社会保障制度范文

社会保障制度篇1

一、对比该报告发现我国社会保障制度不足

《贝弗里奇报告》共有五部分，其中第二部分针对英国当时保障制度所存在的各项问题，提出了二十三条改革的建议，不仅对每一条建议做了具体的论述，也对改革建议的理由做了详细的分析。毋庸置疑的是贝弗里奇对于当时英国的社会保障制度是不满的。从报告中的第二部分反思我国的社会保障制度，可以看到这其中的许多问题也是存在的。

（一）社会保障覆盖面太小，保障项目不全面

报告中可以看出，二战后英国的社会保险的覆盖面很窄。只有部分公民能够享受社会保障的待遇，另外一部分人被排除在社会保障制度外。报告提出的新的改革将家庭妇女、寡妇、盲人等作为新的群里纳入到社会保险之中，并且将长期伤残和退休养老保险的范围都扩大。

不难发现，我国的社会保障也存在着类似的问题，我国社会保障一直具有很强的局限性――除政府部门、事业单位、国有企业和部分集体企业的工作人员外外，其它社会成员基本被都被排出在社会保障体系之外。而城乡二元制结构的社会体系，更加剧了社会保障制度的局限性――大部分农民的养老、医疗、教育等保障都很不到位。

（二）我国的基本社会保障管理体制尚未理顺

《贝弗里奇报告》指出英国的社会保障体系并不完善，许多应被纳入社会保障制度的风险事件并没有在社会保障制度的保障范围之中。其新的改革中指出，首先要将部分应纳入而未纳入社会保障体系中保障事项纳入到社会保障体系中，如工伤事故、职业病等；其次，应取消部分社会保障制度的限制，例如对于在失业一段时间后从事指定工作和培训的失业者来说，应取消全额失业保险金的享受期限限制；再次，对于因管理混乱，项目分散，浪费大等问题，报告指出可通过统一社会保险缴费、统一社会保障的管理部门等方式进行解决；最后，针对国家与公民权利义务关系不对等问题，报告指出社会保障需要国家与个人合作，国家与个人都应肩负一定的责任。

目前，我国基本社会保障管理体制中存在着民政、卫生、社会保障部门之间政策分割、部门利益分割的矛盾和问题，难以应对人口老龄化、大规模人口流动和就业方式多样化、收入分配不平衡的挑战。而这一现状又导致了许多问题――例如，我国的社会保险基金就存在着抗风险能力和调剂功能弱的问题，这是我国的社会保障管理制度的不到位引起的。不可否认，我国现阶段通过多年的努力，社会保障制度取得较大进步，但是，也存在许多问题。通过客观分析不难发现贫富差距过大、二元结构的户籍制度、城乡差距持续拉大等问题都对我国社会保障制度有着极为不利的影响。而这些问题的解决，迫切的需要我国建立一个健全完备的社会保障制度。因此我们应当积极借鉴国外社会保障制度建立过程中的经验，通过分析《贝弗里奇报告》中的二十三项改革建议，制定符合我国国情的改革方案。

二、《贝弗里奇报告》对我国建立新型社会保障制度的启示

建立一个完善的社会保障制度，不得不考虑一国的现实国情和文化传统。同时也应该看到借鉴其他国家的经验和教训也是极为重要的，通过对《贝弗里奇报告》的研究，我们可以得到以下启示。

（一）社会保障制度应当要具有普遍性

社会保障是我国宪法赋予每一公民的一项基本权利，因此任何机构和个人都不能剥夺公民的这一项权利。按照《贝弗里奇报告》有关社会保障普遍性与统一性的精神，一个完善的社会保障制定应当保证每一公民平等的享受社会保障，而不用担心会陷入生活困境。目前我国公民的社会保障权并没有得到实现，现阶段我国社会保障覆的主要是政府部门、事业单位、国有企业和部分集体企业的工作人员人员，而城乡部分集体企业、个体经营者、私营企业的员工和大部分农民，还没有真正纳入到社会保障体系之中。另外，城乡二元结构的社会保障体系，不仅仅导致我国存在二元的社会保障缴费标准，也使得基金管理和统筹方面出现凌乱。加上社会保障制度中各部门制定政策出现不一致，二元户籍制导致的人口流动不合理，资源也得不到优化配置。现代社会保障制度的首要的基本要求建立具有普遍性的社会保障制度，因此我国的社会保障制度的建立应当向结合我国具体国情，循序渐进，从而建立起惠及全民的社会保障体系。

（二）社会保障制度应当要具有统一性

建立统一的社会保障制度对于我国构建一个公正、公平和和谐的社会有着及位置重要的作用。我国现阶段的社会保障制度无论是从设计上来看还是从实施方面来看都存着极大地不平等――身份差异导致的不平等和地域差异导致的不平等。总的来说就是我国的社会保障制度缺乏统一性：就身份而言，无论是从社会保障制度设置上看，还是从相关制度的实施来看，政府部门和事业单位工作人员与企业人员所享受的社会保障存在着极大的差异，城镇居民与农村居民所享受的社会保障同样存在着巨大的差异。就区域而言，由于我国经济社会发展的不平衡，我国东中西三大区域的社会保障实施水平存在着巨大的差异而且我国社会保障的管理和监督政出多门，这种状况不利于社会保障功能和效率的发挥。要想更好地发挥社会保障制度的作用，我国社会保障制度的的改革和发展应当遵循统一性的原则，构建统一的社会保障体系。

（三）社会保障需要政府责任和公民义务相结合

权利与义务总是相生相伴的，虽然说社会保障是公民的一项基本权利，但是为了兼顾国家和全民的利益，每一公民都有义务与政府共同承担社会保障方面的责任。当然，我们并不能要求公民在社会保障制度中承担主要作用，应当让国家和企业应承担社会保障中大部分的责任，公民则承担较少的责任，即相应的缴费义务。也就是说相对完善的社会保障制度来确立与实施，需要政府与公民共同承担社会保障的责任，而在这一分工中，应当注意由政府承担建立社会保障相关制度、确定立法、确立管理制度与监督制度等重要责任。而公民则应该积极承担着履行缴费的义务，并积极参与社会保障的管理与实施的监督。

（四）社会保障制度的规划跨部门的委员会来完成

《贝弗里奇报告》提出，作为一项系统的工程，社会保障制度的建设涉及到的不仅包括社会的方方面面，也影响到社会上各利益集团的利益纷争。一个完善的社会保障制度的建立，必然需要一个跨部门的协调委员会来进行这项制度建设过程中的协调工作。虽然我国的社会保障部门在各级政府都设有，但在实际制定有关社会保障方面的政策的时候利益相关者的权益往往被他们所忽视。其直接的不利后果就是某些政策因相关利益者的抵触而难以实施，使得社会保障制度的建立更加困难。因此一个跨部门的协调委员会在社会保障制度的建立与有关政策的制定和实施起到的作用非常大，它不仅能协调有关工作，还能组织社会保障体制中的相关部门进行通力合作，从而更好的建立社会保障制度。

三、结语

社会保障制度篇2

在市场经济条件下，市场竞争必然会造成一部分劳动者被迫退出或者暂时退出劳动岗位，带来本人及其家庭经济和生活的困难，需要国家提供生活保障。社会成员在年老、体弱、疾病、伤残、遭遇灾害等情况下，也需要国家提供物质帮助或者给予救济，以维持本人及其家庭的基本生活需求。我国近年来在建立和完善社会保障制度方面取得了重大进展，但仍面临着人口老龄化和城镇化进程加快、就业形式日益多元化等严峻挑战，为了实现构建社会主义和谐社会的目标，今后应采取一系列措施，建立健全各项社会保障制度。

要扩大社会保障覆盖范围，逐步建立覆盖城乡所有劳动者的社会保障体系。从发达国家社会保障制度的发展看，社会保障最初只覆盖工业工人，随后依次逐渐扩展到商业和第三产业的劳动者、公务人员和农业工人、个体劳动者和小业主，甚至工薪劳动者的配偶。扩大社会保障范围，使之逐步覆盖城乡所有劳动者，这是我国社会保障制度建设的长期奋斗目标，也是实现社会保障制度公平性的必然要求。

合理确定支付水平，使社会保障水平同经济发展水平相适应。我国是一个发展中国家。根据我国人口众多、年龄结构老化、人均国内生产总值较低、未来社会保障负担沉重的现实情况，再考虑到国家层面上的社会保障资源严重不足，经济不景气时社会保障支出反而会急剧增长，因此，在扩大社会保障覆盖范围的时候，支付起点应相对低一些，社会保障制度的受益者从整体上只能享受低层次的社会保障水平。低保障、广覆盖应成为我国社会保障制度的一项长期政策选择。

针对国民保障需求的多元化，建立多样化的社会保障模式。我国应在借鉴国外先进经验的基础上，注重结合自己的国力与国情，建立中国特色的社会保障模式。

我国经济社会发展的现状决定了国家建立的基本保障制度只能起到基础性作用，解决国民在遇到收入风险时的基本生活问题，尚无法满足人们多元化的需求。这样，补充保险或政府鼓励的基本保障以外的其他保障选择就显得十分重要。多样化的社会保障模式由多功能的社会救助体系和包括国家强制的最低水平的社会保险、由缴费决定或自愿购买的补充保险在内的多层次的社会保险体系构成。

要扩大筹资渠道，实现社会保障基金来源多元化。社会保障基金的筹集，以往主要采用现收现付制。这种模式既不公平，也不能筹集到足够的基金以备未来之需。随着经济社会的发展，人均寿命延长，老龄化社会到来，人们对生活质量和健康质量的要求进一步提高，要求社会保障既能体现自己养活自己的原则，又能够筹集到足够的资金以备将来使用。

这就要求实行多样化的筹资模式，即实行以部分积累制为主体，现收现付制和完全积累制并存，个人账户制、捐赠、发行和可降低管理成本的志愿者服务等形式相结合的多种来源渠道的社会保障基金筹集模式。新晨

加强社会保障立法，形成法治化、规范化、高效化的社会保障运行管理体制。依法办事是完善社会保障制度的基本要求。社会保障制度的改革、运行、管理只有以法律为依据，才能公平、高效、健康地发展。

社会保障制度作为一种收入再分配手段，事关广大社会成员的切身利益和积极性的发挥。建设适应我国经济社会发展水平的社会保障体系，必须考虑增进公平与提高效率的有机结合。

社会保障制度篇3

建立健全社会保障制度是各国政府社会政策的重要组成部分，它直接涉及千千万万的社会成员的生、病、死、残等，是社会成员基本权益的保护伞，社会稳定的“安全网”，也是经济列车高速运行的“减震器”。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》指出，“完善的社会保障制度是社会主义市场经济体制的重要支柱，关系改革、发展、稳定的全局。”而我国现阶段社会保障制度改革和社会保障事业发展所遇到的诸多障碍中，最需迫切克服者莫过于资金短缺。“钱不是万能的，但没有钱是万万不能的”。充足的社会保障基金是社会保障制度赖以存在和运行的物质基础。

一段时间以来，理论界在我国社会保障基金问题上的主流观点是为了避免“福利病”（社会中一部分人成为整个经济的免费搭车者）和几乎必然出现的人口老龄化问题，应该主要依靠“自我保障”实现经济中的激励安排。这种典型的新古典思想体现在政策上，以个人储蓄为基本特征的基金制度更适合中国当前国有企业改革现状。[1]另一方面，在经历了严重的养老保险、医疗保险供求平衡所造成的潜在社会问题后，部分理论和实践工作者提出了继续依靠财政安排、国家必须承担更大改革成本的思路。有学者在理论上彻底否定了基金制的效率假说，证明了纯粹的个人自我保险不仅不能促进经济效率，反而造成过度储蓄、利率下降，居民未来收入下降等一系列宏观经济后果；相反，依靠国家财政支出实现的社会保障安排却可以增进效率。这就从理论角度给中国社会保障制度建设提供了全新思路。[2]

本文在上述理论研究的基础上，大量借鉴经济学研究成果，从法学角度将社会保障与财政联系起来思考，探讨财政支持社会保障的制度，并对社会保障财政制度作出若干制度设计。

一、建立和完善社会保障财政制度的必要性

（一）世界各国的社会保障实践表明，建立社会保障财政制度，给社会保障以稳定的财政支持，已是通行的国际惯例。

几乎所有建立社会保障制度的国家，都重视财政对社会保障的作用。这主要表现在：（1）在许多国家的财政总支出中，社会保障支出占有相当的比重。（参见图1—1）（2）各国大都将社会保障资金作为财政管理的客体，有的将社会保障资金收支纳入政府经常预算；有的将社会保障收支纳入政府专项预算，即通过财政预算管理手段确保社会保障资金的正确使用方向。这种情况以新加坡和日本比较典型。新加坡实行由雇主和职工缴纳公积金的社会保障制度，所筹资金统一由财政部下设的中央公积金局管理。日本政府设立了厚生年金和国民年金（包括投保人交纳的保险费、国库转移及基金投资收入）特别会计，两项年金的年收支余额要统一纳入财政投融资计划投入重点建设，使之得到保值和增值。（3）财政还特别注重加强对社会保障结余资金的管理，规定结余资金一般只能购买政府公债，以保证结余资金的安全和保值增值。如美国将社会保障资金转入财政信托基金账户，90%以上购买国债由政府用于公共投资；日本将社会保障结余资金转作大藏省的资金运用作为政府投融资的重要来源；新加坡1990年公积金余额达390亿新元，其中320亿新元购买了政府公债，用于经济建设，还有一部分与解决人民住房需要结合起来使用。（4）运用各种财政政策去左右社会保障资金缴与用的规模和结构。如新加坡规定，任何一项社会福利政策或社会保险制度的制定，必须征求包括财政部在内的政府综合经济部门的意见，涉及财政收支政策的，由财政部决定；捷克规定养老金组织的成员必须得到财政部和劳动社会事务部的共同批准；还有不少国家对雇主缴纳的职业年金及年金投资收入免征收入所得税及资本收益税，激励补充性社会保障的发展。

即使是补充性社会保障，财政部门也负有参与管理、指导和监督的重大责任。英国有一个由有关部门联合组成的监督包括养老基金投资在内的金融市场的常设领导机构，即证券投资董事会，其主席是由财政大臣兼任，其下辖的个人投资、投资管理监督及证券期货三个委员会的主席均由财政大臣任命。

（二）社会保障是一种具有一定公共品属性或者说外部性很强的产品，其主要提供者不可能是私人而只宜是政府，就必然要求以财政作为政府提供社会保障的后盾。

市场经济是风险经济。市场竞争的优胜劣汰机制，使各个社会成员都有可能遭遇风险而难以依靠自身力量保障自已的基本生活。这样，从整个社会来看，总是存在着相当部分的社会成员需要外力的支持，以保障自已最基本的生存条件。但竞争中的优胜劣汰，并不等于对这部分社会成员放任不管，而听任其陷于悲惨境地。可社会公平问题是不能由市场机制解决的，大规模的社会保障活动不是任何单个的市场主体仅凭自身力量的能完成的，就只能寻求非市场的力量和方式。所以，在市场经济中，旨在解决公平问题的社会保障是现代政府必须承担的基本职责，这就决定了社会保障的最主要组织者和提供者是作为社会中心组织的政府。

