农村公共产品范文
时间：2023-10-07 16:37:03
农村公共产品篇1
一、引言
农村公共产品的供给对于中国农村的生产投资、农民生活水平乃至整个国家经济的持续发展有着至关重要的战略意义，但对此我国的中央政府和各级地方政府都未给予相应的重视。在某些地区，长期以来农村基层政府对于公共产品的供给一直处于停滞状态，农民急需且涉及到可持续发展的公共产品供给存在着严重的投资不足（张静潇，2004）。有些学者甚至认为，农村公共产品的供给不足是限制农民增收的根本原因（王国华、，2003）。农村公共产品的政府供给不足是否与地方政府或者农村基层政府的行为有关呢？这一问题引起了我们对转型国家农村公共产品供给模式的强烈关注。张鸣(2003)和我们的一些小样本调查实证研究都发现了居民的自发组织提供模式能持续而有效地改进农村公共产品供给现状。仅在我们的案例中，居民自组织供给公共产品的范围就很广泛，包括道路、水利设施、祠堂、社会保障等。由此，一个相当自然的问题就是，我们必须思考在转型中国的农村基层，是否还可能存在公共产品供给的替代性组织？如果存在，那么这些替代性组织之间的边界又在哪里呢？
本文试图运用交易成本政治学的分析框架，为政府有目标性的退出和自发组织的进入提供一种可能性的逻辑和现实解释。我们认为，交易成本政治学的分析框架将为科学地界定公共与私人部门在公共品领域的职责范围提供一种很好的研究思路。
二、政府的失灵：一个多任务的委托模型
关于当前中国地方政府与经济社会发展的一个经验事实(stylizedfacts)：一方面，改革以来的经济增长与地方政府的作用是分不开的，政府通过环境建设、招商引资等诸多努力推动经济的增长；另一方面，在一些市场失灵、本当由政府出现的领域，诸如教育、文化、卫生等涉及社会整体发展的方面，某些地方政府则在某种程度上出现了严重的“缺席”。2003年，全中国范围内爆发了非典危机，这一公共卫生危机彻底地暴露了我国基层卫生防疫建设的薄弱以及农村卫生素质教育的长期滞后等问题。也就是说，在促进经济增长与社会发展两类公共产品的供给之间，地方政府官员普遍把注意力更多地投向了前者。我们构建的这一多任务委托模型恰恰证明了基层政府官员在某些公共产品的供给上会出现努力不足的行为动机。
农村公共产品篇2
关键词：农业生产设施；农业科学技术；满意率
中图分类号：F327 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2012）-06-0022-2
0 引言
农业、农村、农民的发展问题一直是我国政府和学术界的关注重点,从2004年起到2012年，中央连续9年了有关“三农”问题的1号文件,足见其重要地位。农业发展不仅是提高农民收入水平、促进农村发展的重要动力，更对保障我国粮食安全、加快产业结构调整具有重大意义。农业发展，必须要有相关生产性公共产品作为基础和支撑，因此，生产性农村公共产品的发展便成为制约农业生产的最直接，也是最重要的因素之一。
生产型农村公共产品是基于功能角度对农村公共产品进行划分而得出的概念，它与生活型农村公共产品、享受型农村公共产品和发展型农村公共产品共同构成了农村公共产品的完整概念。生产型农村公共产品的构成包括两个：农业生产设施和农业科学技术，二者分别从硬件和软件方面保障了农业生产的正常运作。
1 文献述评
目前，生产型农村公共产品的概念仍停留于农村公共产品的分类研究中，在实证方面，则散见于各项相关农村公共产品的研究中：农业生产设施主要体现于农田水利建设的研究中，例如，乔娜（2011）从我国2000—2009洪涝灾情统计出发，着重分析了我国农田水利建设的意义和现实困境[1]；戴旭宏（2011）则从历史、财政、管理、政策四个角度，分析了目前小型农田水利建设的主要挑战[2]。在农业科学技术的研究领域，韩长赋（2012）基于国家政策导向，指出了农业科学技术推广发展完善的改革方向[3]；黄乙书（2010）将我国农业科技发展的现状与发达国家相比，指出我国农业科学技术的发展现实[4]，然而，无论是农田水利建设还是农业科技推广的研究，研究者们都往往局限于宏观分析，缺乏对生产型农村公共产品细致地划分和针对性研究，在农村公共产品研究中，农田水利建设和农业科学技术更只是在分析整体供给现状时一笔带过。农业生产设施和农业科学技术仍属于一个较大的分类范畴，倘若不进一步加以区分，仅从宏观层面进行分析研究，其结果未免缺乏针对性。基于此，笔者对农业生产设施和农业科学技术做了进一步细分，在对生产型农村公共产品三级划分的基础之上，展开实证研究。
由于村民是生产型农村公共产品最直接的消费者，他们对其供给效果的评价无疑具有极大的参考价值，因此，作者从“顾客满意”理论出发，进行调查研究。“顾客满意”理论最早诞生于企业经营活动中，其基本内容是：企业的整个经营活动要以客户满意度为指针，要从客户的角度、用客户的观点而不是企业自身的利益和观点来分析考虑客户的需求，尽可能全面尊重和维护客户的利益。[5]在新公共管理运动中，行政学者将该理论引入到政府管理领域中来，使西方国家的政府管理方法得以发展和创新。由于顾客满意程度直接来自广大用户，因此可以准确、深入地反映某类产品的实际状况并感知其改进方向，通过村民的满意程度，可以发现供给的实际有效与否，并为决策者提供参考。
2 对生产型农村公共产品满意率的实证分析
2.1 调查背景
在设计问卷时，笔者在农业生产设施下划分了农田基础干道、排水灌溉设施、小型水库建设、渠道、农田改造五项，在农业科学技术下划分了病虫害防治、农业技术服务、农业机械推广、良种推广四项。在此分类的基础上，笔者以江苏省7个地级市33个行政村（其中苏南9个村，苏中12个村，苏北12个村，相关市的每个县抽取一个行政村，抽取标准为该村农民家庭人均收入在该县处于平均水平）的1270个村民作为调查对象，进行随机抽样。本问卷采用五分制量表，被访谈者就自己对相关农村公共产品的感受程度打分，从1分到5分分别表示很不满意、不满意、一般、满意、很满意。
调查共回收有效问卷1155份，问卷有效率为90.94%。其中，男女比例约为1:1。由于本次研究关注的是村民满意程度，因此在处理数据时将“满意”和“很满意”合并为“满意”，其余合并为“不满意”，采用五分制量表目的在于使村民能够更好地表达自己的意愿。
2.2 农业生产设施供给满意率
利用EXCEL对问卷进行数据化处理之后，得出农业生产设施供给满意率如下：农田基础满意数为753人，占65.19%；排水灌溉设施满意数为629人，占54.46%；小型水库建设满意数为309人，占26.75%；渠道建设满意数为478人，占41.39%；农田改造满意数为411人，占35.58%；总体评价满意数为556人，占48.14%。
农村公共产品篇3
关键词：农村居民;消费能力;研究逻辑
中图分类号：F323.89 文献标识码：A 文章编号：
农村居民的消费需要可以分为私人消费需要与公共消费需要，私人消费需要通过市场机制购买私人产品得以实现，公共消费需要通过政府或集体提供公共产品得以实现。典型的农村公共产品是同时具有非竞争性和非排他性的，非竞争性是指对公共产品在消费的时候，如果多增加一个消费者，并不会影响到原来的消费者从该公共产品消费中所获得的效用水平，新增消费者使用该产品的边际成本为零;非排他性是指公共产品在被付费的消费者消费时，生产者无法将那些没有为该公共产品付费的消费者排除在外，原因可能是将没有为该公共产品付费的消费者排除在外所需要的排他成本过高。典型的农村公共产品具体有：农村基层政府行政服务、农村环境保护、农业信息系统、大江大河治理等。而农村准公共产品一般不同时具有非竞争性和非排他性，如农村基础教育、农村公共卫生、乡村路网建设、农村社会保障、乡村电网建设、农村文化场馆、农村通信系统等。根据公共经济学理论，农村准公共产品如果完全由市场提供，或者不足，或者缺失，所以，在农村公共产品供给中，政府发挥主导作用就成为必然。农村公共产品供给不足将限制农村居民的消费水平的提高和消费结构的改善。
一、农村公共产品供给现状
2004年以来，连续十二个“中央一号文件”强调加强农业和农村基础设施建设。那么，我国农村公共产品供给现状如何呢？对中国农村公共产品供给总体的评价还是：农村公共产品供给处于严重短缺状态。具体说来：
第一，农村饮用水安全问题没有明显好转。农村饮用水安全与否通常用下列指标作为评价标准：水质、水量、用水方便程度、供水保证率等。经过测算，目前全国还有接近一半的农村居民饮用水还处于国家安全标准之下，还需要通过加大供水设施建设保障其饮用水安全;
第二，农村公路质量不高。“要想富，先修路”，公路基础设施建设滞后正成为西部欠发达地区农村居民消费能力提升的“短板”。农村公路等级较低、不畅通、路况极差等问题在西部偏远地区还普遍存在。《农村基础设施建设发展报告2011》统计数据显示：“截至2010年底，全国仍有1200个乡镇、12万个建制村不通沥青或水泥路，其中90%集中在西部地区和边远地区。很多地方重建轻养，导致“油返砂”，全国50%以上的农村公路尚处于季节养护、突击性养护、甚至不养护状态”;
