少数意见范文

少数意见篇1

【关键词】少数意见制度 法官独立性 配套制度

我国一些学者和法官认为公布少数意见可能造成部分法官产生畏惧心理从而丧失独立性，因为公开少数意见，则意味着法官要承担更多的压力，如工作压力、舆论压力、报复压力。本文围绕这三种压力，从中外制度对比的角度解释个中原因，以便为我国少数意见制度确立提供参考意见。

公开少数意见会不会增加法官的工作压力

公开少数意见会不会增加法官的工作压力？这要看法官原有的工作量，最终要看该国的制度设计。

英美国家有一系列减轻法官工作任务的制度。首先是案件分工制度，法官一般不直接处理事实问题，事实问题交由陪审团来处理，这种制度分工使得法官只需要关注法律问题；其次是案件筛选制度，进入审理的案件一般都是比较重要或新颖的法律问题，绝大多数没有太大的法律争议和事实争议的案件，如果是民事案件，往往通过法庭外的其他方式解决，如果是刑事案件，则往往通过辩诉交易解决；其三是法律助手制度，美国法院中绝大多数司法意见包括少数意见都出自法律助手之笔，法官实际上往往成了司法意见的编辑；①最后是裁判文书制度，英美国家初审法院的裁判95%以上是以司法命令的方式发出的，不必制作司法意见书，只有复杂或新型案件才需要制作司法意见书，而在上诉法院，所有的案件都必须制作司法意见书。美国通过20世纪70年代以来上诉法院的普遍改革，不予发表意见书的案件平均占70%以上。②有了这些制度的帮助，即使英美国家案件较多、法官数量较少，由于法官原有的工作量相对较小，公布少数意见即使增加了其工作压力，也不至于使其丧失独立性。

而在我国，由于不存在处理事实问题和法律问题的制度分工，法官同时要决定事实问题和法律问题；民事案件中虽然也有和解，但其数量要比英美国家少得多，刑事案件一旦进入法院，由于国家职权主义的影响，一般不允许以其他方式解决，只有法院做出的判决才被认为是合法的处置，这导致大多并不复杂的案件进入了法庭审理；虽然一些主审法官偶尔也会要求年轻法官和书记员代为撰写判决书，但代为撰写判决书就必须征得这些年轻法官和书记员的同意；理由不仅是裁判文书的重要组成的部分，不可或缺，而且还要提高裁判文书的质量，加强对质证中有争议证据的分析、认证。从中我们可以看出，我国法官所承担的工作较多，难度较大。公布少数意见从一开始就是由中级法院发起的，由于基层法院和中级法院人员编制十分有限，负责审理诉讼案件本已繁多，如果要求它们在判决书中公布少数意见，无疑会进一步增加法官的工作压力，使法官更加不堪重负，在这种情况下，一些法官难免丧失独立性，简单附和其他法官的观点，从而隐性地损害司法公正与公平。

公开少数意见会不会引起公众的非议

应该说，少数意见的出现说明案件的处理存在问题，遭受公众质疑尤其是其他法律职业者非议往往不可避免，只是程度的差异而已，但法官会不会因此丧失独立性？笔者认为，这主要取决于法官素质的高低，而法官素质的高低又取决于法官选拔制度的设置。

英美国家的法官选拔条件较为独特和严格。首先，法官必须获得律师资格，从事律师事务，其次，法官从资深律师中选任。例如，英国职业法官的要求是年长、经验、精英，地方法院的法官（不包括治安法官）必须有不少于七年的出庭律师经历，高等法院法官出庭律师经历不少于十年，上诉法院法官不少于十五年。这种法官选拔条件使得人们要成为法官必须经过一个漫长、艰辛的过程，这一过程使法官具有优良的法律专业素质、丰富的司法经验和社会经验，成了法律界的精英甚至社会的精英，社会公众质疑、批评他们的司法意见需要很强的勇气和底气。另外，英美国家选拔法官很注重程序，任命法官的主体层次很高。例如，美国联邦法院的法官均由司法部长等提名，参议院批准，总统任命。这样的程序设计强化了法官对其职业的神圣感和使命感，从而严格依法办事，不会为蝇头小利而毁了自己艰辛奋斗的成果，作出的司法意见较为客观公正，有利于减少社会公众不必要的非议和争论。

我国法官法严格规定了担任法官必须具备的条件，学历方面要求，“高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识，法官法施行前的审判人员不具备规定条件的，应当接受培训”，但这种学历要求因为地区发展不平衡无法彻底执行，“适用规定的学历条件确有困难的地方，经最高人民法院审核确定，在一定期限内，可以将担任法官的学历条件放宽为高等院校法律专业专科毕业”；实践经验方面要求，“高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识，从事法律工作满二年……”，不难看出，我国也注重法官的实践经验，但要求的实践时间显然太短，导致法官的司法经验和社会经验不足。目前我国法官选拔程序也过于简单，求职者通过司法统一考试，符合法官法规定的条件即可向法院申请，法院考核合格后报人大常委会任命，这种做法虽有利于强化立法对司法的监督，但不利于较大范围内对申请者进行比较和考核，选拔过程容易受到某一法院的特殊利益、判断能力和特殊情况的影响，选拔容易丧失公正性和客观性。由于制度设计和运作上的缺陷，我国法官专业水平整体不高，司法经验相对缺少，很难成为法律界的精英，因此他们所撰写的判决书，往往容易为其他的法律职业者甚至普通社会公众所诟病。这种情况下公布少数意见，会进一步影响法官的独立性。

公开少数意见会不会招致当事人报复

公开少数意见会不会招致当事人报复？这不仅取决于一个国家国民法律意识的高低，程序意识的强弱，对法官好感的有无，还取决于该国的制度设计。

一般说来，容易遭人报复的主要是刑事案件和行政诉讼案件。就刑事案件而言，英美法系的案件分工为法官提供了极好的屏障，由于事实问题交由陪审团来决定和处理，是否有罪由陪审团说了算，法官只是依据陪审团认定的事实适用法律，这实际上转移了法官的风险。在我国，刑事案件审理上并不存在案件分工，陪审员和法官享有相同的权利，陪审员由于其专业知识的不足在审判中实际上处于辅助地位，法官要承担更多的责任，公布少数意见，使法官所持的观点一目了然，他们及其家人就要承担更大的风险。就行政诉讼案件而言，三权分立制度为西方法官构筑了一道保护墙。在西方国家，法院不是其他政府部门的从属机构，而是执行独立司法功能同等地位的机关，法官由司法部长（首相）提名，经立法机关审议、认可，再由总统（国王或内阁）正式任命，由于法官就任后基本上不会失去职位和薪酬，所以不会受制于行政机关、立法机关及其领导人，因而不必担心发表司法意见会遭受报复。而在我国，司法机关的人事管理和组织关系延用的是地方主管、上级司法机关协管的传统干部管理制度，法官的资格、职级、晋升、奖励、待遇等采用国家行政干部的管理模式，法院干部的选拔、升降大权实际上掌握在地方政府手中。当地方利益或部门利益和国家利益发生冲突时，一些政府官员为了维护本地利益或部门利益，会利用手中的权力对法院进行干预，而法官往往不得不屈从于地方的权势，作出有利于地方或某些部门的裁决。因此，面对可能的风险，一些法官就不敢公开少数意见。

英美法官不用担心因为公开少数意见而遭人报复，另一个重要原因在于他们的法官身份制度相对比较完备，职务上奉行法官独立，物质生活上给予法官高薪待遇，任职期限上实行终身制，这种完备的身份保障制度能够确保法官外在独立，为法官勇于提出少数意见进一步提供了有力保证。我国虽然建立了法官身份制度，但仍不够完善，也远未落实，由于法院财政权掌握在地方政府手里，这使得法官的待遇不仅不高，甚至难以得到保障；由于法院内部主要以行政化管理为主，法官惩戒主要依靠法院的行政性纪律惩戒制度，既缺乏公开化的程序，又缺乏严肃的程序保障和职务豁免规则，法官的权利很难得到真正的保障。这种制度背景下，公布少数意见会给人更多的口实和把柄，无疑会对法官独立性造成更大的负面影响。

结 语

公布少数意见会不会影响法官独立性，并不取决于少数意见制度本身，主要取决于一个国家的配套制度设置健全与否。其中必不可少的是法官身份保障制度和权力制衡制度，健全的法官身份保障制度和权力制衡制度有利于保障法官的地位和安全；法官选拔制度也至关重要，严格的法官选拔制度容易造就高素质的法官，使法官不至于因为受到少数意见制度所带来的舆论影响而动摇了内心确信；实施少数意见制度还需要案件分工、案件筛选、法律助手、裁判文书分类等制度的完善。没有这些制度的支持，判决书公布少数意见，会进一步增加法官的工作负担，甚至对法官的独立性产生极坏的影响。（作者单位：黄冈师范学院政法学院；本文系湖北省教育厅2009年人文社科项目“判决书公布少数意见的制度建构” 基金项目研究成果之一，项目编号：09BQ033）

注释

①Posner，Federal Courts，Challenge and Reform， Harvard University Press，1996：152.