社会保障虽然具有公共品的属性，但不等同于公共品。因为公共品具有两个重要特点：（1）消费行为的非对抗性，这意味着某人消费时不能排斥其他人对它的同时消费，或者由于这种排斥成本过高而得不偿失；（2）对消费者的非排他性，这意味着不能根据某人是否支付了费用来决定它的消费资格，也即多供给一个人消费的边际成本为零。而社会保障不具备公共品的第二个特点，多提供给一个人社会保障的边际成本接均成本。所以它是界于公共品与私人品之间的一种物品，准确地说，它是一种宜于由政府强制提供给公民消费的优效品（merit goods，一般是指对个人和社会均有益且效用高的特品）。于是，20世纪80年代开始了养老金制度改革，政府开始降低其提供公共资金而起的直接作用，增强其运用法律手段和监督手段而起的间接作用，例如，实施强制性个人养老金计划（更多地是由私人管理），对私人养老基金的负债和资产实施管制，等等。[5]

（三）社会保障是一种宏观调控手段，政府负有运用社会保障进行宏观调控的职责，就必然要求有相应的财政作为其基础。

经济发展具有波动性，社会保障有助于缩小其波幅和波长。通过组织社会保障收入，既可以均衡企业之间的经济负担，为在同一起跑线上展开公平竞争创造良好的外部环境；又可以对社会成员之间的收入分配差距进行必要的调节，缩小贫富差距。因此，欧洲经济共同体作为一个国家间的经济联合体，在1983年的一份文件中就明确指出，“社会保险不能简单地被看作是对国家的一种负担，而应该把它看作是为了在经济中使工作能力、效率和动力保持高水平的一种手段”。[6]

具体而言，在经济不景气时期，由于失业人数增加，更多的人加入贫困线以下的队伍，社会保障用于失业救济和其他社会保障方面的支出必然增加。同时，由于失业增加，收入减少，货币积累减少，社会保障的收支状况表现为支出大于收入，或支出的增长快于积累的增长，使国民的货币收入不会大幅度减少，或者维持在一个相对稳定的水平上，以减缓经济萧条的冲击；并成为保证个人消费的手段，从而增加需求，推动经济的发展。在经济繁荣或经济膨胀时期，就业人数剧增，人们的收入大幅度增加，其结果一方面是使社会保障资金积累的速度加快、数量增加和规模扩大；另一方面使更多的人脱离贫困状况，用于失业救济、困难补助及其他社会保障方面的支付减少，社会保障表现为收入或积累大于支出。与此同时，个人收入量在一定程度上相对减少，社会保障在需求过程中起到一定的抑制需求的作用，有利于经济稳定地发展。对此，萨缪尔森进行了阐述：“在繁荣的年份，失业准备基金不断增长，而且还对过多的支出施加稳定性的压力，相反，在就业较差的年份，失业准备基金使人们获得收入，以便维持消费数量和减轻经济活动的下降，其他的福利项目也自动发生稳定性的反周期的作用。”[7]

这一点对于理解社会保障与扩大内需的关系是十分重要的。到1999年第二季度，我国城乡居民存款大约达6万亿元，其中20%的高收入人口拥有储蓄存款的75%以上，而20%的低收入人口仅拥有储蓄存款的4%以下。我国经济低落、内需不足的主要原因是消费需求不足，而消费需求不足，是因为社会保障体系不健全，占社会总人口80%以上的居民预期支出增加，就只好压缩即期消费，增加储蓄以预防不测。刺激消费需求的措施应该是完善社会保障体系，使居民树立正确的心理预期，以提高边际消费倾向，增加消费需求。倘若对社会保障增加财政支出，可以形成良性循环，它比投资拉动更直接。1998年以来，在亚洲金融危机的影响下，我国经济遇到了需求不足的矛盾，经济增长放慢，下岗职工增加，企业养老金欠发较严重。我国政府运用积极的财政政策，扩大内需、拉动经济增长，措施之一是加大财政对国有企业下岗职工基本生活保障和再就业、离退休人员养老保险金开支，为启动经济增长发挥了重要作用。[8]

（四）计划经济和经济体制转型给社会保障留下了一笔沉重的历史欠帐，政府对此有义不容辞的责任，财政就必然成为这笔历史欠帐的主要清偿者。

社会保障费用属于劳动力再生产费用，必须在社会总产品中进行统一的扣除[9].劳动者只要履行了为社会贡献劳动的义务，就能获得为自身及其供养亲属享有社会保险待遇的权利。但在计划经济体制下，政府重视政治和经济职能的实施，对社会职能的运用有所忽视，长期让位于“一要吃饭，二要建设”的考虑和安排。建国以来，为加快社会主义建设步伐，我国长期奉行“建设型财政”的指导思想，国家财政每年都安排相当大比重的财政支出用于经济建设投资，历史上这一比重最高时一度超过50%，长期以来沉淀积累形成了6亿元经营性国有资产。而对职工却实行低于国际平均水平数十倍、上百倍的低工资，劳动力再生产费用的支付，被严重扭曲。这种理应被“扣除”的部分，不是以利税形式上缴国家财政，就是留在企业发展再生产。国有资产的很大一部分是由职工必要劳动形成的，相当于职工按照工龄向国有企业的投资。今天的社会保障基金不足，实际上是优先积累生产基金、挤占消费基金和社会保障基金的结果。可见，社会保障的欠帐是旧体制的历史遗留，社会保障问题是有其历史继承性的。

在计划经济转向市场经济的各项改革中，社会保障制度改革应当先行；在各项发展目标中，社会稳定和政治稳定应当优先。而改革20年来，对社会保障制度改革却是采取拖延政策。[10]企业改革始于1978年，社会保险制度改革以1986年7月国务院《国营企业职工待业保险暂行规定》为标志才开始，直到1995年《劳动法》施行才全面展开并加大力度。社会保障制度改革的滞后，带来了两种不利后果：一是扩大了需要社会保险的“老人”和“中人”的规模。1978——1995年期间，全国城镇国有、集体、其他单位新就业职工人数12269.1万人，其中国有单位7738万人，集体单位3980.1万人，其他单位550万人，占全国城镇职工人数的82.3%.[11]即十分之八的职工属于改革以来的“新人”，但大部分已变成“中人”，许多“中人”已变成“老人”。[12]二是浪费了新筹集社会保险基金的良好机会。在企业改革之初，如果同步实行社会保险基金统筹，绝大部分国有企业都还有缴纳社会保险费的能力，而到后来全面推行社会保险基金统筹时，国有企业大面积亏损，许多企业濒临破产，已失去了缴纳社会保险费的能力。可见，社会保障制度改革的滞后，提高了社会保障制度改革的成本。

旧体制和改革安排失误所造成的社会保障历史欠帐，导致了社会保障基金收不抵支，形成巨额赤字，仅养老保险赤字估计高达3万亿元。[13]造成如此巨大的缺口，其原因无论是在旧体制还是在改革安排失误，政府都有不可推卸的责任。在这种情势下，政府唯有构建公共财政框架，运用调整财政支出结构、变现部分国有资产存量转作社会保障资金等财政手段，才可能还清历史欠账，消除社会保障赤字。

（五）建立体现国家信用的社会保障财政制度，可使国民对社会保障建立稳定的心理预期

在我国这样一个政府威权深厚的国家，任何事情一旦由国家信用支撑，老百姓就可建立稳定的心理预期。这在我国银行运营上表现得淋漓尽致。在建立和完善我国的社会保障制度过程中，充分利用这笔无形资产（或社会资本）十分必要。由财政支持社会保障，就会给老百姓输送一个国家信用的信号，可以给受保障人带来很强的心理安慰。尽管它实质上只是将原来国家出资部分的出资方式变暗补为明贴，而并非改变社会保障基金中国家、企业、个人三方面出资比例，使国家出资部分明朗化，但企业、个人却可以清楚地感受到国家对其实行的社会保障，从而对社会保障建立稳定的心理预期。

当然，现实中稳定的心理预期，并不表明制度设计可以草率，因为由财政支持社会保障也可能产生“免费午餐”的负面效应，形成道德风险。阿罗在研究健康护理的福利经济学时就指出：“在多数情况下，人们不愿意为自已的健康交保险费，保险费经常是部分或全部由雇主支付，或由政府下设的某个社会保障计划缴纳，若保费由雇主缴纳且承担了健康护理的全部费用，那么健康服务对保险人来说就成了一种免费物品，以致造成对这种物品的过度消费。”[14]这实际上就是说明由财政支持的社会保障最容易产生问题的表现形式是道德风险。1978年我国颁布《职工退休办法》后所引起的一大部分尚未达到国家法定退休年龄的职工提前退休，以及1998年1—8月全国行业和地方共有71.3万人违规提前退休，一个重要原因是制度机制存在的不合理现象，以及由此诱发的道德风险的发生。事实上，1996年后对离退休金实施了调整机制，但一些在岗职工因企业不景气或下岗等原因而没有增加工资，形成了“在岗不如退休”的局面，这种状态下很难防范道德风险效应。可见，在对我国社会保障财政进行制度设计时，必须充分考虑道德风险。

二、社会保障财政责任的界定

社会保障财政责任，即财政对社会保障的责任，是政府的社会保障职能与财政职能的有机结合，是政府对社会保障承担责任的财力基础和基本形式。从性质、内容和配置等角度界定社会保障财政责任，是设计社会保障财政制度的理论基础。

（一）社会保障财政责任的性质

在现代市场经济中，社会保障财政责任具有如下几种基本属性：

1、帮助责任。《宪法》第45条规定，我国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利，国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业；国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属，帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。《劳动法》（1994年）第70条规定：“国家发展社会保险事业，建立社会保险制度，设立社会保险基金，使劳动者在年老、患病、工伤、失业、生育等情况上获得帮助和补偿”。社会保障财政责任，就是财政代表国家和社会对公民提供物质帮助的责任。正因为是一种帮助，由财政所供给的社会保障水平，既不可能满足公民的全部生活需求，也不应当遵循等价交换原则而要求公民作出对等的贡献。明确这一点，对于控制财政的社会保障支出水平和规模是有意义的。

2、有限责任。社会保障除政府参与外还有其他多种社会参与者，财政所供给的社会保障只是社会保障体系的一个组成部分，必须与其他社会保障相结合。不应当将社会保障的全部负担都推给财政，而应当划清财政责任主体与其他责任主体的社会保障责任界限。究其原因，一是由于政府财力有限，仅负维持社会成员基本生活的责任，不可能统包统揽。以失业为例，失业保险只是供养了失业者，并没有从根本上解决失业问题。因此要真正解决失业，还必须努力发展经济，增加就业岗位。二是由于政府社会保障的统一性与各地区、各部门、各企业、各层次社会成员的差异性之间存在矛盾，实行多种保障形式相结合，能较好地解决这一矛盾。在这里，政府社会保障虽然居于主导地位，仍还需要企业内部保障作辅助；并且政府社会保障还需要与商业保险分工和配合。

3、基础责任。公民需要保障的生活需求是多层次的，其中最低层次是基本生活需求，此种需求若得不到满足便不能生存。国家提供社会保障的首要任务就是保障公民的基本生活需求，其实质就是保障公民的生存权。因为各国的社会保障都以国家基本保障即国家直接组织和面向全社会并且统一水平和规则的社会保障为主干，局部性、内部性、差别性的补充保障只能是辅的。所以，财政对社会保障的责任，应当是为实施国家基本保障而提供资金支撑的责任。这种责任是其他责任主体的社会保障责任的基础。基于这种责任，由财政资金支撑的项目有：（1）政府设立的公立医院的全部成本，包括药品的成本；（2）基础养老金当年收不抵支的部分；（2）救助最低生活保障线以下的贫困人群；（3）保障最低生活需要的住房；（4）满足社区服务最低需求的设施；（5）失业下岗人员培训的基本条件和培训期间受训人员的生活补助金资助；（6）部分甚至大部分承担社区服务的非营利组织的服务成本；（7）基础养老金、失业救济金和贫困居民救济金因物价上涨而损失的部分。

4、最后责任，也称“兜底责任”。财政是社会保障的“保障”。社会保障主要是为了弥补市场缺陷，一旦社会保障基金入不敷出，财政扮演着“最后风险承当者”的角色。各国财政几乎都要对社会保险基金给予适当补助，有的是弥补保险基金赤字，有的是承担保险费开支。瑞典《国家保险法》（1962年）就规定，社会保障基金来源于雇主缴纳的保险费，基金不足时由国家财政补贴。在我国尚未建立财政对养老保险补助制度的条件下，为弥补各地养老金的拖欠，1998年中央财政拨款60多亿元，对养老保险收不抵支进行了应急补助。

5、转移支付责任。财政支出按其性质划分为购买支出和转移支出两大类，转移支出主要包括社会保障支出、补贴支出、捐赠支出与债务利息支出等，其中社会保障支出已超过其他一切项目而位居榜首，如美国和英国的社会保障支出都占财政支出的40%左右。[15]正因为社会保障财政责任属于财政转移支付责任，社会保障财政应当坚持公平原则，一方面以税或费形式强制性地从社会成员尤其是富裕阶层集中收入，另一方面以保险待遇、福利待遇等支出形式向社会成员尤其是贫穷阶层转移支出，从而形成大规模的财富由富向穷的社会性流动。

6、法定责任。社会保障是政府为了弥补市场缺陷而设置的，倘若政府无力承担，任社会各方面自愿承办，自找门路，各行其事，甚至有利则多办，无利则少办或不办，那么就不是在弥补市场缺陷，而是在进一步扩大市场缺陷，进一步引起社会不公。因此，应当将社会保障财政责任法定化，财政必须依法定标准、以法定方式为社会保障承担资金支持责任，各级政府都不得减免和推卸这种责任。我国改革社会保险费用由国家统收统支的作法，但这决非意味着国家对社会保障不再承担财政责任，更不能笼统地解释为国家可以减轻或免除在社会保障中的责任。有学者主张要减轻国家责任，在理论上是错误的，在实践上是有害的。据原劳动部统计，1993年社会养老保险基金征收比率为92%，1994年只有84%，个别地区还不到80%，并有继续下降的趋势，其原因主要是征收法律依据不足，法定责任不明确所致。在这种背景下，如果不从法律上强调社会保障财政责任，很可能只会乱上加乱，而达不到预期的目的。

（二）社会保障财政责任的内容

财政对社会保障所承担的责任具有多项内容，对不同的社会保障项目，责任内容也不尽相同。归纳言之，社会保障财政责任的内容大致分为财源责任和管理责任两大类。

1、财源责任

财源责任，即财政作为社会保障的资金来源所承担的责任。其中包括：（1）筹集资金的责任。财政应当以征收社会保障税和费、发行社会保障债券和、变现国有资产等方式，为社会保障筹措所需资金。（2）分配资金的责任。财政应当以财政支出预算的形式在各种财政类型之间、社会保障各项目之间、中央和各级地方之间合理分配社会保障资金。（3）提供资金的责任。财政应当遵循社会保障预算的安排，按照专款专用的原则，以拨款、补贴等方式，向社会保障经办机构和服务机构供给资金。

