不同国家类型依次以不同的顺序对外交决策产生影响。继罗西瑙之后，布雷彻、威肯费尔德和莫斯着手研究国际纷争和外交危机的关系，先后整理出《国际危机手册》和《外交政策危机手册》，囊括了1929年到1979年在全球278个国家发生的627件外交危机事件，从危机状况、关联国家、引发危机的势力、危机的程度、纷争的程度、超级大国和国际机构介入的程度等方面收集整理了相关数据，为比较研究的展开提供了资料。

而外交行为数据库的构建则为检验外交政策一般理论提供了依据。除布雷彻、威肯费尔德和莫斯在外交危机数据库和鲁梅尔在国家特征数据库上的贡献外，麦克利兰（Charles Mcclelland）主导的世界事件相互关系调查数据库、阿扎（Edward Azar）主导的冲突与和平数据库、赫尔曼（Chades Hermann）等人主导的各国事件比较研究数据库、泰勒（Charles Taylor）和乔迪斯（David Jodice）主导的世界政治和社会指标数据库都为比较外交政策研究的科学化作出了贡献。数据库的盛行，导致外交政策研究主要运用调查统计方法。然而，各式各样的调查统计方法并没有促进外交政策一般理论的诞生，反而使研究陷入了纷杂的数据之中，原本明晰的问题变得复杂起来，看似复杂的研究却只得出了一些常识性结论，这使比较外交政策的研究在1980年代进入了反省时期，期待在研究方法上得到新的突破。梅斯基塔（B，Buenode Mesquita）引入的期望效用理论（Expected Utility Theory）和博弈理论在外交决策方面的发展，是比较外交政策研究的新发展。

3.外交政策环境论

1956年，斯普劳特夫妇（Harold and Margaret Sprout）出版了《国际政治语境下的人与环境关系的假设》一书，开启了外交政策学的第三条研究路径，即“外交政策环境论”。外交政策环境论将研究比喻为开启决策的“黑匣子”（Black-box），把重心放在对决策者个人心理认知过程的研究上，认为影响外交决策的各种客观环境因素必须通过决策者的主观环境（即认知过程）才能对决策结果产生实际性的作用，不被决策者主观认知的客观决策因素对决策不会产生任何影响。根据影响决策者主观认知因素的类型，外交环境论可以分为国际、国内和个人三个层面。

从国际层面来研究决策者认知的学者强调国家之间的相互印象对决策者的影响，决策者的认知来自相对国家的行为特征。唐肯（George Duncan）和西沃森（Randolph Siverson）是该领域的拓荒者，贝利（William Berry）、约翰（Freeman John）和乔布（Brian Job）利用马尔科夫链（Markov Chain）开发出了对国家层面认知的测量方法，认为国家之间过去的合作或敌对行为直接影响今后决策者在相关外交决策中的认知，其认知类型包括对冲突敏感的认知、对冲突迟钝的认知、封闭型认知和开放型认知四种。

从国内层面来研究决策者认知的学者，认为国家政治体制、意识形态和历史文化对决策者的认知产生重要影响。如汤普森（Kenneth Thompson）和麦克迪斯（Roy Macridis）将政府类型分为民主政权、独裁政权、共产主义政权、民主社会主义政权等类型，认为不同的政府类型有不同的外交选择。奈（Joseph Nye）的“软实力”概念和古里恩（Edmund Gullion）的“公共外交”概念，均强调文化、教育机构和媒体等多种主体在外交决策中的参与。

从个人层面来研究决策者认知的学者，主张成长环境、教育背景、价值观等因素影响决策者的认知，特别是在集权政治体系和危机状况下，决策者的个人因素在决策中至关重要。这方面的代表性人物有赫尔曼（Margaret Hermann），其研究将领导人的个性与外交决策联系在一起。此外，霍尔斯蒂（Ole Holsfi）还研究了领导人的信念体系与国家印象之间的关系，巴伯（James Barber）和乔治（Alexander George）等人还对决策者的领导类型进行了分类。

二、外交政策学的研究视角

在外交政策学的研究路径中，既可以看到比较政治学中对国内结构因素的分析，又可以看到国际关系中对国际体系因素的分析，具有明显的交叉性。这种交叉性使外交政策学以国家为界分为两大研究层次：国内结构层次和国际体系层次；三大研究视角：国内政治视角、国际政治视角、国内——国际政治视角。

1.国内政治视角

以权力和利益为基础展开研究的现实主义学派认为，最理想的外交政策是不受国内其他政治因素影响，完全为国家利益最大化服务的外交政策。在这样的认识基础上，国内政治结构就成为了外交政策研究的重要因素。因为，根据国内政治结构的不同，国家利益的定义也不同，国家利益在外交政策中的反映程度也不同。国内政治结构的分析，一方面从政治体制人手，一方面从政治行为体人手。

政治体制是比较政治学中常用的一个概念，由政府组织、政治人、市民团体和一般市民共同构成。在伊斯顿的影响下，政治体制的研究主要围绕“投入”、“产出”、“需要”、“支持”和“反馈”之间的关系展开。在外交政策的制定过程中，同样的“投入”经过不同的政治体制会“产出”不同的外交政策，不同的政治体制不仅有不同的外交“需要”，而且面临不同的国内“支持”状况。这样，找出政治体制中影响外交决策不同的因素，再以这些因素的变化为标准将政治体制加以分类，就成为研究政治体制与外交政策关系的首要任务。这类研究将注意力放在政府结构、议会结构及政府与议会之间的关系上，关注政府首脑的合法性和权限大小、政府与议会关系、议会中的政党关系、政权交替时的连贯性等具体因素。从政治体制人手来分析外交政策，使外交决策成为了国内政治研究的一部分，虽然可以将国内决策理论成果运用到外交政策分析中，但是却很难找出一般决策和外交决策之间的差异性。

政治行为体的研究是指，将国内政治行为体分类后，选择并研究特定行为体与外交政策之间的关系。前文中提到的群体思维模型就是研究决策小集团与外交政治之间的关系。另外还有以国家元首为中心的首脑与外交研究，以经济组织为中心的利益集团与外交研究，以新闻媒体为中心的媒体与外交研究等等。这些研究，在方法上都超越了传统的政治学研究方法，广泛引入了社会学、法学、新闻学、经济学等学科的研究方法。

以上这些研究都把原因变量的范围限制在国内，忽视了国际体系与外交政策之间的相互作用，被国际关系学者认为还没有从政治学中脱离出来，对构建独立的国际关系研究范式意义不大。

2.国际政治视角

新现实主义认为，国家的行动虽然依托国内实力，但这种实力必须放在国际关系体系中加以审视，是相对实力而不是绝对实力决定着国家的行动样式。换句话说，是国家在国际体系中的位置影响国家行动。根据这样的思路，外交政策研究开始分析国际体系因素的作用，除比较外交政策论的类似倾向外，还有一些国际政治学者开始关注国际体系与外交政策之间的关系。华尔兹（KennethWaltz）、温特（AlexanderWendt）、佐兹曼（JohnZysman）等人就是其中的代表。

华尔兹将国家看作处于无政府状态的国际社会中的单一的、不可分割的行为体。以小到追求本国的生存，大到称霸世界为目标；对内增加自身实力，对外强化本国同盟并弱化他国同盟。在这样的理论假设下，华尔兹预见了战争的不可避免、实力均衡的形成和维持、两极体系的稳定性等等。温特认为国际社会的无政府状态是变化的，存在霍布斯、洛克和康德三种状态，在不同的文化状态下国家会作出不同的对外行动选择。佐兹曼联合善德海尔兹（Wayne Sandhiltz）、宝儒斯（Michael Borrus）等人研究经济外交政策，他们认为国际体系已经从无政府状态转变为相互依存状态，传统的军事、政治外交应该让位给经济外交；国家之间的双边和多边经济关系、地区经济合作程度、经济摩擦和冲突的大小影响着国家的外交政策。另外，主张霸权稳定论的学者认为，霸权国家为了维持霸权地位而在全球推行自由经济体系。研究第三世界国家发展问题的依附理论学者认为，发达国家主导的不公正的国际体系是阻碍第三世界国家发展的根本原因。

单纯从国际体系来研究外交政策的理论，基本都处于框架和假设阶段，在理论发展和证明方面始终踏步不前，被认为仅从国际体系层面无法充分解释和预测外交政策的变化，国内体系和国际体系的统合势在必行。

3.国内——国际政治视角

虽然，外交政策学的发展需要国内结构分析方法和国际体系分析方法的结合，但如何结合学者们并未达成共识。一些学者侧重从国际体系层面研究外交政策，认为国内结构只是国际体系的中介变量，国际体系通过国内结构对外交政策产生影响。基欧汉（Robert Keohane）认为在综合考虑国内结构和国际体系因素时，国际体系因素应该总是放在优先考虑的位置，国际体系因素绝对不仅仅是对国内结构因素的补充。而那些侧重从全球治理的角度来研究外交政策的学者，并不赞同国内结构只是国际体系的中介变量的看法，认为国内结构变量不受国际体系限制单独发生作用的情况时有发生。古勒维奇（Peter Gourevitch）就认为像侵略、占领这样的国家行为很多时候并不是国际体系在国内结构上的简单反映，需要将国际体系和国内结构放在同等重要的地位上加以考虑。侧重从相互依存的角度来研究外交政策的学者，认为国内结构和国际体系因素的界线越来越模糊，国际社会的相互依存使国内因素也通过各种国际势力变得相互依存起来，以国家为界线的研究方法已经变得过时。安德森（Perry Anderson）、沃勒斯坦（Immanuel Wallerstein）等学者认为，早在400多年前国内因素和国际因素的相互依存在欧洲就早已出现，尤其是在战争和对外贸易中。15、16世纪的国际贸易引发了一些主要都市的兴衰和国家地位的改变，甚至导致资本主义制度的普遍建立和世界格局的变化。