第三，农村居民所消费的燃料结构极不合理。秸秆、薪柴这些传统燃料至今仍然是农村多数地区居民生活燃料消费的主要来源，沼气、太阳能、风能、水能、海洋能、地热等清洁能源所占比重还非常低，据调查，本人父母所在村所有的沼气池建成两年后基本上都处于报废状态;
第四，中西部地区农村居民电力基础设施十分薄弱，远远满足不了当地农村居民的需要。《农村基础设施建设发展报告2011》统计数据显示：“截至2010年底，四川省和青海省的低压电网改造率不足65%，在内蒙古自治区、四川省、云南省、自治区、青海省和新疆自治区的农村地区，仍有约500万农村居民因电力基础设施建设的滞后而无电可用。”
农村公共产品供给的严重短缺，既影响了农村居民的生产，也影响了他们的生活。如：供电时间限制，电压不稳，信号微弱，电视节目少，画面模糊甚至收不到节目，缺乏自来水供给，这些硬件基础设施的匮乏，大大限制了农村居民对彩电、电冰箱、洗衣机等家用电器的消费需求。
二、农村公共产品供给与消费支出实证分析
由于农村公共产品供给无相应统计数据，所以在此用国家财政“三农”支出替代。由下表可以看出，1978年国家财政“三农”支出为150.7亿元，农村居民人均“三农”财政支出为19.07元;到2012年国家财政“三农”支出为125952.97亿元，是1978年的82倍，年均增速为14.69%，农村居民人均“三农”财政支出为1928.87元，是1978年的101倍，年均增速为15.46%。利用中国1978-2012年的农村居民人均“三农”财政支出数据与农民人均消费支出数据，可以对农村公共产品供给与农民消费能力提升之间的关系进行时间序列分析。
表1 中国农民人均消费支出与农村公共产品供给的关系
资料来源：国家统计局，中国统计年鉴，北京：中国统计出版社，2013。
运用统计软件SPSS进行回归分析，可以得到如下结果：
C=718.94+3.03P
（7.18） （16.76） R2=0.8917
3.11E-08 1.05E-17
调整后R平方达到89.17%，常数项的t检验值为7.18，p-value为3.11E-08，自变量的t检验值为16.76，p-value为1.05E-17，可见，统计检验是非常显著的。可以看出，农民人均消费支出与农村公共产品供给之间存在某种对应关系，说明农村居民人均“三农”财政支出每增加一元钱，可以使农民人均消费支出增加超过3元。所以，提高农村居民人均“三农”财政支出可以增加农村公共产品供给，对于农村居民消费能力提升有很大促进作用。
三、加大农村公共产品供给的对策
当前，中国农村居民消费水平较低，消费结构不合理，除了与农村居民人均纯收入较低有关外，还与农村公共产品供给不足直接相关。要想提高农村居民的消费能力，需要为农村居民提供消费的基础性条件。如果没有高校的扩招，农村居民有钱也无法对子女高等教育进行投资;如果没有村村通、村内通、户户通的农村公路“三通”工程建设，轿车进入农家就不可能实现;如果没有宽带、光纤入户，电脑、IPAD等“互联网”概念的消费品就只能成为摆设;如果农村居民没有社会保障，农村居民就不敢消费……农村公共产品供给的缺失，正成为农村居民提高消费能力的“瓶颈”，“买得起、不能用或用不起”正在成为农村居民消费能力提升的主要障碍。因此，要加大农村公共产品供给的力度，为农村居民消费能力提升创造前提和基础。
（一）强化政府的供给主体责任
农村居民的消费需要可以分为私人需要和公共需要，前者通过市场购买商品和服务实现，后者需要通过公共产品得到满足。由于公共产品的非竞争性和非排他性，由政府提供公共产品和公共服务已经形成共识。农村居民消费能力提升过程中，要高度重视并将公共服务作为政府的基本职能和核心职能，切实强化政府在农村公共产品供给中的主体责任。中国农村居民作为国家公民的组成部分，理应享受与城市居民一样的公共产品。所以，每一级政府都要树立起农村居民和城镇居民具有平等获得公共产品服务的观念，以便从根本上改变目前的城镇居民和农村居民在公共产品供给上的差异化思维模式，向农村居民也提供与城镇居民人均大体相当的公共产品，从而打破公共产品供给上的城乡二元结构，政府真正承担起农村公共产品的供给主体责任，为农村居民消费能力提升创造条件。
（二）明确各级政府的供给分工
要向广大的农村居民提供公共产品，首先就必须建立一个覆盖广大农村地区的公共财政支出体系。具体说来，应该作到以下几点：首先，要改革目前各级政府财政支出结构，大力压缩非公共性的财政支出，严格控制形象工程和政绩工程，将有限的资金投入到农村居民所急需的农村公共产品提供上。其次，要合理划分各级政府的财权和事权，做到财权和事权相统一，要彻底改变“事权层层下放、财权层层上收”的财权和事权不对等的现状，使各级农村财政支出根据事权确定财权，以满足农村公共产品需要为目的。最后，要明确各级政府提供公共财政的职责边界，清晰界定每一级政府在提供农村公共产品方面的职权范围。凡是受益范围涉及全国所有农村居民的公共产品，应该主要由中央政府来提供，如农村的义务教育、农村的社会保障、农村的公共卫生以及全国性农业科技的推广、农业公共信息和农村环境保护等;而受益范围主要局限于地方的农村公共产品的供给，则应该由相应层次的地方政府来提供，如区域性的农田水利建设、辖区内的公路等。
（三）优先配置基础性公共产品
由于农村公共产品供给是有限的，不可能满足农村居民所有的公共欲望，所以，在用有限的资源生产公共产品满足农村居民无限的公共欲望时，必须根据轻重缓急，进行选择。当前，优先配置的重点应该是农村基础性公共产品。具体包括：
一是要尽快建立城乡一体化的公共教育财政投入机制，让农村孩子和城镇孩子享受同等的公共教育资源，至少保证在义务教育阶段起点、过程和机会的公平。目前农村教育类公共产品供给不足已经影响了农村居民素质的提高，这对转变农村居民的消费观念、提高农村居民工资性收入、增加财产性收入等都形成了教育约束。
二是要加大农村农田水利等生产性基础设施建设，提高农村居民防灾抗灾能力。农村农田水利等生产性基础设施一直存在重视不够、投入不足、维修滞后、主体缺失、产权不清、支持力度有限等问题，因此，通过法律界定财政投入比重、水利建设终生问责制、农村居民利益表达机制等制度建设迫在眉睫。
三是要加大农村消费性基础设施建设，通过农村公路、电网、通讯基站、有线电视、光纤网络、文化广场等的新建、改建和升级，逐步改善农村居民的消费环境。
四是要广泛发动社会力量参与农村基础性公共产品生产。具体说来，一要按照“谁投资、谁受益、谁管理”的原则，引导农村居民积极投资;二是政府要积极组织和引导，并通过招商引资等建设大型工程;三是建立发展基金，保证后续经费投入。
（四）建立多层次的社会保障制度
建立多层次的社会保障制度，让农村居民没有后顾之忧，减少预防性储蓄，才能提高其现期的消费能力。具体要做到以下几点：
一是要完善农村居民养老保险制度。“老有所养”才能“老有所乐”，到2030年中国农村将会有超过一个亿的农村居民需要解决养老问题。家庭养老功能正在弱化，不再具有保障，土地养老制度建设尚需时日，短期内是不可行的。中国农村居民养老保险的覆盖面、养老保险的密度、保障程度等与农村居民的需求都存在不小的差距，因此，现阶段要重在消除城乡养老制度差别、强化政府投入责任、合理安排资金筹措渠道、实现基金保值增值制度建设等。
二是建立基本的公共卫生保障机制。农村因病致贫问题比较突出，通过转移支付建立起较高水平的、覆盖全体农村居民的新型农村合作医疗制度，特别是大病救助制度，才能保障农村居民消费时没有后顾之忧。同时，应该为农村医生提供在岗培训学习、进修、考试等渠道，保证农村医疗质量的不断提高。
三是要进一步完善农村居民最低生活保障制度。农村最低生活保障对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。目前，中国还没有全面建立农村低保制度的省市有11个，全部处于中西部地区，因此，应该尽快建立全国范围的农村最低生活保障制度，做到应保尽保。
四是要优先建立失地农民的社会保障制度。在农村土地流转过程中，失地农民的社会保障问题应该给予高度的重视，否则最后一根救命稻草没有了，“失地致贫”现象将会大量出现。对于失地农民，可以采取建立一种强制性失地保险，或在其他险种中增加一种，再从土地流转收益中强制农民缴纳一部分钱，以保证其失地后收入水平不低于失去的土地能够带来的收益。
五是要健全农村居民社会救助体系。目前，民政局对农村居民的救济主要是针对重大自然灾害、五保户、军烈属、伤残者等，并且救助标准低、覆盖面窄、不具有长期性，不能满足相关贫困救助群体的基本生活消费需要。农村居民社会救助体系急需体系化，它应该是由基本生活救助、伤残救助、供养救助、大病救助、重大自然灾害救助等不同救助内容为一体的救助体系，并且救助经费应该保证足够投入、透明支出。
参考文献： [1]李晓嘉.社会保障支出对农村居民消费的动态效应研究[J].财经论丛，2013（4）.