财政是社会保障活动的财力总后台和根本支柱。财政提供社会保障基金一般有三种形式：[16]（1）社会保障法直接规定国家负担的份额；（2）以让税的形式负担，即对用人单位缴纳的社会保险费税前列支，对被保险人缴纳的社会保险费税前扣除；（3）社会保险基金出现缺口时，由中央财政或地方财政给予支持，即国家扮演最后出场的角色。后两种形式在我国被普遍采用。[17]如《国有企业职工待业保险规定》中规定，企业缴纳的待业保险费在缴纳所得税前列支；《广东省企业职工社会工伤保险规定》中规定，私营企业、个体工商户在经营收入中提取，施工企业在工程造价中列支，其他企业和企业化管理的事业单位在营业外列支；《海南省职工医疗保险暂行规定》中规定，企业分担的医疗保险费，可在税前列支；《上海市城镇职工养老保险办法》中规定，企业和自收自支的事业单位在税前列支；在职人员工资收入中缴纳养老保险费的部分免征个人所得税；在养老保险基金不敷支付时，由地方财政给予补贴。有学者指出，我国社会保障财政支持的主要问题是缺乏力度、规范化、透明度和公平性不够。政府对社会保险的财政支持，需要在量上加大力度；克服人为因素，将财政支持的原则和比例纳入法律条文，与民知晓，受民监督；对人为原因造成基金短缺的地区，应以借贷方式助其渡过难关，而不是补贴亏空。[18]

2、管理责任

由于社会保障基金筹集和支付的方式、范围和标准直接影响国民收入的分配和再分配，影响财政分配关系，财政有责任管理社会保障资金运行的全过程，以保证基金既能及时筹集起来和支付出去，又与财政、企业和个人的经济承受能力相适应。其主要内容有：（1）参与制定社会保障政策，为社会保障基金的筹集和分配提供标准；（2）编制和执行社会保障预算，平衡社会保障基金的收支；（3）参与社会保障基金的征管，确保其及时足额上缴；（4）将各种来源的社会保障基金统一纳入财政管理的范围，并按社会保障项目的不同，分设财政专户储存，确保专款专用；（5）对社会保障基金的运营进行跟踪监管，确保其安全和保值增值；（6）规范社会保障财务管理及其监管，研究和制定与社会保障相关的财务制度，从较高的层次规范和监督社会保障财务收支活动。

我们注意到，有少数国家如智利等国，将养老保险基金等个别项目与事务交由私人机构管理，但实质上还是由政府监督其运行，并由财政承担最终责任，而私人机构承担的只是一定的养老保险实施或运行之责，不是通常意义上的管理责任。

（三）社会保障财政责任的配置

社会保障财政责任在不同财政主体之间的配置，是一个与经济体制、财政体制和社会保障体制相关联的问题，受到历史因素、现实因素和未来因素的制约，可分别从纵向配置、横向配置和财政类型配置三种角度来分析。

1、纵向配置。关于社会保障财政责任在中央财政和地方各级财政之间的配置，强调以下两点尤其重要：（1）财政责任与保障职能和事务对称。在中央和地方各级之间，财政责任分担的轻重，应当取决于承担社会保障职能和事务的多少。根据改革的目标模式，社会保险基金统筹应当定位于省级统筹，于是，社会保险财政的财源责任应当主要集中于省级财政。由于我国区域经济不平衡问题非常突出，中央财政负有平衡全国社会保障水平的重任，这就要求社会保障财政责任适当集中于中央财政。（2）上级财政对下级财政负连带责任。我国财政体制以统一领导、分级管理为原则，地方财政不是严格意义上的独立财政，下级财政预算包括于上级财政预算之中。在这种框架中，当下级财政无力承担社会保障责任时，上级财政当然负有连带责任，中央财政应当承担最终连带责任。我国1999年中央财政支持社会保障资金共255亿元，其中中央财政补助地方下岗职工基本生活保障资金90亿元，中央财政支持地方补发历史拖久的养老金83亿元。[19]

2、横向配置。关于社会保障财政责任在不同地方财政之间的配置，应当坚持地方财政责任与地方经济水平对应的原则。我国的区域经济不平衡，既有与世界各国区域发展过程中的共性（如资源、技术、产业等结构因素的影响），又具有本国改革与发展中独特的制度和政策背景。达成共识的是，发达地区的经济发展有不发达地区的贡献，发达地区的超前发展是以牺牲不发达地区的落后为代价的：（1）发达地区能够凭借其优越的条件，吸引不发达地区资金、人才和劳动力的大量流入。据有关调查显示，仅1992年西北地区的银行就有大约20%——50%的贷款贷到广东、海南、山东等地。大量资金的外流，使原本资金就短缺的西部地区发展更趋困难；（2）由于我国价格改革首先从下游产品开始，即最先放开的是一些加工制成品（主要是轻纺产品），而处在上游的基础性产品（如煤油电等能源产品、铜铝钢等原材料产品、粮棉等农产品）在很长一段时间仍由国家计划控制。这种上下游产品的价格改革不同步，在中国垂直型的地区分工格局下，对东西差距扩大具有深刻的影响。[20]因而，发达地区的地方财政对本地区社会保障的责任应当重于欠发达地区的地方财政对本地区社会保障的责任，为了避免不同地区之间社会保障水平的过度差别，欠发达地区的社会保障应当由上级财政承担较多责任，或由发达地区财政进行转移支付。

在刚刚过去的2000年，中央继续加大了对中西部地区和老工业基地的社会保障工作（特别是加大对城市居民最低生活保障）的投入。这样做主要是基于三点考虑：一是1999年中央确定提高社会保障标准并对中西部的调标资金进行补助，从根本上解决了这些地区因财政困难保障标准普遍偏低、保障人数普遍偏少的问题，效果明显；二是由于历史、地理等方面原因，中西部地区的经济发展相对滞后。过去不少地方主要靠中央财政转移支付补助其财政困难，而且当时的补助也没有考虑建立社会保障制度这一新的财政支出因素，所以，短时间内让这些地区建立规范的社会保障制度，在资金上存在较大困难；三是我国的老工业基地多数集中在中西部地区，国有大中型企业（包括中央直属企业和军工三线企业）多，这些企业过去曾为我国的社会主义经济建设和国防事业作出重大贡献。目前国有企业转轨调整时期困难较大，中央已经给予多方面扶助，今后仍坚持扶植性政策。特别值得注意的是，在2000年，中央继续对“确保基本养老金发放”给予支持。具体办法有四个。第一，按照1999年提高企业离退休人员基本养老金标准的中央补助资金，全额补助24个地区。第二，对煤炭、有色等原行业统筹企业，养老保险费率降至地方平均费率，由此出现的基金缺口，由中央财政补助；对部分困难地区的困难行业，如铁道、电力、邮电等行业的基本养老保险基金收支缺口，中央也给予适当补助。第三，对少数财政困难地区的中央直属军工企业，比照执行煤炭、有色行业的基本养老保险政策，纳入中央财政补助范围。第四，对基金结余少、无法保证当期发放资金的老工业基地、边疆民族地区等，中央财政给予借款支持，而地方申请借款的条件是：基本实现全覆盖，养老保险费收缴率达到90%以上，省级调剂金制度落实到位。[21]

3、财政类型配置。关于社会保障财政责任在不同财政类型之间的配置，必须强调公共财政与资本财政、城市财政与农村财政的社会保障责任分配。（1）市场经济要求政资分开、政企分开和资企分开，财政作为政府的分配行为，在客观上表现为以社会管理者的身份，为满足公共需要进行分配而形成公共财政；以国有资产所有者代表的身份，对国有资本进行价值管理和收益分配而形成国有资本财政。由于我国的资本财政比重过高、公共财政比重过低，按照财政平衡原则，资本财政应降低、公共财政应加强，目前迫切需要将一部分资本财政转化为公共财政中的社会保障财政。（2）处于发展中的我国，由于城乡二元结构的长期存在，相应形成了别具特色的城市财政和农村财政。在工业化进程中，城市财政比重过高，农村财政比重过低，国家对城市社会保障的投入和组织多于农村社会保障，使社会保障权利在城市和农村之间分配极不平等：在劳动权或就业权方面，户籍或户口的性质设定，导致城市人口有就业权，而农村人口依自然就业制度，无所谓待业，也无所谓失业，而且有“农村剩余劳动力”的说法；在养老保险权方面，城市离退休人口和老年人口由国家、社会和工作单位提供养老金、养老保险或物质帮助，而农村老年人口则主要由家庭养老、“五保”养老，并无养老金或法定的养老物质帮助；在医疗保健权方面，大量由国家或集体举办的医疗机构和设施，为城市人口医疗保健提供了物质基础，而农村的医疗机构和设施，既少且差，广大的农村人口又囿于合作医疗制度的不健全，其医疗保健的物质基础极不牢固。[22]换言之，“城市的社会保障基本上是在家庭保障的基础上，以政府（单位）的制度化保障为主，以非制度化保障为辅的体系，农村社会保障则是以家庭保障为主，以政府和集体保障为辅的非制度化结构。前者的保障基本上是有保障的保障，而后者的保障则基本上是无保障的保障。”[23]在可持续发展被确认为我国21世纪基本国策的今天，虽然需要继续保持城市社会保障与农村社会保障分立格局，但同时应当通过加大财政对农村社会保障的投入和组织，促进农村经济的发展，提高农村社会保障水平，逐步缩小城乡社会保障差距。另一方面，城市财政应当支持农村财政，并将支农和扶贫作为城市财政的一项任务。理由主要在于：建国以来，农民、农村、农业通过提供“社会义务工”和“平价粮”，无偿调拨土地和低偿征用土地，忍受工农业产品价格“剪刀差”等方式，支持城市经济建设，对城市财政贡献极大，而这却一再被忽视且无相应补偿；即使在现阶段，游离于社会保障“安全网”之外的农民廉价劳动力进城“打工”，为城市经济发展再作新贡献，这也理当得到承认和补偿。

在这种配置理念的支撑下，建立社会保障转移支付制度势在必行。有学者建议，在社会保险基金分散管理，也没有开征社会保障税的条件下，仅能就社会保险补助部分建立社会保障转移支付制度，而社会保险经常开支由于分散管理无法建立相应的转移支付制度。一旦开征社会保障税，将社会保障收入纳入预算管理，可以建立既有地方政府对中央政府的社会保障资金援助制度，又有中央政府对地方政府的社会保障资金补助的完整的社会保障转移支付制度。社会保障转移支付制度的建立除要考虑地区社会经济发展、人口、地理等一般因素外，还必须考虑各地离退休人数占全体职工人数的比重、失业率、医疗支出水平等特殊因素，按“因素法”确定社会保障转移支付水平。[24]

三、完善我国社会保障财政制度的若干法律对策

（一）完善社会保障预算制度

虽然目前我国各项社会保障资金都纳入了国家预算，但其安排的社会保障支出分散在行政费和各项事业费的有关科目中，并未实行专门的预算管理，如社会救济、社会福利和优抚安置等方面的预算资金以及行政事业单位离、退休经费仍与政府经常性支出混在一起，仅行政事业单位离退休人员经费开支一项就分散在270多个预算科目中核算[25]，养老保险基金、失业保险基金仅仅是列收列支而已，致使社会保障基金收支总量不清，难以进行严格的预算管理和监督，特别是难以使公民了解政府在社会保障事业发展上作出的努力。

随着社会保障制度的深化和社会保险基金规模的日益扩大，将数额巨大的基金留在政府预算之外，由其他部门掌握和投资，实质是形成第二财政，大大分散财政能够集中统一使用的财力。我们仅仅认识到这点，从而将各项社会保障资金纳入国家预算，这是远远不够的。社会保障事业的持续和均衡发展，需要长期保持社会保障资金的收支平衡。为此，应当建立统一和完备的社会保障预算制度。党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，要“改进和规范复式预算制度。建立政府公共预算和国有资产经营预算，并可以根据需要建立社会保障预算和其他预算”。1995年国务院的《中华人民共和国预算法实施条例》进一步规定，各级政府预算分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。国务院国发（1996）29号文件《关于加强预算外资金管理的决定》明确规定，“社会保障基金在国家财政建立社会保障预算制度以前，先按预算外资金管理制度进行管理，专款专用，加强财政、审计监督。”

1、社会保障预算的原则

（1）全面预算、统一预算原则。社会保障预算作为独立和并列于政府公共预算、国有资产经营预算的一种预算，应当将以往分散和混合在众多财政收支科目中具有社会保障性质的各种收支项目集中起来，构成一套独立的收支体系，使其涵盖各种社会保障项目，将社会保障的各种基本形式和补充形式，将社会保障基金的各种来源和用途、各种统筹帐户和个人帐户，都纳入预算范围。无论何种社会保障项目的预算，其运行规则和管理规则都应当统一。为此，有必要制定《社会保障预算条例》，就社会保障预算的原则、范围、构成、编制和实施等基本问题作出统一规定。

（2）水平适度、量力而行原则。社会保障预算追求收支平衡，有以支定收和以收定支两种基本方式。为了确保社会保障达到一定水平，就应当根据预定的社会保障水平确定预算期内的社会保障支出总量；再根据预定的社会保障支出总量，确定预算期内的社会保障收入总量，使其能够满足社会保障支出并略有结余。为了将社会保障水平控制在不超越经济承受能力的限度内，就应当根据预算期内的经济发展水平确定预算期内能够承受的社会保障收入总量；再根据预定的社会保障收入总量，在做到略有结余的前提下安排社会保障支出。在我国现阶段，一方面，由于历史欠帐太多，社会保障水平较低且入不敷出，在预算中就应当适度提高社会保障水平，并为此而增加社会保障收入总量；另一方面，由于经济发展的总体水平不高，为保持和增加经济发展的后劲，特别是要接受西方国家社会保障水平过高而影响经济发展的教训，应当将社会保障水平限定在经济承受能力的幅度内，尽可能减少社会保障赤字，量力而行地安排社会保障支出。

（3）绝对分项预算、相对分级预算原则。绝对分项预算，是指社会保障基金按照不同社会保障项目分别建立绝对独立的预算，即不同社会保障项目的基金各有特定收入来源和支出项目，不同项目基金的收入不能混淆和替代，不同项目基金的支出不能串换和挪用。社会保障由两大部分构成，一部分是社会福利、社会救济和社会优抚，另一部分则是社会保险。从社会福利、社会救济和社会优抚来看，它们由于没有对应的固定收入来源，只能依靠财政一般性收入来解决，所以它们主要的财力来源是由政府经常性预算收入安排的。社会保险则由于主要采取缴税（费）的方式筹集社会保险基金，似乎不必与政府预算发生关系，可以自成体系、自收自支、自我循环周转，仅靠自身的基金预算就可以解决问题。但市场经济中的风险和不确定性，使得社会保险基金容易入不敷出。从这个意义上讲，某时期社会保险基金收不抵支应是常态。鉴于社会保险不是商业保险，它本身不具有保本营利的要求，但又必须通过保障所有社会成员的基本生活条件，以实现社会公平。所以，应当区别不同社会保障项目的收支平衡需要，分项确定财政支持。

相对分级预算，是指社会保障基金实行中央级和县级以上各级地方分级预算，下级预算只是相对独立于上级预算，亦即下级预算包括于上级预算之中，形成全国统一的社会保障预算体系。分级预算的编制有一个从无到有、从初级到高级的发展过程。考虑到目前社会保障地、市级统筹的现状，现实的做法是从地、市级财政开始编制社会保障预算，并要求在地、市级财政编制社会保障预算的基础上，进行逐级汇总，直到编制整个国家的社会保障预算。在分级预算中，应当考虑到上级社会保障财政对下级社会保障财政的连带责任。