国内结构和国际体系研究的结合克服了外交政策分析层面的单一性，但也产生了一些新的问题，最主要的是在结合的过程中应该选择哪些国内结构因素与国际体系因素。由于缺乏统一的标准，就造成了分析因素选择上的随意性。

三、外交政策学在交叉研究中的未来

正如外交政策分析学者所说：“尽管政治学的任何分支都不是完全独立的，但外交政策学的特殊性却在于它既研究国内也研究国际，从个人到国家，再到（国际）体系层次都进行分析，并努力将所有这些方面结合起来”。因而，外交政策学的发展，有赖于国际关系理论、比较政治学（区域和国别研究）乃至政策科学的结合。这种交叉研究，可以从以下三个方面加以考虑。

第一，就外交决策论来讲，可以将国际协商和国际组织中的多国互动内容纳入研究范围。在全球化时代，许多外交决策都不再仅由国家内部的政治人和组织决定，而是多个行为体跨国讨价还价的过程。普特南（Robert Putnam）将国际协商中外交决策的产生过程分为两个阶段，第一阶段是国际协商中各国代表之间的谈判过程，第二阶段是使谈判结果得到国内相关机构批准的过程。作为可以在第二阶段得到国内批准的谈判方案的集合，“赢集”的大小在各谈判阶段发挥的作用不同，而决定其大小的因素则包括国内制度、国内政治集团的偏好和国际谈判的战略。这种双层博弈理论对于研究外交政策中的多国互动是个有益的贡献，但国际体系的诸多因素（如谈判参与者之间的关系、国际体系的权力结构、国际规则和惯例）在国际协商中的作用还有待研究，这些国际体系因素如何与国内决策行为体相连接也有待探索。

第二，就比较外交政策论来讲，在目前还不能建立起囊括各种国内外因素并具有普遍适用性的一般理论的情况下，在国际组织或地区一体化问题上将国内外因素与外交政策结合起来研究不失为一种方法。国际组织是现代国家外交政策的产物，没有国家的让渡和相互合作就不会有国际组织。国际组织产生后同时也成为各国外交征战的场所。国家通过讨论、投票、决议等形式进行外交活动，这些外交活动与国内议会政治具有许多相似之处，不同的是国际组织中的外交行动直接受国际组织的体系因素和国内结构因素的共同影响。国家在国际组织中的地位和行为不仅影响其他国家的外交政策，而且影响国际体系。不同的国际组织、地区体系，其地位性质、一体化道路和各国的外交政策各不相同，必须结合国内国际因素加以研究。

第三，就国内因素和国际因素结合研究的方法来看：有的以国内结构为主、国际体系为辅；有的以国际体系为主、国内结构为辅；有的则是国内结构和国际体系并重。这些方法并无真正的优劣之分，因而按照不同的外交政策议题选择不同的研究方法显得就很有必要。外交政策议题可以按照对国际社会的敏感程度分为三大类：第一类是指政治安全等议题；第二类是指经济贸易等议题；第三类是指文化宗教等议题。对国际社会敏感度越高的议题越需要在研究方法中重视国际体系因素。战争是国际关系理论研究的传统问题，处于国际体系无政府状态下的国家对来自国际体系的危险因素感知并不相同，感知内容直接影响了国家选择战争的可能性。而感知内容又和国内结构相关，只有综合国内外因素对其研究才能解释和预测国家的战争行为。经济问题在20世纪中叶以后地位逐渐凸显，甚至有些学者认为已经超越了政治问题，几乎不存在不考虑国际经济体系而制定外交经济政策的国家。和政治、经济问题相比，文化问题的国内性更强，再加上国际文化体系还处于松散和不完善的状况，研究重心应放在国内结构上。此外，由于文化外交政策对国际体系的影响大于国际体系对文化外交政策的影响，文化外交研究在国内结构和国际体系的结合中，可以以国内结构为原因变量，国际体系为结果变量。

中国的外交政策学在研究内容和研究方法上还都处于起步阶段。在内容上大多重在介绍大国外交政策，将描述和解释方法系统化和理论化的工作还需进一步推进。有学者尝试用国外理论为工具来分析外交政策，但在构建中国外交政策理论方面还存在很大空间。外交政策学的进一步发展，特别是要在理论开发上有所突破，跨学科之间的合作研究就非常必要。首先，为了更好地分析外交政策的国内结构因素，需要比较政治学者和地区国家研究学者的共同研究。冷战后，经济、环境、人权等问题在外交政策中所占比例日益增加，主要受国内结构因素影响的此类外交政策研究更需要比较政治学和区域及国别研究的理论和方法。其次，为了更好地分析外交政策的国际体系因素，需要国际政治的理论和方法，特别是新现实主义对国际体系分析的各种理论和方法。最后，为了能将国际体系和国内结构因素更好地结合起来研究外交政策，比较政治与国际关系的跨学科研究则是重中之重。

重大政策论文篇4

关键词 公民参与 公共政策 政策悖论 政策工具

中图分类号：G40-011.8 文献标识码：A

美国政治家阿德莱・斯蒂文森曾说过：“政府的真正基础是政策，坏的政府会毁掉好的政策，而好的政府永远都无法避免坏的政策。”作为人类社会最为常见的现象之一，公共政策随着国家产生而产生的，维系并推进着国家（政府）与公民之间的联系与发展。然后公共政策制定主体对政策工具的应用、客体处于不对称的信息接受地位均助推着“政策悖论”产生，影响着政策问题的建构与公民政治参与的过程。本文将通过分析政策工具对政策问题建构的影响，“政策悖论”产生的原因来揭示“政策悖论”现象背后的艺术与启示。

1政策工具对政策问题建构的影响

“政策悖论”作为人们日常生活中的普遍现象，存在于政策制定的各个环节中。自政策科学诞生以来，理性分析在公共政策研究领域一直占据着主导性地位。德博拉・斯通的《政策悖论》打破了以往的理性分析，他从政治角度对公共政策进行了研究，指出无论是设定政策目标，还是界定政策问题，亦或是判定解决方案都要受到政治的影响。在此，笔者试图选择政治工具中的语言工具来说明其是如何影响政策问题的建构，及其在公民政治参与过程中的作用。

语言得天独厚的特性决定了其在政治决策中的重要作用。首先，语言的歧义性赋予不同的人对相同政策的不同理解，而不同的理解导致不同的政治输出。例如，斯通在书中指出的“受教育机会均等”可以意味着给予每一个教育者同样数量的学费支持，也可以意味着给予那些需要特殊帮助的学生以额外的经济援助。“黑人接受高等教育”可以意味着黑人与白人同堂学习，也可以意味着将黑人独立于特定的学校接受高等教育，而选择哪一种含义均取决于人们对该事务的判断和自身利益的需要。再者，语言的艺术性与丰富性引导个体的判断。在政治参与过程中，无效的公共政策有时并不是由个人或少数人制定的，它们往往是大众选择和影响的结果，引导大众走向的同时又可能受助于语言的丰富性。引导者通过使自己的语言更具鼓动性，通过比喻、排比、类比各种修辞与渲染加深人们的感性理解，激发人们的内生情绪。

斯通在《政策悖论》一书中抛开传统的政策分析模型，采用政治分析模型，试图再现事件过程。他建议跳出一种分析思维，有意识地抛弃他人对政策问题的主观性的价值判断，对借助语言工具进行渲染的成分予以剔除。斯通将界定政策问题的语言分为五类：象征、数字、原因、利益、决策，以此来考量分析政策问题。

1.1象征

象征的再现是政治学中界定政策问题的本质。通过讲故事、举偶法、隐喻和歧义等方式来进行表达。象征的意义是使用这种手法的人加在上面的。因此，政策制定者通过各种修辞的利用，引导他人自动地去采取某种行动，使象征成为影响和控制他人的手段。而这其中的歧义性也就起了调和、协调的作用。

1.2数字

界定一个政策问题的常用方法就是对其加以测度。大多数政策讨论都是始于引证一些数字，以表明某个政策问题已经严重或者正变得严重，或者呈现两者。但数字是没有歧义的，也就是说，数字本身要么是或不是，但是歧义性总是恰恰出于任何统计的表层之下。无论是选取事务的哪些方面进行测度还是采用哪些数字，都与测度者的目的分不开。

