北京市空气重污染应急预案范文3篇

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北京雾霾为何未发红色警报

2015年11月27日到12月1日,重度雾霾借着有利的气象条件袭来。

进入11月后,华北地区遭遇多次强降雪天气,消融的降雪使地面湿度接近饱和,温度降低而中层大气同期回暖,导致华北地区大范围处于高湿度、低风速、强逆温的极端不利气象条件。

污染物持续积累,造成本次大范围的严重区域性污染。

北京市环保局11月30日在官网上解释称,区域内燃煤、机动车等污染源排放,特别是前期的降雪降温过程,导致区域用煤采暖大幅增加。同时,静稳低能见度天气条件下,道路拥堵加剧,燃油效率降低,机动车污染排放也显著增加等导致霾天加重,迟迟难离。

人们的情绪普遍受到重霾影响,不过,没有像往年那样苦苦追问污染原因,微信、微博上很多网民在质问:连续多日重度雾霾,为何不启动红色预警?

一些专业人士亦抱有此看法。中国科学院生态环境研究中心研究员贺泓告诉《财经》记者,北京市本轮雾霾未启动红色预警,令人匪夷所思。

《财经》记者调查获悉,这波雾霾的预警发布,经过了气象部门、周边省市、国家空气监督总站等各方面的充分会商。对于预警与实际污染水平的差距,中科院一位不愿透露姓名的雾霾研究专家表示,当前北京环保部门空气质量预报者的压力很大,既有技术层面的局限性,又有其他方面的考虑。 红色预警顾虑

11月27日凌晨,除了北京市环保局解释的原因,再加上受区域污染输送影响,北京上空大气污染物迅速累积,到早8时,城六区的PM2.5小时浓度急速上升至198微克/立方米。当日14时,北京市空气重污染应急指挥部办公室发布空气重污染黄色预警,到16时,全市空气质量整体处于5级重度污染水平;29日10时,黄色预警被提升至橙色预警,这也是今年首个重污染橙色预警,上次启动是2014年10月。

按照2015年3月发布的《北京市空气重污染应急预案》(下称《预案》),启动橙色预警的条件是“预测空气重污染将持续3天(72小时)”。

所谓重污染,是环境空气质量指数(AQI)达到200以上。

北京环保局应急处处长王斌解释橙色预警称,据27日北京市环保监测中心对空气质量趋势的研判,预计29日扩散条件会出现好转,达不到重污染程度。

预报为4级中度污染,从而达不到启动最高级别红色预警的条件――“预测空气重污染将持续3天以上(72小时以上)”。

根据预报,12月2日北京市空气质量将彻底好转,因此已不具备升级至红色预警的“持续72小时以上”的条件。

然而,空气质量恶化的情况出乎官方的预料。29日下午4点,虽然西北部达到2级良水平,可城六区仍然糟糕,PM2.5浓度为172微克/立方米,处在5级重度污染水平;而西南部334微克/立方米,维持在6级严重污染。

在接受《新京报》采访时,环保部方面表示,北京市PM2.5小时浓度自11月27日凌晨开始,达到重度及以上污染级别,并持续近110个小时,为今年以来最严重的污染过程。

由此可见,环保部门在研判过程中,低估了29日的空气污染程度,以至未能及时启动红色预警。

技术层面的因素是,目前,针对3天以上甚至更长期的空气质量预报预警是个世界难题。北京市环保监测中心在日常一般会提供临近4天的空气质量等级预报,而精确的分区预报只提供当晚和第二天的。

一位北京市环保局前官员告诉《财经》记者,为什么难以准确预报大气质量:预报需要看老天爷的脸色与人的脸色,前者决定了扩散条件,后者决定了排放量;本来老天爷的脸色就很难搞定,人为的排放就更难预测了。

虽没启动红色预警更多是技术原因导致,但也存在其他方面的考量。上述中科院专家说:“这两年整个华北地区、尤其是北京为治理雾霾下了很大功夫,也有很多成效,只是几次不好的天气拉低了公众的整体感受,从对PM2.5的监测来看,今冬整体空气情况会优于去年,从2013年开始,都是逐年变好的。”

问题是,2014年全年都没有一次红色预警,如果在2015年冬季刚开始就启动一次,北京市、甚至整个华北地区这两年治霾的功劳与努力就会大打折扣。

上述中科院专家分析,有关部门也因此在决断红色预警时非常谨慎,毕竟低估雾霾水平比报高估污染程度带来的影响的风险更小。

前述环保官员则表示不理解,“难道一开红色预警就否定了北京市,甚至京津冀这两年治理雾霾的成绩了?让我决定的话,肯定得开红色预警,至少不能让学生上课,机动车也得停一半”。既然设置了最高等级的红色预警,当达到触发条件时,不应该有过多的经济与政治方面的考量,而应该以公众的健康安全为首要考量因素。

“技术与数据应该纯粹一些,简单一些,不能为其他考量所左右。”这位前官员称。 触发条件会调整吗?

