政府采购法实施条例范文
时间：2023-10-19 07:32:01
政府采购法实施条例篇1
内容提要: 各国政府采购法普遍含有促进中小企业发展的规定。我国《政府采购法》仅原则性地规定政府采购应有助于促进中小企业发展，尚需细化，同时还须考虑未来加入《政府采购协定》承担相关条约义务的要求。德国政府采购法明确地将拆分招标作为促进中小企业发展的具体措施，并以规则－例外要求保障其有效实施。其有关规则的嬗变表明，拆分招标不会违反非歧视等《政府采购协定》规则。德国政府采购法促进中小企业发展的规则值得我国借鉴。
一、他山之石可攻玉
政府采购规模巨大，对各国经济影响显著。在世界各主要经济体中，政府采购额占国内生产总值的比重达到10%至15%。[1]我国政府采购市场潜力巨大，各国政府和跨国公司对进入这一市场寄予很高希望。在我国加入世界贸易组织（以下简称wto）之时，一些国家便要求我国一并加入wto《政府采购协定》（以下简称gpa），我国也作出了相关承诺。
2008年初，我国提交加入gpa的初步出价清单，正式开启加入gpa进程。因此，在未来加入该协定及承担相关条约义务后，我国如何充分利用其例外规定，继续运用政府采购手段服务于各项经济、社会政策，成为一个重要且紧迫的研究课题。[2]
促进中小企业发展是我国政府采购法律制度的一项基本原则。《政府采购法》第9条规定，政府采购应有助于促进中小企业发展。《中小企业法》第34条也要求政府采购应当优先安排向中小企业购买商品或服务。但它们都只是原则性的规定，亟待相关具体措施加以落实。为此，有关部门制定的《政府采购扶持中小企业发展暂行办法》即将出台。[3]尽管如此，“暂行”一词说明其仍需完善。特别是在遵守gpa规则的基础上，在未来我国政府采购立法的完善中如何促进中小企业发展，仍需继续探讨研究。而了解与分析其他主要wto成员政府采购法律的有关规定，既有助于我国判断其在gpa谈判与实施中的立场，并制定相应策略，也可为我国立法的完善提供借鉴。
在世界主要经济体中，德国中小企业在国民经济中的重要地位尤为突出。[4]虽然在德国对中小企业的概念与规模划分仍存在理论分歧，但根据其官方标准，员工人数在500人以下且年营业额不足5千万欧元的是中小企业，其中小型企业的员工人数在10人以下且年营业额不足1百万欧元。以此概念为据，中小企业占到德国企业总数的99．7%，大约德国国内生产总值的一半由中小企业贡献，中小企业实现德国国内净投资的45%，并提供全国超过70%的就业和约83%的培训岗位。因此，中小企业被视作德国经济的命脉。[5]德国政府明确地将支持中小企业发展作为一项重要任务。几乎每一个州都制定有中小企业法，甚至一些州的宪法还明确规定，应促进和保护中小企业。为此，政府采取了一系列具体的政策和法律措施，包括政府采购法中支持中小企业发展的规则。
二、德国政府采购法律体系：叠床架屋
为研究与理解德国政府采购法中支持中小企业发展的具体规则，有必要先对其政府采购法律体系作一简要介绍。[6]由于历史传统以及为实施欧盟相关法律而进行的拖泥带水的改革，德国政府采购法律体系十分复杂。
德国政府采购制度的基本法是联邦的《预算原则法》第30条“公开招标”，以及据此制定的《联邦预算条例》以及各州及地方政府的预算条例，统称为“联邦预算法”。其具体实施办法则是规定于《建筑招标与合同条例》（以下简称vob）与《货物及服务招标与合同条例》（以下简称vol）之中。划分两个条例的缘起可追溯至20世纪20年代。当时，由于政府机构设置和分工的原因，不同的政府部门分别负责建筑工程的招标和其他政府采购项目的招标，并各自制定了相应的工作章程。这一体制被继承下来，并在其基础上形成了上述两个条例。这是德国政府采购法律制度传统的国内法体系。
为工程项目招标专门立法的方式最初也为欧共体政府采购法所借鉴。欧共体在1970年代制定的《货物采购指令》和《公共工程采购指令》，加上1992年的《公共服务采购指令》，直到2004年才一并为第2004/18号《公共采购指令》所取代。
为实施《公共服务采购指令》，德国在1997年专门制定了《自由职业服务招标条例》（以下简称vof）。1998年，德国又颁布一个统一实施欧盟政府采购法的法律，通称为《招标法修订法》；并在2001年制定《招标条例》，作为一个非常简短的指引性质的条例，用以连结《招标法修订法》和前述三个原有条例。此后，《招标法修订法》被纳入《反限制竞争法》，成为今天的《反限制竞争法第四部分》。
为实施2004年以来欧盟政府采购法的诸项新指令，德国又启动了国内政府采购法律的改革。经过数年的争论之后，改革终于在2009年完成，其结果是：第一，以专门的《公用事业条例》来实施欧盟2004/17号《欧盟公用事业指令》。第二，对于第2004/18号《公共采购指令》的实施，仍然保留划分三个条例的传统体系。其中，因《自由职业服务招标条例》原本就是为实施欧盟法而制定，故被基本保留。另外两个条例，即《建筑招标与合同条例》与《货物及服务招标与合同条例》，在基本保留原有结构的基础上，将原有条款放到条例第一部分；此外，为实施欧盟法，另设条例第二部分，虽然其规则大多与第一部分的规则相同，但第二部分专门适用于应在欧盟范围内公告的政府采购活动。概言之，《建筑招标与合同条例》与《货物及服务招标与合同条例》的第一部分适用于未达到欧盟门槛价（即不必在欧盟范围内公告的）政府采购项目，两个条例的第二部分以及《自由职业服务招标条例》、《公用事业条例》则是实施欧盟政府采购法的结果。
三、促进中小企业发展的具体措施：拆分招标
《反限制竞争法第四部分》名为“公共项目的招标”，其第1条（即《反限制竞争法》的第97条）规定了政府采购的一系列基本原则。其中第3款便是在政府采购活动中支持和促进中小企业发展的原则和具体办法。在2009年完成的政府采购法律改革中，该第3款规定是法律修订的重要内容，条文发生了较大的变化。但新规定是在旧规定及相关司法实践基础上产生的，因此，为更加准确和深入地理解现行规则，了解2009年修订前的第3款之规定十分必要。
第97条第3款在2009年修订以前的表述较为简短：“中小企业利益应优先通过专业分工或分批方式招标而得到适当照顾。”
据此，支持和促进中小企业发展被确立为政府采购法的基本原则之一，照顾中小企业利益成为政府采购活动的一个合法考量因素。相对于第97条第2款所规定的平等待遇的一般原则而言，第3款构成其例外。[7]
值得注意的是，第3款要求的是对中小企业利益的“适当照顾”。这意味着立法机构并没有赋予中小企业在政府采购招标中一般性的优先地位，[8]尤其不能违背第97条第5款规定的最经济标的原则。[9]那么，如何照顾为“适当”呢？立法者在借助这个模糊概念为行政与司法实践留出斟酌空间的同时，又明确规定了实现“适当照顾”应优先采取的方式，即拆分招标。
拆分招标指的是将一个采购项目细分成若干小的项目进行招标。如果按照空间或者数量的标准拆分，则是所谓“分批招标”，例如将某项地下隧道工程分成多个路段进行招标。如果按照特定的专业领域或者行业来拆分，则是“专业分工招标”，如将该隧道工程的不同种类的任务分别进行招标。
从上述第3款的措辞来看，拆分招标只是为照顾中小企业利益而应“优先”采取的措施。由此可能产生两个问题：第一，除了拆分招标外，法律是否允许其他措施的采用？第二，“优先”不等于“应该”，那么，应根据什么条件决定是否拆分招标？对于在实践中如何适用第三项的规定，这两个问题的重要意义不言而喻。因此，德国司法实践和学术讨论对此多有阐释，而在此基础上2009年的政府采购法改革对第3款的规定作出了修订。
修订后的第97条第3款的规定是：“中小企业利益应在公共项目招标中得到优先的照顾。项目应按数量或按专业领域拆分招标。如果经济的和技术的原因要求，多个这种拆分项目可以一并招标。”
关于前述第一个问题，尽管旧规定没有排除采用其他措施的可能性，但在实践中，拆分招标是唯一没有引起法律争议且得到有效实施的措施[10]这一实践在新规定中得到了确认。根据新规定，“照顾”的限定语不再是“适当”，而是“优先”；“优先”一词限定的不再是拆分招标这一方式，而是“照顾”。易言之，新规定一方面要求对中小企业的利益予以“优先照顾”，而不再仅仅是“适当照顾”，但另一方面，拆分招标成为了唯一得到明文规定的“优先照顾”中小企业利益的措施。因此，虽然在条文用语上与旧规定不同，新规定并没有改变而是确认了既有实践，且在法律上消除了实践中因其他方法的采用而产生的争议与疑惑。
然而，新规定的措辞可能带来新的疑问：如果拆分招标是唯一的“优先照顾”措施，那么，第3款第一句可能丧失单独存在的必要；因此，根据有效解释的原则，第一句是否要求除拆分招标之外（即在授予合同时）也优先照顾中小企业，进而违背平等原则呢？对此，有学者指出，根据修订《反限制竞争法第四部分》的立法说明，立法者仍旨在招标程序的设计上——通过拆分招标的招标方式——给予中小企业优先照顾。[11]因此，“优先照顾”一词不应解释为在授予合同时也给予优先。第3款的宗旨仍然是，让中小企业不会因为规模的原因而丧失参与政府采购项目招标的平等机会，合同的授予依据的仍然是最经济标原则。
四、拆分招标措施有效性的保障：规则－例外
关于依据何种前提条件决定拆分招标与否的问题，虽然旧的第97条第3款言之不详，但在其时的两个招标条例中有着进一步的规定。
原vob第4条规定，大规模的建筑工程项目应尽可能拆分招标；分属不同手工业、商业行业的工程任务通常应按专业领域或者行业拆分招标，但基于经济的或技术的原因可一并招标。
原vol第5条则规定，只要按照项目的性质和规模系属合适，采购人即应拆分招标，以使中小企业也能参与此等拆分部分的招标；有关安排应以避免非经济的拆分为准。
根据上述两项规定，拆分招标应是通例，不拆分招标是例外，采购人有责任作出特别的解释和说明，即拆分与不拆分之间是一种规则－例外关系。对于可以据之放弃拆分的具体理由，原有的各项规定并不十分明确和一致。学说认为，采购人不能仅仅一般性地表示，不拆分对于达成项目的目标更有利，而是必须说明确切的理由；采购人也不能仅仅指出，拆分招标会带来额外的协调困难以及相应的管理负担，因为立法者的意图是愿意为了促进中小企业的发展而承担这些负担。而一个德国法院的判决认为，只有当分批采购将造成不成比例的费用增加或将严重拖延项目的完成时，方可放弃之。[12]
现在，这一规则－例外在修订后的第97条第3款中以法律条文的形式得以确立，并且按照该修订的条文，vob和vol两个招标条例中的有关规定也进行了相应修改，新的vob第5条第2段与vol第2条第2段使用了与第97条第3款第二句和第三句基本一致的措辞。此外，vol的解释性说明进一步就放弃拆分招标作出了两点阐释：第一，它例举了允许放弃分批采购的理由，包括：不成比例的费用增加、严重拖延项目的完成、协调费用的降低、更容易实现担保和保证的承诺、因分批采购而造成的非经济性的拆分。对于最后一个理由，该解释特别指出，当项目本身的金额已经足够小，使得中小企业的参与本来就可行之时，再进行拆分便是非经济性的。第二，在条例第20条所规定的招标过程的记录要求中，解释明确指出，记录内容必须包括放弃拆分招标的理由。藉此，采购人的这种举证责任得到了进一步的强化。
五、拆分招标与有关国际法规则的相符性：以欧盟法为参照
通过拆分招标的措施支持和促进中小企业的发展是否符合国际法特别是gpa有关规则的问题，对于我国是否借鉴德国政府采购法的做法有着重要意义。虽然德国学界甚少关注拆分招标与gpa的相符性，但不乏对该措施是否符合欧盟法的讨论。而以欧盟法为参照分析拆分招标的合法性，既有助于把握欧盟在此问题上的立场，也能为拆分招标与gpa的相符性分析提供借鉴，因为欧盟政府采购法的原则和规则在很大程度上与gpa相似，基于欧盟在贸易自由化方面的示范效应，wto规则的解释常常借鉴欧盟法的规则和判例。
支持和促进中小企业发展与环境保护、保护残疾人就业等一样，是大多数国家政府采购法规定的在政府采购中应予考虑的社会、经济政策目标。对此，欧盟第2004/18号指令第26条明确规定：“政府采购人可以为采购项目的执行规定附加条件，只要这些条件与共同体法律相符且在招标公告或文件中明确说明。这些条件尤其可以与社会的和环境的考量相关。”该条明确承认社会的和环境保护的因素可以在采购活动中得到考虑，却没有提及中小企业发展。[13]但该指令多次提及拆分招标，如第9条第5款。这表明，欧盟法中虽没有和德国政府采购法相似的规定，但至少拆分招标这种方式本身符合欧盟采购指令。德国在政府采购中采取此种方法，系在欧盟成员国实施指令所拥有的酌处权范围之内，与欧盟指令并不相悖。
上述指令第26条还要求，有关条件必须“与共同体法律相符”。其所指为欧盟基本法即欧盟基本条约的相关规定，其中主要涉及“四大自由”[14]特别是货物流通与服务自由的规定。德国政府采购法关于拆分招标的规定，既没有限制参加投标的中小企业的国籍，也没有限制大型企业的参与。唯一或可质疑但并不充分的理由是，中小企业在德国经济中所占的比重显著高于在其他欧盟成员国的比重，可从这一规定获益的企业中德国企业将占更大比例。
