依法行政论文范文

依法行政论文篇1

关键词：法治、依法行政、行政法治、法治行政、历史考察

引言

虽然依法行政已经成为当代中国官方和民间日常生活中不可或缺的话语，但关于“依法行政的历史考察”这样的论题学界几乎没有人给予必要的关注。其历史发展形成过程中的很多不确定性要素给探寻这个问题带来了很大的困难。困难大并不意味着就应放弃对它的研究。

我们知道，依法行政不仅是现代法治国家所普遍遵循的一项法治原则，而且是各国据此原则所建立的一整套行政法律制度；不仅是现代政府管理方式的一项重大变革，更是现代政府管理模式的一场深刻革命。

十七、十八世纪，随着资本主义商品经济的发展，资产阶级的力量日益壮大，他们不再满足于做君主的附庸，要求政治上的平等权利。一些资产阶级启蒙思想家提出了“分权与制衡”、“民主与法治”等一系列政治主张，英国的运动、法国的资产阶级革命、1787年美国宪法的颁布等，主要资本主义国家都逐渐走过了从权力支配法律到法律支配权力的转换过程。新的法律支配权力的格局是以资产阶级启蒙思想家的政治主张为基础，通过资产阶级革命实现的，其核心就是人民，以代表民意的法律形式赋予权力并监督权力的行使，依法行政的观念由此产生并发展起来。笔者以为，依法行政首先应当是一种观念，进而才逐渐形成一系列的具体运行制度。这种观念形成的历史现在没有一个定论，但我们相信，它应当来源于法治的确立。在我们的分析过程中，也曾努力通过寻找到一个标致性的历史事件或一个代表性的历史人物来作为依法行政产生的源头，其结果却是相当困难的，以至于我们相信依法行政制度的形成历史可能是各种相关制度综合的一个结果，比如依法行政的发展历史与民主政治、法治观念、人民理论等都有相当的关系，我们甚至于想到，这个结果可能是很偶然的因素，介于此因，我们选择了这样的路径——通过对各主要西方发达国家依法行政制度的形成发展历史逐一进行考察，以希通过这种实证分析方法所观察到的层面让读者从中得到一些有益的启示。再者，由于现代意义上的行政法是与依法行政同生同发展的，行政法的发展变化即是依法行政的发展变化，即依法行政与行政法在本质上具有同一性，是互动式前进的。所以，我们对依法行政的历史考察主要从行政法发展轨迹的角度切入。

世界各国对依法行政的称谓有较大差异，英国称为“法治”或“依法行政”，美国将依法行政包括在“法治”原则之内，法国称为“行政法治”，德国称为“依法行政”，日本称为“依据法律行政”或“法治行政”，我国称为“依法行政”。

以英美为代表的普通法系国家，承认行政法的存在较晚，其依法行政的历史演变轨迹形成了普通法系行政法的发展历史和特点；以法德为代表的大陆法系国家，承认行政法较早，其依法行政的历史演变轨迹形成了大陆法系行政法的发展历史和特点；日本早先深受法德行政法理论的影响，二战后又接受了英美法治传统和法律制度，其依法行政的历史演变轨迹形成了既与大陆法系、英美法系有联系，又与大陆法系、英美法系有区别的混合型特点。上述各国依法行政的具体制度既有鲜明的个性特色，又有深层次的共性特征。无论是差异还是共性，均有其深刻的历史渊源和国情基础，其不同的历史发展模式均符合各国国情，适应各国的民族传统、法律传统、政治体制及社会经济状况，是最适合本国的模式。笔者认为，研究依法行政的历史演变，尤其是上述法治较完备的国家的历史经验，必将有助于把握当今我国依法行政的发展方向。因此，本文拟以英、美、法、德、日及我国为考察对象。

西方国家依法行政的历史考察

一、英国

在英国，依法行政是议会原则和法治原则在行政领域的应用。

15世纪末至17世纪前期，英国处于都铎王朝和斯图亚特王朝前期，国内实行高度的君主专制，国王权力很大。这一时期的王权思想与法国行政法相当吻合，当时的枢密院（PrivyCouncil）星法院（StarChamber）就类似于后来的法国国家参事院和行政法院。星法院是普通法院之外依国王特权设立的和政府密切联系的特别法院，这个法院主要受理公法性质的诉讼，施用严刑保护国王利益，迫害持反对意见者，因此受到普通法院和法学家的反对。同时，由于星法院的不良影响，特别的行政法庭在英国人的心目中成了行政机关专横权力的象征。枢密院则是辅助英王行使立法权、行政权和司法权的最高政府机构。17世纪英国资产阶级革命时，普通法院和议会结成同盟对国王进行斗争议会取得了胜利，国王的特权受到了限制。结果，1642年废除了星法院和除大法官法院外的其他特权法院，1688年取消了枢密院的许多行政权力，全国只有普通法院受理公法关系和私法关系所发生的一切诉讼。在地方上，行政权力主要掌握在治安法官手中。治安法官同时是行政官吏和司法官吏，行政权和司法权不分，行政职务的执行经常采取司法形式。由于治安法官同时是行政官吏和司法官吏，所以中央对地方的监督主要通过法院来实施。在星法院未被撤销以前，中央对地方的监督主要通过星法院来行使，星法院发出提审状、禁止状和执行状等特权状，撤销治安法官的决定，命令治安法官为一定的行为或不为一定的行为，这些监督权属于行政诉讼的范畴。此外，枢密院可以对治安法官实施惩戒和撤职。在星法院被撤销、枢密院的行政权力被削弱后，中央对治安法官的监督完全由普通法院来行使。

因此可以说，到1689年君主立宪制的确立，开启了英国由普通法院并适用普通法审理行政案件的传统，并建立起了近代意义上的依法行政。同时，“否认公法、私法之分对于英国法学家来说在实际上就成了传统”。[1]

18世纪是英国法治的全盛时期，普通法院稳定地发展了“越权无效”等司法审查原则并将之广泛地应用于议会新成立的法定机构，为其监督政府依法行政奠定了基础。

19世纪，依法行政的发展与国家权力的扩张并驾齐驱。行政机构迅猛发展，继1832年的《济贫法》和济贫专员的出现，诸如公共卫生委员会和学校委员会等行使交叉权力的特别机构大量出现，70年代以后，建立了现代的地方行政当局、新式的中央行政部门和现代文官制度。普通法院随之将司法审查扩展地应用于对这些新机构和官员的控制。到19世纪结束的时候，传统依法行政在英国已经树立了稳定的根基。

因此，没有公私法划分的传统、公民和政府之间的关系以及公民相互之间的关系原则上由普通法院适用普通法调整的英国，行政法不是一个单独的部门，也没有明确的行政法概念。英国法学家戴西（A.V.Dicey）在1885年的《宪法研究导论》一书中指出：在许多大陆国家中，尤其是法国，存在一种被称之为行政法（droitadministratif）的制度。这种制度建立在若干法律观念之上，迥异于我们英国普通法的基本原理，特别是我们一向所称道的法治原则（theruleoflaw），……专就droitadministratif这一术语而言，英国法律词汇中尚未有对应物。仅以字面含义而言，“administrativelaw”算是最相称的译法，但是如果没有进一步的解释，英国的法官和律师们仍不知其为何物。……在英国以及源于英国文明的国家（如美国），行政法的制度和原理在事实上尚未为人所知。[2]这就是戴西命题——“英国不存在真正的行政法”。

戴西之所以认为英国不存在真正的行政法，主要是因为他认为法国代表的“真正的行政法”是建立在公共利益、官吏特权及分权原则的基础之上的。具体为：1、行政法属于公法范畴，是调整政府与公民关系的特殊法律，这种法律有别于调整公民相互之间关系的一般法律；2、涉及政府或公共行政的一切行政案件由行政法院管辖并独立作出裁决，普通法院无权管辖；3、行政法和行政法院主要用于保护行政官员的特权和利益，普通法院无权对行政官员的违法行为进行监督和控制。[3]而这些都与英国的法治原则不相容，法治意味着：1、法律的至上性，一切独裁、特权、专横的自由裁量权均应予以摒弃，任何公民除非违法而不因其他情形受到惩罚；2、法律面前人人平等，行政官员执行职务的行为与公民的私人行为一样适用同一法律受同一法院管辖；3、宪法不是公民权利的渊源，公民权利是由普通法院的判例形成的，相反，公民利益是宪法的基础。[4]

因此，从上述观点可以归纳出英国的依法行政是法治的一部分，它从“法律面前人人平等”这一信条出发，强调两条基本准则：1、行政官员同普通公民一样，遵守同一种法律（普通法）；2、服从同一种法院（普通法院）管辖。在此基础上，韦德（H.W.R.Wade）对英国传统的依法行政作了四项权威的概括：1、政府行使权力的所有行为，即所有影响他人法律权利、义务和自由的行为都必须说明其严格的法律依据，受到影响的人都可以诉诸法院；2、政府必须根据公认的、限制自由裁量权的一整套规则和原则办事；3、对政府行为是否合法的争议应当由完全独立于行政之外的法官裁决；4、法律必须平等地对待政府和公民，政府不应当在普通法律上享有不必要的特权和豁免权。[5]

根据戴西的上述观点，后来的法学家普遍认为，在不注重公私法划分的英国法律传统中，存在一种与戴西的法治和行政法观念相契合的“私法模式”的行政法[6].这种行政法的性质之所以是私法性质的，是因为它试图将私法精神与规则适用于行政法，即行政官员因公务与公民个人产生的关系等同于公民个人之间的关系，遵守同一种法律，服从同一种法院的管辖。因此，这种行政法是一种以普通法为基础、以普通法院为中心的狭义的行政法，它排斥赋予行政官员广泛的自由裁量权和特权，主要是一种控制政府权力的法；这种行政法将自身的范畴限定为有关正当程序和司法审查的法律；这种行政法主要由宪法原则、判例和习惯组成，这事实上漠视或排斥委任立法、行政司法以及福利社会中“积极行政”领域中的法律问题。

自20世纪开始，由于行政权力的加强，行政机关对各项活动的干预增多，行政法已逐渐被人们所承认和重视。戴西在其1915年发表的《行政法在英国的发展》一文中虽然仍坚持英国法治的优越性和他的法治理念不需要修改，但承认了英国开始出现行政法现象。[7]同时，一批年轻的学者也逐渐摆脱戴西学术观点的影响，认为英国存在行政法，并树立起了自己的行政法概念。詹宁斯（W.I.Jennings）认为行政法是关于公共行政的全部法律，是公法的一个部门，其内容除行政诉讼外，还包括行政机关的组织、权力、义务、权利和责任。[8]韦德（E.S.C.Wade）和布拉德利（A.W.Braolley）认为行政法作为公法的一个分支，是关于各类行政机构的组织、权力、职责、权利和义务的法律，或简言之是关于公共行政的法律。根据这一宽泛的定义，行政法不仅包括有关中央和地方政府结构的法律，而且也包括有关社会服务、公用事业以及各种基于社会的、经济的、环境的原因而对私人活动施加控制和管理的法律。并推导出行政法具有三个功能：1、以国家和整体利益的名义，由法律创设并赋予行政机构执行有关公共政策的权力，以促进政府任务的完成；2、调整行政机构相互之间的关系；3、调整公共事务中行政机构与有关个人或私人组织之间的关系。[9]由此可以看出，这是一种“公法模式”的行政法，并且关于其上述第三个功能的法律就是“私法模式”的行政法。这种行政法的性质之所以是公法性质的，是因为：它是有关行政的法，决定行政机关的组织、权力和职责；以行政秩序、行政效率、公共利益、公共服务为价值取向；倡导发展独立的公法体系和行政法院体制；强调政府管制和广泛的行政自由裁量权。

“公法模式”的行政法，其理论的产生是20世纪英国行政法发展的必然结果。

在20世纪初，为了缓和阶级矛盾，英国开始实行社会立法。在一战前夕，为了解决老年津贴、失业保险和国民健康保险等立法中所发生的争端，英国成立了一些行政裁判所。在一战中及战后，政府为了应付经济问题和社会问题，委任立法增加。这种情况引起了英国法学界中保守主义者的忧虑，他们认为委任立法和行政审判权侵夺了议会和法院的权力，违反了宪法的精神。1929年首法官G.休厄特（G.Hewart）发表了《新专制主义》一书，指出：英国正经历行政的法律虚无主义的危险，平衡宪法正遭受破坏，一个类似于古老斯图亚特专制政治的行政正在复兴并严重威胁英国传统的法治和个人权利。[10]在这种情况下，1929年，英国政府成立了一个由多方组成的部长权力委员会，调查和研究委任立法和行政审判权问题。委员会于1932年提出报告，承认委任立法和行政审判权是当代行政所必需，但是提出了一些改进意见。[11]这些意见后来促成1946年《法律文件法》和1947年《王权诉讼法》的颁布。

二战后，由于政府对社会生活和经济生活的干预更加积极，实施社会安全立法。行政裁判所大量涌现，重新引起了法学界的讨论。舆论界对于政府在决定政策或解决行政争端时的调查程序也提出批评。1955年，政府成立了弗兰克斯委员会，研究行政审判与公开调查问题。委员会于1957年提出报告，认为：作为司法体系的一种补充，行政裁判所存在的必要性是不容置疑的；裁判所在程序上必须坚持公开、公正、公平的原则；对于行政裁判所的司法控制，无论是直接上诉还是通过特权令审查的形式，都应保持下来并有必要拓展和加强；成立一个由法律界人士和非法律界专家（占多数）组成的常设的裁判所委员会，作为经常性的一般监督机构监督各种裁判所的组织及其活动程序。[12]这些建议直接导致了1958年《行政裁判所和调查法》的颁布。

弗兰克斯委员会的报告只是对行政裁判所和公开调查的改进提出意见，没有讨论这种程序以外的政府权力行使问题，也没有对公民因“不良行政”[13]而受到的损害提出补救办法。1961年，法学家国际委员会英国分会“司法界”任命了一个非官方的委员会，该委员会对这两个问题提出了一个称为“公民与行政”的报告，建议：除涉及重大政策外，人民有权对行政自由裁量问题向裁判所申诉，设立一个有普遍管辖权的裁判所受理申诉；设立议会行政监察专员，处理公民对“不良行政”的申诉。1967年，通过《议会行政监察专员法》，设立了议会行政监察专员。[14]

自然公正原则是英国普通法长期以来发展出的关于公正行使权力的“最低限度”的程序原则。它包括两个原则：任何人不能作为自己案件的法官；听取对方的意见。这些原则不仅适用于法院和行政裁判所的司法权，而且也适用于行政权。早在20世纪以前，这一原则就构成了英国行政法最具特色和最活跃的一部分，但是从20世纪20年代到60年代初，这一原则在行政领域被严重削弱，因为，二次大战战时的紧急状态赋予行政机关许多不受该原则约束的特权，并且通过司法限制行政权以保护个人被认为是有悖于公共利益的。1963年上议院对里奇诉鲍德温[15]案的里程碑式的判决使司法自我节制主义转向司法积极主义，自然公正原则重新受到重视并广泛地适用于行政领域，此后，不受限制的行政自由裁量权的观点被完全否决了，程序正义的法律观念在行政领域有了可靠的司法保障。

1976年英国法律委员会就司法审查的形式和程序提出了一个报告[16]，根据该报告，1977年通过了《最高法院规则》第53号令修正案对司法审查程序进行了改革：强调了公私法诉讼程序的划分，使得各种救济形式可以在统一的公法程序中达到“互相交替、互相补充”的效果；相应地保证了公共机构的效率免受不负责任的长期诉讼的影响。后来第53号令修正案又做了一些相应的修改。

1973年英国正式成为欧共体成员国，这标志着英国行政法由本土化向世界化迈进。欧共体法主要是由行政法规则构成，欧共体是建立在行政法基础上的共同体，因此，欧共体事实上正在促进统一的“欧洲行政法”的形成。欧共体法对于英国国内法和法院具有直接效力和优先适用权。欧共体法对英国行政法产生了重大影响：1、英国行政法从本土化走向世界化，服从于统一的欧洲行政法；2、英国的议会立法受制于欧共体法和欧洲法院的司法审查，议会原则发生了变化，行政法基础动摇；3、所有有悖于欧共体法的政府行为都能诉诸于欧洲法院进行司法审查，欧洲法院是最高司法审查机构；4、欧洲统一市场的形成和欧洲行政法的确立使传统的国内行政管制法发生了结构性的转向；5、基本人权原则、比例原则等新的行政法基本原则引入英国行政法。

欧共体法并非是推动英国行政法国际化的唯一因素。1998年11月，英国颁布了期待已久的《人权法》，以国内法的形式明确赋予《欧洲人权公约》在英国实施的法律效力。2000年10月2日《人权法》正式生效，同日，《欧洲人权公约》在英国具有了法律执行效力。它们对英国行政法产生了重要影响，同时也是推动英国行政法国际化的重要因素。1、拓展了基本人权和对基本人权的保障；2、英国的议会立法受制于欧洲人权公约和欧洲人权法院的司法审查，议会原则发生变化，行政法的基础动摇；3、基本人权原则、非歧视原则和比例原则等引入到合法性审查中，深化了司法审查的基础；4、如果《欧洲人权公约》所确认的基本权利受到侵害，依法在国内穷尽了救济程序后，可诉诸于欧洲委员会和欧洲人权法院。基本人权领域因公共侵权而引发的司法最终救济权已从国内转向国际。

以上20世纪英国行政法发生的重大变革，导致了上述“公法模式”的行政法理论的产生，也使英国行政法的性质具有了二重性，即使英国的传统的私法性质的行政法越来越具有了本土特色的公法色彩，这也赋予了现代英国依法行政以新的意义：1、依法行政同时体现公私法两种规则和精神的治理，即既保持普通法院和普通法在保障个人权利方面的传统优势，也在必要的行政领域引入了公法规则以更好地体现行政效率和公共利益的要求；2、行政法制度在结构上和救济上体现公私法的二重性组合，普通法院和行政裁判所并存，私法救济和公法救济并存；3、形成英国行政法的规范主义传统和功能主义传统与红灯理论和绿灯理论两种基础观念，这是英国依法行政在制度模式和理论上的一大特色；4、在约束的主体、调查的领域、渊源上拓宽了行政法的范畴，使英国的行政法成为一个发达的综合行政法体系。

由此，笔者认为，现代英国的依法行政原则的涵义有以下四点：

1、“合法”。

政府的行为必须遵守法律，具有法律依据。不得违反或超越法定的授权条款，不得寻求实现法外目标。

2、“合理”。

（1）政府的行为在实体上无缺陷，即不得欺诈、应考虑相关因素、具有理性；

（2）遵守宪法和普通法确立的权力行使原则——法律确定性原则，即政府的行为必须保持前后内在的一致性并保护由此产生的合法预期；平等原则，即同样的情形禁止不同对待、不同的情形禁止同样对待；

（3）政府的行为不得具有压迫性。例如：地方政府要求房地产发展商无偿“捐出”部分土地以作“公用”，或要求发展商将房屋按政府规定的标准和租金（通常比市场价格低）租给指定的人。

3、“程序正当”；

4、“符合比例原则”。

二、美国

在美国，虽然行政法作为一种独立的法律制度在19世纪末才出现，但美国依法行政的历史却和这个国家的历史一样悠久。美国将“依法行政”包含在“法治”原则之内。

“行政法”这一名称在美国出现已经是很晚近的事，1893年古德诺（FrankJ.Goodnow）出版《比较行政法》时，学术著作上才首先出现这个名称。然而名称的不存在并不表示在此以前美国没有行政法存在。在殖民地时期，美国就已经继承了英国的司法审查传统，对行政活动进行控制。1789年第一届国会成立时，通过法律设定行政机关，授予其立法权和裁决权。然而，在美国建国早期，政府的行政活动较少，行政法未引起注意；行政法没有被认为是一个独立的法律部门，而是附属在普通法之中，或是按其内容附属在其他法律之中。

美国在建国以前，组建美国的13个殖民地曾长期受到宗主国英国的专制统治，因此美国人对专制统治充满恐惧。《独立宣言》中写道：“我们认为这些真理是不言而喻的：人人生而平等，他们都从他们的‘造物主’那里被赋予了某些不可转让的权利，包括生命权、自由权和追求幸福的权利。为了保障这些权利，所以才在人们中间成立政府。而政府的正当权力，则系得自统治者的同意。……”[17]，这体现了美国人追求自由、反抗暴政的精神。同时，在美国建国时，自然法思想、三权分立理论以及法治理论都已深入人心，加之建国前殖民地相互独立的特定背景，这些都影响到美国建国时期对国家政体的选择，促使美国建立起一个权力有限并受到严格监督的联邦政府。

联邦宪法和司法审查制度构成美国建国初期依法行政的基石，为美国的依法行政提供了基本保障。

依法行政是美国宪法的要求，离开了宪法背景，很难对美国的行政法制度作出合理解释。美国宪法对政府依法行政的要求来源于对三权分立、联邦制、公民基本权利的规定。

麦迪逊曾说：“立法权、行政权和司法权置于同一人手中，不论是一个人、少数人或许多人，不论是世袭的、自己任命的或选举的，均可以公正地断定是虐政。”[18]美国宪法根据洛克、孟德斯鸠的分权理论及英国的政治体制，将立法权、行政权和司法权分别授予国会、总统和法院，三权相互制衡，以确保权力的合法行使。三权分立体制在以下三个方面确保了政府依法行政：1、立法机关创建行政机构和设定行政机构权力的范围；2、司法机关控制行政机构权力的行使；3、政府间的关系由法律调整，政府公务员依法管理。

美国在国家权力的纵向结构上采用联邦制，联邦制决定了政府依法行政的必要：联邦政府和州政府都只能在宪法规定的权限范围内活动，联邦政府不能随意将自己的意志强加于州，州也不得行使属于联邦的权力，联邦政府和州政府的权限冲突由联邦法院依法裁决；联邦政府负有保障联邦宪法被忠实执行的义务、保障个人宪法权利的义务，当州政府的行为侵犯公民的宪法权利时，受害人可以向法院以获得救济。

美国的《权利法案》和第14条宪法修正案规定了公民享有的基本自由和权利，公民的自由和权利为行政权的行使确立了最低标准，即联邦政府及州政府的活动不得侵犯公民的基本自由和权利。对公民的自由和权利的保护决定了依法行政的必要。首先，它要求政府可以为某种行为和不得为某种行为；其次，它要求政府在行使权力时必须提供某种程序上的保障；再次，政府如果侵犯公民的自由和权利，公民可以通过司法审查获得救济。

如果说联邦宪法是通过体制的建立来确保政府依法行政的话，那么，司法审查制度则是通过法院的监督来保证政府活动的合法。美国在建国之后的近100年间，行政法的特点就是：市场加法院，或者立法加法院，行政机关的作用不占主导地位。即这一时期，美国行政法的中心是由法院按照英国普通法和衡平法的原则对行政活动进行司法审查。[19]这一时期，行政机关在社会生活中的作用不占主要地位，经济活动和社会活动主要不是由政府干预，而是由市场调节。法院根据合同规则、侵权行为规则和财产权规则对市场进行监督。在需要制定法律进行干预的时候，立法机关往往会制定详细的法律，直接规定公民的权利和义务。在法律遭到破坏时，由法院进行制裁以保障法律的执行。在官员违法侵害公民普通法上的权利时，法院根据普通法上的特权令和衡平法上的制止令、确认判决来约束官员的违法行为，同时也根据普通法的规则科处官员个人的赔偿责任。

一般认为，美国法院的司法审查权是由1803年马伯里诉麦迪逊一案确立的，马歇尔大法官在该案的判决中表明：“任何一种法律如果与宪法相抵触，最高法院都有权把它宣告为无效，从而使联邦法院成为联邦宪法保护者。”[20]也正是这一案件使得联邦最高法院成为联邦宪法的最终解释者。该案除了其宪法意义之外，还具有重要的行政法意义。该案实际上是一个复审行政机关行为的案件，即要求行政机构发给原告委任状，履行一定的义务。马歇尔大法官在判决中也充分肯定了对行政行为司法审查的必要：“每个人受到侵害时，都有权争取法律的保护，政府的职责之一就是提供此项保护。……国务卿不得剥夺他人既得的权利，如企图剥夺他人的既得权利，则他应向法院陈述理由。”[21]

司法审查包括违宪审查和违法审查两部分。违宪审查根据宪法及其修正案，违法审查根据制定法、普通法及衡平法原则。行政机关的行为要符合制定法的规定，制定法没有规定的，要符合普通法和衡平法原则。行政机关必须在法律授权的范围内依法定程序行为，这是法院对行政行为进行司法审查的基础性原则。通过司法审查，可以纠正违宪行为，同时保障联邦政府和州政府各自在宪法规定的权限范围内活动；可以纠正违法行为，保障相对人的权益。司法审查是确保依法行政的最终屏障。

