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2019-03-11 版权声明

重大政策论文

重大政策论文篇1

摘要: 北宋是公文的一个极其繁荣的时代,本文尝试从各种不同的角度去分析北宋公文繁荣的原因,包括基础的政治制度层面、重大改革的科举制度、公文主体北宋文人特有的士大夫精神、独有的党争与文学的互动和文学流派的改革等。

关键词: 北宋 古代公文 繁荣 原因

从历史学的角度来看,北宋是一个历史的转型期,是一个社会大变革的时代,是一个政治家不断涌现的时代,也是政坛万象更新的时代。而从文学史角度来看,北宋文坛更是群星璀璨。这一切造就了一个公文极其繁荣的时代。

北宋出现了苏东坡、王安石、欧阳修等一大批文学功底深厚的政治家,也出现了一大批政论文(亦即公文)佳作,如:《上仁宗皇帝言事书》、《答司马谏议书》,这些使北宋与先秦一起成为历史上两个公文最繁盛的时期。

一般来说,古代公文是指古代谈论政事的奏、议、书信等,在北宋来看,还包括大臣之间讨论政事的文章。北宋之所以是公文的一个繁盛期,在笔者看来,主要有五个方面的原因,包括其独特的政治制度的影响、独特的广开言路政策和士大夫精神、科举制度的影响、党争现象与公文创作的互动和文学流派传承变化上的影响,其中起主要作用的是政治制度、科举制度和党争。

一、政治制度

北宋公文之所以繁荣,政治制度的变化是基础。

北宋建立之前,是两百余年的封建割据时期。从唐王朝灭亡之后,五代十国纷争不断,朝代更迭很快,长期战乱,军阀混战,地方藩镇势力与中央对抗,因而宋太祖以武臣的身份夺得后周政权,建宋之后,采取了一系列的制度来巩固君主专制的中央集权制。首先是收回兵权,整顿军队,并把三帅的统兵权与枢密院的调兵权分开,加强对禁军的控制。其次是对行政机构及其权限进行调整,实行政事堂(中书院)与枢密院“对掌大政”的“二府制”,以及新设机构与省、部、寺、监等旧机构并存的行政体系。在地方政权的设置上,分州县两级,由知州和通判共掌。最后是制钱谷,把地方的财政大权收归中央。这三项改革成功地结束了五方方镇割据的分裂局面,使百姓消除了常年战乱之苦,也使武将权力旁落,文官受到重用。宋太祖宣称:“五方方镇残虐,民受其祸。朕今用儒臣干事者百余人,分治大藩,纵有贪浊,亦未及武臣十之一也。”(《宋史记事本末》卷二《收兵权》)《宋史・文苑传》也说:“太祖革命,首用文臣,而夺武将之权,宋之尚文,端本乎此”。文臣替代武将主持大政,甚至大量文职军权,遂成常制。宋太祖乃“以士大夫治天下”,实施文官政治,这些都从根本上重文抑武,使尚文成为当时的价值取向,大量文人做官,使文人文风盛极一时。当然,庞大的官僚机构,众多文人出身的官员也成为北宋公文繁荣的基础。

另外,这三项改革也直接导致北宋以后的积贫积弱,国家防务空虚,官僚机构庞大,造成财政困难,败于外番之手,变乱频生也必然导致奏议等公文文章的增多。

因此,宋太祖在政治制度上的改革和“以士大夫治天下”的治国之策,是造成北宋公文繁荣的根本原因。

二、科举制度

北宋公文之所以繁荣,非常重要的原因是科举制的变化。正是这一制度造就了一大批善于公文写作、讲究策论的人才队伍。科举制可以讲是人才基础。

北宋的科举制罢“公荐”之制,确立殿试制度,并推广“别头试”、“锁院”和糊名誊录等一系列的改革,但是,最大的改革还是在于考试内容的变更和取士门槛的降低。

宋代的科举考试科目贡科常举的主要有进士、诸科、武举、童子举等,其中,进士科是宋代科举考试的主体。进士科的主要内容有诗、赋、论、策、贴经、墨义等。其中贴经主要考《论语》,属于填空式考法;墨义是默写全文,包括经书原文和注疏。以上两项主要考查个人记诵经书的情况,考官并不把它们作为考较标准。诗赋是唐代进士科的主要考试内容,它主要测试文辞,非聪明博学难成佳作。策论则是一种政论性很强的综合性考试,考题从经史或时务中出,多提问一些与治理国家有关的内容,考生必须对所提问的问题有正确的认识,并运用所学的历史知识,结合现实,旁征博引,提出自己的见解。这种考试方式既能考出举人的文辞是否通畅,也可以从中发现文人对经济、历史及时事的认识水平,即“试之论,以观其所以是非于古之人;试之策,以观其所以措置于今之世”。(《苏轼文集》卷49《谢梅龙图书》)

宋初,受唐代重视诗赋风气的影响,进士考试主要取决于诗赋。真宗咸平年间,省试增考策论,而考试顺序为:先诗赋,后策论,且实行“逐场去留法”,即诗赋成绩过关,方可试策论。“但以诗赋进退,不考文论”(《长编》卷68大中祥符元年正月)。在有识之人的呼吁下,要求皇帝“参考策论,以定优劣”。庆历三年,知谏院欧阳修上《论更改贡举事件札子》,提出分三场考试,首场试策,次场试论,终场试诗赋。次年,宋廷颁布了由欧阳修执笔确定的《详定贡举条例》,考试分三场,第一场,试策三道;第二场,试论一首;第三场,考诗赋各一首。