拆分招标与欧盟法的相符性还可以德国促进中小企业发展的规则嬗变为佐证。在2009年修订之前的vol中，除了拆分招标之外，还有另一项促进中小企业发展的措施。其要求，在限制性招标中，作为通例，在合理范围内采购人也应邀请中小企业参与。该项规定为中小企业参加此类政府采购提供了保证，实际上赋予中小企业一种优惠待遇。与拆分招标不同，此种邀请中小企业参加的规定，在欧盟指令中没有提及，即没有通过该方式得到欧盟法的承认。尽管从法律规定上看，其并未与企业的国籍相联系，也没有要求在授予合同时优先照顾中小企业，似乎不存在对外国供应商的歧视。但是在实践中，采购人通常会邀请为其所熟悉和了解的中小企业——以常理而言，自然多为来自本地或附近区域的企业。因此，这种实践在相当程度上构成事实上的歧视，甚至构成一国内不同地区企业之间的歧视。由于这种“符合常理”的实践可能违反欧盟法，在2009年的法律修订中，该项邀请中小企业参加的措施被删除，而拆分招标的规定得以保留和澄清。由此可见，与邀请中小企业参加的规则不同，立法者相信拆分招标经得起欧盟法的考验。
最后，各欧盟成员国适用欧盟政府采购法、在欧盟范围内招标公告，是以达到欧盟法所规定的门槛价为限的。因此，如果拆分招标导致项目低于门槛价而规避了欧盟法的适用，则也可能与欧盟法不符。对此，欧盟第2004/18号指令第9条第3款禁止为规避指令而人为降低项目价值。而且针对拆分招标，指令第9条第5款作出专门规定：一般情况下，在考虑是否适用指令时，应将拆分招标的各项目价值累加计算，如果累计值达到门槛价，则指令适用于每个拆分后的项目。因此，在遵循这些规则的前提下，拆分招标不会引起规避欧盟法适用情形的发生。
六、启示与借鉴
目前，各国政府采购法规定的支持和促进中小企业发展的具体措施各不相同。其中一些措施与gpa的相符性甚为可虑，例如，中小企业应获政府采购合同的最低份额、在评标时给予中小企业投标一定百分比的优惠等规定。[15]有些措施即使没有明确限制可获得优惠的企业国籍，也有可能构成事实上的歧视。而前文分析表明，德国政府采购法中的拆分招标规定不违背欧盟法的有关规则，基于同样的理由，拆分招标这种方式既得到了gpa的承认，[16]其作为支持中小企业发展的措施亦应符合gpa中非歧视、合同授予标准等规则。因此，此种措施应为我国政府采购法所采用。具体而言，德国政府采购法的相关规定对我国具有三个方面的借鉴意义：
第一，德国政府采购立法不仅含有促进中小企业发展的原则性条款，而且明文规定应以拆分招标为具体措施。在我国，相关立法仅包括以政府采购手段促进中小企业发展的原则规定，对具体实施的手段尚处于探索实验及积累经验的阶段，《政府采购法》尚未规定具体措施。在此背景下，确立像拆分招标这样与gpa规则相符的具体措施意义尤为重大。因此，我国应考虑修订《政府采购法》及相关法律，明确规定以拆分招标的手段支持和促进中小企业发展。
第二，法律规定需要相应机制保证其得到切实遵守。德国政府采购法规定“拆分招标是常例，不拆分是例外”，要求政府采购人明确说明和记录放弃拆分招标的理由。这些规定能够有效约束采购人，使其不能轻易规避拆分招标的要求；如果说明理由不充分，很可能在事后审查程序中因此败诉，承担赔偿责任。就我国而言，尽管拆分招标会给公共采购人带来一些协调和管理上的负担，但其应服从于扶持中小企业发展和符合gpa规则的需要。因此，在《政府采购法》中增加拆分招标的规定的同时，宜相应作出此种规则－例外的约束。
第三，在支持中小企业发展的具体措施上，德国法律规定也有一个从原来的未禁止其他措施到现在仅允许拆分招标的渐进发展过程。因此，根据我国国情，我国《政府采购法》也可考虑在明确规定拆分招标的同时，暂不禁止其他措施的采用，允许在实践中继续探索其他措施的有效性及其与国际法规则的相符性。
注释:
[1]http：//www．wto．org/english/tratop_e/gproc_e/gproc_e．htm，最后访问日期：2010年10月22日。
[2]关于我国加入gpa对策的总体性研究，可参见肖北庚：《wto〈政府采购协定〉及我国因应研究》，知识产权出版社2010年版。
[3]“政府采购扶持中小企业发展办法即将出台”，载中国政府采购招标网http：//www．chinabidding．org．cn/newsdetails_nid_8437．html，最后访问日期：2010年10月22日。
[4]例如在美国，中小企业提供了大约一半的就业岗位，载美国小企业局网站http：//web．sba．gov/faqs/faqindex．cfm？areaid=24，最后访问日期：2010年10月22日。
[5]“中小企业政策”（“politik für den mittelstand”），载德国经济技术部网站http：//www．bmwi．de/bmwi/navigation/mittelstand/mittelstandspolitik．html，最后访问日期：2010年10月22日。
[6]关于德国政府采购的行政管理体制，参见白留杰：《德国政府采购法律制度》，载《中国政府采购》2007年第10期。
[7]第97条第2项规定：“应平等对待招标程序参与者。本法明文规定或许可差别待遇者，不在此限。”
[8]m．kaltenborn，mittelstandsf?rderung im konflikt mit europ?ischem vergaberecht？，in：gewerbearchiv 2006：8，322．
[9]第997条第5项规定：“应将合同授予最经济的投标。”该最经济标即gpa所规定之最有利标。
[10]例如，根据德国法院的有关判决，以中小企业组成联合体参加投标的方式代替拆分招标，不足以实现立法目的。
[11]a．kus，losvergabe und ausführungskriterien，in：neue zeitschrift für baurecht und vergaberecht 2009：1，22．
[12]m．kaltenborn，mittelstandsf?rderung im konflikt mit europ?ischem vergaberecht？，in：gewerbearchiv 2006：8，323．
[13]当然，以中小企业在提供就业方面的重要作用为由，或可将支持中小企业发展纳入社会因素的范畴，但其在更大程度上是一项经济政策。
[14]即货物流通自由、人员流动自由、开业与服务自由以及资本与支付自由，参见曾令良：《欧洲联盟法总论》，武汉大学出版社2007年版，第92－95页。
[15]参见王海滋、梁勇：《扶持我国中小企业的政府采购之道》，载《中国政府采购》2008年第11期；赵会平：《江苏省财政厅〈关于政府采购促进中小企业发展的意见〉解读》，载《中国政府采购》2010年第2期。以美国为例，为扶持中小企业，其《联邦政府采购法》第19．5节及其他相关立法规定，10万美元以下的项目必须向中小企业采购，联邦采购合同的23%应给予中小企业等。
政府采购法实施条例篇2
关键词:政府采购法;公共服务;政府购买公共服务
中图分类号:D922.2 文献标识码:A 文章编号:1004-1605(2010)06-0068-05
一、政府购买公共服务的法律内涵
《政府采购法》第2条第2款指出,“政府采购,是指各级国家机关、事业单位和团体组织,使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程或服务的行为”,其中关于政府采购中服务的定义,由于难以表述,《政府采购法》采取排除法的方式,第2条第7款规定,“服务是指除货物和工程以外的其他政府采购对象”。《政府采购法实施条例(征求意见稿)》第4条第3款进一步指出,“服务,是指除货物和工程以外的政府采购对象,包括各类专业服务、信息网络开发服务、金融保险服务、运输服务,以及维修与维护服务等”。无论是《政府采购法》还是《政府采购法实施条例(征求意见稿)》对“公共服务”都没有给出明确的界定,不利于法律对政府购买公共服务的规制。
公共服务可以分为:(1)基础公共服务,即为公民及其组织提供从事生产、生活、发展和娱乐等活动所需要的基础,如提供水、电、气,交通与通讯基础设施,邮电与气象服务等;(2)经济公共服务,即为公民及其组织即企业从事经济发展活动所提供的各种服务,如科技推广、咨询服务以及政策性信贷等;(3)公共安全服务,即为公民提供的安全服务,如军队、警察和消防等;(4)社会公共服务,即为满足公民的生存、生活、发展等社会性直接需求所提供的服务,如教育、医疗、社会福利等。政府购买公共服务是政府遵循市场的基本原则最有效地满足社会公众需求的重要途径。
政府购买公共服务是政府提供公共服务的一种方式,是指政府机关及公共部门为开展业务活动或向社会提供公共物品和公共服务的需要,遵循法定程序、方式和采购目录,将原来由自己直接承担或政府通过事业单位承担、为社会发展和人民生活提供服务的公共服务事项,以合同方式交给有资质的社会组织来完成,并根据其提供服务的数量和质量,按照一定的标准进行评估后支付服务费用的做法。这是一种“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的新型的政府提供公共服务的方式,它的核心意义是公共服务提供的契约化,政府与社会组织之间构成平等、独立的契约双方。作为一种公共服务供给新方式,政府购买公共服务模式彻底颠覆了以往的单一政府供给模式,因而在对象、形式、程序、效果上都呈现出与政府垄断模式所不同的特点,主要表现为:(1)政府购买公共服务的对象非常广泛,涉及到医疗、教育、城市公交、法律、居民养老服务、公共卫生服务、就业服务以及其他专业服务等众多方面,具有对象广泛性;(2)政府购买公共服务的形式以民营化、合同出租、公私合作、使用者付费、凭单制度等多种“契约”形式取代以往单一的政府供应形式,具有形式多样性;(3)政府购买公共服务的各个环节和行为都要在一系列法律和制度规范下进行,具有严格的程序性;(4)政府通过制定标准或依据合同规定对由私营部门和非政府组织提供的服务效果和质量进行监管,具有效果监督性。
二、规制政府购买公共服务的法理基础
我国公共服务市场化改革起步较晚,目前学术界的研究主要集中在两个方面:一是从经济学视角分析,运用政府管制经济学的基本理论,探讨我国自然垄断产业民营化改革及政府管制问题;二是从技术层面进行分析,探讨市场化过程中以及市场化后要解决的问题。而规制政府购买公共服务的法理研究极其匮乏,我们尝试以下不同视角加以剖析。
1.“双重失灵”治理理论。所谓“双重失灵”,一个是市场失灵;一个是政府失灵。由于信息不足、滥用权力、腐败寻租、体制不健、多头管理等诸多方面的原因,政府在资源配置上是低效的甚至是无效的,这被称为政府失灵。而“双手并用”理论则能够很好地解决“政府失灵”问题,该理论强调:市场在资源配置方面发挥基础性作用,而国家则要在市场调节的基础上发挥宏观调控和保障方面的作用。由市场提供公共服务,政府只需发挥宏观调控和保障方面的作用。也有学者指出,政府“掌舵”,市场“划桨”,形式上虽表现为决策与执行的分开,但在实际效果上是建立起以市场具体运作为依托,以政府宏观管理为维系的公共服务运行机制,从而实现公共机制与市场机制的有机结合。无规矩不成方圆,这种“掌舵”、“划桨”及其结合的规则需要法律加以规制。
2.利益主体博弈理论。各类主体都有自己的独立利益,为了使自己的利益最大化,必然要采取相应的理性行动,进行成本核算。从个体的角度来看,要追求个体的营利性,力争效率,希望实现利润的最大化或效用的最大化;从整体的角度来看,又要追求社会的公益性,强调公平,由此形成了经济法上的基本矛盾,即个体营利性与社会公益性的矛盾,以及作为其延伸的效率与公平的矛盾,即竞争与垄断的矛盾。在政府垄断公共服务中,政府、供应商及社会三方主体必然为了自己的独立利益博弈:一方面,供应商为了追求个体营利性,必然要求进入更多领域和行业,其追求的是效率;而政府直接生产公共服务,不仅要投入大量的人力、物力、财力,还导致政府职能越位与缺位并存,机构重复建设,既“养事”又“养人”,造成财政资金的浪费,恰恰是最没效率。因此,必然产生竞争与垄断的矛盾。另一方面,社会为了追求社会公益性,追求公共服务的最大化,必然要求在社会公共领域实现公平,打破政府垄断。在当代中国,公共服务需求与供给的矛盾非常突出,政府公共服务供给能力低下,已经使政府面临巨大的社会舆论压力。政府购买公共服务弥补或替代了政府的不足,它将公共服务的提供和生产区分开来,能较好地兼顾效率和公平。我国很多地方已经开展了实践,既取得了一定的成绩,也暴露出很多问题,其中,缺乏有效的制度化保障机制已经成为推进政府购买公共服务的主要障碍。
3.法律的交易成本分析理论。不同的当事人对于权利的不同估价是权利发生交易的源泉,当交易成本过高而阻碍交易时,应授权给最珍视它们的人。正如法经济学家科斯指出的:“权利就应该让于那些能够最具生产性地使用权利并有激励他们这样使用的动力的人,而且要发现和维持这种权利分配,就应该通过法律的清楚规定,通过使权利让渡的法律要求不太繁重,而使权利让渡的成本比较低。”[1]法律制度的存在之所以必要,关键在于它能节约交易成本。法律说到底,就是一整套从静态到动态、从组织到行为以降低交易成本和促进经济发展为目标的制度系统。[2]既然政府直接生产公共服务既不利于效率也不利于公平,就应该通过购买的方式授权给供应商,规制政府购买公共服务行为,只是为了明晰和维护当事人的这种“授权”,降低权利让渡成本,使社会资源配置达到最优。
三、我国政府购买公共服务的法律问题
