民族政策论文范文
时间：2023-11-13 14:36:15
民族政策论文篇1
论文摘要：新桂系政权在民族区域治理上。实施改土归流，编组乡村甲，彻底改革少数民族地区的基层行政体系；在民族教育上，实施“特种教育”，大力推进少数民族基础教育；在民族风俗习惯上，实施“风俗改良”。强制少数民族移风易俗；在民族上，破除“迷信”，强迫少数民族放弃民族。这些政策的根本目的是实施民族同化、消弭阶级斗争，但也在一定程度上促进了少数民族地区社会文化事业的发展。
民族政策是协调民族关系、调控民族发展方面采取的措施、规定等的总和。它具有重要的社会功用，不仅能够促进民族自身的经济社会发展，而且可以协调多民族之间的复杂关系，实现多民族国家或地区的有效治理，因此统治者在政权建设的过程中都很重视制定切合实际的民族政策。民国时期统治广西的新桂系政权也不例外，制定和实施了不少民族政策。虽然历来多有学者对此进行探讨，但多从历史学本位出发来看问题，或失之于简略，或总结得不到位，深有继续加以跨学科探讨的必要。本文从梳理一手资料出发，参以现有的民族理论体系，力争对新桂系政权的民族同化政策有个比较全面的认识。不当甚或谬误之处，尚请方家赐正。
一、改土归流。编组乡村甲，改革少数民族地区基层行政体系
自元代实行土司制度以来，“不法”土官一直是广西地方政府比较头痛的事情之一。虽已历经多次改土归流，但到新桂系统治时仍还有一定残余。从1928年起，新桂系政权开始致力于解决这一问题。时任省政府主席的黄旭初曾拟具改流的具体方案，提交到第四十六次的省务会议讨论通过。然后，即政令，责令土司残留区彻底完成改流。关于改流方案，民国《同正县志》曰：“省政府将左右江所有土属改为流官，有一属可成一县者，有两属三属以至四属合成一县者。”具体来说，改流类型可分三种：一是直接由土司区改流为县级行政单位，如忻城土司于1928年改土归流，置忻城县；万承土州于1929年改土归流，置万承县。二是土司区归并到已有县级行政单位，如江州土州于1927年改土归流，并入崇善县；罗阳土县“全属无他属可并，乃归同正县治理，而弹压故以取消”。三是几处土司区合并成新的县级行政单位，如雷平县即系1928年由下雷土州、太平土州和安平土州合并而成；上金县则是由上龙土巡检司和金龙峒合并而成。
在镇压桂北瑶民起义后，新桂系认识到必须彻底改革少数民族地区基层行政体系，而最为有效的方法就是编组乡村甲。1933年4月，新桂系政权出台了《广西各县苗瑶民户编制通则》(以下简称《编制通则》)，开始在全省范围内对少数民族进行编管。这一法令涉及政治、经济、社会、教育等方面内容，是新桂系政权统治少数民族地区的根本大法。从该法令所规定的编组方法来看，其中隐含的一个逻辑就是“苗瑶民族落后”，当他们的户、甲、村数不及五时，本族人就只能成为副职，而不是以人数多寡或通过选举产生正职。为对苗瑶等少数民族进行严密的控制，新桂系又规定：“苗瑶民户之正副甲长及村长，由区公所或县政府委派，呈报省政府备案。”这样一来，苗瑶地区如有风吹草动，就再也瞒不过统治者的眼睛了。
在新桂系政权的倡导和压制下，广西省内有苗、瑶等少数民族的地方纷纷行动起来，先是对苗瑶民众的生活状况进行调查，而后根据实际情况编组乡村甲。平南县的瑶族被编为3个乡，西隆县将苗瑶地区分为乌梅、苗冲2个乡。在具体的实施过程中，又出现了苗瑶之外的少数民族的编组问题，如镇边县除壮瑶苗外，还有倮倮之类的少数民族，新桂系的态度是参照《编制通则》比附办理。在桂东北地区开展比较早的全县对泗溪源等处的瑶民实行“编户口，立学校”永福县组建了崇德、德化、理约3个瑶族乡，百寿县的瑶族约30余户，后改编为保安、西河等乡㈣，龙胜县的龙脊壮族聚居区被分为13甲。
实践证明，新桂系政权的改土归流和编组乡村甲起了较大的历史作用。原来被国家政权边缘化的基层民族聚居区，终于有了可以表达本民族意愿的途径。在少数民族地区纳入到国家统治的范围以后，新桂系政权所制定实施的经济文化发展以及救济政策就会有所表现，民众们也就有机会获得一些实实在在的好处。外部信息的输入对改变少数民族地区封闭落后的面貌也有一定的改善作用。档案文献揭示龙胜龙脊壮族所受到的这种影响，卸任村长廖鼎森交给下任村长的科普类文献就有：《造林须知》、《水稻留种浅说》等各1本，这些书籍所内含的科技信息是少数民族地区基层行政体系改革前所无法得知的。此外，这些措施对抗日战争做了重大贡献，正如《桂政纪实》所说：“如抗战以来之征兵，以及公路铁路等建筑或破坏时之征工，全省六十一县之边民，除大藤瑶及都安一分之瑶民外，其余皆能完全应征，每县征发人数，动达数千之多，此种情况，皆完全未有之事实。”
民族教育文化的发展是民族发展的重要内容，对一个民族的前途和命运有着十分重大的影响。新桂系政权为了进行民族同化的需要，在广西少数民族当中实施“特种教育”，大力推进少数民族基础教育，客观上促进了民族文化的发展。
面对桂北瑶民起义的爆发，新桂系政权认识到广西民族问题的严重性，“鉴于过去抚驭之失策，一变从前方式，而完全从教育人手”，于是在1933年颁布了《广西省苗瑶教育实施方案》，大张旗鼓地推进少数民族地区的教育发展。其中不仅规定了苗瑶教育委员会的组织、筹设苗瑶民众教育馆等大手笔工作，而且还规定省立师专要增加苗瑶教育研究的选修科目以及在中等以上学校中添设苗瑶公费生学额㈣。为推动上述法规的具体实施，后来还颁布了《广西苗瑶教育委员会组织大纲》、《广西特种教育区域设校补助办法》等专门法规。
为给“特种教育”提供师资，新桂系专门开办了“特种教育师资训练所”。其教育宗旨为：“根据三民主义之教育原则，养成特种部族之师资，俾统一其政治思想，发扬其固有美德，促进其生产技术，以期提高其文化，改善其生活，而达到民族的统一，故训练方针，均以此为出发点。”，可见，其最终目的是实施民族同化，只不过通过较“温和”的手段罢了。关于该所的情况，前人多有论述。兹不赘述。这里仅谈一下前人并未涉及特教女子教育的情况。当“特种教育”办到1941年的时候，所长刘介认为广西有着数十万特族女子，她们“同在我政府之下，似不可置于不教之列”，因此他提倡于1941年春季开始招收特族女子简易师先修班l班，拟招50名学员，由各县从苗瑶侗僮倮倮等特族中选送，不仅免费提供膳宿书籍，还免收其他各项杂费，另外每月还发放购置生活学习用品的补助。
在新桂系政权的压制下，各县纷纷采取措施推动“特种教育”的发展。龙胜县“指定各户视财产多寡，在能力可能负担时，酌量自行捐充田亩作学校基金”切，龙脊壮族聚居区建立有4所初小学校，其中平安村因筹集学租80担，表现特别优秀，被县教育局给以“县立第六初小”的名义。平南县在罗香、平竹、罗运、那平4乡各设立中心校1所，在各村设立基础校21所，同时大力推进成人教育，先后入学2258人。贺县颁布了《贺县瑶民教育实施方案》，规定每区设小学校1所，每校每年拨经费约小洋400元。罗城县1933年筹设特种学校8所，后扩充至22所。忻城县召集村老开会筹议，最后决定建筑初级小学校3所。上思县在山区设立苗人学校。西林县在蓝靛瑶聚居的定安、那劳、八桂、潞城4乡各设初小1所。为申请学校补助经费，西隆还专门呈请广西省政府，决定由年度苗瑶教育经费项下补助毫银300元。镇边县规定瑶倮儿童入学，一律免收其学费，并于学校可能范围内酌给予纸张各件。田西县在1937年度的县地方岁出预算书中专门预算有特种教育师资生补助费320元，县内已设立三瑶、新化、渭标3校，仍尽力在供央乡绿衣寨筹设新校。
应该说，特种教育还是取得了较大成绩的。据统计，广西各县特族区域共成立中心校37所，基础校627所，在学儿童28113人，成人23207人。其中仅龙胜一县即创设中心校15所，基础校144所，在学儿童6507人，成人6579人，分别占广西总数的40.54％、22.97％、23.15％和28.35％。当然，上述数字仅指少数民族群众较多地区而言，其他诸如百寿、中渡、桂林等县市则因少数民族人口不多，且语言风俗多已同化，大多加入到了所在地区的学校，而没有单独设校。尤为难能可贵的是，大量的女性加入到了就学的行列中：在儿童中，女生占1／4，而在成人夜学教育班，女生则要占到3／5的比例。这里还应该强调的是，新桂系政权实施的“特种教育”本质上是以少数民族经济文化落后为出发点的，带有歧视少数民族的意味。
三、推行“风俗改良”，强制少数民族移风易俗
风俗习惯是一个民族最为外显的特征之一，其他族体往往首先根据其独特的风俗习惯来判断其民族属性，因此一个政权的风俗政策在很大程度上反映了它在民族问题上的态度。新桂系政权把广西境内的少数民族视作风俗习惯落后的“特种部族”，因此它始终推行“风俗改良”，强制少数民族移风易俗。
早在1931年，新桂系政权就颁布了《广西各县市取缔婚丧生寿及陋俗规则》，对婚嫁、丧祭、生寿、游神、歌圩等风俗习惯做出了详细的规定。如关于婚嫁即规定：“女子出嫁后须常住夫家，从前不落夫家或逃婚陋习应禁绝之。”同时，并成立了省县市各级改良风俗委员会，来推动这一工作。两年后，又修正公布了《广西省改良风俗规则》，成为新桂系政权推行“风俗改良”的总的法律规范。根据该法规，广西各少数民族需要改装易服，摒弃本民族传统服饰；不得早婚和不落夫家，并不准聚集歌圩唱和；不得迎神建醮，奉祀淫祠及送鬼还愿㈣。除了上述总的法律规范以外，新桂系政权还颁布了许多专门性的禁令、政令，如1932年，新桂系政权颁布训令，提出“各县乡村禁约实有重行恢复厘定实施之必要”，后来形成了《广西各县订定及执行乡村禁约须知》这一专门性法规。