少数意见篇2

当前，少数服从多数原则贯彻执行中存在的问题，主要有以下几种情况，一是个人主义倾向。突出表现为：党组织在做出重大决策时，“一把手”不征求、不采纳多数人的意见，什么事都是个人说了算。二是自由主义倾向。尽管党组织的决议是按多数人的意见形成的，少数人当面也不反对，但背后公开发表不同意见，到处乱说，在实践中不执行组织决定，我行我素，或者搞“上有大政策，下有小对策”，使“服从”只是停留在表面上、文字上。三是派性倾向。一些人把“少数服从多数”等同于“少数人服从多数人”，进而把“少数人”“多数人”的划分看成是因人而异，一成不变的，以致在组织、领导班子内部拉帮结派，使党组织、领导班子团结不起来，长期处于派性状态。四是简单化倾向。即把少数服从多数原则看成是民主集中制决策机制的唯一内容和公式，似乎什么复杂的问题，只要一投票表决，少数服从多数，就迎刃而解，万事大吉。五是绝对化倾向。把少数服从多数从其它三个“服从”中抽象出来，看成是组织决策的最高准则，以致出现按多数人的意见形成的决议明显违背上级组织、中央的决议这一不正常现象，等等。这些问题不解决，民主集中制就不可能真正贯彻好。

1.少数服从多数体现了民主集中制量的规定性。

民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主的有机结合，是科学的合理的有效率的制度，这些都是从质的规定性方面来说明民主集中制的。如同任何事物一样，除了质的规定性外，民主集中制还具有量的规定性。“少数”“多数”及其关系，就是它的一种基本内涵量，从一个方面反映了民主与集中的程度、方式等。

“少数”“多数”在民主集中制的原则中，并不是单纯表示数量的多少，也不等于“少数人”“多数人”，而是用来表示党组织、领导班子在讨论决定具体问题时，内部成员意见分歧的程度。“少数”指少数人的意见，“多数”指多数人的意见。“少数服从多数”则是指在处理这种分歧时，“少数人的意见”应服从“多数人的意见”，按照多数人的意见做出组织的决定。既然是表示具体认识问题上的分歧程度，“少数”“多数”的表现当然也就因事而异而不是因人而异了，是变化不定而不是一成不变的。具体问题不同，“少数”“多数”也就不一样。在这件事上，持肯定意见的可能是多数，持否定意见的是少数；在那件事上，持肯定意见的则可能是少数，多数持否定意见。具体到个人来说，在这件事上，我的意见可能属于“多数人意见”，在那件事上，我的意见又可能属于“少数人的意见”。显然，这与那种以人为界、从派性上来理解“少数”“多数”截然不同。民主集中制中一直提“少数服从多数”而不是提“少数人服从多数人”，这也是一个重要原因。

党组织讨论决定问题执行少数服从多数原则，深刻体现了民主集中制的本质要求。一方面，党组织做出的决定集中了大多数人的意见和智慧，防止少数人甚至是个人说了算，不仅增加了决策的科学性，也有利于调动大多数人的积极性，使决定得到更好贯彻，因而是民主的。另一方面，少数人的意见服从多数人的意见，确保了意志的统一，进而保证了行动的一致性，维护了党的团结，增强了党组织的战斗力。这又是集中。如果仅仅是充分发表意见而少数不服从多数，或者多数服从少数，那不是真正的民主，也谈不上科学的集中。

2.执行少数服从多数是一个复杂的过程。执行少数服从多数原则，至少包括以下四个环节：

第一，在对重大问题形成决议前，要在组织内部进行充分讨论。这里不仅要把有关专家、群众的意见摆出来，而且要让每个人充分表达自己的意志、主张，允许不同意见之间碰撞，允许争论。这是前提。不允许发表不同意见，也就不存在少数服从多数问题了。

第二，公开表决，按照多数人的意见做出组织决定。这是少数服从多数原则的核心内容。需要指出的是，人类掌握真理的客观规律表明，真理有时在少数人手里。先发现真理的总是少数人，真理从发现到被大多数人认同，要经过一个社会化过程，需要实践普遍证明；与之相应的是，由于各种因素影响，有时多数人的意见也与真理性相悖。因此，为了避免武断、出现失误，使少数服从多数与坚持真理统一起来，在做出决定前，持主导意见的同志要认真考虑少数人的意见。

第三，在实践中严格执行按多数人意见形成的决定。“服从”不仅表现在决定的形成过程中，最终要落实到坚决执行决定的行动上。那种表面上服从，在实践中却自行其是，阳奉阴违，不是民主集中制所讲的“服从”。当然，即使少数人的意见是错误的，也要允许其保留，这是党员的权利。同时，客观地说，一个人放弃自己深思熟虑后的见解，去接受一种相反的意见，不仅需要勇气和毅力，也需要时间。但不论怎么说，首先必须坚决执行组织决定。

第四，逐步消除意见分歧。允许少数人保留自己的不同意见，这是科学的。但是对于作为一个整体的党组织、领导班子来说，长期存在意见分歧(尽管是“保留”意义上的分歧)，毕竟不利于组织决定的彻底执行，不利于党的意志统一和行动一致。因此，在按多数人的意见做出决定后，必须进一步消除意见分歧。做到这一点，对持主导意见的人来说，要继续对持不同意见的人，进行艰苦细致的说服、教育，要以理服人，不能因为人多势众而以势欺人。尤其是要用事实说话，促使少数人改变自己的看法，逐步接受多数人的意见。对于持反对意见的人来说，既要善于坚持真理，在坚信自己意见具有真理性时，要积极主动在组织内部进行不懈的宣传、说服，争取大多数人的支持；同时，发现自己意见是错误的，也要敢于承认错误，修正错误。

3.少数服从多数与其它三个“服从”紧密相联。

我们党是根据自己的纲领和章程，按照民主集中制组织起来的统一整体。党员个人与组织之间，上下级组织之间，具有内在的联系。四个“服从”正是这种内在联系的反映和要求，是处理党内关系的基本准则。它们之间也是相互联系、相辅相成的。其中，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会是核心。

从少数服从多数原则来看，一方面，这一原则贯穿于其它三个“服从”之中。服从，是指服从组织的决定、决议。个人要服从组织，而组织的决定本身又是依据少数服从多数原则形成的，体现了大多数人的意见；同样的道理，下级组织要服从上级组织，全党各个组织和全体党员要服从党的全国代表大会和中央委员会，上级组织的决定、中央的路线方针政策，也是按照少数服从多数原则制定的，代表了更多数人的意见。

少数意见篇3

关于推进党的建设，党的十七大报告明确提出“以健全民主集中制为重点加强制度建设”，“严格实行民主集中制”。落实这一精神，首要的前提是正确认识民主集中制——

正确理解和把握民主集中制中的民主与集中的含义，对于民主集中制领导制度的形成和这一制度的贯彻与实行具有重要意义。长期以来，民主集中制

始终未能真正形成为制度，与思想和理论上对民主集中制中民主、集中的误解与误导有很大的关系。

是“集中正确的意见”还是“集中多数人的意见”？

对集中的理解，一个有争议的问题是集中到底“集中”什么？是集中多数人的意见，按多数人的意见决策，还是集中正确意见，按“正确意见”决策？这是有重大区别的。有一种观点认为，“集中首先是要集中正确意见。”一般来说，这似乎没有错，然而，要是把它作为民主集中制的重要原则却是大有问题的。所谓集中正确的意见，说的是领导班子在讨论和决定重大问题时，要选择正确的意见。它所强调的是决策结果的正确与否。而所谓集中多数人的意见，说的是领导班子在讨论和决定重大问题时，要按照少数服从多数的原则做出决策。它所强调的是决策程序中的决策原则和方法。一般而言，多数人的经验智慧总是要比少数人或个人的经验智慧更多一些，按照多数人的意见做出的决策正确性概率总是要比按照少数人或个人的经验智慧做出的决策更高一些。因此，一般而言，集中多数人的意见就是集中正确的意见；要集中正确的意见，就必须集中多数人的意见。按照多数人的意见做出的决策，能够确保党的领导不犯或少犯错误，能够较好地反映广大党员和人民群众的利益和意愿，从而能够得到群众的理解拥护和执行。这也正是民主集中制之所以实行少数服从多数原则的根本原因。

但是，事情是复杂的，多数人的意见并非百分之百等于正确意见，有时真理掌握在少数人手里。遇到这种情况时，集中正确意见与集中多数人意见就会发生冲突。怎么办？不能搞二元论，实行两个原则，仍然应遵循少数服从多数的原则。这是因为：第一，少数人的意见主观上认为对，在未经实践检验之前是不能最终判定其正确与否的。第二，如果强行以少数人的意见决策，否定多数人的意见，就会在多数人中造成抵触，影响决策的落实。既然当时不能立即确定是多数人的意见正确，还是少数人的意见甚至个别人的意见正确，那就不能、也不应当把集中正确的意见作为决策问题的原则和方法。