2、社会保障预算的实施进程和管理范围

一个国家的社会保障水平（覆盖面和保障程度），主要取决于该国的gnp水平和所得税率的高低。我国是一个人均gnp水平很低、各地区发展水平差距很大的国家，因此，当前应当将建立和健全社会救济制度放在优先的地位，而在今后三五年内，应当将“两个确保”（国有企业下岗人员基本生活保障、企业离退休人员养老金发放）作为最优先的重点。

在目前社会保障基金和社会保障经费支出的资金来源、运营管理形式、管理办法不尽一致，又涉及许多部门的情况下，可循序渐进。可考虑分两步进行：第一步编制由社会保险基金预算和政府公共预算中的社会保障经费支出预算两个“板块”组成的具有过渡性的社会保障预算。大体考虑：一是编制社会保障基金预算，具体内容包括：（1）企业职工养老保险基金收支及结余；（2）失业保险基金收支及结余；（3）医疗保险基金收支及结余；（4）工伤保险基金收支及结余；（5）职工生育保险基金收支及结余；（6）住房公积金收支及结余；（7）残疾人就业保障金收支及结余；（8）社会福利基金收支及结余；等等。二是编制一般性财政收入安排的社会保障经费支出预算，具体内容包括：（1）卫生经费支出，含卫生事业费、中医事业费、公费医疗经费、计划生育补助；（2）优抚救济支出，含抚恤事业费、军队离退休人员安置费、社会福利救济事业费、自然灾害救济事业费、特大自然灾害救济补助费、特大自然灾害后恢复重建补助费、其他民政事业费；（3）行政事业单位离退休经费；（4）其他社会保障性支出，包括城镇青年就业补助费、住房改革支出、全国扶贫支出、教育补助费、住房改革支出、国家扶贫支出、教育补助经费（指人民助学金、职业教育补助费、特殊教育补助费）、价格补贴；等等。

第二步，将社会保险预算和社会优抚、社会救济和社会福利等预算结合起来，加总在一起，统一安排支出，再将具有社会保障性质的政府收支及其投资预算运营活动全部纳扩社会保障预算范围，形成一个统一的、由财政部门集中管理的社会保障预算。从长远来看，由于我国社会保障实行社会统筹与个人帐户相结合的办法，因此，作为反映社会保障收支全面情况的预算收支表不仅包括社会统筹部分，而且涵盖个人帐户部分。

3、社会保障预算管理中各主体的职责

各级财政部门在社会保障预算制定过程中对编制社会保障预算，负有全面责任。每年年初，由各级财政部门根据基金行政主体所报的社会保险收支计划对本年度保险基金收支编制专项预算，将编制完成的社会保障财政预算，连同公共预算和国有资产预算一起提交本级人民代表大会讨论和审批。财政部门还必须肩负对社会保险基金的审计稽核职责：一是负责对本级和下级管理机构的各项经济活动进行监督；二是对工作对象即用人单位及职工退休人员的缴费、领取情况进行稽核。[26]

人民代表大会负责审批社会保障预算。其审查要点为：（1）社会保险资金当年收入和支出的配比状况，当年收入能否满足当年支出的需要；（2）整个社会保障预算收支平衡状况，各科目之间资金的流动情况；（3）公共预算对社会保障预算资金的拨款情况；（4）国有资产经营预算对社会保障预算的资金划拨情况；（5）社会保障预算中社会统筹与个人帐户的衔接情况；（6）社会保障资金积累和保值增值情况；（7）其他在当年发生的特殊情况。

劳动和社会保障行政部门、民政部门对本部门范围及其主管的社会保障项目的预算编制负有直接责任。主要职责包括：（1）预计本部门范围内社会保障支出情况，向同级财政提出本部门社会保障预算支出建议数；（2）执行经立法机构审查批准的社会保障预算，根据社会保障法规的有关规定和标准发放社会保障资金；（3）指导下属预算单位的社会保障预算编制和执行，做好日常管理工作。

社会保险基金管理部门（或称社会保险基金公司）作为预算编制和执行的单位，其具体职责为：（1）预测本基金在下一年度的投资收益情况和相应的成本和净盈利水平；（2）向财政部门提出下年度基金运作收益建议数；（3）做好基金投资组合和日常监督和管理工作。

（二）完善社会保障筹资制度

目前我国社会保障的筹资方式主要是征缴社会保险费，1999年初颁布《社会保险费征缴暂行条例》以来加大了征缴力度。此外，为扶持社会保障事业的发展，1999年10月，我国开始征收居民储蓄利息税，主要用弥补社会保障资金缺口；2000年1月财政部、国家税务总局还规定，住房公积金、医疗保险金、基本养老保险金、失业保险金存入银行个人账户所得的利息收入免征个人所得税。尽管如此，仍未解决社会保障资金严重短缺的问题。

由财政负担社会保障资金的不足部分是当今市场经济国家的普遍作法。特别是我国社会保障制度尚处于启动阶段，财政对社会保障事业的投入，是建立与完善社会保障制度的关键。鉴于当前国家财力有限，原国家劳动部在总结各地改革实践经验和借鉴国外社会保障经验的基础上，曾于1994年制订《社会保险制度改革的总体思路》，提出“结合产权制度改革，从国有企业资产或其红利中划拨一部分资金，用于弥补国有企业职工社会保险基金的不足”。它强调用国有资产的收益偿付保险费用；而在国有资产未取得收益前，先运用债权的形式支付给受保障的社会成员，实行社会保障债权化。

我们认为，政府掌握国有资有的目的是为了增进全体国民的利益，而社会保障正是国民的最大利益所在，也是只有政府才能管理的领域。将部分国有资产充入社会保障基金从理论上是可行的。但社会保障国有资产筹资应从大概念的“国有资产”中整体切块，即从政府财政收入中拨转，使财政在不增加过多负担的情况下，更多投入资金保障社会成员的基本生活。[27]可采取的主要措施有：（1）减少财政对部分亏损企业的补贴，并将这部分资金用于社会保障，作为筹集社会保障资金的重要渠道。对于实际上已破产的企业，财政停止或减少对其补贴，让其破产，将所减少财政补贴的部分用作社会保障基金，由社会保障机构对破产企业的职工负责。据测算，如果将目前国家财政对亏损企业近600亿元的财政补贴减少5%，则能得到近30亿元的社会保障资金。这不仅有利于减轻财政负担，而且也可为社会保障事业注入资金。（2）将国有资产存量的变现（包括国有闲置资产的出售和拍卖以及国有资产股权的出售和转让）收入部分转化为社会保障资金。由于国有资产中包含了劳动者的必要劳动积累，将部分国有存量资产转化为社会保障资金，是对劳动者过去劳动的补偿，符合投入与收益相一致的公平原则。并且，这种方案不会增加国家额外负担，还将增强社会保障资金的承受力。（3）从国债收入中拿出一部分转作社会保障资金。主要是基于，如果对职工发行认可债券，意味着国家对他们以前的贡献认帐，当他们年老退休时可通过认可债券的兑现获得回报；此外，社会保障资金结余主要用于购买国债。因此，当社会保障资金入不敷出时，可考虑这部分国债资金的补充作用。（4）设置社会保险税、农村公益税、遗产税、赠与税、奢侈消费税等税种，并法定其收入全部或大部分用于社会保障支出。（5）对社会公益捐赠适用不同于民事赠与法的特别法，对社会公益捐赠人给予相应的鼓励和优惠。（6）加大发售社会福利的力度。

为了将社会保障筹资纳入法律轨道，建议对运用国有资产解决企业职工劳保福利待遇欠帐的政策[28]进行清理，并在此基础上制定《社会保障基金筹集法》或《社会保障基金筹集条例》，建立以筹集社会保障基金为目的的新型财政制度，对筹资目的、变现对象、变现方式、变现资金的分配和使用等作出明确规定，使社会保障筹资有法可依。

社会保障体系的组成项目性质各异，其资金来源和筹资形式亦有所区别。其中，社会保险具有权利与义务基本对等的属性，是政府、企业和个人的共同责任，且要求有固定和常量的资金来源，应当以企业和个人缴纳为主、财政补贴为辅；而社会救助、社会优抚、社会福利具有权利与义务不对等的属性，主要是政府的责任，且难以用固定和常量的资金来源来满足，其所需资金除了以一般性税收项目来解决外，还可采取发行社会保障债券和[29]等灵活性财政收入方式。在这里仅就社会保险税的制度设计试作论述。

社会保险税是为解决社会保险财源问题而专门设立的一种税。建立社会保险税制度，是规范社会保障基金筹措方式的根本出路，也是国际通行的做法。据《世界政府财政年鉴（1990年）》记载的118个国家资料，实行社会保险税制度的有80个国家，其覆盖面占发达国家的68%，其中德、法、澳大利亚、瑞士、荷兰、瑞典等国的社会保险税已成为这些国家的第一税种，如德国社会保障税收入占中央财政收入45.3%，法国社会保障税收入占中央财政收入45.67%，澳大利亚社会保障税收入占中央财政收入47.33%.美国的社会保险税征收始于1935年，开始征收时范围小，税率低。第二次世界大战后，随着国家经济实力的增强和社会保险事业的发展，社会保险税占联邦收入的比重直线上升，目前为38%，仅次于个人所得税（占45%），居各税的第二位[30].我国台湾地区《劳动保障法案》（1985年）也规定，对劳动者的薪给征收国家社会保障税，税率为薪给的6%—8%，其中80%由雇主支付，20%由雇员支付。全部税收收入用于社会保障体系中的养老金、残疾补贴、医疗补贴等内容的支出。我国一旦征收社会保险税，较之社会保险费制度，它不仅可以彻底改变我国劳动、人事、卫生、民政等多部门争办保险的格局，进一步强化政府的显性责任；而且有利于加大社会保险基金的征收力度，对社会保险基金实行收支两条线管理，保持社会保险筹资政策的统一性、连续性和相对稳定性，从而降低社会保险基金的征收成本，提高社会保障基金运作效率；更有利于公平负担，为企业间的公平竞争和劳动力的自由流动创造外部条件。

我国应当制定《社会保险税条例》，设计一种能够体现效益性、社会性、规范性、公平性和适度性原则的社会保险税制度，就各种税制要素作出规定：

1、纳税人。遵循国家、企业和个人共同负担的原则，将纳税人确定为中国境内各类企事业单位及其职工，城镇个体劳动者也可以有条件地作为纳税人。行政事业单位（财政不拨款的事业单位除外）可不作为法定纳税人，但财政部门与行政事业单位应根据行政事业单位在职人员的劳动报酬乘以社会保险税率计算出的税金，由财政部门列入预算支出，划拨给社会保险基金。

2、课税对象与计税依据。社会保险税由原社会保险费转化而来，应当以纳税人的单位工资总额或个人工资收入的份额为课税对象。其组成应当依据国务院统计局《关于工资总额组成的规定》来统一界定，包括基本工资、奖金、津贴、补贴等收入项目，凡属不应列入工资总额范围的项目，如资本利息、股息所得、利息收入等均不计入社会保险税的课税基数。课税对象扣除法定减免项目的余额为计税依据。企业缴纳的税金可视同工资成本进入管理费用，在所得税前扣除；行政事业单位缴纳的税金可从预算经费中列支；私营企业、个体劳动者缴纳的税金允许从个人所得额中扣除，以免重复课税。对于因自然灾害等不可抗拒因素造成确有困难的纳税人，可根据实际情况给予必要的扣除项目。

3、起征点和最高限征点。由于个人缴纳社会保险税必然会减少个人的即期实际收入，为了确保个人不因缴税而加重即期生活困难，有必要对个人缴税作出起征点的规定。依现行立法的规定，收入低于最低生活保障线的城镇居民，由政府和企事业单位提供一定数额的最低生活救助金。所以，应当将当地最低生活保障线作为社会保险税的起征点。凡收入在最低生活保障线以下者可不缴纳；收入超过最低生活保障线者，若缴税后的剩余收入低于最低生活保障线的，就应当相应减少其缴税额，确保其缴税后的剩余收入不低于最低生活保障线。

对企事业单位征收社会保险税，应当规定最高限征点，即规定最高课税基数，工资总额超过此基数的部分，可不纳税。这是因为：（1）不同企事业单位之间的工资水平差别非常悬殊，实行最高限征点可以在一定程度上实现企事业单位之间的税负公平；（2）对工资水平很高的企事业单位，实行最高限征点，可以为其办理单位补充社会保险和提高职工福利水平留下财力余地。鉴于最高限征点有限制和减少社会保险税总量的弊端，应当合理确定最高限征点的标准，将上年度本单位月均工资水平高于本地区月均工资水平一定倍数规定为确定最高课税基数的依据，这里的“倍数”应当综合考虑上年度本地区甚至全国行业工资水平差距和经济发展水平、物价指数等因素具体确定。

4、税目和税率。1952年国际劳工组织大会通过的《社会保障最低标准公约》包括九项，即医疗津贴、疾病津贴、失业津贴、老龄津贴、工伤津贴、家庭津贴、生育津贴、残疾津贴和遗属津贴。考虑到中国国情，本着由窄到宽、逐步健全完善的原则，现阶段税目应以1986年国务院颁布的劳动保险改革有关条例的精神为基础，先确定养老保险、失业保险、医疗保险三个基本税目，企业现在实行的工伤保险、生育补贴和遗属抚恤，划分医疗费用和生活补贴费用后，分别归入医疗费用和养老保险。不同税目分别设置不同的税率，且企事业单位的税率和劳动者个人的税率应有所不同。税务机关应当详细测算，与通胀指数、生活费水平变动情况等因素联系起来，统筹考虑，科学决策。但该税率不宜采取累进税率，而应选择比例税率形式。我国作为一个发展中国家，目前社会保障水平还不宜过高，具体税率应根据现阶段居民生活支出平均水平测算养老金和失业保险金等支出的需要，并参照现阶段各地区、部门统筹这几项社会保险费的实际情况，综合计算确定。有学者建议，参照国际惯例，根据我国20世纪90年代前5年的实际负担和2000年变化趋势，社会保险税可占企业用工成本的28%，初步设定企业和个人分别负担22%和6%较为合适。[31]由于各地经济和社会保险收支状况存在较大差异，税率设计应当兼具统一性和灵活性，在全国税率大体一致，有利于劳动力流动的前提下，可允许各省市的社会保险税率有3%——5%的浮动幅度。[32]

5、征收管理。社会保障税由于其覆盖面宽，税基分散，宜确定为地方税，实行属地管理，采取自行申报纳税与源泉扣缴相结合的办法，由地方税务局按月计征，税收收入经地方财政按时足额转到社会保障机构。对企事业单位缴纳部分，实行申报缴纳；对职工个人缴纳部分实行源泉扣缴，在发给职工工资时，由企事业单位代扣代缴；对个体劳动者、农民采取自行申报缴纳，随同商品劳务税的缴纳，一并课征。

注释：

[1] 北京大学中国经济研究中心宏观组：《中国社会养老保险制度的选择：激励与增长》，《金融研究》2000年第5期。

[2] 汤晓莉：《自愿储蓄、强制储蓄和“税收——债券发行”安排》，《金融研究》2000年第12期。

[3] n：缺乏数据。

[4] 美国在1993年的社会保障税收入达1.1万亿美元，占其全部税收收入的30%.参见[美]加尔布雷斯：《谈美国宏观经济政策》，《宏观经济管理》1994年第2期。