在新桂系政权的强制压力下，各县市不得不采取措施推动风俗习惯的改良。三江县不仅把省里颁布的法规印发各乡村，而且后来还重订实施办法41条，其中规定：“青年男女，除作正当公开社交外，不得相约唱和山歌，及约期座夜等，不良之陋习。”同时并规定婚丧均应报团局登记，以加强监控。上金县为严禁当地少数民族女子不落夫家，规定“凡有男子控诉女子不落家者，应即拘该女子到案候讯。同时并传该女子父母到堂，勒令刻日送女归夫家，并具切结。否则收押，押至愿回夫家时为止。”同时还严格控制当地歌圩和歌会的举行。雷平县自古属土司统治区，歌圩、歌会十分活跃，当时统计多达68处，虽然这一风俗习惯由来已久，但却遭政府的废禁，地方精英也起而约束民众，因此歌圩慢慢衰落，仅荒村僻陇间才有举行的。
在新桂系政权看来，民族习俗的改良乃是所奉行的民族主义的重要组成部分，因此着力甚多。但新桂系在改良风俗的过程中，推行同化政策，歧视少数民族，引起少数民族的不满，各地不断爆发冲突斗争。在龙胜的龙脊壮族聚居区，大寨老、副乡长潘祖安和寨老、村长侯会庭等人被迫召集十三寨群众大会，宣布“龙胜县改良风俗委员会禁令”，强迫壮、瑶群众改装易俗，但遭到与会者的强烈反对。
四、“破除迷信”。强迫少数民族放弃民族
宗教是一种社会意识形态，是人类社会发展到一定历史阶段的产物。中国各少数民族都有信仰宗教的传统，宗教的影响深入到这些民族的政治、经济、文化和社会生活的方方面面，甚至成为民族的共同心理。如何对待和处理民族问题，历来是当政者一项重要的民族政策。
广西少数民族大多有自己的民间信仰。如壮族在以万物有灵观念为核心的自然崇拜、神话体系和鸡卜占术的基础上发展产生了以祷祝神灵禳解的“麽”教形式；瑶族不仅有盘瓠等祖神崇拜的内容，也有崇拜道教众仙的现象；苗族信仰龙神，流行“接龙安龙”的法事；其他如侗族、彝族等都有自己独特的民族。新桂系对上述少数民族的存在偏见和持歧视的态度，认为它们不仅使个人的生活受到不良的影响，而且也影响到社会的进步，因此早在1931年就规定：“凡游神、醮会、求神、拜佛、送鬼、放花炮、完花愿及清明、中元节焚烧冥镪、纸扎等迷信行为，均应革除”。这样的规定把广西各民族民众千百年来的信仰认定为违法，严重影响传统文化的传承与发展。
为迫使少数民族放弃，新桂系还采取了不少具体的实施办法。具体来说，主要有如下四种：(一)倒毁偶像。“偶像可以说是迷信的重要工具，打倒了偶像，愚夫愚妇便失掉了迷信的信仰，使他没有足以崇拜的偶像，因此新桂系做了很多工作来破坏庙宇、神像。(二)禁绝僧道地师营业。“僧道可以说是迷信鬼神的支持者……偶像捣毁了，僧道们还可以书写神位，大打其平安醮”因此新桂系各级政府纷纷采取具体措施来严禁巫道。(三)禁造迷信品物。“纸人纸马纸屋，以及枉生神咒、纸钱、香、烛、冥镪等。这些迷信品物，可以说是迷信的工具。”因此不仅明令禁止制造这些物品，而且禁止在那些没有制造的乡村间贩卖。(四)严厉的处罚。“依照改良风俗规则规定，对于迎神建醮等是规定严予处罚的。”在这些措施的打击之下，广西各民族的传统宗教和民间信仰遭受到了重大打击，当然受打击最严重的是佛、道等传统宗教。不仅它们的宗教活动场所被充作了学校，而且它们的从业人员也受到严密的监控，难以维持原有的信教事业。如贵县“比年改良风俗，黄冠辈多已别营生业。”隆安县“把全县神庙内偶像尽行打倒，并禁绝道巫。拘拿的拘拿，罚款的罚款。一时雷厉风行，道巫为之歇业”。中国传统宗教和民间信仰遭受到了巨大打击，而同时政府却不敢触动外来宗教的利益，这就给了外来的天主教、基督教等教派以可乘之机，使他们能够在广西得到进一步的发展。
但是，民间宗教历经数千年的发展，已经深深影响到各族群众的行为方式，因此面对强权政府所提倡的破除迷信的政策，采取了多种形式的抵制措施。如宁明县在1933时仍然相当流行自身的民间信仰：“该处习俗，家家门外，或屋角，或后园，皆立有‘先锋爷爷之神位’，奉祀惟谨。”隆安县大家族势力很强，他们“公然延请僧道，大设道场。党部无法禁止，遂使民众藐视党令，群相效尤。故至今暗用道巫者，仍是不少。”如此之类的事例，比比皆是，兹不赘述。虽然新桂系的“破除迷信”政策取得了一定成效，但却毁坏了很多历史文化遗产，甚至更造成政府与民间势力的矛盾加大。虽然并没有因此而发生大规模的反抗运动，但是在各个小社区里，各种无形的反抗斗争是时时存在的，他们在家庭、宗族和社区内部仍旧奉行着他们古老的信仰。
五、结果与讨论
不可否认，新桂系政权采取的一系列的针对少数民族的政策，在一定程度上促进了少数民族地区的社会变革。新桂系在改良风俗运动中，革除各种陋俗和不健康的习俗，也取得一些积极的社会效应，促进了现代文明的流传。更为显著的是，上述政策在后来的抗日战争中显示出其效用，很多少数民族民众积极参与抗战，为抗日战争的胜利做出了自己的贡献，这不能不说是新桂系民族政策实施的良好效果。
虽然新桂系政权不乏促进少数民族地区经济社会发展的良苦用心，但其更大的野心是要同化掉这些少数民族，以免发生桂北瑶民起义那样大规模的反抗斗争。从本质上讲，新桂系政权所采取的任何一项与民族问题有关的措施也无一不是为推动少数民族同化的进程。他们认为少数民族是广西的“政治污点”，因此必须想尽办法同化他们，使他们“进步起来”，只有这样，才能造就整个中华民族，才能消弭阶级斗争。其背后隐藏着对广西各少数民族的歧视与偏见，这种不公平对待少数民族的方式与历史发展是背道而驰的。
民族政策论文篇2
一、让学校师生知道党的政策是建设和谐社会的好政策
尊重和保护自由，是中国共产党对宗教问题的一贯政策，也是我们党和国家对宗教问题的一项长期的、基本的政策。党的自由政策的基本内容是：每个公民既有信仰宗教的自由，也有不信仰宗教的自由；有信仰这种宗教的自由，也有信仰那种宗教的自由；在同一宗教里面，有信仰这个教派的自由，也有信仰那个教派的自由，也有过去信教而现在不信教的自由。党的自由政策，是马克思主义关于宗教的基本理论与我国宗教的具体实际相结合的产物。马克思主义认为，宗教有其自身发生、发展和消亡的规律，在宗教存在的自然根源和社会根源消失之前，宗教不可能人为地消亡。我国尚处于社会主义初级阶段，还不具备宗教消亡的客观条件，宗教在我国还将长期存在。解决宗教问题的根本途径只能是在保障自由的前提下，通过发展社会经济、文化、科学技术事业及社会主义物质文明和精神文明的办法，来逐渐削弱和消除宗教赖以存在的根源，而不是用行政命令的方法禁止宗教。我国是一个社会主义国家、人民是国家的主人，享有包括自由在内的充分的民利。对公民的民利，国家只有保护的义务，而没有侵犯的权利。社会主义的国家性质，决定了我们只能实行自由政策。我们实行自由政策的根本出发点和落脚点，就是要大力加强广大信教和不信教群众的团结，把他们的意志和力量凝聚到建设有中国特色社会主义这个共同目标上来。任何背离这个基本点的言论和行为，都是错误的，都应当受到党和人民的坚决抵制和反对。党的自由政策既保护了公民自由的权利和正常的宗教活动，又促进了信教和不信教公民的相互理解、和睦相处，团结一心，共同为维护民族团结、社会稳定、祖国统一和经济、文化的繁荣与发展而努力奋斗。实践已经并将继续证明，我们党的宗教政策是最好的，是真正符合人民利益的惟一正确的政策。
二、让学校师生明白在新疆依法管理宗教事务尤为重要
改革开放以来，民族分裂主义为了利用宗教进行分裂活动，极力煸动宗教狂热，导致大量非法宗教活动出现，干扰了正常宗教活动的进行，更严重影响了社会的稳定和经济的发展。能不能依法对宗教事务进行管理，把宗教活动纳入法制的轨道，关系着新疆改革、发展与稳定的大局，自治区党委和政府对此十分重视。为了实现对宗教事务的依法管理，自治区首先加强了宗教法制的建设。1988年以来，自治区相继制定了《新疆维吾尔自治区宗教活动场所管理暂行规定》、《新疆维吾尔自治区宗教活动管理暂行规定》、《新疆维吾尔自治区宗教职业人员管理暂行规定》和《新疆维吾尔自治区宗教事务管理条例》等四部宗教法规。这些法规的制定，标志着自治区宗教事务管理开始迈入了法制化轨道。自治区及各地还根据实际情况和需要，又制定了一些具体的规章制度，如“三管一负责”（依法管理宗教活动场所、依法管理宗教职业人员、依法管理宗教活动，主要领导干部负责制）、“二制度”（少数民族领导干部联系清真寺制度、与爱国宗教人士谈话制度），在实践中探索出了一些行之有效的办法和措施，使自治区的宗教事务管理基本上做到了有法可依、有章可循。在不断完善宗教方面法制建设的同时，逐步建立、健全我县各级宗教事务管理机构和管理体制，做到宗教事务有人管。通过举办各级学习班、培训班，提高宗教事务管理干部的法律意识和执法水平，解决一些人“不敢管、不善管”的问题。做好宗教人士的工作，提高他们的法制观念，充分发挥他们在宗教事务管理中的特殊作用。在具体管理工作中，重点抓好对宗教活动场所、宗教职业人员和宗教活动的依法管理，并通过少数民族领导干部联系清真寺和与宗教人士谈话制度，进一步保证了对以上三个方面行之有效的管理。“三管一负责”和“二制度”抓住了我县宗教事务管理的关键，发挥了重要作用。实践证明，这是一个行之有效的成功经验和措施。我县对宗教事务的依法管理，已积累了许多成功的经验，取得了显著的成绩。目前，非法宗教活动在学校蔓延的势头得到有效遏制，宗教极端势力受到沉重打击，并随着其宗教外衣被不断剥去而日趋孤立；各族群众自由权利和正常的宗教活动受到法律的保护；宗教事务已基本纳入了法制化、规范化的轨道。信教群众对此十分满意，干群关系进一步密切，社会治安状况进一步好转。
作者：马依拉·喀迪尔 单位：新疆维吾尔自治区库车县齐满镇阿克吐尔小学
民族政策论文篇3