从反面来看，也应当坚持这一原则。例如，当领导班子讨论和决策重大问题时，经常出现对同一个问题有多种意见的情况。这是由于参加会议的人员各自的阅历、经验和认识问题的能力、水平以及观察问题角度的不同造成的正常现象。在这种情况下，如果不是按照少数服从多数的原则决策，而是采取“集中正确的意见”的办法进行决策，那会议便很难做出最后决策。因为持各种意见的人，无论其多数还是少数甚至是个别人，都认为自己的意见是正确的，否则他就不会坚持自己的意见。如若坚持要做出决策，就只有将问题的决策权交予各级领导班子的一把手。如果领导班子在讨论决定问题时总是这样交由一把手拍板决策，领导班子其他成员参与决策的意识就会越来越淡漠，一把手的民主意识和民主作风也会相应地越来越淡漠。长此以往，便会导致一把手最终垄断了决策权，班子其他成员也就只剩下参与议事的权力。这时，无论大事小事都由一把手拍板决策的违规行为也就成了司空见惯的“正常”现象，所谓集体决策就会名存而实亡，出现“一把手是绝对真理，二把手是相对真理，三把手是宣传真理，普通委员没有真理”的现象。由此可见，实行所谓集中正确的意见进行决策的结果，只能是把问题的最终决策权交给各级领导班子的一把手，这在无形中把领导班子的集体决策变成了领导者的个人决策，把不合法的决策变成了合法的决策。这显然不是民主集中制的本来意义。

在决策时确实出现了多数人错误、少数人甚至个别人正确时，是否还要坚持少数服从多数？

那么，如果在决策时确实出现了多数人错误、少数人甚至个别人正确的情况（决策时无法明断，只能在事后根据实践的结果来评判），怎么办？仍然要坚持少数服从多数。要相信民主有纠错的功能。当按错误的决策行动后，大多数人会及时发现问题，改变态度，放弃错误，选择正确。尽管现实中有少数时候少数人代表正确的情况，绝不可以此为由不执行少数服从多数的原则，进而导致家长式人物和家长制作风的滋生。早在1948年，毛泽东在《关于健全党委制》一文中就曾严肃指出：“近年有些（当然不是一切）领导机关，个人包办和个人解决重要问题的习气甚为浓厚。重要问题的解决，不是由党委会议做决定，而是由个人做决定，党委委员等于虚设。”1956年，邓小平同志在《关于修改党章的报告》中也就此问题提出批评。他说：“党的集体领导的制度，在实践中还是有缺点。有少数党组织的负责人，仍然有个人包办的行为 。这些负责人，或者很少召集必要的正式的会议，或者往往也召集党组织会议，但是，这些会议只是形式主义的。他们既没有使会议的参加者对于所要决定的问题，在会议以前具有思想上的准备，在会议上，又没有造成便于展开讨论的氛围，实际上形成强迫通过。这种以集体领导的外表掩盖个人专断的实质的办法，必须坚决反对。”只有真正贯彻少数服从多数原则的民主集中制，才能减少、避免家长式的人物出现，才能减少、避免决策失误，也才能广泛代表民众的利益和愿望，从而最大限度地调动广大民众的积极性，使各项发展又好又快。

民主仅仅是指党员和党组织的意见、主张的充分表达吗？

对民主集中制中“民主”的误解和误导之一：民主集中制的民主，就是党员和党组织的意愿、主张的充分表达和积极性创造性的充分发挥。我认为，这种阐释有一定的合理性，字面意义也是积极的。但不够全面也不够准确。由于这种阐释过于狭窄，在实践中对其理解和执行又是片面的，过去曾对党和国家的领导工作造成过极大危害，现在仍在严重影响和危害着党和国家的领导工作。

首先说它不够全面的问题。众所周知，民主集中制不仅是我们党的组织原则，而且也是我们国家政权的组织原则。1982年宪法明确规定：中华人民共和国的一切权力属于人民；中华人民共和国的国家机构实行民主集中制原则。国家权力机关的高度民主和国家行政机关的高度集权充分贯彻和体现了民主集中制的原则。权力机关的高度民主，确保了它所制定的法律、政策的公平与正义；行政机关的高度集权确保了法律、政策贯彻执行中的责任和效率。两者相互补充，相得益彰。毛泽东把这种体制称作民主集中制政治体制。而前述的阐释显然没有涵盖和揭示民主集中制的“民主”在国家政权组织中的地位、作用及其意义，所以说它是不全面的。

其次说它不够准确的问题。无论是从理论还是从宪法和党章的法规上说，民主集中制的民主都至少包括三个方面的含义：1. 领导权或管理权均由自下而上的选举产生；2. 决定重大问题时严格按照少数服从多数的原则和方式办事；3. 选举人有权弹劾罢免领导者。这三个方面是民主集中制“民主”的实质和核心，是人民当家作主和实行集体领导的具体表现和标志。而前述关于民主集中制“民主”的阐释显然过于原则和抽象。党员和群众意愿、主张的充分表达固然可以说是民主，但这仅仅是领导工作程序、工作方法和工作作风上的民主，而不是真正意义上的人民民主和民主集中制的民主。如果把开会讨论问题允许代表、委员充分表达意愿和主张当作民主，将“一把手”拍板决策作为集中，把两者相加等同于民主集中制，这显然是不正确的。其错误在于它把民主的某些外在表现形式混同于和等同于了民主集中制民主的内在实质，从而把民主集中制引入了误区。

再次说它的危害与影响。把党员和群众意愿、主张的充分表达等同于民主集中制的民主，把民主的形式混同和等同于民主集中制民主的实质，根源于有些同志把毛泽东的“民主其实就是一种方法一种手段”的思想观点片面化了。这种思想和观点曾给党和国家的领导工作造成过严重的伤害。“文化大革命”是用广泛民主的形式掩盖高度集权的实质的典型例证，是民主手段论导致的严重恶果。党的十一届三中全会后，“文化大革命”被彻底否定了，但民主手段论的思想观念却未得到应予的清理。时至今日，在各级党委和人大的领导工作中，家长制作风仍盛行不衰，就充分证明了这一点。

民主就是为了集思广益吗？

对民主集中制中“民主”的误解和误导之二：民主集中制的民主就是集思广益，集中群众的智慧和经验。我认为，这种思想观点本身是没有问题的，但是把它作为民主集中制民主的主要功能和目的甚至是唯一功能和目的则大有问题。

首先，我们从理论上分析，民主集中制“民主”的主要功能和目的不应是集思广益。一般来说，民主的功能和目的包含两个方面：一是集思广益，集中群众的智慧。即指领导者通过民主讨论的方式集中起群众的智慧和经验，然后选择“正确”意见做出决定；二是利益协调，平衡人群间的关系。即指领导集体中各个方面、各种利益群体的代表在一起，就有关问题进行自由、平等的讨论和协商，然后按照少数服从多数的原则和方式做出决定。集思广益方法与利益协调机制两者之间的联系在于，他们不是截然不同的两个问题，而只是一个问题的两个方面。其差别在于，两者的出发点与落脚点完全不同，前者追求和强调的是决策结果的正确，后者追求和强调的是决策结果的公平；前者属于认识论哲学的范畴，后者则属政治学、社会学的范畴。显然，民主集中制作为一种政治制度，其主要功能和目的应当是后者，而不能是前者；主要应当是协调和平衡利益的制度机制，而不能仅仅把它当作集思广益的渠道和方法。

政治学和社会学理论认为：人的能力有大小、水平有高低，但人们维护自己的合法权益则无差别。“我不赞成你的意见，但我绝对尊重你的权利。”这便是平等、自由和民主。因此，各个代表、各代表团在人大会议上反映不同地区、不同领域、不同利益群体的意愿和意见，就没有对错之说，就不受法律的追究。

少数意见篇4

民主是集中的前提和基础。强化民主意识，增强“一班人”积极参与集体领导的自觉性，这是必须把握的第一个关节点。坚持民主集中制，必须严格实行集体领导。党组领导，不是哪一个人的领导，而是集体领导。一切重大问题，都必须由党组民主讨论，集体决定，任何一个人或少数人都不能擅自决定。没有广泛的、充分的民主，就不会有正确的、真正的集中。只有充分发扬民主，集中多数同志的正确意见，才能制定出正确的决议，思想才能统一，行动才能一致，决议才能认真地贯彻执行。要造成这样一种会上大家说，会后大家忙的局面，必须在全体党组成员中不断强化四个观念：