1.3原因

人对一事物的了解是从他们把握该事物的原因开始的，而政策的形成是对问题的原因进行解释的过程。对政策问题原因的解释不同，所形成的方案也不一样。有学者曾举过这样的例子：“执政当局为了规避问题的责任，最佳的方法是将问题解释成由意外原因造成的，次佳则是表明问题是由别人造成的，再次可以说明是由自己的疏忽造成的。而反对者对问题原因的解释战略则应完全相反。”造成政策问题的因素有很多，政治家可以根据自身的利益、目的对最有利于自己目的的实现的原因进行解释，而在这个过程中往往也会加入很多修辞的运用。

1.4利益

公共政策的政治分析中的核心问题就是利益。后果如何、何时以及为何被转变成政治利益，是政治或决策活动最关心的方面。政策问题是从为实现一些政治目的的政治考虑出发来加以界定的。因此，当利益集团为了最大程度地获得民意支持，都会将政策问题描述成为对于这些群体来说有着高度集中的利益。

1.5决策

就人类的经验来说，可以有很多不同的决策方式，根据习惯、社会风俗、出于冲动、直觉或者只是为了拖延，采取一些做法、代表做法、讨价还价、投票或者掷硬币。当为了达到一种政策目的时候，决策者往往会将目标表述的模棱两可，尽可能的接近人们做出决策的习惯，利用语言的模糊性争取更多在利益分叉口徘徊不定的人。

政策工具不仅作为政府或利益集团借以推行政策和实现政策目标的手段，同时还是贯彻实施政策时拥有的实际方法和措施。语言作为界定政策问题的一种工具，在政治决策、政策问题的建构中起到了重要的作用，对于之后分析“政策悖论”产生的原因具有一定的意义。

2“政策悖论”产生的原因分析

“理性的公民本着最大化原则所选择或影响的政策，可能会偏离社会最大化福利这一目标，并最终违背了公民追求最大福利的初衷。”在政策制定过程中，公民参与可能导致事后被证明是不利的政策，也就导致了“政策悖论”的产生。

首先，公民单向思维方式的局限性。人们由于自身理性的有限，不可能对未来拥有准确的预见或透彻的理解，人们只是寻求眼前利益的最大化，而“政策悖论”是由人们初始条件下的最大化行为所导致的。公民参与到政策过程中，由于专业知识的缺乏与对未来的不确定，可能更多的人会选择眼前于己有利的政策，而恰好是这种初始行为导致了对长远公共利益的伤害。比如通过投票选举出的代表人的思维会局限于与自身身份相关的领域，并会做出符合自身一贯思维的决定，从而在某种程度上影响了公众利益。当然，大众传播工具、舆论的施压在一定程度上也造成了公民单向思维的局限性。

其次，公民或组织的消费化和个体化价值的扩大。在社会政策领域分配的是服务，如教育、医疗、住房等等，这些东西的价值都是来自于适应个体的需要。如今，人们抑或以单位为组织的集体对于分配的平等、对平等的理解转向人们对于消费化和个体化价值的估计。从自身实际利益上考量成为了多数公民或组织衡量决策价值的关键。在政治中就好比在日常生活中一样，许多关系都同时存在对立和共生性。每一个个体或利益集团都企图在博弈的环节中寻求保护与屏障以满足个体价值的最优分配的需要，而这个过程中出现的对立会化为共进的合作，双方成为盟友。

再者，公民“理性的无知”造就利益的分散。当人们试图通过投票来选择某种制度安排时，如果拥有投票权的人数足够多以至于每个人都清醒地了解到他（她）的那一票对投票结果不施加丝毫影响，则其对投票的参与度就会大打折扣，布坎南将之称为“理性的无知”。由于公民常常不能理解政策质量标准中包含的知识和常识，所以他们可能会受利益集团通过语言工具的煽动及公众不重视的态度对专业领域或科学界认定的政策质量标准提出质疑。戴伊曾举了这么一个例子：有时候，大众对某一特殊事件持某种观点的理由非常薄弱。当在一段时间以后再被问及同样的问题时，许多回答者根本记不起他们早先的回答，并给予民意测验者完全相反的回答。问题其实并没有发生真正的变化，然而他们的回答截然相反。足见，公民“理性的无知”往往会成为“政策悖论”产生的重要部分。

最后，政策工具的灵活与模糊使用的存在。理性、客观、公正的使用政策工具是达到政策目标的关键。以养老问题为例，政府可能更大程度上希望发挥社区、公益组织的作用，而作为家庭则更希望是政府加大补贴的提议。可见，政策工具的使用在具有灵活性的同时也是模糊的。因此，无论是围绕利益博弈的考量还是自身价值最大化的选择，政策工具的正确使用对“政策悖论”的产生及评价政策价值具有一定作用。

3“政策悖论”现象背后的艺术及启示

美国政治家阿德莱・斯蒂文森曾说过：“政府的真正基础是政策，坏的政府会毁掉好的政策，而好的政府永远都无法避免坏的政策。”既然“政策悖论”无处不在，我们就应当利用“政策悖论”的工具来帮助自己进行积极的行动。只有当公共政策制定作为一门科学成为艺术的时候，才能将个人利益与公共利益统一起来。

首先，实现公民政治参与的规范有序性，建立顺畅的利益表达渠道。公共政策的制定是各阶级、阶层和利益集团相互博弈的结果，公民往往因为处于信息不对称、缺乏政治表达途径的弱势地位而导致公共政策制定的种种矛盾。因此，应当进一步拓宽公民政治参与的途径与形式，完善听证制度，形成对话网。作为公共政策制定的主体应当遵守公平、公正的原则。通过建立顺畅的利益表达渠道，使信息渠道更为畅通，理性的寻找利益冲突的根源，使公民的建议和意见得到反馈的同时增强政策制定的合法性。

其次，合理使用政策工具，建立公共服务绩效评估标准。在前文中强调了斯通对语言作为政治决策过程中的重要影响因素，决策者往往会利用语言的歧义性、丰富性和艺术性为自己的决策制定增加筹码。因此，需要建立适当的公共服务绩效评估标准，确保政务公开，建立透明的决策程序，征求公民的意见，形成良性的互动模型，不让模糊决策成为纠纷的起点，使公民更客观、更理性地参与到政策过程，有效地防止“政策悖论”的产生，从而达到预期政策目标的和公共政策价值的实现。

最后，建立合适的公民决策参与形式，提高公民的自身理性。正如美国学者博克斯所云，二十一世纪是“公民治理”的社会，行政官员的角色应是公共决策和管理的顾问，而不是控制者，他们应成为公民决策、管理的促进者、协调者、咨询者和服务者。因此建立合适的公民决策参与形式是使决策过程更加有效与积极的作用。我们应当根据政策问题确定公民的参与程度。如果一项公共政策问题的专业性要求较高，那么公民参与度就相对变小。如果一些政策问题需要公众更大范围的接受，那么就要求有更大程度的参与。美国学者托马斯把公民政治参与划分为“以获取政务信息为中心的公民参与”、“以强化对政府公共政策理解为目的的政治参与”和“以促进公民与管理者建立伙伴合作型，以实现有效共治为目标的政治参与”三种。而要实现最后一种有效共治的模式，唯有张弛有度、公正平衡的公民决策参与模式才能发挥良好作用。当然，提升公民的参与能力，加强自身素质与政治参与的自主性，提高对公共政策的认知与分析能力，实现真正有效的“公民治理”也是避免“政策悖论”产生的重要方面。

参考文献

[1] 德博拉・斯通.政策悖论――政治决策中的艺术[M].中国人民大学出版社，2003.

[2] 戴伊.理解公共政策[M].中国人民大学出版社，2005.

[3] 向玉琼.公民参与与“政策悖论”及其解决途径[J].理论探讨，2006（06）.

重大政策论文篇5

关键词：列宁，新经济政策，述评

 

新经济政策是1921年初苏维埃政权遭受一系列严重经济和政治危机的情况下，列宁经过艰苦的实践探索而提出的。它是对传统社会主义观念的重大突破和对马克思主义过渡理论的重大贡献，也是列宁对历史唯物主义在实践层面的发展和出色运用。

一、列宁的新经济政策理论

新经济政策，是以列宁为首的苏联共产党人对苏联过渡和建设社会主义特殊道路的探索。其理论成果，是关于“过渡时期”和“建设道路”的理论。

（一）关于过渡时期发展生产力的思想

新经济政策时期列宁对唯物史观的运用首先体现在他关于发展生产力的思想。1921年春，俄国遭受一系列经济和政治危机。在列宁看来，当时最重要的任务，就是提高和发展社会生产力。要做到这点，就必须用粮食税来代替余粮收集制。列宁还论证了经济文化落后的社会主义国家应在经济上学习和利用资本主义来发展社会主义的生产力。坚持将发展生产力摆在首要的地位，并且利用资本主义大力发展社会生产力。这就是列宁在新经济政策时期对马克思历史唯物主义的坚持和发展所做的最重要的贡献。

（二）关于前进与后退、直接或间接、革命和改良的辩证法

在建设道路问题上，列宁新经济政策的策略思想体现了前进与后退的对立统一关系。论文大全。

首先，社会主义建设的全过程是前进的，但与此同时，不能不包含某些必要的退却、迂回。其次列宁的新经济政策还体现了直接与间接、革命与改良的辨证关系。论文大全。在向共产主义过渡问题上，列宁认为“正面攻击失败了，那我们就改用迂回的办法。”[1]( P581)就新经济政策而言，它是革命也是改良。由此我们可以看出，列宁在新经济政策时期所阐发的许多策略思想及辨证关系，是对马克思主义哲学特别是历史唯物主义的宝贵贡献。

