政府投资条例范文
时间：2023-11-23 00:05:09
政府投资条例篇1
[关键词]政府;投资;审计;规范
政府投资审计规范是审计机关实施政府投资审计的依据，也是政府投资审计活动中各方当事人的行为准则。研究政府投资审计规范，既有助于完善审计法制理论，又具有指导政府投资审计实践的现实意义，促使政府投资审计更好地发挥免疫系统功能，为经济社会又好又快发展作出积极的贡献。
一、政府投资审计规范的涵义
（一）国家审计规范的涵义
审计规范根据审计主体的不同，可分为国家审计规范、内部审计规范和社会审计规范三大类。国家审计规范是指由国家规定或认可的审计机关及其审计人员在进行审计活动中，审计机关、被审计单位和与审计工作有关的其他各方都应当遵守的行为规则和工作标准。国家审计行为规则包括国家审计的组织规范、国家审计工作行为规范以及国家审计职业道德规范等，是国家审计行为在组织、职责、行为、道德上的要求。国家审计工作准则是指国家审计人员在实际业务工作中所必须遵循的具体规范，如审计准则、审计质量控制标准等。WwW.133229.CoM
（二）政府投资审计规范
1.政府投资审计规范的定义政府投资审计规范是国家审计规范的一个重要分支。政府投资审计规范是指在政府投资审计活动中审计机关、被审计单位和与审计工作有关的其他各方都应当遵守的行为规则和工作标准。同样包括两个方面的涵义：一是反映政府投资审计组织规范、工作行为规范以及职业道德规范的行为规则。二是政府投资审计人员在实际业务工作中所必须遵循的具体规范。
2.政府投资审计规范的基本特征
（1）政府投资审计规范是国家或者有关部门通过法律、法规、规章等形式加以规定或认可的行为规范。在政府投资审计中，国家审计机关代表国家利益对政府投资行为实施审计监督，其监督的对象、范围、权限、程序的确定都是国家意志的体现，需要通过国家法律、法规、规章加以确定。
（2）政府投资审计规范是国家审计组织和审计人员开展审计工作应当遵守的行为准则。这一行为规范主要明确审计主体在审计活动中应当做什么、怎么做，以及相应的权利和义务。
（4）政府投资审计规范是参与政府投资审计活动的各方当事人应当遵守的行为规则。政府投资审计活动参与人包括国家审计机关及其工作人员，被审计单位，以及其他参与审计活动的有关组织或个人。故政府投资审计规范不仅规范审计组织和审计人员的行为，也规范被审计单位以及其他单位或个人与审计工作有关的行为，参与政府投资审计活动的各方当事人都应当遵守。
（4）政府投资审计规范是对审计人员的指引，是审计工作的标准。在政府投资审计工作中，为防止审计的随意性和无序性，规避审计风险，国家制定一定的审计标准，用以指引审计人员的工作，通过技术规范的方式实现审计目标。
二、政府投资审计规范内容
（一）政府投资审计规范的基本内容
由于政府投资审计是国家审计的一个分支，因而政府投资审计规范被包含于国家审计规范之中，国家审计规范适用于政府投资审计规范。但政府投资审计有其特殊性，必须有针对性地制定一些行业性规范作为补充，从而形成完整意义上的政府投资审计规范。政府投资审计规范的主要内容包括有关政府投资审计的机构设定、人员配置、职责权限、审计程序、行为准则、职业道德、工作标准等，内容广泛，涉及到宪法和审计法等法律、行政法规和政府规章。
（二）政府投资审计规范框架
政府投资审计规范大致可分成三个层次：第一层次是宪法和法律，第二层次是国务院行政法规和地方性行政法规，第三层次是国务院部门规章、地方政府规章和地方规范性文件。
1《.宪法》。1982年《宪法》明确了我国实行国家审计制度，并对审计监督的基本原则、审计机关的设置的领导体制、审计监督基本职责、审计长的地位和任免等基本制度作出了规定。
这是我国国家审计规范体系的基础，当然也政府投资审计规范的基础。
2《.审计法》。1994年颁布的《审计法》是国家审计规范体系的核心，也是政府投资审计规范体系的核心。2006年，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议对《审计法》进行了修改，修订后的《审计法》第二十二条规定“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督”。
3.国务院颁布的行政法规。1988年国务院颁布《审计条例》，1997年颁布《审计法实施条例》，2010年重新修订了《审计法实施条例》。修订后的《审计法实施条例》第二十条进一步明确了新《审计法》第二十二条规定的“政府投资和以政府投资为主的建设项目”的具体范围，规定政府投资和以政府投资为主的建设项目是指全部使用预算内投资资金、专项建设资金、政府举借债务筹措的资金等财政资金的建设项目和财政资金占项目总投资的比例超过50%，或者占项目总投资的比例在50%以下，但政府拥有项目建设、运营实际控制权的建设项目。同时，将审计机关对上述建设项目设计、施工、供货等相关单位的监督范围和方式，从原来对单位的财务收支审计调整为对其取得建设项目资金的真实性、合法性的审计调查。
4.地方性法规。指地方人民代表大会及其常务委员会颁布的专门规定政府投资审计的地方性法规。如2004年深圳市人大党常委会通过的《深圳经济特区政府投资项目审计监督条例》。
5.审计署的部门规章。这些部门规章包括有关政府投资审计方面的命令、指示等。如《审计机关国家建设项目审计准则》（2001年审计署令第3号）《政府投资项目审计管理办法》（审投发[2006]11号）等。
6.地方政府规章。指地方人民政府依法颁布的有关政府投资审计的行政规章。如《广西壮族自治区国家建设项目审计办法》（2001年自治区政府令第5号）《湖南省国家建设项目审计监督办法》（2008年省政府令第234号）《南京市政府投资项目审计监督暂行办法》（宁政发[2005]233号）等。
7.规范性文件。在一些没有立法权的地市，为了有效开展政府投资审计监督，出台符合地方实际的规范性文件，作为政府投资审计上位法的补充。如广西的柳州市、四川的南充市都出台了政府投资审计办法。
三、政府投资审计规范的作用
（一）明确参与政府投资审计活动各方当事人权利义务，规范审计行为政府投资审计规范确定了审计机关的职责、权限、审计程序，规定了政府投资建设单位接受审计监督的义务和享有的权利，明确了各有关单位和人员支持、配合审计工作的要求，起到规范政府投资审计活动的作用，使政投资审计活动走上法制化、规范化的轨道。
（二）提高政府投资审计工作质量和效率政府投资审计规范对政府投资审计的范围、内容、目标、程序和方法进行了规定，明确了审计人员必须实施哪些审计手续，完成对哪些项目的测试，采取什么样的审计方法，达到何种质量目标，既是对政府投资审计工作的经验总结，又是政府投资审计工作内在规律的反映，为政府投资审计人员提高工作效率、规避审计风险提供了制度保障。
（三）促进政府投资活动依法开展，维护财政经济秩序政府投资审计规范确立了审计机关对政府投资行为进行审计监督的制度，有力地威慑了参与政府投资活动的各行为主体。同时，审计机关依据政府投资审计规范进行审计，依法揭露政府投资活动中存在的问题，并依法对违法违规行为进行处理处罚，起到规范财经秩序、保障国民经济健康发展的作用。
三、关于进一步完善政府投资审计规范的思考
（一）政府投资审计规范面临的新形势新问题
1.政府投资新趋势给原有政府投资审计规范带来挑战近年来，政府投资主体的多元化、资金筹集的多渠道和建设方式多样化，给政府投资审计工作带来了新的挑战，原有的政府投资审计规范在一定程度上难以适应新形势的发展。一个政府投资项目，由原来的相对单一的财政投资主体转变为民营资金、捐赠资金、公益资金等多元化参与的格局，资金筹措渠道也呈现相当灵活的趋势，建设方式不断引入了bt（建设—转让）、bot（建设—经营—转让）等模式，这些变化在政府投资审计规范中难以找到有效的规定和表述，给政府投资审计工作带来一些制度性缺陷。
2.政府机构设置的新变化
随着经济的高速发展，政府投资逐年增加，也给国家审计工作带来了新的挑战。为保证国家投资资金的安全有效，国家审计机关强化投资审计力度，在揭露和查处违纪违规问题，促进提高管理水平，节约财政资金等方面作出了积极的贡献。由于近年来政府投资额度呈现出跳跃式增长的态势，政府投资审计监督的要求与各地方审计机关审计力量不足的矛盾日益突出。为了解决这一矛盾，很多地方政府成立了事业编制的投资审计专门机构（投资审计中心），而这些机构不属国家审计机关，不能履行审计法赋予的审计监督权，使得这些审计机构处于职责难以明确、工作难以独立开展、成果缺乏公信力的尴尬境地。
3.法律法规的更新与完善
如前所述，在现行的政府投资审计规范中，审计法和审计法实施条例分别于2006年及2010年进行了重新修订，有关政府投资审计规范的内容发生了较大变化，而各省、自治区、直辖市制定的有关政府投资审计的地方性行政法规和政府规章、规范性文件相关内容并未能及时进行调整，出现脱节现象，大大制约了第二、第三层次的政府投资审计规范作用的发挥。
（二）健全完善政府投资审计规范的思路
与政府投资形势的不断变化相适应，政府投资审计规范也要进行相应的调整。
一是修订现有的地方性行政法规、部门规章、地方政府规章和规范性文件，以适应新形势的要求。特别要将各地方新成立专门投资审计机构的实际情况考虑进去，在政府投资审计规范中增加投资审计专门机构的法律地位的相关内容，力求在立法上有新的突破。
二是补充出台地方政府规章，特别是各省会城市、自治区首府城市和计划单列市的政府规章。地方政府规章形式灵活、针对性强，既是对上位法的贯彻落实，又是对上位法的解释和补充，立法中突出可操作性，可有效解决地方政府投资审计过程中遇到的新情况新问题，不失为当前健全政府投资审计规范的好办法。
[参考文献]
[1]李金华.审计理论研究[m].北京:中国时代经济出版社,2005.