美国行政法制度是随着行政权的扩张而逐步发展的。美国许多学者认为，1887年州际商业委员会的建立标志着美国行政法的开端。[22]19世纪60年代南北战争结束后，美国的工业开始迅速发展，工业化导致城市化以及社会各阶层的冲突等一系列的社会问题，对此，立法机关和司法机关无力应付。对于日益复杂的经济问题，立法机关也无力制定详细的法律进行控制。因而只有试图利用行政力量来解决这些问题。

当时，首先需要解决的是铁路运输问题。美国从19世纪30年代开始兴建铁路，政府对私人修筑铁路采取支持和鼓励的政策。后来，铁路运输成为垄断性行业，采取垄断价格和歧视性的区别价格，这引起了农民和中小企业的不满，他们要求政府对铁路运输进行控制。最初是由州政府对铁路公司进行控制，但是铁路运输超过一个州的范围，州政府对此不能进行有效控制，只有联邦政府才能解决这个问题。结果，联邦国会于1887年制定《州际商业法》，建立了州际商业委员会控制铁路运输。州际商业委员会是美国的第一个独立管制机构，独立于总统，具有制定运输政策和决定运输价格的立法权，具有执行该政策的行政权，还具有裁决由此而引起的争端的司法权。在州际商业委员会建立以前，国会也曾授予行政机关委任立法权或委任司法权，但不是一个机关同时行使这三种权力。州际商业委员会是对传统三权分立体制的突破，是联邦行政组织的一个创新，开辟了联邦政府由不介入私人经营活动到控制经济的新时代，标志着美国现代行政权的扩张，在美国行政法的发展中具有划时代的意义。以后，美国陆续建立了60多个独立管制机构，解决了大量的经济和社会问题。

独立管制机构自建立之是起就受到了反对，批评者认为这些机构违背了宪法的分权原则、限制了总统的权力。但是，由于独立管制机构可以摆脱政治影响、发挥技术优势，可以迅速对管理中出现的问题作出反应，可以以合议制的组织形式公正地行使行政裁决权，美国法院对独立管制机构采取支持态度。同时，法院也认识到对享有巨大权力的独立管制机构进行控制的必要性，因此采取严格的司法审查态度，防止其对私人权利的侵害。这一时期，由于传统的司法审查在适用时程序上受到很大的限制，不能适应行政机关权力扩张以后对权利救济的需求，普通法上的司法审查逐渐为法定的司法审查所代替，并且，法院在司法审查中采取严格的审查标准，要求独立管制机构行使权力必须符合下列条件：1、对私人科处制裁必须法律的授权；2、行政机关作出决定的程序，必须能够保证其决定符合授权法的规定；3、行政决定必须接受司法审查；4、行政决定的程序必须方便司法审查。[23]

美国行政权力迅速扩张是在1933年至1946年期间，这一时期也是美国行政法发展的最重要阶段。1929年，美国爆发了严重的经济危机，直到1933年罗斯福当选总统，经济仍处在萧条期。为了摆脱经济危机，罗斯福总统推行复兴经济的新政。新政的主要内容是加强国家对银行、市场和农业的控制，实行最低工资制、社会保障制等。为了执行新政的各项措施，许多独立管制机构得以建立、一批授权行政机关管理经济的法律也被制定。随着独立管制机构大量涌现，对于某些独立管制机构权力的行使，法律没有规定必要的程序限制；对于授权行政机关管理经济的部分法律，授权机关也没有规定听证程序，或虽规定了听证程序但行政机关不执行。因此，要求实现行政程序的标准化、法律化和加强司法审查的呼声越来越高。在这一压力下，罗斯福总统于1939年命令司法部长任命一个委员会研究行政程序问题。二战后，在该委员会报告的基础上，国会于1946年制定了《联邦行政程序法》。该法规定了制定行政法规的程序、行政裁决的程序、司法审查的形式和范围、听证官员的地位和权力，统一了联邦行政机关的行政程序，为联邦行政机关规定了一个最低的程序要求，对于保障依法行政具有重要意义。这一时期，美国也放弃了豁免原则，承认了国家的赔偿责任，制定了《联邦侵权赔偿法》，推动了美国行政法的现代化。

《联邦行政程序法》制定以后的20年内，美国行政法没有重大的发展。60年代以来，随着国会立法从经济控制领域转向社会控制领域、环保领域和消费者保护领域，福利行政、服务行政兴起，行政权更为广泛地影响到公民的生活，公民对行政权的进一步扩张及自由裁量权的不受规制提出批评，司法审查的目的也不再局限于防止行政机关滥用权力侵害私人权利，而趋向于扩大公众对行政程序的参与，以督促行政机关为公众提供更多的福利和服务。因此，对司法审查原告资格的限制被放宽，凡是受到行政决定影响的人，无论是直接当事人，还是竞争权人、一般消费者，都有权提起司法审查。司法审查中的豁免原则也被放弃，受到不利行政决定影响的人可以直接以美利坚合众国为被告。法院还在司法审查中要求行政机关在非正式程序的裁决中必须说明理由并制作必要的行政记录以供法院审查，也加强了行政人员对侵权行为的赔偿责任。

由于过去从程序上和司法审查上限制行政机关的权力只能保障个人的利益不受行政机关的侵犯，但不能保证行政机关的活动符合公共利益，也不能保证行政机关可以为公众提供更多的福利和服务，因此，有必要实行行政公开，以补充程序限制和司法审查的不足。于是国会于1966年对《联邦行政程序法》中关于行政公开的规定予以修订，制定了《情报自由法》，该法规定除法定的9类文件外，其它政府文件必须全部公开，任何人有权要求查阅，行政机关不得拒绝。1972年，国会制定了《联邦咨询委员会法》，规定咨询委员会会议必须公开。1974年制定《隐私权法》，以保护公民的隐私权和确保公民的自由。1976年制定《阳光下的政府法》，规定合议机关的会议必须公开。这些法律构成了美国行政程序法的重要组成部分，使美国行政法朝着更大的政治参与、朝着行政决策程序的最大透明度方向发展。

美国行政法经过60年代中期和70年代的改革后，直到现在，一直处于反思和改革状态。现阶段，四个范围的管制革新标志着行政法新变革的开始：1、将公共职能委托给私人部门；2、以市场约束方式代替命令—控制方式；3、应用市场结构模式——政府公司化；4、应用协商立法、行政争议的非正式裁决程序等程序规则。这些变革的结果是将公共权力扩展与国家干预的合法化，转变为使公私权力融合，以及使用私权力并通过市场机制达到公益目的方式合法化。[24]

综上，笔者认为，美国的行政组织制度、行政程序制度、司法审查制度、行政赔偿制度以及国会和总统对行政的控制，保障了美国的依法行政。美国的依法行政原则为：

1、承认法律的最高权威，要求政府依照法律行使权力，但法律必须符合一定的标准和包含一定的内容，否则法律也可以作为专制统治的工具；

2、为了保护公民的利益不受政府和官员的侵犯，还必须在程序方面对政府权利的行使加以限制，政府行使权力必须遵守正当法律程序；

3、法律规定的权力和程序必须执行，为此，必须有保障法律权威、限制政府权力、保护公民权利的机构。

三、法国

法国是现代行政法的发源地，素有“行政法母国”之称。在法国行政法的发展过程中，行政法院（尤其是国家参事院即最高行政法院）发挥了至关重要的作用，甚至可以说，行政法院造就了法国行政法，造就了法国的行政法治。

法国行政法院的产生，与其近代历史发展有着极为密切的关系。法国的普通法院在历史上所充当的角色是法国独立的行政法院系统产生的重要历史因素。

法国在17世纪时处于王政集权统治时期，但国王除了能掌握其私人顾问会议和专家顾问会议等的裁判权外，司法裁判权几乎完全沦落到代表地方贵族利益的高等法院，尤其是巴黎高等法院。各高等法院拥有两项重要的权力：法规登记备案权、具有法规效力的裁决权。依据第一项权力，一切法令在执行前必须先在高等法院登记，如果执行了尚未登记的法令，或该法令虽已登记但执行结果与法院见解相异，法院可以认为该执行行为无效，并可以处罚该官吏。依据第二项权力，高等法院的判决具有拘束力，这实质上是司法机关在立法。普通法院利用其手中的权力拒绝登记、拒绝执行行政部门反映资产阶级利益和要求的法令，普通法院逐渐成为行政权的羁绊，普通法院与行政部门之间的对立与冲突也日趋激烈。1641年，国王通过圣热尔曼敕令剥夺了高等法院对涉及王室和行政部门的案件的管辖权，而将这一权力交给了王室顾问团。

旧制度下的高等法院在大革命后被废除。立宪会议于1790年8月颁布了《司法组织法典》，其中第2章第10条规定：“法院不得直接或间接地参与立法活动，不得阻止或延缓立法机构所颁布法令的执行……违反本规定的相关责任人员将受到处罚。”[25]第13条规定：“司法职能有别于、并始终独立于行政职能。对于普通司法法院的法官而言，以任何形式干涉行政机构的活动都是一种罪行。”[26]这反映了法国人对分权原则的理解：行政机关不能行使司法权，同样，司法机关也不能行使行政权；裁决行政纠纷的活动属于行政权的范围，裁决其他纠纷的活动属于司法权的范围，行政纠纷应由行政机关处理，不应由司法机关即普通法院处理，否则便是司法权代替行政权。上述迄今为止仍然有效的两个条款使行政机关获得了很大的独立性，并且导致了法国所特有的行政纠纷解决专门机构——行政法院的产生。

从1790年至1799年，这一时期虽然禁止普通法院受理行政案件，但是对公民的申诉并没有考虑设立独立的行政法院来受理，行政审判的组织形式也无相关规定。公民对于行政机关违法行为的申诉，只能向上级行政机关提出，由行政人员受理，国家元首掌握最后的决定权，这种制度称为行政法官制。

1799年，国家参事院即最高行政法院诞生。国家参事院的前身是旧制度下的国王参事院。国王参事院本身没有独立的权力是王室的顾问机构，辅助国王行使立法权、行政权和司法权。国王参事院在大革命时期被废除，1799年重建，成为国家参事院，即最高行政法院。

1799年，宪法第52条规定：“在执政的领导下，国家参事院负责草拟法律草案和公共行政条例，解决行政上所发生的困难。”[27]据此，拿破仑仿造旧制度下的国王参事院设立了国家参事院，作为国家元首的咨询机关，同时受理行政案件。国家参事院便是法国最高行政法院的前身。虽然《国家参事院组织条例》规定：“国家参事院对行政机关与法院之间所发生的争议和业经部长作出决定的诉讼案件进行裁决”[28]，但是在诉讼中，国家参事院仅有“保留审判权”，即公民不服行政机关的决定或认为某一行政行为侵犯了自己的权利，他必须先向主管的部长提出申诉，只有当其对部长的决定仍不满意时，才可以向国家参事院提出复议申请，而国家参事院无权作出裁决，只能审理案件和向部长的上级——国家元首提供解决方案，由国家元首作出最终的决定。这一制度一直持续到1872年，只在1849年至1852年期间中断了几年。后来根据有关法律，在各省也设立了省参事院，作为省长的咨询机关，同时受理省内少数行政案件。1806年，国家参事院增设了一个诉讼委员会，专门集中进行行政争议的裁决。诉讼委员会就行政争议作出裁决，由国家参事院大会批准后作为建议向国家元首提出。从此以后，行政争议裁决职能和行政咨询职能分开，行政审判向着专业化和独立化的方向发展。诉讼委员会于1849年改称为诉讼组，这一名称沿用至今。

1870年普法战争结束后，国防政府曾取消了国家参事院，但1872年5月24日通过的法律恢复了国家参事院，并赋予其委任审判权，规定其以“法国人民”的名义而不是以“国家元首”的名义进行审判。从此，国家参事院在法律上成为法国的最高行政法院。但是，由于这部法律并没有对行政诉讼程序作出明确的规定，此前向部长申诉的惯例并未得到改变，当事人仍然只有在得到“部长法官”的裁定之后才能决定是否到国家参事院提起行政诉讼。1889年12月，国家参事院在卡多案件的判决中，正式废除了向部长申诉的惯例。自此以后，国家参事院对于行政诉讼案件取得了普遍的管辖权限。行政上的一切争议，凡是法律没有规定由其他法院受理的，都可向国家参事院提出。这种制度一直持续到1953年。

1889年以后，法国对省参事院又陆续作了一些改革。1926年把每省一个参事院合并为数省一个，称为省际参事院。1934年和1938年的法律又把省际参事院的管辖权扩大到可以受理有关地方团体和公务法人的诉讼。

自从国家参事院对行政诉讼案件取得普遍管辖权后，受理的行政案件日益增多，积压现象严重。为了减轻国家参事院的负担，加速行政诉讼的进程，1953年的《行政审判组织条例》和《公共行政条例》规定省际参事院为一般权限法院，凡法律未规定由其他法院管辖的一切行政诉讼案件都以省际参事院作为初审法院，国家参事院受理行政诉讼的权限以法律规定为限，[29]并将省际参事院改名为行政法庭。因此，国家参事院成为特定权限法院。

另外，为了进一步减轻国家参事院的负担，1987年《行政诉讼改革法》设立了上诉行政法院，以分担国家参事院的大部分上诉审管辖权。[30]这样，最高行政法院、上诉行政法院、行政法庭、行政争议庭（法国海外没有建省的领地内受理行政诉讼的机构）组成了普通行政法院，加上审计法院、预算和财务纪律法院两种专门行政法院，共同构成了完整的法国行政法院系统。

尽管上述国家参事院逐渐取得了完全的行政审判权，但在法国三权分立的政治架构中，其仍然是一个行政机构而不是司法机构。国家参事院除了具有行政审判职能、裁决行政系统内部管辖权的职能、指导下级行政法院工作的职能外，还具有咨询职能。前三种职能主要由诉讼组行使，当遇到特别重大的行政案件时，由“审判委员会”负责决策。咨询职能主要由行政组行使，行政组的工作包括：监督和指导地方行政机构以及非营利性社会团体的活动，对行政部门日常管理工作中所涉及的宪法和法律问题作出解释，协调国家与教会之间的关系、协调行政系统内部各部门之间的关系，立法咨询。1963年，国家参事院增设了一个报告委员会，后改称报告和研究组。报告和研究组负责总结国家参事院的活动并每年向总统提出报告，以国家参事院的名义对法律、行政条例和一般行政提出改革意见，也负责提出行政判决的执行措施。虽然存在这样的职能划分，但是，国家参事院基本上是作为一个整体发挥作用的。诉讼组的人员经常应邀参与立法草案的讨论，而行政组与报告和研究组的人员也可能参与某些涉及其专业领域的行政案件的审理。这种行政职能与司法职能相混合的制度安排体现了法国人对行政法的理解，也造就了法国行政法的特色。

在法国，行政法被理解为一套在行政管理实践过程中逐步发展起来的、能够保障行政管理活动顺利进行的良好惯例。它不是从外部强加给行政部门的、旨在控制行政权的限制性规则，而且在行政系统内部发展起来的、使行政活动获得有效性和正当性的支持性规则。这种规则主要不是由立法机构所制定的成文法来加以表述的，而是由国家参事院的判例来加以阐述和发展的。因此，行政法的重要原则由判例产生、具有独立的行政法院系统、行政法自成独立的法律体系、行政法没有形成统一完整的法典构成了法国行政法的特点。

需要说明的是，法国行政机关的活动并不完全属于行政法的范围和由行政法院管辖，一部分行政活动适用私法规则和由普通法院管辖。因此，哪些行政活动由公法调整，哪些行政活动由私法调整，便成为法国行政法的基础性问题。法国法律有时规定某事项适用行政法、某事项适用私法，但从来没有规定一个适用行政法的标准。从法国行政法的发展与行政机关行政职能的发展来看，行政法院和权限争议法庭（解决普通法院和行政法院之间管辖权争议的机构）也提出或确认过不同的标准，学术界也据此建立了不同的学说。

在19世纪的绝大部分时间里，行政法院以公共权力作为适用行政法的标准。公共权力说以观念为基础，认为行政法是规定行使的法律。该学说认为，国家行政行为可以一分为二。一种是“权力行为”，是指行政机关采取命令和禁止的方式行为，这类行为适用行政法并受行政法院管辖。另一种是“管理行为”，在这类行为中，行政机关与当事人处于平等地位，采取合同方式行为，故受私法支配和由普通法院管辖。法国在19世纪上期，国家的行政职能主要限于国防、警察、税收、司法等方面，行政机关的行为均为行使公共权力的行为，所以行政活动基本上都受行政法的支配。但是到了19世纪下期，国家的行政职能不断扩大，行政机关越来越多地干预经济生活，并为满足公共利益而提供大量的如并通、通讯、卫生、救济等服务行为，这些行为既不是传统的权力行为，也不是私人行为，不应受私法支配，应当适用行政法。因此，公共权力说难以解释这种情况。于是，在19世纪70年代，公共权力说被公务学说所取代。

权限争议法庭在1873年布朗戈一案的判决中提出了以公务标准作为适用行政法的标准。根据这一标准，行政机关直接以满足公共利益为目的的活动属于公务活动，适用行政法；行政机关的财产管理活动属于非公务活动，适用私法。在这一判例的基础上，法国波尔多大学教授莱昂。狄骥（LeonDuguit），建立公务学说，狄骥及其追随者在法国称为公务学派。公务学派强调行政主体直接以满足公共利益为目的的一切活动都是公务，例如国防、交通、教育等。当某种公共利益难以由私人进行维护或私人活动不能满足需要时，国家就把它确定为一种公务，并保证其实施。[31]这些基本观点比公共权力标准更能说明行政法的性质，更接近于社会现实。所以在二战以前，它一直是法国行政法的基本观念。但是二战后，随着行政职能的变化，国家大量从事经济活动或把私人企业国有化，出现了大量的经济公务（或工商业公务），此外，随着社会保障制度的建立、自由职业者组织同业公会负责审查会员的开业咨格和维持职业的道德纪律，出现了社会公务、职业公务等，这些受私法支配、由普通法院管辖的公务，都超越了以往行政法上的公务范围，也动摇了公务标准作为适用行政法标准的基础。

上述两种标准在其提出初期都能说明当时行政法的性质，为行政法的适用范围提供了一个简单一致的标准，能为大多数人所接受，但是后来随着行政活动的发展，两种标准都难以说明全部行政活动，不能在新形势下作为行政法的基本观念。于是出现了多元标准学说，即不像过去一样以一个基本观念为标准，而是从不同的角度提出了数个标准。多元标准学说主要有：公共利益说、新公共权力说、区别行政法的基本观念和行政法院的管辖权的标准说、区别广义行政法和狭义行政法说、否认行政法的基本观念说。这一系列学说虽然也都能从某一角度说明行政活动，但是也还不能说明全部行政活动。因此，国家参事院认为，行政法不是只有一个基本观念，而是具有几个基本观念，这样才能适应行政活动的不同目的和方式，所以，在决定管辖权时，不是采用一个标准，而是采用多个标准。[32]

以上法国行政法的独特制度安排与特点符合法国的国情，使法国的公共行政部门得以在合法性与效率之间保持一种理性的均衡，并且造就了法国模式的行政法治。

行政活动必须遵守法律，法律规定行政活动的机关、权限、手段、方式和违法的后果。法国行政法学者将这称之为行政法治原则。行政法治是法国公共行政的传统，这一传统始于1789年《人权宣言》的第15条规定：“公众有权要求任何政府官员对其行政管理行为的合法作出说明。”[33]这一原则确立了公共行政部门对公民负责的方式和途径：严格依照法律所规定的程序和实质要求履行行政行为，并且严格将行为限制在法定的授权范围之内。在长期的历史演进过程中，尽管法国的政治体制和宪法几经改变，但这一行政法治并对公民承担“说明责任”的原则却一直得到坚持，从而使法国行政系统成为法国社会中维护秩序和稳定的最重要的力量。在长期的历史演进中，从这一原则中逐渐衍生出许多更为具体和细致的公共行政准则——行政行为的可靠性与可预见性原则、公开性与透明性原则、有效性与及时性原则、对某些行政行为主动说明理由原则等。同时，行政法治的传统并没有消除行政机构在处理具体问题时所必不可少的自由裁量权，只是试图把自由裁量权限制在一定的范围内，从而防止行政权力的滥用。当然，仅仅制定出一套完整的法律尚不足以确保行政法治的实现。在法国，行政行为的合法性受到来自部长、议会、监察员、公务员奖惩委员会、行政法院、调解专员等多方面的监督与制约。据此，笔者得出结论，法国的行政法治原则为：

1、行政行为必须根据法律；

2、行政行为必须符合法律；

3、行政机关必须采取行动保证法律规范的实施。[34]

四、德国

在德国的不同历史时期存在着不同历史类型的行政，不同历史类型的行政有着不同的性质、范围和行政方式，因此也就有不同类型的行政法。在诸多类型的行政与行政法之中，唯一不变的因素就是依法行政。

13世纪之前的德意志，没有国家这一概念，流行的是一种人格行政的观念，统治者主要借助于个人对其效忠和人身依附关系实现对社会的控制。

自15世纪至17、18世纪，诸侯国林立的德意志开始产生有关警察与秩序的法律，即警察法，这便是德国行政法的起源，德国也由此进入了“警察国家行政”时期。这一时期的行政完全表现为君主专制之下的警察活动，警察法按照统治者的意志制定，警察可以任意侵犯臣民的权利，其活动范围不受法律限制。这一时期行政的本质就是德国的领主、王侯以警察法为实现绝对统治权的工具，对其领土和土地实行绝对的统治，其特点是范围广泛、管理强度大、不受法律约束。这也充分表明德国行政法产生之初是维护封建专制统治秩序的人治行政的工具。与此同时，行政裁决机构开始建立。1495年神圣罗马帝国设立帝国最高法院，1501年设立帝国枢密院，这两个帝国最高法院具有受理控诉行政机关案件的管辖权，但其行政裁决权受到地方统治者特权的严格限制。在地方设有由地方行政当局的行政官员组成的行政专门小组，行政专门小组被授权行使行政裁决权，其主要功能是监督行政机关的行政，而不是为受到非法行政行为侵害的私人提供法律救济，因此，地方上实际不存在管辖行政诉讼案件的司法机构。

19世纪初期，法国大革命以来的自由主义思想深刻影响了德国的中产阶级，他们极力反对德意志君主专制统治，要求国家必须服从法律，政府行为必须具有可预测性，为此需要建立一个三权分立、人民参与立法活动、确认并保证公民基本权利自由的国。德国经过1848年资产阶级革命建立了君主立宪制，以法治原则为基础的国产生。在随后半个世纪的制宪与立法过程中，依法行政原则初步确立。这一时期，行政机关与公民之间在许多领域的关系均受到法律的制约，行政机关的行为必须依法进行。在维护法律与社会秩序方面，依法行政的原则是由1882年普鲁士最高行政法院在“克劳茨伯格判决”（Kreuzberg）确立的。这一判决之后的数十年中，普鲁士最高行政法院根据《普鲁士普通法》的规定逐渐形成了一套完备的警察法体系，这对德意志其他各邦和地区相关法律和行政法的形成具有深刻影响。这一时期，德国也进入了“自由法治国行政”时期，国家根据“没有法律的授权国家不得对经济社会和公民的自由进行干预”，采取不干预原则，对国内经济和社会生活的干预减少到了国家职能最低或最基本的程度，仅保留维护公共安全与基本秩序、消除社会危险的职能。经济和社会生活则按照自由竞争的原则，靠自发的调节机制来决定发展方向和过程，实行自由放任。在德国行政法的沿革过程中，在法治国家原则的基础上，德国行政法院系统也逐渐形成。1808年，普鲁士将行政专门小组的行政裁决权转移给普通民事法院，这导致了行政纠纷的裁决机关与行政机关正式分离。1849年，法兰克福宪法草案明确规定停止行政机关对行政纠纷案件的行政裁判权，所有行政诉讼案件均由法院裁判。这意味着为了防止行政机关自身对其行政行为监督的不公正，从体制上制约行政机关依法行政，司法机关必须依法监控，这为司法机关对行政权力的行使实行司法控制奠定了基础。虽然法兰克福宪法最终未能生效，但它所确立的体制为某些州所接受。1863年，巴登邦建立了一个独立的高等行政法院，这是德国第一个独立的高等行政法院。1872年至1875年，普鲁士创立了一个独立的行政法院体系，其设置的县委员会为初等行政法院、地区委员会为中等行政法院、普鲁士高等行政法院为最高行政法院。初等和中等行政法院只具有行政法院的性质，还尚未与行政机关相分离，不具有司法机关的完全独立性；高等行政法院具有完全的独立性，是与行政机关完全分离的独立的司法机关。普鲁士的这种行政法院体系对德国各个邦相际建立和完善初等和中等行政法院体系具有示范和先导作用，从1874年至1924年，在德国领域内相继建立起二级或三级独立的行政法院体系。这一时期，联邦在设立统一的行政法院方面没有取得进展，只是设立了一些专门行政法庭。1919年《魏玛宪法》是德国设立联邦行政法院的第一个宪法性依据，该法规定联邦及各州应依据法律成立行政法院，这对德国行政法院制度的建立和完善起了直接的推动作用。但在魏玛共和国时期，统一的中央行政法院并未成立。在纳粹统治时期，1934年颁布《司法引导法》，规定设立帝国行政法院，并将普鲁士高等行政法院并入帝国行政法院。1939年希特勒颁布行政简化令，解散了各州的一、二审诉讼机关，多数州的高等行政法院也陷入停顿。1941年5月在1934年帝国行政法院的基础上，在柏林设立了帝国行政法院。到1941年8月德国各邦已经建立起的高等行政法院均被撤销。当然，这一时期的帝国行政法院也不可能在保障公民权利、追究行政违法等方面发挥实际作用。因此可以看出，19世纪至20世纪初的德国，在法治国家原则的指导下实现了从人治到法治的过渡和质变，建立了并逐渐完备了行政复议和行政诉讼制度特别是行政法院体制，这就为德国依法行政提供了一个基本条件。