从总体上看,同西方发达国家相比,我国政府购买公共服务尚处于起步阶段,没有形成完善的制度化保障,主要法律问题包括但不限于以下:
1.相关的法律法规不健全。2003年实施的《政府采购法》,对于规范政府采购行为,提高政府采购资金的使用效益,维护国家利益和社会公共利益,保护政府采购当事人的合法权益,保障政府采购市场健康有序地发展起到了非常重要的作用。建设部2002年出台的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》是目前中央政府关于购买公共服务的基本政策,它鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式,参与市政公用设施的建设,形成多元化的投资结构。同时,地方政府通过各自制定的政府购买公共服务的指导性意见或实施及考核评估办法,甚或用红头文件来推进工作,包括但不限于:无锡市委、市政府《关于推进政府购买公共服务改革的实施意见》(锡委办发[2008]125号);无锡市人民政府办公室《无锡市政府购买行业协会商会公共服务实施办法(试行)》(锡政办发[2010]2号);北京市海淀区人民政府《关于政府购买公共服务的指导意见(试行)》(海政发[2006]103号);山东省财政厅、卫生厅《政府购买城市社区公共卫生服务指导意见(试行)》(鲁财社[2007]17号);成都市新津县《关于政府购买公共服务的实施意见(试行)》(新津府办发[2008]113号);宁波市海曙区《关于在社会工作领域开展政府购买公共服务的实施意见(试行)》(海政办[2008]53号);深圳市宝安区《推进政府购买公共服务改革工作方案的通知》(深宝府办[2008]62号);成都市《关于建立政府购买社会组织服务制度的意见》(成府发[2009]54号)等。目前,与政府购买公共服务有关的法律是《政府采购法》,没有专门的法律法规。而且,由于地方政府实践经验不足,致使其指导性意见都缺少指导性、具体实施方法缺少可操作性、考核评估办法不完善,不仅效力低,而且随意性很大,地方政府购买公共服务的进展水平往往与当地领导重视程度成正比。对此,2010年财政部的《政府采购法实施条例(征求意见稿)》虽有改进但尚存不足。
2.供应商的市场准入制度不完善。在政府购买公共服务中,能否让供应商在同一起点上开展竞争,完全取决于供应商市场准入制度。遗憾的是,我国《政府采购法》构建的供应商市场准入制度还不完善,例如,供应商不包括社会组织,采购的内容大多是工程和货物,工程和货物之外的服务多属于有形的服务,也没有一个全国性的供应商准入资格判定实施细则。(1)关于供应商的资格标准的规定。《政府采购法》第22条规定,“供应商参加政府采购活动应当具备下列条件:(一)具有独立承担民事责任的能力;(二)具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度;(三)具有履行合同所必需的设备和专业技术能力;(四)有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录;(五)参加政府采购活动前三年内,在经营活动中没有重大违法记录;(六)法律、行政法规规定的其他条件。采购人可以根据采购项目的特殊要求,规定供应商的特定条件,但不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。”该条对供应商的资格标准作出了规定,但不够完善,过于原则,操作性不强,给供应商的资格认定带来困难。政府购买公共服务对供应商的责任能力和商业信誉有更为严格的要求,《政府采购法》并没有特殊的规定;(2)关于供应商资格预审程序的规定。我国《政府采购法》第23条规定,“采购人可以要求参加政府采购的供应商提供有关资质证明文件和业绩情况,并根据本法规定的供应商条件和采购项目对供应商的特定要求,对供应商的资格进行审查。”本条过于笼统,不够具体,只对资格预审的内容作出了规定,没有规定资格预审公告的时间、渠道、程序及方式等程序性内容,实际操作性不强,更没考虑到政府购买公共服务的特殊性;(3)关于供应商资格瑕疵的规定。《政府采购法》第77条对供应商提供虚假材料牟取中标、成交的法律责任作出了规定,但过于笼统,操作性不强,更没考虑侵害公众利益的后果。
3.信息公开制度不完善。公开披露政府购买信息,能够促进公平竞争,确保政府购买工作公正、规范、透明。《政府采购法》第11条规定,“除涉及商业秘密外,政府采购的信息应当在政府采购监督管理部门指定的媒体上及时向社会公开”,该法第63条规定政府采购项目的采购标准和采购结果应当公开,初步建立了信息公开制度,并于第75条规定,“采购人未依法公布政府采购项目的采购标准和采购结果的,责令改正,对直接负责的主管人员依法给予处分”的法律责任制度,但从总体来说,我国的信息公开制度还不完善,且并没有考虑到政府购买公共服务信息的特殊性。政府购买公共服务信息的不规范,缺乏供应商信息网络。(1)从采购方信息来看,主要存在信息公开范围小,不在指定媒体公布、虚假公布、模糊公布等违法行为,信息公布不充分,许多招标文件对技术标准、评标办法等披露模糊;(2)从供应商来看,没有完善的供应商信息网络,两方面信息不对称导致政府购买公共服务成本居高不下,限制了效率的提高。
4.绩效评估机制不完善。“公共服务的经营通常是在非竞争环境和缺少利润刺激的情况下进行的,对它也采取标准的财务审计和合规性审计下的审计方法和技术是行不通的”[3],因此,必须建立政府购买公共服务绩效评估机制。《政府采购法》第41条只是笼统地规定了采购人对供应商的验收义务和责任,属于“内部取向型”评估体系,无需应对外部压力。事实上,公共服务的评估应当主要取决于公众的满意度,树立公民评估机制,与公众进行互动。
5.监督管理制度不完善。缺乏健全的监管约束机制,政府购买公共服务就会缺失健康环境保障。《政府采购法》第13条规定,“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门,依法履行对政府采购活动的监督管理职责。各级人民政府其他有关部门依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责。”《政府采购法》初步建立了政府购买公共服务的监督管理机制,但由于不同公用事业之间存在行业差异性,对其监管需要很强的专业性,同时监管机关在角色、利益、监管的衔接、覆盖面等问题上存在冲突和错位,很难对政府购买公共服务进行有效监督。
四、政府购买公共服务的法律制度重构
相关法律制度建设是政府购买公共服务有效运转的重要保障。为了使政府购买公共服务真正发挥其优势,我们要加强对政府购买公共服务的法律规制,通过改革使其不断完善。在政府购买制度的改革中,我们认为首先应该明确政府购买公共服务的基本原则,再根据这个原则制定相应的程序,设置相应的具体制度。
1.明确政府购买的基本原则。我国《政府采购法》第3条规定,政府采购应当遵循“公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则”。但是,“公开、公平、公正、诚信”只是政府采购的基本原则,政府购买公共服务应该有自己特有的具体原则。结合地方立法经验,我们认为,政府购买公共服务特有的原则应该包括,在“政府购买公共服务”理念下:(1)明确责任,协调一致。明确各职能部门的工作职责,建立协调配合机制,以提供更加优质的公共服务为目标,共同做好政府购买公共服务工作;(2)公开透明,接受监督。按照《政府采购法》和《政府信息公开条例》的规定,政府购买公共服务坚持公开、透明的原则,广泛接受法律监督和社会监督;(3)预算管理,提高效益。将政府购买公共服务经费全部纳入预算管理,确保财政资金安全和高效运行,不断提高资金的使用效益。
2.完善相关法律法规。(1)完善立法,修订《政府采购法》及《政府采购法实施条例》,依法规范政府购买公共服务。修改后的《政府采购法》及《政府采购法实施条例》应当明确社会组织供应商地位,并对购买的范围、程序、经费保障、争议解决等作出规定,使政府购买公共服务得到法律的有效保障。政府要制定法律效力较高的行业法规、操作准则等,完善相关的政策规定,包括在准入资质、信息公开、绩效评估、监督管理等方面制定统一明确的可操作规定。同时,尽快出台《公共服务购买项目目录》,合理界定政府提供公共服务的范围;(2)地方政府也应根据修改的《政府采购法》及《政府采购法实施条例》,出台实施细则或配套政策,既保证法律法规的统一性,又较好地体现出紧扣地方实际的灵活性;(3)要加强政府公务人员的法律意识。政府的工作人员要严格按照相关法律法规进行操作,严格依法购买。
3.健全供应商市场准入制度。(1)在《政府采购法》及《政府采购法实施条例》中应完善供应商资格标准。具体而言,就是使供应商的资格标准具体化,对不同的政府购买活动中供应商资格标准进行详细的规定。(2)明确招投标公告的时间、渠道、程序及方式等程序性内容;(3)借鉴WTO《政府采购协议》中的规定,在《政府采购法》及《政府采购法实施条例》中对公共服务供应商资格瑕疵作出规定;(4)建立供应商资源库,例如在政府采购网上设立专栏。建立国家统一的协议供应商名录,凡是入围国家协议供应商名录的供应商均具备在全国范围内参与政府购买招标的资格。
4.完善信息公开制度。政府购买公共服务中要求及时披露、公开相关的信息,否则,不同的竞争主体在竞逐过程中将会处于信息不对称的状态之中,信息获取不完全的供应商在竞争中也将处于劣势,结果将不利于调动供应商参与公用事业的积极性,并最终影响到政府购买公共服务的效果。因此,应该建立信息公开披露制度,使得政府购买信息的公开制度化、经常化,为供应商营造一个公平的信息环境。《政府采购法实施条例(征求意见稿)》第12条规定:“除涉及国家秘密或商业秘密外,政府采购项目、采购程序性文件、采购结果等政府采购信息应当公开,政府采购信息应当在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上。采购金额达到500万元以上的政府采购项目信息应当在国务院财政部门指定的媒体上。”更在第14条指出:“政府采购可以全部或部分通过电子系统进行操作,保证政府采购活动公开统一、安全通畅、高效便捷。”我们认为,征求意见稿的规定就很好,有利于双方信息的对称。同时,政府应该根据《中华人民共和国招标投标法》制定详细、具体的政府购买公共服务公开招投标制度,从而保证政府购买过程中的招投标活动有法可依,有章可循。
5.完善绩效评估制度。我国传统上对公共服务的评估方式是内部取向的,主要取决于上级部门的满意程度,无需考虑外部压力。然而,公共服务的评估恰恰应当取决于公众的满意度,把公众满意作为衡量公共服务的核心要素,建立公民评估机制,与社会公众进行互动,建设“外部取向型”的评估体系。(1)要推进社会公众参与,《政府采购法》及《政府采购法实施条例》要明确公众参与的办法和途径,如设立民意信箱、开通网上通道、开展民意调查等,使之制度化、规范化,通过公众的参与和监督,不断规范政府和供应商的行为,提高公共服务整体供给能力;(2)要建立评估专家库。通过专家评估和群众评议,对相关购买服务项目实行定期考核、评价,保持和提高项目运行的质量,进一步提高公共服务的效率。
6.建立有效的政府购买监督架构。公共服务可以购买,可以外包,但政府的责任不能外包,甚至更应加强跟踪监督,保障公共服务的数量和质量不会因外包而缩水。因此,为健全监管机制,强化监管效果,应做到:(1)建立相对独立的专业化监管机构,《政府采购法》应明确政府购买公共服务的监管部门和监管职责,可参照国际惯例,在财政部门内设政府购买管理机构,负责制定政府购买法规、编制政府购买预算、协调管理政府购买等事务;(2)强化合同监管,对供应商提供服务的质量、数量、价格水平进行监督,制止暴利;(3)建立责任追究制度和仲裁机构,仲裁机构既可以是专门成立的政府购买仲裁委员会,也可以是一般性的仲裁机构,应按规范的工作程序和规则进行仲裁,解决招投标和履行中的争议;(4)提高监管人员素质,尤其是法律素质,严格依法监管;(5)重视社会监督,建立健全内外结合的全方位、全过程的监督机制,构建一个由决策者、供应商和公共服务消费者组成的互动监管机制,尤其要重视纳税人的监督,切实发挥有效监督的作用。
政府购买公共服务,实质上是将市场机制引入公共行政的领域,用市场机制这只“看不见的手”来克服政府这只“看得见的手”的失灵。由于我国市场经济体制不完善、法律法规体系不健全、信息公开制度尚未形成、有效监督机制尚未建立等现实国情的存在,我国政府购买公共服务改革必须随着配套机制的不断完善而逐步进行。要建立有中国特色的政府购买公共服务法律制度,还需要更多的配套工作:尽快建立健全相关法律法规,适时修改《政府采购法》,出台《政府采购法实施条例》;完善相关配套措施,建立有效的政府购买监督机制,建立政府购买投诉制度、信息公开制度、绩效评估制度、供应商库等。只有这些都做好了,才能让政府购买公共服务充分发挥它的作用。
参考文献:
[1]高斯.生产的制度结构[J].银温泉译.经济社会体制比较,1992,(2):56-57.
[2]冯玉军.法律的交易成本分析[J].法制与社会发展,2001,(6):10-16.