[2]新《审计法》释解与实务指导[m].北京:中国市场出版社,2006.
政府投资条例篇2
一、明确“政府采购的范围”问题
明确“政府采购的范围”问题，实际是“财政性资金”的概念及范围模糊不清问题。政府采购法第二条规定：“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法指定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”由于以前国家法律、法规对“财政性资金”这个概念没有统一的规定，政府有关部门、政府采购业务机构对“财政性资金”的理解与政府采购监督管理部门不一致，导致大量属于政府采购范围的政府采购项目没有参加政府采购，有些项目需要政府采购监督管理部门逐部门、逐单位、逐项目去做工作才勉强纳入政府采购，给政府采购监督管理部门增加了工作量。另一方面，对“财政性资金”的概念及范围规定不清晰，也给违规处罚带来困难，如果在《政府采购法实施条例》中对“财政性资金”的概念及范围不加明确，在存在争议的情况下对没有参加政府采购人进行处罚，很容易导致行政复议。鉴于以上情况，笔者认为，在《政府采购法实施条例》中应从以下几个方面对“财政性资金”的概念、范围作出明确规定。
（一）、行政单位财政性资金。包括一般预算拨款，基金预算拨款，财政部门按规定从财政专户核拨给行政单位的预算外资金，部分经财政部门核准不上缴预算外资金财政专户，而直接由行政单位按计划使用的预算外资金。
（二）、事业单位财政性资金。包括财政补助收入、上级补助收入、事业收入、经营收入、附属单位缴款、其他收入（投资收入、利息收入、捐赠收入等）和基本建设收入。
（三）、采购人为了履行部门职责实施社会公益项目，使用需要财政预算内、外资金偿还的国家发行债券所筹集资金，使用国家对外借款担保所筹集资金，使用外国政府及其机构贷款资金、使用国际组织或者外国政府援助资金、各种借款等。
（四）、与其他投资人在采购人的土地上联合投资。
（五）、除以上四项之外事业行政的其他各种资金。
二、“工程实行政府采购管理”问题
《政府采购法》把使用财政性资金进行工程建设纳入了政府采购的范围。《政府采购法》第四条规定“政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法”国务院办公厅《印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知》（[200]34号）中规定：国家发展计划委员会（现国家发展与改革委员会）负责指导和协调全国招标投标工作，工业（含内贸）、水利、交通、铁道、民航、信息产业等行业和产业项目的招标投标活动的监督执法，分别由经贸、水利、交通、铁道、民航、信息产业等行政主管部门负责；各类房屋建筑及其附属设施的建筑和与其配套的线路、管道、设备的安装项目和市政工程项目的招标投标活动的监督执法，由建设行政主管部门负责；进口机电设备采购项目的招标投标活动的监督执法，由外经贸行政主管部门负责，有关部门须将监督过程中发现的问题，及时通知项目审批部门，项目审批部门根据情况依法暂停项目执行或者暂停资金拨付。从以上法律法规可以看出，使用财政性资金进行工程建设，虽纳入了政府采购范围，但其招投标活动的监督执法分别由工业（含内贸）、水利、交通、铁道、民航、信息产业、建设行政主管部门负责。财政部门若要参与使用财政性资金进行基本建设工程招投标的监督管理，就涉及到调整有关部门现行的管理格局及职责。若在《政府采购法实施条例》中没有明确规定“使用财政性资金进行基本建设工程招投标的监督管理，由财政部门负责”，财政部门进行相关监督管理就缺乏法律依据，将属于越位行为。
我们认为应按以下方法：
（一）政府采购工程项目达到招标投标法规定的招标限额标准的，实行招标采购，招标程序适用招标投标法。
（二）纳入政府采购范围的各种工程项目中的货物、大宗建筑材料的招投标管理监督，由财政部门负责。
（三）政府采购工程项目达到省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的机构确定的公开招标数额标准，低于招标投标法规定的招标限额标准的，由财政部门负责。
三、“采购人采购货物时指定品牌”问题
在政府采购实际工作中，采购人在向财政部门申报政府采购计划时，指定品牌问题比较
突出。这时，财政部门需要向采购人做大量的解释、宣传工作，这给财政部门增加了很大的工作量。鉴于这种情况，应在《政府采购法实施条例》中明确：“采购人采购货物、工程和服务时，不得指定货物的品牌和服务、工程的供应商，不得规定含有倾向性的排斥潜在供应商的特定条款。”
四、“财政（政府采购监督管理）部门的职责”问题
财政部门（以下统称政府采购监督管理部门）的职责，虽然政府采购法作了规定，但未了彻底解决政府采购监督管理部门在政府采购工作中缺位、越位以及与集中采购机构职责交叉等问题，仍有一些职责需要进一步明确，政府采购监督管理部门的职责，在《政府采购法实施条例》中应明确为：
（一）政府采购预算管理。一是制定集中采购目录和政府采购限额标准。二是编制部门政府采购预算。
（二）政府采购信息管理。一是管理、维护政府采购信息网站。二是指定政府采购信息媒体。三是政府采购法规信息及时在指定媒体。四是对招标信息进行监督管理。五是政府采购统计报表信息管理。
（三）制定规章制度。制定政府采购法相配套的规章制度。
（四）政府采购方式管理。对采购人因特殊情况需要采用公开招标方式以外的采购方式进行审批。制定非公开招标方式审批规程。
（五）政府采购合同管理。制定政府采购合同范本；受理采购人的政府采购合同备案。
（六）受理供应商投诉。制定政府采购供应商投诉管理办法。按照政府采购法规定的程序受理供应商的投诉事项，在规定的时间内对投诉事项作出处理决定，并以书面形式通知投诉人和投诉事项相关的当事人。
（七）协助有关部门办理政府采购行政复议事项。当事人对政府采购监督管理部门的处理不服申请行政复议的，协助有关部门处理行政复议事项。当事人对政府采购监督管理部门的处罚不服到人民法院的，协助有关部门处理应诉事项。
（八）监督检查。一是对采购活动及集中采购机构的监督检查。对有关政府采购的法律、行政法规和规章的执行情况，采购范围、采购方式和采购程序的执行情况，政府采购人员的职业素质和专业技能等进行监督检查。二是对查出的违法、违规行为，按照政府采购法的有关规定进行处罚。
（九）政府采购专业岗位任职要求。制定集中采购机构、政府采购业务机构采购人员专业岗位任职要求；对集中采购机构、政府采购业务机构采购人员进行培训、考试，考试合格发给上岗证书。
（十）对集中采购机构进行考核。按照财政部、监察部指定的《集中采购机构监督考核管理办法》的规定，定期对集中采购机构进行考核，并如实公布考核结果。
（十一）政府采购资金实行财政直接支付。按照《政府采购资金财政直接支付管理暂行办法》，对政府采购资金实行财政直接支付。
（十二）对政府采购评审专家库进行维护和管理。一是按照财政部、监察部《政府采购专家管理办法》征集政府采购评审专家，对其进行资格审查、培训、考核，考核合格的颁发聘书。二是对政府采购专家库进行管理。
（十三）政府采购货物（包括基本建设工程中的货物、材料，进口机电产品除外）、服务招标机构资格认定的管理。获得国务院其他有关部门和省级人民政府其他有关部门认定某领域资格的招标机构，在承揽政府采购活动开始前，依法到国务院财政部门或省、自治区、直辖市人民政府部门登记备案。
五、“对采购人的违规处罚条款无法实施”问题
政府投资条例篇3
对于中国投资者而言，海外并购交易首先需要获得中国政府部门对境外投资的审批或备案，即发改委、商务部、外管局的审批或登记，若中国投资者是国有企业，则交易还需受到国资委的监管；其次，交易还可能需要在中国、东道国和其他相关国家进行反垄断审查。
另外，若交易涉及敏感行业，中国投资者还可能面临相关国家政府部门对交易从国家安全角度进行的审查，最广为人知的便是美国的外国投资委员会（CFIUS）和德国的联邦经济事务和能源部（BMWi）对外国投资的审查。
以CFIUS为例，近年来它对中国投资者并购美国科技公司的交易明显加强了监管。就在2016年初，因为CFIUS的审查，中国财团停止了对飞利浦公司照明组件和汽车照明业务单元的收购交易，清华紫光则放弃收购美国西部数据公司。
为了应对上述政府审批可能产生的不确定性问题，交易双方，尤其是卖方，通常会要求在并购协议中加入政府审批风险分配的条款，其中最具代表性“Hell or High Water”及反向分手费条款。
Hell or High Water条款
“Hell or High Water”来源于英文的一条习语“Come Hell or High Water”，将其直译成中文可以表述为赴汤蹈火或在所不惜，意指无论发生任何事情，不管有任何困难，某个行为或义务一定必须完成。