[5] 伊志宏：《养老金改革：模式选择及其金融影响》，中国财政经济出版社2000年版，第42页。

[6] 欧洲经济共同体：《社会保障：一切欧洲规模的讨论》，转引自《社会主义经济学》，北京大学出版社1987年版，第418页。

[7] [美]萨缪尔森：《经济学》，商务印书馆1979年版，第507页。

[8] 杜俭：《中国社会保障制度改革与国家财政》，载刘克崮、陆百甫主编：《转轨时期财政货币政策的协调与配合》，经济管理出版社2000年版，第182页。

[9] 马克思：《哥达纲领批判》，人民出版社1965年版，第11页。

[10] 《社会保障体系建设专家谈。胡鞍钢发言》，《劳动保障通讯》2000年第10期。

[11] 《社会保障体系建设专家谈。胡鞍钢发言》，《劳动保障通讯》2000年第10期。

[12] “新人”、“中人”和“老人”，是我国社会保障基金的筹集由现收现付的社会统筹制转向社会统筹与个人帐户相结合的部分积累制过程中出现的特有名词。所谓“新人”指部分积累制实施后参加工作的职工：“中人”指实施前参加工作、实施3年后到达法定离退休年龄离退休的职工：“老人”指实施前已经离退休的人员。

[13] 刘溶沧、赵志耘主编：《中国财政理论前沿》，社会科学文献出版社1999年版，第463页。

[14] [挪威]卡尔。h.博尔奇：《保险经济学》，庹国柱等译，商务印书馆1999年版，第431页。

[15] 郑功成：《论中国特色的社会保障道路》，武汉大学出版社1997年版，第129页。

[16] 也有学者将财政提供社会保障基金分为以下三种形式：（1）财政拨款；（2）国家让税；（3）国家让利。有两种方式，一是国家对存储于国家金融机构的社保基金或购买国债的社保基金，给予较高的利率优惠，从而使社会基金保值增值；二是给予投入国家基础建设项目的社会保障基金较高的资产收益率，这实际上也是国家让给社会保障机构的收益，它扩大了社会保障基金的来源。参见郭席四：《社会保障导论》，人民出版社1999年版，第102页；覃有土、樊启荣：《社会保障法》，法律出版社1997年版，第147—14页。这也是有道理的！

[17] 值得指出的是，为了增加社会保障基金的收入、摆脱社会保障面临的危机，西方各国对原先免税的社会保障给付开始征收所得税。如法国从1980年开始对养老金征收所得税，从1982年起对失业津贴中超过最低工资部分征收所得税，用以支付医疗费用；比利时从80年代开始，先后对养老金和残疾津贴开征所得税，拨入养老保险和遗属保险基金；荷兰则从1983年开始对疾病津贴征税，投入医疗保险基金。但这还是无碍于确立社会保障财政的财源责任。

[18] 杨燕绥：《社会保险法》，中国人民大学出版社2000年版，第231页。

[19] 于滨：《全面布局社会保障》，《?望新闻周刊》2000年第6—7期。

[20] 陈耀：《国家中西部发展政策研究》，经济管理出版社2000年版，第93—99页。

[21] 于滨：《全面布局社会保障》，《?望新闻周刊》2000年第6—7期。

[22] 李学春：《农村人口的社会保障权利研究》，《兰州大学学报》2000年第1期。

[23] 周一平：《中国西部地区完善社会保障制度刍议》，《甘肃政法学院学报》2000年第3期。

[24] 陈先森：《面向21世纪社会保障的财政思考》，《财政研究》1998年第9期。

[25] 刘溶沧、赵志耘主编：《中国财政理论前沿》，社会科学文献出版社1999年版，第456页。

[26] 张新民：《完善我国养老基金制度的立法思考》，《现代法学》1998年第2期。

[27] 樊启荣：《国有资产部分存量转化为社会保险基金的法经济学分析》，《法商研究》1997年第4期；郭士征：《关于转移部分国有资产充入养老保险基金的可行性方案研究》，《财经研究》1999年第2期。

[28] 如1989年2月国务院三部委（财政部、体改委、国资局）《关于出售国有小型企业的规定》、国发（1994）59号文《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》，以及1994年试行现代企业制度的政策中，都有使用国有资产解决历史遗留问题的政策。

[29] 关于政府债务政策与社会安全网的研究，请参见朱光耀、郑权：《金融危机。经济安全与政府债务政策》，中国财政经济出版社1999年版，第180—217页；1994年以来，全国福利共发行销售343亿元，筹集福利资金101亿元。参见《中国财经报》2000年11月1日第4版《短讯集锦》。2001年1月6日在上海举行的全国民政厅局长会议上还传出消息：民政部力争在“十五”期间发行1000亿元的福利，其中2001年拟发行福利150亿元。关于社会捐助，我国已有《中国福利管理办法》（民政部，1994年）、《有奖募捐社会福利资金管理使用办法》（民政部，1994年）等规章出台。

[30] 参见陶正非：《国外社会保险税及其借鉴作用》，《中南财经大学学报》1995年第6期；刘洲伟：《费改税抡起“三板斧”》，《南方周末》1998年11月27日第7版。也有学者指出，自从1889年德国率先开征社会保障税以来，至今已建立社会保障制度的160个国家中，有90多个国家开征了社会保障税。参见王美涵主编：《中国财政风险实证研究》，中国财政经济出版社1999年版，第349—367页。该书还对我国开征社会保障税的可行性进行了分析，实施步骤进行了设计。

[31] 蔺翠牌主编：《中国财政监督的法律问题》，经济科学出版社1999年版，第235页。

社会保障制度篇4

从对目标人群的广覆盖、在财务上可持续和管理简便这三条标准衡量，作为社会保障制度核心内容的几种主要社会保险制度，在运行中都有非常突出的问题。

虽然我国社会保障制度取得的改革成就值得充分肯定，但客观地说，在养老、医疗以及失业等社会保险制度领域，改革及体制建设的问题依然很突出。

覆盖面窄且难扩

覆盖面难以顺利扩大，使得各项保险仍只能在以传统国有经济部门为主的范围内实施。而这一参保群体老职工、下岗职工多，养老保险抚养率、疾病发生率以及失业发生率都很高。所以，各项保险必须以高缴费率甚至通过逐步提高缴费率来维持收支平衡，进一步导致扩大覆盖面越来越难，缴费率越来越高，陷入恶性循环。

从现实情况看，除失业保险外，养老保险及医疗保险的实际覆盖面离目标覆盖面还相距甚远。至2002年底，全国按照官方统计的养老保险参保人数（包括企业养老保险和机关事业单位养老保险）为11000万人，而同期全国城镇从业人员数量为23940万人，参保人数还不足目标人口的半数。从医疗保险的情况看，2002年底，全国参加医疗保险的总人数仅约9000万人，差距更大。

更突出的问题是，进一步扩大覆盖面变得越来越难。其原因有很多，最核心的问题还是缴费率过高。目前，多数地区企业养老保险的单位（雇主）缴费都超过工资总额的20%，一些城市甚至超过25%：医疗保险的单位（雇主）缴费多数为工资总额的6～7%；失业保险单位（雇主）缴费基本都是工资总额的2%。仅此三项保险，多数地区的雇主缴费就已经达到工资总额的30%左右，明显高于多数国家的社会保险缴费水平。另外，多数地区的个人三项保险缴费合计也在工资额的10%左右。

过高的缴费率大大影响企业的人工成本及赢利水平，必然使企业以各种方式逃避参保。

财务难以持续

财务难以持续问题最突出的是企业养老保险。自上世纪90年代后期以来，全国企业养老保险金收入，即使在"空帐运行"下都无法满足支出需要，且年度赤字规模呈逐步扩大之势，目前的规模基本在300亿元左右。由于没有实施全国统筹，不同省份存在一定差异。如在2001年，浙江、福建、山东三个省份能够做到收支略有结余，其余省份全部收不抵支，特别是老工业基地，问题已经极为突出。最终，只能依靠各级政府的财政补贴，解决体制内的收支不平衡问题。

在失业保险方面，随下岗与失业并轨，失业保险体系在财务方面的不可持续性苗头迅速显现。如2001年，全国有8个省份失业保险金当年收不抵支。鉴于中国巨大的就业压力，在未来相当长时期内，高失业难以避免，因此，现行失业保险体系要想保持长期收支平衡几乎不可能。

“统帐结合”的医疗保险制度在多数地区都刚刚开始实施。虽然表面看，医疗保险制度是可持续的。但需要注意的是，其一，医疗保险之所以到目前为止能够做到统筹基金收支平衡，是以牺牲了很多人的受保障权利为代价的。在几乎所有地区，能够按时缴费即可参保，否则就要被排斥在医疗保险体系之外。现行医疗保险事实上成了“富人俱乐部”。其二，目前做到的只是统筹基金维持收支平衡，且以严格控制受益范围为基础。部分参保人员个人帐户资金严重不足，个人负担过重是普遍现象。其三，参保人、医疗服务机构设法侵蚀统筹基金以牟取个人或小群体利益的动机普遍很强，且手段多样化。同时，参保者对扩大可报销基本药物目录及诊疗项目目录的呼声非常强劲。在这种背景下，医疗保险统筹基金能否维持长期收支平衡值得怀疑。

管理漏洞很多

几种主要社会保险的组织管理基本都陷入这样一种状态：如管理不严，势必出现大量投机行为，导致财务危机日趋加剧；如严加管理，势必大幅度提高管理成本，甚或带来其他方面的矛盾。因此，能否实现预期管理目标值得怀疑。

在养老保险方面，除前面提及的大量单位（企业）逃避参保等问题外，目前较为普遍的问题是不合规的提前退休以及退休人员死亡后由家属继续领取养老金等。近年来，体制内抚养率进一步发生不正常攀升，收支矛盾进一步加剧，问题仍然难以得到有效解决。

在失业保险方面，最突出的问题是难以有效甄别参保人员尤其是登记失业人员的实际就业状态。事实上，已经重新就业仍继续领取失业保险金的情况一直较为普遍。

医疗保险制度管理中的问题更为突出。设计得最为复杂的“统帐结合”的医疗保险制度，远不能实现对个人和机构的有效约束。参保人、非参保人、医疗服务机构对医疗基金的侵蚀行为比比皆是，而医疗保险管理机构却对此基本没有有效管理的能力，尤其是基于信息不对称，无力控制和管理医疗服务机构的行为。鉴于这种现实，目前很多地方对医疗服务机构都采取了保险费用总额控制（比如对住院实施定额结算）的方式，虽然降低了费用超支风险，却带来了医疗服务机构对患者降低治疗标准等其他问题，使医患矛盾以及参保人群对制度的不满大幅度提高。

难以实施有效管理的原因是多方面的。有管理基础薄弱的因素，比如人们对制度的遵守意识不足、管理部门缺乏经验等等。也有制度设计本身的原因，比如，在养老保险、失业保险方面，涉及投保人就业、工资等方面的信息体系非常不完善，且部门、区域对信息的分割严重。发现问题，也没有严格而具体的处罚依据和手段。在医疗制度改革方面，医院体制改革和医药体制改革明显滞后，致使医疗费用无节制攀升，大量违规行为难以避免。再加上其他配套改革的滞后，必然使各项保险陷入难以有效管理的局面。

几种主要社会保险制度还面临其他一些问题。比如，几项社会保险的统筹层次仍然都较低，基本还以地市（甚至县市）为统筹单位，大大降低了社会保险的抗风险能力；在养老保险方面，至今还是企业养老保险与机关事业单位养老保险两套制度并存，其不仅在组织模式、筹资方式等方面大不相同，待遇水平差距也非常大等等。

反思社会保障制度理念及设计

经过多年改革，中国的社会保障制度尤其是几种主要社会保险制度反而全面陷入困境，并非偶然。这与制度改革的理念、改革方案的设计等等都有关系。其中的一些问题值得认真反思。

多目标之间的关系平衡

目前，社会保障制度建设具有社会目标、经济目标以及政治目标。从中国的现实看，还有为改革尤其是国有部门改革提供条件的目标。这些基本目标看似都不复杂，但同时使多种目标都达到最大化几乎不可能。

以养老保险改革为例，早期的出发点主要是为国有企业改革提供支撑，通过国有经济部门内部的统筹解决不同企业间负担的不均衡问题。不过，在城市经济体制改革后的相当一段时期内，社会保险的政治目标和社会目标没有得到重视。上世纪90年代中期，在扩大覆盖面的过程中，没有妥善处理群体间关系，转嫁负担的动机相当明显。至上世纪末期，对稳定的追求又成为第一位的目标，开始实施养老金发放的确保。

这些年的养老保险改革，还对部分群体利益迁就。以一般性税收向只覆盖少数人的养老保险提供巨额资金支持，机关事业单位养老金与企业养老金待遇存在巨大差异、且迟迟不进行改革。毫无疑问，以默认现有利益格局为基础进行改革，当期的成本会较低，但长此以往，势必加剧潜在的矛盾，未来的改革障碍也会越来越大。

医疗保险制度改革中的主要问题则是过分考虑经济目标，片面追求财务上的可持续，甚至不惜牺牲相当一部分人的医疗保障权利。其结果是，实际受保的人群数量相当低，尚不及计划经济时期的人数。

政府“越位”又“缺位”

政府在一些领域管得过多。虽然改革以来一直强调要建立由政府组织的基本养老保险、企业（单位）补充养老保险以及个人储蓄养老保险组成的多层次保障体系，但政府组织的基本养老保险水平明显过高，大大挤占了其他保障计划的发展空间。其结果是使企业（单位）和个人对政府依赖过度，也导致政府责任过重，压力过大。

与此同时，某些该由政府承担的责任却未能很好地承担。表现最突出的是养老保险改革领域转轨成本的责任回避问题。这些年的重要改革目标之一，就是要从现收现付体制改为（部分）积累制。要想顺利实现这一目标，政府必须承担转轨成本，但这些年的改革却一直回避直接承担有关责任，而是试图通过扩面、提高当期参保者缴费水平等方式“消化”转轨成本。其结果不仅使转轨无法顺利实现，制度本身的问题也越来越突出。

另外，一些不该放的领域却放权过度，表现最突出的就是对医疗服务机构甚至公共卫生机构行为过分市场化的纵容。

不重视关键技术手段

社会保障制度的微观操作性技术设计与应用，在某种程度上甚至具有决定性意义。

中国社会保障制度一个非常突出的特点就是重基本模式选择，忽视关键技术的设计与调整。以养老保险改革为例，在上世纪90年代中期，当养老金收支开始出现不平衡时，社会各界普遍认为，问题的根源在于基本模式有问题，只要把以支定收的现收现付体制改为积累制，似乎就可以万事大吉。从实践看，这种选择过于简单。如果能有计划地推迟退休年龄，逐步降低明显过高的养老金替代率并改革养老金调整机制，问题并非一定不能解决。从国际经验看，当由政府直接举办的基本养老金制度面临收支不平衡问题时，首先考虑的都是利用调整退休年龄、调整替代率等技术手段，而非简单地进行基本模式调整。