这种先策论后诗赋的考试方法是科举考试考评内容的重大改革。策论摆在首要位置,这是宋儒由声律之学向义理之学转变的结果,同时又推动了宋代学风的转变。“先策论,则辨理者得尽其说也;简程式,则闳博者颇见其才”。(《司马文正公传家集》卷30《贡院定夺科场不同诗赋状》)由此,重策论轻诗赋成为时代的共识。欧阳修说:“国家自兴建学校以来(指庆历新学),天下学者日盛,务通经术,多作古文。其辞艺可称,履行修饬者,不可胜数。”(《欧阳修全集》奏议集)苏轼也说:“国家自天圣中,诏天下以经术,古文为事,自是,博学之君子,莫不群进于有司。”(《苏轼文集》卷七《修废官举逸民》)

通经术、能议论成为一代士风,也造就了一大批人才,其中有苏轼、苏辙等古文大家。宋政府培养了大批通经致用的文学家兼政治家,由科举而官,成为当时人们的价值趋向。能议论、擅写公文成为文人追求的目标。

宋朝在政策上不同于其他朝代的一条就是广开才路。隋唐科举取士,曾经选拔了一批庶族寒门子弟,打破了六朝门阀用人制度,但是,当时科举之路不广,取士人数不多,从唐初唐末,文人学者仕途并未完全解决,“怀才不遇”始终是唐代诗文创作的一个主题。而宋代不然,宋代开科取士,比隋唐有大发展,其取人之多,超过唐人几倍,而且宋朝制禄之厚也非唐时可比。据统计,北宋开科六十九次,共取进士一万九千一百四十七人,诸科一万五千零十六人,两科合计三万四千一百六十三人(《论北宋科举制度的特点及历史作用》何忠礼)。北宋还有恩科之制,“进士五举,年五十,诸科六举,年六十,尝经殿试,进士三举,诸科五举及尝预先朝御试,虽试文不合格。毋辄黜,皆以名闻”。允许他们参加殿试,别作一甲奏名。庆历年间石介撰《庆历圣德颂序》有云:“上视汉魏隋唐五代,凡千五百年,期间非无神圣之主、盛名之时,未有如此选人之精、得人之多、进人之速、用人之当?实为希阔殊尤,旷绝盛事。”因此,宋人文人极少“怀才不遇”之作。仕途比前代广阔,产生了大量文人从政的现象。仕途无忧,自然关注时事,勤于论争,优秀的公文也就层出不穷。

三、广开言路与士大夫精神

唐初统治者惩于隋世之亡,曾经广开言路。宋代继承了唐代这一传统,而且宋初言路比唐时更广,宋太祖建隆三年(公元962),曾立有“诫碑”其中特别讲到“不得杀士大夫及上书言事人”,而且告戒后代“子孙有渝此誓者,天必殛之”(《宋稗类抄》卷一)。作为封建帝王,居然立此不杀之诫,这在中国长期封建社会中尚属仅见。

统治者大开言路,文人学者好发议论也就蔚然成风,论政、论兵、讲学、鸣道,成了一代文章的主要内容。作品中议论之多,超过战国以来的任何朝代。

议论文章的主要内容是言事论政,这是从宋初开始的,到了庆历、熙宁朝政改革期间,论政之文大有发展,几乎人人言事论政,议论文章压倒一切。

另外,宋代士人身份与唐代不同,唐代或以诗名,或以文名,很少兼擅经学史学的作者,宋代大都是集官僚、文士、学者为一身的复合性人才,政治家、文学家、经术家三位一体,是宋代“士大夫之学”的有机构成。宋代士人以“经世之学”作用于参政姿态,也就会“感激论天下事,奋不顾身”。

宋代“士大夫之学”还表现在士人好读书和“走万里路”上。读书,读史书,读经学之书成为文人的风尚。勤学好读成为一代风尚,研究与辩论也就使言事论政的文牍更多。“走万里路”的精神使宋代文人更实际,更注重比较与论争。

此外,宋政府采用台谏制度,“台官”、“谏官”事权相混,合成一势,成为人主之耳目,并享有“风闻言事”、无须查实的特权,台谏势力和制度空前加强。在维护君主集权的过程中,台谏官因其独特的身份和权利较其他官僚更勤于言身,勇于言身,典型体现了宋人好议论的作风。

这些宋文人的特质和特殊政策,使宋代文人好议论,勤于论政、撰文。语切时蔽,不为空谈,从而造成了公文繁荣的局面。

四、北宋党争与文学创作尤其是公文创作的互动

北宋党争是一个十分独特的现象,对文学创作产生了深远的影响。这种影响不仅体现在文人士大夫以具体的文学创作参与党争,更体现在创作主体与党争的相互关系上。其中熙丰党争是代表。