以上两个时期德国行政法和依法行政的发展，离不开对行政法学家和行政法学理论的依赖。德国的行政法学家和行政法学理论推动着行政法和依法行政的发展，这一点与其他国家相反。

相对于德国其他古老的部门法学而言，行政法学的历史显得十分年轻。18世纪时行政法学只不过是国家学和行政学的附属部分，人们仅仅依据“国家学的方法”对诸如贫民救济、教育、警察风纪、刑事警察等国家任务以及有关的法律限制予以分析阐述。19世纪上半叶，行政法学还处于晦暗未明之中，而且是包括经济学和社会学在内的“行政学”、“行政学说”的分支。最早为德国的行政法学发展成为一门独立的学科作出贡献的主要有罗。冯。莫尔（R.VonMohl）、弗。冯。迈耶（F.F.VonMayer）和弗。杰。斯塔尔（F.J.Stail）。罗。冯。莫尔对德国行政法学形成的贡献主要在于他通过自己的教学活动，使各公国旧的“警察学”转变为新的行政法学。弗。冯。迈耶对德国近代行政法学形成的主要贡献是将各邦分散的行政法统一成为一种通行整个德意志的行政法，以法学的方法代替传统的国家学的方法来研究行政法，引入法国行政法学的成果，最先将行政行为作为中心来构造行政法总论的体系，视行政和国民的关系为权利和义务关系并将此贯穿于整个行政法体系之中。弗。杰。斯塔尔则运用“国家法人说”原理阐明君主及其统治下的政府的行政行为必须符合体现国家意志的法律，并认为法治国家的内涵不是指国家的内容和目的，而是指实现这种内容和目的的方法和手段，这是德国法制史上第一次对依法治国是实现法治国家目的的手段这一概念的科学阐释。自19世纪中期起，德国法学界的一些学者都在其论著中提出实现法治国必须依法行政的观点。19世纪末20世纪初，“德国行政法学之父”奥托。迈耶（OttoMayer）于1895年至1896年出版了两卷本的《德国行政法》。他借助当时比德国发达的法国行政法的研究，推动了德国行政法理论特别是法治国原则和依法行政原则的发展，将之含义引向更深的层面。《德国行政法》一书分为总论、分论两部分，虽然分论中分析了警察权、财政权、公物等方面的内容，但与过去的“国家学的方法”不同——不描写个别的行政管理分支（如税法、营业法、公路法等），而是从复杂的凭经验（尤其是法院和其他机关的判例和实践）总结出来的现象中分析法的一般范畴，是以“法学方法”研究行政法学，这一点尤其表现在分析行政法共同原理的总论中。奥托。迈耶所创立的“法律支配”（也称“依法律行政”）和“法律优先原则”、“法律保留原则”以及“具体行政行为”、“特别权力关系”、“公法上的权利”等概念是描述现代行政法的核心概念。对于这些学说概念的精确界定以及对于“法学方法”的发展和完善，一直都被认为是奥托。迈耶的最大贡献之一。《德国行政法》先后又于1914年至1917年和1924年再版，对德国近现代行政法理论和原则的发展、对法国和日本行政法学以及我国20世纪初期行政法学和其后台湾地区行政法学的发展都产生了深远的影响。一战后，德国政府的行政职能已经大大不同于以前，行政法需要能反映新情况的理论。在把时代的变化与行政法理论的发展相结合方面，恩斯特。福斯特霍夫（ErustForsthoff）做出了有代表性的贡献，他在1938年发表了《作为给付主体的行政》一文，创造了“生存照顾”和“给付行政”理论。通过生存照顾的概念，他将提供为人们生活所必需的条件和给付确定为行政的任务，认为应当把给付行政纳入行政法规范的范围并成为行政法不可缺少的组成部分。后来，汉斯。杰。沃尓夫（HansJ.Wolff）、奥托。巴霍夫（OttoBachoff）在概念的严密和体系的完善方面，把德国行政法推到了今天的程度。二战后，德国进入“社会法治国行政”时期。现代德国所谓的社会法治国有两个方面的意义：1、国家可以拥有广泛的社会管理职能；2、国家的社会管理职能必须受到法律的约束。因此，国家职能的扩张和行使必须受制于法律，是社会法治国行政区别于自由法治国行政的特征。自由竞争在德国导致的社会矛盾和冲突在客观上需要一个超脱于自由竞争主体并能够扼制自由竞争恶果的协调者，基本社会公正的维持需要一个公正的社会产品分配者，经济的发展需要一个执行共同社会事务的组织者，基于此，国家的职能必须扩张，国家不仅要负责照顾私人的社会安全，而且还必须担负起组织社会生存和发展的一系列职责，即担负起以“生存照顾”为社会基础的“给付行政”职能。为了实现给付行政职能，在国家职能扩张的同时，必须保障公民的权益，因此国家职能的行使受制于法律成为必需。为此，德国逐步承认了“主体公法权利”概念、否认了“特别权力关系”理论，并通过大量的行政立法将法律对公民基本权利的保护达到了完全普遍化。这一时期德国制定了大量的行政实体法，并重视和不断完善经济行政法的立法。同时，行政程序与行政诉讼方面的立法及制度的完善推动了德国行政法的发展和依法行政原则的实现，1976年德国颁布了融程序法与实体法为一体的《联邦行政程序法》，该法的颁布标志着德国行政法进入了成熟阶段。随着德国行政立法的发展和完善，行政诉讼制度也同步发展着。二战后，在联邦德国（原西德）领域内，于1946年6月正式恢复了原有的行政法院体系，并且对原有体系作了相应调整。1949年《波恩基本法》规定设立联邦行政法院，并且规定行政法院属于司法体系。1952年德国正式建立联邦行政法院。1960年颁布《行政法院法》，该法的颁布使联邦及各州均以其为根据，统一建立行政诉讼制度和行政法院体系。德国行政法院实行三级三审制，即州内设置行政法院和高等行政法院、联邦设置联邦最高行政法院。行政法院完全脱离行政机构，是一种独立的司法机构，执行行政司法职能，实行法官独立和行政司法监督，设置具有特色的公益代表人制度。

当代，德国行政法和行政诉讼制度有了新的发展，表现在：1、注重行政效率和服务行政；2、加强行政立法基本上形成了覆盖现代行政活动和行政管理方面各个领域的一般行政法体系，这是任何其他大陆法体系国家所不能比拟的；3、经济行政法不断发展，呈现出分权性、地域性、民营性、弱规制性、手段多样性的趋势；4、改革行政组织，扩大了政府及职能部门的社会经济职能，强化了政府对社会经济的干预；5、改革行政手段，提高了行政活动的效率性、透明性、现代化；6、改革公务员法，实行了公务员人事管理的柔软性、灵活性；7、强化司法救济制度，一方面是严格依据联邦基本法的相关规定和相应的法律法规规定并且经常直接地适用基本法的相应条款对行政行为进行审查，另一方面是不断拓宽行政司法救济的范围；8、改革行政审判程序和行政法院管辖范围，确立行政机关的优先评价权；9、统一行政诉讼。

上述德国行政和行政法与依法行政从近代到现代的发展历程表明，德国作为典型的大陆法系国家，虽然在法律体系方面与其他大陆法系国家具有共性，但是在行政法及其依法行政理论方面却具有自己的特性。即公法行政与私法行政二元化、在三权分立原则下行政权优位、行政程序法与部分实体法融合、行政成文法多于判例法、行政强制与行政处分制度健全、行政法院非行政化。德国行政法的特点既是德国法治行政的结果也体现了德国行政法的基本原则。在德国，行政行为违反形式与程序、无权限、超越管辖权、具有实体瑕疵等都会受到行政法院的合宪性与合法性审查。这就决定了在德国行政机关必须根据依法行政原则、比例原则行为。

1、依法行政原则。

依法行政原则要求行政受立法机关规则的约束，同时处于行政法院的控制之下，行政法院应当在其管辖范围内审查行政机关遵守法律的情况。依法行政原则包括两项内容：

（1）法律优先原则。

法律优先原则是指行政应当受现行法律的约束，不得采取任何违反法律的措施。该原则无限制和无条件的适用于一切行政活动。

（2）法律保留原则。

法律保留原则是指行政机关只有得到法律的授权才能活动。该原则积极地要求行政活动具有法律依据，这与法律优先原则消极地要求行政不得违反现行法律不同。该原则不是适用于所有行政领域，目前其适用领域为：干预行政、给付行政、特别权力关系。

2、比例原则。

比例原则由三个子原则构成：

（1）行政措施对目的适应性原则。

即所采取的国家措施（普遍的或个案的）适应于它所追求的或法律所规定的目的，不得偏离。

（2）最小干预可能的必要性原则。

如果以国家措施干预公民权利自由为实现公共利益所不可缺少，那么这种干预应当是最低限度的。公共权力对公民一般自由权利的干预，只应当发生于维护公共利益所必需的程度上。出于基本权利的性质，个人对公共权力不必要的干预可以提出异议进行抵抗。

（3）禁止过分的适当性原则。

即狭义的比例原则，其基本意思是干预自由的国家措施对当事人来说是不过分的，对国家所追求的目标来说是适当的。

因此，比例原则适用于国家活动中目的与实现目的的手段之间的关系、公民的自由权利与公共利益需要的关系。[35]

五、日本

1868年开始的明治维新使日本开始了近代化，但日本的近代化不是由彻底的资产阶级革命开始的近代化，而是在封建制度逐渐解体的过程中，为确立天皇制国家结构而进行的自上而下的近代化，因而具有浓厚的君主专制色彩。日本的法治行政就是在这种历史背景下开始的。

为了巩固明治维新的成果，明治维新初期，政府的当务之急就是实现行政权的集中，建立中央集权国家。为此，1869年，明治政府在中央设置议定、总裁、参与三官职；通过实行“奉还版籍”即令诸侯交出各藩国的版图（领地）和户籍（人名），任命诸侯为藩知事，成立新政府的地方官。1871年，明治政府颁布《太政官职制并事务章程》，统一国家的政府机构；“废藩置县”令，将全国分为3府、72县，由中央政府委任县知事实行统治，从而结束了长期的封建割据，建立中央集权的政治制度，促进日本从封建制向资本主义制的转变。1880年在中央设立法制、会计、军事、内务、司法、外交六省。这一时期，在地方制度方面相应也颁布了《职员令》（1869年）、《县治条例》（1869年）、《县治事务章程》（1869年）、《府县职制及事务章程》（1875年）、《官吏惩戒例》（1876年）、《府县官职制》（1878年）、《郡区町村编制法》（1878年）、《府县会规则》（1878年）、《区町村会法》（1880年）等一系列法令。在对中央与地方的行政组织体制进行改革的同时，政府还颁布了一系列关于县体行政领域的法令和规则，如关于警察方面的有《检事职制章程司法警察规则》（1874年）、《行政警察规则》（1875年），关于财政方面的有《大藏省出纳条例》（1876年）、《会计法》（1881年）、《地租条例》（1884年）。其中，1872年司法省的关于民众地方官吏的通知，具体规定了民众可以向地方法院或司法省法院地方官吏的事项，这实质上是日本关于行政诉讼的最初规定，但是由于此后基于这一通知民众对地方行政官吏的诉讼骤增，为避免造成司法官牵制行政权之弊端，遂又下令逐渐对此加以限制。1885年，废除太政官制度，创设了新型的内阁制度，即新设内阁总理大臣以及宫内、外务、内务、大藏、陆军、海军、司法、文部、农商务、邮政等各大臣，由内阁总理大臣和各大臣组成内阁。内阁制度的设立既为制定宪法和开设国会准备了主体条件，同时也对日本的行政立法产生了方向性的影响。由于政治体制发生变化，与之相应又了一系列的规则和命令，如《地方官官制》（1886年）、《所得税法》（1887年）、1886年起陆续颁布“帝国大学令”、“师范学校令”、“中学校令”、“小学校令”。至1889年明治宪法颁布时，明治政府陆续制定、颁布了一系列法令和规则，表明了日本行政法发展的萌芽，为其后行政法和法治行政原则的确立提供了一定的条件。这一时期日本不断进行对德国、奥地利、法国等西方国家行政法制度和理论的介绍研究，对日本行政法和法治行政原则的形成也有一定的影响。

1889年，日本颁布《大日本帝国宪法》（明治宪法），明治宪法虽然在实质上维护天皇专制，但在形式上确立了三权分立原则，对日本行政法的形成产生了很大作用，尤其是其中第61条规定的“由于行政官厅的违法处分而损害权利的诉讼，另以法律规定由行政法院审判，而不在司法法院的受理范围之内”[36]，为日本近代行政法体制的确立提供了原则依据。根据明治宪法的原则规定，1890年日本颁布了《行政裁判法》和《关于行政厅违法处分的行政审判案件》，这是行政案件审判领域的两个重要法律。此外，明治政府还颁布了《府县制》（1890年）、《文官任用令》（1893年）、《文官考试规则》（1893年）、《国税征收法》（1897年）、《治安警察法》（1898年）、《行政执行法》（1900年）等一系列规定，对地方制度、行政组织、财政税收、治安、行政执行等制度都作出了规定。至此，日本近代行政法体制基本形成，其具有以下特点：1、日本近代行政法属于大陆型的行政法，更加接近于德国的行政法制度；2、在明治宪法之下的日本近代行政法体制中，由于国家的统治权属于天皇，天皇行使行政权不受立法权的限制，而民众的权利和自由受到各种限制，因此，法治行政的原则根本不可能实施；3、行政权优位；4、民众提起行政诉讼非常被动，能获得救济的范围狭窄；5、行政法院的组织有缺陷，严重影响了行政审判权的行使；6、司法审判权与行政裁判权的冲突无法解决；7、行政立法严重不足，不能适应社会发展的需要。

从1912年至二战结束，日本的社会形势几经变革，许多法律制度都随形势发生了变化。行政法制度在这一时期变化不是很大，但也采取了一些措施，主要有修改府县制、郡制、市制、町村制等地方制度和在某些领域颁布法规、法令，这些措施为日后日本行政法体制改革奠定了基础。这一时期，日本行政法的特色可以概括为：中央集权主义、官僚行政主义、警察国家主义、法治国家主义等。

二战后处于占领管制之下的日本接受美国的指导，于1946年制定了《日本国宪法》。相对于明治宪法而言，新宪法的基本原理发生了根本变革，这必然导致日本行政法的巨大变革，使日本的法治行政由近代走向现代。《日本国宪法》确立了国民原则、和平主义原则、宪法的最高法规性与人权保障原则，公民权利的保护日益被重视。在这种历史背景下，传统的行政法理论受到挑战：特别权力关系范围被缩小甚至被否定；[37]行政行为的公定力理论有进一步发展，公定力不是绝对的，在“重大且明显”违法的情况下，公民有对抗权；[38]反射性利益理论被冲击，代之而起的是法律保护的利益理论、事实上的利益理论；行政便宜主义不再是绝对的，裁量零收缩理论产生；公民有了无瑕疵裁量请求权。这些使得日本的法治行政从传统走向现代，从保守走向进步。《日本国宪法》也规定国会是国家唯一的立法机关，这实际上确立了立法权专属于国会，行政权要基于法律而行使。《日本国宪法》还废止了行政法院，规定行政案件的审判权属于司法法院。包含这些内容的《日本国宪法》的制定和实施，为战后日本的行政立法改革奠定了基础，也必然引起行政法原理的转换。

日本的行政立法改革涉及到行政组织法、行政作用法、行政救济法三个方面。二战后，日本依据《日本国宪法》颁布了《内阁法》（1947年）、《国家公务员法》（1947年）、《地方自治法》（1947年）、《国家行政组织法》（1949年）、《地方公务员法》（1950年）、《地方公营企业法》（1952年）等关于行政组织方面的法规，这些法规的颁布和实施，为战后日本行政组织的规范化和行政职权的明确化奠定的基础。在日本的行政组织改革中，引人注目的是确立了行政委员会制。根据《国家行政组织法》的规定，在府和省内设置委员会作为外局，在特别必要的情形下，在法定的由国务大臣担任长官的委员会内，设置委员会。这是效仿、吸收美国法律制度的产物，目的是实现行政组织的民主化、防止中央集权的官僚行政、分散行政权。日本的行政委员会虽然效仿美国而建立，但具有一定的特点：委员会保持中立和公正，行使职权时不受上级机关的指挥监督，具有独立性；具有准司法权、准立法权；采取合议制；在必要时可依法设立地方分支部局；委员会由专门人员构成，其任命需经参众两院的同意，其身份依法受到保障等。同时，日本的行政作用法也发生了变化，不仅形式上的行政作用发生了变化，而且行政活动的各主要领域也都相继颁布了新的法规，行政指导领域最为显著。1993年日本颁布了《行政程序法》，该法适用于对申请的处分、不利处分、行政指导和登记，其中对行政指导的规定是该法的一大特色，同时也是日本行政法的一大特色。在整个二战后日本的发展历程中，行政指导占有不可或缺的重要地位、发挥过其他手段所无法比拟的巨大作用，堪称日本经济腾飞的一把金钥匙。行政指导是对传统法治行政如机械法治主义和干预行政的重要修正，使现代法治行政走向机动法治主义和福利行政，体现了现代管理权力手段淡化的新特点。《行政程序法》的颁布，可以说，使日本架构起了不属于两大法系的独具特色的行政法体系。在二战后现代法治行政精神的指导下，日本也颁布了许多救济法，如《行政事件诉讼特例法》（1948年）等，建立了各种救济形式，这些救济形式相互补充，各有特色，形成了一个完备的救济体系。日本的救济形式既包括司法救济，又包括行政救济；既包括正式程序救济，又包括非正式程序救济；还包括国家赔偿制度。司法救济是指行政诉讼制度，行政救济是指行政不服审查制度，司法救济与行政救济统称为正式程序救济；非正式程序救济是指苦情处理制度和行政监察员制度等。救济制度的健全是法治行政的保障，又是法治行政完善的标志。日本法治行政救济体系的健全标志着日本法治行政已步入了现代法治的轨道。

二战后日本的行政立法改革使日本创建了具有大陆型行政法与英美型行政法相混合特点的行政法。除此之外，当代日本的行政法制度还具有下列特色：1、行政法的定义尚无定论；2、行政法没有形成统一完整的法典，渊源众多；3、行政法规数量较多；4、行政程序法具有特色；5、行政判例比较发达；6、法治行政原则（依据法律行政原则），即法律优先原则、法律保留原则、司法审查原则。

中国依法行政的历史考察

从近代行政法的产生发展过程可以看出，行政法只有在民主与法治的基础上才能产生，而古代中国的自然经济、宗法社会、专制政治及文化观念决定了古代中国不可能在有丝毫的民主和法治。没有民主和法治，则不可能有共和制及共和制政体的分权制、限任制和选举制，更不可能产生凌驾于社会之上的国家根本大法——宪法，当然也就不可能产生行政法。因此，古代中国没有行政法，也没有依法行政。

1840年鸦片战争以后，中国走上了半殖民地半封建社会的道路，西方资本主义的入侵破坏了中国自给自足的自然经济，促进了城乡商品经济的发展，从而出现了资产阶级和无产阶级。然而，中国的资产阶级由于先天的不足，于封建官、商、地主相比力量悬殊。尽管1911年孙中山先生领导的辛亥革命了满清王朝，创立了中国历史上第一个资产阶级革命政权，但不久便沦为北洋军阀的统治。北伐之后，重新登上政治舞台，在统治期间，实行独裁统治，虽根据孙中山先生“五权分立”的宪法思想颁布了宪法文件，实行五权制，同时也制定了一些行政法令，并设立行政法院管辖行政诉讼，但只是形式而已，作用极其有限。

新中国成立后，我国的法制建设曾一度受到重视，行政法也应运而生。由于缺乏法制建设的经验，便仿效苏联，根据宪法制定了一系列规范行政组织的法律，颁布了各种行政管理法规，但未能建立起有效的行政监督和控权机制。自1957年起，在“左”的思想干扰下，法律受到轻视，法治被否定，政策代替了法律，行政法滞步不前。在随后的“”时期，法律虚无主义发展到登峰造极的地步，民主和法治惨遭践踏和抛弃。因此，这一时期依法行政的作用空间很小甚至没有。

1978年党的十一届三中全会拨乱反正，民主和法治受到了重视，行政法律制度建设得到了恢复并进入了一个比较稳定的发展时期。为了使在“”中被破坏的各级国家政权组织和社会秩序尽快得以恢复，国家立法机关优先考虑尽快制定一系列有关政权组织方面和维护社会秩序方面的法律，同时尽快制定一部适应新时期需要的新宪法。1982年宪法的颁布和国务院组织法、地方组织法的制定，对行政法以及依法行政的发展具有重要意义，是行政法与依法行政恢复和发展的重要契机，随后一系列适应新形势和新情况的行政法律、法规相继出台，各种有关的行政管理制度相继建立，我国的行政管理逐步走向法制化的轨道。这一时期，我国的行政立法还没有完全摆脱苏联模式的影响，将行政法等同于国家管理法，把行政法的作用仅仅看作是政府实现管理的工具，注重行政实体、轻视行政程序，注重对行政权力的确认和维护、轻视对公民权利的赋予和保护。1984年，全国人大常委会委员长彭真根据国家民主政治和商品经济发展的需要，认识到在国家管理领域加强法治的特殊重要性，提出国家管理“要从依靠政策办事逐步过渡到不仅仅依靠政策还要建立、健全法制，依法办事”（《人民日报》1984年4月8日）。我国的依法行政开始起步。同年，国家承认社会主义经济是有计划的商品经济，作出了经济体制改革的决定。随着改革开放的不断深入，商品交换的日益发展，与之相伴随的民主观念得到了加强，而政企的分开、政府职能的转变，又急需行政法予以调整和规范，这就为行政法的勃兴打开了通道。1987年，党的十三大又提出了实行党政分开、进一步下放权力、改革机构、完善民主政治、加强法制建设等政治体制改革的措施，这促使我国法学界解放思想、大胆探索，对传统法律文化和前苏联行政法学理论展开了深刻的反省，从而引发了一场关于法的本质的大讨论。在这场大讨论中，尽管对行政法的本质没有达成共识，但是一般认为，在我国这样一个封建专制影响很深、行政权力一向坚固、公民权利观念淡薄的国家里，行政法本质的基点在于控制和监督行政权力。于是，行政诉讼制度被接受。1989年4月，《行政诉讼法》的颁布，反映了我国行政立法在指导思想和价值取向上的一个重大转变，我国开始从注重对行政权力的确认和维护转向对注重对公民权利的赋予和保护，开始通过行政诉讼来促进行政机关依法行政。但是由于受计划经济的影响，新颁布的行政诉讼法仍然保留有“行政法是国家管理法”的痕迹——将维护和监督行政机关行使职权作为行政诉讼的功能，并且受案范围十分狭窄，致使在实施中不能很好地监督行政权的行使，从而未能实现设置行政诉讼在于控权保民的真正目的。随着《行政诉讼法》颁布，行政法是“控权法”开始在我国行政法学界成为主流思想。