事实上,由于低估未来的雾霾发展情况,预测结果偏低,导致红色预警未能及时发布的情况,这不是第一次。

此前北京执行的是《北京市空气重污染应急预案(试行)》。在此版本中,红色警报的触发条件,为“未来3天将持续出现严重污染”。其中,严重污染指AQI在300以上,比现在的门槛更高。

《财经》记者查询北京市环保局的数据显示,2014年2月14日、15日、16日三天,AQI数据分别为333,431,343;当月21日、22日、23日、24日、25日、26日六天, AQI皆超过300。显然,当时北京已两次触及红警线。

当时,也有公众提出质疑,北京市环保局副局长姚辉的回应与这次的解释如出一辙:即预测将交替出现重度污染和严重污染,所以没启动红色预警。

北京市在建立预警机制时,多位来自中科院与中国环境科学院以及多所大学的专家学者接受过咨询,已经考虑到空气质量预报能力的局限性。上述中科院专家分析,在短期内要提高预报能力不太现实,只能先出一个比较高的标准,待技术成熟以后再做调整,“目前来看,还不到调整的时候”。

实际上,中国建立城市空气重污染预报预警体系才刚起步。2013年5月,环保部印发《城市大气重污染应急预案编制指南》,各县级以上城市据此制定应急预案。

该指南明确了大气重污染的预警分级指标,重度污染和严重污染的预警颜色分别对应橙色和红色。而且规定应急响应程序,可以按照实时监测的AQI指数值启动,或者根据预报预警情形提前采取响应措施。

也就是说,触发条件是大气达到“严重污染”级别,即AQI大于300,即可启动。但北京在制定自己的预案时,增加了“连续3天”,提高了触发门槛。

一些业内专家认为北京启动雾霾红色警报的触发条件过高,在正式《预案》中,规定AQI在200以上为空气重污染,“连续3天”的要求予以保留。

然而,至今北京一次红色警报都未发出过。反倒是雾霾压力比北京轻的上海、南京等城市,都发布过红色警报。

不过,有些城市在随后修订了重污染天应急预案,主动提高了红色警报的触发条件。如南京将红色预警的标准,从原先的“PM10或PM2.5超过300”变更为“AQI超过450”。合肥市更是规定,当全市总体AQI日均值大于500时,且气象预报未来两天仍将维持不利气象条件,才发布红色警报。启动门槛都高出一大截。

“按照现在的标准,几乎是永远发不出红色预警了。”贺泓悲观地表示,北京的雾霾红色预警发布应该重新调整,降低标准。

不过,也有专家认为在红色预警的启动上,还是应该比较审慎的。中国环境科学研究院副院长柴发合就对媒体表示,如果预警的门槛过低,高估了当地的空气质量水平,而导致预警频频启动,必然对正常的生产生活带来干扰,也失去了“应急”的本意。 红色预警意味着什么?

启动不同颜色的预警,所采取的措施不同,主要是健康防护措施、建议性应急措施和强制性应急措施三个类别。

黄色预警的强制性应急措施,为停产、停工等。橙色预警的应急措施增加了部分工业企业停产限产、建筑垃圾和渣土运输等重型车辆禁止上路行驶等。 王斌表示,橙色预警已包括大量强制性减排措施,只要认真落实,减排力度一样很大,而对市民日常生活影响更小。

红色警报代表着政府启动了一种极高等级的应急状态,全社会都要随之进入应急状态应对灾难。以北京为例,如果启动红色预警,就要实行全市范围内机动车单双号限行、本市公务用车在单双号行驶的基础上,再停驶车辆总数的30%、中小学停课、工业企业停限产范围扩大、公车停驶等举措。

这些措施的施行,牵一发而动全身,使预测者不敢轻易断言。背后的政治经济账,也非气象环保部门所能定夺。

根据《北京市空气重污染应急预案》,市应急委、市空气重污染应急指挥部负责空气重污染预警的发布和解除。

红色预警由市应急委主任批准,橙色预警由市空气重污染应急指挥部总指挥批准。目前,北京市应急委主任由市长王安顺担任,市空气重污染应急指挥部总指挥由常务副市长李士祥担任。这也表明,目前的雾霾红色警报并非纯粹的技术选择,事实上需要地方行政长官批准。这种制度安排也使红色警报富含政治和经济的考量。

不过,北京市环保监测中心主任张大伟近日在接受新华社采访时表示,经此空气重污染过程,北京市空气重污染应急预案有可能会做进一步的修改、完善,将污染程度、持续时间等一并考虑进来,作为预警启动的前提条件。

北京治霾:一场刚刚开始的战役

作为一项公共政策,空气污染红色预警考验着各部门信息传递的及时性、政策落实的执行力,以及多部门及周边省市联动的应急管理能力。首次启动红色预警的北京,如何应对这道综合考题?