在党派意识下的政见之争,是熙丰新旧党争的性质所在。这种性质使文人士大夫激发了“志在当世”的参与意识与参与行为。欧阳修在庆历五年所作的《镇阳读书》中写道:“平生事笔砚,自可娱文章。开口揽时事,议论争煌煌。”“士大夫好恶纷然。”就是因政见不同而引起的论争。而综观熙丰文人士大夫参与论争的表现形式,主要有二:一是以文论事,二是托诗反讽。从而使诗文的创作具有强烈的政治功能,有时甚至成了参与政争的重要手段与方式。王安石的《答司马谏议书》就是王安石给司马光的复信,文章就司马光所提出的侵官、生事、征利、拒谏和招怒五个问题,逐一加以扼要驳斥,最后以洗练的语言揭示自己与司马光“所操之术多异”的根本区别所在,这就是借文论争的一例。因而,从文体上来看,熙丰新旧两党在论争时事政治中,运用最多的莫过于奏议之属,因为奏议本身具有应用功能,议论时事,陈述己见,为其长处,而运用书信、序、论诸体也不胜枚举,即使论史,不少也具有政争功能。在元佑党争时期,元佑党人的捐身报国、舍我其谁的参与意识也是通过散文创作主要是奏议的形式表现,数量很多。以《苏轼文集》统计,奏议有一百七十五篇,《栾城集》中直接议论时事的书状共一百五十一篇。因此,北宋党争与文学创作尤其是公文创作的互动是很重要的。

五、北宋古文运动对公文的影响和一批公文大家的涌现

北宋古文运动对公文的影响是很重要的。汪藻在《苏魏公集序》中曾说过:“宋兴百余年,文章之变屡也,杨文公倡于前,欧阳文忠继之于后,至元丰、元佑间,斯文几于古而无遗恨也。盖吾宋极盛之时也。于是丞相魏国苏公出焉。”在宋初,还是承袭唐代的声律之体,骈文、时文居多。刘曛在《答友人论时文书》中说:“盖宋朝束缚天下英俊,使归于一途。非工于时文无以发身而行志。虽有明智之才,雄杰之士,亦必折抑而局于此。”欧阳修也在《记旧本韩文后》中说:“是时天下学者杨、刘之作,号为时文,能者取科第,擅名声,以夸荣当世,未曾有道韩文者。”以柳开为首的几个作者,开始力诋时文而倡古文。《宋史・尹洙传》说:“自唐宋五代,文体俾弱,至宋初,柳开始为古文。”一以“偶俪工巧为上”,一以“断散拙鄙为高”,这是宋初文章的两个趋势。庆历新政前后,随着朝政改革,文章变化不小,作者辈出。欧阳修《集古录跋尾・范文度模兰亭序》云:“自唐末兵戎之乱,儒学文章,扫地以尽。圣宋兴,百余年间,雄文硕学之士,相继不绝,文章之盛,遂追三代之隆。”古文运动的中心作者是欧阳修。欧阳修在政治思想上是和范仲淹一致的,他在学术见解上也是开拓领先的,他于经、史、哲都有创见,文章更为当时之冠,对于一代文章的发展变化影响至大。《宋史・文苑传序》说:“国初,杨亿、刘筠尤袭唐律之体,柳开、穆修志欲复古而力不逮,庐陵欧阳修出,以古文倡,临川王安石,眉山苏轼,南丰曾巩,起而和之,宋文日趋古也。”这也特别强调了欧阳修对于一代文章的影响。欧阳修在庆历朝政改革前后,言事论政,是是非非,曾为一代表率。宋代文风一变,始于欧阳修,一方面是他写出了“众所莫及”的文章,可谓模范,另一方面是他选拔、成就了大批人才。

六、结论

由上可见,北宋公文出现文人辈出、优秀公文层出不穷的局面,不是历史的偶然,而是北宋朝政的独特的内因和历史流承的原因。宋朝独特的政治制度的影响,重文抑武的治国政策、独特的广开言路政策和独有的“士大夫精神”、科举制度变化造成的人才基础和文风的变化、党争现象与公文创作的互动和文学流派传承变化上的影响以及文人政治家的示范作用,都直接导致了北宋公文的繁荣。

参考文献:

[1]郭预衡.中国散文史.上海古籍出版社.

[2]沈松勤.北宋文人与党争.人民出版社.

[3]苗书梅.宋代官员选任和管理制度.河南大学出版社.

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[5]中州出版社编.宋史论集.

[6]宋史・文苑传.

[7]苏轼文集.上海古籍出版社.

[8]欧阳修全集.江苏古籍出版社.

重大政策论文篇2

西汉大政治家董仲舒《春秋繁露》载:“考试之法,大者缓,小者急;贵者舒,而贱者促。诸侯月试其国,州伯时试其部,四试而一考。天子岁天下,三试而一考。前后三考而黜陟,命之曰计。”可见,最初“考”字更侧重于考核政绩的含义,“试”字更侧重于测度优劣的含义。

在人类文明发展史上,考试是文明的象征。中国是一个考试大国,是世界公认的考试起源国,曾有人将考试誉为中国的第五大发明。《简明不列颠百科全书》中指出,中国在公元前165年就已经使用书面考试来测验官职候选人,但是任人唯贤制度直到19世纪才在西方世界得到广泛使用。孙中山先生在谈到中国古代考试时曾经指出:“中国的考试制度,就是世界中最古最好的制度。至于历代举行考试,拔取真才,更是中国几千年的特色。”

“考试”一词的由来

中国关于考试最早的记载是公元前约二千年左右尧选舜做接班人的传说,见于《史记》、《尚书》尧试舜:

尧曰:“嗟!四岳:朕在位七十载,汝能庸命,践朕位?”岳应曰:“鄙德忝帝位。”尧曰:“悉举贵戚及疏远隐匿者。”众皆言于尧曰:“有矜在民间,曰虞舜。”尧曰:“然,朕闻之。其何如?”岳曰:“盲者子。父顽,母,弟傲,能和以孝,治,不至奸。”尧曰:“吾其试哉。”于是尧妻之二女,观其德于二女。舜饬下二女于妫,如妇礼。尧善之,乃使舜慎和五典,五典能从。乃遍入百官,百官时序。宾于四门,四门穆穆,诸侯远方宾皆敬。尧使舜入山林川泽,暴风雷雨,舜行不迷。尧以为圣,召舜曰:“女谋事至而言可绩,三年矣,女登帝位。”

尧年事已高,欲选接班人,便向四岳征求意见。大家推荐舜,并介绍了他的事绩。但舜能否胜任这个职务呢?尧决定“吾其试哉”。这个“试”,当然还不是考试,而是试用――在实践中考察。经过妻二女、和五典、入百官、宾四门、入山林川泽等多方面考察。历时三年,证明舜“谋事至而言可绩”。方决定让舜“登帝位”。

选拔具有专业技术性质的管理人员,如尧选鲧治水的传说:

尧又曰:“嗟!四岳,汤汤洪水滔天,浩浩怀山襄陵,下民其忧,有能使治者?”皆曰鲧可。尧曰:“鲧负命毁族。不可。”岳曰:“异哉,试不可用而已。”尧于是听岳用鲧。九载,功用不成。

尧选治水的负责人,也是用“试”的方法。历时九年,实践证明鲧不成,以后才换了鲧的儿子禹。

《周礼》、《礼记》中还有一些“考”、“察”、“比”、“试”、“视”、“校”的记载。如“以考其德行,察其道艺”,“三年则大比,考其德行道艺而与贤者能者”。

约公元前一千年左右的周天子也是用“试”、“比”的方法选拔人才:“是故古者天子之制,诸侯岁献,贡士于天子,天子试之于射宫。其容体比于礼,其节比于乐,而中多者,得与于祭。”

周天子将诸侯贡献之士,集中于射宫,用“试”、“比”的方法选拔。其标准,不仅要看新中之多少,还要看容体,节是否合乎礼、乐的要求。

周代学校也有“比”、“考”、“视”、“校”,以检查学生的学习是否达到了教学的要求。

“比年入学,中年考校。一年视离经辨志,三年视敬业乐群,五年视博习亲师、七年视论学取友,谓之小成。九年知类通达,强立而不反,谓之大成。夫然后足以化民易俗,近者说服而远者怀之,此大学之道也。”

“周礼:三岁大比乃考焉。”学生比年入学。在学期间还要“考校”――考察、校正,以衡量、评价是否达到了教学标准,“此大学之道也”。

尧选舜、鲧是在实践中试用、考察。但人人经过实践试用,费事、费时,且不能及时任用。选拔人才的方法,到汉文帝时发生了质的飞跃。

汉文帝二年(公元前178年)、十五年(公元前165年),两次举贤良方正之后的“对策”,尤十五年一次记载比较明确、具体。

汉文帝刘恒不再使用在实践中试用、考察的方法,而是将自己在治理国家的实践中遇到的重大问题提炼成为试题,要考生回答。这是中国乃至世界历史上第一次使用考试的方法选拔人才。此次考试,虽仅限贤良方正科,考生也是先经推荐,考试结果也仅定高下,却开创了考试历史之先河。

举贤良方正后“对策”,汉文帝时仅两次,到汉武帝刘彻时已渐成制度,其中最著名的是元光元年(公元前134年)汉武帝策问董仲舒,董仲舒以“天人三策”作答:

“五月,诏贤良曰:‘……今朕获奉宗庙,夙兴以求,夜寐以思,若涉渊水,未知所济。猗与伟与!何行而可以章先帝之洪业休德,上参尧舜,下配三王!朕之不敏,不能远德,此子大夫之所睹闻也。贤良明于古今王事之体,受策察问,咸以书对,著之于篇,朕亲览焉。’”

当时,先笔试,即“对策”。皇帝之试是为“策”,考生之答为“对”。“著之于篇”――“篇,谓竹简也”。然后还有口试,即“策问”。如汉武帝之问,董仲舒之答。“射策者,谓为难问疑义书之于策,量其大小署为甲乙科,列而置之,不使彰显。有欲射者,随其所取得而释之,以知优劣。射之,言投射也。对策者,显问以政事经义,令各对之,而观其人文辞定高下也。”试题内容都是国家大事。“然所问者盐铁均输榷酤皆当时大事,令建议之臣与之反复诘难讲究罢行之宜,卒从其说为之罢榷酤。然则虽未尝亲奉大对,而其视上下姑相应以义理之浮文者反为胜之。国家以科目取士,士以科目进身者必如此,然后为有益于人国耳。”可见,对策有明显的政策咨询作用,实践意义非常强。

中国历史上第一次将“考”与“试”并用,创造了“考试”这个概念的,正是大政治家董仲舒。其著作《春秋繁露》中说:“考试之法,大者缓,小者急;贵者舒,而贱者促。诸侯月试其国,州伯时试其部,四试而一考。天子岁天下,三试而一考。前后三考而黜陟,命之曰计。”由此可见,最初“考”字更侧重于考核政绩的含义,“试”字更侧重于测度优劣的含义。当“考”与“试”合为一个词之后,其内涵逐渐演变为特指考查知识或技能的方法和制度。