[2]柳清瑞，穆怀中.城乡养老保险梯度协调系数及其社会福利改进效应研究[J].经济
学家，2014（9）.
[3]王君萍，王玉龙.西北地区新农村建设投资对扩大农村消费需求的贡献率研究
――基于西北五省区面板数据的实证分析[J].软科学，2011（10）.
[4]吴云勇.“十二五”期间中国农民持续增收的路径选择研究[M].中国社会科学出
版社，2012.
[5]徐绿敏.政府转移支出对农村居民消费：挤出还是挤入效应――基于动态面板模
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作者简介：马会（1976-），女，辽宁锦州人，博士，辽宁金融职业学院讲师，主要从事国民经济学理论与实践研究。
农村公共产品篇4
关键词：农村；公共产品；地方财政；供给机制
农村公共产品是相对于农民或家庭消费的私人产品而言，由农村社区集体共享的产品，和一般公共产品一样也具有非竞争性和非排他性的基本特征。随着农村市场经济改革的不断深入，农村经济的发展对农村公共产品的依赖程度不断增强，农民对农村公共产品的需求亦日益增加，加快提高农村公共产品的供给水平与效率成为推进“新农村建设”正确的政策选择。
一、农村公共产品的供给现状分析
(一)农村公共产品的总体有效供给不足
总体的供给不足与局部的供给过度是造成有效供给不足的重要原因。中央的财政支出作为国家强制性地实施资源配置的一种制度安排，其财力规模还没有能力完全满足日益增长的公共产品需求。
(二)农村公共产品的局部供给不均衡
经济发展在区域上的不平衡性，也造成了农村公共产品的不均衡。现行的分税制财政体制下，县、乡区域内的公共需要由县、乡政府提供。这往往包括提供义务教育、基础设施、行政管理等多种地方公共需要，同时还要支持本区域内的经济发展。而县、乡政府的财源多来自本地经济总量，增长小且零星分散难以征收。上级政府的财政转移支付又很有限。这种事权与财权的严重不对称。使得凭借本级政府的财政收入更无力提供农村公共产品，为完成任务不得不收取的各种制度外收入更增加了农民的负担。
(三)农村公共产品供给缺乏效率
1.农村公共产品供给的配置效率低下
具体而言，一是重上级要求考核的等公共设施项目建设，对农业科技推广应用、农业发展综合规划等“软”公共产品积极性不高；二是对农村准公共产品的生产比较重视，而对纯公共产品的生产主要依赖上级政府的投入；三是热衷于提供见效快的短期公共项目。不愿提供见效慢但具战略性的公共产品；四是热衷于投资新建公共项目，不注重存量项目的保养和维护，从而不能充分满足农民对公共产品的需求。
2.支农资金的行政管理效率低下
一是我国涉及农村公共产品和公共服务提供的部门众多。部门分割严重。形成于计划经济时代的财政支农体系使得支农资金以不同的名目由各个中央部门支配。政策之间相互制约的现象时有发生。资金使用分散。交叉和重复等现象严重；二是制度外财政收支账证不全，甚至根本没有建账，资金使用缺乏有效的监督，挤占挪用现象普遍，资金到位率低；同时，相当一部分被用于涉农部门臃肿的机构和人员开支，造成极大浪费。这都大大降低了公共产品供给的行政效率。
二、建立与完善农村公共产品供给机制的政策建议
1.改革地方政府对农村公共品供给的投融资体制，构建有效的市场化竞争机制
首先，在农村公共品的投资领域，地方政府应实行不同的供给机制，对供给领域进行竞争性环节和非竞争性环节的划分。对于竞争性环节，应该引入竞争机制；对于非竞争环节，应该以公共财政(财力)为基础。实行价格听证制度、招投标制度、合同出租等方式，由市场形成价格和竞争机制，逐步形成政府机制和市场机制的复合调节，公共部门和私人部门的混合生产。提高公共产品的资源配置效率。
其次，形成多样化的农村公共产品筹资机制。引入市场经济运行的法则为公共产品筹资提供丰富的选择渠道。在区分公共产品提供和生产的基础上，政府可以利用预算安排、政策安排或合约安排形成各种经济激励，引导私人企业或非营利部门参与公共产品的生产。不仅能够增强地方各级财政、特别是农村支农资金的财力，而且有利于提高公共产品供给和资金使用的效率。
2.减轻农民实际税费负担，建立保障农村公共产品供给的专项转移支付制度
提高农村公共服务的水平，需要增加农民收入。但目前条件下。最直接的途径是通过建立上下级和同级政府对农村地区的专项转移支付制度，切实减轻农村公共品供给给农民所造成的各种税费负担。由于农民作为消费者实际已经承担了城市工业产品的部分增值税；另外，转移出去的农村廉价劳动力为城市工业企业创造了大量利润，换来了发达地区的工业繁荣和城市的税收增长。因此，这一制度通过把企业所得税资金转移给农村地区，不仅是当前社会和谐发展的需要，也是“工业反哺农业”最好的方式。因此，专项转移支付制度可以采取直接将在农村包括县城收取的部分主体税收收入(包括增值税、营业税、企业所得税等)划归县级财政，并直接用于加强旨在
发展教育、医疗卫生等方面的基础投入，带动农村地区的其它公共产品的建设。
3.加强村民自治，通过设置激励相容的委托机制，提高农村公共品的供给效率
推进农村基层民主制度建设。以村民代表大会和乡人民代表大会为组织依托，发挥农民在农村治理主体权威授予中的决定性作用。首先，这在事实上消除了压力型行政体制得以存在的基础，使农村治理的主体——农村居民真正获得公共产品供给的选择权。这就能充分利用农村治理主体在公共产品需求方面的信息优势，最大限度地避免误导农民对公共产品的偏好；其次，建立自下而上的选举制度，改变了对基层政府官员的激励，迫使其从追求上级政府支持最大化转向获得社区内农民支持最大化，转变原有的激励不相容的上下级委托，使得农民在本社区内的公共产品供给中掌握决策权。最后，通过对当地基层政府在公共产品供给方面的评估，能够对政府支农政策的制定提供客观的指导依据，对政府公共绩效作出客观的评价。
农村公共产品篇5
论文摘要 农村公共产品的普遍短缺,已严重制约农村社会经济发展。中国农村公共产品供给制度急需创新。本文结合农村公共产品中的制度现状进行分析,提出了增加我国农村公共产品供给的制度选择,即建立充分体现农民需求的公共产品供给决策机制,构建多层次的公共产品供给结构,明晰农村公共产品的产权关系,加强对公共资源使用的监督。
一、农村公共产品供给体制的现状
以户为单位的分散式农业生产经营以及农业生产的特殊性决定了农民生产私人产品对农村公共产品的强烈依赖性。当农村市场化程度越高,这种依赖性就越大。目前我国的农村公共产品供给存在着很多问题,严重地制约了农村经济的发展和农民生活水平的提高。
(一)农村公共产品的供给不足,供需结构失调
现阶段我国农村公共产品总体供给不足,主要表现在两个方面:一是农业生产急需的公共产品供给太少。比如大规模农业固定资产投资、大型水利灌溉设施建设、农作物良种的开发培育以及有关农产品市场供求信息的丰富等。由于现有国家税收体制下县、乡政府财政收入有限,而招商引资的方式又因缺乏相应的渠道等难以开展,导致农村生产性公共产品严重供给不足。二是农村可持续发展的公共产品供给严重短缺。诸如农民的教育条件,农民的医疗保障及农村环境保护等。这些公共产品对于农村的可持续发展有着不可估量的作用,尤其对提高农民素质、发展农业科技和奠定农村发展基础具有重大的意义。
然而由于种种现实条件的限制,我国各级政府对此类公共产品供给投入长期以来都相当忽视,这不仅严重损害了农民的利益,而且直接威胁到广大农村地区的长治久安和经济的可持续发展。由于缺乏科学有效的公共选择机制,农村公共产品多数由各级政府和部门自上而下进行“填鸭式”供给,因此存在结构失调的问题。农民不需要的服务政府提供过剩,真正急切需求的公共服务却少之又少,从而导致本来有限的资金投入得不到合理的利用。这也是农村公共产品的供给不能真正实现帮助农民发展生产、改善农民生活质量的根本原因。
(二)自上而下的制度外公共产品供给决策体制
在现行公共产品供给体制下,公共产品资金的筹集采用的是“按事收费”的形式,每项收费都有特定的专门用途。为达到基层政府完成上级任务和提高政绩的目标,乡和乡以上各级政府和部门往往采取下达各种收费任务、布置各项达标和升级活动等各种行政收费手段来推动公共产品的实施,这不仅不能满足乡村社区内部的需求,往往还能激化基层政府与农民之间的矛盾,促使双方对立情绪的滋长。