医疗保险制度改革同样存在忽视关键技术的问题。比如，其不仅涉及资金平衡问题，也涉及保障标准确定、对供需双方行为控制、药品生产与流通体制规范等一系列问题。任何一个环节出问题，都有可能导致整个体系失灵。从这些年的改革过程看，除了千方百计对参保人行为进行控制外，其他领域的政策设计和配套改革都非常落后，医疗保险制度改革陷入困境也就在所难免。

总之，近年来中国养老保险制度改革迟迟难以获得突破甚至逐步陷入更大危机，在很大程度上与不重视关键技术问题有密切关系。

改革应是重构而非改良

现在，社会保障制度组织和运行的体制基础发生了巨大变革，无论是组织方式还是制度目标都必须进行全面调整。因此，改革应是重构而非改良。

不过，这些年的很多改革都受到旧体制的强烈左右。其中，养老保险领域

的问题最为突出。迄今为止，机关事业单位的养老金制度基本还延续着上世纪50年代所确定的模式及组织管理方式。企业养老保险改革都是以解决过去体制中的特定问题来维持体制的延续为出发点，不仅在改革方式上没有突破，在保障目标、组织方式上也没有顺应经济与社会体制的要求进行突破。医疗保险制度改革也存在类似问题。

之所以出现这种问题，一方面是对应建立什么样的新制度缺乏明确思路，另一方面则是对将新制度建设与旧体制遗留责任处理分开的重要性认识不足。在这些年的改革中，其背后的制度设计理念就是试图完成新制度建设和旧体制遗留责任处理的多元目标。改革实践已经证明，这是不现实的。

政策制定的参与

任何政策的形成必须充分注重决策的民主化和科学化。首先，方案的形成需充分研究。其次，必须形成有效的试错与纠错机制。

社会保障制度尤其是各种社会保险制度既涉及理论问题，也涉及管理和操作问题：既涉及经济和财务问题，也涉及不同群体间的利益关系问题。因此，任何政策的形成必须充分注重决策的民主化和科学化。

但是，回顾十余年来的社会保障制度改革，一是方案的形成缺乏充分讨论和研究。从政策形成程序看，各项社会保障制度改革基本都以相关行政主管部门为主进行政策设计，缺少多部门之间、官员与学者之间的充分讨论与合作研究，必要的征求意见过程往往只是形式，社会公众的参与更谈不止。其结果，方案本身通常带有或多或少的部门偏好色彩及明显的部门业务局限性，最终影响方案的质量和可行性。

二是缺乏对不同方案的比较和选择。很多改革方案设计无论在制度模式选择方面还是在具体操作方面都较为单一，没有替代方案，以至于出现问题很难有退路。有时也会走向另一种极端，即多种方案并存。

三是某些改革方案的形成有时受“框框”严重左右。最典型的是“统帐结合”的医疗保险制度设计。客观地说，目前正在全面推广的医疗保险制度从讨论阶段，就一直有诸多不同意见。最终选择了目前的制度，最主要原因在于中共十四届三中全会所通过的《决定》中提到：“城镇职工……医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人帐户相结合”。毫无疑问，《关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》是个具有历史意义的文件，但并非是必须完全照搬的教条。然而就是这句话，左右了整个医疗保险制度的设计与改革过程。

另一比较突出的问题是试点不充分，未能形成有效的试错与纠错机制。客观地说，很多试点并未能够取得应有的成效。一是试点的目的存在偏差，往往不是将试点定位为试错过程，而是将试点定位为推广的前奏。二是在试点过程中及试点结束后不能客观地总结经验和问题，不能够认真纠错。其结果，往往导致有缺陷的方案付诸实施。目前中国几种主要社会保险制度陷入困境，与这种不合理的政策形成机制有很大关系。

背景资料

中国社会保障制度变迁录

1951年2月26日，政务院颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，经两次修订，全面确立了适用于中国城镇职工的劳动保险制度，其实施范围包括城镇机关、事业单位之外的所有企业和职工。

1952年6月27日，政务院颁布了《关于全国各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防的指示》，实施数十年之久的公费医疗制度自此建立：

1955年12月29日，国务院了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》等法规，国家机关、事业单位职工退休、退职制度由此确立；

1956年6月30日，第一届全国人民代表大会第三次会议通过了《高级农业合作社示范章程》，确立了面向乡村孤老残幼的“五保”制度。

到1956年，中国已经初步建立了以国家（通过中央政府）为主要责任主体、城乡单位担负共同责任的社会保障制度。在这种制度安排下，国家直接承担着统一制定各项社会保障政策、直接供款和组织实施有关社会保障事务的责任，城镇企业单位负责缴纳职工的劳动保险费用，农村集体则担负着救济“五保户”和优待烈军属等责任，各单位开始普遍承担起实施有关社会保障政策的任务，国家（通过政府）与单位在社会保障制度的确立与实施过程中日益紧密地结为一体。

1957年3月和1958年3月，国家颁行了《关于工人、职员退休处理的暂行规定》等法规，企业职工的退休养老成为一项独立的制度安排；

1962年2月，国务院又颁布了《关于精简职工安置办法的若干规定》等法规，开始在农村普遍建立起县、乡（公社）及村（生产大队）三级医疗保健网，合作医疗制度在广大乡村得到确立。卫生部、劳动部、内务部等亦有关决定，对公费医疗、劳保医疗、农村五保保障和军属优待制度等进行了相应的调整。军人退休制度亦得到确立。

农村合作医疗经历了“一哄而起”和在一些地方办办停停的现象，拟议中的社会保障制度调整任务并未完成。

1968年底，国家撤销主管救灾救济、社会福利等事务的内务部，负责劳动保险事务的工会亦陷入瘫痪状态，劳动部门受到削弱，国家已经无法有效掌控社会保障制度的实施。

1969年2月，财政部《关于国营企业财务工作中的几项制度的改革意见（草案）》，规定国营企业一律停止提取劳动保险金，原在劳动保险金开支的劳动保险费用改在企业营业外列支，形成待遇标准按照国家政策规定执行，实行由企业实报实销的“企业保险”模式。自此以后，社会保障制度只能主要依靠各个单位组织来维持和延续。城镇企、事业单位包办社会的现象迅速扩张，社会保障在很大程度上走向自我封闭的单位化。

1978年，国家重设民政部，主管全国社会救济、社会福利、优抚安置事务，劳动部门的工作亦开始恢复正常。与此同时，国务院还先后颁行了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》、《关于工人退休、退职的暂行办法》等法规，对于恢复被“”破坏了的退休养老制度起到了重要作用。

1980年10月7日，国务院《关于老干部离职休养的暂行规定》，离休制度由此确立，并与一般退休制度一起构成了退休养老制度。

1984年10月20日，中共十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》，城镇继农村承包责任制改革后正式步入经济体制改革时期。至此，与计划经济体制相适应的国家――单位保障制意味着只能走上重大变革的必由之路。

1986－1993年期间，国家提出了社会保障社会化原则并通过中央政府的推动取得了进展，改变单位包办社会保障事务的做法成了改革的重要内容，个人亦开始承担有象征意义的缴费责任等，社会保障社会化开始替代社会保障单位化。这一阶段，在城镇强调社会保障要为国有企业改革配套，在农村通过大规模的扶贫运动来消除普遍贫困现象。

1993－1997年期间，社会保障成为市场经济体系的重要支柱，国家――单位保障制和国家――社会保障制并存，但此消彼长。1993年11月14日，中共十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，社会保障社会化自此成为改革中追求的主要目标，并越来越多地体现在政策实践中，但原有的社会保障制度亦未明确宣布废除。

1994年1月23日，国务院颁布《农村五保供养工作条例》，农村五保供养工作自此走向规范化；

同年4月14日，国家体改委、财政部、劳动部、卫生部联合《关于职工医疗制度改革的试点意见》，在城市开始推进职工医疗保险制度改革；同年还先后制定并公布了《国家八七扶贫攻坚计划（1994一2000）》、《关于深化城镇住房制度改革的决定》，扶贫工作与住房制度改革步入一个新的发展时期；此后，国务院先后颁布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》、《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，使新型养老保险制度建设取得重要进展；国务院还了《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》、《关于卫生改革与发展的决定》等，促使城镇贫困救济政策走向制度化，卫生体制改革亦被正式提到改革日程。

1998年以来，社会保障逐渐成为一项基本的社会制度。1998年3月，中央政府在保留民政部的同时，新组建了劳动和社会保障部，统一了社会保险的管理体制；建立独立于企事业单位之外的社会保障体系，筹资渠道多元化、管理服务社会化成为改革旧的社会保障制度和建设新型社会保障制度的明确目标，社会保障制度被作为一项基本的社会制度安排来建设。

社会保障制度篇5

从20世纪初开始，面对由于工业革命和城市化，以及世纪世界大战带来的住房短缺问题，西方各国采取了一些政策，制定了一系列法律，尤其是二战以后到70年代中期，为缓解社会矛盾，促进经济发展和社会稳定，这些发达国家为处理因战争以及之后的市场竞争而带来的“边缘群体”的贫困问题，先后制定了各种福利政策，实施各种福利制度，并逐渐走向鼎盛，成为我们今天所看到的“福利国家”。这些国家不仅有完善的医疗、养老等福利制度，在住房方面也相继建立了各自的住房社会保障体系。美国的福利住房政策主要是通过补贴制度来实施，补贴分为以项目为基础的补贴和和以租户为基础的补贴两大类。以项目为基础的补贴是联邦政府推行的住房补贴工程，对公共住房补贴和对私有住房的补贴同属于这个范畴。公共住房补贴制度始于1937年，是最早的补贴形式。它由联邦政府负责拨付建造公共住房的所有资金，地方政府(或州政府)设置的财政归中央的住房局负责监督公比住房的建造、分配和管理，产权归地方政府住房司，其维修和管理营运的资金也由联邦受府负担。包括两种形式：一是政府帮助低收入者购买住房。购房者须通过抵押贷款获得住房，并拥有住房的所有权，政府对抵押贷款提供部分补贴，如补贴一部分首期付款，或补贴全部抵押贷款的交易成本、戎对抵押贷款提供担保，或补贴一部分抵押贷款利息。这项措施极大地刺激了收入较低但有稳定工作的家庭购房。二是政府帮助低收入者租赁指定的私有住房。政府选择一部分合格的私人住房提供给贫困者，被选中的住房的房主可以得到政府提供的抵押贷款担保和获得稳定的租金收入。

以租户为基础的补贴是补贴跟“人”(租户)走，分为发放住房证和住房券两种形式，但接受对象都是低收入家庭。联邦政府按照住房市场一般租金水平确定补助金额，承租者自己寻找和选择想要承租的住房，经过讨价还价协商确定租金。选定住房的质量及承租者和房主之间的租约须经地方政府住房局的确认之后，地方政府住房局直接以住房证或住房券的方式向房主支付一部分租金。政府补贴的标准是租户按家庭收入的25%支付房租，其余部分由政府给房主补齐。

西方国家的住房政策及其实施已经充分说明了居民住房保障在促进经济发展、维护社会安全方面起着重要的作用。出于以人为本的理念和市场经济的客观要求，西方各国均把为每一个居民提供住房和改善人们的居住环境作为其基本的国策。尽管西方国家的住房社会保障体系同它们的失业、养老、医疗等其他福利制度一样，经常成为人们长期争论的话题，但毋庸置疑，它总体上是成功的，反应了住房问题不仅涉及到人的生存权和居住权，也是保障社会安定和人类文明及社会发展的核心问题。因此，无论什么社会制度的政府，都必须对公众的居住问题进行关注，不能将住房全部私有化和商品化，这是我国当前人口因素、经济因素、政治因素所决定的。

2充分认识住房制度上的误区

当前我国住房社会保障体系建设严重滞后，房价上涨过快，已背离了商品的价值规律，超出了绝大多数人的购买能力，影响了中低收入家庭的正常生活，造成了极大的经济负担、心理负担。因此，理解当前房改政策时，不能认为住房市场化就是人人买房，否认住房社会保障的重要性。住房市场化并不是人人拥有产权房。我国目前城镇住房自有率已达80%，但发达国家拥有产权房的也只有50%-60%左右，如美国目前住房自有率才占65.5%。所以我国目前住房自有率应当说已经较高了，相形之下却对住房租赁市场是不够重视的，住房租赁市场对低收入阶层、对于特殊行业的生产与生活及物业管理是有积极意义的。我认为实行住房商品化，提倡购租商品房，决不否认住房社会保障的重要性，而是应当关注弱势群体，重点是解决其基本的住房需求，关注特殊行业的需要，在当前住房自有化率已有较大提高的情况下，更应采取积极措施加快住房保障制度建设。

3健全住房社会保障制度的对策

在实行住房市场化之后，部分弱势群体的住房问题更显突出，特殊行业的生产与生活也受到严重影响，物业管理难以有序开展，因此，政府和企业应更多地关注老百姓的住房问题，帮助他们解决住房困难，切实抓紧抓好住房保障制度建设，在构建多层次的住房保障体系上做文章，要建立科学的住房保障体系，切实注重救助（济）性、援、互三个层面。同时要改进住房供应方式，总体思路是实行市场化、半市场化和非市场化相结合的住房供应体制，高收入户购买大面积房、高档房；中等收入户购买面积适中的中等档次的普通商品住房；中低收入户购买或租住小面积、中低档次住房，亦即半市场化住房；低收入户租不起市场价住房，供应政府补贴房租的廉租住房或房租优惠的公房，特殊行业实行租住公房管理。由此形成市场化供应与非市场化供应相结合、以市场化供应为主、非市场化供应为辅的住房供应体制新格局。其好处是既符合市场经济要求，坚持市场化改革的大方向，又体现了和谐社会精神，保障低收入群体能满足基本的住房需求和特殊行业的生产要求。

住房社会保障制度是一项复杂、细致的系统工程，需要引起各级党委政府的高度重视，应结合实际情况，综合城镇居民收入、住房水平、房价高低、财政状况、企业特性和人口变动等因素，确立住房保障的工作目标和年度实施计划，探索新的住房供给方式、工作程序和措施，逐步建立和完善有效的住房社会保障制度，促进和谐社会的健康发展。

参考文献

［1］孙光德.社会保障概论［M］.北京：中国人民大学出版社，2002.

［2］郭松海.房地产基础知识［M］.北京：中国环境科学出版，2005.

［3］王晓瑜.住房社会保障理论与实务［M］.北京：中国经济出版社，2006.