在国际并购中，为了避免买方由于政府审批带来的问题和困难在交易交割前放弃交易，卖方根据情况会在并购协议中要求买方有绝对义务采取所有必要的行动来获得政府监管部门的审批，这些必要的行动不仅包括全盘接受政府部门提出的任何要求，例如，资产剥离要求，修改交易架构，甚至还包括在政府部门提起的诉讼中始终对政府部门的任何主张做出应对和辩护 。
显然，这种条款是对买方义务极为严苛的安排。“Hell or High Water”这条习语恰恰形象地反映了对买方要求的严苛性，因此业界习惯将该等条款称为Hell or High Water条款。由于中国国内交易中鲜见类似条款，目前还没有一个对应的中文术语，但有人将其直译为“地狱条款”，还有人根据含义称其为“绝对责任条款”。
卖方是否会要求在并购协议中纳入Hell or High Water条款受到多重因素的影响，如整个交易市场的活跃程度、买方的国别、买方实际控制人身份等。在2008年金融危机之后，国际并购市场的活跃度大为下降，Hell or High Water的出现频率也相应降低。
近年来，中国投资者在国际并购市场上表现活跃，由于中国政府的境外投资审批登记制度以及美国作为东道国对来自中国的投资进行国家安全审查带来的不确定性，不少美国卖家要求在与中国投资者签署的并购协议中纳入Hell or High Water条款。
根据我们过往处理中国企业并购美国企业交易的经验，Hell or High Water条款通常都会包含以下几个要素：
买方尽其最大努力采取一切必要措施来避免或消除相关政府审批导致的、影响交易最后交割的障碍；
这些政府部门包括中国、美国和其他相关的司法辖区的反垄断部门、CFIUS、中国对外投资主管部门，如发改委、商务部、外管局等所有与交易相关的政府部门；
买方应采取的“必要措施”包括：（1）出售、剥离买方或并购后目标公司的资产或业务（例如，与军队其他与国家安全相关的敏感资产或业务）；（2）对买方或并购后目标公司的业务运营或资产处置进行限制（例如，不能聘用东道国以外的人员从事某一个特定业务或不能向某地区出口产品）；
买方还应当尽其最大努力对政府部门为阻止交易完成而可能提起的诉讼进行应对和辩护。
从上文可以看出，Hell or High Water条款对买方的要求的严苛性主要体现在买方须“尽其最大努力采取一切必要的措施……”去应对政府提出的任何要求从而获得政府对并购交易的批准，否则将会被视为违约并承担违约责任。 图1. CFIUS 审查案例的国别和行业分布（2012-2014年）
然而，买方在签约时很难确定未来政府部门在审查交易时会设置何种障碍、提出何种限制，当然也很难预估采取“一切必要的措施”解决这些障碍需要付出的代价是多少。鉴于Hell or High Water条款给买方带来的上述严苛责任，我们建议中国投资者不要轻易接受Hell or High Water条款。
在卖方提出Hell or High Water条款时，中国投资者应首先在法律顾问的协助下根据交易具体情况审慎了解和评估Hell or High Water条款隐含的责任与风险，再根据其议价能力决定是否接受Hell or High Water条款。
不过，如果系买方的原因导致交易将面临高审批风险，买方通常不会有太多的议价能力来拒绝Hell or High Water条款。这种情况尤其会发生在买家面临其他竞争对手的竞标交易中。尽管如此，为避免Hell or High Water条款下的绝对义务被无限制扩大，买方不应全盘无条件接受该条款。
针对Hell or High Water条款进行谈判时，买方应要求通过除外条款对Hell or High Water条款加以限制。常见的除外条款一般会对买方剥离或限制公司业务或资产设定一个金额上限，规定如果交易获得审批需要买方剥离或限制的公司业务或资产超过该上限时，买方可以拒绝接受或履行该等剥离或限制，即便这样会导致无法完成交易，买方也不会被视为违约。
反向分手费（Reverse Break-up Fee）条款
反向分手费是指由于某项交割条件未得到满足导致无法完成交易，根据并购协议约定买方向卖方支付的一笔补偿费用，又称反向终止费（Reverse Termination Fee）。
国际并购协议通常会包括多个反向分手费的触发条件，例如：买方未获得股东大会对并购方案的批准；买方违反协议规定的义务或承诺保证；买方未能获得完成交易所需融资；交易未能获得买方所在国政府审批；交易未能获得CFIUS审批；交易未能通过反垄断审查等。
其中，未获买方所在国政府审批、未能获得CFIUS审批和未能通过反垄断审查均系典型的政府审批风险。在具体交易中，上述三个触发条件是否在并购协议中部分或全部被采用、抑或完全不被采用，主要取决于买卖双方对于相关政府审批风险的评估。举例来讲，如果买卖双方在各自法律顾问的建议下认为交易不会产生任何影响美国国家安全的问题（例如目标公司为文化娱乐公司）或经营者集中的问题，则并购协议中不会将反向分手费与CFIUS审查或反垄断审查相挂钩。
反向分手费的设置对于卖方主要有以下作用：
首先，一笔数量可观的反向分手费可以从经济上促使买方采取必要的手段来满足政府部门的要求以获得这些部门对交易的批准，例如按照CFIUS或反垄断审查部门的要求对特定资产进行剥离，从这一点来讲，反向分手费和Hell or High Water条款的作用是类似的；
其次，如果交易最终未获得政府部门的审批，反向分手费则为卖方因此遭受的损失提供了经济补偿。虽然反向分手费的设置一般是由卖方提出，但反向分手费对于买方增加其竞价能力也具有一定的作用，在政府审批风险较大的交易中，数量可观的反向分手费可以帮助买方说服在风险面前犹豫的卖方同意与其进行交易。
根据2015年以来公布的中国企业并购美国企业的主要交易来看，几乎所有的交易都采用了反向分手费。反向分手费的金额基本集中在总交易金额的3%至7%之间。个别交易中，中国企业同意如果交易最终未获政府审批会向卖方支付超过总交易金额10%的反向分手费。
值得关注的是，在最近的一些交易中，反向分手费的安排也出现了新的变化。第一种变化是在反向分手费的基础上加入了等待费（Ticking Fee）的机制，即反向分手费会随着卖方等待交割时间的延长而逐渐递增。
下面列举的两个例子反映了加入等待费安排的反向分手费形式：
如果交易由于未获得政府部门同意而在11月18日前终止，则反向分手费金额为X亿美元；如果在11月18日之后且在12月18日前终止，则反向分手费金额为X+1亿美元；如果在12月18日后终止，则反向分手费金额为X+2亿美元。
如果买方为了满足政府部门的要求而选择延长双方最初商定的交割时间，但最终交易还是因未获政府部门的审批而终止。在这种情况下，反向分手费将在原定金额的基础上增加X千万美元。
对反向分手费安排的第二种变化是，反向分手费的金额根据触发条件的不同而进行增减。例如：
未获本国政府审批导致的反向分手费为X亿美元；未能获得CFIUS审批导致的反向分手费为Y亿美元；未能获得反垄断通过导致的反向分手费为Z亿美元。
Hell or High Water条款与反向分手费的关系
Hell or High Water条款与反向分手费在功能上有部分重叠，即两种安排都是将政府审批风险转移给买方，然后直接或间接地促使买方采取措施克服政府审批中可能存在的障碍。因此，在交易谈判中，针对政府审批风险，买方的立场通常只同意采用Hell or High Water条款与反向分手费这两者中的一个。
根据公开信息显示，在2016年初的两起中国企业并购美国企业的案例中，并购协议均没有采用Hell or High Water条款而是仅采用了反向分手费的安排。这两单交易中的目标公司涉及的领域分别为信息技术和电子产品生产，两个交易的反向分手费均超过了交易标的额的6%。
我们也留意到在个别交易中，尤其是在卖方认为政府审批问题将会给交易带来重大风险的交易中，卖方会坚持要求在协议中同时设置Hell or High Water条款与反向分手费的安排，因为卖方认为即便买方穷尽了所有可能的补救措施，但交易还是有可能无法获得政府审批。 图2. CFIUS审查流程
对于卖方而言，这种安排为其对应政府审批的不确定性提供了双重保险；而对于买方而言，这种安排无论是在经济上还是在行动上都会给其带来相当繁重的负担。当然，只有当卖方在交易中的议价能力拥有明显优势的时候，买方才有可能接受这样一个严重向卖方利益倾斜的安排。这种双重安排下的反向分手费的金额，一般会低于只设置反向分手费条款的金额。
由于中国投资者在收购美国企业的交易中很容易受到美国政府尤其是CFIUS严苛的审查，在近期交易中，我们发现有的卖方会向中国投资者提出同时设置Hell or High Water条款与反向分手费的要求；甚至有的中国投资者为了提高筹码，主动同时采纳Hell or High Water条款与反向分手费的双重安排。
例如，在2016年2月中国华润和华创投资拟收购美国仙童半导体公司的交易中，中国华润和华创投资曾提出对于CFIUS审批风险承担Hell or High Water义务，同时对于CFIUS审批风险专门设置超过1亿美元（约占总交易金额的4.4%）的反向分手费。另外有必要提及的是，华润和华创的报价比其他潜在买家每股还高出2美元。