造成这种现象的原因主要有如下几点:1.在政绩考核和经济利益双重驱动下,作为掌握权力的农村基层政府轻易成为追求利益的行为主体,其获取利益的行为目标和农民追求收入增长目标的冲突,不可避免地带来农村公共资源筹集和使用的失衡。2.现行体制下,村民委员会既要作为农民代表办理村务,又要作为下级执行政务,扮演着尴尬的双重角色。“政务”执行的强制性经常使得“村务”办理进退维谷,致使村民委员会彻底成为政府在村级的代言人,失去本来“表达农民意愿”的初衷,对公共资源的筹集也就难以实施有效的监督。
二、体制失衡:我国农村公共产品供给不足的原因
在农村改革前我国农村公共产品是由政府和集体统一提供的,农村改革后这种供给机制被打破,而新的供给机制又没有适时建立,从而造成我国农村公共产品供给的严重不足。供给体制的失衡主要表现在如下三方面:
(一)供给主体经济乏力,难以产出农民所需的公共产品
农村公共产品的产出,改革开放前主要靠国家,但改革后这种局面已彻底改变。农村税制改革后,国家和地方政府实行财政包干,除农村电网改造、大型水利建设等工程外,国家把地方建设的任务交给县、乡政府,不再进行拨款支持。作为农村公共产品供给主体的县、乡政府,往往因为财政紧张对农村公共产品的投入“难为无米之炊”。尤其是老少边穷地区的县、乡政府财政拮据,在解决“吃饭”问题尚有困难的情况下,要进行“建设”则显得无能为力。可见农民急需的公共产品难以产出的主因就在于供给主体的经济乏力。
(二)生产公共产品出现轻重不均的现象,农民难以享受利于发展生产、改善生活质量的农村公共产品
农村公共产品的供给主要为了帮助农民促进生产,改善生活质量,但由于地方政府惯常的思维模式,容易在农村公共产品生产中出现“两重两轻”的现象,使农村公共产品的供给实现不了帮助农民促进生产、改善生活质量的目的。一是重“硬”轻“软”。一些地方政府迷恋于看得见、摸得着的“硬”公共产品的生产和供给,对上级明文要求考核的农村电网改造、交通道路建设、防洪防涝设施建设等公共设施项目,常会快速组织资金进行实施,而对农业科技的推广运用、农业发展的远景规划和信息系统的建设等“软”公共产品的生产,却提不起兴趣。二是重“准”轻“纯”。一些地方政府对农村准公共产品的生产比较重视,而对涉及到战略性的纯公共产品的生产,却常因为各种原因推迟搪塞,若上级政府不予支持也就漠不关心。基层政府按部就班地侧重于准公共产品的供给无可厚非,但一味地重“准”轻“纯”,为了“政绩”拒绝执行“政策”则违背了农民的根本利益。
(三)供给渠道单一,政府单边主导的格局难以突破
目前我国农村公共产品的供给渠道仍是沿袭农村改革前的模式,政府单边主导的格局仍未被突破。但基层政府往往因财力紧张顾此失彼,不能快速响应农民的实际需求,以致农村干群关系的普遍紧张。供给渠道的单一也反映了我国目前农村公共产品供给制度的失衡。作为供给主体的基层政府,由于没钱为作为供给对象的农民提供足够的公共产品,同时其他供给渠道又没有形成,基层政府迫于政绩等压力只好向农民强行摊派,集资兴建社会公益事业,导致许多农民不堪重负;其它渠道不能应运而生,同样反映了农村公共产品供给系统的残缺,这与深化农村改革和发展农村经济的要求很不相适应。政府固然有义务提供农村公共产品,但并意味着其它渠道理所当然的缺失,农民和其他社会成员也可以进行生产和提供。
三、新型农村公共产品供给体制的构建
为从根本上解决我国农村公共产品的供给问题,必须重构供给制度和进行必要的制度创新。
(一)完善农村公共产品的供给决策机制,充分体现农民的意愿
实施村民自治的初衷本是要将农民重新组织起来,进而解决农村公共产品供给不足的问题。但由于乡镇政府职能渗透到村级组织,村民委员会逐渐失去了应有的自治色彩,变成了农村公共产品自上而下供给决策的乡镇政府“代言人”,扭曲了农民的意愿。要彻底改变这种局面应:
1 明确各级政府和村民自治组织对公共产品供给的责任。各级政府作为行政部门,对于公共产品的供给具有不可推卸的责任;村民委员会作为村民自治组织,其主要职能应从供
给公共产品转变为通过村民公约等方式管理公共产品的使用。一方面要求各级政府充分履行职责,另一方面也要求村民自治组织在解决“政务”与“村务”的基础上,充分合理地行使自诒权力。
2 充分发挥村民大会和村民代表大会的作用。村民大会作为农村社区行使权力的基层机构,对社区事务具备最终表决权。社区公共产品资源的筹集和公共产品的供给方案须经村民大会或村民代表会议表决通过,严禁未经投票表决而擅自动用公共资源的行为。村民大会和村民代表大会也应依法监督公共资源的使用。
3 大型公共产品供给应在广泛听取群众意见的基础上,由村民代表大会投票表决,一般公共产品的供给也应由村民代表大会进行监督。
(二)构建多层次的公共产品供给结构
按照公共财政学的相关理论,社会产品序列可按照消费竞争性、收益排他性以及外部性的大小划分为四类,即纯公共产品、准公共产品、俱乐部产品以及私人产品。私人产品可以由市场自行提供。如果产品的受益人相对固定,而且其外部收益溢出的范围局限于少数利益相关的受益人,则可通过俱乐部的形式将相关受益人组织起来,形成利益上的共同体,并通过共同费用分摊,实现收益内在化。这种提供方式可以称之为俱乐部提供。纯公共产品和准公共产品由于具有较大的外部性,私人提供往往缺乏效率,政府需提供必要的扶持。一般纯公共产品可以由政府提供,准公共产品则可通过政府补贴的方式由政府和私人混合提供。具体可如下操作:
1 农村纯公共产品由政府公共提供。农业基础科学研究、大型水利工程、气象、农业区划、种子培育、农村道路建设、全国性的水土保持工程以及全国性的农业病虫害防治等,由于其不具有内部收益,属于纯公共产品的范畴,适合于政府公共提供。当然政府可通过合同的形式引进私人投资,然后再由政府出资购买。
2 农村准公共产品应该按照政府补贴和私人投资相结合的方式混合提供。地区性的中小型水利工程、农业病虫害防治、农技推广和农业机械推广、农村电力、农业科技教育、农业节水等,通常既有外部受益;又有生产者个人受益的特点,属于准公共产品的范畴,可采取在政府补贴的基础上,按照“谁受益,谁负担”和“量力而行”的原则,由农民按照受益程度的大小集资生产。实际操作中可以通过村民大会或村民代表大会,充分收集农民的意愿,拟订集资方案,由乡政府或村委会负责具体实施。
3 小范围受益的低级公共产品,则可组织农民通过俱乐部的方式提供。种植、养殖的供产销联合体,灌溉,治虫,湖泊的渔业资源利用,乡村道路,农产品的加工和流通等,由于其外溢较少,且受益群体比较固定,属于俱乐部产品的范畴。对于这类产品,理想的方式是将农民组织起来,成立农业合作社式的俱乐部,通过合作社将外部收益内在化,提高供给效率。
(三)明晰农村公共产品的产权关系
明晰农村公共产品的产权关系简而言之即为“该属集体的就归集体,该属个人的就归个人,侵犯农民利益的事做不得”。农村准公共产品建成后,受益者应按照产权归属和占比多少缴纳相应的折旧费和维护费。随着社会主义市场经济体制改革的不断深化,“三农”问题已日益成为制约中国经济发展的瓶颈,它不仅关乎国家的可持续发展战略,更严重的是已经威胁到国家的稳定。维持现有体制的成本越来越高,国家必须对农村公共产品的供给问题提出一揽子的解决方案。
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[1]黄志冲,农村公共产品供给机制创新的经济学研究[j],中国农村观察,2000(6)
熊巍,我国农村公共产品供给分析与模式选择[j],中国农村经济,2002(7)
何乘材,农村公共产品、农民国民待遇与农业发展[j],中央财经大学学报,2002(11)
李建国,论增加农村公共产品供给[n],光明日报,2004-03-23
农村公共产品篇6
关键词：农村公共物品；供给总量不足；供给；需求
中图分类号：F32文献标识码：A
农村公共产品有地域性的概念，是指当地农村社区参与分享产品或服务。此外，农村公共产品包括农村纯公共产品和农村准公共产品。根据公共物品理论，农村公共产品主要包括灌溉和水利、农林科技推广、农业电网和道路设施。这些产品的供应对农村生产、农民生活、国民经济发展具有非常重要的意义。它一方面能有效地提高个人物品的边际投资支出，提高农村私人产品的竞争力；另一方面直接作用于人才、基金。可以为社会创造丰富的资源，并流入农村，从而提高农村私人产品输出效率。