一个月内两次启动空气重污染红色预警。在北京这座城市的治霾进程中,2015年12月注定要留下浓重的一笔。

12月7日18时,北京市应急办发布消息,于12月8日7时至12月10日12时启动空气重污染红色预警措施。这是北京首次启动红色预警,即级别最高的空气重污染预警。

根据2015年3月修订的《北京市空气重污染应急预案》,依据空气质量预测结果,综合考虑空气污染程度和持续时间,空气重污染预警由轻到重分为蓝(预测空气重污染将持续1天)、黄(预测空气重污染将持续2天)、橙(预测空气重污染将持续3天)、红(预测空气重污染将持续3天以上)4个级别,空气质量指数在200以上为空气重污染。

前述规定明确,启动红色预警后,北京全市机动车单双号行驶、公车整体停驶80%、地铁加开班次、建议中小学停课、施工工地停止室外施工作业……

作为一项公共政策,红色预警考验着信息传递的及时性、政策落实的执行力,以及多部门及周边省市联动的有效性等应急管理能力。北京又是如何应对这道综合考题的?

由橙警到红警

近年来,北京屡遭雾霾肆虐,仅2014年,共启动18次空气重污染应急预警,共30天,其中蓝色预警11次11天、黄色预警5次10天、橙色预警两次9天,但一直未启动最高级别红色预警。

当时间进入2015年,雾霾依旧困扰着在这座城市生活着的每一个人。

11月末,北方多地出现大范围雾霾,北京遭遇雾霾围城。11月27日晚间,环保部发布空气质量预报,称未来四天京津冀及周边地区将现重度雾霾,建议空气重污染期间,儿童、老年人和患有心脑血管、呼吸道疾病等易感人群留在室内,停止户外运动;一般人群减少户外运动和室外作业时间。同时,建议公众尽量乘坐公共交通工具出行,减少小汽车上路行驶。

11月30日,《新京报》报道称,当日18时,京西南区域点PM2.5小时浓度达到945微克/立方米,17时该站小时浓度更是达到976微克/立方米。另外,京南区域点18时也达到了897微克/立方米。而据北京市环保局公开数据,截至当日下午4点,北京城区内多地AQI(空气质量指数)爆表,西直门、奥体中心、东四环、南三环等地AQI达500。

在此期间,北京发布了2015年首个霾橙色预警。

那几天的北京,对很多生活其间的人而言,心情和天气一样压抑――北京城笼罩在雾霾中,天空泛黑,能见度低。行走在外,空气中有呛鼻气味,人们大多戴着口罩匆匆而行。

12月1日入夜后受冷空气影响,空气质量明显好转,当日24时橙色预警解除。由“黄色预警”升级为“橙色预警”,到污染结束持续106个小时。据多家媒报道,环保部门表示,此轮污染是今年以来“最严重空气污染”。

但这才是刚刚开始,几天之后,北京再次遭遇雾霾。

12月5日起,京津冀及周边地区出现新一轮空气重污染。12月4日晚,北京市政府召开会议专题部署空气重污染应对工作。北京市委副书记、市长王安顺在会上表示,大气环境是关系人民群众切身利益的重大民生。各部门要检查反思以往工作中的不足,切实采取有效有力措施,不折不扣抓好工作落实,自觉接受群众和新闻媒体监督,打赢未来的空气重污染应对遭遇战。

为应对此次雾霾,北京市应急办于12月5日17时提前发布空气重污染橙色预警指令,规定12月7日(周一)0时至12月9日(周三)24时全市实施空气重污染橙色预警措施。

两天之后,即12月7日,雾霾预警从橙色升为红色。

为何从橙警升为红警?

据悉,12月5日17时,北京市提前发布橙色预警后,北京市环保监测部门会同北京市气象部门、国家环境监测总站以及河北、天津环境监测部门等,密切跟踪污染进程演变,每日加密会商研判,滚动分析预测。7日,根据对未来三天空气质量形势分析研判,预测本次重污染过程将持续到10日中午,10日午后空气质量将逐步改善。这种情况下,原来预测9日晚间可转好的污染天气,又延至10日午后方可转好。从7日0时起至10日中午,污染一共84个小时,已超过72小时(3天),符合红色预警启动条件。

有民众表示,本次红色预警从发布到启动只有13个小时,为什么没有提前24小时发布?