考试制度的变迁

中国古代考试作为一种选拔人才、任用官吏的方法,其历史源远流长。但其走向制度化、规范化却经历了一个漫长的探索过程。

汉代虽然创造了考试方法,但汉代选拔人才并不实行考试制,而是实行察举制。察举制是中国历史上第一个正规的选拔人才的制度,这是历史的一大进步。虽然察举制在推荐之后也有考试,如贤良方正科,但选拔的基本方法是推荐,主要标准是“德”,主要对象是孝子、廉吏。从西汉到东汉,历时四百二十多年,察举制改良为九品中正制,再经过魏晋南北朝,又三百六十多年;察举、九品中正制的弊病反复、充分暴露,考试的优越性逐渐显现,并逐渐被人们认识。这是一个实践的过程,反复比较、争论的过程,在南北朝后期,察举制已经是到尽头,到了科举制的门口了。

中国乃至人类历史上第一个考试制度是科举制。隋朝统一全国后,为了适应封建经济和政治关系的发展变化,为了扩大封建统治阶级参与政权的要求,加强中央集权,于是把选拔官吏的权力收归中央,用科举制代替九品中正制。隋炀帝大业三年开设进士科,用考试办法来选取进士。进士一词初见于《礼记・王制》篇,其本义为可以进受爵禄之义。当时主要考时务策,就是有关当时国家政治生活方面的政治论文,叫试策。这种分科取士,以试策取士的办法,在当时虽是草创时期,并不形成制度,但把读书、应考和作官三者紧密结合起来,揭开中国选举史上新的一页。据首倡“科举学”的刘海峰先生研究,隋炀帝首建进士科在大业元年(605年),而多数学者都把“炀帝始建进士科”作为科举制诞生的标志。科举制与察举制的本质区别,在于考生可以自由投考,不必经过推荐,以考试成绩为主,择优录取。

唐朝的科举分为常科与制科两类。常科每年举行,制科则是皇帝临时设置的科目。常科的考生有生徒和乡贡,常科名目很多,依据应举人的条件和考试内容分为秀才、明经、进士、明法、明书、明算等科。生徒是在国子监(国子学、弘文馆、崇文馆)、各地学馆入学考试合格的学生。乡贡则是通过府试、州试的人,又称举人;考头名的称解元。通过朝廷尚书省的省试者称为进士及第,考头名的称状元,其余分甲第和乙第。

唐朝初年,由吏部考功员外郎主持科举考试,开元二十四年(726年),以郎官地位太轻,改由礼部侍郎主持。唐代科举中最常见的科目是进士和明经。进士一般试帖经、杂文、策论,分别考记诵、辞章和政见时务;明经一般试帖经、经义、策论。所以进士和明经的区别主要在於辞章和经义。当时人重进士而轻明经。进士每年录取名额不过三十人,加上明经也只有百人左右。

除了每年的常科考试外,还有临时不定期由皇帝亲自主持的科举考试,叫制科。唐代制科的科目见于记载的就有百种,如博学宏词科、文经邦国科、达於教化科、可以理人科等。参加制科的人不仅有白身,也包括有出身和官职的人。应试者可以由他人举荐,也可自荐。开元以后,全国参加制科的人“多则两千,少犹不减千人”,所以“所收百才有一”。考试以策论为主,也考经史和诗赋。录取后“文策高者,特赐与美官,其次与出身”。制举以开元时期为最盛,文宗太和以后就很少举行了。

武则天主政时,曾首创了由皇帝主持,复核进士资格的殿试和取武将的武科举。但是二者在唐朝时并未有成为定例。

唐代的科举仍然留有一定的举察制影子。例如:士子在应试前,流行把自己的作品呈送社会名流,希望名流能向主考推荐。除了武则天主政的一段时间外,唐代的科举没有糊名的习惯。考官在评卷时,考生的名声往往是考虑因素之一。这样做的原意跟举察一样,是希望可以兼顾人才在试场外的表现。但同时这亦无可避免造成了不公平,出现士子与考官之间的利益瓜葛。到了唐末吏治败坏时,弊病更甚。

整个唐朝的科举取士约一万人。唐代的宰相中,百分之八十是进士出身,可见科举的成效。但科举亦并非唐代政府招纳人材的唯一方法,门荫入仕和杂色入流也是唐代重要的入仕途径。到了唐代后期,出身寒门由科举入仕者渐多,与世族门荫入仕者形成两大官僚派系集团,互相倾轧,史称“牛李党争”。

唐朝的新科进士仅授予的官职远较后代进士低微。例如,唐朝秀才科上上第授正八品上官职,明经科的上上第授从八品下官职而进士、明法两科,甲第授从九品上;乙第只能当最小的官从九品下。著名诗人王维考中状元后当的太乐丞,就是从八品下的小官。因此,唐朝的科举类似于现代的基层公务员招考。

宋代进一步改良了唐朝的科举制度,确立了一套相当完整的体制。

科举制发展到清代,日趋没落,弊端也越来越多。清代统治者对科场舞弊的处分虽然特别严厉,但由于科举制本身的弊病,舞弊越演越烈,科举制终于消亡。科举制从隋代开始实行,到清光绪二十七年举行最后一科进士考试为止,经历了一千三百多年。