一、我国农村公共产品供给已成为农村经济发展的瓶颈、障碍
（一）总量严重短缺。从1978年到1998年，国家农业基础设施项目总投资只有994亿元，占国民经济各部门在同一时期基建投资的1.5%。从1980年开始国家农业支出占财政支出的比例一直徘徊在10%左右，再加上农村经济发展缓慢、乡镇企业效益低下，造成农村公共物品供给普遍缺乏资金。在家庭联产承包责任制时代，农村基层政府动员农业劳动能力比以前大大降低，不仅新的生产性公共产品供给不足，而且原供应水平遭到相当程度的破坏，水利渠道淤塞，农田道路失修，导致农业抗灾能力削弱。
（二）供给结构不合理，行政制度僵化。政府热衷于投资提供看得见、摸得着、见效快的公共设施项目，而不愿去维护旧的存量公共项目，也不愿投资一些见效慢、期限长且具有战略意义的公共物品。供给结构不平衡，还表现在对消费者的公共产品供给失衡。中国农村义务教育问题上，西部地区和327个县九年义务教育的普及，其中60多个县未普及小学教育。公共卫生供给不足且品质低下，占全国70%的农村人口拥有公共卫生资源不足全国总量的30%，近100万人没有获得医疗服务。同样严重的是，农村的公共文化、交通电力设施落后，大部分乡镇文化馆已经瘫痪。此外，我国的农民基本上被排除在社会保障体系之外，农村医疗保险覆盖率只有9.85%。
（三）农村公共产品供给机制不合理。目前，我国农村公共产品实行“自上而下”的决策模型和农民对农村公共产品需求表达机制不完善的因素，致使对公共产品起主要作用的不是农村内部的要求，而是外部社区“自顶向下”的行政命令，导致公共产品供给和需求脱节，表现为农民需要的公共产品供给紧缺，农民不需要公共产品供给过剩；重大型水利设施建设，轻一般农业基础设施建设；重生产性基础设施建设，轻教育医疗卫生事业发展。此外，我国农村公共物品供给项目缺乏科学论证，项目预算和审计流于形式；部门之间缺乏配合，相互扯皮和推诿责任时有发生；公共物品供给的具体内容和制度建设严重滞后，农村公共产品的实效性较差。
二、农村公共产品供给问题成因分析
（一）农业自然的弱质性是造成农村公共产品供给短缺的根本原因。农业相对于其他行业处在自然不利的地位。从长远来看，由于受土地、植物生长的循环，气候和地区因素，即使加大科技投入，也难使产量呈现类似工业和第三产业的几何级数增长，再加上自然灾害造成直接影响。农业虽为第一产业，但也是最脆弱的产业。随着科学技术和市场经济的发展，工业和第三产业在GDP中的比重不断增大，农业在和其他行业的产品交换过程中处于不利地位，工业和第三产业的发展不断挤压农业的发展空间。农业不利地位导致农村经济落后，这是造成农村公共产品供给问题的根本原因。
（二）我国农村公共物品供应短缺的历史原因。建国后，百废待兴，国家形成以优先发展工业、重工轻农，以农哺工的二元经济政策定势，长期以来工农业的“剪刀差”和国家政策倾向城市，对农村经济造成严重剥夺，导致了农村与城镇人口收入及生活水平的巨大差距，扩大了城乡差距。落后的农村经济难以为农村公共产品的供给提供有力的经济支持，是造成农村公共产品供给长期停滞的主要原因。
（三）政府有效性边界模糊、权责不明确是造成农村公共产品不足和结构失衡的重要原因。城乡发展长期以来呈现的二元结构，导致城乡有别的资源配置制度。城市实行政府为主导的公共产品供给制度。我国农村公共品长期以来主要由农民以上缴税费的形式负担，政府供给功能严重缺位。此外，农村公共产品多元化供给机制不健全，对于纯公共物品还是准公共物品，都是要么是村民“自给自足”，要么是政府垄断性提供，或两者结合，筹资方式单一，市场或NGO等难以渗透；缺乏多元化的供给机制。另外，现行的农村行政管理体制中对有关部门在农村公共物品供给中的职责与权力划分都很笼统。权责的模糊不清使得一些乡镇部门形成了“多一事不如少一事”的观念。这样，有些公共物品供给就没有人扮演提供者的角色。此外，农村公共产品供给中还存在多头领导问题，造成管理部门推诿责任和争夺权力行为，导致行政管理支出虽多，但公共产品供给却很少。
三、解决我国公共产品供需矛盾的对策研究
（一）增加财政支持力度，建立城乡一体化公共产品供应系统。长期以来，“二元经济”体系导致巨大的城乡差距，也造成了相对独立的城市和农村公共产品供给系统。农村公共产品“自给自足”和城市政府主导型的公共物品供给，不仅引起了公共产品供应不公，而且由于农民承担了本应该由政府承担的公共产品成本，严重制约了农村经济的发展。在我国，坚持科学发展观，工业反哺农业统筹城乡政策，应加强财政支农的力量，调整公共产品供给、公共支出结构，在农村和城市坚持平等非歧视原则，逐步建立城乡一体化公共产品供给体制，以减轻负担，促进农村经济和社会的全面发展。
（二）重建公共产品供需机制，优化公共产品供给结构。当前，农村公共物品的供给主要体现的是基层政府及职能部门的需求偏好，而不是有效地反映农村对公共产品的需求。其公共产品的决策目标偏离农民需求，向政绩转移。重构农村公共产品供需机制必须在明确各级政府在农村公共物品供给中主体责任的同时加强农村基层民主制度建设，改变以往“自上而下”的传统供给模式，转变为“自上而下”和“自下而上”相结合的合理模式，建立农村公共产品需求表达机制，逐步重视农民急需的和可持续发展的公共产品供给。农村公共产品供给必须按照公平民主、讲求效益、注重协调、统筹兼顾的原则，合理安排公共产品的优先顺序，优化公共产品的供给结构。
（三）改善农村公共产品筹资机制，拓宽农村公共产品投资渠道。农村公共产品供给投入严重不足，成为制约农村经济发展的“瓶颈”。我国目前农村公共产品的投资来源主要包括各级财政的扶持资金、村级“一事一议”政策筹集、部门的资金补助三个方面。这种模式的筹资渠道单一，资金投入较少，而且投资分散，容易投入重复，不仅难以形成合力而且管理成本较高。重塑城乡一体化的公共产品供给机制必须形成以财政为主体，多渠道的农村公共物品供给融资机制，调整公共财政支农结构的同时加强市场化建设，充分发挥政府和市场这两种资源配置方式的效力，引导社会力量参与，在明确产权下，按照“谁引进，谁收费”，“谁投资，谁受益”的原则，积极动员企业及其他社会组织为新农村建设提供资金和技术服务，并为其提供税收优惠政策。在融资形式上还可运用BOT、ABS、ADR等融资方式提升筹资力度。
（四）加强农村公共产品供给的法制保障。农民在国家的资源分配系统中，是一个庞大的弱势群体，自我保护的能力比较弱，因而保护农民合法权益客观上需要法律的介入。只有通过法律的规定，使农村公共物品供给相关制度法律化、规范化，才能切实保障我国农民的切身利益。首先，国家应规范公用地征用程序，保障农民在土地使用权流转中的权利，规范土地转让价格的形成机制，合理地大幅度提高土地征用的补偿费用，遏制滥征、乱占农地的势头。其次，尽快制定农民权益保护法和提供农村公共产品的相关法律。农村的基本公共物品也要逐步立法，使之制度化、法律化。一方面要认真贯彻国家已有的相关法律；另一方面要修改不适应新形势的法律法规，细化和完善相关的法律法规；还要制定并出台新的相关法律法规。最后，要尽快制定和完善农村公共卫生条例、农村义务教育实施条例、农村土地承包法实施细则、农村最低生活保障制度等相关法律。先以一两个乡镇卫生院作为试点，在试点之前应先挑选一些卫生院进行考察，了解这些乡镇卫生院的基本情况。
（五）因地制宜，建设健康的人才队伍。全国已有多个地方出台了乡镇卫生院新进人员的标准，要求乡镇卫生院的临床医生必须为全日制大学本科。对于这样的规定，在很多地方难以有效开展，特别是对于经济较落后的地区，本科生基本不会选择到乡镇卫生院去工作。在多数乡镇卫生院工作的医护人员一般是本乡镇或者是县内周边地区的人，他们的学历多数为中专。对选拔高学历的人才进入乡镇卫生院的卫技队伍，固然可以提高乡镇卫生院卫技人员队伍的素质，但还应看各地区的经济和社会发展水平如何。
（作者单位：河北大学管理学院）
主要参考文献：
[1]伍业兵.当前我国农村公共品供给面临的困境、原因及其政策选择[J].现代物业（中旬刊），2010.7.