1938年，卫惠林《边疆民族问题与战时民族教育》一书由中山文化教育馆出版，作者分别记述东北、蒙古、新疆、等地区在教育发展方面存在的问题，同时指出应从巩固国防建设和增进民族团结的高度来认识边疆教育工作的重要性和紧迫性，指出“欲解决此等边疆民族问题，完成团结御侮之神圣使命，有两个根本的途径，即普遍的推行民族教育与彻底刷新边疆政治，此二者有密切之关联:边疆政治之刷新必须借民族教育之推行为其前导，为其依据，因为边疆政治制度容有种种障碍不易一时革除者，但民族教育则可以在民族战争的神圣要求下迅速推行”。最后，作者在介绍战时民国中央推进少数民族教育政策措施的基础上，总结其利弊得失，提出战时在边疆地区实施民族教育所应遵守的几个重要原则，包括革除华夏蛮夷的思想认识和民族偏见，尊重各民族固有的社会文化、和风俗习惯，尊重各民族现行的政治与社会组织，推行生产教育、开发边疆富源，推行社会文化事业、激发民族抗战意识等十条原则。
1943年，曹树勋研究民族教育的著作《边疆教育新论》问世，该书“凡四编十六章八万余言，其中关于边教概况之记述，占全书十分之三，边教问题之讨论，占十分之七”。书中不仅对南京国民政府推行边疆教育的指导方针以及语言政策、经费政策和边地青年教师、学生的优待政策进行了论述，而且对“民族问题与教育”“语文问题与教育”“宗教问题与教育”，以及推行边疆教育的方法等问题作者均提出自己独到的看法和见解。由此可以看出，即使是这三本当时影响颇大的学术著作，各书作者都是基于少数民族教育实地调查的前提下，来探讨民国时期的少数民族教育问题。作者们对民国中央少数民族教育政策的讨论仅仅是以事件背景或结论建议的方式在文章部分出现，而且作者对于少数民族教育政策方面的着墨亦是有限字数的或是局部问题的分析，缺乏细致而深入的政策分析。
除传统文献资料外，中国近代史研究史料的最大特色就是报纸杂志。虽然中国报纸产生于唐代，宋、明、清也都有供宫廷和官府使用的邸报，但是报纸杂志的兴盛与发展则是民国以后的事情。据统计，从民国初年到1949年底，全国各地编辑发行的各类报纸大约不下10000种。民国时期是我国报纸杂志新闻事业繁荣和发展最迅速的时期之一。与此同时，民国时期很多高校设立的教研机构，鉴于国内边疆民族问题的重要意义亦将学术研究的重点转向边疆地区的社会发展和文化进步，创办了很多以服务边疆、建设边疆为主旨，探讨中国边疆和边疆教育问题的学术杂志，比较有影响的有:《边事》《边疆通讯》《边事研究》《边疆研究》《边政公论》《边疆研究通讯》《西南边疆》等。这些杂志刊登发表了许多有份量的边疆教育论文，如芮逸夫在《西南边疆》上发表的《西南民族语文教育刍议》，徐益棠在《边政公论》上撰写的《试拟国立边地文化教育馆组织大纲草案》等。这些论文涉及范围宏阔，研究角度各异，既有理论性的文章，也有实证性的报告。除此之外，在民国时期出版的很多教育刊物，如《教育杂志》《中华教育界》《教育公报》《教与学月刊》等均刊录了一定数量的、探讨边疆教育问题的文章。
与著作相比较，边疆史地研究中关于少数民族教育政策方面的文章较为丰富，发表时间集中于南京国民政府时期，而且在南京国民政府统治时期的不同阶段，这些文章关注的重点或研究视角的选择亦各不相同，并呈现出一种由具象到抽象、由实践活动到理论阐释的层级递进关系。从南京国民政府成立到抗日战争全面爆发前，是南京国民政府边疆教育行政机构设置和兴办的草创阶段，国家政府和民众社会亟须通过实地调查来了解边疆民族地区的教育发展状况，为政策制定和教育发展提供现实依据。因此，这一时期发表的边疆教育的文章主要是对边疆民族地区教育状况的现状调查，并根据调查结果来探讨边疆教育的方法和途径，如《边疆教育的现况》、《我国边疆教育之计划与设施》、《云南教育事业的现状》和《甘肃教育概况及改进计划》等。
抗日战争全面爆发后，西北、西南地区成为了抗战的大后方，边疆地区备受国人关注，南京国民政府的边疆教育政策体系已渐趋成形并初见成效。对边疆教育问题的讨论或边疆教育政策实施方面的意见或建议便是这一时期学界关注的主要问题，如《实施边疆教育之管见》《推进边疆教育问题之商榷》《抗战建国与边疆教育》《边疆问题与边疆教育》《民族政策与边疆教育》等。抗日战争胜利后，由于国内局势的变化，当时学人对各项边疆教育事业进行了重新审视，为边疆教育寻求更加适合的发展途径。这一时期的边疆教育类文章以回溯性或总结性题材居多，代表性文章有:《今后实施边疆教育之商榷》《近年来边疆教育概况》《现阶段边疆教育总检讨》《十年来我国的边疆教育》等。上述研究成果的共同视角是从边疆史、边疆教育史的角度来讨论边疆教育政策问题，它们突出了研究问题的边疆地域特色，注重从国家宏观层面或区域层面来探讨边疆教育政策问题，以普适性或普遍性的施政纲领意见得出或政策体系构建为研究的主旨要义。
二、80年代后民族教育史研究中有关民国中央少数民族教育政策的论述
新中国成立后，学术界对民国少数民族教育多持泛政治化的批评态度，研究成果难免缺乏客观性和公正性。20个世纪80年代以来，学界思想解放，民国时期的许多历史文献资料和档案史料相继公开，人们对中国近代这段百年沧桑的历史有了多角度的理解，开始尝试从不同的层面或角度去观察、审视中国近代纷繁复杂的历史事件、历史制度和历史人物。分析和评述民国时期的少数民族教育政策的研究成果亦更趋向理性和客观。1980年以后学术界关于民国时期少数民族教育政策的论述多采用民族教育史的研究路向，较少采用边疆史、边疆教育史的研究路向。这方面的研究成果呈现出两条具体的研究途径:第一，民族教育通史类中的部分成果;第二，关于少数民族或少数民族地方的断代史研究中的部分成果。关于少数民族教育的通史类研究，比较有代表性的是:韩达主编的《少数民族教育史》、谢启晃的《中国民族教育史纲》和吴明海的《中国少数民族教育史教程》。这三本著作在编写格式上均遵循通史体例，连贯地记叙各个历史时期少数民族教育发展的情况。但由于通史写作内容宽泛，对于民国时期若干重要事件和关键问题的讨论无法做到深入精微。目前关于少数民族教育方面的通史类研究已有不少著述，在谈及少数民族教育的宏观背景、历史发展以及政策指向等方面亦会涉及少数民族教育政策的讨论或分析。而这种讨论与分析是简单式的或局部式的穿插嵌入，有些时候为了迎合研究旨趣难免会有刻意剪裁的痕迹。因此，内含于少数民族教育通史类研究成果中的少数民族教育政策分析，只能为少数民族教育政策研究提供佐证或辅助材料，而且限于主题和体例，其对少数民族教育政策的探讨亦只能泛泛而谈，无法深入到政策研究的本质。
三、少数民族地方断代史研究中有关民国中央少数民族教育政策的论述
目前学界关于少数民族地方断代史(民国时期)的研究成果以其讨论的地理范围为划分依据，可概括为三类:西北民族地区、西南民族地区和东北民族地区。其中，对甘肃、青海、宁夏、贵州、云南、新疆、、广西、绥远等少数民族聚居地的研究成果较为丰富，其中亦不乏专门探讨少数民族教育问题的研究成果，如:徐中林等的《试论民国时期中央政府对的文化教育政策》、丁平的《抗战时期民国政府边疆教育政策在绥境的实施》、李怀宇《论景颇族传统教育的变迁与现代教育的发展》等。张慧真的《教育与民族认同:贵州石门坎花苗族群认同的构建》一文讨论20世纪30年代杨森主政贵州期间，对石门坎苗区推行的教育同化政策，并借此反映国民政府如何以民族主义来收编西南边疆的花苗族群作为新兴民族国家的成员，再现了西南边陲的花苗族群第一次从过去被污名化的“苗蛮”异族，改称为“边胞”这样一个被民族国家认可的国民身份的政策实践和社会发展的历史过程。隋丽娟的《清末民初的边疆危机与鄂伦春族教育》一文以世居在大小兴安岭的鄂伦春族为例论述民国政府先后两次在边疆少数民族地区推行新式教育的状况，文中指出民国政府将开启民智与固守边疆相辅相成的做法，给后人留下了极为深刻的经验启示。关于地方断代史方面的著作，比较有代表性的是朱解琳的论著《甘宁青民族教育史简编》，该书是一部按专题编写的教育史专著，在民族教育史研究领域，采用这种形式撰写的论著尚不多见。该书有两章专门讨论近代以来甘、青、宁地区学校教育事业的发展状况。全书对于民国政府相关少数民族教育政策的制定与实施背景虽多处提及，但并未对其进行深入条理地分析。
四、有关民国中央少数民族教育政策的专题研究
以政策专题研究的角度切入讨论民国时期少数民族教育政策的学术成果较少，著作方面如吴明海的《中外民族教育政策史纲》。该书辟专章论述中国近代中央政府少数民族教育政策的发展历程，但是，对于政策仅限于线索式的梳理，没有展开有深度的探讨或得出有创见的见解。在学术论文方面，丁虎生的《民国时期民族地区教育政策述评》一文颇具启发性，文章认为国民政府少数民族教育政策具有反动的性质，并指出政策否认了我国多民族的存在，实行封建奴化教育，指出民国时期对我国民族教育的贡献仅在于形成了一套形式上比较完整的政策执行机构和把新式学校教育引入少数民族地区。然而，马廷中《民国政府的民族教育政策研究》一文认为民国政府为了促进边疆地区社会的发展，比较重视发展边疆地区的民族教育，指出民国政府发展边疆教育事业的施政措施及各项倾斜政策对促进边疆文化教育和文化建设的发展起了重要的推动作用，其采取的措施主要有:颁布发展边疆民族教育的法令，建立各种行政管理机构，对从事民族教育的教职员工实行奖励政策，对少数民族学生在招生和升学等方面实行倾斜政策，重视边疆民族文化教育的研究等等。两篇论文对立性的观点表明，对近代少数民族教育政策的理论研究亟待加强，在分析和评判民国时期的历史事件和重要人物时更应秉持客观考证的“学术性”研究，坚持阶级观点、国家观点和民族观点的统一。孙懿《抗战时期民国政府的边疆教育政策》一文从“边疆教育”概念的提出、边疆教育政策的内容、边疆教育政策的施行等三个方面对民国政府的边疆教育政策进行了概要探讨，该文对抗战时期边疆教育政策的考察比较完备，但是作者仅限于对政策文本的梳理分析，对于政策的形成、制定、发展和完善等演进过程尚缺乏相关的纵贯研究。