考试作为一种独特的社会现象,和社会政治、经济、文化、教育等等都有着密不可分的联系,不可能一蹴而就,而是需要经过相当漫长的发展演变过程。16世纪以后,西方传教士逐渐把中国的考试制度介绍到欧洲,受到高度赞扬。至19世纪,首先在英国建立了文官考试制度。

当今世界,凡文明社会,在市场机制的推动下,考试在各行各业得到了广泛应用,不仅教育领域的招生、教学、毕业,而且公务员以及各种人才的选拔,各种职业证书的评价,劳动技能鉴定等,都离不开考试。改革开放以后,中国的各种考试如雨后春笋,外国的考试也挤进来了。由于考试提供了科学的竞争手段,从而保证了社会的公正,激发了应试者的学习积极性,推动了教育的发展,促进了人才的合理使用与流动。然而,由于理论研究的不充分,制度的不完善,技术的不发达等,考试制度还存在不小的消极影响,还需要不断地探索和努力。

重大政策论文篇3

论文关键词:证券监管 监管体制 证券市场发展

论文摘要:证券监管体制是证券监管的职责与权力划分的方式和组织制度,是国家历史和国情的产物。证券监管体制的有效性和规范性是决定证券市场有序和稳定发展的重要基础。本文认为,确立有效的监管体制模式,能够提高监管的效率,避免证券市场过分波动。

市场监管失灵是监管自身的问题

证券监管是控制证券市场参与者市场行为的一个完整的系统。在该系统中,监管主要包括国家立法、司法和行政部门,监管对象包括证券业务本身以及与证券业相关的其他利益组织或个人。这些单位和个人受自身地位与利益机制支配,通过一定的方式影响着证券的发展。

在宏观经济中,政府监管职能在于提高效率、维护公平和保持稳定。为保证这三项职能的实现,既要防止市场失灵,即市场配置资源失灵,还要防止政府失灵,即由于政府监管而降低效率,使问题更加严重。市场经济体制下,供求关系创造了市场,市场确定价格以实现“市场出清”。价格是配置资源的信号、手段和方式。当价格手段在市场失效时,我们通常以政府“看得见的手”来替代市场价格“看不见的手”。

政府干预同样存在于证券市场。多数情况下,一国政府干预证券市场的程度与该国政府在整个经济中的作用大致相符。在一个竞争性的证券市场中,政府干预只有在以下条件下才是可取的:(1)出现或可能出现市场失灵现象;(2)市场失灵已经或可能引起明显的经济低效或不公平现象;(3)政府行为可以改善低效或不公平现象。如果上述条件之一得不到满足,就不应采取政府干预。因此,考察政府干预的必要性,应从市场支配力、外部性、免费搭车问题及不完全信息四个方面来分析研究。

所谓市场支配力是指一个或多个销售者(或消费者)影响他们所交易的商品或服务价格的能力。在竞争性模型中,销售者(或消费者)与整个市场对比是非常弱小的,他们不具备支配市场价格的能力,也就是他们不具备市场支配力。如果销售者(或消费者)能够影响市场价格,那么资源配置在社会当中是无效的。这一状况出现在证券市场中,就会出现证券市场失效。

外部性是指一个厂商的生产行为或一个消费者的消费行为对其他人产生直接的、未予补偿的正面或负面的影响。证券市场中也存在正面外部性和负面外部性。最明显的证券负面外部性就是有人为了获取证券上市资格而造假,这种行为对会计信息真实的公司也会产生负面影响由于这些涉及欺诈的证券索赔表现为社会的福利净损失,因此也可以被看作是证券经营的成本。

证券监管本身就具有公共产品的性质,即使国民个人或企业无须为此付费或很少花费,无数的个人和企业都能从中获益。没有任何一家社会组织自愿无偿参与对证券市场监管这就出现免费搭车问题。这样,投资者参与证券市场的一个隐含前提就是证券市场是健康有序的。信息难题也是造成证券市场失效的最常见也是最重要的原因。信息不完全、信息不对称既对市场参与者造成困难和问题,也会造成政府监管失灵。市场机制会自动通过价格的形成和修正过程吸收各种信息,但在短期内市场机制无法识别发行人和中介机构的信息欺诈行为,因此监管的任务就是给说假话的人施加额外的成本,改变他们的行为激励。但监管的任务不可能是实现强制性的、完全的信息披露,监管的任务只是防止他们说假话。