1992年，党的十四大确立了社会主义市场经济体制，中国的行政法走出了误区开始充满生机，依法行政成了时代的要求。1993年，八届全国人大一次会议通过的《政府工作报告》中明确指出：“各级政府都要依法行政，严格依法办事。一切公职人员都要带头学法、懂法，做执法守法的模范。”（《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》1993年第2号），这是我国第一次以政府文件形式确立了依法行政原则。市场经济是高度社会化和市场化的商品经济，是商品经济的高级阶段和现代形态，以市场为基础和资源的配置手段，具有经济主体的多元性和平等性、经济行为的自由性和竞争性、经济形式的契约性和公平性等特征。市场经济要求政府职能由单纯管理向综合服务转变，要求政府加强和完善宏观调控为经济的发展提供服务，要求政府通过行政指导贯彻国家的经济政策、引导企业进行正确的经营决策，通过价格、税收、信贷等经济措施引导各种经济活动朝着预定的方向发展，通过行政合同保障国家重点经济建设的进行、保障合理地开发和利用自然资源，通过建立社会救济和社会保障制度解决失业人员的生活出路，通过举办各种职业培训和发展教育、科技为市场发展提供经济人才，通过社会治安的综合治理及其他行政活动为市场经济的发展创造良好的社会环境等。随着政府职能的这一转变，市场经济也必然要求规范政府活动的行政法的相应转变，由侧重规范约束相对人向侧重规范约束政府自身转变，恢复行政法规范制约行政权的本来面目，充分发挥其控权功能，使行政法成为防止和抗衡政府的调控器；由重实体向重程序迈进，充分发挥行政法的保民功能，使行政法成为保障公民合法权益免遭违法行政行为侵害的有力工具；由以管理为核心向以服务为核心转移，将给付行政、服务行政、福利行政等方法的立法作为行政法的主要内容，充分发挥行政法的服务功能，使行政法成为提高公民物质文化生活的促进器；由强化权力手段向淡化权力手段转变，一必往日仅采用强制命令的单一权力手段的方式，更多地运用非权力方法实现行政目的，使国家与公民的关系更趋于平等。[39]从这一时期至今，《国家公务员暂行条例》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政监察法》、《行政复议法》、《立法法》、《政府采购法》相继出台，《行政强制法》、《行政许可法》、《行政程序法》等也正在制定之中。

目前，我国的行政法朝着民主、法治、服务、科学的方向健康发展，依法行政——“职权法定、法律优先、法律保留、依据法律、权责统一”成为发展社会主义民主的必然要求，成为发展社会主义市场经济的内在要求，成为建设廉洁、勤政、务实、高效政府和从严治政的根本要求，成为改革和发展的新形势的迫切要求，是依法治国的核心和关键，是时代的最强音。

西方国家依法行政的共同演变趋势以及对我国依法行政的启示

从上述分析可以看出，西方国家依法行政的模式在早期差异极大、个性鲜明，从整体上分为英美法系的依法行政模式和大陆法系的依法行政模式两种，或称为“公法模式”与“私法模式”。随着西方国家依法行政的发展，各国在保持各自依法行政模式特色的同时，互相借鉴，开始走向同一。英美法系逐步改变了对行政法的偏见，大陆法系逐步改变了对行政权的偏袒；英美法系接受了维护公共利益的思想，大陆法系接受了保障公民权利的制度；英美法系从敌视行政权走向重视行政权，大陆法系从行政权优越走向公民权优越；英美法系从崇尚司法权走向重视行政裁判权，大陆法系从崇尚行政权走向重视司法权。纵观西方国家依法行政的历史演变，依法行政演变的历史，既是行政权作用不断扩大的历史，又是公民权救济不断加强的历史；既是行政权行使的强权色彩日趋淡化的历史，又是行政权运行程序日趋法治化的历史；既是国家豁免主义趋于消匿的历史，又是公民权救济制度体系趋于完善的历史。依法行政的“依”，由消极走向积极，由机械走向机动；依法行政的“法”，由单一走向多样，由零散走向统一；依法行政的“行”，由被动走向主动，由强制走向平缓；依法行政的“政”，由狭窄走向宽泛，由干预走向给付。

概括而言，西方国家的依法行政的共同演变趋势是：

1、依法行政的范围逐步扩大；

2、依法行政的价值取向趋于权利保护和公益维护并重；

3、依法行政的程序逐步走向法治化；

4、依法行政的手段趋于多样化；

5、依法行政的司法控制日益严格；

6、依法行政的救济体系日趋完备。

依法行政既是现代法治国家所普遍遵循的原则，也是各国据此原则所建立的一整套行政法律制度。西方国家依法行政理论观念、制度体制的多样性为我国依法行政提供了启示，法治理念、法治规律的普遍性为我国依法行政提供了借鉴。

1、减弱行政权的管制功能，加强行政权的服务功能；减弱行政权的微观管理功能，加强行政权的宏观调控功能。

2、在行政权的运行上，大力推动行政程序的法治化、公开化；在行政权的行使上，建立廉洁、勤政、务实、高效的公务员队伍。

3、扩大行政自由裁量权，同时，加强对行政自由裁量权的司法审查。

4、实现“救济类型多样化、救济依据明确化、救济范围扩大化、救济标准合理化、救济实现真实化”。

结语

过去已经向我们显示如何建设未来。中国的依法行政之路应该从理论走向制度，从制度走向实践。中国的依法行政必将发轫于二十一世纪。

参考文献：

[1]沈宗灵。比较法总论[M].北京：北京大学出版社，1987.222.[2]A.V.Diecy，IntroductionToTheStudyofTheLawOfTheConstitution，London：MacmillanEducationLtd.，10thedn.，1959，P.390.[3]A.V.Diecy，IntroductionToTheStudyofTheLawOfTheConstitution，London：MacmillanEducationLtd.，10thedn.，1959，PP.339—350.[4]A.V.Diecy，IntroductionToTheStudyofTheLawOfTheConstitution，London：MacmillanEducationLtd.，10thedn.，1959，PP.202—203.[5]威廉。韦德。行政法[M].徐炳等译，北京：中国大百科全书出版社，1997.23—28.[6]CarolHarlow&RichardRawlings，LawandAdministration，London：Butterworths，2ndedn.，1997，P.7.[7]A.V.Diecy，‘ThedevelopmentofadministrativelawinEngland’（1915），LawQuarterlyReview，Vol.31（148）。

依法行政论文篇2

关键词：行政法地位作用依法行政

国家行政权随着国家的产生而出现，有了国家行政权力的运行就慢慢有了相关的行政法。作为一门社会科学，行政法就是解决有关行政问题的法，属于上层建筑范畴。（罗豪才．行政法之语义与意义分析[J]．法制与社会发展，1995,(4)．），在现代国家中，行政法的作用和地位具体表现为依法行政在社会生活中的重要意义。

一、行政法在国家法律体系中的地位探讨

宪法是国家最重要的根本大法，它调整着根本的社会关系，确定国家基本制度和原则，是国家法律体系中地位、效力、权威最高的法律。相对于刑法和民法等部分法，行政法、宪法的关系更为直接密切。

首先，行政法主要是调整行政法关系、保障、规范和监督行政管理活动的法律，它直接涉及国家权力的确定和行使，有关国家机关之间的关系和国家机构与公民法人之间的关系的宪法规范，主要通过行政法律具体实施。其次，由于国家行政管理内容的广泛性和地位的重要性，决定了行政关系的广泛性和重要性，作为调整行政关系的行政法，作为调整高行政关系和行政法国家和社会生活，为各个方面实施着宪法规范这行宪法规范推行宪法确定的各项基本国寂，而民法、刑法是一般只是宪法确定的某一或某些方面的国家政策。事实上，宪法典中就包含着许多行政法规范，而属于行政法范畴的许多规范同时又是宪法规范。时至今日，“宪法学与行政法学”被称为统一的学科、很多学者均从事宪法与行政法的双向研究，而且行政法学的理论体系还存在着和宪法学体系含混不清的问题。

概括地讲：行政法作为独立部门法的地位只是得到了形式上的承认，行政法与宪法的关系在很多问题上没有理清，行政法相对于宪法的独立性在某种程度上为人们所忽视。很少有人会否认行政法作为一个独立的法律部门所应具有的重要意义，行政法是位于宪法之下、一国法律体系中最重要的部分之一。由于其紧紧的围绕着行政权力展开，也就意味着行政法有着与民法、刑法等部门法完全不同的视野和内涵，其所调整的社会关系的广泛性、复杂性、易变性更是其它部门法所难以比拟的。“在每一种行政法理论的背后都存在着一个国家的理论”（CarolHarlowandRichardRawlings：“LAWandADMINISTRATION”(GeorgeWeidenfedandNicolsonltd.,1988),p.1.，）行政法所与生俱来的政治性决定了其与宪法之间存在着千丝万缕的联系，在很大的程度上，行政法被认为是具体化的宪法、是宪法的动态部分，宪法则被认为是行政法的来源和基础。日本学者室井力也认为“宪法作为国家的最高基本法，是政治价值的体系法；而行政法随以宪法为前提，但却是行政技术的体系法。”（《现代行政法的平衡理论》罗豪才主编-北京大学出版社1997年版⑸）但另一方面，确认行政法独立的法学价值却有着重要意义。行政法是一个独立部门法，它不依附于其他部门法，同时一般不包含其他部门法。辩证来看来，宪法与行政法虽然渊源相连，但彼此并不存在什么“隶属”关系，根本大法只是从宏观上给行政法以指导。“宪法调整的对象是整体利益与整体利益之间的关系，包括平等的及不平等的两个方面，而行政法却调整以公共利益为本位的一定层次的公共利益和个人利益的关系。”（叶必丰著：《行政法的人文精神》湖北人民出版社2000年版，第236页）公认的观点是，宪法是行政法的母法、行政法是作为宪法的具体法来运用的、是宪法的实施法。

实际上，任何部门法都可以称为宪法的实施法，只不过行政法在政治性和价值取向上同宪法精神保持相当程度的一致罢了。我们可以认为，宪法与行政法存在着共同的理论渊源和价值体系、行政法的基本原理源于宪法的实体价值、完善的精神将充分的指导行政法的发展。但如果传统的缺乏、宪法价值的式微，决定了现有的宪法发展程度根本不足以为行政法提供理论依据，那么再称行政法为“动态的宪法”明显是不符合实际的，而行政法抛开宪法的微弱束缚以获得独立的发展，并非不合逻辑、不合情理，而是一种无可奈何的必然。对比其他国家而言，中国的行政法并无如此深厚的宪法渊源，行政法具有很大的独立性，并不是宪法的附属品，相反行政法却在广泛的实践领域为宪法提供了素材和实证基础、充实了的精神、促进了宪法的发展。

因此，过于强调行政法对宪法的依附性和宪法价值的绝对决定性和否定两者的联系一样，也是不符合客观实际的。和其他法横向对比，行政法作为独立部门法的地位，取决于它所调整对象的独立性，即所调整是行政关系为其他法律所不能调整。民法调整的对象是民事关系，它是一种等价有偿的关系，即人们常说的“横向关系”；行政法调整的对象是行政机关在运用国家行政权力对国家事务和社会公共事务实施管理以及公民组织对行政机关进行监督和过程中所发生的社会关系。这种关系可从两个关节点上把握，一是行政法律关系必有一方是行政机关；二是双方地位不对等，在行政管理法律关系中行政机关处于优越的地位。（罗豪才主编．行政法学[M]．北京：中国政法大学出版社，1996．(P22-23)）是一种“纵向关系”。另一方面，行政法作为一个独立的法律部门，与民法、刑法等一样，是构成国家法律体系的最高层次，是独立的法律规范集合体之一，不是几个零散的法律规范，也不是几个法律规范构成的单个制度；行政法是不依附于其他的普通法律部门，也不可能涵盖其他普通法律部门。但值得注意的是随着当代国家行政权力的扩大，行政法的调整范围也逐渐扩及某些传统上认为应属民法刑法调整的领域。这是因为，行政法是法律体系中的一个重要法律部门，是调整国家行政权力的行使和由此形成的行政关系的法律规范体系。人类文明的发展和现代化进程的加速导致人与自然的关系和人与人的关系的复杂化，各种新型社会关系和社会事务剧增，权力作为一种管理能力，其扩增也就成为一种客观的需要。如何折衷与协调它们的关系，使行政权力行使的效率与个体效益的公平保护间实现利益最大化就成为行政法的价值所在。而对这些法律部门产生程度不同的的影响。

二、行政法的作用和依法行政的重要意义

行政法在国家的法律体系有着如此重要的地位，行政法的作用应体现为加强行政法制建设在保障和规范国家行政管理，加强社会主义民主法治建设中有着不可替代的作用，因此，我们要切实加强行政法制建设；而行政法制建设的目标，就是要依法行政严格依法行政，其重要意义表现在以下几方面：其一，加强行政法制建设和依法行政是提高国家行政管理效率，实现行政管理目标的保障。在当今生产力日益社会化，社会发展日益加速，社会联系日益密切，社会交往日益增多的背景下，提高社会的组织化程度对于实现社会的和谐发展有重要意义。

在社会组织化的进程中，卓有成效的国家管理起着主导作用。行政管理无疑是国家管理中最主要，最重要的组成部分，科学高效的行政管理是实现国家和社会稳以及社会政治经济文化的持续发展的基本保障。世界发达国家的经济发展和社会进步与行政法的发达密不可分，这也是建立和完善其行政法律制度的动因所在。当代中国社会正处于转型过程之中。社会主义市场经济体制的建立和发展，正在引起上层建筑的改革和变动。

与社会主义市场经济体制相适应的行政管理的理念、体制、制度等等正在逐步形成。在社会主义市场经济条件下，无论是社会经济秩序和国家安全的维护市场体系的建构，经济运行的调控，还是社会公共事务管理和公共设施的建设都离不开国家行政管理。而行政法又是实现国家行政管理高效、科学的根本保障。行政法以法律形式将国家行政管理的规律加以确认，从而确保行政主体能遵循客观规律，开展行政活动，保证行政目标的实现。行政法确认了行政法体确认行政主体所有的行政权，并赋予行政权以优益性，强制性等属性，这就为行政主体进行行政管理创造了基本条件。行政法还规定了行政机关的组织体制和内部结构，协调和理顺了了行政机关之间及其内部的各种关系，明确了各方面的职责权限，从而增强了行政主体的责任感。减少了管理各方面的“内耗”。

行政法又还确立了国家行政管理管理的各项基本原则和基本制度，这既为行政及其工作人员严格自律提供了依据，出为监督行政提供武器，从而将政府行为纳入规范化，程度化轨道，为提高行政管理效率实现行政目标提供了制度保证。所以，加强行政法制建设，使广泛的国家行政管理活动有法可依；全面推行依法行政，做到行政权的行使有法必依，是提高国家行政管理效率，实现行政管理目标的重要保障。其二、加强行政法制建设和依法行政还是实现社会主义民主、实现全心全意为人民服务宗旨的保障。建设高度的社会主义民主是我国社会主义制度的本质要求和现代化建设中的一项重要任务。我国宪法规定，国家的一切权力属于人民，公民享了管理国家事务和社会事务等广泛的民利和自由。而人民民利的实现在一定程度上有赖于行政法制度的完善和有效运作。现行我国的行政法学体系多是建立在计划经济基础之上的，其主要原因在于，我们现在所运用的支撑性概念的含义基本上是建立于计划经济时代的。如对“行政”概念的认识就是如此，认为“行政”就是管理，是国家意志的执行。仅仅强调行政是一种国家对公共事务的管理，因此就有了“行政就是管理、管理就是整你。”这种纯国家意志执行的思路。其实，行政的内涵不仅是一种管理，现代行政更重要的还在于它是一种服务。尤其是当前强调服务论是考虑市场与社会的双重趋动，考虑公共利益和个人利益的互重。其实，同志早在《为人民服务》中就注意到了这个问题。过去，我国在行政立法上偏向于行政权，行政机关权利多、义务少，这是计划经济时代产生的失衡，没有体现政府为人民的服务意识来。行政法首先可以通过创设以公正、民主为主要目标的行政程序制度为公民参与行政决策和国家管理提供了切实可行的途径。其次，行政法还可为维护公民和社会组织的合法权益提供了法律保障，一方面行政法通过保证行政权的有效、方便、为民和组织行使其合法权利提供了行政保障，另一方面行政法通过创设行政复议制度、行政诉讼制度和国家赔偿制度，使公民和组织在与行政机关发生争议时能得到及时的处理，在其合法权益受到行政侵害时能得到及时补救。最后，行政法通过创设行政公开制度、行政责任制度和对检举、揭发、控告、申诉和来信来访等行政制度的规定，既确保了公民对国家行政机关及其工作人员的监督权。建立公平、公正、公开、高效、廉洁的政府是广大人民的希望，也是时代的要求。其三、加强行政法制建设和依法行政是建设社会主义法治国家的重要保障。依法治国是我国的基本治国方略，建设社会主义法治国家是我国现代化建设的重要目标，法治国家就是以法律规范人们的行为，调整各种社会利益关系就是做到有法可依、有法必依、权法必严，违法必究。

简言之，就是要以法律作为治理国家的主要手段。依法治国的关键是依法行政。行政法作为调整行政关系这一重要的社会关系的部门法，可以规范管理相对人的行为，制止、纠正和惩行政违法行为，保证行政管理的有效和社会的有序，更重要的是它能规范和控制行政权的行使，使国家行政管理走上法治化的轨道，防止行政权失控、法外行政或行政失范现象的发生。在当代国家行政职能不断扩大，行政权日益膨胀的情况下，各法治国家都十分注重以行政法来规范政府行为，防范行政侵权，正是从这意义只有国家将行政法称之为权法。政权作为一种国家权力，它本应是人民的、社会的权力，但它又是同人民大众分离的；执行这种权力的人本应是社会的“公仆”，但却很容易异化为社会的“主人”。因此，必须以权力制约权力。行政法应强调对行政权的控制作用，行政法在内容上必须以防止行政专横，强调保护公民和组织合法利益不受非法行政行为侵犯为目标。所以说，行政法的主要职能是控权，价值体现是控权。由于我国有着的封建专制的影响，缺乏法治传统，在体制下行政权又不适当地强化，行政权几乎无所不在，无所不能，政府行为不规范问题严重，这些现象已经严重制约了我国社会主义市场经济的发展和社会主义民主法制的建设。因此，我们要切实加强行政法制建设，而行政法治建设的目标，就是要依法行政严格依法行政，这对于建立社会主义法治国家，促进国家政治、经济、文化的全面发展，具有至关重要的意义。

依法行政的基本涵义，是指行政机关行使行政权力必须有相关行政法规的授权，并严格执法以实现公平、公正、有序的社会良性运行秩序。依法行政的关键是要正确解决行政机关的权力和公民、组织的合法权益的关系，从而将国家、集体和个人的利益有机地、合理地统一起来。而我国的行政法制建设走过一条曲折的道路。过去长期的计划经济体制赋予国家无所不包、无所不能的权力。而公共权力的无限扩张，导致公民私域的狭窄，公民的权利与自由受到极大的压抑。当由国家权力主导的计划经济向发挥市场作用的市场经济过渡时，社会现实强烈需要建立一套与市场经济相适应的法律制度。这自然迫切要求对行政权力的行使设置必要的法律限制，使国家权力的行使有个范围，政府不再陷入过于琐碎具体的管理事务而不能自拔。而公民个体也能获得自我发展的自主性，能够捍卫自身利益，对权力施加一份影响。这是当前行政法制建设的主要使命之一。行政法律关系是行政机关在行使行政权力过程中产生的，必然表现为一种权力关系，而任何权力关系都具有支配的特征。行政机关在这一关系中是权力主体，而公民或组织则是行政权力的客体。

行政权力作为一种国家权力本身就具有支配、强制的力量，作为行政权力客体的公民和组织必然服从于由行政权力主体行使的这种权力。无论是在权利义务的立法分配上，还是在行政权力的行使过程中，它们都没有平衡可言。在行政关系中，政府与公民之间的权利义务恰恰是以不平衡为特征的。从根源上讲，政府的权力正是人民所赋予的，在总体上很难说是平衡的。实际上，平衡只是一种理想。在中国这样一个有着漫长封建历史，法制不健全不完善，人治思想重于法治思想，经常权大于法的国度，不可能做到所谓的平衡。中国传统法律文化的一个特征就是强调义务、漠视权利，法律一向与伦理道德一起作为统治阶级统治人民的工具，法律是用来治理老百姓的。在法律关系中，官是主体，民是客体，法长期被视为阶级统治的工具，而不被认为有保障私权之功能。这一事实在新中国成立后若干年间并无根本改变。

中国进入改革开放时期后，这种状况才有所变化，较多私法性质的法律得以颁布实行，公民权逐步得以确立和保障，人民的权利意识逐步增强。1990年10月1日实施的行政诉讼法首次以法律的形式保障民告官的权利，这是我国社会主义法治建设的飞跃。然而，从司法实践中看，在我国，控权还远远不够，尚无法消解行政权对公民权的侵犯。所以我国加强行政法制建设，推行依法行政的道路任重道远。党的十五大报告提出，要“依法治国，建设社会主义法治国家”。1999年3月15日的宪法修正案将“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”作为宪法条款加以确定。党的十六大把发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，作为全面建设小康社会的重要目标之一，并明确提出“加强对执法活动的监督，推进依法行政”。在《全面推进依法行政实施纲要》又提出“适应全面建设小康社会的新形势和依法治国的进程，必须全面推进依法行政，建设法治政府。”依法行政意义被党和国家提高到一个前所未有的重要程度，这也是行政法和加强行政法制建设的重要性的具体表现。

依法行政论文篇3

一、依法行政的基本要求P1

二、加强素质教育，提高行政人员执法业务水平，改变机关工作作风，更好的保证行政权利依法行使P2

三、加强对依法行政的监督，以保证行政行为的合法性P3

四、在实施依法行政中应注意的问题P5

论文摘要

本文通过分析依法治国的关键是依法行政、严格执法，提出了依法行政的基本要求：有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。并对加强素质教育，提高行政人员执法业务水平，改变机关工作作风，更好的保证行政权利依法行使进行了阐述：（1）依法行政的落实，要加强法制教育，做到有法必依、执法必严和违法必究，确保行政管理的法制化。（2）提高人员素质，适应现代高效工作的要求，一方面要有相应的措施和方法，另一方面，机关行政效率的提高，还受到人的因素的制约，解决这一问题，应做到在用人上严格把关、加强对办事机构中行政人员的培训和思想教育。同时也对加强对依法行政的监督以保证行政行为的合法性进行了阐述。目前，我国的行政监督主要有：（1）权利机关的监督（2）司法机关的监督（3）行政机关的内部监督（4）政治监督（5）社会监督等，这些监督的目的为保证行政机关的一切活动都应在法律确定的范围内进行。本文还提出了行政机关实施依法行政应注意的问题：1、依法行政要做到维护国家法制的统一和尊严，维护宪法的权威。2、行政机关及其工作人员在具体执行职务时要做到知法、懂法、守法，严格依法办事。3、行政机关及其工作人员在执行职务时，不仅要遵守或依据实体法，而且还要遵守程序法的规定，

在今后的依法行政工作中，首先要做好原有法律、法规的整理工作。其次，加快一些新法的出台。用法律手段使行政管理工作程序规范化、制度化，使行政裁决的执行落到实处。

依法治国，建设社会主义法治国家，已经郑重载入宪法，是我国的基本治国方略，依法治国是一个系统工程，包括各个方面，各个环节。其中，行政机关依法行政，严格执法是实现依法治国的关键。因为，行政机关与公民、法人和其他组织联系最广泛，最直接，最紧密。多数人一辈子都很少、甚至没有同权力机关、司法机关打过交道，特别在我国这样一个行政管理范围十分广泛的国家更是如此。如，每个人出生时的户口登记，成年后的结婚登记，死亡后户口注销，都要直接或间接同行政机关最容易发生损害公民、法人和其他组织的合法权益的情况。所以，依法治国，首先必须依法行政。

一、依法行政的基本要求

依法行政的基本要求是：有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。1、有法可依。有法可依是依法行政的前提，可以使行政机关的行政行为有合法依据可循。在《道路交通安全法》施行前，对于肇事逃逸者，只能根据《交通管理条例》进行处罚，处罚较轻，不足以惩戒，但从今年5月1日起，对于这种违法行为可以依法从重处理：《道路交通安全法》第99条第3项，第101条第2款：“尚不构成犯罪的，予以200元至2000元的罚款，发生重大交通事故，构成犯罪的，由公安机关交通管理部门吊销机动车驾驶证且终身不得重新取得机动车驾驶证。”2、有法必依。依法行政对行政机关提出了“权责统一”的要求，之所以提出这一要求，是因为行政机关的职权是宪法、法律授予行政机关的义务和责任。行政机关必须尽一切力量保证完成，这是行政机关的职责。因此，职责与职权是统一的，是一个行政行为的两个方面。一方面不能超越职权，行使行政权，另一方面也不能放弃职权，放弃职权，不依法行使职权，就是不履行义务，就是失职，应追究法律责任。如，法律赋予了警察抓捕小偷的职权，如果在公共汽车上发现了小偷，公民不抓捕不违法，而警察必须履行抓捕义务，否则，就构成了失职。3、执法必严。任何行政处罚行为都离不开一定的步骤、方式、时限和顺序这样一个过程。这些步骤、方式、时限和顺序等，构成了行政处罚的程序要素。行政机关必须遵守法定程序，行政处罚在程序上的公正合理与否，将直接影响到行政处罚的内容能否有效和成立。因此，依法行政提出了行政机关必须严格按照法律规定的程序行使行政权。通过行政执法活动，使法律规范落到实处，使立法者的意志得到实现，为了更好的保护公民、法人和其他组织的合法权利和利益。这里“为了更好的保护公民、法人和其他组织的权利和利益指为了更好的保护法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的规定所直接针对的公民、法人和其他组织的权利和利益受到溯及既往的危害。4、违法必究。依法行政一方面要求撤销或改变违反宪法、法律的行政规范。《立法法》第87条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章有下列情形之一的，由有关机关予以改变或撤销：（1）超越权限的；（2）下位法违反上位法规定的；（3）规章之间对同一事项不一致，经裁决应当改变或撤销一方的规定的；（4）规章的规定被认为不适当应予以改变或撤销的；（5）违背法定程序的。”另一方面要求必须撤消或改变违法的具体行政行为。《行政诉讼法》第54条第2项规定：“（1）行政机关做出的具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：〈1〉主要证据不足的；〈2〉适用法律、法规错误的；〈3〉违反法定程序的；〈4〉超越职权的；〈5〉的；（2）行政处罚显失公正的，可以判决变更。”