遗憾的是，即便华润和华创提出这样的让步和报价，仙童的董事会还是认为这些安排不足以解决CFIUS审批带来的风险，最终拒绝了与两家中国企业的交易。
政府投资条例篇4
关键词：PPP；招标；研究
为规范PPP项目的操作，2014年财政部印发了《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金（2014）113号），对PPP项目识别、准备、采购、执行、移交等各环节的操作办法进行了较为详细的规定。此后，为进一步规范PPP项目的采购，财政部印发了《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库（2014）215号），对PPP项目的采购流程进行了更详细的说明。根据上述文件，PPP项目采购可以采取公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购等五种方式，每种方式都有其适用的条件。但是在实际操作中，仍有大量机构对PPP项目是否必须招标、是否属于政府采购等问题感到困惑，从而影响了PPP项目的推进质量，有必要对其进行认真的梳理和研究。
1政府采购与招投标的区别
1.1采购主体不同
《政府采购法》所指的采购主体是各级国家机构，而《招标投标法》所指的采购主体涵盖了在我国境内进行招投标活动的任何主体，包括民营企业以及其他非法人组织。
1.2约束的采购形式不同
《政府采购法》对政府采购的各类行为均进行了规范，包括竞争性谈判、单一来源采购等，而不止招投标行为；《招标投标法》仅对招投标过程的行为进行了规范，因此，其适应范围更窄。
1.3涵盖的行为内涵不同
《招标投标法》仅对招投标过程进行规范，而没有对招投标以外的行为进行约束；《政府采购法》不仅对采购行为进行了约束，同时对组织形式、资金拨付等各环节均进行了规定，囊括了《招标投标法》、《合同法》、《行政复议法》和《行政诉讼法》等等一系列法律法规体系，其涵盖的内容更广。
1.4操作流程不同
《招标投标法》只适用于从招标公告到确定中标单位的过程，而政府采购程序包括政府采购预算编制、计划审批、招投标、合同备案管理、供应商的质疑投诉受理、项目完工后检查验收、采购资金的支付等环节，远比招标投标程序长。
2政府采购与PPP项目的关系
《政府采购法》第二条明确规定：“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”《中华人民共和国政府采购法实施条例（征求意见稿）》又明确：“政府采购法第二条所称使用财政性资金采购，是指采购人全部使用或部分使用财政性资金进行的采购。”也就是说，采取政府采购方式的前提是“使用财政性资金”。
而PPP项目根据交易结构的不同，并不一定都使用财政性资金。
根据付费模式的不同，可以将PPP项目分为三个类别，分别是：使用者付费项目、政府付费项目，以及介于两者之间的使用者付费加政府可行性缺口补贴项目。顾名思义，也就是并非所有的PPP项目都需要使用财政性资金，只有政府付费项目和需要政府可行性缺口补贴的项目才会涉及到财政性资金。但是，在实际操作中，由于PPP项目中都涉及到公共资源，并且都是直接影响公众利益的项目，基于规范操作流程的考虑，大部分PPP项目均采用了政府采购的流程。
3两标并一标
《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金（2016）90号）规定：对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目，已经依据政府采购法选定社会资本合作方的，合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的，按照《招标投标法实施条例》第九条规定，可以不再进行招标。也就是说，社会资本中标PPP项目后，在开展建设施工的过程中，如果能够自行提供，则勘察设计、土建施工、设备采购、安装等环节都可以不再招标。
财政部该文件的主要法律依据是《招标投标法实施条例》的第九条，该条款规定，有下列情形之一的，可以不进行招标：
（1）需要采用不可替代的专利或者专有技术；
（2）采购人依法能够自行建设、生产或者提供；
（3）已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供；
（4）需要向原中标人采购工程、货物或者服务，否则将影响施工或者功能配套要求；
（5）国家规定的其他特殊情形。
对于上述规定，需要着重做以下说明：
首先，应明确对于“自行”的理解。“自行”的前提条件是该机构具有独立的法人资格。而在PPP项目中，中标社会资本往往会成立具有独立法人资格的项目公司，在这种情况下，社会资本方还能否算作“自行”，以及社会资本的投资股东、子公司、分公司等单位是否可以算作“自行”仍是需要进一步探讨的法律问题。从公平竞争和保障社会效率的角度来说，既然已经通过采购程序确定了社会资本，那么就应该赋予其自主提供项目所需施工、设备供给以及其他服务的权利，这不违背公开采购的宗旨。在这种情况下，通过“自行”提供不但不会影响公共利益，反而可以降低项目成本、缩短建设周期。
其次，避“自行”提供的弊端。如果项目公司是政府与社会资本合资组建，或是项目公司本身就有多个股东，那么有可能仅是其中一个股东具备“自行”提供的能力，这种情况下，不论其投资比例大小，该股东就可能通过为项目提供建设、生产或其它服务而获取利润，这可能会造成股东之间利润分配上的不公平，需要予以重视。
再次，即便是具备相应能力，也并不是所有服务都可以“自行”提供，例如，有隶属关系或利害关系的监理职责就不能由社会资本自行担任。
最后，《招投标实施条例》第29条规定，“以暂估价形式包括在总承包范围内的工程、货物、服务属于依法必须进行招标的项目范围，且达到国家规定规模标准的，应当依法进行招标”。
政府投资条例篇5
论文摘要：山西省自实行“以县为主”的农村基础教育投资体制以来，取得了一定的成绩，但由于财政投入总量不足，各地经济发展不平衡，在推行中也面临着一些问题。本文对山西省农村基础教育投资中存在的问题以及产生问题的原因进行了分析，并提出了解决问题的对策，旨在更好的发展农村基础教育，使农村基础教育更加公平，更加和谐的发展。
山西省农村基础教育投资制度从1985开始，经历了以“乡镇为主”的投资体制到“以县级政府”为主的投资体制的转变，明确了农村基础教育的投资主体为县级政府。2005年，山西省规定全部免除农村义务教育学杂费，同时对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费。免除学杂费以及农村义务教育阶段的校舍维修资金等经费由中央、省、市、县四级政府按比例分担，逐步建立起农村基础教育投资的分级分担投资体制。这一投资体制的建立对于本省农村基础教育健康、均衡发展起到了一定的推动作用。但由于本省地理条件特殊，地域经济发展不平衡，导致在基础教育投资中还存在很多的问题。
一、山西省农村基础教育投资制度在推行中面临的问题
1．“以县为主”的投资体制导致各县基础教育的财政投入存在较大的差距
2001年实行了“以县为主”的农村基础教育投资体制，把农村基础教育所需的资金交由了县级政府。这样使农村基础教育投资的多少就只能取决于各地区的经济发展水平，取决于地方的财政收入状况。对于煤炭资源丰富的县区，地方的财政收入多，用于基础教育的财政投入相对多。以“山西省初中教育现状分析与发展对策研究”课题组的一项“生均公用经费”调查为例：y市以资源经济为主，属于山西经济较发达地区，2004年gdp产值为401548万元，初中生均公用经费为650元；p县以农业经济为主，属于山西省欠发达地区，2004年gdp产值为185000万元，初中生均公用经费为121.9元；s县以农业为主导产业，而且是贫困县，2004年gdp产值为92166万元，初中生均公用经费为88.7元。这一调查结果明显反映了不同县（市、区）之间经济发展水平对教育资源配置不均衡的现象。
2．农村税费改革使基础教育投资经济薄弱县教育公用经费紧张，办学条件差
农村基础教育的投资主体提升到县级财政，并没有从根本上解决资金投入不足的问题。同时随着农村税费改革的深入进行，即取消农村教育集资和农村基础教育费附加，这两项教育经费来源的取消，使本已严重不足的教育经费更加短缺。对于经济薄弱县，教育公用经费更是捉襟见肘，办学条件无法保障。
3．教师收入经费水平存在较大差异
山西省各市县中小学不仅实行了岗位绩效工资制度，而且实现了县域内中小学教师工资的统一标准，并把教师工资全额纳入了县级财政预算，建立了较为稳定的教师工资保障机制。但由于地区经济发展的不平衡，经济实力相对落后地区教师的基本工资与经济实力较强的地区存在很大的差异。市际、县际教师由于津补贴及福利不同而造成的收入差异较大，教师工资收入的巨大悬殊给全省基础教育的均衡发展带来了非常不利的影响。