政府监管本身也可失灵。现代证券制度是现代市场经济制度中重要的组成部分,各国政府为了保证证券业的稳定和社会经济的平稳运行,通常对证券业进行严格的监管。一般认为,政府对证券业进行有效监管,能够纠正市场失灵,优化资源配置,协调社会成员的利益,增进社会福利。但政府不是万能的,而且也有其客观和主观的缺陷,政府的缺陷同市场的缺陷一样,在一定程度上是难免的。新制度经济学派的代表人物格拉斯·斯诺认为,没有国家就办不成事,但是有了国家也有很多麻烦:国家的存在是解释经济增长的关键,但也是造成人为经济衰退的根源。科斯认为,“政府机制本身并非不要成本,实际上它的成本大得惊人……直接的政府管制也未必会带来比企业和市场更好解决问题的结果”(r·h·科斯等,财产权利与制度变迁,中译本,上海三联书店,1991年版:21~23)。政府的缺陷主要表现在政府的干预无限扩张,从而导致设置庞大的机构,人员臃肿,成为“大政府”,而且超出政府应该调控的范围、层次和力度,不仅没有弥补市场的机制缺陷,反而妨碍了市场机制作用的正常发挥。此外,由于政府制定法规政策的失误和实行措施不力等原因,也会出现政府的无效干预。这种干预的方式、范围、层次、力度和预期选择都不适当,从而不足以弥补市场机制的缺陷和难以维护市场的正常运转。斯蒂格利茨指出,与民间部门相比,政府的最大优势表现在四个方面,即征税权、禁止权、处罚权,以及能够降低交易成本,即主要克服搭便车问题。但是政府的这些优势后面却又隐藏着很多成本,因为很难避免政府滥用职权并使民间部门遭受损失的现象发生。即使政府不滥用职权,由于政府工作人员对他所从事的工作不具有剩余索取权利,因而有可能工作动力不足,容易出现官僚主义作风和行为以及产生各种低效率的现象。

基于以上原因,人们普遍认为政府对证券的监管是必要的,但政府的作用是有限的,甚至会出现监管失灵或失败的情况。监管失灵一般是指监管所设定的目标没能实现,即没能实现公共利益。

我国证券市场监管体制的形成过程及相关分析

我国证券市场监管体制经历了一个从地方监管到中央监管,由分散监管到集中监管的过程,大致可以分为两个阶段。

第一阶段从8o年代中期到9o年代初期,证券市场处于区域性试点阶段,这是我国证券市场的起步阶段,股票发行仅限于少数地区的试点企业。l990年,国务院决定分别成立上海、深圳证券交易所,两地的一些股份公司开始进行股票的公开发行和上市交易的试点。1992年,又开始选择少数上海、深圳以外的股份公司到上海、深圳两家证券交易所上市。这一时期证券市场的监管主要由地方政府负责。

第二阶段从1992年开始,国务院总结了区域性证券市场试点的经验教训,决定成立国务院证券委员会和中国证券监督管理委员会,负责对全国证券市场进行统一监管,同时,开始在全国范围内进行股票发行和上市试点。证券市场开始成为全国性市场,证券市场的监管也由地方监管为主改为中央集中监管,并通过不断调整国务院各有关部门的监管职责,逐步走向证券市场集中统一的监管体制。

1998年,国务院决定撤销国务院证券委员会,工作改由中国证券监督管理委员会承担,并决定中国证券监督管理委员会对地方证管部门实行垂直领导,从而形成了集中统一的监管体系。

新形成的监管体制具有以下一些特点:

第一,证券监管机构的地位得到进一步的强化,增强了证券监管机构的权威性,为我国证券市场的有效监管提供了更好的组织保证。第二,地方证券监管机构改由中国证监会垂直领导,提高了证券监管工作的效率。改革后按大区的业务需要设置了9个派出机构和两个直属办事处,精简了人员,提高了机构运转效率。第三,加强了对交易所主要人事管理和上市公司高级管理人员任职资格的管理,加强了交易所一线监管的作用。

但这种监管体制也存在明显的不足之处,即过于将监管权力集中到一个部门,使得无法对监管效果进行再监管。与美国证监会(sec)相比,中国证监会还拥有证券规章制度制定的话语权。现行的证券规章基本上是出自证监会之手,而且这些规章已经把证监会权力延伸到整个证券市场。在没有权力约束机制的状况下,证监会管制的内容和范围不断扩张,包括行业准人许可、律师事务所证券业务准人审批、会计师事务所证券业务审批、资产评估机构审批以及对这些机构成员进人相关业务的资格审批、对基金管理公司从业审批等。

从证券市场角度看,一个成熟的市场需要有成熟的监管体制相配套。而能够成功运作的监管体制应将政策制定、政策执行和监督三者分开。试想,如果一个人既是运动员又是裁判员,还是规则的制订者,游戏根本无法进行,更谈不上有序运转。即便是裁判员,这个裁判员还有很多“话语权”,在裁判过程中任意发挥、更改规则都会对游戏产生震动。要建立良好的证券市场秩序,就是要有一个稳定、制衡的现代证券监管体系和现代证券监管制度。政策不稳定、监管机构运转缺乏制衡、缺乏对监管的监管,难免会使政策忽左忽右、或严或松,引发市场信心不足,证券市场的稳定发展只能成为目标和理想,而不能成为现实。

如果缺乏一个有效的监管体制,不仅容易产生外部的运营成本,也会诱发监管机关内部的道德风险,即监管机关不顾其行为引起的社会成本和收益,而只关心本部门的成本和收益。具体对中国国内来说,监管自身的道德风险可能来自于中国证监会身兼数职:制定监管政策、实施监管政策和对监管机关的监管。当中国政监会身兼数职时,监管政策的得失成败,往往可以归因于一个机构。一般来说,对证券监管机构的“失”的考核较为明确,即看证券领域是否出现问题;而对证券监管机构“得”的考察却显得模糊,因为没有第二家监管机构与其横向比较,没有另外一家监管机构比现在机构做得更好,也就是说,如果取得了成绩,不好肯定,但是出现了问题,却可以直接否定。因此他的积极行为的付出远远大于他采取保守姿态,偏严地执行监管政策所付出的代价。此时他甚至可能因为从严监管而获得美名,这样对于监管者的理性选择是严格监管而不计较社会成本。另外,监管者也有宽容监管的道德风险,放松对证券公司的要求和对风险能力的限制,隐瞒证券公司的不良状况。监管者这样做的一个动机是逃避监管不当的职责,总希望不良状况能够得到改善,这种状况可称之为“官僚”;另一个动机是可能来自外来机构人士的影响,于是放松监管。严监管与松监管往往同时存在,形成监管不公平,不利于市场公平竞争的形成。于是各证券公司往往“跑部钱进”,围着监管机关转,进一步形成权力机关“寻租”的社会环境。在我国,还存在地方利益与总体伏况发生矛盾的状况。地方监管机关为了本地经济的快速发展而做出有利于本地方的决定,但有悖于全国整体监管政策。事实上地方监管机关也存庄道德风险的可能。