平等观念。党组内部是“少数服从多数”的关系，大家的权利是一样的，既没有大小委员之分，也没有资格新老之别，更不存在上下级关系。书记对党组和地税工作负有更多的责任，但没有任何的特权。委员之间的平等关系是民主的一个重要标志，也是搞好民主的一个起码条件。如果党内不能平等相待，大家就不能敞开思想，畅抒己见。只有都以平等精神对人对事，才能推心置腹说心里话，充分集中大家的智慧和经验。这就必须加强政治思想修养，坚决克服以老自居，居功骄傲、个人突出和特权思想，防止谁资格老谁说了算的现象。

群众观念。党组要实现正确的领导，不依靠集体的智慧和力量是不行的。一个党组少则三、四人，多则六、七人，拥有各方面的经验和知识，每个人都有他的长处，都联系着一部分群众，互相取长补短、集思广益，才能作出正确的决定，避免或减少工作中的失误。实践也一再证明，党组成员互相尊重，遇事共同商量，工作就做得好，大家积极性就高，内部就生机勃勃。反之，党组的集体领导就不会坚强有力。因此，每个党组成员都要努力加强自己的群众观念，坚定地依靠集体，相信群众，向群众学习，办事民主，防止和克服迷信自己、自高自大、自以为是、好为人师的思想作风。

全局观念。党组决策牵涉面广，影响面广，必须考虑各种情况，养成综合性、多向性思维的好习惯。党组成员要超脱个人职务和分工的局限，开阔思维视野，学会从宏观上把握全局、分析问题，站在整个工作的角度提建议、出主意。既要考虑自己的工作，又要考虑他人的工作，特别是当局部利益与整体利益发生矛盾时，都必须从党组的整体出发，自觉地服从全局需要。如果认识问题不全面，抓住一点，不及其余，固执己见，或者从本位出发，强调特殊，都会影响党内的民主。

职责观念。作为一名党组成员，参加党组会并对所讨论的问题直抒己见，这首先是一种责任。作为一个集体领导的成员，应当有充分行使自己民利的勇气和胆略，积极地尽职尽责，在参加集体领导中承担自己应当承担的责任，贡献自己的智慧，不能把自己当成“聋子的耳朵——摆设”。否则，就没有资格当领导。另外，参加会议，发表见解，参与决策，这也是一种权利，你就要珍惜，就要积极行使。勇于发表自己的看法，使党委会的决策更加完善。那种“开会不发言，遇事无主见，对了有一份，错了不负责”的态度是不可取的。

这四个思想观念，相互联系、不可分割，缺了任何一个都会妨碍民主的发扬，妨碍民主集中制的贯彻执行。

集中是民主的指导和归宿。在充分发扬民主的基础上实施正确的集中，是必须把握的第二个关节点。我们所要发扬的民主是集中指导下的民主，民主没有集中作指导，就不可能有正确的方向。所谓集中指导，从思想上来说，必须以马列主义、思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持党的政治路线和思想路线；从组织上来说，必须坚持个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级，全党服从中央的组织原则，有领导有组织地发扬民主；从目的上来说，必须有利于党组的团结和统一，有利于巩固党的领导和实现党的路线，有利于造成既有民主，又有集中，既有纪律，又有自由，既有统一意志，又有个人心情舒畅的生动活泼的政治局面。片面强调民主，否定集中，必然导致分散主义、极端民主化和无政府状态，削弱或破坏党的领导。为实行正确的集中，在实际工作中需要划清几个界限：

一、划清集中正确意见与集中多数人的意见的界限。我们讲在民主基础上的集中，不是集中少数人的意见，而是集中多数人的意见。书记在集中大家意见时，不能自己想怎么集中就怎么集中，而只能以多数人的意见为基础。一般情况下，多数人的意见总是比较正确的，即使有时真理掌握在少数人手里，在多数人不认识、不接受的情况下，也要服从多数人的意见。如果硬要多数服从少数，不但在实践中行不通，还会造成党的组织的分裂。只要是大多数通过决定了的，就要服从，就是不对也要服从。因为，你认为多数人错了，到底错了没有还不知道。如果你认为错了，你就不服从，他认为错了，他就不服从，那就没有党，就会一盘散沙。任何个人的聪明才智和经验，都有一定的局限，只有集体的智慧才是比较充分、比较全面的。

二、划清否定和纠正错误意见与压制民主的界限。党组讨论研究重大问题的过程中，把多数人的意见集中好，把分歧的意见统一好，把错误的意见纠正好，这是实行党的民主集中制题中应有之义。我们反对个人说了算，并不是反对正确的集中；提倡发扬民主，也不是个人要怎么办就怎么办；要求直抒己见、畅所欲言，不是违背原则，任意言行；注意尊重少数人的意见，不是议个没完，而是慎重行事，当断则断。委员的个人意见不被采纳，有严重错误的意见，还会受到批评和纠正，这不等于压制民主；书记讲自己的意见，不等于把自己的意见强加于人。有的党组在讨论问题时，多数人的意见已经很明确了，往往只是由于个别同志有不同意见，就不进行表决，提出下次再议，造成一事多议，议而不决。这样做是不妥当的，长此下去，也会挫伤广大委员参与集体领导的积极性。

少数意见篇5

（一）追求裁判事实基础客观化

司法审判的公正性无疑应当以裁判基础的真实性为基本前提，裁判基础（对事实的认定）的真实程度越高，裁判的公正性也就越高。尽可能地克服法官在认定事实中的“意志性”和“创造性”，最大限度的接近案件的客观真实，使法院裁判客观化，是设置合议庭制度的内在根据之一。因为在合议庭共同认定事实的情况下，每一个法官在认定案件事实的逻辑思维过程中，既包括有客观的、合理的成分，同时也必然含有法官的“意志性”和“创造性”。在许多情况下，法官对案件事实的认识中所包含的主观成分和客观成分并不是完全相同的，由于客观的东西更具有内在的合理性和逻辑性，因而在合议庭进行评议时，法官认识案件事实中所包含的客观成分会相互重叠、补充，从而强化对案件事实认识的客观化。与此同时，法官认识案件事实中所包含的主观成分则相互“碰撞”，其结果必然是相互抵消各自的主观性，使得对事实的认定更趋于客观化。

（二）抑制主观偏见，把握法律精神，统一适用法律

在已经认定的案件事实基础上，法官理解和适用法律作出裁判，同对事实的认定一样，在一定程度上也具有主观性和创造性。不同的法官因其所受的教育程度、思想品德、思维方式、意识形态和潜在的好恶心理等个人因素不同，对同一法律条款都或存在不同的，甚至截然相反的理解。凯尔瑞斯认为“先例原则在具体案件中既没有导向作用，司法判决最终仍然是基于法官的价值取向而作出的判断，而这种判断因法官不同而不同，法律不过是另一种形式的政治”。（注：王晨光：“法律运行中的不确定性与‘错案追究制’的误区”，载《法学》，1999年第3期。）美国现实主义法学在分析个人特质对判决的影响后，甚至认为个人的经历、社会环境乃至潜在意识、预感、直觉等决定了其在判决中的倾向性，而这些因素都难以归入“理性思维”的范畴。美国大法官霍姆斯以实用主义为指导，指出了法律的不确定性，他强调“法律的生命始终在于经验而从来不是逻辑”。（注：刘全德主编：《西方法律思想史》，中国政法大学出版社1996年版，第211页。）可见，法官理解并适用法律进行裁判的过程中，由于其个体因素和主观性，使得裁判结果具有很大的不确定性。实行合议庭审判，依据多数法官的意见裁判，尽管不能完全排除理解和适用法律的不确定性，但在一定程度上能够减少或限制这种不确定性，抑制主观偏见，使裁判尽可能地体现出法律的精神。

（三）权力制约，防止滥用

法官是经过严格程序遴选出来的社会精英，一般均具有精深的专业技能，渊博的学识，强烈的社会正义感和良好的个人品行，在社会生活中享有崇高的地位，倍受世人尊敬，被喻为“法律的保管者”、“活着的圣瑜”。可以说，在社会生活中，法官是公正的象征，法官通过其对审判权的行使所作出的裁判，向社会公众昭示着正义，导向人们的行为。在审判中，法官是独立行使其审判权，任何外在力量都不能影响法官对其审判权的行使。即使外界认为法官行使审判权不当，也只能在法官作出裁判以后，由当事人提出上诉或申请再审等救济途径纠正不当的裁判，而不能在法官行使审判权的过程中施加影响。然而，法官也是普通的人，具有人的本性，也可能因某种因素的影响，或者在某种情况下不当行使其审判权，甚至滥用审判权。因此，对可能出现的审判权的滥用和不当行使，只能通过合议庭成员平等行使审判权所产生的制约力量来防止。