[2]新疆贫困地区农村公共产品供给研究项目组.新疆贫困地区农村公共产品供给研究[J].中共乌鲁木齐市委党校学报，2010.3.
[3]杨彩云.新时期我国农民增收的政策思考[J].商丘师范学院学报，2004.3.
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[5]刘蕾.浅谈农村公共产品的供给问题[J].新疆农垦经济，2004.2.
[6]杨晓萍.浅析农村公共产品供给主体的多元化[J].现代农业科技（上半月刊），2006.5.
[7]赵舒坤，杨芸伊.农村公共产品供给的困境分析与政策选择[J].安徽农学通报，2007.9.
农村公共产品篇7
论文摘要 农村公共产品的普遍短缺,已严重制约农村社会经济发展。中国农村公共产品供给制度急需创新。本文结合农村公共产品中的制度现状进行分析,提出了增加我国农村公共产品供给的制度选择,即建立充分体现农民需求的公共产品供给决策机制,构建多层次的公共产品供给结构,明晰农村公共产品的产权关系,加强对公共资源使用的监督。
一、农村公共产品供给体制的现状
以户为单位的分散式农业生产经营以及农业生产的特殊性决定了农民生产私人产品对农村公共产品的强烈依赖性。当农村市场化程度越高,这种依赖性就越大。目前我国的农村公共产品供给存在着很多问题,严重地制约了农村经济的发展和农民生活水平的提高。
(一)农村公共产品的供给不足,供需结构失调
现阶段我国农村公共产品总体供给不足,主要表现在两个方面:一是农业生产急需的公共产品供给太少。比如大规模农业固定资产投资、大型水利灌溉设施建设、农作物良种的开发培育以及有关农产品市场供求信息的丰富等。由于现有国家税收体制下县、乡政府财政收入有限,而招商引资的方式又因缺乏相应的渠道等难以开展,导致农村生产性公共产品严重供给不足。二是农村可持续发展的公共产品供给严重短缺。诸如农民的教育条件,农民的医疗保障及农村环境保护等。这些公共产品对于农村的可持续发展有着不可估量的作用,尤其对提高农民素质、发展农业科技和奠定农村发展基础具有重大的意义。
然而由于种种现实条件的限制,我国各级政府对此类公共产品供给投入长期以来都相当忽视,这不仅严重损害了农民的利益,而且直接威胁到广大农村地区的长治久安和经济的可持续发展。由于缺乏科学有效的公共选择机制,农村公共产品多数由各级政府和部门自上而下进行“填鸭式”供给,因此存在结构失调的问题。农民不需要的服务政府提供过剩,真正急切需求的公共服务却少之又少,从而导致本来有限的资金投入得不到合理的利用。这也是农村公共产品的供给不能真正实现帮助农民发展生产、改善农民生活质量的根本原因。
(二)自上而下的制度外公共产品供给决策体制
在现行公共产品供给体制下,公共产品资金的筹集采用的是“按事收费”的形式,每项收费都有特定的专门用途。为达到基层政府完成上级任务和提高政绩的目标,乡和乡以上各级政府和部门往往采取下达各种收费任务、布置各项达标和升级活动等各种行政收费手段来推动公共产品的实施,这不仅不能满足乡村社区内部的需求,往往还能激化基层政府与农民之间的矛盾,促使双方对立情绪的滋长。
造成这种现象的原因主要有如下几点:1.在政绩考核和经济利益双重驱动下,作为掌握权力的农村基层政府轻易成为追求利益的行为主体,其获取利益的行为目标和农民追求收入增长目标的冲突,不可避免地带来农村公共资源筹集和使用的失衡。2.现行体制下,村民委员会既要作为农民代表办理村务,又要作为下级执行政务,扮演着尴尬的双重角色。“政务”执行的强制性经常使得“村务”办理进退维谷,致使村民委员会彻底成为政府在村级的代言人,失去本来“表达农民意愿”的初衷,对公共资源的筹集也就难以实施有效的监督。
二、体制失衡:我国农村公共产品供给不足的原因
在农村改革前我国农村公共产品是由政府和集体统一提供的,农村改革后这种供给机制被打破,而新的供给机制又没有适时建立,从而造成我国农村公共产品供给的严重不足。供给体制的失衡主要表现在如下三方面:
(一)供给主体经济乏力,难以产出农民所需的公共产品
农村公共产品的产出,改革开放前主要靠国家,但改革后这种局面已彻底改变。农村税制改革后,国家和地方政府实行财政包干,除农村电网改造、大型水利建设等工程外,国家把地方建设的任务交给县、乡政府,不再进行拨款支持。作为农村公共产品供给主体的县、乡政府,往往因为财政紧张对农村公共产品的投入“难为无米之炊”。尤其是老少边穷地区的县、乡政府财政拮据,在解决“吃饭”问题尚有困难的情况下,要进行“建设”则显得无能为力。可见农民急需的公共产品难以产出的主因就在于供给主体的经济乏力。
(二)生产公共产品出现轻重不均的现象,农民难以享受利于发展生产、改善生活质量的农村公共产品
农村公共产品的供给主要为了帮助农民促进生产,改善生活质量,但由于地方政府惯常的思维模式,容易在农村公共产品生产中出现“两重两轻”的现象,使农村公共产品的供给实现不了帮助农民促进生产、改善生活质量的目的。一是重“硬”轻“软”。一些地方政府迷恋于看得见、摸得着的“硬”公共产品的生产和供给,对上级明文要求考核的农村电网改造、交通道路建设、防洪防涝设施建设等公共设施项目,常会快速组织资金进行实施,而对农业科技的推广运用、农业发展的远景规划和信息系统的建设等“软”公共产品的生产,却提不起兴趣。二是重“准”轻“纯”。一些地方政府对农村准公共产品的生产比较重视,而对涉及到战略性的纯公共产品的生产,却常因为各种原因推迟搪塞,若上级政府不予支持也就漠不关心。基层政府按部就班地侧重于准公共产品的供给无可厚非,但一味地重“准”轻“纯”,为了“政绩”拒绝执行“政策”则违背了农民的根本利益。
(三)供给渠道单一,政府单边主导的格局难以突破
目前我国农村公共产品的供给渠道仍是沿袭农村改革前的模式,政府单边主导的格局仍未被突破。但基层政府往往因财力紧张顾此失彼,不能快速响应农民的实际需求,以致农村干群关系的普遍紧张。供给渠道的单一也反映了我国目前农村公共产品供给制度的失衡。作为供给主体的基层政府,由于没钱为作为供给对象的农民提供足够的公共产品,同时其他供给渠道又没有形成,基层政府迫于政绩等压力只好向农民强行摊派,集资兴建社会公益事业,导致许多农民不堪重负;其它渠道不能应运而生,同样反映了农村公共产品供给系统的残缺,这与深化农村改革和发展农村经济的要求很不相适应。政府固然有义务提供农村公共产品,但并意味着其它渠道理所当然的缺失,农民和其他社会成员也可以进行生产和提供。
三、新型农村公共产品供给体制的构建
为从根本上解决我国农村公共产品的供给问题,必须重构供给制度和进行必要的制度创新。
(一)完善农村公共产品的供给决策机制,充分体现农民的意愿
实施村民自治的初衷本是要将农民重新组织起来,进而解决农村公共产品供给不足的问题。但由于乡镇政府职能渗透到村级组织,村民委员会逐渐失去了应有的自治色彩,变成了农村公共产品自上而下供给决策的乡镇政府“代言人”,扭曲了农民的意愿。要彻底改变这种局面应:
1 明确各级政府和村民自治组织对公共产品供给的责任。各级政府作为行政部门,对于公共产品的供给具有不可推卸的责任;村民委员会作为村民自治组织,其主要职能应从供