周泓《民国时期的边疆教育制度》一文从边疆教育的开创及体制、边疆教育纲要及方针、边疆教育委员会、边疆教育计划、边疆教育经费与师生优待、边疆教育设施、边教教材等七个方面审视了民国时期边疆教育制度，该文对边疆教育制度的考察较为完备，但制度的嬗变及其动因没有引起注意。除政策内容本身的文献研究以外，与政策制定有关的行政机构或职能部门亦不乏学者关注。田正平等的《近代边疆教育行政管理机构的创立与演变》一文将中央一级边疆教育行政管理机构的演变分为三个阶段，并细致性地梳理了各个阶段管理少数民族教育事业的机构变迁及相应的职能划分。朱慈恩的《蒙藏委员会与民国时期的边疆教育》论述了民国时期蒙藏委员会的形成过程及其对边疆教育的实践推动作用。此外，以民国时期某类教育为基础而展开的政策研究亦是民国时期少数民族教育政策研究的重要课题，如郭弘的《民国时期甘肃藏区初等教育述评》、秦奋的《抗战时期国民政府在绥远地区兴办的边疆小学》、周泓的《民国时期新疆民族宗教教育与国民教育的并行》、杨进铨的《蒙藏学校石虎胡同校址及其历史沿革考辨》等。值得一提的是，台湾学者对近代民族政策史的研究出版了很多颇具参考价值的学术著作，为学界更为客观和科学地研究近代少数民族教育政策提供了另一个视角，如周昆田先生的《三民主义的边疆政策》、林恩显先生的《国父民族主义与民国以来的民族政策》和郭寄峤先生的《民国以来中央对蒙藏的施政》等。
近年来有学者开始关注民国时期的少数民族教育政策，专题性研究成果日渐增多，为从中央政府层面讨论少数民族教育发展问题提供了宝贵的参考。但是，总的来说，目前学术界对于民国政府少数民族教育政策的研究成果与其所具有的重要意义而言是比较薄弱和相对不足的。边疆教育史料文献有待深入挖掘和义理考证，民族教育史研究应力求源流溯考和深刻讨论，政策专题研究成果亟待丰富和完善。民国中央政府少数民族教育政策体系建设的实践探索对于我们思考国家政府推动少数民族教育发展问题的途径策略，认识少数民族教育政策在少数民族群体利益与国家利益调整方面的功能作用，探析少数民族教育与民族地区社会经济发展和文化繁荣的关系问题都具有重要的历史参考价值，其中不乏值得我们借鉴的经验启示，亦有诸多引起我们思考的教训警示，是一个值得进一步拓展深化的研究领域。
民族政策论文篇4
关键词：民族地区；政策执行；研究述评
公共政策的执行是一种为了实现政策目标，把政策内容转化为政策现实的动态优化过程。政策执行的研究发轫于1973年美国学者Jeffrey L. Pressman和Aron B. Wildavsky对“伟大计划”在奥克兰市执行失败的研究。我国公共政策的研究在1990年前后开始关注政策执行领域，至今已取得丰硕的研究成果。但是整体上来看对欠发达地区尤其民族地区政策执行研究比较薄弱。我国是一个多民族国家，民族地区作为我国行政区划的重要组成部分，其公共政策执行的效果直接关涉到民族团结和政治稳定。从理论上说，民族地区政策执行的研究，不仅拓展了执行研究的范围，并且有利于执行研究的本土化和多样化。对于民族地区公共政策的执行，学者们进行了相关探讨，产生了一系列研究成果，本文对其研究主要从以下几个方面进行综述并简要评价。
一、民族地区政策执行中的影响因素研究
针对民族地区公共政策执行失灵的现象，学者从不同方面探寻其形成原因。 一是执行主体对政策执行的影响。周平提出民族地区少数民族干部的能力和素质是影响少数民族自治地方政策执行的根本性因素。林聪将政策执行的影响因素进一步细化，将其定位在政策执行主体的政治态度、行为习惯和利益需求等方面。李安辉、雷振扬认为民族政策执行过程中的问题主要表现在：缺乏明确主体、某些行政执法主体缺乏立性、执行主体之间缺乏协调和沟通。二是政策制定对政策执行的影响。郑宝华以云南省屏边部级自然保护区政策制定和实施为例，发现民族地区保护区政策的制定与现实偏差是导致政策执行效率低下的原因之一。马德君、谢辛以“家电下乡为例”，认为政策制定没有充分考虑农村地区的差异性，从而影响了政策执行效果。三是目标群体对政策执行的影响。田恒、唐兴军认为“少数民族高层次骨干人才计划”定向就业执行偏差的原因有政策目标群体偏好的变化等。郑宝华认为云南省屏边部级自然保护区政策的执行没有反映社区的需求，从而导致了目标群体与执行主体间的关系对立。来仪认为，民族与地区意识的觉醒，居民思想观念的转变，当地居民的生活、生产方式变迁等对甘孜州“天然保护林”工程的有效执行产生了重要影响。四是不同利益主体间冲突的影响。邹荣、苏洪爱认为民族政策执行中存在利益相关者的利益冲突；来仪认为甘孜州“天然保护林”工程的执行中多元利益相关者之间需要协调，这些都成为政策执行的阻滞因素。五是政策执行过程的影响。政策执行过程的影响因素有：政策执行中宣传不到位；政策执行资源不足；信息沟通不足；执行监督不足。
二、民族地区政策执行的对策研究
针对民族地区政策执行中存在问题，学者提出了应对的策略。其主要集中在以下几个方面。一是提升执行主体的素质。刘小楠提出要加强民族自治地方人才干部队伍建设；钟红艳、周叮波对滇黔桂边民族地区重大水资源开发移民政策执行研究后认为必须提高工作人员的综合素质；李安辉在少数民族特色村寨保护与发展政策执行研究中认为要重视基层干部的培养，打造具有终生学习理念、 与时俱进的执行团队。左小麟从公共危机政策执行角度提出主体创新是政策有效执行的决定因素之一。二是加强政策执行中的制度构建。周平认为提高政策执行效果，要建立政策公布制度、政策执行中的责任制、政策执行的定期检查制度。刘小楠提出为避免民族自治地方公共政策执行失效应完善各项社会监督制度；三是正确处理执行中的各种关系。李安辉在少数民族特色村寨保护与发展政策执行中提出应正确处理执行机构与目标群体的关系以及利益集团之间的关系。李晓昀认为民族自治地方政策执行中处理好中央与民族自治地方的关系，应协调整体利益与局部利益、协调集权与分权、保障自治权的可操作性等。四是解决政策执行过程中的问题：加大政策宣传力度；创新执行程序；运用现代化的政策工具。
三、民族地区政策执行的特殊性研究
民族地区在政治、经济、文化传统等方面与非民族地区有明显不同，所以有学者在政策执行中对民族地区的特殊性给予特别关注。张丽娴，刘金霞认为民族地区政策执行的特殊性表现在：少数民族地区的自治机关执行权限的特殊性；政策执行环境的特殊性、政策执行时面对的问题和承担的任务的特殊性。张欣以苗族生育文化为例，探讨了民族文化对公共政策执行的特殊影响。纳树峰、姚贱苟还从公共服务均等化政策的执行入手，讨论了民族地区政策执行的特殊性在于：地理面积广阔性和自然环境劣势性，经济发展的落后性和单一性，政治构成混杂性和发展缓慢性，地方政府民族特性和政府改革艰难性，社会结构复杂性和民众主体意识薄弱性，这些问题既是民族地区政策执行中的问题，也是政策执行面临的困境。王海峰认为民族地区政策执行受到双重变量的影响，即除了政策本身、执行主体、执行客体、执行资源及政策环境等一般变量外，还受到地缘因素、民族文化、风俗习惯、宗教因素、突发事件及自治权等特殊变量的影响；对于如何促进民族地区公共政策的有效执行，他提出要优化一般变量，对于特殊变量除了发挥其正向功能、还要尽量消解其负向影响。
四、民族地区政策执行力的研究
政策执行力是指政府组织为达致既定目标，通过对各种组织资源进行使用、调度和控制，从而有效地执行政府的日常事务和有效贯彻实施法律、政策、决策、法令、战略计划的政府内在能力和力量。对民族地区政策执行力的探讨主要有以下两个方面：一是民族地区政策执行力的影响因素。许才明认为民族乡政府在政策执行过程中的影响因素有：政府能力不足、执行环境的特殊性、公共政策与民族乡发展不相适应性及现有法律法规的制约性。张建英认为自然环境、经济条件、人力资源环境和文化环境等因素影响了民族地区政策执行力。二是提升民族地区政策执行力的途径。合理界定政府角色，转变政府职能；正确处理中央政府和上级政府与民族自治地方政府的关系。加强公务员队伍建设，提高公务员素质和能力；加快民族自治地方的行政体制改革，加强民族地区公共政策执行的制度和体制建设；加强文化建设，营造良好的政策执行环境。强化民族特性，增强公共政策的可执行性；完善政策执行方式，使其契合民族及地区的文化特色；发挥多元执行主体作用；强化政策执行的监督机制。
五、民族地区政策执行研究的视角或理论工具的运用
麻学锋、郭文娟和马红鸽基于公共政策的利益视角，以民族地区为例，分析了“新农保”政策实施过程中可能出现的居民家庭、集体、地方政府和中央政府等多元利益主体之间的利益矛盾，并进一步探讨“新农保”政策利益主体与利益客体的利益互动过程。李波、黄忠敬和陈进林在以 McDonnell 和Elmore 提出的四种政策工具作为政策执行分析的理论框架， 从命令、诱导、能力建设和制度变革四个方面对内地班的政策执行工具进行了深入分析。
关于民族地区政策执行的著作方面，以政策执行为研究对象的专著，目前发现仅有高建华的《民族地区公共政策有效执行研究――以广西龙胜各族自治县政策执行为例》。该著作对公共政策的有效执行概念进行了界定，认为公共政策执行是相对于公共政策执行偏差而言的。凡是公共政策在执行过程中偏离了公共政策制定的目标，或者使公共政策发生走样都不是有效执行公共政策的行为。研究整体上从公共政策执行主体、目标群体、执行体制及执行环境等方面对影响民族地区公共政策的有效执行问题进行了系统研究，并针对性地提出了提高民族地区政策有效执行的对策。研究过程中，作者分别运用利益博弈分析、生态行政学的理论、政治系统理论等视角对相关内容进行深入分析。荣仕星在《中国民族地区公共政策研究》中以专节形式对民族地区政策执行的经验、问题、影响因素和对策等进行了全面的探讨。
民族地区政策执行研究虽然成果渐丰，但也存在一些需要改进的地方。