政府采购法实施条例篇3
发达国家迫切希望我国签署《协议》的主要原因,是盯住了我国数额巨大,而且前景广阔的政府采购市场。尽管我国政府采购的金额目前还很难以精确的数字来表达,但如果以一般政府采购规模占GDP的10%比例衡量,我国政府采购金额超过千亿美元,考虑到我国财政支出相当一部分还承担着建设性支出的功能,因此,这个数额可能还要大些。在建立社会主义市场经济的过程中,随着政府职能的转换和公共财政管理体制的建立,财政支出的结构将进一步得到调整,采购支出的比重将会不断提高。如此巨大的采购市场及潜力,对那些技术先进,但国内市场饱和、经济增长率较低的西方国家无疑充满了诱惑。
一、WTO《政府采购协议》的背景
1946年起草“关税与贸易总协定”时,由于当时政府采购的市场份额和规模还不大,对国际贸易的影响也未充分显示,因此当时制定的有关条款将其作为例外,排除在总协定约束范围之外。关贸总协定第3条第1款规定,“国内税和其他国内费用,影响产品的国内销售、运输、分配或使用的法令、条例和规定,以及对产品的混合、加工或使用须符合特定数量或比例要求的国内数量限制条例,在对进口国或本国产品实施时,不应对国内生产提供保护”,第5条规定,“不得建立或维持要求产品的混合、加工或使用须符合特定数量或比例的国内数量规则,直接或间接地要求产品的特定数量或比例必须由国内来源供应”。有关国民待遇的总协定第3条第4款规定:“一缔约国领土的产品输入到另一缔约国领土时,在关于产品的国内销售,推销,购买,运输,分配或使用的全部法令,条理和规定方面所享受的待遇,应不低于相同的本国产品所享受的待遇。”但该条第8款却又规定,“本条的规定不适用于有关政府采购供政府共用,非商业转售或非用以生产供应商销售的物品的管理法令,条例和规定,”同时指出,“本条例规定也不妨碍对国内生产者给以特殊的补贴,包括从按本条例规定征收国内税费所得的收人中以及通过政府购买本国新产品的办法,向国内生产者给予补贴。”可见总协定最初的条款中对政府采购所可能造成的贸易歧视严重估计不足,因而给各国政府在其采购活动中实行歧视做法留下了隐患及可乘之机。
由于政府采购没有包括在WTO多边贸易规则之内,政府采购市场便有很大的歧视性和封闭性,在国际贸易自由化的多变体制中形成了一个贸易开放的“盲区”。实际上,许多国家常常通过行政或法律手段,要求本国政府部门或机构在采购供其自身消费的商品时必须优先购买本国产品,以限制外国货物的进口,保护本国供应商的利益。如美国的《购买美国产品法》给予本国厂商以极大的优惠,从政策上和法律上确保政府机关优先购买美国产品,歧视外国商品的进入。同时对外国政府在政府采购中对美国产品的歧视性政策和做法规定了严格的报复程序。因此,西方发达国家常常把歧视性政府采购政策作为非关税壁垒的一种重要措施和其执行对外贸易的重要措施。
随着国际贸易的发展,政府采购的规模越来越大,特别是到了80年代,无论在发达国家还是在发展中国家,政府都成为货物贸易和服务贸易中的最大买主。据估计,国际政府采购总额每年都达数千亿美元,占世界贸易总额的10%以上。但由于政府采购不受关贸总协定国民待遇的限制,也不适用其最惠国待遇条款,各国可自由优待本国产品或某外国产品而歧视他国产品,导致大量国际贸易活动背离总协定的规则。歧视性政府采购已日益发展为国际贸易中的一个严重障碍,越来越受到人们的关注。
二、《政府采购协议》的签订及主要内容
(一)《政府采购协议》的签订
WTO的宗旨之一是促进贸易自由化。二战后,各国急于恢复国内经济,面对美国产品的强大竞争力,纷纷采取贸易保护主义,虽然二战后各国关税总水平在不断下降,但非关税壁垒却不断增多,据统计,仅仅世界贸易组织成员国的非关税保护措施就有1200多种,政府采购市场更是铜墙铁壁。各国都强调政府采购对民族产业支持的重要性,如日本、韩国的政府购买对汽车和电子等产业的发展、崛起就起来巨大的作用,特别在60、70年代,幼稚产业保护论和进口替代论等流行一时。由于政府采购的规模越来越大,如何评价第8款的政府采购规定,早就在关贸总协定引起各国争论。
在总协定第七轮多边谈判中,政府采购问题终于被纳入东京回合谈判范围,并于1976年7月成立了政府采购的分题组,专门谈判政府采购问题。从性质上说,政府采购谈判内容带有技术性问题,具体争论的问题有:①无差别原则的例外允许的程度;②公开原则的适用范围有多大;③适用限额如何确定;④政府采购的范围要扩大到什么程度;⑤是否同意发展中国家的特别处理等。
经过长期的讨价还价,东京回合多边贸易谈判于1979年4月12日在日内瓦签订了《政府采购协议》。《协议》规定基于国家安全而采购的必要物品、或是根据维持公共秩序、卫生防疫上的需要而采取的限制措施可以例外,可以不适用于《协议》的要求。要求各国放弃对本国供应者及产品的价格优惠,并对政府采购合同的投标与开标程序做出详细规定,以确保政府的各种规章制度不被用来偏袒和保护本国厂商及本国产品,而对外国供应者及其产品实行差别待遇。《协议》规定凡政府采购的价值达到或超过15万特别提款权的,其采购的法律,规则,程序和措施,应无条件地向其他缔约国的产品和供应者提供优惠待遇。此种优惠待遇不得低于向国内和任何第三国的产品和供应者所提供的待遇。采购所规定的技术要求,应是性能方面的,而不是设计方面的,并应以国际标准,或公认的国家标准为依据,不得借此给国际贸易设置障碍。为确保供应商在一个平等的水平上进行公平竞争,应采取招标的程序进行。地方政府公共机构以及与政府有关的机构所采购的物品,作为《协议》以后的努力目标。该《协议》于1981年1月1日起对届时已接受或加入该<协议)的各国政府开始生效。
1987年,《协议》的缔约方对1979年《协议》做了修改。1993年,各缔约国在乌拉圭回合的谈判上,又在东京回合的基础上就《政府采购协议》达成了新的内容,新《协议》扩大了旧《协议》的适用范围。
(二)《政府采购协议》的主要内容
1、 协议的宗旨和基本目标
a.通过建立一个有效的关于政府采购的法律、规则、程序和措施方面的权利与义务的多边框架,实现世界贸易的扩大和更大 程度的自由化,改善协凋世界贸易运行的环境;
b.各国关于政府采购的法律规章和程序作法均不得对国内供应商提供保护,以在国内外供应商之间实行差别待遇;
c.各国应提高政府采购法规及程序作法的透明度;
d.建立磋商、监督和争端解决的国际程序,以确保有关政府采购的法则能得到公正、迅速和有效地执行,维持权利和义务的平衡;
e.发展中国家特别是最不发达国家的发展、财政与贸易需要应给予特别的考虑。
2、协议的适用范围
a.从采购主体而言,“协议”适用于一国政府部门、机构或其机构。各国可在加入“协议”时提交—份清单,列明本国适用 “协议”的有关单位。这样做的目的在于,只有列入清单的单位才接受“协议”约束和支配,名单以外的其它政府部门或地方政府的采购则不受约束。由于世界各国政府采购的领域有很大差别,签署国在适用“协议”的主体范围上各有不同也就不足为奇了。例如在日本,“协议”的适用范围是所有中央政府机关(包括司法、立法机关)、47个都道府县和12个政令制定城市政府机关以及84个特殊法人;在美国,为所有的中央政府机关、37个州政府机关以及包括田纳西河流管理局和圣劳伦斯航路开发公司在内的11个政府下属机构;在加拿大,则为所有的中央政府机关(包括部分司法机关,但不含立法机关)和9个联邦下属企业。
b.从采购对象来看,“协议”适用于以任何契约形式采购产品、建筑工程和服务(以及产品与服务的联合采购),包括购买、租赁、分期付款购买、有无期权购买等。但“协议”不适用于基本建设工程的特许合同的采购,如BOT等。
c.从采购限额上看,“协议”的适用限额规定在附件中,对各签署国中央政府而言,达到13万特别提款权以上的采购均要适用“协议”;对于地方政府和其他主体,由各签署国根据本国的实际情况做出承诺。
d.“协议”第23条规定了“协议”的例外,即不适用于“协议”的几种情形。一是缔约方有权在采购武器、弹药或战争物资,或采购为国家安全或国防目的所需的物资等方面采取其认为必要的行动;缔约方政府有权采取必要措施以维护公共道德、秩序或安全,人类、动植物的生命与健康,知识产权或为保护残疾人、慈善机构或劳改产品而采取必要措施。
3、协议的其他内容
协议还在“技术规范”、“供应商资格审查”、“招标程序”和“质疑与争端解决”等方面作了详细的规定。
三、协议对国际政府采购市场的开放的影响
政府采购协议的主要目的是限制购买国货政策,把国际竞争因素引入国内政府采购市场。为了达到这一目的,《协议》确立了由政府实体部门承担非歧视采购的这一具有深远意义的义务,包括国民待遇和保证投标程序透明度的详细措施。然而,承担这种义务的交易是在有限的范围内,即《协议》仅适用于签字国家提交的附表上的实体部门。
由于采购授标决定具有的敏感性,许多签字国家又有传统的采购国货的政策,因此协议的执行一直不很顺利,特别是头几年,签字国向政府采购委员会申报了一系列没有按标准执行的案件。当然,有些问题通过双边协商和委员会会议的讨论后得到了解决。
政府采购法实施条例篇4
我国从1998年开始推行政府采购制度以来，政府采购规模呈现逐年快速增长势头，特别是《政府采购法》的颁布实施，使政府采购步入了法制化轨道。
据统计，从1998年至2005年，全国政府采购规模年平均增长77.9％，2005年达到2927.6亿元，2006年突破3600亿元，占到全国当年GDP的1.74％，财政支出的8.8%。政府采购对提高财政资金使用效益，维护国家利益和社会公共利益，促进廉政建设发挥了重要作用。
同时，由于政府采购在我国是一项新生事物，随着采购规模和采购范围的不断扩大，仅靠一部原则性的《政府采购法》已经不能满足实际工作需要。因此，完善和配套政府采购法律体系成为政府采购管理和运行体制的趋势。
一、法律体系不完善带来的影响
（一）对集中采购机构的设置和行政隶属关系不明确，造成政府集中采购机构设置不统一，给政府采购执行带来诸多问题 。
（二）对法定和委托界定不明晰，导致大量集中采购业务委托社会中介采购，政府集中采购机构的主渠道作用难以发挥。
（三）与《招标投标法》衔接不畅，在实现政策目标方面的规定过于原则，在具体实施过程中难以落实。
二、进一步完善政府采购制度的建议
（一）尽快出台《政府采购法实施条例》，配套和完善相关法律规定。
《政府采购法》已颁布实施四年了，与之配套的实施条例始却终没有出台，背后的原因固然复杂，但通过实施条例毕竟可以弥补现行法律的缺陷和不足，有助于理顺政府采购管理和运行体制，为政府采购当事人依法行政提供更为充足的法律保障。因此，制定出台《政府采购法实施条例》已经到了刻不容缓的地步。
同时，应加快相关配套制度的建设。一是积极应对国际市场挑战，从维护国家经济发展和产业安全的高度，研究制定我国在加入WTO《政府采购协议》（GPA）的政府采购运行规则和监管模式，充分利用政府采购的政策功能保护国内产业，支持自主创新；二是结合政务公开和依法行政，按照《政府采购法》的总体框架，对行业和部门已经出台的关于政府采购的行政规章应进行必要的修订、补充和完善，避免相互间的冲突和交叉，尤其是要搞好《政府采购法》和《招标投标法》的衔接，尽快形成全国统一规范的政府采购法律制度体系。
（二）在“管采分离”的基础上，逐步建立监督管理、采购执行和采购人三位一体、相互制衡的政府采购管理和运行体制。
首先，要严格按照《政府采购法》“政府采购监督管理部门不得设置集中采购机构”的规定，将财政部门管辖的集中采购机构与之“脱钩”，实现监督管理机构与集中采购机构真正意义上的分离。
其次，以规范政府采购各当事人的利益行为为中心，进一步明确监督管理部门、集中采购机构和采购人的权利、义务和职责，形成三者之间相互平等、相互监督的管理和运行机制。
第三，强化纪检监察和审计部门的外部监督职能，严格对政府采购全过程的监督和管理。纪检监察部门派驻各采购预算单位的工作人员要从提出采购需求开始介入采购过程，对采购预算编制、采购方式和机构选定、评委组成和专家抽取过程、开评标现场、中标结果确认、采购合同签订与验收以及货款支付等各个环节进行全程监督，确保环环相扣，规范执行。审计部门应加大对政府采购项目的审计力度，不仅要对集中采购机构进行定期专项审计，也要对监督管理部门在审核采购预算、确定采购方式、委托采购机构、集中支付等环节进行严格审查，对重大采购项目单位履行政府采购程序和规定的情况进行督察。
（三）进一步明确集中采购机构的定位和机构设置要求，加强对集中采购工作的领导和协调。
一是要统一集中采购机构的设置和隶属关系。为确保政府集中采购能够不受干扰，独立行使招标采购职能，按照集中机构不隶属于任何部门的法律规定，政府集中采购机构应明确隶属本级人民政府直接管理。集中采购机构作为事业法人，其人员和业务经费应由本级财政给予全额补贴，机构性质可考虑参照公务员管理。
政府采购法实施条例篇5