给公共产品转变为通过村民公约等方式管理公共产品的使用。一方面要求各级政府充分履行职责,另一方面也要求村民自治组织在解决“政务”与“村务”的基础上,充分合理地行使自诒权力。
2 充分发挥村民大会和村民代表大会的作用。村民大会作为农村社区行使权力的基层机构,对社区事务具备最终表决权。社区公共产品资源的筹集和公共产品的供给方案须经村民大会或村民代表会议表决通过,严禁未经投票表决而擅自动用公共资源的行为。村民大会和村民代表大会也应依法监督公共资源的使用。
3 大型公共产品供给应在广泛听取群众意见的基础上,由村民代表大会投票表决,一般公共产品的供给也应由村民代表大会进行监督。
(二)构建多层次的公共产品供给结构
按照公共财政学的相关理论,社会产品序列可按照消费竞争性、收益排他性以及外部性的大小划分为四类,即纯公共产品、准公共产品、俱乐部产品以及私人产品。私人产品可以由市场自行提供。如果产品的受益人相对固定,而且其外部收益溢出的范围局限于少数利益相关的受益人,则可通过俱乐部的形式将相关受益人组织起来,形成利益上的共同体,并通过共同费用分摊,实现收益内在化。这种提供方式可以称之为俱乐部提供。纯公共产品和准公共产品由于具有较大的外部性,私人提供往往缺乏效率,政府需提供必要的扶持。一般纯公共产品可以由政府提供,准公共产品则可通过政府补贴的方式由政府和私人混合提供。具体可如下操作:
1 农村纯公共产品由政府公共提供。农业基础科学研究、大型水利工程、气象、农业区划、种子培育、农村道路建设、全国性的水土保持工程以及全国性的农业病虫害防治等,由于其不具有内部收益,属于纯公共产品的范畴,适合于政府公共提供。当然政府可通过合同的形式引进私人投资,然后再由政府出资购买。
2 农村准公共产品应该按照政府补贴和私人投资相结合的方式混合提供。地区性的中小型水利工程、农业病虫害防治、农技推广和农业机械推广、农村电力、农业科技教育、农业节水等,通常既有外部受益;又有生产者个人受益的特点,属于准公共产品的范畴,可采取在政府补贴的基础上,按照“谁受益,谁负担”和“量力而行”的原则,由农民按照受益程度的大小集资生产。实际操作中可以通过村民大会或村民代表大会,充分收集农民的意愿,拟订集资方案,由乡政府或村委会负责具体实施。
3 小范围受益的低级公共产品,则可组织农民通过俱乐部的方式提供。种植、养殖的供产销联合体,灌溉,治虫,湖泊的渔业资源利用,乡村道路,农产品的加工和流通等,由于其外溢较少,且受益群体比较固定,属于俱乐部产品的范畴。对于这类产品,理想的方式是将农民组织起来,成立农业合作社式的俱乐部,通过合作社将外部收益内在化,提高供给效率。
(三)明晰农村公共产品的产权关系
农村公共产品篇8
[关键词] 农村公共产品；供给；公共财政
一、总量短缺和质量低下一直是我国农村公共产品供给的主要问题
在城乡分割的二元经济结构下，我国公共资源配置主要向工业和城市倾斜。从“以农养工”到“农工自养”，城乡公共产品供给上的相对独立和不均衡日益显现。在城市，实行的是以政府为主导的公共产品供给制度，城市公共产品供给无论从数量上还是质量上都优于农村；在农村，实行的是以农民为主的“自给自足”型公共产品供给制度，农民生产、生活所需的公共产品在很大程度上是由农民自己承担，农村公共产品供给数量短缺、质量低下一直是其基本特征。
经济体制改革以后，这种格局虽然在“乡政村治”模式下进行了一些调整，但并没有根本改变。事实上，随着国家经济重心的转移，农业经济的比较优势逐渐丧失，农村的财政力量也大为衰减。改革后的乡镇政府虽拥有一定的财权，然而与其承担的几乎涵盖了辖区内农村社会各方面的职责相比，制度内财政收入显然是力不从心。1994年的分税制改革更加剧了基层财政的窘迫局面。在这种情况下，农村公共产品供给的资金来源除有限的农村各项税收外，主要依靠乡镇企业上缴的利润和管理费、乡统筹以及各种集资、摊派、收费、罚没收入、捐款等。农村公共产品以制度外财政收入为主的筹资特征展露无遗。这种筹资制度，虽然在一定程度上缓解了农村公共产品供给的压力，但实际上是政府把本应由政府提供的农村公共产品或由政府与农民共同承担的农村公共产品的成本完全分摊给了农民，加重了农民的负担。改革后的村级组织显然不是一级政权，而从其向农民收取的“三项提留”及其使用来看，无疑也扮演着筹资并提供农村公共产品的角色。
长期以来，由于缺乏有效的农村公共产品供给谈判机制，一方面，农民无法在公共产品的供给决策中体现自己的意志，行使自己的权利，对公共资源的筹集和使用缺乏有效的监督；另一方面，在“自上而下”的农村公共产品决策机制下，政府和村级组织也难以准确地表达农民在农村公共产品供给方面的意愿。由于“建设财政”和地方政府部门决策者追求“政绩”和“经济利益”的诱导，有限的公共资源大多被以各种名目用于搞政绩工程和发展地方经济，并未主要用于农民急需的农村公共产品的供给上。这样，农村公共产品的供给不仅总量短缺、质量低下，而且结构失调。
特别是在相对落后的中西部地区，许多县乡财政是“吃饭财政”、“要饭财政”；许多农田水利基础设施年久失修，抵御自然灾害能力较弱；农业科技人员短缺、研发资金不足、成果推广力度不够，相关信息服务远远满足不了农民需求；许多农村地区道路坑坑洼洼，晴天尘土飞扬，雨天泥泞阻隔；农民就业技能培训供应不足，大多数农民得不到有效的就业技能培训；农村义务教育经费短缺、质量不高，校舍、教学仪器等硬件设施普遍落后，优秀教师流失导致师资队伍整体水平低下；植被破坏、水土流失、土地沙化、环境污染，农村生态环境日趋恶化，部分地区人畜饮水困难，基本生存条件无法保障；农村医疗和公共卫生设备陈旧，服务保障能力低，农民看病难，因病致贫的现象时有发生；农村医疗保险、最低生活保障以及社会救助仅在少数地区刚刚启动，大部分地区仍是空白。
与农民急需的一些农村公共产品供给不足并存的是，在许多农村地区，一些农民不需要或者需求较少的农村公共产品的供给也出现了一定程度的过剩。例如，农村基层政府部门管理过宽、分工过细、机构臃肿，人员膨胀；一些基层政府办公大楼豪华气派，不少达标升级项目劳民伤财；一些地区中小学校布局不合理，个别村庄小学老师比学生多；一些贫困落后地区大力修建利用率极低的休闲广场、歌厅舞厅、高档宾馆等，既浪费了大量公共资源，也加重了农民负担。
为了减轻农民负担，缓和农村矛盾，稳定农村社会，近年来，党中央、国务院实施了农村税费改革。很显然，农村税费改革就是要在减轻农民负担的同时，试图通过逐步改革直至取消已经过时的农业税，建立城乡一体化的税收制度和村内兴办各种集体公益事业采取“一事一议”的民主方式来建立一个较为合理的农村公共产品成本分担、供给民主决策的机制。从农村税费改革的实践来看，达到了减轻农民负担的政策目标，改革地区农民负担的绝对额较改革前下降了30%以上。但是，由于农业税改革不到位，“一事一议”制度筹资的有限性和操作上的困难，配套改革未能及时到位，如基层政府机构改革步履艰难，每年区区几百亿元的财政转移支付资金分摊到广大农村地区只是杯水车薪，难以弥补县乡财政因农村税费改革形成的财政资金缺口，农村公共产品成本分担、供给民主决策的机制并未有效建立等。这就直接导致农村税费改革后县乡财政和村级收支缺口加大，提供农村公共产品的能力大大降低，原本就已存在的农村公共产品供给总量短缺和质量低下的问题更为突出。窥一斑而知全豹，即使是农村税费改革中党中央和国务院明确要求的“三个确保”，不少地区也只能确保减轻农民负担，而无法完全确保乡村两级正常运转和农村义务教育经费的正常需要，其他农村公共产品的供给可想而知。