二、毛泽东、邓小平对列宁新经济政策思想的研究

十月革命后，马克思列宁主义特别是俄国十月革命的影响波及中国。中国无产阶级及其政党高度重视列宁主义和俄国革命的经验。

关于列宁新经济政策时前进与后退的辩证法方面，毛泽东说：“‘为了更好地一跃而后退’，正是列宁主义。”[2]（538）这里他深刻准确地阐述了列宁关于战略退却的理论。结合当时中国国情来看，毛泽东认识和阐述了列宁把马克思主义同俄国实际相结合的思想，是因为第二次国内革命战争时期教条主义给党的事业带来了危害。而毛泽东对列宁战略退却思想的研究也是出于实践的需要。

邓小平在改革开放实践中非常重视对列宁主义的认识和阐述。邓小平肯定了列宁领导实施的新经济政策。“可能列宁的思路比较好，搞了个新经济政策，但是后来苏联的模式僵化了。”[3]（139）在他看来，列宁的这一理论主张通过迂回的途径走向社会主义，适合当前中国人民实践的需要，可以服务于中国改革开放的实践。

三、中国理论界对新经济政策思想的研究

改革开放以来中国理论界对新经济政策思想的研究可以分为以下几个阶段。

1979―1982年中国理论界对列宁新经济政策思想的研究主要有以下几个方面。有的学者认为，列宁的新经济政策用粮食税代替余粮收集制，表明了苏联工作重心已经转移到经济建设上；有的学者提出列宁的新经济政策思想要求改善农民的生活条件和生产条件，促进农业的发展。有的学者重点在探讨这一思想中前进与后退的关系。1982年9月党的十二大举行。大会提出要建设有中国特色的社会主义。这一时期的研究主要侧重于列宁的新经济政策对于社会主义建设道路的意义方面。1989-1991年，世界社会主义运动走向了低潮。针对这一时期的国际国内形势，理论界对列宁新经济政策思想的研究主要侧重于前进和退却的辩证关系，和列宁坚持社会主义和马克思主义的观点。这一时期理论界对列宁思想的研究具有鲜明的阶级性原则和党性原则。1992年，党的十四大提出要建立和发展市场经济来发展生产力。论文大全。这一时期，中国理论界深入研究了列宁阐述新经济政策的重要著作，如《论粮食税论》《论黄金在目前和在社会主义完全胜利后的作用》、《十月革命四周年》、《论合作社》等等。有的学者提出了“东方列宁学”的概念，从东方社会的特殊性来研究列宁的理论。

由此我们看出，上个世纪90年代以来，中国理论界对列宁理论研究的特点：“一是深层次发掘列宁思想遗产，二是以新视角研究列宁理论，二是敢于进行拨乱反正。”[4]（372）

四、综述

“马克思主义的精髓，马克思主义的活的灵魂：对具体情况作具体分析。”[5]（213）列宁遵循马克思的这一思想，针对当时俄国的国情，提出了新经济政策。

这一政策的提出，首先表明了列宁毫不拘泥于固定程式,将原则性与灵活性对落后的国家建设社会主义的政策思路。其次表明了列宁重视实践对理论的推动力量。从废除余粮征集制和利用国家资本主义为当时的国情服务，列宁一直强调要在实践中来找出路。最后列宁深刻认识到了政治和经济的辩证关系。只有经济上得到了发展，政治上才会有保障。在辩证法方面，新经济政策除了体现列宁思想中的政治和经济的辨证关系，前进和后退的辩证法以及革命和改良的辩证法。

新经济政策作为列宁后期思想的璀璨明珠，是列宁主义的理论制高点之一。新经济政策的提出和成功实践，理论上丰富和发展了马克思主义的历史唯物主义，在实践中对于推动我国社会主义现代化建设的实践也有着极为重要的现实意义。

主要参考文献：

[1]《列宁选集》：第4卷[M].北京：人民出版社，1995.

[2]《毛泽东选集》：第3卷[M]. 北京：人民出版社,1991.

[3]《邓小平文选》：第3卷[M]. 北京：人民出版社,1993.

[4]俞良早:《创论“东方列宁学”》[J].江苏：南京师范大学出版社，2004.

[5]《列宁全集》：第41卷[M]. 北京：人民出版社,1984.

 

重大政策论文篇6

［关键词］高中；英语教育政策；《课标》；教育实践；衔接性

2014年9月，国务院《关于深化考试招生制度改革的实施意见》，提出高考英语将实行社会化考试，这一决策引起社会各界广泛热议。现阶段高中英语教育虽取得了一定成效，但由于教学效果不够理想等原因，外语教学受到不少质疑和批评，外语教育政策的评估与调整刻不容缓［1］。实际上，外语教育政策最终要落实到外语课程政策上，高中英语课程政策主要由《普通高中英语课程标准（实验）》（以下简称《课标》）、教材政策及高考英语政策组成，其中《课标》是核心［2］202［6］。但长期以来，中国对外语教育政策与教学实践的衔接还关注不够。语言政策与语言教育衔接性研究是以问题驱动的，基于语言教育实践并以政策为指向的研究，中国当前以语言教育规划为核心的衔接性研究正当其时。外语教育政策属于公共政策的分支［3］28。公共政策过程包括议程设定、政策制定、实施、评估、调整、终结，其中实施过程是检验政策有效性的最关键环节［4］8，而外语教育政策的实施成效在于其对于外语教育的目标是否实现，这又依赖于政策的上传下达及政策目标与教育实践之间的衔接效果［3］125。鉴于此，文章主要以《课标》为政策对象，从教师对政策的认识与评价、教师的教育实践、学生对教学实践的反馈3个方面，对高中英语教育政策与教育实践衔接性及其相关研究进行梳理，反思现有研究存在的问题并提出建议。

一、高中英语教育政策与教育实践衔接性研究

（一）教师对高中英语教育政策的认识与评价

中国高中英语教育政策由中国教育部基础一司和二司制定［5］248。2003年，教育部颁布《课标》，明确提出培养学生综合语言运用能力的目标，它的形成建立在学生语言技能、语言知识、情感态度、学习策略和文化意识等素养整体发展的基础上。李娅玲指出中国外语教育政策的制定主要表现为自上而下的“内输入”模式，缺少自下而上的意志上传［3］176－183。教师是《课标》客体的重要组成，是将政策转化为教学实践的关键群体［6］，同时，教师也会作为政策制定的主体发挥重要作用。教师对政策的认识与评价在一定程度上影响其教学实践，对此进行考察对政策的落实尤为关键。从既有文献来看，此方面的成果还比较少。罗桂秀通过问卷考察了40位教师对高中英语课程政策的态度与认识［6］，研究发现：在《课标》方面，大多数教师认为《课标》培养学生综合语言运用能力的目标过高，最难实现的课程子目标是语言技能目标与文化意识目标，《课标》的制定未充分考虑学生的实际学习需求，60％的教师认为《课标》中最难操作的实施建议是课程资源开发与利用建议；在教材方面，多数教师认为教材存在缺陷，教材内容和课后练习并没有注重培养学生的综合语言运用能力以及批判性思维能力；在高考英语方面，多数教师认为选择题题型并不能有效考察学生的综合语言运用能力，高考试题与教材的课后练习并未有效衔接，也没有很好地体现《课标》规定的课程目标。徐冠兴调查发现，天津市部分参与课改的高中英语教师对《课标》理念的贯彻存在偏差［7］，对其规定的课程目标认识不足。张曦元也发现，教师对《课标》认识不足［8］。不过陈芳发现，教师理解和实施《课标》的能力自评在多个方面与所在学校学生的英语能力无显著关系［9］。这些研究显示，尽管《课标》政策引导着课程教学，但大多数高中英语教师对此教育政策的认识相对不足，评价褒贬不一，进而可能影响政策在教学中的实践。