（一）政府采购的类型和特点与科技型中小企业的创新激励按照政府采购对企业创新的影响，政府采购的类型分为四种：一种是常规性采购，公共部门购买非研发要求的产品，但是，在招投标过程中考虑创新标准，属于“温和促进型”。第二种是战略型采购，公共部门规定采购的具体技术或服务，此种技术采购与部门政策联系紧密，将有利于中小企业核心技术研发。第三种类型不同于采购商品和服务，公共部门直接购买研发以支持政府活动及相关决策。也是一种商业化前研发采购，政府并不一定要购买研发的产品和服务，美国跨部门的中小企业创新计划（SBIR）就是充分运用了此种方式。这种以创新为导向的公共采购方式降低了科技型中小企业在发展早期阶段的金融风险。第四种政府不仅完成采购任务，同时支持私营部门对创新产品的购买。当创新产品的最终使用者是私营部门时，政府可采取直接补贴采购者的方式促进新产品的应用，此种方式有利于鼓励国家战略性行业科技型企业发展。政府部门可同时采用多种方式采购中小企业科技型产品，促进企业关键核心技术的研发和其他创新过程。
（二）政府采购的时机与科技型中小企业生命周期Galbraith（1982）首次提出六阶段的科技型企业生命周期模型，分别为第一阶段，原始证明阶段（proof-of-principlestage）；第二阶段，原型阶段（prototypestage）；第三阶段，模型工厂阶段（model-shopstage）；第四阶段，启动阶段（start-upstage）；第五阶段，自然成长阶段（naturalgrowthstage）；第六阶段，战略动机阶段（strate-gicmaneuver-ring）。在整个生命周期阶段内，技术创新都是科技型中小企业关注的重点，都需要外部的相关支持，但是，也有发展的瓶颈和关注点的差异，[1]更容易受到发展限制，政策支持必不可少。在原始证明、原型、模型工厂和启动阶段，以供给类如公共科技投入、示范工程等政策干预为主，也可以采用政府采购中小企业研发活动的方式，以降低企业研发风险和成本，提高公众对此类技术的认知度，初步试探市场对新技术的接受度，为种子型科技型中小企业的新技术应用提供市场检验。在自然成长阶段和战略动机阶段，科技型中小企业的关键技术已突破，并产生了主导技术设计，也经受住了前期市场的考验，政府采购中小企业产品和服务将极大促进新兴产业的发展壮大。
（三）政府采购政策、法规、程序及服务与科技型中小企业参与政府采购的积极性科技型中小企业参与政府采购的积极性主要受以下因素影响：一是中小企业申请政府采购的程序是否便利，影响企业的参与成本。二是中小企业在申请政府采购过程中是否有相关部门的协助和指导。三是中小企业参与采购过程中信息是否对称。四是是否有更便捷的咨询等服务。因此，可通过制定便利的程序，降低参与成本；提供协助指导与咨询服务，制定优惠政策及相关法规，提高科技型中小企业的参与积极性。
（四）政府采购与科技型中小企业产品供给之间可能存在的矛盾主要矛盾体现在以下几个方面：一是政府采购所指向的产品需求与科技型中小企业产品供给之间的矛盾。二是科技型中小企业的产品是否符合相关采购法的质量及性能标准。三是《政府采购法》、《招标投标法》等法规及实施细则之间的矛盾，阻碍中小企业参与政府采购。政府采购应向科技型中小企业适当倾斜，解决上述矛盾，为中小企业参与政府采购提供良好的环境与通道，消除政府采购政策、法规中对中小企业参与采购的阻碍因素。
二、发达国家利用政府采购促进科技型中小企业发展的经验
美国、澳大利亚、德国、荷兰和英国等国纷纷制定“创新导向的政府采购计划”，充分发挥政府采购的政策效力，利用政府采购促进创新，推进科技型中小企业发展。发达国家在制定政府采购规划时，根据本国中小企业发展的阶段及特点，充分发挥政府采购的导向功能，将创新标准引入具体的采购项目中，取得了较好的成效。
（一）从为公共部门提供技术解决方案着手，鼓励中小企业进行用户导向的应用型创新例如，澳大利亚维多利亚州的中小企业市场验证项目（MVP），中小企业的研发投入旨在为公共部门提供技术解决方案，主要目标是将创新性采购文化融入政府部门，刺激和支持国内企业创新活动，提高政府公共服务水平。MVP通过研发投入和市场验证推进政府与商业部门之间的紧密联系，促进研发项目的商业化和用户导向的应用型创新。此项目包括三个阶段：技术需求分解细化阶段、可行性研究阶段和概念论证阶段，涉及两个利益主体：政府部门和中小企业。MVP要求政府部门明确其技术需求，并在此基础上广泛征集具体解决方案，中小企业优先享有承担项目的机会。MVP项目实施效果良好，具有以下特点：一是由于项目是非强制政府部门给予中小企业保留采购份额，公共部门在采购过程中可能会过于考虑成本，采购人员也因风险规避而不采购中小企业产品，因此，项目一方面要求采购部门明确技术需求，另一方面，通过市场创新、奖金激励（必要的时候使用）等方式鼓励中小企业参与。二是项目的核心是充分激发公共部门和中小企业的参与兴趣，因此项目主要采用技术拉动机制，参与主体对特定研发创新的需求将拉动新技术的市场化。第三，中小企业在实施项目过程中，拥有自己的知识产权，他们可以将相应的技术进行商业化，澳大利亚维多利亚州政府保留使用解决方案的权利。
（二）从公共部门采购中小企业科技型产品的障碍着手，制定并调整项目和政策方案例如，韩国自从1996年就开始实施《中小企业科技产品公共采购的新技术采购保障项目》，2005年项目作了相关修订。最初政府从中小企业购买科技产品的比例还不到采购总量的3%，项目实施效果不佳。韩国相关部门调查总结，项目实施不力的主要原因如下：①缺乏立法约束，②新技术认证才实施两三年，缺乏产品性能认证，中小企业很难从中获得认证。③审计监察署主要关心项目采购是否符合相应的采购程序。采购部门更倾向于公开招标的方式采购，以避免可能出现问题，中小企业很难从招标中获得采购合同。2005～2006年项目基于以上问题进行了修正，如表1所示，修正的内容主要体现在：①为中小企业产品引入保险机制。②调整性能认证系统。③建立推进中小企业技术产品采购的相关部门。④通过提高政府采购中小企业技术产品的目标比例体系，规定新产品的20%必须从中小企业购买，提高公共采购的有效性，具体如表1所示。2005年政府采购达到9.3%，2010年已超过10%，金额达到约19亿美元，是项目修正前的3倍，项目实施效果显著。
（三）利用商业化前采购培育种子期科技型中小企业美国小企业创新研究计划（SBIR）、英国小企业研究促进计划（SBRI）等都运用商业化前采购（pre-commercialprocurement）方式培育科技型中小企业。例如，在可行性研究阶段，美国、英国、澳大利亚都分别给予10万美元、15万美元和10万澳元的资助。在企业发展阶段，针对具有商业化潜力的项目，在美国获得1～2年最高75万美元的资助，在英国可获得39万美元～160万美元的资助，在澳大利亚高达上千万澳元。企业进入发展期后转向采购计划或从其他投资者获得另外资金。
（四）确定新兴技术及战略发展领域，制定有条件的中小企业研发促进采购项目（Procurement-conditionalSMER&Dprogramme）例如，韩国政府确定政府扶持的核心技术及新兴产业，例如，新能源等，若特定组织机构（包括政府、公共机构或私营机构）购买中小企业新技术产品和进口替代产品，韩国中小企业署（TheKoreaSmallandMediumBusinessAdministra-tion，SMBA）将提供内部研发（domesticR&D）费用资助。根据项目参与主体差异，政府承担不同比例的资助，对于私营项目政府提供55%研发费用资金，采购机构20%，公司承担25%；合作项目，政府承担50%，采购机构25%，公司承担25%。由国内买方例如大集团或者公共机构发起的先导项目，并通过认证程序，将获得5亿韩元，发展期必须不长于2年。如果是较高的经济可行性且成功率高的先导项目可以获得相关部门的联合资助。实用价值强的项目，如果新产品开发是由国外买方订购，将获得优惠信贷，政府也会资助成本的50%，但上限是1.5亿韩元，发展期在一年以内。2002～2009年间，韩国政府共资助1499亿韩元（约合1.4亿美元），共计889个项目。项目支持的中小企业技术水平明显提高，技术差距不断缩小。
（五）强制性保留从中小企业采购的份额美国制定《小企业法》资助和保护小企业，相关法律专门规定政府的整体目标是小企业每年获取的政府采购主合同金额不少于总合同金额的23%，联邦政府10万美元以下的项目必须从中小企业采购。法国为科技型中小企业预留15%的公共采购基金，也就是说，如果每年有100万欧元的公共采购资金，将为创新型中小企业预留15万欧元。2006年韩国相关法律规定，政府从中小企业的采购份额要达到10%。
（六）为科技型中小企业提供公共采购便利和法律保障美国政府制定长效的实施保障体系促进小企业创新发展：一是制定并修订《小企业法》等专门法律，保障小企业每年获取的政府采购份额，并为小企业提供一系列便利措施。1994年颁布《联邦采购简化法》简化政府采购程序，将政府可使用简化采购程序的上限由2.5万美元提高到10万美元。二是制定详细的联邦采购条例（FederalAcquisitionRegulation），对联邦政府采购产品提供实施指导。三是设立小企业管理局（SBA），是直属的联邦政府机构，各州设立小企业办公室，帮助小企业获得法律规定的政府采购份额。[2]澳大利亚维多利亚州MVP团队为中小企业提供标准合同、法律咨询等服务。
（七）构建科技型中小企业创新网络平台，促进产学研合作创新在澳大利亚维多利亚州中小企业市场验证项目（MVP）实施过程中，2/3进入项目提议阶段（proposalstage）的中小企业都有与其他中小企业、大学及研发机构合作的意愿。在调查的20家承担可行性研究项目的中小企业中，有12家企业与其他研发组织机构建立了合作伙伴关系。为此，维多利亚州创新、产业和区域发展署专门建立中小企业数据库，构建创新网络平台，鼓励中小企业找到与项目研发匹配的合作伙伴，共同促进具体领域的研发和战略制定。MVP是全程资助项目，对中小企业具有很强的吸引力，信息平台的构建不仅提高了项目的成功率和资金的使用效率，也促进了公共部门、企业与学术界的交流。
三、对我国利用政府采购促进科技型中小企业发展的启示
（一）完善有利于科技型中小企业发展的政府采购的法规与制度我国在政府采购方面的法律体系还非常不健全，政府采购只是单纯的财政支出控制手段，需要向兼有财政支出治理和国家宏观调控双重功能转变，进一步发挥政府采购促进科技型中小企业创新发展的功能。积极采购中小企业的产品还主要停留在目标、原则指导上，对科技型中小企业并没有相关说明，政府采购政策中没有明确的创新导向，也没有出台具体的实施细则指导操作层面。建议在促进中小企业发展的相关法规中，对科技型中小企业扶持的范围、优先次序、扶持力度等作出明确规定，对政府采购程序、方法、效果评价方法、审核和监督方法等作出具体规定。[3]建议增加“为科技型中小企业预留采购份额”条款，效仿美国制定详细的采购实施操作规则，确保实现科技型中小企业参与政府采购的份额目标。尽快公布创新产品采购目录，明确国家创新导向和政府技术需求，鼓励中小企业参与政府采购竞标。尽快制定《政府采购咨询专家管理办法》等配套法律法规，充分考虑科技型中小企业诉求，建立完善的政府采购制度。
（二）多样化采购科技型中小企业产品和服务我国应积极采用多种采购形式，扩展采购范围，主要体现在以下几个方面：一是在政府采购产品中优先考虑科技型中小企业创新型产品和服务项目。二是依据企业发展阶段划分，在原始证明、原型、模型工厂和启动阶段，采取商业化前采购对科技型中小企业创新活动给予支持。三是在新兴技术及重要的战略发展领域，制定有条件的中小企业研发促进采购项目。效仿韩国根据采购主体的差异，政策给予不同比例的资助。
（三）明确科技型中小企业认证，建立中小企业科技型产品性能认证和保险制度我国在政府采购过程中有两个倾向：购买国外厂商的产品和国内知名大企业产品，小企业产品常遭受品牌、质量和性能等方面的歧视而被拒之门外，需要从以下方面着手，矫正政府的采购倾向：一是制定科技型中小企业认证标准，由当地科技部门组织相关机构认证，将符合条件企业纳入政府采购供应商数据库。例如，天津已先行先试，2011年开始建立科技型中小企业政府采购供应商库，将拥有自主知识产权、掌握核心技术和创新活跃的企业纳入其中，在政府采购中优先考虑。二是积极制定符合科技型中小企业产品的性能认证和保险体系，对符合质量、性能标准的中小企业科技型产品优先考虑。三是制定买方免责条款，政府工作人员采购符合性能认证等条件的科技型产品给予免责。
（四）从单一支持企业扩展到重视产学研合作、科技型中小企业集群培育科技型中小企业发展过程中有技术、人才、资金等各方面需要，单独依靠自身力量很难完成复杂前沿技术的研发与推广，因此，在采购过程中，支持科技型中小企业与大学、科研机构等进行产学研合作，鼓励各方主体形成联合体，共同申请政府采购项目（在联合申报向中小企业倾斜的政府采购中，科技型中小企业的协议合同金额与联合体合同总金额占比需达到一定比例）。政府采购中充分考虑科技型中小企业集群成长和升级中的关键技术和配套技术瓶颈，以及地方重点优势产业整个产业链条设计与关键配套技术需求，支持地方优势产业的科技型中小企业集群的研发创新活动。[4]
（五）采取多种措施激发科技型中小企业参与政府采购的积极性一是设立专门的组织机构引导科技型中小企业采购，协调、落实和监督各部门对中小企业的政府采购情况。二是将政府采购承包合同尽量分包，规定一定金额以下的采购合同优先考虑中小企业。三是中小企业在参与政府采购项目过程中研发的新技术、新产品拥有其知识产权。四是简化中小企业申请政府采购项目的程序。五是构建中小企业科技创新服务平台，为企业提供信息、技术、试验、检测和新技术推广等创新支持服务。
政府采购法实施条例篇6