二、合议庭评议原则

（一）禁止弃权原则

从前面对合议庭设置的内在机理和功能的分析可以看到，由于法官的个体因素（受教育背景、审判实践经验、社会意识形态、价值观念、道德品行、主观喜好等）存在差异，即使出于法官的良知和对正义追求的忠诚信念，对证据采信、事实认定和法律的理解也会出现不同的见解，其中可能包括不当的、偏激的、甚至错误的看法，更何况还不能完全排除个别法官的故意行为。合议庭评议案件时，每一个法官积极行使其审判权，就能抵消这些消极的后果。如果允许法官弃权，就无法实现这一功能，有悖于设置合议庭的根本目的。

审判权是一种国家权力，而国家权力不同于民事权利，具有不能放弃的特点。（注：周永坤教授在论述权力具有不可放弃的特点时，认为“权力行为的目的不在于权力主体的利益，而在于公共利益，弃权必使公共利益受损，有违设立权力的初衷，所以权力不可放弃。”周永坤著：《法理学-全球视野》，法律出版社2000年版，第243页。）其实，法律在设立合议庭制度的时候，要求合议庭的组成人员必须是三人、五人等单数，不得由双数的人员组成合议庭，其目的无非就是在合议庭评议案件进行表决时，能够形成多数意见，如果可以弃权，这一目的就无法实现。因此，在合议庭评议案件时，合议庭成员不能以任何方式放弃对案件进行表决的权利。

（二）发言顺序限定原则

合议庭评议案件时，每一个法官都必须毫无保留地、充分地展示其心证过程，对案件作出自己的判断。在言词辩论终结以后，法官斟酌辩论的全部意旨以及调查证据的结果，依据理论法则和经验法则，本于自由心证主义原则对案件事实的真伪作出判断。就自由心证主义原则的实质来看，法官心证的形成是其本身的职责，也是独立审判的必然要求，不受外界干预。合议庭在评议案件时，法官必须如实地展示其内心所形成的心证，不应当受任何因素的干扰，特别是合议庭其他法官所展示出的不同认识、不同判断等不同心证结果所产生的影响。为了确保每一个法官能充分展示其内心的真实心证，必须限定合议庭成员评议案件时的发言顺序。我国台湾地区合议庭评议案件时，每一个法官都必须陈述自己的意见，其顺序是，以资历最浅者为先，资历相同的，以年龄小的为先，最后由审判长发言。审判长一般就是合议庭中资历最深的法官，因为审判长由庭长担任，在没有庭长的情况下，由最资深的法官担任审判长。（注：陈荣宗、林庆苗著：《民事诉讼法》，三民书局股份有限公司1996年版，第119页。）

（三）过半数决定原则

合议庭法官对案件的处理都持相同的意见，自然将意见作为对案件裁判的最后决定。如果合议庭法官存在两种不同意见，无疑应以多数意见对案件作出裁判，因为此种情况下必然存在多数意见，而且该多数意见一定过半数。但是，并不是对任何案件的评议结果，都会存在超过半数的多数意见，例如，由三名法官组成的合议庭，在评议案件时有三种处理意见，或者由五名法官组成的合议庭有四种或五种意见等，在这种没有过半数意见的情况下，该依据何种意见对案件进行裁判？但不管怎样，有一点应当是非常肯定的，就是作为审判组织的合议庭必须依据评议意见对案件作出裁判。对此，我国台湾地区以这样的原则来处理：在每一种意见“各不达半数时，以最多额之意见顺次算入次多额之意见，至达过半数为止。”（注：陈荣宗、林庆苗著：《民事诉讼法》，三民书局股份有限公司1996年版，第119页。）如A、B、C三名法官组成合议庭，对一个伤害赔偿案件进行评议时，A法官主张赔偿8万元，B法官主张赔偿9万元，C法官主张赔偿12万元。没有过半数的意见，于是，将主张最高赔偿额C法官的意见，算入主张次高赔偿额B法官的意见之中，此时出现了过半数意见，即应当判决赔偿9万元。再举一例说明：甲、乙、丙、丁、戊五名法官组成合议庭就一违约纠纷案件进行评议时，关于违约损害赔偿出现了几种不同意见：甲法官主张赔偿300万元，乙法官也主张赔偿300万元，丙、丁、戊三名法官分别主张赔偿400万元、500万元和550万元。在这四种意见中，虽然甲、乙二位法官的意见是多数意见，但未能过半数，不能作为最后的裁判意见。只能依上述原则要求，将主张最高赔偿额戊法官的意见算入主张次高赔偿额丁法官的意见之中，但此时仍未达到过半数意见，于是，又将该意见（即赔偿500万元）算入主张再次高额的丙法官的意见之中，这时便达到了过半数意见，即以赔偿400万元作为最后的裁判意见。（注：关于这一原则的具体运用，尚未见到学者的详尽阐述和说明，笔者在同台湾高等法院民事审判庭法官郑杰夫先生交流时，专门提出了这一问题，本文对该问题的阐述即是根据郑法官的解释作出的。 ）

三、对我国合议庭制度的反思及其改进

（一）合议庭制度的现实状况及其弊端

我国《人民法院组织法》第7条第1款明确规定：“人民法院审判案件，实行合议制”；《民事诉讼法》第40条也规定：“人民法院审理第一审民事案件，由审判员、陪审员共同组成合议庭或者由审判人员组成合议庭。合议庭的成员人数，必须是单数。”合议制在我国的审判制度中具有非常重要的地位和作用，该制度要求合议庭成员具有同等的权利和责任，每一个合议庭法官都必须自始至终地参与对案件的审判，中途不得无故退出或更换，同时还应当认真地参与案件的评议，如实地、充分地陈述对案件的裁判意见。但是，长期以来，我国合议制流于形式，在审判实践中一直存在着名为合议庭审判、实为单个法官独自办案、三人署名的习惯做法。因此，就大多数案件而言，名义上是合议庭审理案件，实际上每一个具体案件只有一位承办人，由承办人对案件的事实和法律负重要责任。从庭前准备、证据调查到案件裁决的基本意见都是由承办人一人独立完成，其他合议庭成员并不直接参与审判活动，只是在最后评议案件时，凭阅卷和承办人的汇报意见，就承办人的裁决意见进行表态而已。案件的把关自然便交给院长、庭长，从而导致合议庭合而不议，合议制实质上变成了独任制，合议制应有的功能完全没有发挥出来。（注：刘春年：“审判工作机制的独立与监督”，载《人民司法》2000年第8期。）

这种状况存在的原因是，除合议庭在事实上没有对案件的裁判权以外，合议制本身不完善和欠合理的规定也是一个重要原因。

我国《民事诉讼法》第43条规定：“合议庭评议案件，实行少数服从多数的原则。评议应当制作笔录，由合议庭成员签名，评议中的不同意见，必须如实记入笔录。”因此，少数服从多数是合议庭进行评议的一项重要原则，（注：也有学者认为“合议庭的审判活动实行民主集中制”（参见江伟主编：《民事诉讼法学原理》，中国人民大学出版社1999年版，笫327页）。笔者认为值得商榷，“民主集中制”是党和国家机关的组织活动原则，其要求是，要充分发扬民主，各抒己见，在民主的基础上又要实行集中。这与“少数服从多数”的原则有着本质的区别，不能相提并论。）如何具体实施该项原则，学者们都没有进一步的论述。笔者认为这一原则存在以下问题：

第一，“少数服从多数”原则中的“少数”或“多数”究竟是指法官的数量，还是意见的数量，规定不明确，含混不清。如由A、B、C、D、E五名法官组成合议庭，对一侵害名誉权纠纷案件所涉及的精神损害赔偿费的表决意见分别是赔偿8万元、8万元、10万元、11万元和13万元，如果依少数依服从多数意见，主张赔偿8万元与其他三种意见相比将是多数意见，势必依此作为合议庭的判决意见。但是，依据少数法官的意见服从多数法官的意见，虽然A、B两位法官均主张8万元的赔偿费，但还有C、D、E三位持不同意见，因而赔偿8万元并不是多数法官的意见。可见，对“少数”或“多数”所指的对象理解不同，其运用结果也完全不同。我国有学者主张应当是指法官的人数，认为“合议庭成员的意见不一致时，按照少数服从多数的原则，以多数人的意见为合议庭意见。”（注：常怡主编：《民事诉讼法学》，中国政法大学出版社1994年版，第48页。）其实，我国《刑事诉讼法》规定的合议庭评议原则就是如此，该法第148条规定：“合议庭进行评议的时候，如果意见分歧，应当按多数人的意见作出决定。”但《民事诉讼法》没有这样具体规定，难免引起理解上的歧义，从而导致裁判结果上的悬殊。