摘要：我国现行住房社会保障制度的缺陷已严重影响着普通老百姓的生存与发展,影响着整个社会保障制度的实现及特殊行业生产与生活，对和谐社会的构建已经造成威胁。因此,借鉴经验，在改革中巩固房改成果，积极探索适应市场经济发展的新的住房保障体系，促进和谐社会的健康发展是十分必要的。

社会保障制度篇6

【关键词】社会保障 养老保险制度 问题 措施

引言

19世纪以来，社会保障在各国获得空前发展，国际社会保障的格局越来越成熟，其中德国、苏联、美国和英国曾先后成为这些大发展中的主角。而在我国社会，产生于春秋战国时期的“大同社会论”是其主要典型。1951年，政务院颁布《劳动保险暂行条例》标志着新中国社会保障制度的诞生。

社会保障制度是人类社会经济发展的产物，并具有维护社会稳定、调节收入差距、促进经济增长、提高经济素质等功能。现代社会保障制度与政府参与又是密不可分的。养老保险制度作为社会保障制度不可忽视的组成部分，在当今人口老龄化形式日益严重的形式下，显得尤为重要。

现在的老人们，在他们年轻的时候，为我国建设与发展作出了重大贡献，奉贤了青春。因此，老年人生活除了有家庭子女负担意外，还更应该通过养老保险制度来得以保障。

一、社会保险制度——养老保险管理

社会保险管理是社会保障制度中非常重要的部分。社会保险又包括——养老保险管理，医疗保险管理、失业保险管理、工伤保险管理及生育保险管理等五个方面的内容，覆盖面较广，值得我们深度研究完善。

生死病老是不可改变的自然规律。每个人都有变老的一天。因此，养老保险制度完善涉及到我们每个人的切身利益。每个人都需要对养老保险制度的现状、存在的问题及发展要有一定的了解。

1.1 养老保险管理

1.1.1养老保险界定

养老保险——特指基本养老保险，它是国家和社会依据一定的法律和法规为保障劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的营运年龄界限，或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种收入补偿制度。

1.1.2养老模式分类

养老形式自古就已存在，形式多种多样，归纳起来是自养、他养、互养三种类型。具体可划分为自我储蓄养老、家庭养老、社会福利机构养老和社会保险养老等四种类型。

（1）自我储蓄养老——受货币贬值的影响或遇到灾难时的抗风险能力低，难以保证老有所养； （2）家庭养老是较普遍形式——然而随着社会化大生产的发展，家庭结构趋向小型化，核心家庭成为家庭规模和结构主流形态，难以承担养老的经济和劳务负担； （3）社会福利机构养老——有可能由于经费无法充足保证，导致供养不足，社会保险形式的养老是由国家出面干预，建立专项基金解决养老问题； （4）社会保险形式的养老——是社会化大生产条件下较为理想的养老形式。

1.1.3社会养老保险的特点

国家法定的社会养老保险制度一般需同时具备这四个条件；

（1） 由国家建立并实施，其中基本养老保险具有法律强制性；

（2） 享受对象必须是因年老而丧失劳动能力的劳动者；

（3） 对老年人提供稳定的基本生活保障，不受通货膨胀的影响及享受社会经济发展成果；

（4） 在老年风险发生之前，社会保险机构必须预先储存一部分基金，这笔基金及其增值部分必须用于支付退休金；

1.2 “统帐结合”制度模式下的基本养老保险制度

我国目前对于城镇企业职工基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合的制度模式，课简称为“统账结合”。

基本养老保险社会统筹——是指在国家行政强制力和国家信用保证的基础上，对养老保险基金采取的社会统一筹集、统一管理和统一支付。体现了不同躯体之间的合同契约关系，团结互助，分散老年风险。属于社会公共基金，采取待遇限定方式。

基本养老保险个人账户——一般是指在国家行政强制力和信用保证的基础上，采取“个人预缴专款储蓄”的养老保险形式。它是国家推行的由劳动者在职期间为其退休后的养老保险津贴进行强制储蓄的制度，其核心是“自我保障”，也不排除以个人缴费为主、企业适当资助的方式。所有权清晰，鬼投保人所有，基金采取“完全积累”的收支方式，养老金支付一般为缴费确定型。

1.3 基本养老保险资金来源、结构及费率水平

基本养老保险基金的来源主要是个人、企业及政府财政补贴等几个方面：

（1）个人缴费——我国现行政策规定，个人缴费比例为其工资基数的8%，实行“源泉扣缴”。

（2）企业缴费——是基本养老保险基金最基本的来源，缴纳方式一般是按职工缴费工资总额和规定的比例在税前提取，由企业的开户银行按月代为扣缴。

（3）政府的财政补贴——形式主要有让税、让利和补助。

（4）养老保险基金存入银行或购买国债的利息收入以及滞纳金等并入基本养老保险基金，构成基金来源之一。基本养老保险的费率——是指企业和个人缴纳的养老保险费占其核定工资总额的比例。费率厘定的实质是确定它占企业人工成本的比重。

二、我国养老保险制度中存在的问题

目前，全国已基本实现了统一制度的目标，养老保险制度的框架已基本形成。然而，由于制度设计和实践操作层面等诸多原因，我国养老保险制度还很不完善，迫切需要在许多方面加以改进和完善。

1、由于国家在设计养老保险方案时，没有把机关、事业单位纳入基本养老保险社会统筹范围，因此，在城镇企业事业单位和机关等三大社会体系组织中的三类人群的养老保险制度各不一样。机关公务员及全额财政拨款的事业单位职工的养老保险与企业的养老保险制度相比存在很大的差异性。

2、在养老保险制度从现收现付向部分积累制转轨过程中，已经退休的人员和在此制度建立前参加工作的职工由于没有建立个人账户，没有为自己的养老保险基金进行积累，从而形成了养老保险金的“缺口”或“隐性债务”，个人账户“空账”运行，潜在的支付危机日益突出。

3、企业养老保险金收缴极其困难，表现为拖欠企业户数多，拖欠金额大，拖欠时间长，致使许多地方养老保险金收不抵支，严重影响养老金的发放。

三、完善我国养老保险制度的几点对策

1、针对企业要老保险金收缴困难问题，个人建议一方面可以实行基本养老保险、补充养老保险和个人储蓄性养老保险相结合的多层次养老保险制度。另一方面，为了防止因地区之间、企业之间经济效益好坏等情况对养老保险的影响，建议国家对各地区、各行业每年养老保险金结余部分按一定比例进行统筹，中央公积金在地区与地区之间进行调剂使用。

2、增强养老保险基金保值增值能力。一方面，各级财政部门应将养老保险纳入财政预算范围，从每年财政收入中拿出一定量的资金投入养老保险，作为养老保险的启动资金，养老保险部门也能利用这些资金进行投资，使资金保值增值。另一方面，可以将汇集的养老保险基金存放给财政部，投资于国内基础设施和其它长期投资，使之成为财政投融资的重要资金来源。

3、社会保障是与人们的生活与工作息息相关的，向全体人民提供全面的社会保障是社会主义的重要政策之一，在我国建立以民为本、以人权理念为基础的社会保障制度，其艰巨性、艰难性不言而喻。但本着为人民服务的宗旨，从中国的国情出发，结合各地的实际情况，因地制宜。

4、加强对农村社会养老保险的法制化管理。针对当前存在的管理工作薄弱和管理水平不高的状况，必须加强和改进社会养老保险的管理工作，逐步实现规范化和制度化管理。

参考文献：

[1]郑功成.社会保障学.劳动社会保障出版社.2005年.

[2]中国经济改革研究基金会著.中国社会养老保险体制改革.上海远东出版社.2006年.

社会保障制度篇7

第二条本办法所称社会保险稽查,是指劳动和社会保障部门依法对参加社会保险的单位或者个人遵守社会保险法律、法规，依法缴纳社会保险费和领取社会保险待遇情况，以及对社会保险基金筹集、支付、管理、运营等情况进行检查，并对违保险法律、法规的行为依法作出处理的行政执法活动。

第三条凡在本省行政区域内对养老、失业、医疗、工伤、生育等各种社会保险进行稽查，均适用本办法。

第四条社会保险稽查应当遵循公开、公正和教育与处罚相结合的原则。

第五条县级以上人民政府劳动和社会保障行政部门主管本行政区域内的社会保险稽查工作。

劳动和社会保障行政部门可以委托社会保险经办机构具体承办本统筹范围内的社会保险稽查工作。

第六条劳动和社会保障行政部门或者其委托的社会保险经办机构（以下统称社会保险稽查机构）进行社会保险稽查，可以行使下列职权：

（一）对参加社会保险单位或者个人与社会保险有关的用人情况、财务帐簿、记帐凭证、工资报表、财务报表、统计报表等进行检查；

（二）对与社会保险有关的问题和情况进行调查；

（三）对与社会保险有关的资料进行记录、录音、录像、照相和复制；

（四）对违保险法律、法规的行为，依法予以处理。

第七条社会保险稽查机构进行社会保险稽查，应当承担下列义务：

（一）依法履行职责，不得利用职务之便谋取私利；

（二）保守在稽查中知悉的参加社会保险的单位或者个人的商业秘密；

（三）为举报人保密；

（四）法律、法规规定的其他义务。

第八条社会保险稽查人员应当具备相应的专业知识和法律知识，忠于职守，清正廉洁，秉公执法。

第九条社会保险稽查人员依法行使职权，受法律保护。任何单位和个人不得拒绝、阻碍稽查人员依法行使职权。

第十条社会保险稽查人员与被稽查单位或者个人有下列关系之一的，应当回避：

（一）与被稽查单位或者个人有利害关系的；

（二）与被稽查单位有关人员或者被稽查个人有近亲属关系的；

（三）与被稽查单位或者个人有其他关系，可能影响公正执行公务的。

第十一条社会保险稽查的内容包括：

（一）社会保险登记、变更登记和登记验证情况；

（二）社会保险费申报和代扣代缴情况；

（三）职工人数、工资基数、财务状况和缴费能力等情况；

（四）社会保险费缴纳和缴费费率执行情况；

（五）欠缴社会保险费的,其补缴计划的制定和落实情况；

（六）社会保险待遇享受者的资格条件和领取的待遇项目、标准情况；

（七）社会保险基金的筹集、支付、管理、运营等情况；

（八）法律、法规规定需要稽查的其他情况。

第十二条各级社会保险稽查机构应当根据参加社会保险的单位或者个人情况，确定社会保险稽查对象，编制年度社会保险稽查计划并组织实施。

第十三条社会保险稽查可以采取报送稽查、实地稽查等方式进行。

第十四条社会保险稽查机构应当在稽查实施3日前，向被稽查单位或者个人下达稽查通知书。但有群众举报或者有根据认为单位或者个人有违法行为或者违法嫌疑的除外。

第十五条社会保险稽查机构实施稽查时，应当遵守下列规定：

（一）有2名以上的稽查人员共同进行，并出示行政执法证件；

（二）告知被稽查的范围、内容及要求；

（三）现场检查或者调查应当制作笔录。笔录应当由稽查人员和被稽查单位有关人员或者被稽查人签名或者盖章。

第十六条社会保险稽查机构在稽查中，发现被稽查单位或者个人有违法行为的，应当责令其限期改正；应当给予行政处罚的，由劳动和社会保障行政部门依法予以处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

第十七条被稽查单位或者个人有下列行为之一，由劳动和社会保障行政部门予以警告，并处以1000元以上1万元以下的罚款：

（一）不按规定办理社会保险登记、变更登记或者注销登记的；

（二）伪造、变造社会保险登记证的；

（三）不按规定申报社会保险费应缴数额的；

（四）不按规定向职工公布本单位社会保险费缴纳情况的。

第十八条被稽查单位或者个人违反法律、法规规定，迟延缴纳社会保险费的，由劳动和社会保障行政部门责令其限期缴纳；逾期仍不缴纳的，除补缴欠缴数额外，从欠缴之日起按日加收2‰的滞纳金，并可对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以5000元以上2万元以下的罚款。

第十九条对不符合享受社会保险待遇条件，骗取社会保险金或者其他社会保险待遇的，由社会保险稽查机构责令其限期退还；情节严重的，由劳动和社会保障行政部门处以骗取金额1倍以上3倍以下的罚款。

第二十条劳动和社会保障行政部门在处理社会保险违法案件时，认为应当追究违法单位有关责任人员行政责任的，可以向其所在单位或者其上级机关、行政监察机关提出给予有关责任人员行政处分的建议。

第二十一条拒绝、阻碍社会保险稽查工作人员依法执行职务，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪，应当给予治安管理处罚的，由公安机关依法予以处罚。

第二十二条当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

第二十三条社会保险稽查工作人员在稽查中、、，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，给予行政处分。

社会保障制度篇8

关键词：农村社会保障制度；和谐社会；构建

中图分类号：F323.89 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2007）11-0065-04

作者简介：王剑（1969- ），男，山东枣庄人，枣庄学院副教授，从事马克思主义理论研究与思想政治教育。

构建社会主义和谐社会是我们党从全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面出发提出的一项重大任务。在我国，没有农民的和谐生活，就没有全社会的和谐，农村的和谐发展是构建社会主义和谐社会的重要基础。因此，新时期构建和谐社会要把维护好农民利益作为立足点，必须大力推进农村社会保障制度建设。

一、农村社会保障制度对构建和谐社会至关重要

农村社会保障制度是国家根据一定的法律法规，在农村居民因年老、疾病、伤残和遭受其他灾难时，保障他们生活的各种制度、措施的总称。包括社会救助、社会保险、社会福利、社会优抚等内容。[1]建立农村社会保障制度是实现社会发展的“稳定器”和“推进器”，是实现社会公平的“调节器”，是践行宪法精神和保护人权的“显示器”，在和谐社会建设中具有非常重要的位置。

1.农村社会保障制度是实现社会发展的“稳定器”和“推进器”

现代化进程中，当市场对农村的冲击越来越大，城市化进程对农民吸引越来越多的时候，以小农经济为依托的家庭保障功能将逐步弱化。随着人口老龄化的来临及贫富分化的加剧，要实现社会和谐，维护农村基层社会稳定，使广大的农民没有后顾之忧，就必须建立起一套较完善的农村社会保障制度。

农村居民很多生活压力大，经济承受力低，风险抵御力弱。一方面，生活日益贫困化，甚至处于“生存危机”或“生存危机”边缘，即绝对贫困化；另一方面，现阶段城乡差距拉大，并有进一步扩大的趋势，造成农村居民的相对剥夺感不断得到强化，使他们最先也最强烈地感受到社会改革与社会发展的成本与代价。于是，在这一庞大的队伍中就蕴藏了巨大的社会风险隐患。而社会保障正是具有济贫帮困、解危救急的特性，它的效应是通过对收入较少以至丧失来源而发生生存困难的社会成员提供基本的生活保障，从而增强保障对象的生活保障感、心理平衡感、社会公平感，从而保证社会安定，减少社会动荡。如果把人口众多的农村社会排斥于现代社会保障制度之外，不能为作为基础地位的农村经济发展提供必要的保障条件，那么全社会的稳定发展就无法从根本上得到保证。因此，建立农村社会保障制度不仅是刻不容缓的，而且任务特别艰巨，意义也特别重大。

建立农村社会保障制度有利于改变城乡居民间社会保障的不公平状况，有效缓解城乡二元制社会经济结构造成的发展不平衡状况，增强农村的社会文明质量，实现社会的稳定和国家的长治久安。建立农村社会保障制度有利于落实计划生育政策。长期以来，我国计划生育工作的重点和难点都在农村，这不仅是因为农民觉悟和文化水平低，更重要的是“养儿防老”在农村是一种无奈的选择。农民年老后如果没有社会保障，经济上只能依靠子女，如果子女不多或没有子女，年老丧失劳动能力后，基本生活保障就面临着威胁，同时我们马上面临着农村人口老龄化现象，建立农村社会保障制度可以改变我国几千年来继承下来的家庭养老、多子多福的传统观念，从而避免计划外的高出生率和因老人供养问题引起的日益突出的家庭矛盾，也为未来出现的农村人口严重老龄化问题提供了一个有效的防治措施。

建立农村社会保障制度，是解决三农问题的核心措施，是解决三农问题的“金钥匙”。有利于直接增加困难农民的收入和提高农民对未来的预期和消费信心，解决亿万农民的后顾之忧，必将提高农民的消费能力，改善农村消费环境，稳定农民消费预期，极大地刺激农民消费行为，实现扩大内需，推动经济稳定持续增长的目标。