[关键词]高等学校；教学及科研设备；政府采购
[DOI]10.13939/ki.zgsc.2016.36.048
高等学校使用财政性资金进行的采购行为，大部分属于政府采购。按采购品目及预算额度划分，在《中央预算单位2015―2016年政府集中采购目录及标准》目录内的货物采购属集中采购，限额以上目录以外的政府采购行为属于分散采购，高等学校采购用于教学及科研任务的仪器设备大多属于分散采购。以吉林大学为例，2015年货物类政府采购总量中，95%的采购项目都属于分散采购，这类采购项目的特点是种类繁多，专业性极强，市场竞争不充分。目前，我国招投标及政府采购法律法规体系庞大复杂，而专业设备的采购人代表往往是致力于科研工作的学者，让这些学者遵循上述法律法规体系成功完成采购任务就显得非常困难。如何在现有法律法规条件下，成功完成高校教学及科研设备采购任务，已成为高校政府采购工作者关注的热点问题。
1 既满足使用需求，又不能忽略政府采购程序，重在前期市场调研
从2003年《中华人民共和国政府采购法》颁布到2015年《中华人民共和国政府采购法实施条例》出台，我国政府采购工作重心经历了由“程序导向”向“结果导向”的巨大转变。买到教师满意的教学及科研设备是高校政府采购的根本目的，同时，采购过程公开透明、监督到位、严格问责又是实现采购目的的有力保障。因此，兼顾需求与程序就成为采购成败的关键。要抓住这个关键，采购人具体要完成哪些工作呢？进行广泛、深入、客观的市场调研，利用政府采购法律法规打造供应商积极参与的竞争平台。落到实处就是依靠完备的市场调研，编制合格的采购文件。
2 编制采购文件要避免排斥潜在供应商
上述采购文件包括：招标文件、竞争性谈判文件、竞争性磋商文件、询价文件等。以招标文件为例，招标文件是招标人向潜在投标人发出并告知项目需求、招标投标活动规则和合同条件等信息的要约邀请文件，是招标投标活动的主要依据，对招标投标活动各方均具有法律约束力。虽然各种政府采购方式采用了不同的采购文件名称，但在采购活动中的作用类似。采购文件在最大限度满足采购人需求的同时，要避免出现“排他性”条款。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第 18 号）第21条规定：“招标文件不得要求或者标明特定的投标人或者产品，以及含有倾向性或者排斥潜在投标人的其他内容。”《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号）第十条规定：“谈判文件、询价通知书不得要求或者标明供应商名称或者特定货物的品牌，不得含有指向特定供应商的技术、服务等条件。”如何判断技术及商务条款有无“排他性”？只要该条款满足“有三个以上品牌符合要求”即可判定无“排他性”。因此，采购人在采购活动开始前的市场调研工作，必须选择三个以上满足采购需求的品牌产品开展，基于上述产品的技术及商务条件编制的采购文件就不会受到潜在供应商的质疑。然而，经常遇到这种情况，某一领域设备参考厂商少，各品牌之间层次相差很大，用技术及商务要求确立的平台失衡，品质好、价格好高的产品缺乏竞争积极性。这时就要通过科学量化的评审方法使公平竞争平台重新建立起来。
3 根据采购项目特点选择合适的评审方法
政府采购活动的评审方法包括最低价法和综合评分法。最低价法要求采购人用技术和商务要求设一道门槛，入门的供应商不少于三家，报价最低的供应商成交，因此，技术、服务等标准统一的货物和服务项目，应当采用最低价法。但实际工作中，最低价法经常无法甄选出满足采购需求的产品，这就需要启用综合评分法。综合评分法要求评审标准中的分值设置客观合理，而且与评审因素的量化指标相对应，并在采购文件中详细载明。实践证明，高校采购科研设备往往借助综合评分法才能成功完成采购任务。以我校国家重点实验室采购一台LPCVD为例，能够满足采购人基本需求的供货商只有五家，该设备的核心技术难点是稳定运行的最高温度，最好的设备能够在1300℃稳定运行，但价格昂贵；而在1000℃稳定运行的设备，价格低廉，但设备使用单位部分高温试验无法完成。于是，我校采购中心果断采用综合评分法，技术优势与价格优势之间在事先设计好的综合比分平台上展开激烈角逐，采购人最终买到了性价比最高的产品。《财政部关于加强政府采购货物和服务项目价格评审管理的通知》规定“综合评分法中的价格分统一采用低价优先法计算，即满足招标文件要求且投标价格最低的投标报价为评标基准价，其价格分为满分”，《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》同时也规定竞争性磋商最低报价为评审基准价。这使低端设备能凭借价格优势积极参与，高端设备凭借技术优势也具备参与积极性，同时又不敢倚仗技术优势漫天要价。综上，只有在采购人充分调研市场的前提下，配合科学合理的分值设置，才能充分发挥出综合评分法的优势。
4 不具备公开招标条件的采购项目应选择其他非招标政府采购方式采购
公开招标是政府采购方式中的一种，《中央预算单位2015―2016年政府集中采购目录及标准》规定120万元人民币以上的货物及服务采购必须采用公开招标方式进行。依据《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号）、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》，采购人在取得主管预算单位批准后，可以选择适当的非招标采购方式采购技术复杂的教学及科研设备，非招标采购方式包括竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源和询价采购。在前不久召开的部属高校政府采购工作会上交流发现，很多高校公开招标数额标准以下的采购项目存在“过度招标”的问题。不能根据采购项目特点灵活选择政府采购方式，会导致采购任务失败或滋长围标串标的现象出现。
财政部在《〈中华人民共和国政府采购法实施条例〉释义》中明确指出“分散采购的组织主体是各采购人，采购人可以自己组织开展采购”。高校在采购教学科研设备领域具有人才和技术方面的先决优势，依靠优势条件，遵循相关法律法规，不断摸索规律，定能打造出公平交易平台，逐步形成统一开放、竞争有序的高校教学及科研设备政府采购市场体系。
参考文献：
[1]中华人民共和国政府采购法[J].中华人民共和国国务院公报，2002（21）.
[2]中华人民共和国政府采购法实施条例[Z].中华人民共和国国务院公报，2015（7）.
[3]政府采购货物和服务招标投标管理办法[Z].中华人民共和国财政部公告，2004（7）.
[4]许金元.关于政府采购排他性问题的思考[J].中国政府采购，2015（1）：64-65.
政府采购法实施条例篇7
关键词：政府采购政府采购法监督制度完善
《中华人民共和国政府采购法》（以下简称政府采购法）由中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议于2002年6月29日颁布，自2003年1月1日起实施。该法的颁布，充分体现了党中央、国务院和全国人大对推进政府采购制度改革的信心和高度重视。这是我国财政法制建设所取得的又一重要成果，标志着我国政府采购制度改革将进入一个全面发展时期。深刻认识《政府采购法》颁布的重要意义，对于落实十五届六中全会决议有关决定和中央纪委反腐倡廉措施，促进廉政建设，树立党和政府的良好形象，全面提高财政依法行政水平，促进财政改革目标的实现，以及广泛发挥政府采购市场在经济中的作用，都具有十分重大的现实意义和深远的历史意义。其主要体现在六个方面：
一、政府采购法的作用和意义
(一)有利于规范政府采购行为，促进依法行政目标的实现。
在政府采购制度运行中，政府行为具有双重性。政府从事管理时，是代表国家履行管理职责，而在采购交易时，政府作为采购的一方，又是市场的参与者。如果缺乏法制规范和约束，则这种双重性在实际采购中常常被混淆，所以出现了一些部门凭借手中的权力，凌驾于市场规则之上，从而损害了正常的市场秩序和政府采购制度。正因如此，政府的采购行为对市场和宏观经济运行有着举足轻重的影响，与单纯的商业行为是有本质区别的。《政府采购法》的建立，可以明确管理职能与采购职能，一方面要使政府采购受市场规则和法律的约束，交易行为平等，另一方面又要保证政府通过采购政策调控经济，维护市场秩序，真正形成管理职能与采购职能相分离的管理机制。
(二)有利于提高财政资金使用效益和财政支出管理水平。
在传统财政支出管理体制和政府采购模式下，由于采购的决策程序不科学，采购行为不规范，操作程序不透明，势必影响政府采购资金的有效使用。建立健全政府采购法制，将政府采购程序和方式，以及资金拨付办法法律化，就可以充分发挥政府采购的积极效应，有利于提高财政资金的使用效益。
(三)有利于从源头上遏制腐败现象的发生。
从1999年开始，中纪委就把推行政府采购制度作为从源头上预防和治理腐败的重要措施之一，党的十五届六中全会通过的《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》，明确提出推行政府采购制度是党风建设的一项重要内容。政府采购工作纳入法律化管理后，强化了对采购行为的约束力，进而有助于上述措施和决定的落实，并为惩处腐败提供了法律依据和手段。
(四)有利于保护民族产业。根据WTO的有关规定，我国在加入WTO有关政府采购协定之前，政府采购将是WTO所能够接受的合法的壁垒，也就是说国家可以不受限制地在政府采购这个领域里设立非关税贸易壁垒、限制进口商品、保护国内商品。《政府采购法》的颁布实施，为在全面开放政府采购市场之前，实施扶持国内企业发展等政策提供了法律保护。我们可以充分发挥政府采购非关税贸易壁垒作用，保护和支持民族企业的发展，增强国内企业自我发展能力和国际竞争力。
十六届五中全会提出“必须提高自主创新能力”，“把增强自主创新能力作为科学技术发展的战略基点和调整产业结构、转变增长方式的中心环节”，“形成一批拥有自主知识产权和知名品牌、国际竞争力较强的优势企业”，这意味着“自主创新”已由理念上升至运筹层面。总理在不久前科学技术奖励大会上所说的：“必须加强原始创新、集成创新和在引进技术基础上的消化吸收，在关键领域掌握更多的自主知识产权，在科学前沿和战略高技术领域占有一席之地。”更是提出了明确要
二、我国现行政府采购法存在的缺陷
由于我国《政府采购法》尚有诸多缺漏，致使《政府采购法》未能充分有效地发挥保护政府采购当事人合法权益，遏阻违法行为、规范政府采购市场发展的功能与目的，我国政府采购市场的完善也因此缺乏一套自我发展、自我改良的机制。可以肯定地认为，当前完善我国《政府采购法》已经到了刻不容缓的地步。
(一)政府采购法适用范围狭窄
我国现行的《政府采购法》虽然厘定了其适用范围，但与世界其他国家和地区所确定的适用范围相比，显得狭窄。我国《政府采购法》所明确规范的主体范围是在我国境内的各级国家机关、事业单位和团体组织。在这三类主体范围中，还看不到占垄断地位的国有企业。很显然，我国主张将采购主体公共性、采购所适用的资金的公共性与从事活动的非竟争性结合起来，并按照采购主体的公共性采购资金公共性及从事活动的非竞争性三者并举这一原则来确定政府采购的事实主体，而将国有企业尤其是公用事业排除在适用范围之外，而按照国际通行做法，凡是用政府财政支出中的政府消费支出和投资支出项目，无论采购主体是政府单位、公共机关还是国有企业或者民营企业，都要纳入政府采购法所规范的主体范围。但我国《政府采购法》没有将企业等市场主体的采购行为纳入政府采购范围。立法上的这一缺憾，无疑缩小了《政府采购法》的适用范围。在我国与WTO成员国对等开放政府采购市场时，很难获得扩大国际贸易份额及增进我国供应商出口机会的益处。不仅在理论和实践上造成了严重障碍，而且与国际惯例也严重脱轨。
(二)政府采购方式规范的不完善