1. 民族地区政策执行应关注其特殊性研究，应将地方性知识作为重要因素融入相关研究之中。我国民族众多，各民族由于不同的自然环境和历史发展，都有各自特色的传统文化，因而也形成了不同的行政生态及行政文化。如果研究中不重视其执行主体、客体、环境及其之间互动的特殊性，政策执行的效果将大打折扣，极易导致资源浪费和不良的社会后果。因而需要对影响政策执行的特殊变量加以关注。遍检现有文献，涉及政策执行中的民族特殊性的研究可谓凤毛麟角，没有体现特殊性的研究所占比重较大，此类文献更多体现的是具有一般意x上的政策执行，缺乏对民族地区特殊性的关怀，因而对相关研究贡献不足。在政策执行方面，民族地区固然有一般非民族地区的特点，但更具有其自身的特殊性，因而研究应加强对民族特色的关注。
2. 加强民族地区政策执行理论的研究。目前民族地区政策执行的研究主要集中在实践领域，重点关注政策在现实中的具体执行，诸如对政策执行中存在的问题、问题的原因、解决对策等方面的探讨。理论方面，除了高建华提出政策有效执行的概念外，鲜有学者在政策执行的涵义、执行的价值、执行的模式、分析框架、研究方法等理论方面进行探索。就现有成果的研究取向来看，基本采用自上而下的研究，缺乏自下而上及整合性研究的尝试，因而远离目前研究的前沿。此外，对相关理论的应用，就现有成果来看，基本沿用了史密斯政策执行模型中提出的四要素（政策本身、执行主体、目标群体、执行环境）作为分析维度，其他的执行模型及理论应用有极少，且研究的重复性较强，不利于研究水平的提升。因而今后民族地区政策执行理论应用方面应对治理理论、制度分析、理性选择、政策网络等前沿理论加以关注，同时应加强对民族地区政策执行理论本身的研究，使其研究更具有可持续性。
3. 民族地区政策执行的研究方法需要进一步拓展。“科学知识是靠科学方法获得的，只有运用科学方法进行研究，才能得到正确的结论或科学知识”，因而“科学方法本身是科学的最重要的构成要素”。民族地区政策执行的研究具有民族学、社会学、政治学、管理学等多学科交叉的性质，其研究方法也应具有多样性。目前民族地区政策执行的研究方法，个案研究运用居多，资料分析方法多是定性分析，显示了研究过程的特殊性、深入性、主观性。民族地区具有特殊性，此类研究方法的运用固无可厚非，但是政策执行作为政策科学的一部分也具有与自身学科相适应的研究方法。政策科学研究中虽有后实证主义研究的趋势，但目前实证主义仍然是研究的主流，调查研究是主要研究方式，资料分析多是定量分析，显示了其研究的规范性、精确性和客观性。故此如何将不同的研究方法结合起来，使其更契合研究的问题，是今后民族地区政策执行研究方法探索的方向。
4. 民族地区政策执行的研究需要进一步规范。学术规范程度反映了研究者研究的严谨度、深入度，因而直接影响学术研究水平。目前民族地区政策执行的研究多是对策性研究，论证方式基本属于“问题（或现象）―原因―对策”三段式论述，研究缺乏内在的逻辑性。规范的学术研究至少应具备文献回顾、研究框架、研究过程、研究结论等基本要素才可将研究问题研究得完整深入、富有逻辑性。目前民族地区政策执行研究学术规范方面比较欠缺，亟需对此加以重视和训练。
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民族政策论文篇5
【关键词】民族教育；优惠政策；国际社会；理论依据
自新中国成立以来，我国对民族教育的特殊优惠和扶持政策一直在不断的坚持和完善过程中。随着我国各民族人们民主意识的不断增强，以及各民族间族际交往的日益频繁，特别是目前我国的民族分布呈现大散居、小聚居，交错居住的特点的情况下，人们开始关注到国家各项政策的制定和实施，而实施特殊优惠照顾政策必然会引起人们的注意，对少数民族教育实行特殊优惠政策也必然受到人们的关注。因此，必须要对民族教育优惠政策进行充分的论证，寻找到对民族教育实施特殊优惠政策的理论依据。基于以上原因，笔者对国际社会关于少数民族的平等和特殊保护的相关文件及规定进行分析和阐述，从而力图为我国实行民族教育优惠政策从国际社会的角度寻找一些理论依据。
一、以列宁提出实现“事实上平等”的理论观点为依据
关于民族间事实上的不平等问题，列宁在1919年俄共（布）党纲草案中专门论述到：无产阶级在取得国家政权以后，在对待少数民族或者少数人群体的问题上，不仅仅是要在形式上宣布民族平等，关键是要“坚定不移地真正使各民族的工人和农民在资产阶级的革命斗争中接近和融合起来。”因为在历史遗留问题以及诸多客观因素的影响下，在多民族国家内必然存在着民族与民族之间在政治、经济、文化、教育等多方面存在较大差距的情况。所以，即使是形式上宣布了各民族一律平等，而事实上在各方面发展相对落后的民族在享受权利等各方面也必然存在问题，造成民族间事实上的不平等。所以，“不仅要帮助以前受压迫的民族的劳动群众达到事实上的平等，而且要帮助他们发展语言文字，以便清除资本主义时代遗留下来的不信任和隔阂的一切痕迹。”①这是列宁首次关于民族间事实上不平等的表述。在1921年俄共（布）第十次代表大会的决议中就使用了“事实上不平等”的提法。这就是关于民族间“事实上不平等”的最早表述，也成为我国在处理民族问题以及对少数民族采取特殊优惠和照顾政策时最常出现的理据。
在旧中国，大民族对少数民族的歧视和压迫显然是存在的，由此造成的事实上不平等也是存在的。如果不消除主要由于历史上形成的各民族间的政治、经济、文化教育等方面发展的不平衡，以及由此而产生的事实上的不平等，后进民族就不可能和先进民族一样充分享受宪法和法律赋予的各种权利，民族平等、民族团结和各民族共同繁荣就缺乏必要的物质条件和文化条件，民族问题的彻底解决就无从谈起。
因此，在我国社会主义的初级阶段，历史遗留下来的各民族间事实上的不平等是民族问题的实质。正确认识和把握了民族问题的实质，对于坚持马克思主义民族理论和基本原则，制定正确的民族政策关系极大。
对于如何消除事实上不平等的问题，在1922年列宁还论述到：为了消除民族间事实上的不平等，“压迫民族”甚至应该以对自己的不平等来抵偿“被压迫民族”的人民生活上实际形成的不平等。实际上，列宁十分清醒的认识到作为多民族的俄国要取得无产阶级资产阶级革命的胜利，必须团结各民族的力量，因此，在对待民族问题上，不仅需要形式上的平等，而且需要对过去受压迫的民族采取关心和让步的态度，以消除历史上给他们带来的对大民族的不信任和猜疑。新中国建立初期，在开辟民族地区工作中正是以列宁的这些理论观点来指导当时的实践，历史也证明这些实践取得了成功。
二、国际社会对少数民族的平等和特殊保护原则
第二次世界大战结束后，为吸取战争的教训，让人民倍感尊重和维护人权的极端重要性。与此同时，国际社会对少数民族权利的承认和尊重也成了普遍关注的重要内容。为此，联合国通过的《世界人权宣言》第二条、《经济、社会、文化权利国际公约》、《公民权利和政治权利国际公约》的第二部分第二条第一款载明：人人有资格享受本宣言所载的一切权利和自由，不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身份等任何区别。这里享有权利和自由的主体是所有人类，并特别指出不考虑其他任何限制条件，而权利的客体则包括了公民权利和政治权利以及经济、社会、文化权利两大类。这就是平等待遇原则。少数民族权利的享有显然也适用于这个原则。而属于少数民族权利内容之一的少数民族受教育权利当然也适用这条原则。因此，国际社会对少数民族的平等和特殊保护的原则，可视为对少数民族实行教育优惠政策的理论依据之一。
特殊保护原则。特殊保护是指少数民族有保护和发展本民族特征的某些权利，国家有保护和发展少数民族特征的某些义务。国家通过制定政策和采取措施使少数民族从形式上的平等达到实质上的平等。而最早出现对少数民族权利特殊保护的条款是联合国大会通过的《公民权利和政治权利国际公约》第27条的规定，即在那些存在着人种的、宗教的或语言的少数人的国家中，不得否认这种少数人同他们的集团中的其他成员共同享有自己的文化、信奉和实行自己的宗教或使用自己的语言的权利。这项条款奠定了国际社会对少数民族权利实施特殊保护的理论和实践基础。另外，联合国《少数人权利宣言》第8条第3款也规定了：“各国可以在基于保护“少数人”充分享受平等权利的条件下采取措施，并且这些措施不会因其表现形式而被视为违反《世界人权宣言》所载平等权利。同时，欧洲《少数民族权利保护框架公约》第4条第3款规定：“各国在必要时基于适当考虑少数民族的特殊条件，以促进属于少数民族的人和属于多数民族的人之间，在经济、社会、政治和文化生活等各个方面充分和切实的平等而采取的任何措施不应被视为歧视。”这些条款都表明：各国在为了促进少数民族各项事业发展以实现民族间事实上平等的前提下，可以并且应该对少数民族采取一些特殊的帮助和扶持措施。因此，对少数民族的教育事业进行特殊的优惠和照顾政策也可视为对少数民族实行教育优惠政策的理论依据之一。
三、特殊保护内容涉及对少数民族教育制定特殊政策和措施
民族构成的特征包括文化、宗教、语言、历史、风俗习惯等要素，这些也是民族认同的要素，承认不同群体的少数民族存在，就要承认和维护他们的文化特征和认同要素的权利。少数民族有受教育的权利，按照特殊保护原则，针对少数民族教育应有一些特别政策和措施。联合国通过的《少数人权利宣言》第4条第4款规定，“各国应酌情在教育领域采取措施，以期鼓励对其领土内的少数群体的历史、传统、语言和文化的了解，属于少数群体的人应有充分机会获得对整个社会的了解。”一般情况下，在多民族国家中都存在着两种类型的教育：一是多元文化教育，即属于不同文化传统的民族群体为传承自己的文化而进行的教育活动。二是跨文化教育，即不同文化传统的民族成员之间相互理解和学习彼此不同的文化认知体系的活动。