二、加强素质教育，提高行政人员执法业务水平，改变机关工作作风，更好的保证行政权利依法行使

实现依法行政，充分发挥行政管理法制的作用，是中国经济、政治和社会发展的客观要求，受封建的传统影响，行政管理中存在着长官意志,经验主义和个人情感从事行政活动、行政决策，法制观念淡薄，行政机关的领导干部和工作人员之间夹杂着宗法伦理关系、等级关系、强迫命令、瞎指挥、、等现象，严重影响行政管理功能的发挥和行政效率的提高。作出的行政行为一旦违法被公民、法人或其他组织不服向上级行政机关申请行政复议，或者向法院提起行政诉讼，又常被复议机关或法院改变或撤销具体行政行为，这既损害了行政机关声誉，又在社会上造成不良影响。因此，行政机关和执法人员不仅必须了解哪些国家机关有立法权，还应了解他们各自有多大的立法权限，还应知道所依据的法律文件那些是合法的，那些是不合法的，更重要的是要改变这种状况的主要途径是健全法制，应对行政机关及其工作人员加强法制教育，自觉做到依法行政，以保证国家的行政管理依法进行，避免混乱现象的发生，以提高行政效率，实现管理目标。1、依法行政的落实，要加强法制教育，做到有法必依，执法必严和违法必究。长期以来，由于我国的法制不健全，许多行政机关的领导和工作人员法律意识淡薄，实际工作中不依法办事，胡乱执法的现象时有发生，履禁不止。如“上蔡“3--10”命案”[1]：2002年3月10日，上蔡县县乡公路管理所副所长汪新民等14人，在无省交通厅核发的稽查证、无稽查计划的情况下上路违法执法，造成被害人王海军无奈下自杀身亡，事后又极力隐瞒真相，骗取稽查计划的恶劣行径。”就是一个官僚作风严重，工作中没有摆正位置，在社会上造成极坏的影响。因此，要依法行政，必须加强法制教育，增强公民特别是公务人员的行政法律意识，严格守法、执法，做到在法律面前人人平等。对违法、渎职的领导人员和公务员坚决追究其法律责任，依法给予法律制裁。只有这样，才能确保行政管理的法制化。2、提高人员素质，适应现在高效工作的要求。机关行政中效率的提高，一方面要有相应的措施和方法。如：公安部的“五条禁令”国家质检总局的“行风建设八严禁的规定”等行政机关制订出的约束工作人员的规定，目的为确保机关工作人员依法行政。另一方面，机关行政效率的提高很大程度上还受到人的因素的制约：人的能力、精神风貌及领导者的工作作风都直接影响着效率的提高。好多行政工作不能更好的履行的情况，就是因人的能力上的不足而导致的。要解决这种能力低的问题，本人认为应从以下三个问题考虑：（1）在用人上严格把关。在行政机关内部实施竞争上岗，末位淘汰，让工作人员人人有压力，都能够积积极主动的为事业发展出谋划策，在用人上打破常规，把一批年轻的、优秀的、有能力的工作人员提拔任用到一定的工作岗位上做活机关工作。（2）加强对办事机构中的行政人员的培训，以不断更新知识、更新观念，跟上高效率时代的步伐，能够解决我国加入世贸组织后在依法行政方面面临的许多新问题，与世界接轨。（3）一个精神萎靡不振，没有一定的理想与抱负的人，其工作效率必定是低下的。因此，加强对办事机构中“为人民服务”和“当好人民公仆”以及实现“三个代表”重要思想，对实现现代化、振兴中华的认识的思想教育，激发机关行政人员的工作热情和责任心，坚决杜绝“门难进、脸难看、话难听、事难办”的“四难”现象，以紧迫和进取的精神推进机关工作的高效率是极其重要的。因此，要扭转机关工作效率不高的问题，必须从各级办事结构的领导入手，全方位地提高领导素质，提高机关工作效率是保证办案质量的首要环节。

三、加强对依法行政的监督，以保证行政行为的合法性

邓小平在“”结束后，明确指出：“公民在法律面前人人平等。人人有依法规定的平等权利和义务，谁也不能占便宜，谁也不能犯法。任何人都不许干扰法律的实施，任何人犯了法都不能逍遥法外。”[2]有些行政机关工作人员就没有认识到这一点，认为法律赋予其某种权利，就可以自己制定文件去治理行政相对人，如在某会议上，某行政领导在介绍其依法行政的经验时，讲到在未提出依法行政之前没有合适的手段管理小煤窑。现在，只要政府发文，动用一些武装力量，便可以炸平小煤窑；而某领导介绍其依法行政经验时，却是用推上机推平非法的农贸市场。再如，前几年，某些地方计生办对违反计划生育者使用拆房子、拉东西等野蛮手段。这些行政行为都是超越了法律赋予其的管理权限，造成了不良影响。因此，行政机关实施行政管理活动，是否做到真正意义上的依法行政，还要受到行政执法监督，使依法行政真正得到落实。为加强行政执法监督的管理，维护行政相对人的合法权益，目前，我国的行政执法监督主要有以下几种：

1、权利机关的监督。是由各级人民代表大会及其常委会通过听取审议政府工作报告、调查、咨询、询问、视察和检查等手段对行政机关及其工作人员实施的全方位监督，包括对宪法、法律和法规的实施；行政法律、规章、决定和命令的制定，国民经济社会发展计划和财政预算编制和执行；各级政府组成人员的重要人事任免等事项进行监督。如每年履行的人大评议，对行政机关实施的具体行政行为是否合法进行审查等。

2、司法机关的监督。由人民法院和人民检察院通过行政诉讼、行政侵权赔偿诉讼、执行、刑事诉讼、司法建议等监督手段对行政机关及其工作人员的行政行为进行的活动。我国《行政诉讼法》规定：“公民、法人和其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益有权向人民法院提讼。人民法院依法对行政案件独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”检察院对行政机关执法中涉及的其工作人员贪污受贿、渎职及涉嫌犯罪案件的处理。

3、行政机关内部监督。是由行政系统内的各级政府及其所属的各个工作部门之间对行政行为的实施所进行的监察和督促。（1）层级监督，即基于行政隶属关系，上级行政机关对下级行政机关、行政首长对公务员的行政行为实施监督以及依法享有行政复议权的本级政府或上级主管机关对其管辖范围的行政行为实施监督，如下级机关对上级机关报告工作，上级机关对下级机关工作人员的考核惩戒；（2）专门监督，即由依法设置的审计机关和监察机关对特定范围内的行政行为的监督，在我国指审计监督和行政监察。

4、政治监督。由各党派、各政治性社会团体对行政机关及其工作人员的行政行为进行监督。如，中国共产党的纪律检查委员会的监督、政治协商制度等。

5、社会监督。由公民、法人或其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为的一种没有法律效率的监督。如社会舆论监督、新闻媒体监督、、申诉等。

可见，我国对行政机关及其工作人员的行政行为的监督途径是多种多样的，单最根本的途径是对行政机关及其工作人员提出一个原则性的法律要求，因为一般的、普遍使用的法律原则往往可以弥补具体法律的漏洞，真正实现“有法可依”，可以更好的约束行政机关在行使职权的活动中符合法律的规定。依法行政既对行政机关的立法行为以及具体执法活动提出了要求，同时也对违法的行政行为提出了承担法律责任的要求，这些要求都是为了保证行政机关的一切活动都在法律确定的范围内进行，不得逾越法律规定的范围，不得违反法律规定的程序，不得非法侵害行政相对人的合法权益。但是，要使这些机构的监督目的彻底落实，达到实施监督的效果，使行政机关能够认真履行职权，只有行政机关能够真正做到依法行政，自觉从“立党为公，执政为民”的角度出发。因此，依法行政对于监督行政机关依法行使职权具有重要意义。

四、在实施依法行政中应注意的问题

行政机关及其工作人员作为执行行政法规的主体，在实施依法行政过程中，应认真注意一些问题，初步分析有以下几点：

（一）、依法行政应做到维护国家法制的统一和尊严，维护宪法的权威。（1）维护法制的统一。法制，是一国法律制度的总和，包括立法、执法、司法、法律监督的合法性原则、制度、程序和过程。我国是统一的单一制国家，这就决定了我们必须维护国家法制的统一，法制的统一是国家统一的基本条件和重要保证，对于维护市场的统一，对于公民、法人或其他组织合法权益的保障都具有非常重要的作用和意义。因此，维护法制的统一，保证行政活动都遵守法律是依法行政最重要的作用之一。（2）维护法律的尊严。法是由一定的物质生活条件所决定的，由国家制定或认可并由国家强制力保证实施的具有普遍效力的行为规范体系，其目的在于维护、巩固和发展一定的社会关系和社会秩序。可见，为了达到法的目的，法律必须要有尊严。如果法律遭到任意的践踏，被轻视、被忽视，国家便不可能发展，不可能建立民主、高效的政府，也不可能保障公民的基本人权。所以法律在实施过程中必须具有尊严，而法律的尊严要靠行政机关和公民、法人或其他组织去共同维护。因此，要保障法律的尊严，就必须要求行政机关特别是行政机关领导遵守法律，行政机关的一切行为都必须符合法律的规定。依法行政的含义即国家的公共管理活动必须依法进行，符合法律的规定，而不是用法去管行政相对人，是用法去管行政机关及其工作人员，是依法治国方略在行政领中的具体体现。可见，依法行政对行政机关及其工作人员提出了遵守法律的要求，并根据“权责统一”的要求，行政机关对其违法的行政行为承担法律责任——行政赔偿责任。因此，依法行政起到了维护法律尊严的重要作用。（3）维护宪法的权威。宪法是集中反映统治阶级的意志和利益，规定国家制度，社会制度的基本原则，具有最高法律效力的根本大法。其主要功能是制约和平衡国家权力，保障公民权利。宪法在国家的法律体系中处于最高地位，具有最高法律效力。即：一方面，宪法是制定普通法律的基础，普通法律都必须以宪法为依据。任何法律都不得同宪法相抵触，如果普通法律违反了宪法的规定，或者全部作废，或者与宪法相抵触部分作废；另一方面，一切个人和组织的活动都必须严格遵守宪法，使宪法成为各民族、各政党的最高准则，以约束自己的行为。依法行政是依法治国在行政领域内的具体体现，而依法治国是我国一项重要的宪法原则，可见，依法行政对落实、实现依法治国起重要作用。依法行政要求行政机关在法治进程中必须守法，当然必须遵守宪法的规定，在宪法规定的范围内活动，从而保障、维护了宪法的权威。如果行政机关的一切活动不足以维护、保障宪法的权威为出发点，则依法行政将失去其自身的意义。因此，依法行政必须围绕宪法，围绕依法治国这一核心，保证一切活动遵守宪法的规定，从而维护宪法的权威，宪法的最高性。

（二）、行政机关及其工作人员在具体执行公务时要做到知法、懂法、守法严格依法定程序办事。行政机关及其工作人员作为执法主体，首先要知法、懂法，做到守法。依法行政所依之“法”，必须是合法、有效的法律规范。否则，行政机关和执法人员如果盲目执行一些不合法、无效的法律规范，不仅可能吃官司，而且在各地大力推行执法责任制的今天，还可能因此而被追究责任，同时也损害了行政机关的形象。所以，行政机关和执行人员不仅必须树立严格执法，秉公执法的观念，而且还必须学会正确的执法本领。依法行政要求行政机关及其工作人员守法，也可称为“依法治官”，主要是针对国家行政机关及其工作人员提出的要求。依法行政并不是指行政机关用自己制定的文件去治理行政相对人，而是在进行行政管理时必须首先符合法律的规定，对行政相对人的处理必须严格按照法律的规定去做，法律赋予行政机关何种权利，行政机关便具有何种权利，而不能在法律范围之外随意地创设权利，剥夺行政相对人的权利。

（三）、行政机关及其工作人员在执行公务时，不仅要遵守或依据实体法，而且要遵守程序法的规定，这一点是我们很多行政机关工作人员所欠缺的。许多工作人员在执行职务时通常认为实体上没有错误即可，实体上没有错误的行为就是正确的思想的认识是错误的，必须及时纠正。如果法律规定了执行职务时必须履行的程序，在具体执行时，不履行这些程序或遗漏某个程序就是违法，没有公正的程序，也不会有公正的实体。程序是行为的方式和步骤，实体是行为的目的或结果，两者密不可分。没有无程序的实体，也没有无实体的程序。因此，《行政诉讼法》第54条规定：“人民法院经过审理，具体行政行为违反法定程序的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为”。这类案件在全国非常多，说明行政机关工作人员不太注重行政程序，特别是不注重保护行政相对人的权利的程序。如有的交警队在拖走违章停车时，并不告知车主，让车主自己寻找。这就是典型的程序违法行为。违反法定程序与违反实体法从表面上看虽有不同，但照成的结果是一样的，都侵害了行政相对人的合法权益。

为了确保我国的行政管理有法可依，实现依法行政，必须加强行政立法建设。首先做好原有法律、法规的整理工作。整理原有法规和制定新法规是加强立法建设的两个不可分割的环节。由于行政管理法规庞杂繁多，特别是经济体制和政治体制改革进程加快，为适应改革的要求，必须加强对原有行政管理法规的整理，分类并加以系统审查研究，根据实际情况进行整理、修改补充、合并保留、废止更新，杜绝零乱错杂，重复出现，甚至互相抵触的现象。其次，为使依法行政真正贯彻执行，要加快制定一系列新的法律规范，必须加快制定行政组织法、行政编制法、行政程序法等，用法律手段控制机构的设置和人员编制，使行政管理工作的程序规范化、制度化，确保国家行政机关的活动和组织建设有法律依据。加快制定完善人事立法、加快建立和完善国家公务员制度、加快制定行政强制执行法、行政损害补偿法，使行政裁决的执行落到实处，确保法律、法规的严肃性和效力。

注释

1、案例刊与《公民与法》杂志，检察版，2003年01期，监督视线栏目42——45页。

依法行政论文篇4

论文关键词:行政法 行政管理 行政控权 行政平衡论 论文摘要:本文通过对两种富有代表性的传统行政法理论——“行政管理论”与“行政控权论”的成因和实质进行分析，并对二者的理论基础进行比较之后，得出本文作者所倾向的观点——行政平衡论，并对其在我国的存在价值和可行性进行讨论。 对于有“动态宪法”之称的行政法来说，其在国家生活中所起到的重要而不可替代的作用，怎样才能对行政法理论基础有一个全面明晰的认识，笔者认为必须从行政和人类社会发展的历史脉络中去找寻答案。 一、对“行政管理论”的认识 行政法萌芽于何时?这一问题众说纷纭。如果将公民权的崛起作为行政法产生的标志，行政法确应发端于资产阶级革命胜利后，但如果将权力机关与相对方管理与被管理关系作为界定行政法的标准，行政法似应肇始于古代，古代行政法(即指古代奴隶制和封建制国家的行政法)是行政法的重要组成部分，其理论内核与近现代的“行政管理论”异常近似，对“管理论”的研究有很重要的作用。 古代行政法与当时历史条件下经济上的人身占有和政治上的专制独裁相适应，带有浓厚的人治色彩，其特征有三:1、是专制的附属品，体现帝王的意志，没有任何民主的内容。2、功能单一，只是作为官吏控制百姓，帝王控制官吏的合法工具。一方面表现为多规定行政机构的权力，另一方面则表现为多规定农民和奴隶的义务，甚至不规定权利。3、不是独立的法律部门，与民、刑诸法合体。不难看出，古代行政法所倡导的理念与近代资产阶级革命胜利后以民主和法治为第一要义的控权行政法格格不入，它没有在西方找到生存的土壤，却在东方生根发芽，在战时的德国、日本，前苏联和我国建国后七、八十年代盛极一时，成为这些国家行政法的指导理论，形成了现代“行政管理论”。 该理论的倡导者往往认为行政权的有效行使比保障公民权更为重要，德国的特别权利关系论就代表了这样一种观点，麦耶作为德国行政法的权威人士和集特别关系论之大成者认为:“国家对人民的一般普遍性的综合关系是一种大的权利关系，在狭义方面，国家和个人之间还可成立另一种权利关系，即特别权利关系，……特别权利关系中，行政权享有自由活动的余地，人民有对行政权服从的义务，基于此概括的服从义务，国家和公共团体为达成特定的行政目的所为必要行政命令和强制，不必另有个别之法律依据……”这种具有极强的权力本位色彩的理论“颇能适合亚洲传统之历史背景，尤其符合战前日本军国主义之思想……”日本行政法学者几乎毫无例外的接受了该理论而未提出异议。至此，以行使国家行政权力为目的，对相对人进行管理作为理论内核的现代行政法基础理论的重要一支——“管理论”已初步形成，而其发展直至强盛是在前苏联。 前苏联著名行政法学家瓦西林科夫论述“行政法规范”范畴的若干问题时，更是明确行政法作为国家管理工具的性质，“因为行政法调整的是组织国民经济、社会文化、政治管理活动的广泛社会关系，所以它的规范就是国家用以进行管理的必要的和非常重要的法律工具。”而另一苏联著名学者马诺辛则认为:“行政法的特点产生于行政法的调整对象，从本质上说就是行政法调整对象的一些性质和特点。……在苏维埃法律体系中，行政法规范的任务是调整苏维埃国家管理范围内的社会关系。这种调整的目的在于保证管理关系的参加者的行为符合苏维埃国家的政策。这是通过规定国家机关、社会组织和公民在管理活动方面的权利和义务来实现。”总的说来，前苏联的行政法学者对行政法都有着极为相近和共同的认识，即“行政法是国家进行管理活动的法律工具。”而我国最初对行政法的理论基础进行探讨时，由于政治经济以及国际环境等多方面的原因，我国对行政法的认识与苏联极为相似，这一点可以从我国最初的一些行政法定义中看出如张尚族教授对行政法的定义:“行政法是现代国家据以进行各个方面国家行政管理的法规的总称。”还如张焕光等人合编的《行政法基本知识》是这样表述行政法概念的:“行政法是一切行政组织和管理法规的总称。”依上文所述，管理论的特征已经依稀可见:1、行政法的性质定位于国家管理的工具，其宗旨主要在于保障行政管理的有效实施。2、行政法的核心部分是关于行政组织、行政管理活动的法律原则和规则，疏于对公民权益的救济和保障。3、国家行政权力巨大而广泛，干预范围覆盖社会生活的各个领域，而缺乏相应的、有益于维护公民权益的制度约束。 总体说来，“管理论”在保证国家权力的实施，维护国家、集体利益和提高行政 效率方面是有益的，在人类历史发展的特定时期和特定国家有着进步的意义，但是从整体上来看，它过于强调国家和公共利益，以行政权的“畅通无阻”为价值取向，对行政法律关系中处于弱势的个人利益“漠不关心”。已经无法适应现代国家管理和经济发展的需要，是一种片面的、残缺的理论。 二、对“行政控权论”的了解 以控制行政权力为指导思想的传统行政法在资产阶级革命胜利后产生，其理念与资产阶级所倡导的民主和法治相适应，被许多学者认为是真正现代意义上的行政法，它产生并盛行于十九世纪的英国。其产生的深层次原因是经济领域和思想领域内自由主义的盛行，而西方最早的自由主义思想源自于十七世纪的洛克。“洛克的思想的总的趋向是崇尚个人主义，甚至有时把它置于公共利益之上;与此相适应，他提出了限制国家权力的思想，以至于他被人们称为‘个人主义之王’和‘自由主义的鼻祖’。” 洛克学说的以下内容对我们了解“控权论”认知模式的知识环境，会有所启迪:1、公民的生命、健康、自由、和财产权利神圣不可侵犯。2、国家和政府的目的仅仅在于消极的保护公民已经享有的自然权利，法律也只能在较小的范围内限制权利。3、即使是国家最高权力，未经公民个人的允许，也不得侵犯其财产权。 其思想正与当时英国在经济领域内倡导的“富国裕民”的重商主义不谋而合，同时极大地影响了后世人们对与政府职能密切相关的行政法的认识。这种影响深远和巨大，在其后英美法系的法学家关于行政法的著述中屡见不鲜，如英国宪法学家戴雪在名著《英宪导论》中关于英法行政法的比较中就可看出。戴雪对英国法治和法国的行政法做了详细的比较以后得出结论，认为英国没有行政法。在这种对行政法的重大误解的背后，我们可以发现戴雪对规范行政机关和公民个人关系的法律的一种要求，即对个人自由的明显偏好和对行政权力潜在的敌意。他认为法国行政法的两个基本观念与英国人的法治理念相悖:一是政府及其领导的公务员享有相对于公民的特殊权力，二是普通司法法院不得干预行政法院行使行政权。基于此戴雪得出英国没有行政法的结论并评论道:“的确，为支撑理性专制主义而创建的机制，渐被法学家和改革者利用，以促进法律自由，但是，永远不应遗忘的事实是，法国行政法肇端于赞成政府特权的观念，认为政府特权系全民利益的适宜保障……而且，对于一个英国人而言，很难相信行政法院会给予个人自由于每一个英国人。”[11]在各方面都深受英国影响的美国，在对行政法的认识上也与英国一脉相承:“哈耶克和德沃金都以不同的方式从戴雪的讨论中发掘出合理内核，并且使他的洞察适应于现代宪政的要求。”[12] 基于以上论述可以看出传统“控权论”的形成过程和原因，该理论从形成的那一天起就在英美法系国家树立了其不可动摇的地位，并对后世产生了深远的影响，应该说，其影响力和被认可程度是超过“管理论”的。二十世纪，英美国家的行政法理论和制度实践以及相应的社会背景条件都发生了较大的变化。这种变化主要有:1、频繁的经济危机促使英美资本主义经济从自由放任向国家垄断过渡，尢以施行:“凯恩斯主义”的罗斯福新政为重大转折点，政府对市场开始进行主动干预。2、与经济制度相适应，要求政府转变职能，由消极的“守夜人”变为积极的“警察”。3、现代集约化的大工业生产使团体之间的合作趋向日益明显，这就摧毁了旧的个人主义和自由主义产生的原因和基础。 这些变化使拥护传统行政法控权理论的学者出现了分化，一些著名的英美学者并未放弃传统，对待行政法的态度仍未有大的改变:“行政法定义的第一个含义就是控制政府权力的法，无论如何，这是此科学的核心。”[13]“为了完成如此多的社会服务和管制计划，强有力的政府机器必须设置和运转起来，对它们又必须予以经常的政治和法律控制，以防止其‘凶暴’横冲直撞。”[14] 但是以拉斯基、詹宁斯为代表的现实主义学派开始对传统控权理论提出挑战并予以变革，他们的理论包括:1、把描述法律和行政的关系作为行政法研究的新目标从而形成新的行政法概念，即“行政法是所有关于行政的法律，而不仅仅是控制行政权力的法律。”2、承认行政权为社会利益提供服务是正当的，詹宁斯指出，“法律家的任务不是宣布现代干预主义是有害的，而是在看到所有现代国家都采用政策的情况下，就保证政策效率和赋予个人以正义所必须的技术性设置提出建议。”3、认为以戴雪为代表的传统理念所强调的司法审查是一种外部的、事后的控制，而“现代行政法应趋向于一种内部的、事前的控制。”[15] 现实主义学派所 倡导的行政法理念与经济领域内的国家资本主义遥相呼应，成为现代西方资本主义国家行政法基础理论的主流思想。 上述这两种理论是优点和缺点都很明显的理论，“控权论“主张私益的保护，但过分强调行政权力的控制，忽视了行政权力有益的作用;”管理论“强调公共利益，以行政权的有效行使为目标，忽视对公民权利的保护。那么有没有一种综合的、博采二者之长的理论呢?罗豪才教授的“平衡论”正是这样一种适合我国当代国情，适合中国行政法发展的基本理论主张。 三、对“平衡论”的探讨 “平衡论”最早由北大的罗豪才教授提出，他认为:“行政法的全部发展过程就是行政机关与相对一方的权利义务从不平衡的过程。现代行政法不应是管理法、控权法、而应是‘平衡法’，其存在的理论基础应当是‘平衡论’:即在行政机关与相对一方的权利义务关系中，权利与义务在总体上应当平衡。它即表现为行政机关与相对一方的权利和义务分别平衡，也表现为行政机关与相对一方各自权利的自我平衡。”[16] 1、“平衡论”分析方法的科学性。“平衡论”在分析行政权与公民权的关系上，采取“两点论”和“重点论”相结合的方法，进行了全面的、透彻的分析，其分析结论科学合理。 2、“平衡论”与我国的经济状况的适应。我国的经济制度的发展有其自身的特殊性，它经历了一个重管理的计划经济——有计划的市场经济——多种经济成分并存的市场经济的复杂转变，社会主义市场经济主体利益的多元化，要求我国的行政法不能倾向于保护私益和保护公益的任何一面，而应做到二者兼顾，这正是“平衡论”的价值取向。 3、“平衡论”与我国的政治制度相适应。我国的政治体制是“人民当家作主”的人民代表大会制度，而我国又是一个封建传统浓厚、法治观念淡薄的国家，我国的这种特殊情况就要求以“控权”为手段，促使行政机关和行政相对人都依法行政:一方面，对行政机关滥用职权予以监督;另一方面，保证相对人行使权利的合法性。从而达到行政主体与相对方权利义务的总体平衡，实现“人民当家作主。” 改革开放以来，人们的主体意识逐步觉醒，个人权利和自由日益受到重视，对权力机关的认识也开始发生改变，即权力机关不应只是执法的主体，也应是守法的主体，不管是权力机关还是个人，任何违反法律的行为都应当追究责任。这种认识正是“平衡论”赖以发展的思想基础。总之，“平衡论”是中国行政法学者在总结经验教训，借鉴外国先进理论的基础上，结合当代实际所做出的一种理论选择，它即非西方“控权法”的翻版，更非传统“管理法”的继续，而是一条全新的道路。“平衡论”具有强大生命力，其必将在实践中得到完善和发展。 参考文献: 〔1〕张焕光.行政法知识手册序言[M]. 〔2〕翁岳生.行政法与现代法治国家[M].135-136. 〔3〕翁岳生.行政法与现代法治国家[M].137-138. 〔4〕瓦西林科夫.苏维埃行政法总论[M].17. 〔5〕马诺辛.苏维埃行政法[M].33、52. 〔6〕张尚族.行政法基本知识讲话[M].1. 〔7〕张焕光.行政法基本知识[M].7. 〔8〕付殷才，颜鹏飞.自由经营还是国家干预[M].60. 〔9〕洛克.政府论[M].(下篇) 〔10〕王名扬.英国行政法[M]. 〔11〕SeeDiecy，Itroduction to the Study kf the Law of Constituition. 〔12〕T R S Allan ，Law，Liberty，Justice:Legal Foundationgs of Constituitionalis. 〔13〕威廉·韦德.行政法[M].5. 〔14〕H.W.R.韦德.行政法[M]. 〔15〕Carll Harlow and Richard Rawlings，Law and Administration(1988). 〔16〕罗豪才，袁曙宏，李文栋.现代行政法的理论基础——论行政机关与相对一方的权利义务平衡序言[M]