政府采购方式是政府采购的主体在进行采购时所使用的方法和依据的程序。但由于公共资金的花费需承担管理责任，所以在政府采购和商业采购实践中形成了截然不同的采购方法或程序美国在政府采购法中规定了许多采购方法，但各种采购方法各具特点，互相补充，相得益彰，适应了不同的采购要求和采购情势。其一，密封投标，也可称为公开招标。该方法是美国传统的采购方法，其适用的条件为:一是时间容许密封投标的招标，投标和评标;二是合同授予的判定基础为价格或其他在与价格有关的因素;三是没有必要与投标人进行有关他们的投标的商谈;四是按合同的估计，会收到一个以上的密封投标。往往在大额采购(采购金额超过25000美元，但合同中不规定订货数量的采购除外)中适用。其二，协商采购，也可称为谈判采购方法。其适用条件为:一是如果适用密封投标条件不具备，订约官员可要求竞争报价;二是由于地方差别，例如法律、法规和贸易结合的差别。间该方法仍在大额采购中适用。其三，单一来源采购。当采用单一来源采购时，需要写出书面说明，即必须包括有关政府寻找可能的替代供应商的努力的信息、以及适合于完全公开竞争程序的技术规格无法确定的理由说明。其四，询价采购。该方法只有在采购金额在2500-25000美元之间时才适用，适用时，各级政府机构均可以采取“货比三家”式程序，使合同签约各方展开激烈的商业竞争，最后才决定订货。其五，征求建议书。征求建议书是一种比较新的采购方法，八十年代才在美国的政府采购法中确立。要求采购主体与少数的供应商或承包商接洽，征求提出建议，再与他们谈判有无可能对其建议书的实质内容作出更改，再从中要求提出“最佳和最后建议”。而我国在《政府采购法》中规定了公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源等采购方式。且对公开招标方式的适用条件规定得最为宽泛即除采用邀请招标、竞争性谈判、询价、单而我国在《政府采购法》中规定了公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源等采购方式。且对公开招标方式的适用条件规定得最为宽泛即除采用邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源等采购方式外，且达到国务院及省级人民政府规定的限额标准以上的，均应实行公开招标方式。从总体上来看，我国在《政府采购法》中对政府采购方式的规定比较薄弱，存在的主要问题是:第一，并没有对各种方式的配合适用做出规定。如就公开招标而言，《政府采购法》确立了其优先适用的地位，并且对公开招标以外的采购方式做出了规定。但未就公开招标与其他方式配合适用作出规定。第二，对某些采购方式的适用条件规定得过于苛刻。如单一来源方式。第三，已有的规定不明确或不严密。如对采用公开招标以外的采购方式的批准，以什么方式提出申请则没有做出规定。第四，对某些采购方式的程序规定过于简单。如单一来源方式。
(三)政府采购监督制度的不完善
虽然现行《政府采购法》对政府采购监督制度有专章的规定，但不可否认，主要存在以下不足：其一，确定的监督范围狭窄。《政府采购法》只限于对政府采购法律法规和政策的执行情况；采购范围、采购方式和采购程序的执行情况；政府采购人员的职业素质和专业技能等内容的监督，而对政府采购之前计划的编制，政府采购合同的履行情况等未能实施监督，没有实现对政府采购的“立体”的监督，给政府采购监督留下死角，造成了监督乏力。其二，缺乏独立的监督主体。我国《政府采购法》第十三条虽然统一了政府采购市场中的监督主体，明确规定各级财政部门为政府采购对象的主管机关，但由于还存在着另一部法律《招标投标法》，故公共采购市场中的监督主体实际上尚未统一，各级发改委和相关的行政机关还在兼任运动员和裁判员的双重角色，各自制定相应的公共采购行政规章，分别管辖属于自己的公共采购项目。公共采购市场中的货物、工程、服务，城市基础设施建设、供水、供电、供热等政府公用事业的采购项目，涉及到公共安全和公共利益的采购项目，涉及到国家稀缺资源和国家利益的公共采购项目等等。这些公共采购项目在我国现行的公共采购法律体系下，还存在着多元的监督主体，大部分都还没有进入各级财政部门的监督视野。其三，缺乏统一的监督规则。现行法律虽然赋予我国各级财政部门对政府采购活动进行监督管理的权力，但《政府采购法》各个章节和条款中，没有详细规定各级财政部门进行监督的实体规则和程序性规则，我们在监督检查的专门章节中也没有发现一些具体的、有效的、强制的监督措施。
(四)国内产业保护的乏力
目前，许多国家对国内政府采购市场的保护政策并非因加人WTO《政府采购协议》而彻底放弃，在不同程度上存在甚至强化了产业保护措施，把对本国政府采购市场的保护作为一项政策目标，即就是国家开放了政府采购市场，但将之与保护国内产业和市场相结合，利用政府采购手段扶持国内中小企业迅速发展。这也是国际上实施政府采购制度的国家和地区的通行做法。在《政府采购法》中对国内产业保护也有一定的制度设计，如第九条规定，政府采购应当有助于促进中小企业发展；第十条规定，政府采购应当采购本国货物、工程和服务。但规定中相当原则，措施非常单薄，远远没有形成保护国内产业的网络，当然不能很好的使我国企业从对外开放政府采购市场中获得合理的利益。例如，2004年11月，北京市政府采购“微软”产品案遭致强烈谴责。最终“微软”无奈出局，持续了十余天的采购微软产品风波最后以各大国产软件商的“胜诉”而告终。之前，也有同样的事件即河北省政府采购“思科”产品案，类似的“保护国货”事件还有许多。这些案件虽然都在强大社会舆论的压力下，给“国货”争取到了政府采购的机会，但却给我们留下了许多值得探讨和深思的法律问题。
(五)保护高技术产品自主创新法律政策的不完善
利用政府采购推进技术创新、产品创新和产业结构升级，维护国家信息安全这是发达国家的普遍做法，政府采购要不以单纯节约资金为目的，要着重体现促进自主创新，推进结构调整，维护国家信息安全。虽然我国《政府采购法》，确定了原则上购买本国货物的规定，在实际上我国政府采购中国品牌产品占了90％，但从政府集中采购目录和采购数量的统计数据分析，目前政府采购的“本国”或“国产”商品，多限于较为低端的日常用品，在高端产品方面，没有一个硬性的比例。这样，不能很好的将一些萌芽的新技术变成产品以及产业化，在政府采购法中，应该再明确一些可实施的条例和细则,以充分体现出对自主创新的高技术产业的倾斜。
三、完善我国政府采购法的构想
针对我国《政府采购法》存在的上述缺陷，笔者认为，应当作出如下完善：(一)扩大《政府采购法》的适用范围
“采购之根本目标在于确定所需要材料的来源，并在需要的时候以尽可能经济的方式按可接受的质量标准获得这些商品。”因此，促进政府采购的经济有效性是各国政府采购法所确立的首要目标。那采购资金来源的公共性无疑是确定政府采购法适用主体的一个首要和根本的标准。但这是一个扩张性的标准，在立法实践中有可能扩大政府采购法适用主体的范畴，因而还需确立其他标准。另外一个标准就是竞争性标准。因为随着公司化或私有化进程以及世界经济和竞争的全球化，原来政府采购法的一些主体正在发生变化，其中一些实体在一定程度上参与了商业性或竞争性的活动，而一旦这些实体从事的活动具有竟争性，那么其业绩则可以通过市场来检验。如果政府要对其进行补贴或管制，则可能会造成竞争扭曲。因此，竞争性应该是确定政府采购法适用主体的另一个重要标准。此标准不仅可以确定处于不断变革中的国有企业的主体地位，而且在这些企业从事竞争性活动时，也可以依据这一标准将其排除适用，从而保证公平的竞争环境。但随着现代政府管理改革和采购理念的现代化又使得第三个标准显得越来越必要。在现代政府改革中，政府大量地利用私人融资的方法来完成一些传统上由政府完成的活动。就这些活动的性质而言，它们仍然具有公共性质。同因此，反映在政府采购法中，就是以采购活动的公益性标准来确定一些私营企业的政府采购法主体地位。由此可见，我国在《政府采购法》中，应将采购所适用的资金的公共性与采购主体从事活动的非竞争性以及公共性结合起来，并按照采购资金公共性为主，兼顾采购主体从事活动的非竞争性以及公共性这样一个原则来确定政府采购的事实主体采购，也就是使用公共资金的组织就可能成为政府采购主体，而无论其形式上是否为公共机构。这无疑扩大了（政府采购法）适用范围。
(二)增强对政府采购方式的规范。
首先，形成完善的政府采购方式体系。一个完善的政府采购法中所包含的采购方式实际上是一个完整的体系。在这个体系中，各种采购方式是有机结合，互相补充，相得益彰。因此，我国应对《政府采购法》中各种采购方式的适用条件进行必要梳理与调整，形成相互融洽与配合的关系。如对公开招标设计其他采购方式予以补充的适用条件。因为尽管公开招标具有公开采购需求，并且也正好符合政府采购公开、公正和竞争的基本原则的特点，但并非完美无瑕。这种采购方式突出的适用条件为:第一，是否明显存在适当的竞争;第二，需要对技术规格和其它的技术说明进行适当的说明;第三，采购的时间要求。如果采购时间紧迫，则这种方法不能适用;第四，要求以价格为基础作出授予合同决策。因此，需要其他采购方式予以补充。其次，必须就采购方式适用条件做出明确合理的规定，以指导和要求采购人在政府采购中根据特定的采购要求和市场条件选择适用特定的采购方式。否则采购人就可能不能选择适当的采购方式，甚至还会为采购人规避公开招标提供条件，使他们采用其“偏爱”的方式，从而为政府采购中的腐败和不正当交易留下了很大的空间和机会。采购方式的适用问题，其核心是保证公开招标方式的尽可能适用。只有在公开招标方式不能适用，符合法定的条件时，才能适用其他方式。如果规定的适用条件不严密或过于苛刻，均可能损害整个政府采购制度的完整性。目前主要对某些采购方式的适用条件进行修订，使其符合现实采购条件。如对单一来源方式适用条件予以扩大，增加招标失败、研究、实验或开发合同、重复合同以及设计竞赛等情形。另外对采购人就适用公开招标以外采购方式报批的方式做出规定。最后，必须对采购程序做出详尽合理的规定。从一定的意义上讲，采购方式与采购程序是密不可分的，互为表里的。选择了特定的采购方式，也就意味着选择了特定的采购程序。但在政府采购法的实态上，却并非尽然。比如，如果政府采购法指明了采购所采用的方式，但对在采用此方式时应该遵循的程序没有详尽合理的规定，则采购方式的适用也将有其名无其实。所以采购程序乃是政府采购法中有关采购方式的进一步深化，并且较之采购方式的适用更加重要。故我国应借鉴国际上政府采购立法与实践的经验对采购程序做出详尽合理的规定，尤其是单一来源采购的程序。
(三)健全政府采购监督制度
首先，扩大监督的范围。监督范围的扩大不应是盲目的，应满足以下条件：
第一，特定性（必须是由政府采购监督对象所实施的行为、）非政府采购监督的对象，如公民实施的行为不能纳人政府采购监督的范围。第二，公共管理性。政府采购监督范中的内容是一种职责行为，是一国政府部门及政府机构或其他直接或间接接受政府控制的企事业单位，为实现政府职能和公共利益而作出的非私人行为。第三，法律性。政府采购监督范围中的内容将产生法律后果。政府采购监督对象的行为应该是一种法律行为，它或是应履行法定义务，或约定义务，或变更法律关系、不能产生法律后果的行为，如资料、纯技术等不属于政府采购监督的范围。只有满足上述条件，才能有的放矢地将政府采购之前计划的编制，政府采购合同的履行情况等内容纳人监督的范围，避免监督的范围无限扩大，而使监督因其不集中更为乏力。
其次，要构建完备的政府采购监督的法律体系。政府采购监督制度的完善,首先要有完善的政府采购监督的法律体系。因为只有具备了完善的监督法律体系,监督主体在行使监督权时有充足的法律依据。《政府采购法》对政府采购活动的规定缺乏可操作性,虽然财政部、监察部于2003年12月17日联合颁布了《政府采购评审专家管理办法》和《集中采购机构监督管理办法》,以及先前财政部颁发的《政府采购信息管理办法》和《招标投标管理办法》,但与完善政府采购监督的实际需要相比,还很不健全。因此,应尽快制定《政府采购法的实施细则》、《政府采购货物与服务招标采购办法》、《政府采购咨询专家管理办法》、《政府采购质疑与投诉办法》、《政府采购人员考核与资格认证》等等,同时出台相关的司法解释,对各种采购方式制订相应的标准采购程序,使《政府采购法》中有关政府采购的监督机制进一步完善。各级地方人大和政府,要根据《政府采购法》的规定,制定与当地政府采购相适应的、具有特色的地方性法规和行政规章,规范本地区各级政府的政府采购。
再次，要建立完善的政府采购监督的程序机制。日本著名的程序法学家谷口安平指出:“在正当程序得到实施的前提下,程序过程本身确实能够发挥给结果以正当性的重要作用”。政府采购的规范化操作离不开严格的制度约束,政府采购的推进正是建立在一套严格的制度约束基础上的,即以制度的约束为基础来规范政府采购行为。同时,政府采购程序越详细、越严密,政府采购监督管理越具有针对性,越易到位。要完善的政府监督机制,必须以完善的政府采购机制作为前提的,政府采购监督,本质上就是对政府采购程序的合法性进行监督,同时进行合理性审查。笔者认为应从政府采购程序和政府采购资金流转方向上,在政府采购的纵向层面,完善政府采购的监督机制。
最后，要建立分工明晰、责任明确的政府采购监督管理体系。时下“以人为本”的口号,在政府采购监督机制中,也应加以提倡。虽然我国对政府采购活动的监督安排了多种方式,但任何法律、法规都是通过人具体执行的。目前,我国法律体系不健全是一个不争的事实,而执法主体责任心不强,执法缺位行为更是比比皆是。加强监督主体的责任控制,增强他们的责任感非常必要。我国政府采购监督主体在采购活动中,存在的主要问题是职能部门、机构监督严重缺位,有时媒体好像成了主要的监督机构;权力机关对财政预算的监督和法律、法规执行情况的监督,在理论上是很完善的,只是有时被虚置了;司法监督是被动监督,它奉行不告不理的中立政策,对政府采购不能进行主动地监督。因此,行政监督的责任非常重大。根据《政府采购法》规定,各级财政部门是政府采购的监督主管部门,行使管理和监督职责,监察机关和审计机关对政府采购活动进行专项监督,这些部门与政府采购关系最为密切,监督更为直接、高效。强化这些行政监督主体的职责,防范监督主体的缺位,就变得十分的重要和必须。
(四)强化对国内产业的保护