北京市环保局回应称,按照2015年3月北京最新修订的《北京市空气重污染应急预案》,红色预警由北京市应急办提前24小时组织发布。而本次红色预警不是直接从无预警状态启动,而是在橙色预警基础上升级,此前的橙色预警已经由市空气重污染应急指挥部办公室提前24小时组织发布,12月5日17时橙色预警发布时,比启动时间提前了31个小时发布,符合预案规定。

另外,亦有民众心存疑问,11月末那次让一些地方空气污染“爆表”的“最为严重雾霾”,北京为何只启动橙色预警,而12月7日,却启动了更为严格的红色预警?

北京市环境保护监测中心主任张大伟此前在接受新华社记者采访时表示,北京市2015年3月修订的《北京市空气重污染应急预案》对预警等级启动的条件做了改动,在上一版的基础上去除了污染程度,只考虑持续时间。按照预案,预测空气重污染将持续3天(72小时)以上才发布“红色预警”,而上次重污染过程还没达到红色预警条件。

北京环境保护监测中心官方网站上的说明亦表示,上次重污染由11月27日开始,27日和28日两天是重污染状态,但29日至30日因为弱冷空气影响,有一段明显的改善过程。后来事实也证明,29日下午至30日凌晨,全市PM2.5浓度有一个明显的回落。虽然后期重污染持续至12月1日,但出现了中断,所以达不到持续72小时以上重污染的情况,不满足启动红色预警的条件。

但张大伟在接受《中国青年报》采访时也表示,目前的《北京市空气重污染应急预案》确有仍需完善之处。比如预测明天可能空气质量相对好转,但是今天的空气污染非常严重,是否能够启动更高级别的预警?他认为,预案确实缺少这方面的考量和划分。今后会对这些问题进行考虑及时调整。

不难看出,红色预警的启动,需严格的监测、分析与研判,牵一发而动全身。

周边联动,全民应战

雾霾红色预警,包括强制性应急与建议性应急两大类措施。

某种程度而言,应急措施的具体执行情况,直接决定红色预警成效。在12月4日晚,北京市政府召开的那次专题部署空气重污染应对工作会议上,北京市委副书记、市长王安顺就表示,各区、各部门要严格落实空气重污染应急预案各项措施,切实落实环境保护党政同责、一岗双责、终身追责,组成市级联合督查组,明察暗访,不打招呼,直奔现场,直接曝光。

面对此次红色预警,北京市各部门具体分工如下:交通委负责及时组织公共交通运输保障,负责落实部分重型车辆停驶等措施;市公安局公安交通管理局要按照《应急预案》做好停驶公务车辆及机动车单双号行驶和本市公务用车停驶的监管执法工作,加大对部分重型车辆违反规定上路行驶的检查执法力度,并通过北京交通广播、电子显示屏等媒介及时向公众告知空气重污染期间采取的交通管理措施;市住房城乡建设委要加强施工工地扬尘控制,全市施工工地停止室外施工作业;市经济信息化委要按照空气重污染红色预警期间工业企业停产限产名单,实施停产限产措施;市环保局要加大对固定和移动污染物排放源的执法检查;市城管执法局要加大对道路遗撒、露天烧烤、露天焚烧等环境违法行为的查处……有媒体表示,北京是以最严格执法,应对重污染。

事实亦如此。各部门协作之下,2100家企业停限产,3500多个建设施工工地停止室外施工作业,8184辆建筑垃圾运输车辆基本停驶。

在诸多红色预警应急措施中,与大多数普通民众联系最为紧密的,莫过于机动车单双号行驶一项。如何在限行情况下,保证市民顺利出行?为此,北京市交通委启动了一级应急运输保障预案――地面公交增加2.1万至2.5万运营车次,安排备班运力不少于150辆;轨道交通方面,增加临客客车应对客流增加,加开临列不少于备班运力的10%,同时在地铁外部加强引导,视客流情况及时采取相应疏导、限流等措施。

除北京各政府部门的分工协作外,为应对雾霾,12月6日至9日,京津冀三地环保部门启动了环境执法联动机制,这是京津冀环境执法联动机制建立以来首次正式启动三地环境执法联动工作,区域内电力、钢铁、冶金、焦化、水泥等行业高架源为主要检查对象。