二、山西省农村基础教育投资体制存在问题的成因分析
1．国家财政对农村基础教育的投入总量不足
《义务教育法》规定，“实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方人民政府负责筹措，予以保证。”1993年通过的《中国教育改革与发展纲要》，1995年通过的《教育法》规定：“到20世纪末，财政性教育支出应达到gdp的4%。”尽管多年来各级政府都在努力增加义务教育经费，但与法律的要求和实际需要还有相当大的差距。不仅如此，根据联合国教科文组织提供的资料，20世纪90年代全世界平均教育投入占gdp比重仅为2.79%，2000年这个数字为2.87%，我国国内生产总值已经突破了10万亿元，而用于教育的资源不足3%，大大落后于发展中国家的平均水平，我国财政对教育投入的总量是不足的。
2．中央和地方财政对教育投入的比例不合理
1994年税制改革以后，我国财政收入的大部分都集中到了中央，而县乡财政所占的比重却非常小。据国家统计局2000年的统计数据，我国现有2109个县级财政，4.6万多个乡级财政，2000年财政收入1.34万亿元，其中中央占51%，省级占10%，地（市）级占17%，县乡两级共计20%多。县乡两级财政收入才占到全部财政收入的1/5，而相比之下，所承担的教育支出则占的比重较大。据2001年国务院发展研究中心的调查，中国义务教育经费78%由乡镇负担，9%左右由县级财政负担，省级财政负担11%，而中央财政只负担约2%。实行改革后，虽然投资主体由乡镇提升到县级政府，但也只是将原来由乡镇负担的经费上移给了县级财政，并未改变县乡两级财政总体的负担比重，以少于20%的财政收入去负担超过80%的义务教育支出，这显然不符合财权与事权相对等的原则。
由此可见，中央和地方财政对教育投入结构不合理，农村基础教育投资体制将政府农村基础教育的投资责任过分集中在县，但县财政薄弱，这种事权与财权不统一是造成农村基础教育资金紧张的一个很重要的原因。
3．各县区由于资源条件和地理条件制约，经济发展不平衡，导致教育投入存在较大差距
实行“以县为主”的农村基础教育投资体制后，教育投入的多少除了受领导重视与否等人为因素影响外，还直接与当地经济发展水平挂钩。经济发展水平直接制约教育的经费投入。经济发展滞后、总量不足、资源短缺是山西基础教育经费投入不足的重要原因之一。同时，资源条件和地理条件的制约，导致山西区域内经济发展不均衡。山西全省可分为东西两大部分，东部地区煤、铁、铝、盐等资源丰富，交通便利，科技文化集中，是发展经济条件较好的地区，经济发展水平较高；西部也有一定的煤、畜牧和水资源，但因历史社会原因和较差的自然条件，农业生产水平较低，科技文化相对落后，其中的西山二十八县是山西最贫困的地区，经济发展水平极低。自然的、历史的原因导致山西区域内经济发展的差距较大。
三、山西省农村基础教育投资体制改革的对策
1．提高政府对基础教育的重视程度，增加用于教育的公用经费总量，以保证农村基础教育顺利健康的发展
政府要始终把教育摆在优先发展的战略地位，真正树立“百年大计，教育为本”的先进理念。要保证农村基础教育顺利健康发展，就要加大政府用于基础教育的公用经费总量。从目前情况来看，我国的财政性教育支出无论是相对量还是绝对量都低于发达国家的水平，其相对量更是低于世界的平均水平，人均基础教育费用更是远低于世界的平均水平。因此，应增加政府用于教育的公用经费比重，以保证我国农村基础教育顺利健康的发展。
2．合理确定各级政府教育费用分担比例
农村基础教育是关乎整个国家的振兴与发展的基础事业，各级政府都有责任对农村基础教育进行投入。应坚持“以县为主”的投资体制的前提下，加大中央、省、市政府在基础教育投入中的职责，建立中央、省、市、县四级基础教育分担体制。《义务教育法》中对于义务教育的“经费保障”做出了具体规定，主要强调义务教育投入要由中央、省、地（市）、县四级政府共同承担责任，不再强调“以县为主”，而今后所谓“以县为主”，更多地指一种管理责任。这就要求今后在义务教育投资体制上逐步建立中央、省、市、县四级分担体制。
为了明确中央、省、市、县四级政府在义务教育投入中的职责，可以借鉴国外的做法，通过法律形式确定各级政府在义务教育投资中的分担比例，并逐步加大中央、省、市（地）级政府的分担比例。山西省处于经济欠发达地区，应将农村义务教育的投资主体上移到以中央、省、地市级财政为主，以县为辅，并在中央、省、地方和县之间规定一个具体的投资比例。2005年《山西省农村义务教育经费保障机制改革实施方案》中规定全部免除农村义务教育阶段学生学杂费（含县城所在地学生），对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费。免学杂费资金由中央和地方6:4分担，地方分担部分由省、市、县按5:2:3分担，其中国家扶贫工作重点县由省、市、县按7:2:1分担，免费提供教科书资金由中央承担。对于农村义务教育阶段中小学校舍维修资金由中央分担50%，地方分担50%，地方分担的部分由省、市、县按4:3:3比例分担。省级对“两区”农村寄宿制学校建设给予重点补助，两项资金统筹使用。通过建立中央、省、市、县四级投资分担体制，确定农村教育的投资比例，来保证农村教育健康持续发展。
3．健全义务教育投资体制的法制化建设，完善依法筹措和分配教育资源的体制
要依法实现教育预算的单列，完善部门预算制度。在预算中适当强化义务教育财政的相对独立性。要依据义务教育法，尽快制定义务教育投资条例，在法律上明确规定各级政府在义务教育投入上的责任，经费负担比例和具体的财政措施。
4．发展地方经济，为农村基础教育投资创造雄厚的物质基础
实行“以县为主”的农村基础教育投资，农村基础教育的发展只能取决于各县区的经济发展水平。经济的发展为教育投资创造雄厚的物质基础。改革开放二十多年来，山西的经济建设取得了巨大的成就，但各县区经济发展呈现出多层次和不平衡性，因此应根据各地的实际情况，发展地方经济，以保证教育的投入。
5．鼓励社会力量办学，不断增加教育经费投入
除了要保障各级政府对农村基础教育的持续投资以外，还要积极鼓励社会力量参与农村办学。教育事业是一项公共事业，功在当代，利在千秋。发展教育不仅是政府的职责也是我们社会的职责。针对当前山西省农村办学的实际，政府应该积极鼓励社会资本发展教育，解决不同收入阶层的不同需求。要完善企业及公民个人向教育捐赠的税收优惠政策，扶持发展各种形式的公益性教育基金和信托基金，鼓励和支持学校开展勤工俭学、发展校办产业。积极鼓励和引导社会、企业和公民个人捐资助学、出资和投资办学。在加大教育投入的同时，还要大力优化教育资源配置，提高财政资金使用效益。
参考文献：
[1]李崇爱．我国基础教育非均衡发展的现状、成因、对策[j]．江西教育科研，2007，（10）．
[2]侯怀银，焦佩婵．山西基础教育公平问题研究[j]．教育理论与实践，2007，（7）．
[3]李建萍．对农村基础教育投资体制的思考[j]．山西财税，2006，（8）．
[4]何玉静，高国普．河南省农村基础教育投资体制存在的问题、成因及对策[j]．教育探索，2002，（8）．
[5]田贤国．完善“以县为主”的农村基础教育投资体制[j]．理论界，2006，（9）．
[6]杨玲等．改革农村义务教育投资体制初探．沧州师范专科学校学报[j]，2007，（2）．
政府投资条例篇6
摘要：山西省自实行“以县为主”的农村基础教育投资体制以来，取得了一定的成绩，但由于财政投入总量不足，各地经济发展不平衡，在推行中也面临着一些问题。本文对山西省农村基础教育投资中存在的问题以及产生问题的原因进行了分析，并提出了解决问题的对策，旨在更好的发展农村基础教育，使农村基础教育更加公平，更加和谐的发展。
关键词：农村基础教育 教育投资体制 问题
山西省农村基础教育投资制度从1985开始，经历了以“乡镇为主”的投资体制到“以县级政府”为主的投资体制的转变，明确了农村基础教育的投资主体为县级政府。2005年，山西省规定全部免除农村义务教育学杂费，同时对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费。免除学杂费以及农村义务教育阶段的校舍维修资金等经费由中央、省、市、县四级政府按比例分担，逐步建立起农村基础教育投资的分级分担投资体制。这一投资体制的建立对于本省农村基础教育健康、均衡发展起到了一定的推动作用。但由于本省地理条件特殊，地域经济发展不平衡，导致在基础教育投资中还存在很多的问题。
一、山西省农村基础教育投资制度在推行中面临的问题
1．“以县为主”的投资体制导致各县基础教育的财政投入存在较大的差距