（二）教师的教育实践

政策的实施是政策过程的最关键环节，事关政策成效的达成。英语教育政策与教育实践的衔接就体现在政策的实施过程中，衔接好坏体现在教师是否按照政策规定的目标进行教学。在外语教育政策实施过程中，教育行政部门是政策的主体，但教师才是真正把政策转化为教学实践的主体，没有教师的实践，政策就只是文本而已，如果忽视教师作为教育实践者的角色，忽略外语教育实践本身，无疑会为外语教育践行制造障碍［2］126。对教师的教育实践状况进行实证调查至关重要。从既有文献来看，涉及教育实践的研究较少，主要从教育实践（即政策实施）面临的困境及教师的教学实践两个角度进行研究。第一，教育实践（即政策实施）面临的困境。目前政策实施还面临诸多障碍，如政策脱离实际、经费投入不足、政策落实不到位、应试教育制度影响严重等［3］193－196。整体上，实施《课标》面临以下几个方面的困难：对学生评价难、评价方式单一、老师负担过重［10］；某些课程目标前后矛盾，要求过高，不易实施；对《课标》的理论基础的可靠性的疑问造成的困难；现存的高中英语测试体系对其实施带来的阻力；其他因素如师资缺乏、课程资源不足、教师接受培训和学习的机会少等［11］；《课标》未兼顾阶段性、地域性差别和城乡差异，缺乏相关部门的支持，应当贯彻多模态教学，解决教学的费时低效问题［12］；教材使用期限问题；还有一些学校擅自更改课程时数，与素质教育背道而驰［13］。因此相关部门应针对以上问题制定相应方案，为教师的教学实践与《课标》的顺利实施保驾护航。第二，教师的教学实践。教师的课堂教学是否遵从《课标》规定的5个方面的目标，是检验外语教育政策与教育实践衔接好坏的依据。语言技能方面。在实际教学中，教师对学生语言技能的训练厚此薄彼，对于学生听力、阅读技能的训练远超对口语、写作技能的训练［7］。申丽调查发现长沙3所高中英语课堂教学中，学生的听说读写4项技能均存在一定问题，如阅读理解水平不高、阅读速度慢等，原因在于教师仍侧重传统的教学方式，学生缺乏科学阅读与学习习惯的引导，学习动机不强［14］。张曦元发现，应试教育的影响导致教师过多注重培养学生的应试能力；学生英语水平参差不齐、阅读能力低下等［8］。邓兆红发现英语教师对跨文化交际知识的了解程度不高，未遵循跨文化交际教学的基本原则，未采用科学有效的教学模式，高中生跨文化交际能力也普遍较低［15］。语言知识方面。语法教学和词汇教学存在一定弊端，很多教师仍采用填鸭式教学，未能引导学生通过比较、探究等方式自己发现语法和词汇规则，因此学生并不能做到学以致用［7］。情感态度方面。由于应试教育的影响，教师忽视了人文素养教学，学生也缺乏情感态度学习的积极性，情感态度目标与教学实践脱节［16］。学习策略方面。教师在教学中对学生的学习策略缺乏深入、系统地引导［7］。文化意识方面。学生和教师文化意识目标缺失，实施难度大。教师自身文化知识欠缺，对文化教学不重视且教法单一，学生对文化学习动力不足，教师应加强自身文化素养，正确引导学生，培养其文化意识及批判思维能力［6］［17］。既有研究显示，《课标》规定的课程目标达成度较低，教师教学实践效果也不尽如人意，教育规划与教学改革势在必行。教师课堂对《课标》政策的实践研究成果十分有限。

（三）学生对教师教育实践的反馈

作为外语教育政策的重要客体，学生对教师课堂教学实践的评价与反馈在一定程度上反映了教师的教学实践是否符合学生的实际学习目标与需求。如果教师并未按照政策规定的目标进行教学，反而却符合学生的学习需求，说明学生的学习目标与教育政策的目标相背离［2］127，间接表明政策目标的不合理。而涉及该方面的研究也十分不足。罗桂秀调查发现，约50％的学生认为学习英语最主要的目的是掌握听说读写各项技能，约30％的学生是为了应付高考，而60％的教师秉持“一切以高考为中心”的思想；多数学生认为，未来学习和工作所需的英语能力与高中阶段学习和考核的知识很大程度上不相符［6］，这说明语言教育规划应充分考虑学生的实际学习需求。郎雪调查了高中英语课堂形成性评价的实施情况，发现多数学生认为，教师在课堂上很少能设置符合学生需求的教学活动，很少为学生创造自主学习条件，平时不会记录学生的课堂发言等课堂活动情况，期末成绩仅由考试分数构成［18］，可见，学生在形成性评价中的主体地位未得到充分实现，评价方式仍以传统的终结性评价为主。孙勇发现，高中生对目前传统的英语写作教学兴趣不高，认为写作训练的有效性低，希望教师采用符合学生兴趣、激发学生创造思维的教学方式［19］。研究表明，学生对教师英语课堂教学实践的反馈状况不容乐观。学生作为政策的接受者，其态度对评估政策的有效性尤为重要，在学习需求、方式和手段多元化的当今时代，学生对课堂教学的反馈亟待得到充分重视，这方面成果也需加强，以进一步提高课堂的有效性。

二．主要不足与反思

既有研究对促进高中英语教学改革意义重大，也丰富了中国外语教育政策与规划研究，但成果仍比较有限，有待进一步完善。第一，从理论支撑来看，现有研究的理论基础较为单薄，理论建构不足。外语教育政策的研究是以语言政策和规划理论为基础的，由于语言政策和规划理论的不完整性，外语教育政策研究缺乏系统性和科学性［3］27。因此，如何从理论高度构建中国外语教育政策的研究体系，还需更多的关注。第二，从研究内容来看，诸多研究对外语教育政策（如《课标》）的内容介绍和描述居多，但缺乏深入的探讨；而教师对高中英语教育政策的态度和评价、教师的教育实践状况、以及学生对教师教育实践的反馈是探究教育政策与实践衔接状况从而进一步检验政策有效性的关键因素，这三方面的整合研究却鲜有见及。政策制定者需要知道政策的有效性如何、传达者传达效度如何、接收者学习需求的达成度如何，每个环节都紧密相关，值得深入调查研究。第三，从研究方法来看，目前此领域实证研究成果较少。邹为诚指出，研究外语教育政策，应采取定性调查、补充式定量调查和文本分析相结合的手段［20］。外语教育政策与教育实践的衔接好坏与政策的有效性直接相关，建议各学者加强此领域的实证研究，从理论走向实践，既要有理论的分析，又要有实践的探讨，关注课堂教学，通过记录教师的教学实践以及测试学生的综合语言应用能力来反观政策的有效性。此外，由于外语教育政策属于公共政策的范畴，可借助公共政策的研究框架，为外语教育政策研究提供全新的思路。第四，探索新的研究视角。总体来看，中国的外语教育，缺乏战略层面的整体思考和规划［21］。长期以来，中国高中英语教育实践深受“费时低效”的困扰。从外语教育政策发展角度来看，“费时低效”是对外语教育政策最为核心的价值问题的判断，主要是对外语教育政策和制度的有效性提出质疑［22］208。而政策的有效性又与政策的制定、实施、评估各个环节密切相关，因此外语教育的“费时低效”不应仅仅归结于外语教师的教学问题，而应当审视中国整个外语教育政策制度。外语教育政策与教育实践的衔接不足并不能简单归于教学方法或课程设置问题，更关涉到语言政策问题，涉及政策制定、实施、评价和调整环节，更牵涉到国家发展战略、社会经济发展和教育改革大局。需关注政策过程的各个环节，尤其是实施和评估环节，从公共政策分析视角探究外语教育政策与教育实践的衔接状况，在研究政策本体的同时，更要关注政策主体及客体，并探析影响其衔接性的各种因素，以期进一步提高中国高中英语教学的质量，促进政策制定和落实的科学化。

三、结语

文章聚焦国内近年外语教育政策与教育实践衔接性及其相关问题研究现状，从教师对政策的认识与评价、教师的教育实践、学生对教学实践的反馈三个方面对高中英语教育政策与教育实践的衔接性相关研究进行梳理，并反思既有研究存在的不足。学界目前对外语教育政策与教育实践的衔接性研究关注还比较不足，需构建科学的研究体系，丰富研究内容，拓展研究视角与方法。

作者:杨荣华 董云云 单位:河海大学

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［19］孙勇．高中英语写作教学问题及对策［D］．山东师范大学硕士学位论文，2013．

［20］邹为诚．《普通高中英语课程标准（实验）》评估研究的理论和方法［J］．课程教材教法，2013（6）．

［21］束定芳．关于中国外语教育规划与布局的思考［J］．外语教学与研究，2013（3）．

［22］沈骑．当代东亚外语教育政策发展研究［M］．北京大学出版社，2012．

重大政策论文篇7

关键词 行政决策；决策科学化；决策民主化；程序合理性；内容合理性

中图分类号 D0

文献标识码 A

文章编号 1004-4434（2013）01-0048-06

现代政府决策面临着前所未有的复杂局面，使当今的时代成为一个“决策时代”。正确的决策是各项事业成功的前提与关键。科学化与民主化则成为现代政府决策发展的两个基本特征。关于如何实现决策的科学化、民主化，这是政府决策研究中比较集中的一个问题。研究者主要从决策者能力、决策机制和程序、决策思维与方法等方面人手，研究解决决策科学化、民主化问题。这些研究结论对于确保政府决策的科学化和民主化起到了明显的理论引导作用；但是，由于现实问题繁多琐碎，且学界对实现决策科学化和民主化的目标研究又缺乏理论统领，故提出的对策比较凌乱，不成系统。鉴于此，文章基于西蒙内容合理性和程序合理性的理论指导，对现实问题进行了归类，并根据问题的具体情况有针对性地提出了较为全面和系统的对策，构建出了政府决策科学化和民主化的制度创新体系。

一、政府决策科学化和民主化的制度创新价值

中国科学技术信息研究所副所长赵志耘在科技日报2009年1月4日第2版指出：“推动我国科学决策的四大关键问题，综合型人才的培养和使用、科学决策制度的规范化、运用信息技术支持决策信息管理和决策分析、加强软科学研究等四个关键方面。”可见，制度创新研究在推动政府决策科学化和民主化的过程中，仍然是一个瓶颈。加强对这一问题的系统性研究，既是对以往研究成果的继承和创新，又是对政府决策实践经验教训的总结和突破。