2.农村社会保障制度是实现社会公平的“调节器”

目前随着城镇社会保障制度的基本框架逐步确立与完善，城镇大多数居民享受着项目齐全、待遇水平较高、稳定而且制度化的社会保障的同时，农村大多数居民却几乎没有什么制度化，稳定的社会保障，只是少数人群享受国家给予的特殊保障和不确定的社会救济，将农村居民人为地排除在社会保障体系之外，这种保障情况更显得这种社会保障制度是明显的公平缺失的制度安排。社会保障体系的城乡二元结构造成的后果便是社会公平之理想与现实的脱节，人为地拉大了城乡之间的差距。农村保障的欠缺不仅严重地影响了广大农村居民的生活保障和生活质量问题，造成贫困现象的恶性循环，而且严重地违背了社会保障应该体现的公平原则，进而直接妨碍着农村和谐社会的构建。因而，建立完善的农村社会保障制度，不仅仅在于创造和维护公平，而且要在维护公平的基础上促进农村社会的和谐发展。社会保障作为建立在社会公平基础之上并以追求社会和谐为目标的制度安排，是构建农村和谐社会理应张扬的基调。

3.建立农村社会保障制度是实践宪法精神和保护人权的“显示器”

我国的社会保障制度起步较晚，它是在新中国诞生以后才逐步产生和发展起来的。但中国的社会保障制度在其建立和发展过程中具有明显的城乡二元结构的特征，城市居民具有较高水平的社会保障和较全面的社会福利，而农民基本被排斥在正式的社会保障制度之外。[2]中国农民曾创造和实践了合作医疗制度，但20世纪70年代末开始实行家庭联产承包责任制以后,合作医疗制度基本取消,集体经济已无力提供贫困人口的基本生活资料,农民获得的权利并没有因为经济的增长而改善.到目前为止,占全国人口总数30%的城镇居民享受着89%的社会保障,而占人口总数70%的农村居民却仅仅享有社会保障总数的11%。[3]我国宪法第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”宪法赋予了公民获得社会保障的基本权利。所以，建立、完善农村社会保障制度是践行宪法精神的具体体现。

在我国民主和法制建设、人权实践有了很大发展的今天，我们应切实关注农民的社会保障权利和需求，从实践宪法精神和保护人权的角度来重视农村社会保障制度的建设，把农民的权利还给农民，给予农民本身应该享受的普遍国民待遇。[2]国家建立农村社会保障制度，不仅是宪法赋予农民的一项权利，而且能够极大地推动我国人权事业的发展，不仅能够缩小城乡差别，充分体现社会公平、消除农民的不平衡心理，减少社会矛盾和冲突，而且能够极大地推动我国法治现代化的进程。

二、我国现行农村社会保障制度存在的问题

农村社会保障制度意义重大，是社会进步的重要标志，理应引起高度重视，使其得到应有的发展，然而，我国的农村社会保障制度明显滞后，与当前我国构建和谐社会的要求不相适应，成为构建和谐社会的不和谐因素。当前我国农村社会保障制度主要存在以下几个问题：

1.资金缺乏、来源单一，农村社会保障严重滞后

目前，我国农村社会保障资金来源是以个人缴纳为主、集体次之、国家为补充，这样的规定使国家和集体所体现的社会责任过小。我国政府用于社会保障的支出比例是世界上最低的，中央财政用于社会保障的支出占中央财政总支出的比例：加拿大为39%，日本为37%，澳大利亚为35%，我国为10%。而这10%的投入绝大部分给了城镇职工，农村居民所受到的份额极小。[4]据有关研究表明，在我国农村有四分之一的人群因收入低于488元而尚不足以维持其自身的食品消费，就根本支付不起合作医疗的费用了。由于各地经济发展水平不同，不发达地区的财政异常困难，这些地区对社会保障资金的支付能力很弱。如此以往，不仅造成了农村社会保障资金的经常性断流，而且还严重影响了农民参加各项社会保障的积极性，加大了推广农村社会保障工作的难度。

2.社会化程度低，管理混乱，农村社会保障缺乏良性运行机制

我国农村社会保障呈现出政出多门、各自为政的分散局面，城乡分割，条块分割，多头管理，既无统一的管理机构，也无统一的管理办法。由于部门之间存在各自不同的利益关系，彼此在农村社会保障的管理上必然会产生矛盾和冲突，引发管理上的混乱。另外，农村社会保障管理水平低还集中表现在保险基金的管理上。按照国际上通行的做法，社会保障基金的征缴、管理和发放三权分立，互相制衡，从而保证基金的安全性、流动性和收益性。但我们农村社会保障金的征缴、管理和发放三权集于一身。缺乏有效的监控监督。地方管理部门挤占挪用甚至贪污、挥霍社会保障金的现象时有发生。从而造成基金的大量流失，严重影响了基金的正常运转，在农民心中造成极坏的影响。

3.覆盖率低，农村社会保障面窄

目前绝大多数农民没有受到社会保障服务，国家仅对缺乏或丧失劳动能力，生活无依靠的老、弱、孤、寡、残等情况实行了五保制度。而且，随着城镇化的进程、家庭小型化以及大批农村富余劳动力涌入城市，农村老年比例更加突出，单纯依靠家庭养老、土地养老不能完全解决问题。农村社会保障制度的缺失，既影响到千百万农村困难群众的基本生活和生存，也成为制约农村经济社会发展的突出因素。据统计，全国仅40%左右的乡镇建立了社会保障网络，只有约25%左右的村民委员会成立了社会保障基金会。同时，大部分乡镇企业、私有企业以及有农村劳动力就业的国有企业、城镇集体企业、三资企业对农村劳动者的社会保障几乎是空白，农村社会成员的合法权益缺乏可靠保障，由此引起的纠纷屡见不鲜。

4.城乡失衡，农村社会保障缺乏应有的公平性

在城市经过20多年的改革，一个独立于企业（单位）的社会保障制度已经初步形成，城市的社会保障模式我们可以概括为国家―社会保障模式，在这一模式下，社会保障作为一个相对独立的体系，国家在其中起着主导作用，具有资金来源多渠道，保障方式多层次，权利和义务相对立，管理服务社会化等特征，而现阶段的农村社会保障实质上依然是一种以家庭保障为主的模式。目前，农村居民应对生存风险的基本方式是家庭成员之间的互助，制度化的社会保障如养老、医疗保障及社会救助只覆盖极少一部分农村人口。另外，进城务工的农民工及其家属的社会保障问题也比较突出。随着城市化进程的推进，除少数城市、个别敏感行业、个别项目外，针对进城农民的养老、医疗、失业、工伤、救助等基本社会保障制度均尚未建立起来。

5.法律保障缺失，农村社会保障无章可循

目前，农村社会保障滞后，其中一个很重要的原因就是立法滞后。迄今为止，我国还缺乏一部专门关于社会保障的法律，更不用说专门针对农村社会保障的法规，法律法规不健全，许多规定和具体实施办法，很多是通过各种行政性文件的，这些文件缺乏法律权威与制度刚性，具有很大的随意性，很容易造成有令不行，违规难禁的事情就经常发生。在国务院已经制定的条例中，也极少涉及规范社会保障制度的法规。目前，落实农村社会保障措施的依据是不同时期的法规、政策甚至是政府权威部门的意见等，这些做法在一定时期、一定范围内确实起到了一定的作用，但显然是很不够的。所以，我国应当尽快制定能够协调统筹有关农村社会保障的各种法律、法规以及各部门的规范性文件的基本法。

三、从构建和谐社会迫切需要出发，重视并加快农村社会保障制度建设

发展和完善农村社会保障制度，是一项艰巨而复杂的社会系统工程，既需要政府积极引导和高度重视，又需要集体和广大农民的积极支持。根据构建和谐社会的要求，在积极推进农村社会保障制度建设方面，应做好以下几方面的工作：

1.拓宽农村社会保障基金筹资渠道

农村社会保障制度是国家为保障农民的生存权和社会福利权，促进经济发展、维护农村社会稳定，构建和谐农村而推出的社会政策。农民是中国的社会基础，是中国革命和建设的重要力量，按照社会公平公正原则，农民有权分享社会经济发展成果，社会保障制度理应覆盖农村居民。因此，各级政府在农村社会保障方面必须体现政府的财政责任，成为农村社会保障的责任主体，并且政府已经具备了建立和发展农村社会保障的经济条件，应该说现在是我们补偿农民为他们建立社会保障安全网的最佳时期。如何筹集雄厚的农村社会保障金是农村社会保障制度建立成功与否的关键，除农民个人应缴部分外，政府应广辟融资渠道，多种形式筹措农村社保资金。各级政府都要适当调整财政支出结构，提高社保支出比例，加大对农村社会保障资金的投入。同时，各级政府财政要明确各自的责任和投资分配比例。可以通过开征社会保障税、发行国债和社会保障，征收个人所得税、利息税、遗产税等得到解决，这样可以大大减轻政府的财政压力。另外，集体也应该承担一部分农村社会保障资金。这样可以有效解决农村社会保障资金短缺的问题，加快农村社会保障制度建设的步伐。

2.加强农村社会保障制度制衡机制建设，规范管理，强化监管

要使农村社会保障事业健康发展，必须规范管理，加强农村社会保障制衡机制建设，强化监督。首先要加强农村社会保障管理机构建设，建立全国统一的、权威的农村社会保障管理机构。明确相关部门的管理职能并使它们之间能够协调、有效地运行。由于农村社会保障的运行涉及民政、财政、劳动、卫生、人事等多个职能部门，而目前这些部门之间实行的是相互分割、各自为政的切块管理模式，这种管理模式既不能统筹考虑农村社会保障的整体发展，又无法兼顾风险分散和透明化管理的社会化需求，而且难以提高管理效率，所以，必须在全国农村社会保障机构的统一协调下，各部门之间明确各自职责并加强联系和沟通，进行有序管理，共同促进农村社会保障事业的发展。各部门要针对不同的农村社会保障项目，完善相应的管理制度，明确不同的管理内容和重点，使农村社会保障的行政管理与基金管理、业务管理相分离，明确各方责任，尽量保证管理程序的规范化。

现阶段在完善农村社会保障管理体制的同时，还应努力做好农村社会保障的监管工作。各有关方面对社会保障经办部门的管理过程和管理结果进行评审、鉴定，以达到社会保障政策的落实和目标的实现，确保各有关方面的合法权益，提高农村社会保障管理效益。

3.分类分层解决农村居民的社会保障，构建适合国情的农村社会保障体系

我国是一个发展中大国，各地区经济发展不平衡，不同地区的经济能力悬殊，所以，建立全国大一统的农村社会保障制度是不现实的，只能根据各地经济发展状况，因地制宜，形成各地区层次不同的、标准有别的农村最低生活保障制度、农村社会养老保险制度和农村社会医疗保障制度。

建立农村最低生活保障制度是健全农村社会保障制度的基础性工作之一，是农村社会保障的最后防线。加速农村最低生活保障制度建设首先要科学合理地界定农村最低生活保障的对象。既要避免出现缺乏激励，又要防止漏保、错保现象的发生。在确定最低生活保障标准时，应根据保障基本生活需要及农村经济发展水平、地方财政和村集体的承受能力以及物价上涨指数制定科学合理的标准并根据这些因素的变化随时进行相应调整。

农村养老保险制度是农村社会保障的核心。今后在我国普及农村养老保险是社会结构升级的客观要求，也是未来农民应对人口老龄化趋势的发展方向。随着我国城镇化进程的加快，农村人口老龄化问题会不断突出。虽然早在1986年民政部在部分农村开展了农村社会养老保险的试点工作，经过二十几年的发展，农村养老保险工作有了很大的进展，但因其属于完全个人帐户和完全积累型的养老保险模式，缺乏社会统筹，实质上成了一种自愿参加的储蓄，从而也失去了对贫困人口提供帮助这一社会保障制度的本来意义。因此，农村未来养老保险制度的建设应着重考虑国家和社会的责任，充分体现农村社会保障制度的内涵。在制度设计上应建立社会统筹和个人帐户相结合的制度模式，合理统筹资金，建立好缴费标准，保证基金的保值增值并加强养老保险基金的管理等。

国家应当积极推进农村医疗保险制度，建立新型农村合作医疗制度，真正实现农民医疗互助共济的保障目标。农村合作医疗，早在20世纪50年代就出现过，是深受农民欢迎的，具有强大的生命力。80年代以来，农村集体经济的形式发生了变化，合作医疗未能适应新的形势而处于低谷。农民因疾病损失风险是农民难以抵抗的风险，同时，医疗卫生市场又是一个典型的市场失灵的市场，许多农民因病致穷，因病返穷，造成恶性循环。因而为农民提供医疗风险分散的机制非常重要。目前在中国建立新型农村合作医疗制度非常迫切，新型农村合作医疗制度是个人、集体和政府多方筹资的以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。它是以政府资助为主，农民缴费为辅的筹资机制。政府应加大财政支持力度，加强政府的领导和管理，切实保护困难农民的合作医疗权利。

4.农村社会保障制度建设应当城乡衔接，逐步推进

长期以来，农村社会保障始终被整个社会保障体系“边缘化”，城乡严重失衡，这种状况如果不能逐步加以改变，就不能保证社会公平。目前，我国的工业化已经进入中级阶段，正向高级阶段前进，政府应当采取适当倾斜的经济社会政策，加快农业和农村的发展，提高农民收入，推进农村社会保障制度建设。在大多数地区和人群中可实行一种既和目前实际吻合，又便于未来和城市整合的社会保障模式，在养老、医疗、救助等保障项目的制度建设方面都应进行相应的探索。

5.加强农村社会保障的立法工作，确保农村社会保障制度有法可依

加快农村社会保障制度的立法，是建立和完善农村社会保障制度的重要一环，从国外来看，还没有无立法保障而顺利实施社会保障制度的国家。农村社会保障制度是一个国家主要的经济社会制度之一，从国际上其他国家的发展来看，实施农村社会保障制度最重要的特征是以国家立法为基本前提，并依靠法制来保证实施的。[5]我国现有农村社会保障法律法规立法层次低，缺乏较高法律效力和必要的法律责任制度。不仅应制定适用于全国范围的农村保障法还应当有单独的各项立法和规章。在立法体制上应形成以全国人大常委会制定的《农村社会保障法》为纲领的，以国务院针对农村的社会保障的主要方面制定和完善的各种条例为主体，以有立法权的地方人大及地方政府依法制定的地方性法规和规章为补充的完整法律体系。通过立法，把农村社会保障体系的基本框架确定下来，用法律的形式确定和维护农民的社会保障权利。同时，通过立法对农村社会保障制度的作用、管理以及各种保障形式的保障范围、保障形式作出明确的规定，将农村社会保障的运行纳入法制化、制度化轨道，使农村社会保障制度的运行有法可依。

参考文献：

［1］方菲.农村社会保障制度建设与构建农村和谐社会［J］.农业经济，2006（4）.

［2］李珍.建立我国农村社会保障制度的理论分析［J］.武汉大学学报，2006（1）.

［3］朱明.关于构建农村社会保障制度的探讨［J］.生产力研究，2003（4）.

［4］许海燕.我国农村社会保障存在的问题和对策［J］.农村经济，2006（4）.