2001年实行了“以县为主”的农村基础教育投资体制，把农村基础教育所需的资金交由了县级政府。wwW.133229.cOm这样使农村基础教育投资的多少就只能取决于各地区的经济发展水平，取决于地方的财政收入状况。对于煤炭资源丰富的县区，地方的财政收入多，用于基础教育的财政投入相对多。以“山西省初中教育现状分析与发展对策研究”课题组的一项“生均公用经费”调查为例：y市以资源经济为主，属于山西经济较发达地区，2004年gdp产值为401548万元，初中生均公用经费为650元；p县以农业经济为主，属于山西省欠发达地区，2004年gdp产值为185000万元，初中生均公用经费为121.9元；s县以农业为主导产业，而且是贫困县，2004年gdp产值为92166万元，初中生均公用经费为88.7元。这一调查结果明显反映了不同县（市、区）之间经济发展水平对教育资源配置不均衡的现象。
2．农村税费改革使基础教育投资经济薄弱县教育公用经费紧张，办学条件差
农村基础教育的投资主体提升到县级财政，并没有从根本上解决资金投入不足的问题。同时随着农村税费改革的深入进行，即取消农村教育集资和农村基础教育费附加，这两项教育经费来源的取消，使本已严重不足的教育经费更加短缺。对于经济薄弱县，教育公用经费更是捉襟见肘，办学条件无法保障。
3．教师收入经费水平存在较大差异
山西省各市县中小学不仅实行了岗位绩效工资制度，而且实现了县域内中小学教师工资的统一标准，并把教师工资全额纳入了县级财政预算，建立了较为稳定的教师工资保障机制。但由于地区经济发展的不平衡，经济实力相对落后地区教师的基本工资与经济实力较强的地区存在很大的差异。市际、县际教师由于津补贴及福利不同而造成的收入差异较大，教师工资收入的巨大悬殊给全省基础教育的均衡发展带来了非常不利的影响。
二、山西省农村基础教育投资体制存在问题的成因分析
1．国家财政对农村基础教育的投入总量不足
《义务教育法》规定，“实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方人民政府负责筹措，予以保证。”1993年通过的《中国教育改革与发展纲要》，1995年通过的《教育法》规定：“到20世纪末，财政性教育支出应达到gdp的4%。”尽管多年来各级政府都在努力增加义务教育经费，但与法律的要求和实际需要还有相当大的差距。不仅如此，根据联合国教科文组织提供的资料，20世纪90年代全世界平均教育投入占gdp比重仅为2.79%，2000年这个数字为2.87%，我国国内生产总值已经突破了10万亿元，而用于教育的资源不足3%，大大落后于发展中国家的平均水平，我国财政对教育投入的总量是不足的。
2．中央和地方财政对教育投入的比例不合理
1994年税制改革以后，我国财政收入的大部分都集中到了中央，而县乡财政所占的比重却非常小。据国家统计局2000年的统计数据，我国现有2109个县级财政，4.6万多个乡级财政，2000年财政收入1.34万亿元，其中中央占51%，省级占10%，地（市）级占17%，县乡两级共计20%多。县乡两级财政收入才占到全部财政收入的1/5，而相比之下，所承担的教育支出则占
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的比重较大。据2001年国务院发展研究中心的调查，中国义务教育经费78%由乡镇负担，9%左右由县级财政负担，省级财政负担11%，而中央财政只负担约2%。实行改革后，虽然投资主体由乡镇提升到县级政府，但也只是将原来由乡镇负担的经费上移给了县级财政，并未改变县乡两级财政总体的负担比重，以少于20%的财政收入去负担超过80%的义务教育支出，这显然不符合财权与事权相对等的原则。
由此可见，中央和地方财政对教育投入结构不合理，农村基础教育投资体制将政府农村基础教育的投资责任过分集中在县，但县财政薄弱，这种事权与财权不统一是造成农村基础教育资金紧张的一个很重要的原因。
3．各县区由于资源条件和地理条件制约，经济发展不平衡，导致教育投入存在较大差距
实行“以县为主”的农村基础教育投资体制后，教育投入的多少除了受领导重视与否等人为因素影响外，还直接与当地经济发展水平挂钩。经济发展水平直接制约教育的经费投入。经济发展滞后、总量不足、资源短缺是山西基础教育经费投入不足的重要原因之一。同时，资源条件和地理条件的制约，导致山西区域内经济发展不均衡。山西全省可分为东西两大部分，东部地区煤、铁、铝、盐等资源丰富，交通便利，科技文化集中，是发展经济条件较好的地区，经济发展水平较高；西部也有一定的煤、畜牧和水资源，但因历史社会原因和较差的自然条件，农业生产水平较低，科技文化相对落后，其中的西山二十八县是山西最贫困的地区，经济发展水平极低。自然的、历史的原因导致山西区域内经济发展的差距较大。
三、山西省农村基础教育投资体制改革的对策
1．提高政府对基础教育的重视程度，增加用于教育的公用经费总量，以保证农村基础教育顺利健康的发展
政府要始终把教育摆在优先发展的战略地位，真正树立“百年大计，教育为本”的先进理念。要保证农村基础教育顺利健康发展，就要加大政府用于基础教育的公用经费总量。从目前情况来看，我国的财政性教育支出无论是相对量还是绝对量都低于发达国家的水平，其相对量更是低于世界的平均水平，人均基础教育费用更是远低于世界的平均水平。因此，应增加政府用于教育的公用经费比重，以保证我国农村基础教育顺利健康的发展。
2．合理确定各级政府教育费用分担比例
农村基础教育是关乎整个国家的振兴与发展的基础事业，各级政府都有责任对农村基础教育进行投入。应坚持“以县为主”的投资体制的前提下，加大中央、省、市政府在基础教育投入中的职责，建立中央、省、市、县四级基础教育分担体制。《义务教育法》中对于义务教育的“经费保障”做出了具体规定，主要强调义务教育投入要由中央、省、地（市）、县四级政府共同承担责任，不再强调“以县为主”，而今后所谓“以县为主”，更多地指一种管理责任。这就要求今后在义务教育投资体制上逐步建立中央、省、市、县四级分担体制。
为了明确中央、省、市、县四级政府在义务教育投入中的职责，可以借鉴国外的做法，通过法律形式确定各级政府在义务教育投资中的分担比例，并逐步加大中央、省、市（地）级政府的分担比例。山西省处于经济欠发达地区，应将农村义务教育的投资主体上移到以中央、省、地市级财政为主，以县为辅，并在中央、省、地方和县之间规定一个具体的投资比例。2005年《山西省农村义务教育经费保障机制改革实施方案》中规定全部免除农村义务教育阶段学生学杂费（含县城所在地学生），对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费。免学杂费资金由中央和地方6:4分担，地方分担部分由省、市、县按5:2:3分担，其中国家扶贫工作重点县由省、市、县按7:2:1分担，免费提供教科书资金由中央承担。对于农村义务教育阶段中小学校舍维修资金由中央分担50%，地方分担50%，地方分担的部分由省、市、县按4:3:3比例分担。省级对“两区”农村寄宿制学校建设给予重点补助，两项资金统筹使用。通过建立中央、省、市、县四级投资分担体制，确定农村教育的投资比例，来保证农村教育健康持续发展。
3．健全义务教育投资体制的法制化建设，完善依法筹措和分配教育资源的体制
要依法实现教育预算的单列，完善部门预算制度。在预算中适当强化义务教育财政的相对独立性。要依据义务教育法，尽快制定义务教育投资条例，在法律上明确规定各级政府在义务教育投入上的责任，经费负担比例和具体的财政措施。
4．发展地方经济，为农村基础教育投资创造雄厚的物质基础
实行“以县为主”的农村基础教育投资，农村基础教育的发展只能取决于各县区的经济发展水平。经济的发展为教育投资创造雄厚的
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物质基础。改革开放二十多年来，山西的经济建设取得了巨大的成就，但各县区经济发展呈现出多层次和不平衡性，因此应根据各地的实际情况，发展地方经济，以保证教育的投入。
5．鼓励社会力量办学，不断增加教育经费投入
除了要保障各级政府对农村基础教育的持续投资以外，还要积极鼓励社会力量参与农村办学。教育事业是一项公共事业，功在当代，利在千秋。发展教育不仅是政府的职责也是我们社会的职责。针对当前山西省农村办学的实际，政府应该积极鼓励社会资本发展教育，解决不同收入阶层的不同需求。要完善企业及公民个人向教育捐赠的税收优惠政策，扶持发展各种形式的公益性教育基金和信托基金，鼓励和支持学校开展勤工俭学、发展校办产业。积极鼓励和引导社会、企业和公民个人捐资助学、出资和投资办学。在加大教育投入的同时，还要大力优化教育资源配置，提高财政资金使用效益。
参考文献：
[1]李崇爱．我国基础教育非均衡发展的现状、成因、对策[j]．江西教育科研，2007，（10）．
[2]侯怀银，焦佩婵．山西基础教育公平问题研究[j]．教育理论与实践，2007，（7）．
[3]李建萍．对农村基础教育投资体制的思考[j]．山西财税，2006，（8）．
[4]何玉静，高国普．河南省农村基础教育投资体制存在的问题、成因及对策[j]．教育探索，2002，（8）．
[5]田贤国．完善“以县为主”的农村基础教育投资体制[j]．理论界，2006，（9）．