依法行政论文篇5

关键词：依法行政问题对策

一、依法行政的内涵

对于依法行政的内涵，有学者认为依法行政的“法”在本质上必须是体现人民整体意志（公意）的法，而不能是长官意志、个人意志、少数利益集团意志的反映；在形式上应限定在法律、法规（包括自治条例和单行条例）两种形式上；在法律要素上不仅应包括法律规范，还应包括法律原则以及法律目的和法律精神；在法律渊源上原则上应采取成文法主义，以不成文法（判例法制度）作为补充。我们认为依法行政的内涵应从以下几点来理解：

1、依法行政的主体是公共行政的承担者。在我国依法行政的主体主要是国家行政机关，而在西方则不仅限于国家行政机关。既是依法行政规范的主要是行政权的享有者，而非行政相对人，依法行政的实质和重心，是依法治官而非治民。

2、依法行政是指对公共事物的管理，既不是对私人事务，也不是对国家行政的管理。这里需要指出的是国家行政与公共行政是不同的。依法行政的“行政”是行政意义上的行政，既指一定的国家组织（行政机关）为了实现国家职能、维护公共利益、依照法律规定的职权和规定，对国家行政事务进行组织和管理的活动，其行政的领域是其他社会组织所无力、无法或不愿承担，只能由国家实施管理社会公共事务。

3、依法行政中的“法”应从广义上理解，不仅指法律，也指行政法规等一个法律体系。在依法行政中法律是行政机关据以活动和人们对该活动进行评价的标准，居于国家和社会的统治地位，具有最高权威。依法行政的目的是保障公民的权利，维护公民的权益，以实现公法的价值追求。在我国依法行政是一种积极保障（有效行为）与消极防范（防止滥用行政权力）的有机结合，其目的不仅仅在于对政府行政机关的行政行为进行规范，防止滥用权力，并使受到不法行政行为侵害的公民权利及时得到保护，而且也在于保证政府能有效地维护法律秩序，保证人们具有充分的社会和经济的生活条件。

二、依法行政存在的问题

1、依法行政工作体制不顺畅

推进依法行政，必须构建完善、系统、顺畅的工作体制。目前，我国的依法行政工作的主管部门是各级政府法制机构，它承担着依法行政工作规划的制定和组织实施的重要职责。实践证明，哪个地方、哪个地区政府法制机构建设搞的好，其依法行政也就搞的比较好，社会经济事业的发展也比较顺利。因此，党中央、国务院高度重视政府法制机构的建设，在2001年的党政机构改革中，各级政府法制机构都不同程度的得到了加强。但是，目前我国的依法行政工作体制与依法行政工作的要求还有不相适应的地方。一是“倒三角”的工作体制影响了基层依法行政工作的开展。从机构设置情况看，政府法制机构的设置为国家、省、市、县四级，乡一级政府未设置专门的机构。从人员分配来看，国务院法制机构人员编制为200人，省级法制机构一般为40—70人，地市政府法制机构一般为10—20人，县级法制机构一般4人左右，有的甚至只有2人，多数还是兼职人员。由此可以看出，我国依法行政工作体制呈现出上强下弱的“倒三角”态势，这种状况势必影响基层依法行政工作的开展。二是政府法制机构内部人员结构不尽合理。从知识结构看，目前，政府法制机构的部分工作人员是从行政工作岗位转行而来，没有受过系统、专业的法律教育学习，在法学理论、法律理念和法律知识等方面还不能完全适应依法行政的要求。从年龄结构看，尚未在总体上形成梯次的年龄结构。从个人状况看，政府法制机构工作专业性较强，个人发展受限制，一些长期从事政府法制工作的人员得不到提拔重用，不利于调动工作人员的积极性和主动性。三是对“事”不对“人”，影响政府法制机构权威。政府法制对于违法执法人员的处理只有“建议”权而没有直接处理权，严重影响监督效果和政府法制机构的权威，对依法行政工作产生负面影响。

2、依法行政意识树立的不够牢固。依法行政在我国是一个全新的管理理念和管理方式，是带有方向性和全局性的工作，做好依法行政工作就必须使依法行政成为自觉的行为，并使之真正融入到行政管理的各个环节和领域中去。但在现实工作中，一些行政机关的工作人员特别是领导干部对于什么是依法行政，为什么要依法行政，怎样才能依法行政，还存在模糊的、甚至是错误的认识和作法。有的把依法行政作为一句时髦的口号，喊在嘴上，写在纸上，钉在墙上，却没有落实到行动上；有的把依法行政同经济建设对立起来，一味强调经济发展，以经济建设为借口，制定土政策、土办法，抵制依法行政；有的长官意志严重，习惯于传统的思维方式和工作方法，轻视法律手段重个别处理，轻制度管理重协调解决，遇到问题拍脑袋，决策问题拍胸脯，出了问题拍屁股，导致决策失误；有的片面强调行政相对人应当服从行政机关的管理，重权利轻责任，重利益轻服务；有的唯上、畏上、唯权、畏权，以言代法，以权压法；有的只重视领导的讲话、批示，忽视法律的规范、引导功能，讲话没有准则，办事随心所欲，导致行政执法水平不高；有的得过且过，不思进取，以会议落实会议，以文件落实文件，制定政策、部署工作脱离实际，导致依法行政缺乏具体实际的内容。

3、部分规范性文件不规范。规范性文件是指各级国家行政机关为实施法律，执行政策，在法定权限内制定的除行政法规和规章以外的具有普遍约束力的决定、命令及行政措施等。通过制定规范性文件，可以对法律法规起到必要的和有效的执行作用，有利于完善各级政府的行政法制工作，及时解决行政管理过程中出现的新问题，对依法行政起到了积极的推动作用。但是，在规范性文件制定工作中，也暴露出一些突出问题：一是程序不规范。由于一些文件起草单位和个人的程序意识淡薄，有的不按规定上报文件制定项目，有的不遵守文件制定计划，有的未进行充分的调研论证，仅凭上级的文件或者是领导讲话便制定一个规范性文件，有的不经过政府法制机构审核便进入审议程序等等，给规范性文件制定工作造成了一定的混乱，致使一些急需出台文件却迟迟不能出台，使行政管理和行政执法工作陷入被动局面。二是内容不规范。有的内容空洞，缺乏可操作性，虽然设定了禁止条款，却于法无据，造成了禁而不止，禁而无效的尴尬局面，降低了规范性文件的权威；有的严重不负责任，将外地经验和文件原封不动地照抄照搬，没有细化法律法规，没有结合实际，缺乏本地特色，致使规范性文件在本地难以施行；有的文字表述不规范，不准确，不精炼，甚至出现法律常识性错误，致使规范性文件出现歧义，严重影响了规范性文件的正确执行；有的名称不规范。规范性文件一般应采用“规定”、“办法”之类的名称，而一些地市级政府却贯于“条例”、“实施细则”等名称，极易造成误解和混肴；有的实施主体名称表述不一致，在一个规范性文件中，有时是某某行政主管部门，有时是某某局委办，有的还从行业角度出发，编造其他名称，如燃气行业管理部门，供水企业管理部门等，却不直接点明为建设行为主管部门，使人民群众无所适从；有的规范性文件强化部门权利的条款多，提供服务的条款少，强调相对人义务的多，规范行政机关行为的少，出现了不适当强化部门利益，以及部门利益法制化的错误倾向；有的行政机关为获取更多的利益，在规范性文件中违法或者超越职权设立收费、罚款事项，与法律相抵触；有的行政机关为了争权夺利，对同一社会公共事务，竞相出台规范性文件，造成政出多门、相互矛盾，文件“打架”现象，重复执法，多头执法情况屡屡发生，严重损害了人民群众的合法权益；有的审核把关不到位。一些地方的政府法制机构由于人员力量薄弱，对规范性文件的审核把关工作做的不深不细，致使文件粗制滥造；有的屈从于上级领导压力，不敢坚持原则，睁一只眼，闭一只眼，导致出现违法条款。三是备案审查工作不到位。当前较为突出的表现是制而不备以及备而不审，制而不备逃避了上一级政府的监督，备而不审导致监督流于形式；有的地方虽然出台了备案审查的原则要求，却缺乏具体的工作制度和组织机构作保障，使规范性文件的备案审查制度难以落实。

4、行政执法监督力度不强。行政执法监督是指上级人民政府对下级人民政府、各级人民政府对其所属工作部门，上级人民政府工作部门对下级人民政府所属相应工作部门，以及行政机关对其所属工作人员的执法行为进行的监督。行政执法监督是规范行政执法的有效途径，是依法行政的重要保障。行政执法监督一般采取开展行政执法大检查和专项检查，下达行政执法监督检查通知书、法制建议书，法制协调和行政复议等方式。虽然方式方法很多，取得的效果却不明显：一是行政执法监督缺位。集中开展行政执法监督检查的活动数量偏少、范围偏小，有些地方每年仅开展1—2次执法监督检查，有的甚至几年未开展行政执法监督检查活动，而且将主要精力放在城管、规划、公安、建设等大的执法单位，未形成系统化、制度化、经常化和全面化的执法监督格局，造成依法行政发展水平的不平衡。二是行政执法监督滞后。认为监督就是查错纠偏，忽视事前监督和事中监督这两个最重要的环节，偏重于事后监督，导致违法行为得不到有效预防和控制。三是行政执法监督缺威。由于受各种原因的限制，对于违法行政行为，往往是就事论事，对事处理的多，对人处理的少，虽然违法行为得到了纠正，而违法执法者却很少受相应的惩处，不能从根本上解决问题。

5、违法行政问题突出。行政执法是行政机关最主要的职能，是行政机关履行管理社会职能的重要手段，法律、法规能否在实际生活中产生作用，最终要靠行政执法来落实。同时，执法活动直接影响公民、法人和其他组织的权利义务，人民群众往往是通过行政执法来认识和评价政府，认识和评价法律，行政执法是否公正、廉洁，直接关系着政府的威望和法律的权威，关系着依法行政的成败。一是行政执法主体混乱。表现为：行政执法队伍过多、过滥；行政执法权分散；执法主体不合格；部门职能重叠，职能不清，重复执法，多头执法现象严重。二是行政执法“利益化”。目前，多数基层执法队伍经费的主要来源是罚款和收费，而且罚得越多，收的越多，返还的也就越多，使行政执法与执法者的自身利益直接挂钩，造成执法行为与执法目的严重背离。执法就是罚款，执法就是收费已经成为个别执法人员的“准绳”。甚至有些部门从自身利益出发，给每个执法人员下达罚款任务，开展罚款竞赛。一些部门之间有利争着上，无利躲着走，争管辖，争权利，争罚款，争收费。有的对于违法行为不是及时制止，而是任其发展，事后收拾“残局”，有的故意设置“圈套”，引诱行政执法相对人违法，然而施以重罚，陷民于不义。三是执法程序“随意性”。有的在实施行政处罚过程中，不履行事先告知义务，剥夺了行政执法相对人的申辩权；有的不告知行政执法相对人获得法律救济的途径，剥夺了行政执法相对人的法律权利；有的颠倒程序，先罚款后定性；有的该适用普通程序的，却适用了简易程序，该适用简易程序的，却适用了普通程序；四是基层执法人员素质偏低。从文化素质看，基层执法人员受过高等教育的仅占10%，大多数为高中学历，甚至是初中、小学学历。从法律素质看，目前，大多数执法人员没有受过法律专业教育培训，缺乏行政执法所必备的法律素质，执法不懂法，随意执法，滥施处罚现象严重。从道德素质看，目前，部分行政执法人员原属社会无业人员，甚至是违法违纪人员，这些人在执法中“霸气”十足、“匪气”十足，违法执法、野蛮执法严重。

为什么会有以上问题？我们认为以下几点因素不容忽视：（一）“人治”思想因素。我国是一个有着几千年封建历史的国家，“人治”思想根深蒂固，封建专制意识浓厚，官本位思想、官贵民轻思想、特权思想盛行，这些都是法治的大敌。建国后，我国又长期实行计划经济体制，经济社会关系比较简单，单单依靠方针政策调整就可以维持行政机关的正常运转，在这种情况下，整个社会对法治既谈不上信仰、渴求，更谈不上实行、遵守。一谈到依法行政，首先想到的不是依法治“官”、依法治“权”，而是“治”民，而且这个“治”往往是鸡蛋里挑骨头式的故意整治，可以说在依法行政中出现的以权压法、以情轻法、贪赃枉法等腐败问题，主要是根深蒂固的封建专制思想、人治思想在作怪。（二）地方和部门保护主义因素。对一些违法的行政行为，有的领导怕影响单位的“形象”、“政绩”，不支持有关执法部门对违法行政行为的查处。一些行政执法机关对涉嫌并可能构成犯罪的案件在认识上存在偏差，加之在执法机制上不够完善，该移送司法机关处理的未及时移送，影响了执法的严肃性。（三）行政执法的监督制约机制不够完善。一是行政机关内部监督力度不够，上下迎合的多，打不开情面。二是外部监督大都流于形式，媒体监督没有放开。三是能够对执法人员起直接监督作用的行政管理相对人，对其享有的权利、司法救济方式以及投诉渠道不甚了解，不会运用法律武器，也不敢投诉。四是一些涉及行政执法的地方规范性文件大多数是由行政执法部门起草的，容易出现强化部门权力和弱化监督制约机制的倾向。（四）对政府法制机构作用认识不够。有的认为法制机构可有可无，设与不设不会影响工作大局，不愿在法制机构建设上下功夫，花力气。有的认为政府法制机构只会按法律框框办事，缺乏灵活性，不会领会领导意图，是“死脑筋”，视为自己行使权利的障碍，不愿让法制机构人员参与重大决策。有的把法制机构当作收拾残局的工具，决策问题不事先征求法制机构意见，等到问题难以解决，不可收拾时，再交由法制机构处理，并对问题的解决提出各种条条框框，使法制机构限入“两难”境地。有的不关心法制机构工作人员的实际困难，不关心其政治进步，使一些默默无闻、兢兢业业的法制工作人员长期得不到提拔重用，挫伤了其工作积极性。

三、解决依法行政工作中出现问题的对策

（一）加强行政法制宣传教育。一方面，要加强对行政机关工作人员特别是领导干部的宣传教育，促使行政机关工作人员特别是领导干部转变思想观念，清除官本位、特权思想等封建专制意识的影响，正确认识和处理“人治”与“法治”的关系，权力与法律的关系，牢固树立法律权威至上、法律大于权力、权力服从法律的观念，只有这样，依法行政，严格执法才会有坚实的基础。另一方面，要作好人民群众的法制宣传教育，使人民群众不但知道法律，更要熟悉和掌握法制，增强自觉运用法律武器保护自己合法权益的意识和能力。要变过去的“以教”为中心的“静态”普法为“动态”普法，把普法的单向灌输关系变为双向互动关系。将普法有机地融入群众的生活之中的，在形式上注重趣味性，使“要我学法”逐步转变为“我要学法”，公众才会在接纳法律知识的过程中受到法治思维方式和文化的感染，逐渐地拥有法治精神，改善社会的法治文化氛围。

（二）切实加强规范性文件制定工作。规范性文件的不规范，带来的后果是相当严重的，危害是极大的，不仅影响了行政机关的权威、声誉和形象，甚至会激化社会矛盾，危害社会稳定。因此，在规范性文件制定过程中要着力从以下几个方面入手：一是树立现代意识，更新“立法”观念。规范性文件制定工作要贯彻“三个代表”的根本要求，坚持解放思想、实事求是、与时俱进的思想路线，不断提高理性层次。要树立以维护市场权力为本位，强化政府服务职能为宗旨的意识，处理好政府与市场、政府与社会的关系。二是从实际出发，科学安排规范性文件制定计划。规范性文件制定工作应当始终立足于同改革发展进程相适应，自觉服从并服务于党和国家的工作大局，解决群众关心的热点、难点问题，处理好及时“跟进”社会实践和适当“超前”的关系。三是加强规范性文件制定调研工作。要下功夫提高调查研究的质量，善于透过现象把握事物的本质和发展趋势，发现和寻找事物的客观的、一般的规律，要立足现实，着眼未来，体现改革精神，对现实中合理的和代表发展趋势的成功经验和做法，要及时予以肯定；对那些不合理的、束缚生产力发展和社会发展的障碍要彻底改革，力求在体制、机制、制度上不断有所创新。四是严格履行法定程序。制定规范性文件必须严格遵循《立法法》的规定，逐步建立和落实规范性文件的起草制度、法制审核制度、集体审议制度、公开制度等，通过召开座谈会、论证会、听证会等多种形式，广泛听取各方意见，采纳合理的意见和建议，对于规范性文件中涉及的分歧较大的问题进行沟通和协调，使制定工作步入制度化、程序化、科学化的轨道，确保规范性文件的质量。五是进一步加强备案审查工作。严格执行规范性文件备案审查的有关规定，抓紧建立健全上级政府对下级政府、政府对其所属部门的规章、规范性文件备案工作体制。坚持有件必备、有备必审、有错必纠，把备案工作的重点放到审查上来，对与法律、法规、规章相抵触的，对越权设定行政处罚、行政收费、行政强制的，对违背WTO规则和我国对外承诺，设置地方保护、行业垄断以及制定程序和公布方式不合法、不规范的，政府法制机构要责成制定机关及时修改、或依法予以撤销。积极探索备案审查工作的新路子、新办法，建立健全社会公众对规章和规范性文件监督的机制，建立备案工作责任制和监督机制，保证备案工作顺利实施。

（三）进一步加强政府法制机构建设。一是改变“倒三角”的工作体制，加强基层政府法制机构设置。要在乡一级政府设置政府法制机构，使依法行政工作形成完善的工作体制，同时进一步加强地市级以下政府法制机构力量，使地市法制机构人员达到20人以上，县级达到10人，乡级达到3—5人，使“倒三角”为“倒梯形”，进而发展为“正梯形”，为基层依法行政工作提供充分的组织保障。二是对政府法制机构的设置取消“软指标”，制定“硬指标”。由国务院科学地制定出一个量化标准，确定政府法制机构的人员配备、领导职数设置、经费保障与当地干部总数、财政收入的比例，使各级地方政府有章可循，有法可依，只有这样，才能使政府法制机构的设置与当地依法行政工作的开展相适应，才能为依法行政构建坚实的组织基础。三是强化政府法制机构权威。目前在依法行政工作应做到，凡市政府常务会议研究经济行政事务，都要求法制办负责人列席；凡市政府拟出台的政策性文件，都应注意听取法制部门的意见；凡市政府制定规范性文件和其他涉法文件，都由法制部门审核把关，凡未经政府法制机构负责人审核签字，涉法文件一律不得提交政府常务会议审议；在行政执法和监督检查方面，由政府法制部门负责统一组织实施；在处理涉法事务时，都由法制部门牵头组织处理或者提出处理意见和建议；以进一步提高政府法制机构的权威。同时在今后的依法行政工作中，要实行行政首长向政府法制机构定期报告依法行政工作开展情况的工作制度，对依法行政工作采取一票否决制。四是要进一步改变依法行政工作的体制，使政府法制序列从国务院到地方实行垂直领导，其人事任免、经费保障等直接由上级政府法制机构负责，各级政府法制机构不再是当地政府的工作部门，而是当地政府和部门在依法行政工作方面的领导和监督实施机构，使政府法制机构彻底摆脱地方政府的束缚和干扰，全心全意地开展依法行政工作。

（四）切实加强行政执法队伍建设。法律是靠人来执行的，法律秩序是靠人来维持的，没有一支高素质的行政执法队伍，法律的落实就是一句空话，因此，要推进依法行政，就必须高度重视行政执法队伍建设。一是要严把“入口”，要明确规定进入行政执法队伍的条件，并且要逐步提高门槛，在目前的情况下，进入行政执法队伍的人员应至少具有高中以上学历，并可根据情况的发展，要求进入行政执法队伍的人员中须具有全日制大专学历。坚持逢进必考的原则，由人事、法制部门共同组织考试，对新录用的人员采用试用期的方式进行考查，经考查合格的人员，再发给其执法证件，方可从事行政执法活动。二是要疏通“出口”，对于严重违法执法人员，要坚决将其清除出行政执法队伍，从整体上确保行政执法队伍素质。三是抓好对现有行政执法人员的思想教育和职业道德教育，使其牢固树立执法为民的意识，通过开展“文明执法”竞赛，评选“文明执法单位”和“人民满意的执法者”等活动，形成竞争激励机制，弘扬正气，树立行政执法队伍良好的形象，推进依法行政向纵深发展。四是所有行政执法队伍的工作经费由各级财政统一予以保障，其罚没收入也不再返还，使行政机关行使职权与部门经济利益彻底脱钩，从源头克服利益“驱动”。超级秘书网

（五）进一步加大行政执法监督力度。一是开展经常性行政执法监督，扩展监督范围，加强事前监督和事中监督，防患于未然。二是积极开展行政执法争议和矛盾的协调，明确执法权限和责任，化解执法矛盾，杜绝多头执法、重复执法和执法打架情况的发生。三是将行政执法监督的对“事”权，扩大到既对“事”又对“人”，将对“人”的“建议权”转变到“直接处理权”，以提高行政执法监督的权威。四是进一步推进行政执法体制改革。根据法律、法规、规章对行政执法职能和要求的调整变化，将行政执法责任及时分解落实到行政执法机构及行政执法岗位。加大对行政执法责任制执行情况的评议考核力度，把人民群众是否满意作为衡量行政机关执法状况的重要标准。五是完善行政执法公示工作，健全相关制度，依法向社会公开主体资格、法定职责、执法依据、执法程序、监督办法；建立行政执法投诉制度，受理人民群众对违法行政行为的投诉，严肃查处违法行政问题，加强对行政机关具体行政执法行为的监督；健全行政执法过错责任追究制度，明确追究的范围和具体程序，通过严格的责任追究，推进行政执法责任制的落实。积极稳妥地开展相对集中行政处罚权工作，解决好多头执法、职权交叉、重复处罚、执法扰民以及政执法机构膨胀等问题，提高执法效率和服务水平。

参考文献：

①罗豪才、湛中乐：《行政法学》，北京出版社1996年版。

②张正钊、李元起：《行政法与行政诉讼法学》，中国人民大学出版社1999年版。

③张步洪：《中国行政法学前沿问题报告》，中国法制出版社1999年版。

④李贵显、陈福信、张德信：《公共行政概论》，北京新魏出版社2002年版。

⑤付思明：《中国依法行政理论与实践》，中国检察出版社2002年版。

依法行政论文篇6

（一）

改革开放以来，特别是进入九十年代，随着经济体制改革的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步建立，县（区）政府充分发挥自身的优势和特点，本着“与时俱进、开拓创新”的精神，认真贯彻依法治国的基本方略，严格履行法定职责，依法行政工作取得了显著成绩。总的来看，可以概括为：“四个一”，即：一个增强、一个提高、一个完善、一个改进。

一个增强，就是依法行政的意识有了明显增强。现在，绝大多数县（区）的政府常务会议、办公会议在决定重大事项时，都能注意听取有关法律方面的意见，制发规范性文件，都进行法律审核，从而保证了决策的合法性。行政处罚法、行政复议法、国家赔偿法颁布实施后，县（区）除领导同志带头组织学习外，还普遍举办了各种形式的培训班，所有行政执法人员基本上都进行了上岗前的轮训，领导干部和执法人员依法行政的自觉性有了明显增强。决策合法、执法守法、依法办事已逐步成为行政执法机关和行政执法人员的自觉行动。

一个提高，就是依法行政的能力有了明显提高。目前，县（区）普遍建立了重要决策法律分析和论证制度、重大决策事项报告制度、决策信息公开制度等一系列依法决策制度和程序规范。一些县（区）还把法制机构或有关专家做出的法律分析和论证意见作为决策的重要依据，并在出台重要措施前，通过调查问卷、座谈等多种形式，主动征求相关部门和管理相对人的意见，为依法决策、科学决策提供依据。特别是自行政处罚法实施以来，各县（区）以此为契机，进一步规范了行政执法主体和执法行为，不少县（区）还通过开展行政处罚听证程序演示等活动，强化执法人员的执法程序，杜绝和纠正了过去行政执法“重实体、轻程序”的现象。

一个完善，就是依法行政的制度建设有了明显完善。各县（区）普遍推行行政执法责任制，建立了奖优罚劣机制，完善了执法程序、错案追究等工作制度，加大了执法力度，提高了执法到位率；部分落实收支“两条线”和罚缴分离制度，进一步调整了执法的利益机制；全面实行持证上岗、亮证执法制度，推动了行政执法的规范化，改变了长期以来行政执法主体混乱，乱执法、执法乱的状况，行政执法的整体水平有了明显提高。

一个改进，就是依法行政的监督工作有了明显改进。县（区）普遍推行执法公示制度，针对行政审批、管理、检查、收费、处罚等行政执法行为，将法律依据、办事程序、审批期限、承办机构和人员、办理结果和理由、救济途径和渠道等向当事人和社会公示，对维护行政管理相对人的知情权，建立公开、公正的监督环境产生了积极作用。同时，有些县（区）还通过聘请行政执法监督员，邀请驻地企业给政府各执法部门“打分”等方式，积极开展执法效能监察和执法服务活动，加大社会监督力度，改善了执法服务环境。行政复议作为行政机关内部的一种监督机制，在对具体行政行为的监督方面也发挥了积极的作用。据不完全统计，县（区）行政复议案件几乎占到全部复议案件的25%.