早在2012年,时任北京市副市长洪峰曾表示,北京空气中“有24.5%不是北京产生的污染,主要是天津和河北来的,天津现在烧煤近7000万吨,河北烧煤2亿吨。”彼时洪峰就指出,应该建立国家层面的京津冀协调机构。次年10月,京津冀及周边地区大气污染防治协作小组(下称“京津冀协作小组”)正式成立,涵盖了北京等六省(市)和环保部等七部委,确定了重污染应急、监测预警、信息共享等工作制度。

除此次区域联合执法,如何建立重污染应急长效机制,也是“京津冀协作小组”一直考虑的问题。

2015年11月16日召开的“京津冀协作小组”第五次会议上,《京津冀核心区域空气重污染预报会商及应急联动工作方案(试行)》第二次征求意见稿发布。意见稿提出,京津冀核心区域的北京、天津、唐山、廊坊、保定、沧州6市或将率先试点开展空气重污染预报会商和应急联动,当预测上述6市中至少有4个城市,空气质量未来连续4天及以上持续达到5级(含)以上重污染水平时,6市将共同提前启动实施各自的最高一级应急减排措施,以遏制区域空气中污染物的累积速度。

对雾霾而言,区域性联防联控虽是长期且复杂工程,但无论此次区域联动执法,还是建立重污染应急长效机制,无疑都表明,抗击雾霾不再是一城、一省各自为战,而成为跨区域的联合战役。

“红警”成绩单

随着持续三天的空气重污染红色预警正式解除,人们关心的是,前期橙色和随后的红色预警减排措施,最终成绩如何。

12月9日,环保部组织中国科学院、清华大学、北京大学、北京工业大学、南开大学、中国环境监测总站、中国环境科学研究院等十几家单位相关专家召开会议,探讨此次红色预警的成效及后续措施等问题。

北京工业大学环境与能源工程学院教授程水源表示,从数据上看,在北京市采取预警措施之后,污染物平均减排比例是30%左右,若没有采取这些措施,PM2.5浓度将会比现在升高10%左右。另外,他提出,对PM2.5的监测也表明,与机动车排放相关的硝酸盐含量的增长态势亦得到有效遏制。

中国环境科学研究院副院长柴发合则表示,通过用动态源解析技术对此次重污染过程各个阶段的污染来源进行评估发现,12月7日夜间至8日上午,燃煤源及二次源贡献较前日明显增大,扬尘源及工业源贡献上升。红色预警发布后,受12月7日夜间机动车用量减少及12月8日上午应急措施的影响,机动车贡献较12月6日有大幅下降,由32%下降至7%左右,说明应急减排措施对于降低机动车源贡献作用明显。

12月10日,北京市环保局发布此次空气重污染预警措施初步效果评估。据其介绍,6日下午,污染浓度开始上升,7日至9日维持重污染程度,10日8时开始污染物浓度出现明显下降,至10日中午空气质量基本全面达到优良水平。8日至9日浓度整体波动在200至300微克/立方米之间,积累速度减缓,没出现明显快速爬升,污染过程的峰值浓度比预计的偏低。根据初步测算结果,减排措施将日平均污染水平由严重污染压低至重度污染水平。

环保局同时表示,启动机动车单双号限行的措施,极大减少了高峰时段的怠速排放,而机动车直接排放水平的降低,减少了向PM2.5的二次转化,对抑制污染程度进一步加重起到积极作用。据西直门北大街交通站的车流量观测结果,8日学院路地区车流量比前日下降7%至13%,全天平均车速提升近8%,尤其在早高峰时段,车速提升近1倍,减少了高峰时段的怠速排放,对空气污染“削峰”作用明显。

对普通公众而言,或许并不切实清楚这些具体数字。他们只是在雾霾散去时,望着由灰黄变成湛蓝的天空,深吸一口气,朝天空举起手机,按下拍照键。

这一次不全靠风,生活在这座城市中的每一个人,几乎都参与到红色预警拉响后的反霾之战。因为没有全体市民的参与配合,特别是相关涉事人员的积极响应,红色预警就不可能达到预期目标。因而,北京市委、市政府在12月10日红色预警解除后,发出了《致全市人民的感谢信》,感谢红色预警期间全体市民积极参与应急减排,为有效遏制空气重污染恶化作出重大贡献。

当然,红色预警亦如一次大考,对个人、企业、政府均如此。据统计,红警首日共查处违反单双号限行3690起,另查处黄标车违法4起,货车违法1943起。另外,仍有企业顶风排污,新华社就评论表示,防治雾霾还要更加注重日常督察执法。

在政府层面而言,面对这道考题,每一项应急措施,都考验着协调机制是否完备。比如,尽管移动等电信运营商第一时间发出短信,向用户提示红色预警相关措施,但仍有不少民众表示不知情。另外,关于中小学停课,很多家长呼吁,能否让中小学放假和单位放假结合实行,才不至于出现“孩子无人看管”等问题。

何时彻底告别雾霾?