现代社会由于民族间交往增多，一定深度和广度的族际交流，导致文化变迁必然会发生，不过这种文化变迁主要表现在直接加快了主流文化的普同性进程。因此，少数民族在这场变迁中处于文化适应的被动状态，所以实行多元文化教育，是对少数民族享有自己文化权利的特别保护。同时，为了增进不同文化之间的了解，得到各民族间的理解和宽容，避免文化间的偏见和冲突，实现各民族的和谐发展，所以主张跨文化教育。尤其要求在少数民族生活的整体社会中促进跨文化教育，增进整体社会成员对少数民族历史、传统和文化等知识的了解。同时，在跨文化教育过程中，少数民族也获得了解整体社会的机会。通过多元文化教育和跨文化教育，保障了少数民族教育权利，同时促进了不同民族间的文化了解甚至认同，有利于平等基础上的社会整合。由于教育是一项积极的人权，国家在这方面制定的政策和采取的措施是承担积极有所为的义务。对此，我国的民族教育中针对这一教育的特殊性制定特殊的政策，体现出民族教育政策的优惠性，完全符合国际社会所倡导的对少数民族教育应在平等和特殊保护原则下加以制定和实施的精神。
四、我国制定民族教育优惠政策是履行国际公约的规定
当代国际社会十分关注对少数民族权利保护问题，其中也包括教育权利，1945年，作为最具普遍性的政府间国际组织的联合国宣告成立，在《联合国》中把尊重和保障人权作为宗旨之一。该载明：“不分种族、性别、语言或宗教，增进并激励对于全体人类之人权及基本自由之尊重。”但是，由于在多民族国家中，一般而言“少数人”都是作为弱势群体存在的，所以在很多情况下并不能够充分享受普遍性原则下的人权和基本自由。因此，为了实现民族或族群间事实上的平等，需要对这些“少数人”采取特殊保护和照顾政策。所以，这就成为实施民族教育优惠政策的理论依据。
1966年12月组成国际人权公约的《经济、社会、文化权利国际公约》、《公民权利和政治权利国际公约》、《公民及政治权利国际公约任择议定书》相继通过，并向各成员国开放签字。其中，《公民权利和政治权利国际公约》第27条特别规定了少数人权利的条款，该条款全文表述为：“在那些存在着人种的、宗教的或语言的少数人的国家中，不得否认这种少数人同他们的集团中的其他成员共同享有自己的文化、信奉和实行自己的宗教或使用自己的语言的权利。”而中国作为加入这些公约的国家之一，也必然要承担公约所规定相应的义务。因此，这些公约中有关对“少数人”权利进行保护等相关内容，也可视为：为保护我国少数民族应该享有的权利而实行特殊优惠政策措施的理论依据。
由于我国民族教育事业发展相对缓慢，民族教育的发展在很大程度上又影响着我国各民族共同繁荣发展的进程，所以我们必须要在充分的理论依据的指引下，继续坚持对少数民族教育事业实行特殊的优惠和扶持政策，使民族教育事业得到科学、健康、快速的发展，以适应我国民族地区各项事业发展的需求。为促进各民族平等、团结、和谐和共同发展起到积极作用。
注释：
①《列宁选集》第3卷[M].人民出版社，1972：760.
参考文献
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民族政策论文篇6
对此，我们需要换一个角度来思考。国家和民族之间包括三种具体关系：民族与民族（民族―民族）的关系、民族与国家（民族―国家）的关系和国家与民族（国家―民族）的关系。
就国家和民族的关系而言，在探讨民族地区和少数民族发展中，我们需要找回“国家”，并在民族理论中给予“国家”居于民族之上的位置。我们认为，在“国家―民族”自上而下关系框架下，国家的角色处于主导地位，而民族则是从属于国家。中央与民族地区和少数民族之间的关系，是通过从中央到地方的“官本位”的“分级管理”“属地管理”和“分类管理”等一系列制度化的行政管理体系和实际运作机制来实现的。
【关键词】民族理论;“民族―国家”理论;“国家―民族”理论
【作者】张继焦，中国社会科学院民族学与人类学研究所民族社会研究室主任、研究员。北京，100081;尉建文，中央财经大学社会学系副教授、社会学博士。北京，100081;殷鹏，中国社会科学院研究生院博士研究生。北京，102488;刘波，中央财经大学社会学系研究生。北京，100081
【中图分类号】C954 【文献标识码】A【文章编号】1004-454X（2015）03-0001-013
A NEW PERSPECTIVE ON THEORIES AND POLICIES ON
NATIONALITIES： TRANSITION FROM “NATION-STATE”
TO “STATE-NATION”
Zhang Jijiao， Wei Jianwen， Yin Peng， Liu Bo
Abstract： “Nation-state” is a prevailing concept in contemporary theories and policies on nationalities in China， a multinational country to many scholars In this paper， the authors suggest that there are three kinds of relations between nation and state， eg the relations between different nations， between nations and state， and between state and nations From the perspective of relations between state and nation， we need to bring “state” back in that state comes first， following by nations The authors use “state-nation” to illustrate this top-down relation， and declare that state plays a dominant role， and nation is subordinate to the state This kind of relationship is realized by a series of institutionalized systems including hierarchical management， local management， category management， etc based on official rank standard
Key Words： theories and policies on nationalities; “nation-state”; “state-nation”
一、问题的提出
2014年中央民族工作会议已经顺利召开，中央领导人深刻阐述了当前和今后一个时期我国民族工作的大政方针。但这并不意味着中国民族理论和民族政策不值得认真反思，并进行一些必要的理论探索和创新。
最近，笔者在参加一次研讨会中听到一位国家民委下属文化机构的领导，以一族一国的“民族―国家”为理论基础，讲述中国少数民族的发展问题。我们注意到：在中国民族理论和民族政策界，这种例子非常多见。绝大多数人最经常提及的是“民族―国家”理论，无论是赞成者，还是不反对者，都是如此。为什么大家都言必称“民族―国家”理论呢？“民族―国家”理论在中国是否适用呢？对待中国现行的民族理论和民族政策，我们是否需要换一个角度来思考呢？
我们觉得，在建立现代国家制度的顶层设计中摆正民族与国家的关系，是中国民族理论和民族政策的基本点。费孝通曾经说过：国家和民族是两个不同概念或范畴，二者之间既有区别又有联系。[1]我们意识到：国家和民族之间的关系，具体来说包括三种关系：民族与民族（民族―民族）的关系、民族与国家（民族―国家）的关系和国家与民族（国家―民族）的关系。 第一种和第二种关系，即从国家的角度看国家与民族的关系和从民族的角度看民族和国家的关系，宁骚从历史学的角度，对历史上这两类关系的类型做出过梳理（参见宁骚：《国家与民族――民族关系与民族政策的国际比较》，北京大学出版社，1995年，252-259页），但是本文的重点在于结合我国实际情况，从理论层次对国家―民族关系进行总结和分析。
那么，国家和民族这两者的关系是一种什么样的关系？这两者中何者为主何者为次呢？我们应该如何看待这两者的关系呢？
二、理论回顾和评述
（一）国家和民族的概念界定
要对国家和民族之间的关系进行探讨，首先需要对这两个概念进行界定。学界已经对这两个概念做出了深入而广泛的讨论。就“国家”概念而言，形成了诸如契约论
详见霍布斯：《利维坦》，黎思复、黎廷弼译，商务印书馆，1985年，115-120页;约翰？洛克：《政府论》，杨思派译，中国社会科学出版社，2009年，198页;卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆，2003年，19页;约翰？罗尔斯：《正义论》，何怀宏、何包钢、廖申白译，中国社会科学出版社，2001年，364页。
、掠夺论[2]32、公共选择理论 详见道格拉斯？诺思：《经济史中的结构与变迁》，陈郁等译，上海三联书店，1994年，225-226页;奥尔森：《集体行动的逻辑》，陈郁等译，上海人民出版社，1995年，40-57页;曼库尔？奥尔森：《国家兴衰探源：经济增长、滞胀与社会僵化》，吕应中等译，商务印书馆，1999年，278页;约拉姆？巴泽尔：《国家理论》，钱勇、曾咏梅译，上海财经大学，2006年，26页。
等不同的理论观点。同样，“民族”的定义也纷繁复杂，列宁[3]76-83、斯大林[4]294-298、费孝通[1]、林耀华[5]等，都根据具体情境对“民族”做出自己的概括;郝时远、王希恩、金炳镐、熊坤新、徐杰舜等学者关于“民族”“族群”等概念的辨析和讨论以及对我国民族关系的讨论也十分热烈。