监管机构职能不清、政策不稳定是导致目前我国证券市场诸多问题的重要原因之一。探究证券市场波动的深层次原因,就在于没有建立规范的立法、司法和行政三者职能的明确分工。我国目前已经在这方面有了一些进展,但距离稳定、制衡的监管体系还有很远的路要走。我国目前的立法机关是全国人大,但这仅仅是一般意义上的立法范畴。证券市场上的一些重大政策如国有股减持、qfii、降低交易费用等都应由立法机关来决策,而不应由证监会独自操办,而且这个立法过程应当是程序化的。否则,证监会的某个人的讲话就可以使股市大幅波动,实在是本不该出现的事情。要保持证券市场的长期稳定,保证投资者的信心,必须有稳定的立法机制作保障。目前由于证券市场正处于发展阶段,很多立法工作交由行政部门来完成,那么就应将政策的制定和政策的执行分开由各自不相归属的机构独立操作,以保证政策的科学、规范和稳定。另外,对监管者的监管也很重要证券市场自律,首先应做到证券监管者自律。光是自律还不够,还应他律。应有这样一个机构,由其进行对监管政策的执行、监管者个人行为进行有效的监督。其再监督的依据应由立法机构制定。

监管体系的完善与证券市场持续稳定发展

要使我国证券市场健康有序发展,消除市场过分波动,应从监管角度人手,理清监管机构职能和范围,建立政策稳定的监督机制和制衡的监督机构,适时评估市场监管效果,建立健全监管人员行为监督制度。

第一,建立健全证券市场监督法律体系。除了目前正在执行的《证券法》、《公司法》等以外,还应制定其他相关市场监管法律,完善证券市场监管法律体系。一是应抓紧制定 《证券市场监管法》,弥补《证券法》在市场监管操作上的程序、方法、处罚等方面的空白,加强监管政策制定程序、监管政策实施程序、处罚的对象和程序的规定。二是应制定《证券监管机构管理规定》,明确证券监管机关的机构设置、职能界定、人员配备、工作范围等,从法规上进一步规范各机构的权力与责任。三是应制定《证券市场监管从业人员操守规范》,对从业人员的行为进行规范。四是应制定具有可操作性的行政复议、行政诉讼程序。

第二,从机构框架角度重塑证券市场监督体制。我国证券市场实行统一监管模式,即由一个统一的机构中国证监会实施对所有证券机构、上市公司和证券市场的监管,监管者不仅要对证券市场安全和稳定负责,还要防范和化解系统风险,对上市公司的信息披露、股本经营、公司行为进行全面的合法性监管。证监会的监管任务重、责任大、权力大,也构成将其职责分解的原因。因此,从立法、执法、行政相制衡的角度出发,建议分别建立健全行使上述职能的机构立法。设立国家证券业政策制定委员会。狭义的立法工作还应由全国人大及其常委会来完成。广义的立法,不仅包括通常意义上的法律,还应包括重大法规、政策的制定等,这一部分工作由国家证券业政策制定委员会来承担。国家证券业政策制定委员会直属国务院,机构单设,待金融混业经营后与其他金融业政策制定机构合并,共同组建新的国家金融业政策制定委员会。国家证券业政策制定委员会可不设地方机构。国家证券业政策制定委员会主要由金融产业方面的经济学家、学者组成,负责重大政策的前期调研、政策论证、可行性分析,对政策实施的效果进行预测、分析、跟踪、修改等事项,负责重大政策的研发。

监督。设立国家证券业再监督委员会。狭义的监督由司法监督来承担。国家证券业再监督委员会负责对证券市场监管政策的执行进行评估及监督,负责对监管从业人员进行监督,负责对监管机关的实际绩效进行监督,并对一切违法、违规机构、人员依法进行处罚。涉及刑罚处罚的,由司法机关进行管辖,此时该机构参与公诉。国家证券业再监督委员会直属国务院,机构单设,待金融混业经营后与其他金融业再监督机构合并,共同组建新的国家金融业再监督委员会。国家证券业再监督委员会可不设地方机构。

行政执法。行政执法职责由现存的中国证券业监督管理委员会承担。对中国证监会的机构可保留现存机构,但须改变内部机构设置,以适应职能改变的需要。改革后的中国证监会应是一个完完全全的执法机构,负责对监管对象进行监督及做出处罚,以及就监管政策向国家证券业政策制定委员会提出反馈意见。在行政监管执法中应注重市场准人管理、日常性技术性监管,以避免行业性普遍违规行为的发生,在监管中应将自由裁量权控制到最小。.

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