然而,红色预警解除后,北京的蓝天并没有长久停驻。

12月18日清晨,北京再度拉响重污染红色预警――12月19日7时至12月22日24时启动空气重污染红色预警应急措施,机动车单双号行驶。此时,距史上首个红色预警仅11天。

北京市环保局应急管理处处长王斌在接受中新社采访时表示,启动红色预警,并不代表空气质量逐步变差,而是因为红色预警启动门槛比往年大幅降低。

前述新修订的《空气重污染应急预案》,规定空气五级重度污染持续3天以上时,就可启动红色预警,而旧版应急预案中关于红色预警的规定为,未来持续3天出现六级严重污染。这表示,如今红色预警的门槛,相当于旧版预案的橙色或黄色标准。

王斌同时表示,数据显示,2014年全年重污染天为45天,截至12月18日,2015年重污染天为35天;今年前10个月,北京PM2.5累计浓度为69.7微克/立方米,同比下降21.8%,空气质量达标天数增加31天。重污染天数实为比去年同期减少。

即便数据如此,半个月连发两次重污染红色预警,很多公众仍会疑虑,北京空气究竟有多差?

不可否认,大气污染给政府带来巨大挑战。它是经济问题、政治问题、民生问题,亦是外交问题。国务院常务会议在2013年6月中旬通过并公布了10条针对大气污染防治的措施,简称“大气十条”。而北京市政府继投资额超过万亿元的《2013-2017年空气清洁行动计划》后,又于2013年10月宣布了最新的《北京市空气重污染应急预案》,其中包括部分工业企业停工停产,以及机动车停驶等应急措施。

这些举措无疑表明政府大气治理的决心。但最终结果如何?

11月9日,联合国环境规划署和北京市环保局曾联合发布《北京空气污染治理历程1998-2013》(以下简称《治理历程》)报告,对1998-2013年这15年北京的治霾历程进行了评估。

《治理历程》指出,1998年以来,北京连续实施多个阶段强有力的大气污染治理措施。北京市一氧化碳和二氧化硫的年均浓度已经能够稳定达到现行中国国家标准规定的浓度限值4微克/立方米和60微克/立方米,NO2和PM10的年均浓度也已接近中国国家标准规定的浓度限值40微克/立方米和70微克/立方米。但是,PM10和PM2.5要达到中国国家标准限值和世界卫生组织的指导值、获得更大的健康效益,还需付出更多的努力。评估结果表明,燃煤和机动车污染治理措施对北京市空气质量改善发挥了积极的作用。

在国务院发展研究中心资源与环境政策研究所环境政策研究室副主任陈健鹏看来,对政府治污减排工作需进行理性分析。陈健鹏具体解释,我国当前大面积雾霾的出现,是超大规模人口数量、较高人口密度、快速工业化进程、以煤为主的能源结构、高强度使用化肥、爆炸式增长的机动车、特殊地理和气候条件等多种因素共同作用的结果。

细颗粒物(PM2.5)被认为是雾霾天气的重要原因,其主要来源既有烟尘、粉尘、扬尘等一次颗粒物,也有由二氧化硫、氮氧化物、氨、挥发性有机化合物等生成的二次污染物。

陈健鹏表示,考察二氧化硫、氮氧化物、烟尘粉尘、氨、挥发性有机化合物、大气重金属等六类主要大气污染物排放趋势,可以发现随着过去30多年高速经济发展,总体上这些污染物排放总量呈增长的态势。比如,燃煤支撑了我国钢铁、电力工业高速发展,也产生了大量二氧化硫、氮氧化物、烟尘粉尘污染。另外,大气中氨的主要来源是化肥使用和畜禽养殖。长期以来,为了保障粮食总产出,我国化肥的使用量并不受管制,其使用量不断提高,从1980年的1269万吨提高到2012年的5839万吨。

“实际上,自上世纪80年代以来,我国开始积极防治包括大气污染在内的环境污染,城市空气质量常规监测项目指标向好。” 陈健鹏表示,如1997至2012年之间,113个重点城市可吸入颗粒物(PM10)的年平均浓度从145下降到83微克/立方米, 下降了约40%。二氧化硫年均浓度从20世纪90年代的100微克/立方米下降至2012年37微克/立方米。