我国民族事务管理部门和一些学者在使用“民族”这一词语的时候，约定俗成的指代两个方面，即少数民族和民族地区。详见郝时远：《中国民族政策的核心原则不容改变》，《中国民族报》，2012年2月3日;郝时远：《以“三个代表”的重要思想推动民族研究学科的发展繁荣》，《民族研究》，2001年第6期;郝时远：《构建社会主义和谐社会与民族关系》，《民族研究》，2005年第3期;王希恩：《关于民族融合的再思考》，《西北师范大学学报》，2010年第1期;王希恩：《中国民族理论的学科特色》，《民族研究》， 1997年第5期;金炳镐：《和谐民族关系与和谐社会构建》，《西南民族大学学报》，2007年第9期;金炳镐：《新中国民族政策发展60年》，《中南民族大学学报》，2009年第11期;金炳镐：《现阶段我国民族问题的特点分析》，《西南民族大学学报》，2007年第5期;熊坤新：《马克思主义民族理论中国化的新发展》，《科学社会主义》，2010年第4期;熊坤新、王建华：《改革开放以来中国民族理论若干问题研究述评》，《民族研究》，2008年第6期;熊坤新：《当前中国民族理论研究应坚持的路径和方向》，《中央民族大学学报》，2010年第6期;徐杰舜：《论族群与民族》，《民族研究》2002年第1期。
对国家和民族这两个概念的梳理和分析并不是本文的重点，本文只是在一般意义上，将国家定义为能够对一定的地理区域内的各种事务进行管理的权力机构;将民族定义为一个客观稳定的人们的共同体，在这一共同体内部，人们有共同的认同和语言，并在日常生活中形成紧密的社会关系。
在国家与民族之间的关系方面，西方社会大致形成了三种基础理论;中国也根据自身国情，结合国外的三种基础理论，形成了三类观点。
（二）三种基础理论
关于国家和民族之间的关系，近代西方形成了三种主要的基础理论，分别是“民族―国家”理论、多元文化主义理论以及马克思主义民族理论。民族―国家理论是西欧的民族在现代国家建构过程中，主体民族借助强大实力建立统一民族国家的过程中形成，比如法国、英国和西班
牙;多元文化主义理论则是法国和英国向北美、大洋洲殖民扩张，与当地民族互动的过程中，经历了同化政策、熔炉政策而最终形成的;马克思主义民族理论则是马克思和恩格斯为了适应19世纪欧洲工人运动和民族解放运动的需要，从阶级分析出发而形成的。以下分别给予具体的阐述。
1“民族―国家”（nation-state）理论
民族理论政策研究
“民族―国家”理论出现于欧洲中世纪晚期，并在资产阶级革命或民族独立运动时代普遍形成。
它主要针对的问题是：彼时的欧洲资产阶级民族如何形成自己的国家？
当时的西方思想家提出了“一族一国”的经典模式，认为民族国家是最好的国家形式，是政治实体的最高形式，是民族精神的政治外壳，是民族意志和命运的物质体现。[6]84-92该理论认为，欧洲每一个文明民族都有自决的权利，都应当通过独立、合并、统一等途径，实现民族的自立与完整，都应当建立本民族的国家，即“民族―国家”。正如黑格尔指出的，“独立自主是一个民族最基本的自由和最高的荣誉”[7]339。“民族―国家”实际上是民族边界与国家边界的“统一”。吉登斯也指出，“‘民族’指居于拥有明确边界的领土上集体，此集体隶属于统一的行政机构，其反思监控的源泉既有国内的国家机构又有国外的国家机构……只有当对其范围内的领土实施统一的行政控制时，民族才得以存在。”[8]141-144
在国家和民族的三种关系中，“民族―国家”理论主要讨论的是第二种关系，即民族与国家的关系。作为一种理想模式，它是文化凝聚性与政治统一性的完美结合。[9]107从民族的角度来看，它通过国家为民族这一共同体披上了政治的外衣，也为民族利益构造了一个政治屋顶。
2多元文化主义（multiculturalism）理论
多元文化主义理论的根源产生于20世纪初的美国。该理论所针对的问题是：美国是一个移民国家，如何协调各民族之间的关系，解决美国社会中的民族矛盾？对这一问题最早做出回答的是法裔美国学者克雷弗柯（Hector St John Crevecoeur），他在1782年提出了“熔炉论”思想，[10]70-71即各国移民“完全、彻底地忘却……与出生国之间的一切义务和联系”，无条件地接受主流文化，[11]59但这一观点后来受到广泛批评。[12]多元文化主义正是在同化政策、大熔炉政策失败后，西方国家普遍选择的一种承认多样性的政策。后来，该政策于1971年成为加拿大的国策，并被美国、英国、澳大利亚等国采纳。
英国学者沃特森（C W Watson）综合考察不同政治和历史环境下不同国家对多元文化主义的不同态度和重点之后，对多元文化主义做出了精彩的概括。他认为，多元文化主义首先是一种文化观。其核心是承认文化多样性以及文化之间的平等和相互影响。其次，多元文化主义是一种历史观。一个国家的历史和传统，是多民族的不同经历相互渗透的结果。再次，多元文化主义是一种教育理念。传统教育对非主流文化的排斥必须修正，学校必须帮助学生消除对其他文化的误解和歧视，以及对文化冲突的恐惧，学会了解、尊重和欣赏其他文化。最后，多元文化主义是一种政策。所有人在社会、经济、文化和政治上机会平等，禁止任何以种族、民族或民族文化起源、肤色、宗教和其他因素为理由的歧视。[13]42
在国家与民族的三种关系中，多元文化主义主要是对第三种关系，即对民族与民族之间的关系进行探讨。它反对“所有的欧洲民族……融化和再生（re-forming）的伟大熔炉”，而主张民族之间相互承认[14]和尊重，以及民族之间的平等关系。
3马克思主义民族理论
19世纪中期，欧洲资产阶级民主革命深入发展，工人阶级作为独立力量登上政治舞台，亚洲、非洲、拉丁美洲等第三世界国家被压迫民族的解放运动也出现高潮。如何指导欧洲的无产阶级革命运动，并为他们提供理论准备？马克思和恩格斯对这一时期的民族运动进行了全面深入的研究，并搜集研究民族学和人类学的成果，考察无产阶级革命与被压迫民族解放的关系，建立了自己的民族理论。
相关著述参见《论犹太问题》《神圣家族，或对批判的批判所做的批判》《德意志意识形态》《在伦敦举行的各民族人民庆祝大会》《共产党宣言》《共产主义者信条》《论波兰》《德国的革命和反革命》《不列颠在印度统治的未来结果》《中国革命和世界革命》《意大利的统一问题》等。
总体来看，马克思主义民族理论可以分为两个部分，一是关于民族及其发展规律的理论，二是关于民族问题的理论。民族及其发展规律的理论认为，民族作为人们稳定的共同体，主要特征是具有共同的地域、语言、经济和心理。它是人类社会发展到一定阶段的产物，形成于原始社会末期，即私有制、阶级和国家出现的时候，是由部落联盟演变而来，并将在共产主义的一定阶段自行消亡。影响民族发展的因素包括三个方面：民族生产力水平、民族同化、政治因素。民族问题理论认为，在阶级社会，阶级剥削压迫是民族剥削压迫的主要根源，被压迫民族的解放斗争不可避免，只有消灭阶级剥削和压迫，才能消灭民族对民族的剥削和压迫。“人对人的剥削一消灭，民族与民族的剥削就会随之消灭。民族内部的阶级对立一消失，民族之间的敌对关系就会随之消灭”。[15]50民族解放运动是社会革命总问题的一部分：一方面，无产阶级对资产阶级的革命胜利同时就是一切被压迫民族获得解放的信号;另一方面，没有民族解放运动的配合和支持，也就没有无产阶级革命的彻底胜利。[16]
在国家与民族的三种关系中，该理论主要针对的是民族与国家的关系，其通过历史唯物主义和阶级分析，探讨无产阶级建立民族国家的过程。
（三）中国现有的三种民族理论/观点
新中国成立后，在上述三个原始理论的基础上，我国形成了三种不同的民族理论观点。
1中国特色社会主义民族理论
新中国成立后，社会结构发生了重大变化。其中之一就是民族关系从解放前的不平等的关系转变为平等关系。为了实现并保障民族平等权利和民族团结关系，必须建立新的制度。但是，当时还不清楚中国究竟有多少民族，它们叫什么名称和各有多少人口。[17]因此，迫切需要解决两个问题：一是什么是民族，如何促进民族发展？二是如何协调民族关系？中央及地方民族事务机关自1950年起组织科研队伍，对全国提出的400多个民族名称进行识别，识别出50多个少数民族，形成了中国特色社会主义民族理论，初步回答了上述两个问题。
中国特色社会主义民族理论的基础是马克思主义民族理论，它经过几代领导集体在实践中逐步完善而形成，包括四个方面：民族平等、民族团结、民族区域自治和民族发展繁荣。[18]民族平等是基本前提，是中国民族政策的核心原则。 《中华人民共和国宪法》规定：“中华人民共和国各民族一律平等。国家保障各少数民族的合法权利和利益，维护和发展各民族的平等、团结、互助关系。禁止对任何民族的歧视和压迫”。另见郝时远：《中国民族政策的核心原则不容改变》，《中国民族报》，2012年2月3日第5版。
民族团结是基本手段，也是我国民族政策的根本原则。[19]民族区域自治制度，是解决我国民族问题的根本制度，是中国特色社会主义制度的有机组成部分。[20]各民族的共同繁荣特别是经济的发展，是实现民族平等、团结的物质保证;没有各民族的共同繁荣，最终会影响民族团结的巩固和民族平等的全面实现。[20]就现阶段而言，缩小和消除经济社会的发展差距，在“尊重差异、包容多样”的观念中保护、发展和传承各民族文化，是中国解决民族问题面对的根本任务。[21]
在国家与民族的三种关系中，中国特色社会主义民族理论主要探讨的是第三种关系，即民族与民族之间的关系，在不同民族之间相互平等关系的基础上，保护民族自身权利，加强民族之间的团结，并最终实现各民族共同繁荣。
2中华民族多元一体格局