可以预料，随着我国政府采购市场对外的进一步开放，国内企业面临着前所未有的国际竞争压力。不利的竞争地位还会加强，严重威胁其生存和发展。保护民族工业，支持国有企业的发展将成为一个突出问题。为了有效解决此问题，我国应在《政府采购法》中增加保护的措施，还可做如下规定：第一，规定政府采购的本地含量，即规定国际采购中本地产品和劳动的含量。这是世界各国较为通川的做法。如美国《购买美国产品法》规定，所进行的国际采购至少购买50％美国国内原材料和产品〔此项条款的作用在于保证国外进口产品中我国劳动力和原材料的含量，从而间接的促进了我国劳动力和原材料的出口，保证了国内工业的发展。第二，给予本国企业以优惠，即在国际招标中允许国内投标人报较高的价格。如美国《购买美国产品法》规定，给予国内投标商10％一30％的价格优惠。我国在进行政府采购过程中，也应在同等条件下，给予国内产品以适当的价格优惠，使我国企业有更多的机会得到更多的资金来充实、发展和壮大自己，从而起到保护国内工业的作用。第三，在某些领域限制或禁止国外企业的进人。本国市场的对外开放是有限度的，以美国为代表的西方发达市场经济国家在涉及国家安全的产品上，往往也未开放其国内市场。因此，我国可以用国家安全、保护环境及外汇平衡等的正当理由，禁止或限制外国供应商进人本国政府采购市场的某些领域，最大限度地购买本国产已实现保护国内工业的目的。
(五)完善政府采购在自主创新方面的措施
要进一步完善《政府采购法》、《预算法》及其配套法规文件。建立财政资金采购自主创新产品制度，形成自主创新产品认证制度、认定标准、评价体系等保证财政资金折光府采购向高技术产品倾斜；对于国家重大建设项目及其他财政性资金做出优先采购自主创新产品规定。通过制定有关信息安全政府采购办法，支持本土企业的自主创新产品。比如，将支持自主创新解释为涉及国家利益和社会公共利益，以便于政府采购合同在履行中面对损害国家和社会公共利益时，有关部门依法终止合同。另外可以考虑在法律中明确，将支持自主创新产品作为任何一份政府采购合同的必备条款。再比如，评标标准应该有所修订，把自主创新的产品在达到使用标准的前提下优先采购纳入评标的标准，使新产品不受价格最低的限制，这是支持自主创新的一个必备条款。关于供应商资格的问题，也应明确规定对有自主创新产品的企业实行优惠待遇不属于差别待遇、歧视性待遇，是合理的条件。并建立以下配套的政策关照。
(一)建立财政性资金采购自主创新产品制度。建立自主创新产品认证制度，建立认定标准和评价体系。由科技部门会同综合经济部门按照公开、公正的程序对自主创新产品进行认定，并向全社会公告。财政部会同有关部门在获得认定的自主创新产品范围内，确定政府采购自主创新产品目录(以下简称目录)，实行动态管理。
加强预算控制，优先安排自主创新项目。各级政府机关、事业单位和团体组织(以下统称采购人)用财政性资金进行采购的，必须优先购买列入目录的产品。采购人在编制年度部门预算时，应当标明自主创新产品。财政部门在预算审批过程中，在采购支出项目已确定的情况下，优先安排采购自主创新产品的预算。发挥财政、审计与监察部门的监督作用，督促采购人自觉采购自主创新产品。
国家重大建设项目以及其他使用财政性资金采购重大装备和产品的项目，有关部门应将承诺采购自主创新产品作为申报立项的条件，并明确采购自主创新产品的具体要求。在国家和地方政府投资的重点工程中，国产设备采购比例一般不得低于总价值的60%。不按要求采购自主创新产品，财政部门不予支付资金。
(二)改进政府采购评审方法，给予自主创新产品优先待遇。在政府采购评审方法中，须考虑自主创新因素。以价格为主的招标项目评标，在满足采购需求的条件下，优先采购自主创新产品。其中，自主创新产品价格高于一般产品的，要根据科技含量和市场竞争程度等因素，对自主创新产品给予一定幅度的价格扣除。自主创新产品企业报价不高于排序第一的一般产品企业报价一定比例的，将优先获得采购合同。以综合评标为主的招标项目，要增加自主创新评分因素并合理设置分值比重。
(三)建立激励自主创新的政府首购和订购制度。国内企业或科研机构生产或开发的试制品和首次投向市场的产品，且符合国民经济发展要求和先进技术发展方向，具有较大市场潜力并需要重点扶持的，经认定，政府进行首购，由采购人直接购买或政府出资购买。
(四)建立本国货物认定制度和购买外国产品审核制度。采购人应根据《中华人民共和国政府采购法》规定，优先购买本国产品。财政部会同有关部门制定本国货物认定标准。采购人需要的产品在中国境内无法获取或者无法以合理的商业条件获取的(在中国境外使用除外)，在采购活动开始前，需由国家权威认证机构予以确认并出具证明。采购外国产品时，坚持有利于企业自主创新或消化吸收核心技术的原则，优先购买向我转让技术的产品。
(五)发挥国防采购扶持自主创新的作用。国防采购应立足于国内自主创新产品和技术。自主创新产品和技术满足国防或国家安全需求的，应优先采购。政府部门对于涉及国家安全的采购项目，应首先采购国内自主创新产品，采购合同应优先授予具有自主创新能力的企业或科研机构。
尾语
对我国《政府采购法》在实际执行中所存在的问题，需要修改和完善的条款，希望引起有关部门的重视修订，从而在我国真正建立起高效、先进、健全、符合市场经济发展规律的财政资金分配、使用、管理制度，使我国的政府采购得以有效运行和迅速发展。总而言之，我国的政府采购任重而道远。
参考文献:
1、曹富国．政府采购方法的选择、适用与程序设计田．中国法学，2000.（4）
2、曹富国，何景成．政府采购管理国际规范实务［M］．北京：企业管理出版社，1998.
3、联邦采购条例：第6.401（a）部分［Z］．
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5、朱建元，全林．政府采购的招标与投标[M]．北京：人民法院出版社，2000．
6、王小能．政府采购法律制度初探[i]．法学研究，2000，(1)
政府采购法实施条例篇8
内蒙古锡林浩特市政务服务（公共资源交易）中心 内蒙古锡林浩特 026000
[摘要]政府采购工作不同于一般的企业采购，有着多方面的约束，是我国在社会主义市场经济下对公共财产管理的重要内容，可以有效提高政府对资金的使用率，规范采购行为，还能在一定程度上遏制政府部门的腐败现象。但是我国目前的政府采购工作仍然不是非常完善，这些不完善存在于多个方面，只有认清到这些不足，并加以更正，我们才能完善相关的工作。
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关键词 ]政府采购；采购制度；立法完善
政府采购是指国家各级政府问了满足日常政务需要或者满足公共服务为目的，利用国家财务资金和政府借款购买货物或相关的服务的行为，政府采购不仅是一种采购行为，更加是一种公共采购的制度，完善合理的政府采购能有效的利用社会资源，提高财政资金的利用效果，是我国财政支出的重要环节。
一、我国政府采购工作现状
2015年4月1日，人民日报全文刊发了《中华人民共和国政府采购法实施条例》，这是备受关注的一项制度条例，从3月1号施行刚好一个月的时间，这是十多年来我国才有了正式的法制约束，可见我国政府采购工作在立法领域的缺失。虽然我国在2003年就了《政府采购法》但是由于缺乏配套制度的配合，这部被寄予厚望的法律，却没能带来实际的成效，依然无法遏制我国政府采购的腐败问题，但是随着这项条例的出现，我国政府采购工作能否得到约束和改善也将提上日程，但无论怎样，这项制度的颁布和实施就是进步，表示着我国政府在这方面的重视。那么这项条例能发挥怎样的作用，取得什么样的效果，都是我们政府能够将政府部门的工作公平、公正、公开的展现在老百姓面前，关键还要看我们的人民群众能起到怎样的监督作用。这项制度要求政府对采购的整个过程全部公开，对采购需求、采购合同的详细内容都将给公众呈现出来，政策是制定了了，但是能够落实到实际的政府工作中还是一个未知数，但不管怎样这些措施和制度条例都标志着我国政府采购工作上了一个新台阶。
二、政府采购工作的主要问题
1、不健全的法律法规
政府采购法的颁布已经超过了十个年头，但是仍然不能遏制我国政府采购工作中的贪腐现象，一方面因为没有配套措施的跟进，一方面也是因为这些法律条文对政府采购工作没有明确的规定，导致法律在实施起来并没有的预想中的效果，而且法律在制定过程中并没有从实际的采购工作作为参考，导致采购中多个环节没有法律可循，让很多不法官员钻了法律的空档[1]。
2、招投标制度的不完善
我国投标制度不能对我国现有的投标行为作出规范化的约束，目前这一块的制度还存在不少的问题，由于投标过程的监管权被分配到不同的行政主管部门，导致监督工作的困难，招标制度中的约束对象不明确，使得监管没有明确的划分，监管过程混乱，弱化了投标制度的实际功能。
3、规章制度对政府采供管理限制不足
预算管理制度不够完善，相关制度不够详细，导致结果浮动大，预算资金得不到相应的控制，主要原因是因为，采供部门没有精确的采购计划，财政部门无法准确的计算出各个行政主管部门对于资金的需求额度，导致划分资金后，相关的政府部门私自挪用采购资金，政府的制度约束力够不着下级的机构，对违法违规现象不能很好地遏制[2]。
4、不合理的采购程序
采购程序的不合理不规范，导致很多政府部门对采购厂商和企业的违约现象无动于衷，某些地方政府利用采购程序不完善，收受相关的企业和供应商的好处，对采购合同擅自修改，不注重采购产品和货物的质量，忽视采购商品评审工作，影响了政府采购工作的公平公正，有些地方甚至完全忽视采购程序和相关的法律法规，由政府的主要负责人谈定采购计划。
5、缺乏有效的监管措施
首先是监管机构的职责问题，监管机构是否独立，权利的职责范围是怎样的，《政府采购法规》第13条规定大体是这样描述，各级人民政府的财政部门拥有监管个采购部门的权利，各级人民政府对采购的整个环节采取一定的监管措施，但是在实际的监管中，财政部门实际的监管权力却显得有些力不从心，导致监管过程形式化，各级政府的财政部门无法对各单位的采购工作行程有效的监督和控制。其次就是责任不对等，目前政府部门采购工作的主要问责对象是财政部门，但是又没有给予财政部门足够的监管权力，所以权力和义务的要求是不合理的，采购的监管机制和问责机制应该是有一定的对应关系的，做到权力和义务统一，才能真正地起到监管作用，强化一问责为主体的监管程序，是对监管过程实施有效约束的主要办法。还有就是对于监管程序中监管对象不明确，职责不清晰的问题，采购法第67条规定了，相关的监管对象确定，从法律要表达的主要对象来看，政法对多头监管的态度是持保留态度的，在监管过程中权利出现了交叉，出现问题后各部门可以相互推卸责任。这些法律在运行过程中遇到的不完善和冲突，使得采供工作的违规违法行为发生的可能性大大增加。最后一点就是监管不专业，由于先关法律专业知识的极度匮乏，在面临相关的投诉的时候，缺乏后效的应对措施，采购的产品和服务种类繁多，政府财务部门又不具备足够的专业知识，因此在技术层面遇到了很多困难，评判结果由专家提出，但是最终的问责对象却是财务部门[3]。
三、对政府采购工作的几点建议
根据上面的分析我们了解到了政府采购工作中的不足，无论是法律法规，还是在制度的实际应用中存在了很多方面的问题，如何有效解决这些问题，避免这些现象的发生，是我们面临的主要问题。完善政府采购制度主要从以下几个方面来入手：
1、强化政府监督作用
强化政府的监管力度，首先要明确政府各部门在采购工作中的地位，明确各部门的职能，以《政府招标法》为主要参考，组织协调各个配套的制度能在采购工作中的作用，减少法律法规的矛盾冲突，减少实施过程的不稳定因素，把工作的中心转移到管理和协调上，以挺好政府各部门的在采购工作中的整体效能，通过多种措施实现制度能够合理有效的实现其该有的价值，对采购的商品原则上一定要物有所用，物超所值，避免采购工作铺张浪费，严禁利用合法程序为单位或个人谋私利。政府的采购目的一定要实际的用途，保证采购工作和实际工作效益相结合，采购是一种过程必须公开透明，公平对待[4]。
2、灵活的采购规定
政府的采购方式一定要有一定的灵活性，对不同的采购需求采取不同的程序控制，科学设置政府的采购方式，既要体现采购的原则，也要确保采购工作能够找好合适的采购对象。不同的项目性质和过程是不一样的，如何服务于实际的采购工作，合理制定相对应的采购方式，对不适应的，要积极的讨论和探索，提高采购过程的科学性，合理性。
3、尝试集中采购措施
目前对于集中采购我们还没有准确的认识，导致了集中采购工作的实施困难，因为在实际的采购过程中，我们还不能合理的协调各政府部门之间的关系，面对这种情况，我们要从制度上规范集中采购行为，灵活的划分财务部门的职能，提高政府在采供环节中的协调能力。
4、健全监管机制建设
政府采购机制可以做出调整，监管模式从财务部门转移到各部门，由采购部门承担自身在采购工作中的不当，完善问责机制。虽然权利的下放会让各部门对自己的采购行为存在着不合理和有失公正。但是连带的责任机制，也将使各部门成为主要的事故责任，这样能减轻财务部门的负担，有助于他们加强政策导向，做好其他的类似于完善制度和咨询的工作，对营造公平的招标环境，促进政府采购的公开公正工作的开展。
总结
制度的价值来自于实际的落实环节，对政府的采购方式、采购程序等诸多环节加以完善和监督，是关系到政府采购工作规范化、法制化、透明化的重点。
参考文献
[1] 谢海军.浅议做好高校的政府采购工作[ J ] .实验室研究与探索,2004,23(11):110-112
[2]杨玲.浅谈如何做好政府采购工作[J].中国水利,2014,(16):55-56
[3]王刚.通过“管采分离”做顺做好政府采购工作[J].中国经贸导刊,2014,(12):34-35