然而,为何在常规污染物减排取得积极进展的时期,雾霾天气反而频发?陈健鹏表示,此前其所在的国务院发展研究中心资源与环境政策研究所曾做出一项课题研究报告,指出尽管烟尘粉尘、二氧化硫、氮氧化物等常规污染物先后于20世纪80年代、2006年、2012年以来处于下降态势,但氨、挥发性有机化合物等污染物排放仍处于上升态势,叠加起来,大气污染物排放正处于历史高位。而根据分析测算,未来5到10年,即“十三五”时期,中国主要污染物排放的叠加总量会达到峰值,而中国主要污染物排放的“拐点”也将全面到来,即污染物排放量总体上将由上升转为下降。

“主要污染物排放拐点到来,并不简单意味着污染恶化的终点。”陈健鹏说,那很可能是环境质量状态进入下降通道、最为复杂的时期。“我们需要加大污染防治力度,使污染物排放尽快跨越环境拐点。而拐点之后,污染物总量实现大幅消减,进而使城市环境空气质量显著改善则仍是一个长期过程。根据我们初步测算,目前污染物排放总量水平消减50%以上,城市环境空气质量才能显著改善。” 陈健鹏表示,借用资源与环境政策研究所高世楫所长的话,当前大气污染正处于黎明前的黑暗。“如果从积极一面来看,也可以大致判断当前至2020年这一阶段是中国环境质量实现稳中向好的关键时期。在污染物排放见顶、实现大幅度削减之后,环境质量才能得到显著或是根本性改变。”

陈健鹏同时表示,当前至今后相当长的时期,实现主要污染物总量减排将是治污减排工作的主线。要推进这一过程,一是要完善环境监管体制,进而提高环境监管有效性;二是完善污染物减排的政策体系;三是推动环境司法专门化制度的发展,使环境污染事件可以进入司法程序,使环境监管与司法制度可以做到有效衔接。

关于何时可以彻底告别雾霾,在12月12日召开的“首届创蓝国际清洁空气技术大会”上,中国工程院院士、清华大学环境学院教授郝吉明表示,到2020年,只有珠三角地区有希望达到现在的环境空气质量标准,尤其是PM2.5达到要求,长三角地区希望能达到目前珠三角的水平;而全国污染最严重的京津冀地区有望达到目前长三角地区的水平。到2030年,京津冀地区空气质量才有望达标,全国大多数地级以上的城市实现空气质量达标。

在郝吉明看来,到2030年京津冀地区空气质量达标,意味着各种大气污染物都要大幅削减。初步估算,要实现达标,二氧化硫排放量要比2012年消减59%,氮氧化物排放量要比2012年消减71%,PM2.5的一次排放比2012年消减70%,VOC(挥发性有机化合物)的排放量比2012年大概消减45%。

郝吉明同样强调,当前污染物减排已进入深水区。“二氧化硫和氮氧化物经过前一段的消减,容易消减的已经做了,要进一步消减二氧化硫和氮氧化物,可能是一个攻坚期。”

对于如何真正告别空气污染,各方专家亦有自己看法。

在“清洁空气大会”上,环保部环境规划院副院长王金南表示,地方政府应科学编制环境质量限期达标规划,报环保部备案,并向全社会公开。根据新修订的《大气污染防治法》,王金南将全国城市分为空气质量已经达标的领跑城市、空气质量实现达标的达标城市、空气质量尚未达标的改善城市、空气质量恶化的恶化城市。在王金南看来,对于已达标城市,地方政府应该确保环境空气质量不恶化,并进一步改善;对于临近达标城市,地方政府应承诺在“十三五”末实现基本达标;对于污染较重的城市,地方政府必须尽快编制空气质量限期达标规划,确定最终达标期限。另外,限期达标时间表确定出之后,必须经当地人大备案批准,向公众公布,以此把环境质量负责制真正落实。

在中国人民银行研究局马骏看来,雾霾问题是中国以重化工为主导的产业结构、煤炭为主的能源结构和公路交通为主的运输结构造成的。实现PM2.5减排必须使用经济手段,以改变投资者、企业和消费者的激励机制,促进结构调整。

2015年12月22日晚,北京市宣布解除红色预警。但是相邻的天津市在一天后宣布启动启动重污染天气1级(红色)应急响应,在全市行政区域内道路实行机动车单双号限行管理措施。根据环保部22日会商研判的结果,23日至25日,重污染过程将自北向南逐步减轻。在北京空气质量逐渐好转时,京津冀中南部、河南北部、山东西部仍以重度及以上污染为主,污染最严重地区将出现在石家庄、邢台、邯郸、安阳、鹤壁、新乡、郑州一线,首要污染物PM2.5达到或超过300微克/立方米。