第二，即使是像《刑事诉讼法》那样具体规定，按照多数合议庭成员的意见来决定，还是面临这样一个问题，合议的结果是否一定会出现多数意见？事实上，少数服从多数的原则隐含着这样一个假设性的前提，即合议庭只能有两种不同的意见，因为只有这样，由单数合议庭成员进行评议的结果，才会必然出现“多数”和“少数”，也才能依此原则作出最后的裁决意见。但在具体的案件中并不总是如此，前面已经分析，不再赘述。当设立该项原则假设的前提不成立时，就必然无法适用该原则确定合议庭的最终意见。换言之，如果合议庭出现三种以上意见时，如何根据“少数服从多数”的原则以确定合议庭对案件的裁决意见，立法没有予以考虑，也就没有进一步的规定。审判实际中，遇此情况便往往认为属于复杂、疑难案件，求助于院长、庭长的“把关”，或者提交审判委员会进行讨论。由此可以认为，合议庭不能充分行使其裁判权力，在一定程度上与其不够完善的合议原则相关联。

（二）完善我国合议庭制度的几点建议

基于合议庭制度设置的内在机理，为发挥合议庭制度的应有功能，针对我国合议庭运作的现实状况和存在的问题，笔者提出以下几点建议：

第一，禁止结论性的评议意见。在进行案件评议时，合议庭成员必须展示其评判证据效力、认定案件事实的心证程度和心证过程，以及适用法律作出判决结论的逻辑推理过程，禁止仅仅作出“同意”或“不同意”之类的表态性的评议意见。对于合议庭中的人民陪审员，同样应当禁止其仅仅作出表态，他们必须阐明其意见的理由，但无须象法官那样严格要求。

第二，一次评议原则。合议庭在对案件进行评议之前，每一个合议庭成员理应充分了解案情，在评议时不得含糊其词，模棱两可，必须阐明自己对案件的意见。根据合议庭成员的评议意见，依照合议庭的评议活动原则，合议庭必须作出对案件的最终判决意见。即使合议庭成员之间存在较大的分歧，也必须严格遵照评议活动原则，作出判决，禁止成员之间为取得一致意见相互协商、讨论、妥协和让步，更不允许反复合议，一次合议以后必须有判决意见。需要由审判委员会讨论的重大、疑难案件，在提交审判委员会讨论前，合议庭也必须提出对案件的判决意见。实践中有这样的情况，合议庭的最后意见是：“提交审判委员会讨论”，这种现象务必坚决禁止。

第三，限定合议庭成员在合议时发言的先后顺序。我国台湾地区法律规定的合议庭成员发言顺序规则值得我们借鉴，它有助于展示每一个合议庭成员内在的真实意见。但针对我国的现实情况，笔者认为应当这样设置发言顺序：资历最浅的法官最先发言；其次是在法院担任行政职务（正副院长、庭长）最高的法官发言，如果是担任同一行政级别职务的，则由法官资历较浅的先发言；最后是案件的承办法官发言。

第四，对“少数服从多数”的评议活动原则进一步具体化。前面已经详尽阐述了我国现行《民事诉讼法》规定的“少数服从多数”的原则之不够具体、明确之处，所以在合议庭出现三种以上的分歧意见时，难以适用该原则作出合议庭的最后判决意见。为此，笔者主张借鉴我国台湾地区《民事诉讼法》规定：“各不达半数时，以最多额之意见顺次算入次多额之意见，至达过半数为止，”以此意义来解释和阐述“少数服从多数”原则，从而使该原则有效地适用于各种情况。

少数意见篇6

[关键词]少数民族地区；政策过程；公民参与

[作者简介]叶大凤，广西大学公共管理学院副教授，广西南宁530004

[中图分类号]D633

[文献标识码]A

[文章编号]1672－2728(2007)11－0109－04

一、少数民族地区公民参与政策制定过程的必要性

公共政策制定是政策制定的首要环节，是政策科学的核心主题。“公民参与公共政策的制定更是有助于公共政策制定过程的民主化、科学化、法制化，有助于增强公共政策与公民需求之间的相互适应性，有助于公民接受政府制定的公共项目的规划，有助于公民帮助政府组织推行公共项目的实施。”公民在政策制定过程中的作用是不容忽视的。只有重视公民在公共政策制定过程中的作用，才能减少政策的失误，制定出正确的公共政策。公民参与公共政策的制定过程是实现公民权利的基本途径。特别是在少数民族地区，在信息不充分的条件下，公民只有充分参与政策的制定，个人的权利才能得到充分的实现。在少数民族地区，由于民主政治的构建还不全面，因此，公民参与政策的制定过程有利于有效的防止公共权力的滥用，也有利于促进少数民族地区社会的和谐稳定。公共政策的制定过程实质上是一个利益分配的过程。利益的分配不均，利益受损的公众会对政策进行抵触。因此，公民参与政策的制定过程，有利于缓和各方面的冲突，促进社会的稳定。

我国的少数民族地区都是比较偏远落后的，多个民族聚集、多种民族文化碰撞的地区。相对于东部地区而言，少数民族地区在自然地理环境、经济发展水平、政治文化氛围、教育等方面都显得与众不同。这就促使政府在制定公共政策时就必须考虑到不同文化背景、不同民风民俗的公众的利益需求。不同的文化背景与不同的民风民俗的公众对相同的公共政策的接受程度是不同的。有时，一些公共政策还有可能触及少数民族居民的禁忌，严重伤害民族感情。例如，在我国西南地区的一些少数民族至今仍然保留着一些原始的生活方式，如持有枪支，猎杀部级保护动物，乱砍乱伐，违背伦理道德的仪式和活动；有些违反了国家的相关法律法规，但确是少数民族长期保持的风俗习惯。这就要求政府在制定相关的管理政策时，要因地制宜，照顾到民族习惯，防止独自垄断行政信息资源及对公共政策进行垄断决策，扩大政策制定过程中的公民参与。否则就会影响到少数民族地区的和谐稳定与各个民族的团结。因此公民参与公共政策的制定过程，表达自己的利益需求，增强了公共政策与自身需求的相互适应性。

二、影响少数民族地区公民参与政策制定过程的影响因素及其存在的主要问题

(一)少数民族地区公民政策参与的影响因素

在少数民族地区，虽然公民在政治生活中发挥了很大的作用，影响着政府公共政策的制定，公民的权益也得到了基本的保障。但是，我们也发现存在影响少数民族地区公民政策参与行为的障碍因素，这些因素制约了少数民族地区公共政策的民主化和科学化。

1．公民参与公共决策制定过程与社会经济发展水平以及公民自己的社会经济地位密切相关。政治生活总是要以一定的经济生活为基础。在不同的经济条件下，公民的参与程度与政策的偏向性都不相同。从世界各国的政治发展的长远过程来看，经济发展程度越高，公民参与公共决策过程的程度越高。在我国的大部分的少数民族地区，地理环境恶劣，自然条件较为艰苦，经济发展滞后，公民的经济地位不高，这就严重影响了公民的参与程度。科恩曾在其《论民主》中说到：“严重贫困的群众，根本无法获知参与公共事务的足够信息，对公共事务进行有效的讨论。”可见个人的经济地位严重地影响到了公民的政策参与。

2．公民参与政策制定过程与其传统文化背景密切相关。少数民族地区是一个多元民族文化汇集的地方，各个民族都有着不尽相同的文化传统与思维方式，对于政治都有着或多或少的忌讳。例如，我国历史上就曾经多次出现过封建统治者对少数民族的迫害政策，这使得少数民族对政治有一定的偏见与忌讳。这种情况在我国的西南地区颇多，明朝万历四十年，明朝廷在湘西修了一条三百六十余里的防苗边墙，将苗汉分开，互不来往，后人称之为“南方长城”。这使得西南苗族地区的居民对政治都有所忌讳，形成一种对政治的隔阂感，不利于其参与政策的制定。还有，许多少数民族都是全民信仰宗教的，宗教已经成为民族文化的一部分，其也影响着少数民族的政策参与。例如，佛教就要求信徒自我修行，超越轮回。因此。受其出世思想的影响，信佛教的少数民族的政策参与意识可能就会弱一些。

3．公民参与公共政策的制定过程与教育水平相关。公民的素质高，对民主的要求就越高，对参与到政府管理的过程就愈发有兴趣；公民的素质不高，就很难形成一种政治文化意识，也很难攫取政治信息，对政府出台的政策全然不知。因此，个人的素质也是影响着公民参政的障碍之一。但在少数民族地区，教育的发展还是相当落后的，无论从入学率、师资力量还是从基础教育设施建设来讲，西部的多民族聚集地都落后于东部的发达地区。

4．与政府的引导相关。我国当前的政策制定模式是在社会没有利益多元化的条件下，由政府精英代替人民进行利益的综合与表达的。然而，政府往往把制定政策看作是自己的事，无视公民的参与。还有一些政府官员往往只重视公民形式上的政治参与，局限于对民意代表、官员的选拔和监督上，政府部门及其官员就有可能以自身的利益为价值取向而置公共利益于不顾。在这种情况下，政府官员就有可能利用各种手段阻止公民对政策制定的参与，提高公民参与成本，设置公民参与的壁垒。这种情况在越落后的地方就越严重，当公民的参与意识不强时，政府的引导是很重要的。