（一）理论价值

1 政府决策科学化和民主化制度创新研究以西蒙的内容合理性和程序合理性为理论统领。西蒙的决策技术和理论已经被广泛运用于行政决策领域，内容合理性和程序合理性就是其中较为经典的理论之一。在一定条件下，为达到一定目标而采取的合理行动就是内容合理性。与内容合理性相反，在人们的选择作为通过适当的审查之结果而产生的时候，把这种合理性称为程序合理性。根据西蒙提出的内容合理性和程序合理性的相关概念，我们可以在决策过程中引入手段和目标的关系函数来决定选择两个合理性以确保决策质量的情景。这里可以分为两种情况，即一是手段到目标关系很明确；二是手段到目标关系不明确。在第一种情况下，由于存在明确的因果关系，所以确保决策质量的要素就是内容合理性；在第二种情况下，由于不存在明确的因果关系，所以确保决策质量的要素就是程序合理性。

2 政府决策科学化和民主化制度创新研究设计出了政府决策科学化和民主化的制度创新体系。该体系涉及两个角度，即内容合理性和程序合理性；四大块内容，即决策的重新分类、科学决策程序的法定化、创新民主决策的保障机制、创新政府决策体制；八项具体措施，即提倡主动决策、重新划分决策类型、相关政府决策程序立法、建立合法性审查制度、创新社会听证制度、创新政府决策的中枢系统、创新政府决策的信息系统、创新政府决策的咨询系统。该体系有两大理论优势：一是拉网式地补救中国政府现实决策过程中在制度建设上出现以及有可能出现的问题，涉及面广泛，而且相对系统集中；二是最终提出的八项具体措施极富于针对性，其内容微观可操作。

（二）实践价值

1 政府决策科学化与民主化的制度创新研究是对党和政府在确保政府科学民主决策上的一次系统性总结。中国共产党在1927年修改的中将“民主集中制”界定为党的“指导性原则。学者普遍认为，自1983年孟繁森发表文章，明确提出要建立一门研究党和国家生命的科学——政策学后，决策科学化、民主化的研究正式开始起步。接着，1984年李铁映发表题为《决策研究》的论文，文章呼吁加快决策科学化的步伐。随后科学决策和民主决策的问题，引起了党和国家最高决策层的高度重视。1986年万里同志代表中央、国务院发表了《决策民主化和科学化是政治体制改革的一个重要课题》的重要讲话，首次提出决策科学化、民主化。十四大提出决策的科学化、民主化是社会主义民主政治建设的重要任务。此后，决策科学化、民主化的历程研究主要以党的几届代表大会为主线。总书记在党的第十五报告中指出，“逐步形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制，推进决策科学化、民主化，提高决策水平和工作效率。”十六大报告提出：“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定。”同时指出要完善“了解民情、反映民意、集中民智、珍惜民力”的决策机制。十七大报告提出：“推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统”。可见，政府决策的科学化和民主化始终是党和政府高度关注的核心问题。

2 政府决策科学化与民主化的制度创新研究是系统解决政府决策风险和失误的一次全面性攻坚。在党的核心领导下和各级政府的努力下，中国政府决策取得了不少成果，如改变了长期政府决策中“一言堂”、“个人说了算”的习惯思维定式，逐步形成了“不经过深入的调查研究不决策，不经过系统的咨询论证不决策，不充分征求各方面意见不决策”的“三不决策”原则；改变了过去大量行政事务长期由党委包揽、实行“一元化”领导的状况，现在基本实现了政府决策，还政于政；以决策子系统为核心，以信息、咨询、执行、监督等子系统为支撑的现代化的政策决策体系初步形成等。但当前中国政府决策过程中还存在诸如重大项目决策程序欠法制化的规定、中国政府专业信息机构建设不足、政策方案设计专业化程度低、政策咨询机构的发育不足以及独立性弱等致命问题，系统性地解决这些问题需要政府决策科学化与民主化的制度创新研究。

二、政府决策科学化和民主化推动过程中的问题

建国60多年以来，我国政府在政府决策科学化和民主化问题上进行了很多有益的探索，相对形成了有中国特色的决策思路、方法和制度体系，如“实事求是”的思想路线、社情民意的监测机制和协商民主制度等；但现实政府决策的失误率依旧很高，地方政府不断出现类似“三拍决策”的失误。给公公利益造成极大损害。现将主要问题总结如下：

（一）决策分类对于指导现实政府决策意义不大。当前学术界对于政府决策的分类依旧停留在一般管理决策分类的层次上。例如按照依据的手段分为科学决策和经验决策，按照问题出现的重复程度可以分为程序化和非程序化决策等。其它观点都和上述观点相似。这种分类对于指导决策意义有限，因为现实决策需要从行为角度去弄清楚怎样进行科学和民主决策，比如在不同决策下程序和制度的设计应该有什么不同。

（二）科学政府决策程序的法制化问题。近几年学界和各国政府也非常关注该问题。例如廖小军主张将不可行性研究纳入政府重大决策程序，并使之规范化、制度化。美国政府已将咨询作为决策过程的法定程序，政府项目的论证、投资、运作、完成等各个阶段，都要有不同的咨询报告。行政机关重大决策程序暂行规定目前在上海市、广西壮族自治区、青海省、江西省以及一些重要城市如西安等地方政府已经出台。政府决策随意性与没有一部公开的、统一的立法规定有着直接关系，但前提是立法中必须设定科学的决策程序。

（三）政府决策民主化的保障机制问题。这里主要有两个问题，即合法性审查缺位和社会听证程序混乱。

1 国务院于2010年11月8日关于加强法治政府建设的意见，其中指出要求政府规范行政决策程序，重大决策事项应当在会前交由法制机构进行合法性审查，未经合法性审查或者经审查不合法的，不能提交会议讨论、作出决策。这标志着中国的合法性审查制度已经初步成型并具有了法律效力。合法性审查的部门，应当是各级政府的法制机构。但除了体制内审查外，还应该有体制外的合法性审查，比如同级人大和政协机构的合法性审查。建立全面的第三方性质的合法性审查更有实际价值，不然还会沦为形式主义的陷阱。

2 社会听证制度一直都是学界公认的确保决策科学化和民主化的保障机制。最近几年，听证会的召开频率很高，它已经成为政府搜集民意的主要手段。但其中的问题依然突出，如听证过泛劳民伤财、听证代表素质低、结构不合理、缺少记录备案制度等。这些问题使得很多听证会的召开流于形式，没有发挥预期效果。

（四）决策体制的问题。决策体制就是决策过程中各种机构和人员的构成的组织体系；健全的决策体制是政府决策科学化和民主化的重要保障。关于当前决策体制的问题，有的学者认为主要是决策权限划分模糊，决策体系不健全、决策辅助机构功能的缺失等。文章认为当前中国政府决策体制的问题主要是：

1 中枢系统科学决策的素养较低、意识淡薄。中枢系统是政府决策系体制中的最高决策机构。当前我国决策者的主观性和随意性较强、科学决策的意识淡漠、决策的非公共利益取向等问题突出，尤其是在市县乡三级政府中。例如，最近被央视曝光的安徽全椒为减排强制拉闸限电、保海螺水泥项目的案例就是典型，政府决策为完成上级任务，取悦上级，应付评估而影响百姓的日常供电。

2 信息系统建设相对滞后。一方面专业信息机构建设不足。我国政府的专业性信息机构主要包括政府内设的统计局、信息中心和政策研究机构，但这些机构的人员往往偏少。如我国信息中心只有300人，整体国家信息系统从业人员不过13000多人。而美国的联邦调查局一个信息机构就27800多人，其中总部达9800多人。不仅如此，信息机构还承担着诸如替领导写讲话稿等严重错位的职能。另一方面，情报信息系统对电子计算机和现代通讯技术的运用程度较低，影响了我国情报信息系统的现代化程度。

3 政府咨询系统不完整、独立性较差。中国政府决策咨询系统的不完整首先表现为对民间思想库的不均衡利用，西方国家的思想库民间的居多，而且被高度重视，如兰德。其次就是市县乡三级政府的咨询系统相对中央和省级人民政府而言发育严重滞后。还有政府智囊团的人员素质构成不完整。如兰德公司现有雇员近千人，其中500多名研究人员是各方面的专家，全部是大学本科以上学历。而我国思想库的人员结构文科偏多、学历偏低的问题突出，以及官方和半官方思想库的独立性较差。这些和政府存在千丝万缕关系的政府智囊机构往往由于利益关系无法进行独立客观的研究。

三、政府决策科学化和民主化的制度创新体系设计

中国政府决策过程中的问题非常繁杂、琐碎。文章基于西蒙内容合理性和程序合理性的角度将问题分成两大类，并提出较为系统、具体的解决对策，形成了当代中国政府决策科学化和民主化的制度创新体系，如图一。下面将分角度、分方面、分举措地对该体系进行阐述。