因此,这不是北京一座城市在战斗,京津冀在同一片天空下,面临着同样的挑战。

无论各方专家何种看法,其实都表明,碧水蓝天是人们的共同愿景,但并非一蹴而就。治理雾霾不能靠“等风来”,它是一场持久战,需政府、企业、个人共同参与、积极行动。

毕竟,人人都在为雾霾付出代价,没有人可以独善其身。

北京城管的PM2.5 难题

城管管什么?答案之一是空气。

日前,北京市公布了《北京市空气重污染应急预案(试行)》,其中,赋予了北京城管在治理空气污染方面的新使命。

北京市城管执法局执法总队耿硕向《中国经济周刊》表示,治理露天烧烤、扬尘等正是城管的职责。当然,由于空气污染在全国多个城市的蔓延,治理空气污染绝不只是北京城管所面临的难题。

“堵门”行动

耿硕向《中国经济周刊》表示,当前环境治理工作形势严峻,城管作为城市环境整治提升的重要职能部门,虽然处于整理空气污染的末端,但使命重大、责任重大,北京城管必须站好岗位。

据耿硕介绍,在治理空气污染方面,北京城管部门一是编制本部门空气重污染应急分预案,将空气重污染分为四个预警响应级别,目前已按照预案布置了一些区县城管部门的污染防治工作;二是接到市空气重污染应急指挥部指令后,按照不同的预警级别措施要求,组织开展施工扬尘、道路遗撒、露天焚烧(垃圾、树叶、秸秆)、露天烧烤以及街头无照兜售燃煤等污染源执法检查并会同有关部门对渣土车、砂石车等易扬尘车辆停运情况进行检查,并督促落实。

11月份,记者连续多日晚上10点左右在北京市朝阳区姚家园乐都汇购物广场、双井富力城19号楼等工地走访,发现有多名城管执法人员在上述工地门口值班蹲守。

对此,耿硕表示,为从源头治污,北京城管从今年10月开始,对于建筑工地采取“堵门”行动,即每天夜间10时至次日凌晨6时,进行出土工地夜间值守行动,检查施工土方、运输车辆合格情况、施工扬尘污染等违法行为。

耿硕告诉记者,面对当前的空气污染,与之前相比,如今北京城管的治理工作一是密度更大;二是敢于碰硬;三是不断创新工作思路,目前来看,虽有些成效,但仍然面临较大的压力。

11月中旬,记者来到北京市朝阳区双井街道富力城四期19号工地,看到工地上大部分地面已经铺上水泥,还有些地面上用绿网覆盖着,整个工地鲜有裸露在外的土壤。该工地项目经理刘建良向记者表示,“土壤不裸露了,扬尘自然少了,除了铺水泥硬化地面外,我们每天还要浇多次水,同时根据北京市相关应急办法,我们也制定了应急预案,一旦发生重度的空气污染,我们将严格遵守规定,停止建设。”

北京市朝阳区城管执法监察局双井执法队常务副分队长魏晓亮告诉《中国经济周刊》,目前双井城管已对在建工程建立实名制管理台账,对建设工程实施动态管理,土石方施工阶段的工地每天巡查一次,其他阶段每周至少巡查两次。除此之外,对于目前还有些露天烧烤、无证售煤的现象,都在进行严格管控。这些方面的查巡力度均胜过从前。

人均管理3000人的压力

耿硕坦言,目前北京城管治理空气污染仍然面临较大的难题,比如目前全市只有6000余名城管队员,但却时常面临2000万左右的人口,人均管理3000人,难以完全覆盖监管区域。

双井城管执法队副队长黄敬告诉记者,“双井地区的人口在13万左右,但是城管队员只有22人,人均管理6000人,高于全市平均水平,所以仅从这一指标来看,城管的工作压力显然并不小。”

耿硕向《中国经济周刊》表示,针对这种情况,北京城管一是采取人防与技防、物防相结合的思路,利用监控探头加强监管;二是合理调配人力,通过轮班制保持监管的力度;三是依靠群众做好监督,发挥人民群众的监督作用,使城管工作更加高效便捷。

有分析人士指出,人力因素只是一个难关,由于城管工作处于治理空气污染的末端,与前端的环保、规划、建设如何协调,也关系到城管工作的效率。从实践来看,很多地方都面临这个难题。

耿硕表示,北京市采取了协调处理机制,设置了相关协调工作办公室,有效保证了工作的高效,目前来看,部门合作取得了较好的效果,如在治理露天烧烤中,就离不开工商部门、环保部门等方面的协助。

另外,一位北京市基层城管执法人员也向记者表达了他们的困惑,城管工作的法律依据和定位并不完全清晰,导致了实际展开工作时还是面临不小的难题。

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