(二)目前我国少数民族地区公民政策参与存在的主要问题

1．公民对公共政策制定过程缺乏热情，冷漠对待。有些公民参与途径过于形式化或者是政府设置公民参与的壁垒，提高公民参与成本，自己独占公共决策资源，这都使得公民的意见得不到反映，导致公民缺乏对政治的热情。在广西部分乡村，由于村委会的选举过于形式化，使得公民丧失了对参与村委管理的信心与兴趣。公民参与程度低下，基层组织公民自治的说法就显得空洞与苍白无力了。

2．相关保障法律落实不到位。虽然国家也有

相关的法律来保障公民的参与权力，并明确规定了一些参与途径，但在少数民族地区，由于自然地理环境与社会经济环境的影响，相关政策落实不到位，使得公民的参与权利得不到保障。

3．公民意见表达的制度化方式宣传和引导不足。由于少数民族地区公民文化水平普遍偏低，导致有些公民对政策有意见，但不知该如何表达，又没有人引导他们该如何做，所以容易通过偏激的方式表达自己的看法。如果政府在工作中过于独断专行，不积极邀请公民参与制定具体实施办法，甚至利用各种手段阻止公民对政策制定的参与，使制度性的参与得不到充分的落实与保障，公民就会通过游行示威、骚乱、静坐等激烈的参与方式来对公共政策施加影响，偏激事件就时不时发生了。

三、扩大少数民族地区公民参与政策制定过程的对策

(一)建立健全公民参与机制与法制保障

在疏通制度性的、主流的参与途径的基础上，对一些非制度性的、非主流的参与途径应理性地区别对待。因为在少数民族地区，社会主义市场体制还不够健全，各项政策制度的制定和社会的改革还不够全面，人们的政治素质普遍偏低。在这种状况下，不能确保公民真正地参与到政策的制定过程中，不能全面切实地保障公民的合法权益，使得公民的参与行为出现偏差，采取更加激烈的参与方式，如利用媒体舆论的压力、上访、静坐、游行、闹事等参与方式。当公民的意见得不到采纳或反馈时，或者政府为了利益集团的利益而排斥公民参与政策制定时，公民可以通过媒体的调查、报道和公开披露，制造社会舆论压力、形成舆论吁求，引起整个社会的讨论，博取广大的同情，从而影响政策制定的方向，达到公民的初衷。但是，如静坐、游行、闹事等这种较为偏激的参与方式不利于我们全面建设小康社会，对构建和谐社会也会产生消极的影响。因此，这些参与途径是不值得提倡与借鉴的。政府要切实树立人民公仆的形象，主动接近群众，体察民情，了解民意，拓展公民参与途径，积极引导公民走正式的参与途径。对即将或已经出现的一些过激的行为，要区分对待，征询群众处理意见，争取妥善处理。当然少数民族地区公民更要理智看待自己偏激的行为方式，对一些损害到自己的公共政策，要通过合法的、正式的途径去反映和解决。

同时，建立健全公共政策的监督体制，引人多元主体的监督机制，确保政策制定的科学性与民主性，确保基层组织的选举民主化。要尽量做到务实与公平，真正保障公民能够参与到其中来，管理与自己息息相关的事务。

(二)政府要在政策的制定中扮演引导者的角色，改变获取政治信息的渠道。调动公民的积极性

政府要充分听取公民的意见，加大公共政策制定的透明度，确保公民在政策制定互动中的知情权，扩大政务公开，将人民关心的重点、热点、难点问题，涉及群众切身利益的问题的政策制定公诸于众，让公众了解自己的责任与义务，自己的意见也能得到及时的表达。政府也要积极邀请公民参加到政策方案的设计中来，使得政策的制定中包含有公民的意识，这有利于公民对政策的认可与接受，保证政策顺利的实行。

人的行为往往容易受到外部环境的影响。“公民主动参与政策的制定主要是对政治信息作出的反应。所谓的政治信息就是政策法令、政治思想、政治文化等。”政治信息对公民参与政策制定起到了至关重要的作用。但在少数民族地区，由于自然条件与经济条件的原因，通讯条件较为落后，居民获取信息的途径较为单一，口头传播成为信息流通的主要途径，这会造成信息的滞后与失真，不利于公民的政策参与。因此，电视、报纸、广播在少数民族地区的普及尤为重要，利用它们信息量大、传播面广、快捷、方便的特点，使相关的信息能够在很短的时间内让公民了解，有利于他们参与公共政策制定的过程。

(三)政策制定相关部门建立完善多样的咨询机制。改革听证制度

各级人民代表大会广开言路，向社会征求议案，征集立法建议。采取多种形式征求公民意见。政府机关可向专家、学者咨询。公布公共政策制定草案，征求各阶层公民意见。采取发放民意调查卡、电话咨询，有条件的地区还可以以网上咨询等形式征求公民意见。

建立内容和程序都比较简化通俗的乡镇行政听证制。与人民群众的整体文化水平和素质相适应的政策内容与制定程序更有利于降低公民参与的成本，使公民不会被排斥在之外，才能切实地参与到政策制定活动中去。

(四)探索运用适合少数民族地区特点的政策参与方式

由于历史地理等因素的影响，民族风俗习惯及文化传统等仍有深厚的社会基础与群众基础，在社会生活中发挥着重要的作用。针对少数民族的特殊情况，可尝试以下一些参与方式和方法：

1．家族会议制。家族会议就是指同宗同族的村民定期举行宗族会议，商讨本族的事务与祭奠活动。在一些少数民族地区，人们都是以同一的姓氏宗族聚居在一起的，强烈的同宗同姓观念使他们能够紧密的团结，一致对外。家族会议的决策都是以协商、民主表决等形式实现的，容易获得家族成员的认同。因此，要扩大公民参与公共政策制定过程的程度，可合理有度地运用这一形式，即公民可以通过家族会议来表达自己的看法，参与公共政策的制定过程，家族集中向政府反映族员的意见或政府直接咨询家族会议的意见或者看法，族员的意识体现在公共政策当中。由此，公共政策既体现了公民利益需求，又能够很好地解决社会问题，顺应民意。

2．关键公众的接触。“关键公众接触即公共管理者选择向一些关键的接触者进行政策咨询，并与其进行磋商，听取其意见，这些关键的接触人物通常都是经济界的领袖或是其它组织的领导人。”当然，在少数民族地区不仅仅是这一些人，还可能包括某个宗教团体的领袖，宗族的族长，长期具有威望的人。这些在一定程度上代表着一部分区域人民的利益需求，通过这一点可以更加广泛地了解到公民的态度和看法。

3．公民调查。公民调查是一项新的参与技术，是政府以问卷的形式向公民征询对政府政策与服务的意见。由于少数民族地区的居民有依山傍水分散居住的习惯，要出来逛街买东西都极为困难，更何况参与公共政策的制定。对于这种情况，公共管理部门只有采取深入山区群众，运用问卷调查的方式来听取群众的意见，才有可能获得一些有代表性的观点。有时，公民调查的时间可以选择在某个民族节日，那时正是人们最聚集的时候，在这时进行公民调查得出的数据就更加有代表性了。

4．发挥民间组织的作用。在少数民族地区经常有一些民间服务团体，他们经常深入群众，了解民情，公民也常向他们反映意见。公共管理者在制定公共政策时，若能对这些组织进行咨询，就能间接地得知民意。对于公民与政府存在争议而难以解决的政策问题，应引入民间组织或者志愿团体参与解决。同时，也要充分发挥政协、工会、妇联、行业协会等社会团体的作用，培养更多的民意代表组织。

少数意见篇7

【关键词】上市公司；审计意见购买；审计收费

一、文献综述

国内外关于审计意见购买和审计收费之间的相关关系并没有一致的结论。但是如引言所述，国内外学者目前关于审计意见购买主要集中在研究审计师变更，对审计收费方面的研究较少，即使研究审计收费，大多数学者关注的是审计收费的增加对审计意见改善的影响，却并未区分出审计收费的减少。只有唐跃军（2010）等少数学者区分审计收费的增加与审计收费的减少对审计意见进行研究，笔者认为，对两者区分对审计意见购买进行研究，将提供更加全面视角。

二、异常审计收费与审计意见购买相关性的实证研究

（1）数据、变量、模型。文章将选取2010年沪市上市公司A股数据，剔除金融保险等行业数据，剔除相关变量、审计收费披露不齐全的数据作为研究的样本数据。建立的审计收费的估计模型如下：InFeet=α0+α1*InAssett+α2*STt+α3*Debitt+α4

*Inat+α5Roet+α6Big4t+Ut。变量界定：InFeet：企业t年度审计收费的自然对数；InAssett：表示公司规模，用企业t年总资产的自然对数来表示；STt：表示公司在t年是否被ST；Debitt：表示企业在t年度的资产负债率；Inat：表示企业t年度平均存货额/总资产的比例；Roet：表示企业t年度净经营资产净利率；Big4t：表示审计企业t财务报表的事务所是否是国际四大事务所。Ut：表示审计收费中不能被变量解释的部分。然后用（Ut-Ut-1）作为异常审计收费的衡量，如果（Ut-Ut-1）>0则Abfeein=1否则Abfeein=0，如果（Ut-Ut-1）