（二）

但是，我们也应当清醒认识到，当前县（区）政府在法律对其刚性约束越来越严和群众要求依法行政的呼声越来越高的双重压力下，实施行政管理的难度也越来越大。工作中经常陷入依法办事困难重重，违法行政屡屡被告的两难境地。究其原因，主要存在以下五个方面的不适应性。

行政管理的效率性要求与依法行政的时效性规定存在不适应。行政效率是对国家行政机关实施行政管理过程和结果的评价和度量，既是行政管理的起点和归宿又贯穿于行政管理的各个层次、环节和程序之中。由于县（区）政府经常处于行政工作的一线和前沿，必然将行政效率置于优先位置，在行政管理中试图以最少的“投入”获得最大的行政效果。而基于对行政权的行使和扩张有可能损害行政管理相对人利益之考虑，立法者往往更侧重对行政相对人权利的保护，从而赋予行政相对人较长的时间以寻求司法救济。如行政诉讼法第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出，法律另有规定的除外”。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条更将其扩大为“行政机关作出具体行政行为时，未告之公民、法人或者其他组织诉权或者期限的，期限从公民、法人或者其他组织知道之日起计算，但从知道或者应当知道之日起最长不得超过2年”。由此可见，政府机关追求的行政效率与法律法规确定的时效和期限往往存在一定的矛盾性。比如每年的夏、秋两季税费征收、计划生育检查、卫生模范城创建等等突击活动，县（区）政府从效率性考虑，总是期望在很短的时间内完成，以便有更多的时间和精力抓其他工作。一旦少数有履行能力的群众以这样那样的理由拒不履行法定义务，县（区）政府往往睁只眼闭只眼放任乡、村干部违法行政，以致上门砍树牵猪扒粮的现象时有发生，导致干群关系紧张，影响社会稳定。虽然对于不履行法定义务的群众，可以下达处理决定限期履行，但法律规定的诉讼时效为3个月，即义务人既可以在3个月届满的最后一天履行义务，亦可以在此之间提起行政诉讼，启动司法监督程序。这样，政府一方面要投入人力、物力、精力参加诉讼，另一方面对这些群众的工作“搁浅”，不但影响工作进度，而且导致其他群众攀比观望，增加工作难度。所以县（区）政府总感觉到在依法行政工作中约束羁绊太多，不越法律的“雷池”难以达到工作的目的。

承担任务的繁重性与法律赋予其手段的匮乏性存在不适应。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条赋予县（区）政府10项职权，但县（区）政府事实上管理的内容和范围要比上述规定大的多，在实际工作中往往造成职权行使“虚化”和“悬空”。现代法治以弘扬人的主体自由和理性力量为价值取向，它体现的是理性原则下的自由与责任，权利与义务的和谐一致，对法律设定权利义务的权威性的认同和服从，特别是在社会主义市场经济体制尚未健全的情况下，由于少数群众对法律的片面理解，往往强调自身权利而缺乏积极的守法精神，逃避履行法定义务，县（区）政府想规范而有苦于找不到合适的法律依据，从而导致对有些社会和公共事务的管理处于不管则失职、欲管又无权、管了即侵权的尴尬境地。例如对中央关于减轻农民负担的各项规定，农民娴熟于心，县（区）政府稍有“越位”，就有可能被推上被告席。而对于计划生育、兴修水利等应尽义务，少数群众则千方百计以种种理由能躲则躲、能滑则滑、能赖则赖。但由于一些法律配套措施的不完善，致使县（区）政府在执行法律赋予的职权时造成处置上的失范。与此同时，由于县（区）政府承担的大量工作任务没有法定的手段和权利相伴随，在履职过程中，超越职权也就不足为怪了，这也是县（区）政府在行政复议和行政应诉案件中败诉率高的一个主要原因？

传统的管理模式与现代政府职能的定位存在不适应。社会主义市场经济条件下，政府的主要任务是执法和管理，而不是搞形象工程和干预经济，作为基层政权的县（区）政府尤其如此。由于受传统的计划经济体制的影响，县（区）政府对市场经济体制下的角色没有准确的定位和把握，越权侵权现象时有发生。比如在农业经济结构调整中，少数县（区）领导干部往往抱着快速发展地方经济的“良苦用心”，片面追求规模效应，强迫农民种什么，不准农民种什么。由于市场信息与农民的产出之间存在时间差，因而以市场为导向便存在一定程度的不可捉摸性，一旦判断失灵，便导致农民产得出、卖不掉的情况，这种侵犯农民经营自的行为一旦被农民，就必然要承担败诉的法律后果。再比如村民委员会组织法对村委会的职权范围作了明确的规定，但实际上县（区）政府往往把自己的权力向下延伸，过度干预村民选举、村级重大问题的决策、村级事务的管理等活动，分割了本属于村民自治范围内的权利，在一定程度上影响和削弱了村民自治的积极性。

依法行政的要求与少数干部法律素质不高存在不适应。现实生活中相当多的行政干部对计划经济体制下的管理方式得心应手，而对依法行政则感到无所适从，对依法行政认识基本上仍停留在将法律作为一种行政管理的手段，尚未充分认识到依法行政不仅是要依法去管理社会，而且管理者自身也应守法，特别对行政执法的程序以及行政处理决定在下达前必须做到事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确的要求更是知之甚少，结果在行政管理过程中往往事与愿违，欲速则不达。例如：一些地方在下达行政处罚或处理决定时没有向当事人送达，或送达后没有依法填写送达回执，导致申请人民法院强制执行时被法院裁定不予执行；也有一些地方在下达处理决定时，凭印象、经验办事，没有充分的书面证据，当了被告后才忙着调查取证，严重违反了行政复议、行政应诉期间被告不得自行收集证据的规定；还有一些地方在行政处罚或处理决定时没有告知行政相对人的诉权，使得相对人在2年内均可向法院诉讼，造成行政处罚或处理决定的效力长时间处于不确定状态等等。

行政的“越位”或“缺位”与依法治国的要求存在不适应。根据法律规定，县级以上地方各级人民政府按照法律规定的权限，可以决定和命令。这些规范性文件如果不与法律相抵触，当然是无可非议的，但是现实社会中，却常常出现这样或那样一些违法或违规行为。比如：有的地方的决定和命令与有关法律相违背，地方政府用强力使之在本地区执行，其效力甚至超过了法律，实际上取代了国家的法律而成为本地的“土法律”。再比如：有的地方误认为一些法律不适应当前社会发展和行政管理的实际需要，就自行突破法律的规定而行政，以至于喊出“闯不合时宜的法律”的口号，个别地方甚至在行政执法过程中，无视法律的存在，“以言代法”、“以权压法”、“罚随口出”，把法律看作是可有可无的陪衬。个别地方存在执法定任务，罚款定指标的现象，在社会上造成不良的影响。执法定额行为，已成为严重阻碍行政执法行为的一大“顽症”和“瘟疫”。目前看，它并非出现在个别地方和部门，而是当前我国执法中存在的一种带有普遍性的问题。行政机关不严格履行法定义务。在群众看来，信“法”不如信“访”，群众跑断腿也讨不来说法的，领导一句话就解决了。如此等等，法的位置在哪里，法律的权威又如何树立起来呢？

（三）

针对目前县（区）在依法行政工作中的现状，为更好地贯彻依法治国基本方略，加强社会主义政治文明建设。在新的历史条件下，县（区）政府必须按照法制统一的原则，以“围绕一个中心、把握两个关键、完善三项制度、实现四个转变”为工作重点和任务，切实把依法行政工作落到实处。

围绕一个中心就是要紧紧围绕建设小康社会的奋斗目标，以经济建设为中心，以推动、保障发展这个执政兴国为第一要务，以国务院《关于全面推进依法行政的决定》为依据，以强化政府责任为切入点，坚持与时俱进，认真贯彻“三个代表”重要思想，充分体现改革、创新精神，努力建设责任政府，全面推进依法行政.

把握两个关键即普法和执法，它们是依法行政的关键。一方面要从社会面着手，进一步加大法制宣传教育的力度、深度和广度，使广大人民群众真正熟悉和了解法律的内在精神，真正树立起崇法守法意识，最大限度地减少规避法律和权利滥用现象的发生；另一方面要采取多种办法和措施，进一步强化干部队伍、特别是行政执法队伍的法制意识，避免行政执法的主观随意性，提高行政干部运用法律手段管理经济和社会的能力。同时，要相对稳定行政执法队伍，便于行政执法人员既掌握行政执法的程序和要求，又熟悉相关的法律专业知识，提高行政执法的质量和水平。

完善三项制度一是完善重大决策法律分析、论证和决策信息公开制度。凡涉及经济发展、城市建设、人民生活等方面的重大决策，事先应由法制机构或其委托的专家顾问进行法律分析、论证；对涉及人民群众切身利益和事关改革、发展、稳定大局的重大决策，应尽可能通过公开方式广泛征求群众意见，并运用现代传媒向社会予以公布。二是深入推进行政执法责任制、评议考核制和政务公开制度，通过层层分解目标任务，进一步明确责任，落实奖罚；同时要全面推进政务公开，除行政处罚外，还要向社会公开诸如行政审批权限、条件、标准、程序、时限等内容。三是进一步强化依法行政的监督制度。主要加强对行政执法活动的监督，实行重大行政处罚审核备案制、行政执法过错追究制等；加强财政、审计、监察等专项监督，坚决实行收支两条线和罚缴分离制度；加强行政复议和对抽象行政行为的监督工作，坚决纠正行政违法或不当行为。

实现四个转变即实现政府权力从无限向有限的转变，走出政府管不了、管不好、也不应管的怪圈，把主要精力集中到抓好社会秩序整顿、基础设施建设、国民素质教育提高等投资环境的营造上来；实现政府权力本位向责任本位的转变，走出“权力部门化、部门利益化、利益法制化”的怪圈，努力做到政府责任与公民权利的双重回归；实现政府职能从管理型向服务型的转变，走出行政权力居高临下、行政机关“官”、“管”浓重的怪圈，把主要精力放到经济调节、社会管理、市场监管和公共服务上来；实现从片面强调公民责任向强化政府责任的转变，走出行政责任弱化或“空白”的怪圈，把推进依法行政工作的重点放到规范政府行为上来。

依法行政论文篇7

所谓依法行政，其主体是各级政府及组成部门，而依法行政的“法”应当包含三层含义：一是国家的法律、行政性法规；二是有立法权的地方人大及其常委会制定的地方性法规；三是同级政府颁布的办法、规定、决定等。对县以下政府而言，执行不与国家法律、法规相抵触的同级政府规定就是依法行政的体现。但在实际生活中，少数政府机构往往对依法行政作出宽泛或狭隘的解释，影响依法行政的推行。基层的人民群众又往往对政府依法行政的期望值过高，以致造成不论事务巨细一律找政府。依法行政作为社会管理的一种形式，它具有自身的一些特性。

1、依法行政的“可依”性。依法行政的前提是有法可依。目前，我国已颁布了400部法律，就社会、经济发展而言，还有许多法律尚待出台，即使已出台的法律、法规，也会随着经济、社会的发展而补充完善。如在目前经济生活中，经常出现不讲诚信的现象，以致企业与银行、企业与企业、个人与个人之间的“连环债”、“三角债”屡见不鲜，严重地影响了我国市场经济的健康发展。类似这样的问题，还没有一部法律去规范它。因此，有法可依、有章可循是当前依法行政的首要问题。

2、依法行政的严肃性。依法行政的根本是依法办事。在我国，政府在很大程度上具有“双重性”身份，一方面是法律（法规）议案的提出者，一方面是法律、法规执行的主体。因此，当法律议案一经权力机关通过以后，任何组织和个人都不能违背，更不能超越法律之上。对政府来讲，依法行政就是严格按照法律、法规的规定行使好职权，任何一种政府行为都不能随领导人的需要或意志的改变而改变，要保证一切行政权力都在法律、法规范围内行使，违背法律、法规的一切行政活动都应及时纠正和制止。同时，法律又具有至高无上的权威性和强制性，不论哪一级政府或工作人员，一旦有违法的行政行为，都要追究其法律责任，真正体现“法律面前人人平等”，做到执法必严、违法必究。

3、依法行政的时空性。依法行政往往还受到时间和空间的限制。某一部法律从颁布到实施，随着时间的推移，对法律实施的要求会产生“递减”效应。以“计划生育法”为例，在我国目前人口生产仍处于“高峰期”情况下，落实“计划生育法”尤为重要。据专家预测，2030年以后，我国人口将会出现负增长，且人口的老化程度也会愈来愈严重，劳动力资源的匮乏就会日趋明显，这就说明了法律的实施具有时间性。但有的法律实施又受到地域的限制，在我国不同的地域，依法行政有不同的要求。如我国1982年8月23日颁布的“海洋环保法”，相对我国西部来讲，东部地区濒临大海，经济发达，对海洋的污染相对较严重。因此，实施这一法律就更为迫切。内陆省份虽然也要贯彻实施“海洋环保法”，但依法行政的要求就相对有所区别。再从经济发展水平看，发展较快的地区和较慢的地区，在依法行政方面也会产生不同的效果。拿我省来讲，苏北地区的人均GDP只有苏南的六分之一，在实施“农业法”方面，苏南地区的农业只是辅导产业，而在苏北，农业还是主导产业。那么，在贯彻实施“农业法”要求方面，苏南和苏北地区显然是不一样的。

4、依法行政的层次性。依法行政对全国各级政府来讲是一个普遍要求。由于我国实行的是五级政府体系（中央、省、市、县、乡），不同层次的政府在依法行政方面，都要保证和监督国家法律、法规在本行政区内实施，但在具体的依法行政过程中重点则有所不同。省一级政府的依法行政主要体现在，对全省的经济发展进行统一规划、生产力的合理布局、重大政策的出台等，而对于县以下政府来讲，他们依法行政主要体现是，处理好本行政区域在经济、社会发展中出现的与法律规范相冲突的矛盾，解决好人民群众在工作、生活中遇到的困难和问题，引导人民群众自觉知法、守法。

5、依法行政的“人本”性。依法行政的关键是保证社会在法制的轨道上健康发展，为每个社会成员提供平等的发展机遇和良好的社会环境。因此，依法行政必须以人为本。第一，要把法律、法规及时向全社会公布，让人民群众对法律规范的内容具有知情权，便于人民群众对政府依法行政的监督。第二，依法行政的各级政府要从方便群众出发，改变传统的工作方式，运用法律手段调控社会、经济的发展，一切为民所想，一切为民所为。如目前我省县以下农村设立的“流动法庭”或“基层法庭”，这些都是为了方便人民群众进行法律诉讼，是以人为本做好依法行政的具体体现。依法行政的“人本”性，也符合党的十六大提出的“三个代表”重要思想，把代表人民群众的根本利益，作为各级政府依法行政的出发点和归宿点。

依法行政既是全面贯彻依法治国基本方略的重要内容，也是社会主义法治体系的重要组成部分。鉴于我国有2000多年的封建历史，“人治”、“权治”的现象一时还难以根除。所以，加快依法行政的步伐，是我国应对WTO的需要。借鉴发达国家依法行政经验，准确地把握好法律规范的定位，是推进政治文明建设的需要。目前，在我国法律体系中，有的法律规范过于宽泛，有些地方政府的规定过于狭隘，这两种现象都不利于我国依法行政的顺利推进。因此，从依法行政的客观规律来看，就必须把握好法律规范的定位。

1、法律规范的可操作性和普遍要求的“可依”性相结合。一部法律规范是调整某一种社会关系的总和，从依法行政角度讲，执行已颁布的法律规范就是依法行政。但在依法行政的实践中，有的法律规范较难操作。如1989年颁布的“环境保护法”，该法律的第一条就明确规定，为了保护和改善生活环境与生态环境，防止污染和其他公害，保护人体健康，促进社会主义现代化建设制定本法。应该说，10多年来，这部法律的实施，对我国环境的保护起到了不可估量的作用。但是，环境的保护往往是一个大的区域概念，而不是一个地区所为。目前，有的地方提出，建立“生态省”、“生态市”、“生态县”，其出发点是好的，但在实际操作中，却不便做到依法行政。又如2000年4月29日颁布的“大气污染防治法”，这部法律的颁布，其本意是保护我国领空上的大气，具有重要的现实意义。殊不知，从全球概念讲，我们却不能阻止烟尘在大气中的自由流动，就好比不能阻止蒙古的沙尘暴对我国的影响。再从小的区域来讲，也不能阻止周围省份受污染的空气与我省的对流。因此，法律规范的定位非常重要。它一方面关系到依法行政对法律的实施，一方面也关系到依法行政的可操作性。

2、法律规范的完善和补充与相对稳定相结合。法律是国家的意志，来自于社会、经济发展的实践需要。法律规范的不断完善和补充是法律的内在要求，也是法律规范与时俱进的本质体现。因此，对已颁布的法律规范进行完善和补充，是推进依法行政的一个重要内容。如我国1989年12月26日颁布的“城市规划法”，应该说，这部法律的颁布对我国城市的规划发展起到了极大的推动作用，它加快了我国城市的发展，加速了我国人口城市化的进程。但从另一个层面讲，我国有800多个不同级别的城市，用一部“城市规划法”来规范这么多城市的发展，在世界城市发展史上是绝无仅有的。实践告诉人们，每个城市的功能各不相同，有的是工业制造型城市，有的是资源开发型城市，有的是旅游观光型城市，有的是交通枢纽型城市，难以按照一部“城市规划法”的要求做出各俱特色的规划。再从“城市规划法”规范的内容来看，该法充其量是一个“平面规划法”，它只规定什么地方可以建生活区，什么地方可以建商业区，什么地方实行保护。但对城市的空中（如建楼的层高及墙体色彩）都没有具体规划要求，对城市的地下设施建设也缺乏具体规范。同时，“城市规划法”是按照城市非农业人口数量来界定城市大小，随着我国目前户籍制度的改革，农业和非农业户口的区别已逐步消失，那么，“城市规划法”中提出的对城市大小的界定就要随着社会经济发展而修改完善。

3、法律规范的个案要求与统一要求相结合。从法的本质来讲，法律具有普遍约束力。但在实际生活中，被法律调整的某一对象，有的需要个案法律规范，有的则需要统一法律规范。如我国长江和淮河的水污染治理，完全可以制定个案法律规范，即“长江和淮河水污染防治法”。这样的个案法律规范，便于沿江、沿河的政府结合本地实际，做到依法行政、依法治污。如果单独依照某一部“水法”或“环保法”就难以取得依法行政的较佳效果。又如，随着我国经济融入国际化，我国的工业产品所遵循的标准和质量都要达到国际标准。这就需要制定一个统一的“质量法”和“标准法”。1988年12月颁布的“标准法”和1993年9月颁布的“质量法”，这两部法律就具有统一的法律规范性，在依法行政过程中，就比较便于操作。

4、法律规范的当前内容和长远内容相结合。一部法律总是体现着一个时期经济和社会发展的客观需要。从经济发展的长远上看，每制定一部法律、法规，既要能规范当前经济、社会发展的行为，又要能够指导和规范未来的经济、社会发展的预期活动。不论是当前还是长远，法律规范总要反映经济、社会发展的需要和人民群众的愿望与要求。如在我国目前是多种经济成分并存，在不同性质的企业里，人们往往付出同样的劳动时间和劳动强度，却不能拿到相等量的劳动报酬。针对这样的状况，就需要制定一部“工资法”。虽然目前“劳动法”中已规定了职工休假和加班时间应得到的报酬标准，但它不（下转第23页）（上接第5页）能解决不同行业之间的工资报酬差别。当然，随着科技的发展，每一个劳动者付出的教育成本不一样，不同行业的劳动技能含量也差异较大，必然形成其所获报酬不等。所以说，如果制定当前的“工资法”，其法律规范的内容，既要考虑到当前的实际，又要结合长远的社会、经济发展趋势，才能使依法行政随着时代的进步而不断完善。

5、法律规范的单独要求与“交叉”要求相结合。在众多的法律部门中，经济法是个较大的法律部门。改革开放以来，我国法制建设的最大特点之一，就是制定了许多经济方面的法律，有力地保证了我国社会主义市场经济的健康发展。如“水法”、“森林法”、“草原法”、“矿产资源法”、“土地管理法”等，这些以自然资源为调整对象的法律，在实践操作中往往出现法律规范的“交叉”，造成了依法行政行为的相互扯皮。如“水法”规定了水利行政部门为执法主体，而“矿产资源法”又规定了矿产管理部门为执法主体。就水而言，它既是资源，又是一个给人类带来灾害的“载体”。当无灾时，水是资源，在贯彻“矿产资源法”时，对水的使用要收取使用资源费；当有灾时，水则是个被治理的对象，要收取防洪费。这样一来，就给依法行政带来了具体行为“交叉”。又如“土地管理法”，作为国策贯彻时，它需要统一规划，实行可持续发展；但当土地成为劳动“载体”时，则是一种生产要素，它的投入多少直接关系到经济行为的收益多少。人们对土地的需求和对土地的规划产生了矛盾，而这样的矛盾又分布在不同的法律规范中，这就无形中给依法行政带来了困扰。所以说，法律规范的单独要求与“交叉”要求相结合，是做好依法行政的一个重要方面。

依法行政论文篇8

关键词：权利权力公共管理依法行政和谐社会

党的十六届四中全会《决定》深化和发展了十六大报告提出的建设社会主义和谐社会这一概念，“和谐”成了我国战略机遇期的社会主调。十六大报告同时指出，坚持有法可依、有法必依、执法必严、韦法必究。加强对执法活动的监督，推进依法行政，提高执法水平，确保法律的严格实施。国务院《全面推进依法行政实施纲要》对依法行政作了具体规划。依法行政是实现社会和谐的重大举措。