[6]杨玲等．改革农村义务教育投资体制初探．沧州师范专科学校学报[j]，2007，（2）．
[7]侯晋虎，肖军虎．山西省农村基础教育投入调查报告——对山西省5个税费点改革试点县的调查．
政府投资条例篇7
第二条本省行政区域内政府投资建设项目的前期工作、概（预）算执行情况和决算的审计监督，以及与政府投资建设项目直接有关的建设、勘察、设计、施工、监理、采购、供货等单位财务收支的审计监督，适用本办法。
第三条本办法所称政府投资建设项目，是指下列政府投资和以政府投资为主的建设项目，包括基本建设项目和技术改造项目：
（一）财政预算资金、政府专项建设资金（基金）、政府债务资金以及其他财政资金占概算总投资的比例超过50％的建设项目；
（二）财政预算资金、政府专项建设资金（基金）、政府债务资金以及其他财政资金占概算总投资的比例未超过50％，但政府拥有项目建设或者运营控制权的建设项目；
（三）法律、法规、规章规定或者县级以上人民政府确定的其他政府投资建设项目。
第四条审计机关负责依法对政府投资建设项目进行审计监督。与政府投资建设项目相关的部门和单位应当配合审计机关实施审计。
发展改革、财政、经济、建设等有关行政主管部门，应当将年度内政府投资建设项目的工程投资安排和预计完工项目情况抄送同级审计机关。审计机关应当将政府投资建设项目的审计情况抄送同级发展改革、财政、经济、建设等行政主管部门。
建设单位及其主管部门应当加强对本单位、本系统政府投资建设项目的内部审计。
第五条审计机关应当每年向本级人民政府和上一级审计机关报告政府投资建设项目的审计结果，并依法向社会公布审计结果。
县级以上人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对政府投资建设项目的审计工作报告。
第六条审计机关履行政府投资建设项目审计监督职责所需经费由本级人民政府予以安排，列入财政预算。
第七条审计机关应当会同发展改革、财政等有关行政主管部门，确定年度政府投资建设项目审计工作重点，编制年度审计项目计划。
县级以上人民政府确定的重点建设项目，实行审计机关必审制度。
第八条政府投资建设项目按照审计管辖范围实行分级审计。
上级审计机关可以将管辖范围内的政府投资建设项目授权下级审计机关审计，也可以直接审计属于下级审计机关管辖范围内的政府投资建设项目。
下级审计机关依据上级审计机关授权实施的审计，审计结果应当报授权机关审定。
第九条审计机关应当对政府投资建设项目总预算或者概算的执行情况、年度预算的执行情况和年度决算、项目竣工决算以及效益和管理情况进行审计监督。
第十条政府投资建设项目审计包括对下列事项真实性、合法性或者有效性的审计监督：
（一）建设程序执行的情况；
（二）项目法人、资本金、招标投标、合同、监理等建设管理制度执行的情况；
（三）项目概（预）算编制、审批、调整、执行的情况；
（四）项目资金来源和到位的情况；
（五）建筑安装工程投资、设备投资、待摊投资、其他投资，转出投资、待核销投资，尾工工程投资、结余资金的情况；
（六）项目所需设备、材料采购和管理的情况；
（七）编制竣工工程概况表、竣工财务决算表、交付使用资产总表和明细表的情况；
（八）基建收入来源、分配、上缴和留成使用的情况；
（九）投资包干指标完成和包干结余资金分配的情况；
（十）项目债权债务的情况；
（十一）项目各种税费计提和缴纳的情况；
（十二）工程质量管理的情况；
（十三）经济、社会、环保等投资效益的情况；
（十四）法律、法规、规章规定需要审计的其他事项。
第十一条对财政性资金投入较大或者关系国计民生的政府投资建设项目，审计机关可以对其前期准备、建设实施、竣工使用的全过程进行跟踪审计。
第十二条审计机关对政府投资建设项目实施审计时，具有下列权限：
（一）要求被审计单位提供相关文件资料、财务资料和电子数据等资料；
（二）检查被审计单位的有关文件资料、财务资料、合同、概（预）算、工程结算、竣工决算、工程监理资料和电子数据等资料；
（三）就审计事项的有关问题向相关单位和个人调查取证；
（四）法律、法规、规章规定的其他权限。
第十三条审计机关可以聘请具有与审计事项相关专业知识的人员或者具有法定资格的社会中介机构参加政府投资建设项目审计。
审计机关选择参加政府投资建设项目审计的社会中介机构，应当采取公开招标等竞争方式。
第十四条审计机关聘请参加政府投资建设项目审计的社会中介机构，应当符合下列条件：
（一）依法成立，信誉良好，近3年内未发生过业务质量问题和违法违纪行为；
（二）参加政府投资建设项目概（预）算执行情况审计和项目竣工决算审计的，应当取得有关行政主管部门颁发的工程资质证书和会计资质证书；
（三）参加工程价款结算审计的，应当取得建设行政主管部门颁发的相关资质证书。
第十五条审计机关聘请参加政府投资建设项目审计的人员，应当符合下列条件：
（一）取得注册造价工程师、注册会计师资格证书或者相关专业资格（职称）证书；
（二）近3年内未发生过业务质量问题和违法违纪行为；
（三）与参加审计的政府投资建设项目无法律上的利害关系。
第十六条审计机关对政府投资建设项目进行项目前期审计的，审计机关应当在实施审计前向建设单位送达审计通知书；建设单位应当自收到审计通知书之日起30日内，向审计机关报送有关资料；审计机关应当自收到资料之日起15日内出具审计文书。
第十七条审计机关实施审计的政府投资建设项目，建设单位与有关单位签订建设工程合同时，应当在合同中约定经审计机关审计后方可办理工程结算或者竣工决算，并约定保留一定比例的待结价款，保留的待结价款在结算审计后结清。
第十八条审计机关列入年度审计项目计划实施审计的政府投资建设项目，建设单位在竣工决算报表编制完成后，应当及时向审计机关报送有关资料。具备竣工决算审计条件的政府投资建设项目，审计机关一般应当在审计通知书确定的审计实施日起3个月内出具审计报告。特殊情况下确需延长审计期限的，应当报经年度审计项目计划下达机关批准。审计结果作为建设单位支付结算款项的依据。
政府投资建设项目未经竣工决算审计的，有关部门不得办理竣工验收手续。
第十九条与政府投资建设项目直接有关的建设、勘察、设计、施工、监理、采购、供货等单位，应当按照审计机关的要求提供有关资料，并对所提供资料的真实性、完整性负责。
第二十条审计机关对政府投资建设项目实施审计，应当依法出具审计报告，对审计查出违反规定的财政收支、财务收支行为，依法作出处理、处罚决定。
审计机关对审计发现需由有关行政主管部门处理的事项，应当移送有关行政主管部门处理；涉嫌犯罪的，应当移送司法机关处理。
第二十一条对政府投资建设项目工程结算中多计工程价款的，审计机关应当责令建设单位和施工单位依法据实结算，对已多付的工程款，审计机关还应当责令建设单位限期收回或者依法予以收缴；对少计工程价款的，审计机关应当责令建设单位限期改正。
对改变政府投资建设项目资金用途，转移、侵占、挪用项目建设资金的行为，审计机关应当予以制止和责令有关单位限期改正，并依法追究责任。
第二十二条被审计单位违反本办法第十六条、第十八条、第十九条规定，未按照要求提供有关资料的，或者提供的资料不真实、不完整的，由审计机关责令改正、通报批评；拒不改正的，依法追究责任。
第二十三条审计人员有下列行为之一的，应当依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）明知与被审计单位或者审计事项有利害关系而不主动回避的；
（二）泄露国家秘密或者被审计单位商业秘密的；
（三）索贿、受贿或者接受影响公正履行职责的不当利益的；
（四）隐瞒被审计单位违法违纪行为的；
（五）有其他、、行为的。
第二十四条审计机关聘请参加政府投资建设项目审计的人员或者社会中介机构违反有关法律、法规和本办法规定的，审计机关应当停止其承担的工作、追究违约责任、移送有关部门处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十五条国有资本占控股地位或者主导地位的企业投资的建设项目，使用由政府部门管理的国外援助资金或者社会捐赠资金投资的建设项目，参照本办法实施审计监督。
政府投资条例篇8
“十二五”开局之年，财政资金的“输血”流向给社会资本释放出明确信号：战略性新兴产业和传统产业的技术升级将成为未来的投资主线。
近日，财政部、国家发改委出台《新兴产业创投计划参股创业投资基金管理暂行办法》(下称《办法》)，明确中央财政将参股创投基金，集中投资于节能环保、信息、生物与新医药、新能源、新材料、航空航天、先进装备制造等战略性新兴产业和高新技术改造提升传统产业领域。这意味着，国家在加快推进新兴产业发展上不仅有政策层面的支持，更有真金白银的投入。
《办法》实际上是财政部和国家发改委推出的新兴产业创投计划中的一部分。据记者了解，新兴产业创投计划按照设想包括四种形式：政府直接投资、创投基金、天使基金和联合投资。其中，创投基金是由中央财政和地方财政分别出一部分钱作为引导，重点吸引社会投资进来，基金完全按照市场化来运作。创投基金相对于政府直接投资来说更为灵活，相对天使投资和联合投资来说，风险又比较小。