（一）基于程序合理性的创新

1 决策的重新分类

（1）奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中提出了未来很长时间内关于建设什么政府是最好政府的有效观点，即重塑政府的十个经典原则；其中一个观点是“有预见的政府：预防而不是治疗”，提高政府的预见力成为当代政府建设的重要课题。传统上政府决策很多都是被动做出的，因为面临问题，所以很仓促地做出决策，这样使得决策的质量很低。为此，笔者主张政府增加主动决策减少被动决策。

（2）不同的决策类型为确保其科学性需要的程序应该不尽相同。为此，笔者根据决策所需程序的不同，将决策分为四种类型，见图二。考察很多地方的重大行政决策程序规定。一般重大行政决策事项大体可归为如下八类：一是政府立法和文件制定类事项；二是规划和计划类事项；三是财政资金安排、使用以及国有资产处置类事项；四是市场监管、资源利用与保护类事项；五是城乡建设、社会管理和公共服务类事项；六是应急类事项；七是行政机构改革和人员管理类事项；八是改革类事项。一般程序化决策和一般非程序化决策在这里不容易列出，但对于决策主体而言应该非常清楚。重大程序化决策应该包括八项中的第四类和第五类，其余均归到重大非程序化决策的范畴。

2 科学决策程序的法定化

政府决策客观上都要经过西蒙的所谈的四个程序，即情报、设计、抉择、审查，但由于决策类型的不同，决策者在四个程序上做出的努力不同，主要表现为程序不同和单一程序上的内容不同。据此文章设计出了各级政府的科学决策程序，见图三。几点说明：一、为提高行政决策效率，对于一般程序化和非程序化决策一般采用首长负责制的方式。二、在抉择阶段，例外和重大决策只要占其一，则采用集体决策制度，以防止长官意志给决策造成的损失。三、合法性审查的问题。体制外的审查主体为同级人大和政协机关，审查深入，但可能延误决策效率，所以对重大程序化决策，不设置体制外合法性审查的环节。四、后评估制度的设置。对重大行政决策的实施情况进行后评估，这是及时发现并纠正决策中存在的问题、提高决策质量的手段。后评估既可以由决策机关自行完成，也可以授权负责内部监督的机关或者机构及决策的执行部门进行，还可以委托社会上的专业机构进行。

（二）基于内容合理性的创新

1 创新民主决策的保障机制

（1）建立健全合法性审查制度。

根据对重大行政决策的分类，笔者主张设置两类合法性审查，即体制内和体制外合法性审查。体制内的合法性审查主体就是各级政府的法制机构，体制外的合法性审查主体为同级人大和政协。对于重大程序化决策仅仅要求设置体制内的合法性审查程序，原因是为了提高对常规重大问题的决策效率；但是对于重大的非程序化决策则要求经过双重的合法性审查，行政决策除经过同级法制机构的合法性审查外，还要在决策过程中主动听取同级人大常委会和人民政协意见，并向其报告决策的有关事项，这有利于进一步保障决策的科学化和民主化。

（2）创新社会听证制度。

根据我国政府决策实施社会听证的问题，文章对听证程序实施了再造。具体阐述如下：第一、行政决策听证的程序总共分为听证启动、全方位讨论、形成主导方案和吸纳民意的公示四步。第二、行政决策启动社会听证的前提是问题具有关联性和分歧性，这样有助于解决泛听证化的问题。第三、通过360度的方法全方位地设置听证代表，包括政策出台方、利益相关者人群的优秀代表、人大政协代表和以第三方身份参与的相关政策专家，这样有助于确保听证过程取得实效。第四、形成主导方案的过程中，要注意公平合理地主持四方代表参与讨论。确保利益相关者人群代表有和政府决策方充分博弈、辩论的机会。另外，为了确保利益相关者人群的合理意愿有效被吸纳在政策中，程序还要创设完备严格的记录备案制度和吸纳民意结果的公示制度。以解决长期以来“听而不证”的问题。

2 创新政府决策体制

（1）创新政府决策的中枢系统

首先，提高党政一把手的决策素养。中国目前实施的是首长负责制，行政导向明显偏向效率，这跟中国国情十分相洽。在中国各级政府的中枢系统中。核心和关键是各级政府机关的党政一把手，尤其是各级党委书记。曾经说过，方针路线确定之后，一切依靠干部。鉴于地方政府决策失误频现的现状，文章认为应该加强对党政一把手决策素养的培养力度。如增强科学化、民主化、法制化决策意识、掌握科学的决策方法等，使得我国各级政府党政一把手具备较高的决策素养，成为专业的决策阶层。

其次，重大决策引入集体决策制度。2008年，国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》明确提出，要坚持重大行政决策集体决定制度，重大行政决策应当在深入调查研究、广泛听取意见和充分论证的基础上，经政府及其部门负责人集体讨论决定，杜绝擅权专断、滥用权力。从国务院这一系列报告和文件要求不难看出，集体决定已经成为行政首长负责制背景下保障科学民主决策的重要制度选择。

（2）创新政府决策的信息系统

陈云同志说过：“领导机关制定政策，要用90%的时间做调查研究工作，最后讨论决定用不到10%的时间就够了。”可见信息对于决策的重要性。当前中国信息机构建设面对着诸如专业机构和专业从业人员偏少、信息机构发展资金不足。普及率不高，现代信息资源建设开发人才知识结构不合理，信息机构反馈意识不强，政府信息资源的开发利用缺乏灵活的机制信息搜集和沟通体制落后等问题。创新现有的政府决策的信息系统，主要可以围绕两个方面展开：

第一、按照大部制的改革思路，对现有各类信息机构、人员进行有效整合，增设信息机构的同时，重点是充实现有信息机构，增加信息机构的人员编制，调整其信息搜集范围，建立类似美国FBI的专业化情报部门。同时，加强信息机构的能力建设，特别是要改进信息搜集的方法，更多地采用抽样调查方法，并将这种方法与填写汇总统计报表、典型调查等方法结合起来，以增强信息的准确性、降低信息搜集的成本、提高信息搜集的效率。

第二、加紧建立相应的信息传达制度，对于哪些信息应传达、应通过什么渠道传达、传达到什么机关、信息传达的时限等做出明确的规定。融入电子计算机和现代通讯技术，形成全方位、多层次的联机系统和电子计算机网络，建立高度自动化的高级情报信息系统；使得各级政府及其职能部门能够高效共享各类信息，并为决策提供有力支持。

（3）创新政府决策的咨询系统。针对前面所谈中国政府决策咨询系统不完整、经费紧张和独立性较差的问题，特做出如下创新：

一是大力发展民间思想库，完善政府决策咨询系统的构成。中国政府决策咨询系统应该包括三个部分，即以政府内设政策研究机构为主的官方思想库，如国务院研究室；以事业单位为主的“半官方思想库”，如国务院发展研究中心和中国社会科学院；以民办非企业法人、企业和高校研究机构为主的“民间思想库”，如北京大学经济研究中心、天则经济研究所等。各级政府对官方和半官方的思想库咨询较多，但因其中的利益关系，这些咨询机构容易迎合长官意志，所以各级政府应该大力发展民间思想库，加强对民间思想库的开发利用和合作。

二是增强思想库运作的独立性，提升政府决策咨询系统的效率。咨询系统是不是独立，通常的判断标准是看该机构是不是独立运作，如CCER，虽然在北京大学下属，但以福特基金会（Ford Foundation）作为种子资金独立运作。目前中国的官方思想库一般依靠政府财政供养，很难独立运作。为此，笔者建议：政府应该通过建立咨询工作的常规程序制度，在各级行政机关建立决策研究专项预算制度，实行咨询机构有偿服务制度从而增强思想库的财政实力和高效运作的能力；地方政府可以推广异地交叉咨询的方法来增强官方思想库的独立性：半官方和民间的咨询机构应该向美国兰德公司一样的综合多学科专家、多种优秀人才聚集的大型智囊机构方向发展。

四、研究结论

重大政策论文篇8

关键词：网络舆论 政策制定 影响。

近年来，被称为“第四媒体”的网络迅速崛起，其影响力也越来越大。随着网络技术的发展，公共政策制定除借助于传统的信息收集外，越来越受网络的影响，网络舆论在公共政策制定中的作用越来越突出，成为公民参与公共政策制定的新途径。

一、网络舆论：公民参与公共政策制定的新途径。

随着民主政治的发展，逐渐出现了一些公众参与公共政策制定的途径，如：选举、决策听证、公众咨询、政治结社、信访、协商对话等方式，同时，从西方国家的成功经验看，立法听证会、行政听证会、政策研讨会等，对公民直接参与政策制定过程以及扩大政策议题来源也起到了积极作用。这些经传统途径进行沟通的方式虽然对公众的政治参与起到了一定的积极作用，但是，由于其本身的局限性，致使有些严肃的、重大的、反映社会主流思想的内容往往没有机会成为议题，阻碍了政府对民意的了解。随着我国互联网的快速发展，以及政府对信息化的大力推动，近年来，中国网民数量逐年递增，“互联网已成为思想文化信息的集散地和和社会舆论的放大器”，也是政府了解民情民意的聚集地。网络的开放性、互动性成为民众表达情绪、发表观点的重要平台，逐渐形成了颇具影响力的网络舆论，网络舆论使得民众一定程度上掌握了对公共政策的话语权，在公共政策制定方面产生了一定的影响。