Abfeede+β6Abfeein+β7oPlast+ζ。变量界定：Debit：表示上市公司资产负债率的变化，取值为本年上市公司资产负债率减去上市公司上年度的资产负债率；Ina：表示上市公司存货/总资产的变化，取值为本年上市公司存货/总资产减去上年度上市公司的存货/总资产；Roe：表示上市公司净资产收益率的变化，取值为本年上市公司净资产收益率减去上年上市公司的净资产收益率；Abfeein：哑变量，Abfeein=1表示审计收费异常下降，否则；Abfeein=0：Abfeein哑变量，Abfeein=1表示审计收费异常升高，否则；Abfeein=0：oPlast哑变量，如果上年审计意见为非标准则oPlast=1，否则；oPlast=0：ζ残差项即不能被模型解释的部分。（2）实证研究结果与分析。运用spss得出以下的回归结果：

***，**，*分别表示检验在1％，5％，10％的水平上显著。

从上面的分析我们能看出异常审计收费增加和审计意见购买之间存在显著地负相关关系，当上市公司上年被出具非标准审计意见，上市公司有强烈的动机通过向现任或者下任审计师提高审计费用来实现审计意见购买的目的；而审计收费的降低与审计意见购买之间存在较显著地正相关关系，这就说明当企业不能实现意见购买的目的时，它会以降低审计费用为报复。（3）政策建议。首先对于审计意见购买供给方来说，努力推行合伙制的事务所形式，加大惩罚审计师违规惩罚力度；对于审计意见购买需求方来说，加大财务舞弊的惩罚力度，对于企业管理者来说建立与绩效相乘的激励机制。同时对于审计环境来说要不断完善审计收费的披露机制，培育对高质量审计服务的资源需求。

参 考 文 献

[1]朱小平，郭志英．不更换会计师所条件下审计费用增加的信息含量研究[J]．审计研究．2006（2）

少数意见篇8

工会筹备小组经过前一阶段积极的筹划和准备，第一次会员大会今天如期在这里举行。出席今天大会的有局工会副主席同志。对他的到来我们表示热烈的欢迎。经筹备小组推举，并经中心党支部同意，决定由我担任大会的主持人。今天我们第一次会员大会的主要议程有：

一、由我代表筹备小组向全体会员汇报筹备工作情况；

二、举行选举大会，选举产生第一届工会委员会委员和经费审查员。

首先我们进入第一个议程，筹备工作情况汇报。（读报告：附件1）

下面我们进入第二个议程，举行选举大会，选举第一届工

会委员会委员和经费审查员。

各位会员：

根据《中国工会章程》和全国总工会关于《工会基层组织选举工作暂行条例》的有关规定，遵循民主集中制原则，我们在这里举行电话咨询中心第一次全体工会会员大会，选举产生电话咨询中心第一届工会委员会委员和经费审查员，组成第一届电话咨询中心工会。

今天的选举大会共有四项议程：

一、审议和通过《中心第一次工会会员大会表决办法》和《中心第一次工会会员大会选举办法》；

二、审议和通过中心第一届工会委员会委员候选人名单和经费审查员候选人名单；

三、审议和通过总监票人、监票人名单；

四、选举电话咨询中心第一届工会委员会委员和经费审查员。

首先请同志清点到会人数。（清点后告知主持人）

主持人宣布：根据清点结果，今天选举大会应到会员人，实到人，超过应到会员的三分之二，选举大会可以进行。

l下面进行第一项议程：审议和通过《表决办法》和《选举办法》。

首先审议和通过《表决办法》，下面我宣读《中心第一次工会会员大会表决办法》。（读报告：附件2）

各位会员对这个《表决办法》有什么意见？如果没有意见，现在请大家进行表决（请同志统计表决结果）：

赞成这个《表决办法》的请举手，（稍停）清点人数后讲“请放下”；

反对的请举手（如没有，讲“没有”；如有，清点人数后讲“请放下”）；

弃权的请举手（如没有，讲“没有”；如有，清点人数后讲“请放下”）。

（如果没有反对和弃权的可以宣布“一致通过”；如只有少于二分之一的会员反对或弃权的，可以宣布“通过”。）

下面审议和通过《选举办法》。下面我宣读《中心第一次工会会员大会选举办法》。（读报告：附件3）

各位会员对这个《选举办法》有什么意见？如果没有意见，现在请大家进行表决：

赞成这个《选举办法》的请举手，（稍停）清点人数后讲“请放下”；

反对的请举手（如没有，讲“没有”；如有，清点人数后讲“请放下”）；

弃权的请举手（如没有，讲“没有”；如有，清点人数后讲“请放下”）。

（如果没有反对和弃权的可以宣布“一致通过”；如只有少于二分之一的会员反对或弃权的，可以宣布“通过”。）

l现在进行第二项议程：审议和通过候选人名单。

根据《中国工会章程》中工会委员应具备的条件，经电话咨询中心党支部同意，并广泛听取会员意见，推荐陈、蒋人、严、施四位同志为第一届工会委员会委员候选人。各位会员对这个候选人名单有什么意见？（稍停）如果没有意见，现在我们开始进行表决。（请同志统计表决结果）

1、请同意同志作为第一届工会委员会委员候选人的举手，（稍停）清点人数后讲“请放下”；反对的请举手（如没有，讲“没有”；如有，清点人数后讲“请放下”）；弃权的请举手（如没有，讲“没有”，如有，清点人数后讲“请放下”）。（如没有反对和弃权的可以宣布“一致通过”,如只有少于二分之一的会员反对或弃权的，可以宣布“通过”。）

2、请同意同志作为第一届工会委员会委员候选人的举手，（稍停）清点人数后讲“请放下”；反对的请举手（如没有，讲“没有”；如有，清点人数后讲“请放下”）；弃权的请举手（如没有，讲“没有”；如有，清点人数后讲“请放下”）。（如没有反对和弃权的可以宣布“一致通过”,如只有少于二分之一的会员反对或弃权的，可以宣布“通过”。）

3、请同意同志作为第一届工会委员会委员候选人的举手，（稍停）清点人数后讲“请放下”；反对的请举手（如没有，讲“没有”；如有，清点人数后讲“请放下“）；弃权的请举手（如没有，讲“没有”；如有，清点人数后讲“请放下”）。（如没有反对和弃权的可以宣布“一致通过”,如只有少于二分之一的会员反对或弃权的可以宣布“通过”。）

4、请同意同志作为第一届工会委员会委员候选人的举手，（稍停）清点人数后讲“请放下”；反对的请举手（如没有，讲“没有”；如有，清点人数后讲“请放下）；弃权的请举手（如没有，讲“没有”；如有，清点人数后讲“请放下”。（如没有反对和弃权的可以宣布“一致通过”,如只有少于二分之一的会员反对或弃权的可以宣布“通过”。）

根据《中国工会章程》中工会经费审查委员应具备的条件，经电话咨询中心党支部同意，并听取广大会员意见后推荐同志为第一届工会委员会经费审查员候选人。各位会员对经费审查员候选人名单有什么意见？如果没有意见，现在我们进行表决：请同意同志作为第一届工会委员会经费审查员的举手，（稍停）清点人数后讲“请放下”；反对的请举手（如没有，讲“没有”；如有，清点人数后讲“请放下”）；弃权的请举手（如没有，讲“没有”，如有，清点人数后讲“请放下”）。(如没有反对或弃权的可以宣布“一致通过”，如只有少于二分之一的会员反对或弃权的可以宣布“通过”。)

l现在进行第三项议程：审议和通过总监票人、监票人名单。

经筹备小组推荐，这次选举大会推荐沈斌、顾菊华为监票人、其中沈斌为总监票人。各位会员对这个名单有什么意见？（稍停）如果没有意见，现在分别进行表决：（请同志统计表决结果）

1、请同意同志作为第一届工会委员会选举大会总监票人的举手，（稍停）清点人数后讲“请放下”；反对的请举手（如没有，讲“没有”；如有，清点人数后讲“请放下”）；弃权的请举手（如没有，讲“没有”；如有，清点人数后讲“请放下”）。（如没有反对和弃权的可以宣布“一致通过”；如只有少于二分之一的会员反对或弃权的，可以宣布“通过”）。

2、请同意同志作为第一届工会委员会选举大会监票人的举手，（稍停）清点人数后讲“请放下”；反对的请举手（如没有，讲“没有”；如有，清点人数后讲“请放下”）；弃权的请举手（如没有，讲“没有”；如有，清点人数后讲“请放下”）。（如没有反对和弃权的可以宣布“一致通过”；如只有少于二分之一的会员反对或弃权的，可以宣布“通过”。）