这是继2008年以来各地方政府相继设立创业投资引导基金之后，中央政府通过创投方式扶持新兴产业发展的又一重大动作。
“事实上，发改委、科技部等相关部委之前都有类似基金在运作，这次发文是肯定前期的尝试性举动，并明确将其推广开来。”某VC对记者表示，这对处于初创期的高科技型企业，无疑是个利好。
投资阶段前移
投资阶段向中早期推移
《办法》规定：中央财政参股基金的投资方向应集中投资于节能环保、信息、生物与新医药、新能源、新材料、航空航天、海洋、先进装备制造、新能源汽车、高技术服务业(包括信息技术、生物技术、研发设计、检验检测、科技成果转化服务等)等战略性新兴产业和高新技术改造提升传统产业领域；其次，办法强调参股基金不得投资于上市公司、房地产及其他创业投资基金或投资性企业等；此外，办法还强调基金应投向处于初创期、早中期的创新性企业，投资此类企业的资金比例不得低于基金注册资本或承诺出资额的60％。
清科研究中心研究员傅认为，《办法》在投资行业及投资阶段上的严格要求，并明确说明政府出资的对象为创业投资基金，而非私募股权基金，是希望通过中央财政出资带动地方及社会资金，有针对性的、切实的帮助战略性新兴产业中处于早中期企业的成长。傅预计，随着办法的出台，势必将推动一批专注于战略性新兴产业的创业投资基金的建立，基金的投资阶段向早中期推移。
出资人资质受保障
《办法》对出资方式也做了详细的规定：中央财政出资方式包括与地方政府资金、社会资本共同发起设立创业投资基金以及通过增资方式参与现有创业投资基金两种。对于新设立的创业投资基金，申请中央财政资金出资的要求，包括每只参股基金募集资金总额不低于2．5亿元人民币，其中除中央财政和地方政府外的其他出资人出资额合计不低于1．5亿元，除参股基金管理机构外的单个出资人出资额不低于1000万人民币。同时，除政府出资人外的其他出资人数量一般多于3个(含)，不超过15个(含)。而申请中央财政资金对现有创业投资基金进行增资的，基金设立时间不超过12个月，须已开始投资运作，同时全体出资人首期出资或首期认缴出资已经到位，且不低于注册资本或承诺出资额的20％。
傅认为，上述要求旨在保障出资人资质，避免民间游资盲目涌人中央财政参股基金；同时，满足要求的基金管理机构也许具备一定的募资能力。
参股基金管理机构有门槛
记者注意到，对于参股基金管理机构，《办法》的要求包括注册资本不低于500万人民币，有3名具备3年以上创业投资或者基金管理工作经验的高级管理人员，有对3个以上创业企业投资的成功案例等。
傅指出，《办法》对参股基金管理机构门槛的设定恰到好处。一方面，《办法》对管理机构注册资本的要求较为宽松，有利于鼓励市场中的创业投资机构积极申请中央财政出资，参与战略性新兴产业的发展；另一方面，则通过对管理机构过往投资业绩作出限定，保障了参股基金管理机构的资质。
受托管理机构有规模
《办法》表示，中央财政出资资金委托受托管理机构管理，政府部门及其受托管理机构不干预参股基金日常的经营和管理。受托管理机构将由财政部会同国家发展改革委通过招标确定。受托管理机构需满足的条件包括注册资本不低于1亿元人民币，从事创业投资管理业务5年以上，有至少5名从事3年以上创业投资相关经验的从业人员等。受托管理机构将负责对参股基金开展尽职调查、入股谈判并签订参股基金章程，同时也将向参股基金派遣代表，监督参股基金投向。此外，受托管理机构也需向创业投资备案管理部门进行附带备案。
傅认为，《办法》对于受托管理机构的要求较为严格。数据显示，目前市场中注册资本不低于1亿元人民币的创业投资机构数量相对有限，相信受托管理机构的竞争将首先在大型基金管理机构间展开。
激励机制市场化
《办法》规定，中央财政参股的创业投资基金每年可按照参股基金注册资本或承诺出资额的1．5％-2．5％收取管理费，在获得投资收益后，采取“先回本后分利”的原则，将增值收益的20．0％奖励参股基金管理机构。这种利益分配方式符合目前市场中市场化创业投资基金的运作，将对创业投资基金的参与起到积极鼓励作用。
与此同时，傅认为，《办法》的规定中也有并不十分明确的地方，例如第十二条要求参股基金管理机构应具有“至少有对3个以上创业企业投资的成功案例”，但是对“成功案例”却没有给予明确定义，相信类似情况或将在《办法》实施的过程中逐步完善。
VC有烦恼
2009年11月26日，发改委、财政部联合《关于实施新兴产业创投计划、开展产业技术研究与开发资金参股设立创业投资基金试点工作的通知》(下称“试点通知”)，拉开“国家队”――中央财政资金参与创投的序幕，是为此次暂行办法的雏形。
试点通知规定，国家资金与地方政府资金同进同出，除在基金章程中规定的条款外，国家资金不要求优于其他社会股东的额外优惠条款。
这一规定为政府资金以市场化方式参与创投事业做出了表率。
在此之前，很多地方政府主导设立的引导基金明确规定：一旦项目清盘，先保证引导部分的股份退出。这一同股不同权的规定影响了民间资本的积极性，也是早前诸多政府引导基金面临尴尬的重要原因之一。
而在偏市场化操作思路下，2009年底，创投“国家队”――中央财政资金即试水7省市，成立基金20只。其中，由发改委设立的国家产业技术
研发资金出资10亿元，资金来源于中央财政，地方政府配套资金12亿元，吸引民间资本70亿元。在试水之后，这一市场化思路在此次暂行办法中得到确认。暂行办法明确规定，“除参股基金章程中约定外，(中央财政出资资金)不要求优于其他出资人的额外优惠条款。”
最坏的情况下，当参股基金清算出现亏损时，首先由参股基金管理机构以其对参股基金的出资额承担亏损，剩余部分由中央财政、地方政府和其他出资人按出资比例承担。
上述VC坦言，从具体条文看，两部委仍选择比较市场化的操作方式，但对于基金管理人的激励措施，中央财政资金让利政策，较以前试点时有折扣。
东方富汇创业投资公司总裁阚治东几年前接触过政府创投引导基金，兴致勃勃而去，最后败兴而归。最大的感受就是，与国家队合作，需要解决好几个问题：
一是与政府合作时间耗不起。这其中有政府各项审批考察，需要耗费许多时间和精力；也有政出多门的尴尬，有一次他们忙活了多时，最后连入门资格都没有。
二是政府的钱来源于国资，其管理比较繁琐。阚治东认为，创业投资是高风险的投资，与国资管理“保值增值”的目标存在很大差距。
政府引导基金本身目标游离和相互抵触的结果是：创业投资是一项商业化的投资，强调的是市场化运作和高效率的决策机制，而国资管理体制则要求稳健为主，在这个过程中常常会出现政府之脚踩住市场之手的情况。例如目前很多地方对政府引导基金设定了繁琐的审批和考核环节，基金成立过程经常是费时耗力，而且成功概率降低，最终让很多社会其他投资者望而却步。
在很多投资人的眼里，深圳创投是市场化运作的成功典范。深创投刚成立时，深圳分管的领导就要求：国资管理部门不要把深创投当做传统的国有投资公司对待，在投资决策、投资管理、投资退出等方面要充分授权给经营管理团队，这也是当年深圳创新投资公司能够较高效率运作并获得成功的主要原因。
三是投资阶段要求的偏差。按照国务院通知的要求，引导基金的宗旨是发挥财政资金的杠杆放大效应，增加创业投资资本的供给，克服单纯通过市场配置创业投资资本的市场失灵问题。特别是通过鼓励创业投资企业投资处于种子期、起步期等创业早期的企业，弥补一般创业投资主要投资于成熟期企业的不足。当前，政府参股的引导基金都规定投资早期项目比例在60％以上，与其他投资者的投资意愿产生偏差。
这种偏差的产生是因为：政府引导资金强调投资的社会效益，而社会投资者追求的是投资收益。创业投资基金的专业管理团队一般拿到的三分之一是政府引导资金，三分之二是社会其他投资者资金，既要考虑政府层面上的要求，也不可能忽视社会其他投资者的想法，如果过于强调种子期、起步期项目，势必影响社会其他投资者与合作者的积极性，所以有vc建议，有引导基金参与的创业投资基金应对不同阶段的投资项目进行组合，兼顾政府引导资金和社会投资者的双重目标和利益。
四就是投资决策权的分歧。在早期的20只基金中，基金公司和政府之间经常为投资哪些企业而争执。比如基金公司觉得某些高新技术企业发展空间不高，不适合做风险投资，但还会碍于政府的面子，跟进投资。上述PE就告诉记者，他们在某省投了数十个项目，其中大多是陪衬，但如果不投那些政府推荐的公司，他们也无法得到一些优质公司。一般是，他们投了多少这样的公司，政府会配给一部分真正的优质公司。
五是市场化不彻底。事实上，在2009年首批设立的20只新兴产业创投基金，与最初的设想有一些差距。很多政府资金投入创投基金后，并没有投资，而是睡在账户上。有的是中央财政出资到参股基金账户一年以上，参股基金未开展投资业务的或者投资领域和阶段不符合政策目标的。
据了解，像在苏州这些地方，很多政府参股的创投基金也是在空转，因为没有募集到社会资金。很多民营资本认为，跟政府一起合作民营的利益保证不了。政府可能随时下红头文件，要求企业按照文件去决策而不是市场规则，所以民营资本对政府参股的创投兴趣不算大。