公民通过BBS、新闻跟贴、网上签名、网上论坛、专题讨论、网上征询意见、网上民意调查、网上议政等多种方式参与社会政治生活，网民与政府官员进行在线交流，通过网络投票、网上建议征集参与政策制定。今年两会前夕，温家宝总理走进中国政府网、新华网直接问政于民，表明互联网已经成为民意的直通车。网络舆论与传统途径相比有很多优势，比如网络信息一经便能得到快速的传播，增强了网络舆论的影响力，有利于吸引政府的注意力，同时网络的交互性也有利于促进政府与公众的沟通，从而使政府透过网络舆论更加准确地了解民意。网络舆论在公共政策制定中的作用越来越大，逐渐成为公民参与公共政策制定的一个新途径。

二、网络舆论对公共政策制定的双重影响。

自2003 年孙志刚事件引发的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的废除和《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的出台后，网络舆论对公共政策制定的影响和作用开始受到关注。

近年来发生的与网络舆论有关的事件，说明了网络舆论对公共政策制定的影响越来越大，网络舆论对公共政策制定的影响有积极方面也有消极方面，主要表现在：

（一）有利方面。

1.打开“政策窗口”，推动公共政策议程。

社会公共问题转化为政策问题，是公共政策制定的首要环节，而社会问题转化为政策问题需要具备一定的条件，一方面社会公共问题要反映公众的普遍诉求并在社会上广为传播，另一方面政府认识到此社会公共问题有解决的必要并列入政府议事日程。政策议程的建立是社会公共问题转化为政策问题的关键一步，政策议程分为公众议程和政府议程两个阶段，网络的发展使得公众关心的问题能够更快的传达到政策制定者，同时政府也可能迫于网络舆论的压力把某一社会问题提上政府议事日程，这就缩短了公众议程到达政府议程的时间，使公众参与公共政策制定过程成为可能，同时也增加了政府了解社会问题的来源，从而更全面地了解和掌握社会信息，使社会问题尽快进入政府议程。如2003 年孙志刚事件，事件发生后，《南方都市报》首次披露了孙志刚惨死事件，此后全国各大媒体纷纷转载此文，并开始追踪报道，同时在网上也引起了巨大的反响，文章被各大网站转载，网络舆论对于“孙志刚事件”的高度关注和有力报道，让人们了解到事件的发生，许多专家学者纷纷上书中央政府，把“孙志刚事件”推入了决策者面前，使这一社会公共问题很快进入了政府议程。[论文网 LunWenDataCom]

2.拓宽政策方案的选择空间，使政策制定更科学。

公共政策制定的最终目标是为了实现公共政策最优化，政府部门只有了解公众的切身需要，才能制定出更合理的政策。从各种政策方案中选择出一个最优的是政府部门的职责所在，互联网上的信息量与知识量是任何媒体都无法代替的，政府部门可以从中选择解决社会问题最有利的信息来制定公共政策。国家法定节假日的调整，就是一个典型的代表。2007 年11 月9 日，国家法定节假日调整方案（草案）在新华网、人民网、国家发改委等网站上公布，并向社会各界征求意见，引起了强烈反响，最终在综合网络舆论与各方意见的基础上，国务院对原有三大“黄金周”进行调整，减少了“五一”假期，增加了清明、端午、中秋等传统节日，这说明网络舆论有利于公共政策方案的抉择，同时节假日调整向网名征求意见也说明了政府注重运用网络信息对政策方案进行抉择。

3.及时调整公共政策，提升公共政策制定的质量。

政府出台的每一项公共政策都要经过理论的评估和实践的检验，如果发现某项公共政策已经不适合社会的需要，不宜继续执行，或者此项政策的负面作用太大，就需要对此作出必要的调整。2003 年6 月20 日，国务院宣布废除实行二十多年的“收容遣送制度”，两天后颁布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，这意味着1982 年5 月12 日颁布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》同时废止。两种政策最大的不同就是由前者的社会救济和治安管理职能转变为后者的在自愿基础上的社会救助，从这一点上我们可以看到中国的收容遣送制度的进步，新办法更加体现了政府“以人为本”的执政理念，在“孙志刚事件”中，网络舆论发挥了重要的作用，网络舆论有利于及时调整公共政策，提升公共政策制定的质量。

（二）不利方面。

随着网络技术的发展，网络舆论在公共政策制定过程中发挥了重要作用，逐渐成为公众参与公共政策制定的新途径，但网络舆论在影响公共政策过程中也出现了一些负面影响，表现在：

第一，可能造成“假民意”的流行与制定政策的非代表性。网络是民意表达的平台，但网络民意与网络舆论则是既密切联系又不完全等同的概念。网络民意可分为“原生态民意”和“真实民意”，“原生态民意”的存在可能造成“假民意”的流行。此外，随着网络技术的发展，虽然网名的数量越来越多，但是总会有一些人因缺乏起码的信息技术能力而被排除在网络参与之外。比如农民由于经济原因的限制并不能熟练掌握计算机技术甚至买不起电脑，这使得农民不能充分利用网络资源，农民在网络参与中丧失了“话语权”。这种不均衡的政治参与使政策的制定无法完全代表真实的公众意愿，造成政策制定的非代表性。

第二，网络上的虚假信息可能会造成决策者的决策失误。由于互联网具有虚拟性，网络舆论的参与实行匿名制，一些情绪性的宣泄只要不触及法律法规，就可以免受责任的约束，因此在网络空间中，缺乏自律的网民就有可能不加证实随意信息，甚至有意制造假消息，决策者可能会因网络上的虚假信息造成决策失误。

第三，过量的信息提供会引起决策者的“盲目决策”。科学决策需要适量、适时的信息支持，网络条件一方面改变了信息量过少的弊端，但另一方面信息量过多也会产生盲目决策。信息量过多导致方案决择困难，在过量信息的条件下，多种方案的利弊难以权衡，使得决策者无所适从，只能闭着眼睛“跟着感觉走”，从而使方案选择带有较多的随意色彩，即产生所谓的“布里丹效应”。

而且，公众在网络上的信息常带有个人倾向，带着个人情感倾向的过量信息，使决策者疲于应付，贸然决策。

三、完善网络舆论在公共政策制定中的作用的对策建议。

网络舆论拓宽了公民参与公共政策制定的途径，增强了公民的政治参与性，使公共政策的制定更科学、更合理、更能真实反应民意，但网络舆论存在的消极影响也不可忽视，因此要完善网络舆论在公共政策制定中的作用，需要从以下几方面努力：

1.培养高素质的网民，提高其网络参与能力。

没有网络素质过硬的网民和干部队伍，网络参政就会失范，就有可能成为少数人谋取私利的工具。因而，政府有责任采取措施鼓励、支持提高网民的网络素质，加强网络教育，造就具有较高政治素质和网络素质的网民，是适应网络时代的政治参与的需求，也是提高公民网络参与能力的途径之一。加强网络教育最重要的是要加强其网络道德教育，网络以其自由、开放的特性给网民提供了一个能使个性尽情释放的空间，但也正是由于缺乏现实道德规范的约束，使得网络上普遍存在一些不道德、不健康的言行，所以必须普遍开展网络道德教育，规范网络政治参与言行。

2.对网络进行管理，规范网络舆论。

虚假的网络舆论，不仅不能有效地影响公共政策的制定，而且会打击公共政策的制定者对网络舆论的信任度，对社会公共秩序产生一定的影响。要避免虚假舆论操纵公共政策制定，应让民众认识到网络舆论不是“宣泄不满”的空间，更不是随意虚假信息甚至网络犯罪的平台，而是公民向政策制定者“表达民意”的途径。一方面要完善网络管理的相应法律法规，同时要对网络犯罪进行严厉惩罚，另一方面可考虑建立和推行网民身份认证制度，通过各种方式鼓励网民实名登陆，规范网络舆论，营造良好的网络环境。

3.建立现代化的政策信息网络系统。

掌握全面、准确的信息，是各级政府决策避免失误的基础。

信息情报量的大小、正确与否直接影响到决策质量，政府要想在决策上不失误，必须有丰富可靠的情报来源、迅速的情报传递、准确的情报研究，因此，要建立现代化的政策信息网络系统。现代化的政策信息网络系统应包括：（1）专门化的信息机构和信息队伍，以提高信息工作人员的专业知识和专业技能，充分发挥信息机构在政策制定中的职能作用；（2）现代化的信息工具，即以电子计算机和现代化通讯设备相结合，形成网络系统和电子计算机系统；（3）网络化的信息传输渠道，形成一个四通八达、纵横交错的信息网络。

参考文献：

[1]朴贞子。在人民日报社考察工作时的讲话。人民日报。2008-06-27.

[2]黄丽华，姜晓宁。互联网影响公共政策制定的初步分析。哈尔滨工业大学学报。2008（1）。

[3]刘祖华。网络民意与公共决策。党政论坛。2007（5）。

[4]朱水成。论政府信息网络化对中国公共政策的影响。理论探讨。2001（6）。