二、保障我国农村公共产品有效供给的几点建议
l.按照统筹城乡经济社会发展，全面建设小康社会的要求，实行城乡一体化的公共产品供给制度，“让公共财政的阳光照耀到农村”。一是转变就“三农”论“三农”的思想观念，加快实施工农业和城乡协调发展战略，按照全面、协调、可持续的科学发展观的要求，把农村公共基础设施建设和农村公益事业发展逐步纳入公共财政的支出范围，在公共财政资源配置上，统筹考虑城乡发展，合理调整国民收入和财政支出结构，加大对农业、农民、农村发展的支持力度，使城乡居民均等享受公共财政所提供的公共产品。二是深化农村税费改革，切实减轻农民负担，特别是要尽快取消农业税，在对农业和农民实施诸多税收优惠的前提下逐步统一城乡税制，使城乡居民均等承担税收义务。三是加大中央和省两级财政对县乡财政转移支付的力度，使农村基层政府财权与事权相对称，保障县乡政权的正常运转和农村公共产品的必要供给。四是综合运用政府投资、财政补贴、财政贴息、税收优惠等手段，保护农业生产，拓宽农民增收渠道，促进农民收入的稳定增长。
2.建立民主、科学的农村公共产品需求表达和供给决策机制。农民是农村公共产品最直接的使用者和受益者，公共财政提供的农村公共产品是否符合农村广大居民的实际需要，是衡量农村公共产品供给有效性的重要标志。在决定农村公共产品供给的种类和数量时，农民最有发言权，应该作为主要的决策者说了算。现行农村公共产品供给“自上而下”的决策机制是导致目前农村公共产品供给效率低下的重要原因之一。因此，必须建立民主、科学的农村公共产品需求表达和供给决策机制，由内部需求决定农村公共产品的供给，实现农村公共产品供给决策程序由“自上而下”向“自下而上”转变。一是进一步完善村民委员会制度和乡人民代表大会制度，采用直接民主与代议民主相结合的方法，建立农村公共产品的需求表达和供给决策机制，由全体农民或农民代表对本社区公共产品的需求和供给进行投票表决，以充分体现农民的意见。二是通过真正的民主选举约束，使农村社区领导人在农村公共产品的供给决策中真正为本地选民负责，把增进本地选民的利益放在首位，深入了解农民对公共产品的实际需求，加强可行性分析，避免脱离当地农村实际情况的公共产品供给决策。三是进一步完善和落实农村税费改革中的“一事一议”制度。实践证明，“一事一议”制度是一项切合实际的农村公共产品供给决策的好制度。这种村级公益事业由全体村民大会或村民代表大会共同商议决定，并规定每人年公益事业集资费不超过15元的制度规定，不仅充分体现了农户自己决定农村公共产品的意志，自己的事自己说了算，而且也兼顾了农户的经济承受能力。农村基层组织既要防止“不议不办”的消极畏难情绪，又要克服“乱议乱办”的粗暴简单行为，凡事都要按照公开、公平、公正的原则，积极带领群众严格按照“一事一议”的政策和程序，组织大家议，协助大家定，带领大家办，使广大农民群众真正成为农村公共产品供给的主人。
3.建立和完善政府（中央、省、县、乡）、村集体和农民三位一体的农村公共产品供给体系，并按照受益原则合理划分各自提供农村公共产品的职责范围。我国农村地域广阔，农村居民人口占总人口的70%以上，农村公共产品不仅数量庞大、而且种类繁多，性质不同，在国家财力尚不十分雄厚的前提下，仅仅依靠有限的公共财政投资来满足农民生活和农村社会经济发展所需要的农村公共产品的供给显然力不从心。考虑到大多数农村公共产品，例如水利工程、大江大河治理等具有受益范围上的地域性，因此，农村公共产品的供给无疑具有多主体和多层次性，应按照农村公共产品的性质不同和地域性特点， 建立和完善政府（中央、省、县、乡）、村集体和农民三位一体的供给体系，并合理划分各自提供农村公共产品的职责范围。首先，农村公共产品的公共性和基础性决定了在农村公共产品的提供中，政府责无旁贷，理应发挥主导作用。针对我国目前农村公共产品供给的实际情况，关键是要合理界定中央与地方政府提供农村公共产品的责任和范围。一般来说，受益范围遍及全国的农村公共产品，如与国防建设有关的民兵建设、农业基础科学研究、农业信息网的建设、农业环境保护等应由中央政府提供；受益范围主要是地方的农村公共产品，则由相应级次的地方政府提供；具有外溢性，而且地域性十分明显的地方性农村公共产品，如跨区域的大江、大河的治理、跨区域的大中型骨干水利工程、跨区域的大中型防洪防涝设施建设则由中央政府和地方政府或各个受益的地方政府共同提供。考虑到我国目前县、乡基层财政比较困难的实际情况，农村社区又是我国行政区划的最底层，农村的边缘性决定了不少农村公共产品实际上是对上级政府提供的公共产品的配套和延伸，在这些农村公共产品的供给中上级政府（中央、省）理应承担较大比例的成本。例如，农村义务教育经费就可以考虑按“三、三、二、二”的比例分担，即中央供应30%，省供应30%，地县市供应20%，乡镇供应20%.其次，对于农村准公共产品的供给，政府应积极采用财政补助、税收优惠等政策，在明确产权的前提下，按照“谁投资、谁收费、谁受益”的原则引导私人资本进入；对于那些投资教小、受益对象明确但排他成本较高的部分农村公共品，如田间道路修建、部分学校设施修缮等，可通过“一事一议”制度，以集体为主体召集受益村民共同付费的方式来供给。对那些受益对象明确，排他成本较低的部分农村公共品，如农村小型水利设施中的机井、水渠等，可以运用市场机制和自愿机制，完全按照市场运作的方式来供给。
4.调整财政支出结构，加大公共财政对农民急需的重点农村公共产品的供给力度。目前，我国政府财力有限，公共财政体制也在不断改革和完善之中，这就决定了公共财政对农村公共产品的供给必须按照先保障纯公共产品、后提供准公共产品，先保障生存、后提供享受，先保障稳定、后促进发展的原则，分清主次先后、轻重缓急，分阶段逐步进行。现阶段应重点保障农民急需的下列农村公共产品的有效供给：一是农村基层政府机构的正常运转和社会治安；二是农村义务教育和农民培训，重点是中小学危房改造、教学公用经费和师资队伍建设；三是农村公路建设、农业基础设施建设和农业科技进步；四是农村公共卫生和环境保护。五是农村救助和农村大病医疗保障。为此，必须调整财政支出结构，加大公共财政对农民急需的重点农村公共产品的投入力度。一是将《农业法》要求的“国家财政每年对农业总投入的增长幅度应高于财政经常性收入的增长幅度”落到实处，将新增教育、卫生、文化支出主要用于农村，建立健全财政支农资金的稳定增长机制，通过增量调整和加大转移支付力度，保证农村公共产品供给的资金需要。二是整合各种支农资金，转变财政支农的方式和结构，调整财政支农资金的使用方向，将有限的财政资金更多地转向农民急需的重点农村公共产品的供应上，充分体现公共财政的“公共性”，真正解除农民的后顾之忧，促进农民生产和生活环境的不断优化。三是调整国债资金的使用方向和投入结构，继续增加国债对农民急需的重点农村公共产品的投入。
参考文献
[1]丁学东。创新财政支农政策、改善农村公共品供给和服务[J].中国财政，2004（6）。