一、和谐社会在法律层面的基本涵义

和谐社会作为社会学、伦理学、政治学和法学等学科的共同概念，是多纬度和多变的，在各领域有不同涵义。

（一）一般涵义

“重视和谐，是中国传统文化精神中极为重要的一个方面。”“崇尚和谐，并把和谐作为万物存在的基础和客观的秩序以及人类追求的价值目标。”从而，和谐也就成为中国传统文化的最高价值原则。和谐内涵十分丰富，是个历史范畴。以注重矛盾调适的过程还是注重结果为标准，分为静态和谐与动态和谐。静态作大同、平衡解。注重结果，不关心矛盾调适过程。如“保和太和”（《易传》），“万物各得其和以生”（《荀子·天论》），“天人之际，合而为一”（《春秋繁露》）等等。动态作相反相成，相生相克解。对社会关系中异质因素或对立因素所以达致和谐的过程十分注重。如《国语·郑语》曰：“夫和则生物，同则不继”《论语·子路》说：“君子和而不同”等。

西方学者从社会学角度研究和谐社会，有两个基本理路，即社会秩序或生活稳定和社会变迁或社会发展，其概念及价值取向上与和谐社会十分相近。

（二）法律层面涵义

和谐社会的核心是把人当作人，“和是指人人皆有满足生存和发展的底线需求的权利，谐是指人人皆有表达自身利益的权利。”社会以权利为内容展开，维护正常的权利运行，是和谐社会最基本的要求，也是法律调整的终极价值。所以，从法律角度讲，和谐是指在社会权利总量不变的前提下，权利行使处于平和状态，权力和权利相对妥协又彼此充分享受。

二、和谐社会的基本法律价值

指出，我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。这是和谐社会的基本要素，这些基本要素所蕴涵的基本法律价值，不管社会现实中的政治体制、法律制度、实践效果如何，始终是衡量社会是否和谐的标准与尺度，是一个社会基本的立足点及终极目标。

（一）民主

民主是指人民管理国家事务和多数人的统治，即最终的政治决定权不依赖于个别人或少数人，而是特定人群或人民全体的多数。马克思主义认为民主是一种保障公民权利得以实现的国家形式。无论从哪个角度理解民主，在法律层面可以认为公众参与和保障公民权利是民主最本质的特征。

和谐社会将更加注重公众参与和公民权利保障，人们对权利期待的高涨和权利的泛化，使得人权价值更加彰显。民主作为一个承载人权和自由的思想体系和制度性原理，民主将更加张扬。作为一种价值目标,民主既是实体的，又是程序的。一方面为人们提供广泛的政治参与机会，另一方面为权力机构设置了一系列程序化的运作方式，使之制度化、规范化并加以限制。“民主是我们不能不拥有的，而且也是不能不希望的东西。”

（二）正义

“正义通常是指在一定社会条件下的人们根据一定的道德伦理做“应当”做的事情，也指社会对人们行为的道德性所做的一种评价。”古典自然法学甚至认为正义是一种先验的哲学基础和绝对原则。这些概念说明正义具有流变性，“正义有着一张普洛透斯似的脸，变幻无常、随时可呈不同形状并具有极不相同的面貌。”但正义也具有不变性，正义的不变性体现在正义有一个底线，这个底线是人类社会所共同具有的，对人的尊严的尊重构成正义的底线，不遵守底线的社会不是文明社会。

和谐社会，对正义的共识性程度在不断提高。正义是和谐社会最起码的价值追求。罗尔斯在《正义论》中指出：“正义是社会制度的首要价值。正像真理是思想体系的首要价值一样。一种理论，无论它多么精致和简洁，只要它不真实，就必须加以拒绝或修正；同样，某些法律和制度，不管它们如何有效率，只要它不正义，就必须加以改造或废除。”在此基础上，正义也是解决利益和负担分配的最基本原则。社会是个人为自己的利益而组成的，每个人都希望自己能够最大限度地占有社会利益，如此便产生了利益冲突，如此便需要正义原则去解决。罗尔斯认为正义就是要让每一个人享有平等的权利，享有和其他人一样的最广泛的基本自由，社会安排应当对所有人都有利，特别使社会中地位最不利的人得到最大的改善。这才是和谐社会的正义要求。

（三）自由

孟德斯鸠认为：“自由是做法律许可的一切事情的权利，如果一个公民能够做法律所禁止的事情，他就不再有自由了，因为其他的人同样会有这个权利。”约翰·密尔把自由界定为“社会所能合法施于人的权利。”哈耶克所说的自由，是一种允许所有的人运用自己的知识去实现自己的目的，且只受普遍适用的正当行为规则约束的状态。“自由是有权从事一切无害于他人的行为。”可见法律上的自由指人的权利，即自由权，是指公民或社会团体在国家权力所允许的范围内活动的精神和行为的自主空间。

无论在人类历史发展的哪个阶段，个人自由的张扬和彰显，使得在公共领域之外出现了不受公共权力控制而由个体自由支配的个人领域。追求自由是人类固有的本性，人类的历史就是不断实现自由的过程。“文化上的每一个进步，都是迈向自由的一步。”任何社会都必须尊重和保障公民的自由，因为公民行使自由的目的就在于最大限度地调动公民的主动性和积极性，有效地参与社会公共事务管理，发挥公民在社会整体利益和公共利益的形成和实现中的作用。因此，“自由是人类文明、社会制度和个人发展的标尺和目标。也是法律的价值标尺和价值目标。”

（四）平等

平等的基本含义是对所有人一视同仁、同等对待以及机会均等。“平等所指对象可以是政治参与的权利、收入分配的制度，也可以是不得势的群体的社会地位和法律地位。它的范围涉及法律待遇的平等、机会的平等和人类基本需要的平等。”从应然看，杰斐逊早在1770年就说过：“在自然法则下面，一切人生来都是平等的。”然而，实然上必须承认人与人之间的差异，这种差异必定会导致物质上、社会上产生某些差别，消除这种差别在某种程度上是不可能的，也是不合理的，而且这种差异也不是法律所能解决的。既然不能消除人与人之间的自然差异，平等就要求消除社会原因造成的差异。但由于“平等待遇原则本身并不能自动排除对社会中不得势的群体采取压制性的待遇。”因此，平等需要法律保证“基本社会群体和社会角色的适当安排。”需要法律维护和增进。社会应该以法律形式为行政主体、社会成员及其相互之间创造公正性平等待遇，给予均等的机会和追求权利的平等。

（五）安定

安定是事物持续地处于某种状态。社会安定是社会各个要素的有序运行，包括政治、经济、文化、法律等要素。如果社会缺乏秩序和法律保障，社会就会陷入无序状态，全部社会生活会发生混乱，甚至动乱，人与人之间的和谐关系将会被严重破坏。社会安定的基础是法的安定，通常认为法安定性包括两方面内容，一指法本身的安定状态，二指依据法律规范使社会达到安定状态。只有保证法安定，社会才能实现社会安定有序。

三、和谐社会对行政权力行使的本质要求

基本法律价值对于行政权力运行的本质要求，集中表现在如何处理权力和权利的关系，如何架构和规范行政权力，如何构建限制权力和尊重权利为价值取向的和谐社会。

（一）民主要求公众参与

可以说民主是法的本质性要求。离开了民主，必将陷入恶法亦法的尴尬境地，法也就失去公正和理性。从这个意义上可以认为，民主是行政立法与执法的依据。

行政立法要保证公众参与，通过座谈会、听证会、论证会等形式广泛征求公众意见和建议，同时逐步推行立法意见和建议的答复与说明制度，防止形式主义。公众参与制将进一步解决信息不对称带来的行政立法缺陷，更具实际意义的是最大限度地为公众提供表达意愿的机会，满足公众的各种利益诉求。

行政执法的公众参与制度，其实质是听取意见。这是对行政主体在实施行政处罚、行政许可、行政强制、行政给付、行政裁决等直接涉及公民、法人和其他组织切身利益的具体行政行为时所提出的民主要求。即要求行政主体切实履行正当法律程序，“不单方接触行政相对人，有利害关系实行回避，在未听取行政相对人的陈述和申辩意见的情况下不得作出对行政相对人不利的行政行为。”保证公民、法人或者其他组织的陈述权和申辩权，行政主体不得因行政相对人的陈述和申辩而对其作出加负担的行政行为。

（二）正义要求合理行政

按照正义理论，最低层次的正义是对人的尊重，这也是和谐社会的底线，最低层次的尊重是对人的生存权的尊重。目前我跟经济社会发展极不平衡，贫富差距过大，二元结构仍没有打破。这一现状要求政府在法律制度安排上更趋合理，充分统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展。完善公共财政转移支付制度，促进社会财富再次分配，缩小社会贫富差距，对弱势群体要予以政策倾斜和适度照顾，尽快建立农村社会保障体系。正义还要求政府的行政行为要合理适当，符合公平、正义等法律理性。做到同样情况同样对待，不同情况不同对待；考虑相关因素，不考虑不相关因素。执行比例原则，合理行使自由裁量权。行政主体应当积极探索自由裁量权的相对羁束，同一行政区域同一行政主体要执行同一执法标准，对各类可预期行为留有执法余地。

（三）自由要求限制权力

自由的权利资源总是恒定的，自由不是变量，而是一个常量。因此，公民在行使自由的同时产生了相互之间的冲突、压迫和交叉，使得行政权力限制自由成为必要。行政权力一方面解决了公民之间自由的张力和冲突；另一方面，行政权力又以特权的形式存在。因此，法律上的自由作为一种权利资源，人们充分享受自由资源的关键在于对权力量度进行规定、配置和平衡。

对于公民个人而言，自由意味着政府要保证公民享有充分的谋求自身正当权益和表达诉求的权利。对于政府而言，“政府必须以使国家成员的欲望都可获得最大的满足这一国家目的为依归。”自由意味着政府只有保障公民权利得以实现的责任，而没有任意限制或侵害公民个人权利的权力，自由是对政府权力的限制，而不是肆意。政府在行使自由权力或者说政府在履行职权时，应当遵循权力限制原则。哈耶克对政府权力的行使提出了四条规则：“第一，政府在实施这些职责的时候应当根据规则行事，而且它所遵循的规则应当与每个公民所遵循的规则相同；第二，政府对任何一项这样的特定服务都不得享有垄断权；第三，政府在贱履这些职责的时候应该按照这样一种方式行事，即它不得干扰人们所从事的远比政府实施的活动复杂的自生自发的社会活动；第四，政府应当根据一种统一适用于人人的规则去筹集它用以践履这些职责的财力或手段。”这事实上是给政府权力划定边界，政府遵循的规则就是法律。法律是对权力量度的规定、配置和平衡的基本保障。权力必须纳入法律，以法律为边际。

（四）平等要求权力对等对待

权力的对等对待，包括两方面内容，一方面是权利和权力的对等与平衡，另一方面是权力对权利相互之间平等对待。

就权力和权利对等而言，在内部行政法律关系和外部行政法律关系中比较难以实现实质上的对等，权力和权利“从质的方面讲，双方各自的性质完全不同；从量的方面讲，双方各自的价值量也不相等。”因为行政权力具有单方意志性和强制性。为了实现权力和权利实质上的对等与平衡，需要在监督行政法律关系上，增加权利质和量上的优益性。基于此，行政立法必须赋予行政相对人更多的权利，以对抗行政权力的威胁与侵害，从而总体上达到两者的对等与平衡。

权力对权利相互之间的平等对待，这里主要指行政裁决行为的平等对待。行政主体不得，不徇私情，不以偏好对待权利，平等对待不同身份、民族、性别和的行政相对人。

（五）安定要求权利可以预期

“法治国里长期有效的法律是为了维护可预见性而建立的。”权利的期待和预期依凭法安定，法安定要求遵循信赖保护。

信赖保护主要表现在两个层次，第一，立法上的信赖保护。要求法律制定出来后具有稳定性与可靠性，国家不能朝令夕改使法律常处于不确定状态。法律一般不溯及既往，不能用今天的规则去要求昨天的行为。第二，执法上的信赖保护。尤其是授益性行政行为，“撤销违法行政行为必须区分负担性和授益性行政行为,对于违法的负担性行政行为,在其相对人已经不可诉请撤回之后,行政机关仍得全部或一部分撤销之。但对于确认权利或法律利益的行政行为原则上不可以撤销,这是因为受益人对此行政行为的信赖应受到保护。”信赖保护在行政行为中的确立，是以权力和责任的实然结合为前提，意味着权利对于权力而言必须可以预期。

四、实现和谐社会的依法行政路径选择

依法行政是实现和谐社会的重要手段和载体，行政权力的腐蚀性、扩张性决定了行政权力有摆脱权利委托的倾向和危险，而且权力行使的惯性又使权力具有了路径依赖。因此，必须重新选择规范行政权力的理路。

（一）培育市民社会：行政法制监督的原动力

以托克维尔为代表的“公民社会制衡国家”理论认为，面对一个国家权力和机构日益膨胀的国家,主张建立一个由各种非官方社团组成的市民社会来监督和制衡国家。英国学者戈登·怀特则认为，市民社会思想在任何关于民主化的讨论中都处于中心地位,因为社会力量在限定、控制国家权力并使之合法化方面发挥了重要作用。从这些学者的思想里我们可以发现市民社会对国家权力的监督制约具有深刻的意义。

今天的中国政府仍然存在着“政府职能过度膨胀,社会组织萎缩,政府职能结构不合理,政府部门具有公有制和部门所有制两重身份等等。”政府在行政权力行使中有法不依、执法不严、违法不究、执法扰民、甚至权力寻租等现象仍没有得到根本解决，公民、法人和其他组织的合法权益遭受侵害时得不到及时救济和维护。其中很重要的原因就是国家权利以外，尚没有建立起一个可以制约国家权力和维护合法权益的市民社会。“没有市民社会,自由和民主就无法生存和发展。”

“必须深刻认识到市民社会是对社会共同体内部合理社会秩序的和谐设想,是一种社会结构的应然性设计。”首先，起到制衡国家权力、保障民主和防止权力蜕化为专制的屏障作用。其次，“市民社会的发展培育了多元利益集团，这些在经济和其他领域中成长起来的利益集团发展到一定阶段，便会以各种不同方式要求政治参与，表达它们利益和政治诉求。”再次，“由于市民社会保证公民的政治参与和对国家权力的制约,使得国家治理方式由一元格局变为国家与市民社会并存的二元格局，形成良性的国家、社会治理，”从而实现善治，达到国家与社会和谐相处。

（二）改革行政管理体制：权力走向善治的组织形态

善治需要善政。“依法规范公共行政组织，对于防止行政权滥用、行政自我膨胀以及行政机关争权、越权是最重要最有效的制约。”因此，应尽快制定行政组织法。

必须科学配置和均衡上下级政府之间的权力。对经济社会较为发达或有独特发展模式的地方，应当赋予立法权。因为在立法成本大致相当的情况下，“让地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给他们各自的选民，则总是要比由中央政府向全体选民提供任何特定的并且一致的产出量有效得多”。政府和部门的管辖权限也应当适度合理，不能随意调整。减少部门职能交叉和职能空白。

继续推行相对集中行政处罚工作，研究相对集中处罚过程的合作协调机制。

进一步扩大综合执法的领域和范围。积极探索相对集中行政许可权制度。并以这些行政执法行为改革为突破口，建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制，逐步形成行为规范、运转协调、公开透明、廉洁高效的行政管理体制。

（三）法律控制权力：行政法制监督的内生式机制

“帕森斯认为，社会系统实现自身的整合与均衡，要建立社会控制机制。制度化是一种社会控制机制。通过这一机制的运作，各种角色分别按照一定的方式组织起来，形成社会体系，并减少紧张与越轨，”促进社会体系的协调一致与社会体系的和谐本性。法律是社会生活的制度化的社会控制机制，在权利体系中，法律首要控制的应该是行政权力。

1.行政权力的来源控制

职权法定或法律授权原则要求“行政主体行使行政权力必须以法律的授权为前提，行政主体只能行使法律授予的权力，超越法律授权范围行使权力的行为不具有法律效力。”行政主体通过行政立法为自己设定权力，应当信守职权法定原则，对法律没有赋予的权力不能随意设定。权力的设定必须以维护社会秩序和公共利益，增进社会福利，保障公民权益不受非法侵犯为目的。行政主体更不得随意将行政权力授权或委托其他机关或组织，应该将行政授权严格限定在“法律、法规将某项或某方面行政职权授予行政机关以外的组织。”其他任何行政主体或组织也不得接受无法律法规依据的行政权力，以此来纯化行政权力。

2.行政权力运行过程的程序控制

任何权力必须公正行使，对当事人不利的决定必须听取意见。“未经正当的法律程序不得剥夺任何人的生命、自由或财产。”为了保护公民的利益不受政府和官员的侵犯，还必须在程序方面对政府权力的行使加以限制，政府行使权力必须遵循正当的法律程序。程序对行政权力控制，始终要以权利保障为目标模式。防止只注重效率，忽视步骤、方式和顺序；防止程序设置不科学，十分烦琐，忽视效率。要求所有涉及权利的行政行为都应当遵循调查、回避、听证、听取、告知、信息公开、时效制度。要求规范内部行政程序，减少管理层次，建立简易程序制度。

3.行政违法或不当的责任成本控制

“当某人从事违法行为的预期效用超过将时间及另外的资源用于从事其他活动所带来的效用时，此人便会从事违法。”因此，法律对行政违法的控制，在于加大对行政执法人员的私人成本，使其放弃潜在的行政违法行为，减少权力寻租。“加大违法行为人的私人成本有两条途径：一是加重处罚，二是提高处罚的可能性。”

这一原理应用于行政管理，体现在立法上，提高法律责任追究的概率和责任程度，改变只规定行政相对人法律责任的片面做法。按照权力对等对待要求，将行政相对人和执法人员法律责任对等化。尤为重要的是，应改革执法人员法律责任规定过于原则的传统，预设各种可能发生的行政违法或不当情形，明确责任追究程序，增加违法责任成本。体现在政治上，加大政治责任的广度和深度，建立引咎辞职、免职和撤职的责任制度。体现在适法上，“刑新国，用轻典；刑平国，用中典；刑乱国，用重典。”当前行政设租频繁，应就高适用惩处的幅度。

（四）柔化行政权力：新公共管理范式的指向

在“中国社会面临的从全权国家到有限政府转变,从权力社会到契约社会转变,从社会行政化到行政社会化转变,从警察行政到服务行政转变”的背景下，政府必须依法行政，行政管理的公共行政范式必须为新公共管理范式所取代。这种新公共管理运动的改革举措，包括合同、指导、委托、、承包等具体形式。“随着以国家积极调控为特征的现代市场经济逐渐取代自由的市场经济体制,以及行政权力干预领域的扩大,现代行政法相当大的部分也正实现由“命令—服从”的单向权力模式向“指导—合作”的双向权力与权利互动模式转变。”

新公共管理范式在法律上对行政权力的柔化规范，主要有三方面：一是还权于民。“政府的职责是掌舵而不是划浆。直接提供服务就是划浆，可政府并不擅长划浆。”政府在社会管理活动中，要避免越位、错位和缺位，凡公民、法人、或者其他组织能够自主解决，市场机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理，行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的，行政行为就没有必要介入。二是部分行政权力非强制化。“由于非强制行政有助于改善行政机关与行政相对人之间的关系,有助于公民参与行政管理,调动其遵守法律的积极性和主动性,因此,非强制性行政在现代行政法制建设中扮演着越来越重要的角色。”因此，“一些权力色彩较淡、强制功能较弱的新的行政方式便应运而生，越来越多成为现代行政管理的主流方式而被广泛运用。”比如行政指导、行政合同及行政事实行为在行政管理活动中广泛应用。这些行政方式采取引导、协商、建议、劝告等非强制性手段，有效实现了行政管理目的。三是政府和社会共同参与管理，行政权力不断优化，建立政府与公民协作的温和行政机制。柔化行政权力，温和行政，是市场经济条件下新公共管理范式的理性选择，实现了权力和权利的平衡与制约，提高了行政效率。

注释：

钱逊著：《谈“和”》，载于《孔子诞辰2540周年纪念与学术讨论会论文集》（上册），上海三联书店，1991年版，第389页。

谢鹏程著：《基本法律价值》，山东人民出版社2000年3月版，第30页。

参阅张岱年，程宜山著：《中国文化与文化论争》，中国人民大学出版社1990年版，第207页。

佟福玲等：《从管制型政府走向服务型政府----“服务型政府与和谐社会”学术研讨会综述》，《中国行政管理》，2005年第10期，第95页。

转引自何永红：《立宪主义声音的一种侧听——对民主主义的历史省思》

俞可平等主编：《政治学通论》，当代世界出版社2002年10月版，第335页。

何勤华主编：《西方法学流派》，中国政法大学出版社2003年版，第8页。

博登海默著，邓正来译：《法理学：法律哲学与法律方法》，中国政法大学出版社1999年版，第252页。

孟德斯鸠著，张雁深译：《论法的精神》（上册），商务印书馆1978年版，第154页。

萧榕主编：《世界著名法典选编》宪法卷之《人和公民的权利宣言》（法国），中国民主法制出版社1997年版，第103页。

张文显主编：《法理学》，高等教育出版社1999年11月版，第403页。

《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社1995年版，第456页。

谢鹏程著：《基本法律价值》，山东人民出版社2000年3月版，第29页。

博登海默著，邓正来译：《法理学：法律哲学与法律方法》，中国政法大学出版社1999年版，第285页。

马隆：《杰斐逊与他的时代》，第1卷，第175页。

转引自博登海默著，邓正来译：《法理学：法律哲学与法律方法》，中国政法大学出版社1999年版，第286页。

李强：《从社会学角度看“构建社会主义和谐社会”》，《社会学》2006年第3期，第9页。

王宝明著：《行政法与行政诉讼法》，城市出版社2003年11月版，第16页。

转引自俞可平主编：《西方政治学名著提要》，江西人民出版社2001年版，第283页。

哈耶克：《哈耶克论文集》，首都经济贸易大学出版社2001年版，第145页。

方世荣主编：《行政法与行政诉讼法》，中国政法大学出版社1999年9月版，第28页。

姜明安、皮纯协主编：《行政法学》中共中央党校出版社2002年4月版，第65-66页。

FrancisSejersted：《民主与法治：关于追求良好政府过程中的矛盾的一些历史经验》，载Elster.J等编：《与民主》，生活·读书·新知三联书店1997年版，第168页。

马怀德著：《中华人民共和国行政许可法解释》，中国法制出版社2003年版，第441页。

戈登·怀特著:《公民社会、民主化和发展:廓清分析的范围》,何增科主编:《公民社会与第三部门》,社会科学文献出版社2000年版,第69页。

周志忍著：《当代国外行政改革比较研究》，国家行政学院出版社1999年版,第17页。

卢恰诺·佩利卡尼:《什么样的社会主义》,《未来的社会主义》,中央编译出版社1994年版,第203页。

周国文：《“公民社会”概念溯源及研究述评》，《哲学动态》2006年第3期，第62页。

傅畅梅：《试论中国市民社会构建的模式》，《沈阳师范大学学报》（社会科学版）2006年第1期，总第(133期)，第155页。

吕勇：《法治理论中国家悖论的法理反思———以市民社会理论为研究视角》，《理论界》2005年第12期，第166页。

姜明安等：《法治原则与公共行政组织》，《行政法学研究》1998年第4期，第19页。

转引自樊勇明、杜莉编著：《公共经济学》，复旦大学出版社2001年3月版，第309页。

宋林飞著：《西方社会学理论》，南京大学出版社1999年6月版，第98页。

姚锐敏著：《行政行政的理论与实践》，法律出版社2000年11月版，第5页。

王连昌主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1999年修订版，第58页。

参见王名扬著：《英国行政法》，中国政法大学出版1987年3月版，第151-152页。

王名扬著：《美国行政法》，中国政法大学出版1995年1月版，第383页。

王名扬著：《美国行政法》，法制出版社1995年版，第114-117页。

加里·S·贝克尔著，王业宇、陈琪译：《人类行为的经济分析》，上海三联书店，1993年，第63页。

谢鹏程著：《基本法律价值》，山东人民出版社2000年3月版，第180页。

《尚书·吕刑》孔颖达疏。

罗豪才著：《现代行政法制的发展趋势》，法律出版社2004年版，第261页。

奥斯本、盖布勒著：《改革政府----企业精神如何改革着公营部门》，上海译文出版社1996年版，第58-60页。

杨海坤：《实现目标下的中国行政法治》，《法学论坛》2005年第2期，第51-52页。

奥斯本、盖布勒著：《改革政府----企业精神如何改革着公营部门》，上海译文出版社1996年版，第1页。

杨海坤：《实现目标下的中国行政法治》，《法学论坛》2005年第2期，第13页。