“中华民族多元一体格局”（简称“多元一体”理论）是费孝通1989年在香港中文大学举办的Tanner讲座提出的，但此前的思考时间非常久。20世纪50年代，民族工作总是与少数民族事务联系在一起，因此，从事民族问题和民族事务研究的学者很自然地就把民族研究等同于少数民族研究，没有将汉族纳入研究范围之中。然而，少数民族离不开汉族，“撇开汉族，以任何少数民族为中心来编写它的历史很难周全”。对于我国来说，民族关系主要是少数民族和汉族的关系。[17]
那么，汉族对少数民族社会历史的发展起过什么作用？如何看待包含汉族和少数民族在内的“中华民族”？“中华民族多元一体格局”就是针对这一问题而做出的回答。[17]费孝通结合人类学、考古学、语言学、历史学等学科，综合分析中华民族的形成过程，指出中华民族作为一个自觉的民族实体，是在中国和西方列强的对抗中出现的，但作为一个自在的民族实体则是在几千年的历史过程所形成的。它的主流是由许许多多分散存在的民族单位，经过接触、混杂、联结和融合，同时也有分裂和消亡，形成一个你来我去、我来你去，我中有你、你中有我，而又各具个性的多元统一体。[1]具体来说，这一理论包括三个方面：一是民族认同的多层次论，即在多元一体格局中，56个民族是基层，中华民族是高层;二是在多元一体格局的形成过程中，汉族作为多元基层中的一元，发挥凝聚作用把多元结合成中华民族的一体;三是不同层次可以并存不悖，甚至在不同层次的认同基础上可以各自发展原有的特点，形成多语言、多文化的整体。[17]中国的“五十多个民族单元是多元，中华民族是一体”，两者是辩证统一的“不可分割的统一体”，“多元”与“一体”，二者不可偏废。[22]这一命题至今依然是中国民族学、人类学乃至一般社会科学界讨论的一个热点以及很多问题意识的出发点。[23]
“多元一体”理论主要探讨的也是针对第三种关系，即民族―民族关系的探讨，所不同的是它更注重不同民族与汉族以及作为更高层次的中华民族之间的关系。
3“去政治化”理论与“第二代民族政策”
2004年，马戎发表了《理解民族关系的新思路――少数族群问题的“去政治化”》一文，提出了“去政治化”的民族理论。其时代背景有两点：一是苏联解体后，西方学者和一些俄罗斯学者普遍认为苏联的民族理论和民族制度是导致苏联解体的主要原因，解体重组的俄罗斯在重新界定“民族”术语、取消身份证上“民族”身份等方面，已经做出了重大的政策调整;二是20世纪80年代中国改革开放以后，随着共产主义意识形态凝聚力的削弱和市场机制的推广，原有民族政策的执行力度和社会效果明显下降，但其对“民族”的定义和权益的宣示对少数民族的国家认同和“中华民族”认同产生了负面影响。[22]
针对这一情况，马戎提出：是否需要对这些理论和政策进行反思和调整？是否仍然需要继续把斯大林著作奉为“马列主义经典”，指导和评价我国的民族理论和民族政策？[22]他借鉴了民族―国家理论和多元文化主义理论，指出21世纪的中国应当把新中国成立以来在族群问题上的“政治化”趋势改变为“文化化”的新方向，将中国的56个“民族”改称为“族群”。[24]156这样一来，中国就是中华民族的“民族―国家”，包含了包括汉族在内的56个族群。
他同时强调要培养和强化“民族―国民”意识，逐步淡化族群意识。这就将费孝通的“多元一体”理论细化为政治一体、文化多元。[25]
2011年，胡鞍钢和胡联合发表了《第二代民族政策：促进民族交融一体和繁荣一体》的论文，提出了“第二代民族政策”的理论。[26]他们总结了世界各国处理民族（种族）问题的方法，提炼出“大熔炉”模式和“大拼盘”模式（“马赛克”模式）两种模式，并指出“大熔炉”模式是解决民族（种族）问题比较成功的方法。在此基础上，作者提出要推动民族政策从“第一代”向“第二代”的转型，即在政治、经济、文化、社会等各方面促进国内各民族交融一体，不断淡化公民的族群意识和56个民族的观念，不断强化中华民族的身份意识和身份认同，切实推进中华民族一体化，促进中华民族繁荣一体发展，共同构建中华民族大家园。
不少学者将“第二代民族政策”作为“以族群替代民族”、民族问题“去政治化”观点的延续（参见金炳镐、肖锐：《坚持中国特色社会主义民族理论政策：评析“第二代民族政策”说》，《西北民族大学学报：哲学社会科学版》，2012年第4期;郝时远：《中国民族政策的核心原则不容改变》，《中国民族报》，2012年2月3日第5版）。关于“去政治化”与其他观点的辨析，参见谢立中的《“族群问题的去政治化”争论之我见》（刊于《中国高校社会科学》，2014年2期）及其主编的《理解民族关系的新思路――少数族群问题的去政治化》（社会科学文献出版社，2010年）。但是针对于此，马戎对二者之间的差别作出了四点区分：一是“多元”与“一体”不可偏废，必须建立一种“和而不同，海纳百川”的政治素养和文化伦理;二是中国地域辽阔、族群众多，各群体之间存在不同程度的差异，因此必须充分考虑各族之间的差异性，尊重它们的多样性;三是中国社会和政府部门讨论民族问题和政策时，一定要重视少数民族精英的实质性参与，因为他们能够从比较理性的角度来思考本民族的眼前利益和长远发展前途;四是坚决反对“”（参见马戎：《关于当前我国民族问题的进一步讨论》，《民族社会学研究通讯》，2013年第127期）。
在国家与民族的关系方面，“去政治化”和“第二代民族政策”两种理论都认为，国家和政府在“导族际关系发展方向”上很重要，但是，其讨论的重点问题是民族关系，也论及民族与国家的关系，指出在民族与国家关系中国家只是起到引导作用，而对国家和民族之间的关系却没有做出深入的探讨。
（四）对上述六种理论的小结和比较
综上所述，上述六种理论都对国家和民族之间的关系进行了探讨，虽然分析重点各有不同，却都没有从国家的角度讨论国家与民族的（国家―民族）关系。如下表所示。
国家―民族民族―国家民族―民族“民族―国家”理论√多元文化主义理论√马克思主义民族理论√ 中国特色社会主义民族理论√中华民族多元一体格局√“去政治化”理论与“第二代民族政策” √具体来看，上述三种基础理论中，除了多元文化主义之外，其他两种理论都涉及了国家。“民族―国家”理论认为，民族先于国家产生。然而，历史研究显示，很多情况下是国家创造了民族， 相关观点详见迈克尔？罗斯金：《政治学》，林震等译，华夏出版社，2002年，23-24页;安德鲁？海伍德：《政治学导论》（影印版），中国人民大学出版社，2011年，106-107页。
中国也同样如此。从某种意义上讲，中国是被迫接受“民族―国家”观念并进入“民族国家”的世界体系。[27]80-81马克思主义民族理论暗含的是“阶级国家”的观点，但是，当国家不再强调阶级分化，不再以阶级斗争为纲，不再以阶级为基础来建构国家话语体系时，“阶级国家”论述对于中国这样一个多民族国家就存在狭隘性了。
中国的民族问题理论都是对民族与民族的关系进行分析，不同点在于分析的重点各有不同。
有的学者指出，我国的民族学学科偏重于从“民族”的角度来界定“民族―国家”，强调了民族属性，忽视了国家的属性，进而把“民族―国家”解释为单一民族国家，在中国的应用比较牵强和生硬。 相关观点详见宁骚：《国家与民族――民族关系与民族政策的国际比较》，北京大学出版社，1995年，265-267页;周平：《对民族国家的再认识》，《政治学研究》，2009年第4期。
然而，仔细分析可以发现，这三种中国民族问题理论中都暗含着国家的属性，或者说国家是这三种理论的“题中之义”。在中国特色社会主义民族理论中，实现民族关系的和谐，必须立足于各民族的平等，加强各民族的团结，并通过互助来巩固，其前提就是新中国的成立。
国家是民族产生的前提。在“多元一体”理论中，费孝通特别提到，“用国家疆域来做中华民族的范围并不是很恰当的，因为国家和民族是两个不同的又有联系的概念。我这样划定是出于方便和避免牵涉到现实的政治争论。”而在“去政治化”和“第二代民族政策”中，国家的立场则更加明显，正确处理民族关系的目的就是维护国家的稳定和团结。
必须承认的是，中国民族问题的三种理论，对于我们认识和分析“民族―民族”关系奠定了扎实的基础。另一方面，他们对国家属性的认识也帮助我们进一步认识到，“民族―民族”关系的讨论，对于认识和分析国家必不可少。
通过相关理论的梳理，我们意识到，在探讨少数民族和民族地区发展中，我们需要找回“国家”，并在民族理论中给予“国家”上位。
三、换一个角度看民族理论：“国家―民族”理论的建构和实证分析
为什么很多人最经常提及的是“民族―国家”和“国家认同”，而没有提出“国家―民族”呢？
我们需要换一个角度来看待中国现行的民族理论和民族政策，其实那些言必称“民族―国家”理论的观点，其真正内涵，未必如此。我们觉得，至少有五个原因：第一，使用“民族―国家”理论，表明自己了解国际流行理论，虽然它不适合中国国情。所以，我们可以看到有些学者是在批评和修正“民族―国家”理论，而不是提出自己的理论。第二，出于尊重少数民族，不好意思说：少数民族和民族地区是被国家照顾或援助的;或认为这种说法不好，会让少数民族和民族地区觉得自己不受尊重。第三，有些人会认为：“国家”就是汉族，“民族”表示少数民族，把“国家”（汉族）放在上面， “民族”（少数民族）放在下面，不太好。第四，民族理论研究者认为，自己的研究要为少数民族和民族地区争取权益和资源，更多考虑的是民族、民族关系。尽管他们的很多研究都是维护国家的整体格局。第五，民族理论界还在寻找到一种表述我国民族理论和民族政策的合适术语。
今天，我们提出的“国家―民族”分析框架，算是一种学术尝试。
（一）“国家―民族”理论的建构
在我国建立现代国家制度过程中，如何看待“国家―民族”的关系？或者说如何从顶层设计角度总结或提炼“国家―民族”关系的属性呢？
目前我们研究者的处境是：经常研究处于“边缘的”民族地区，却不了解中国“主流的”发展状况;非常同情处于“弱势的”少数民族同胞，却不了解中国“主体的”民族发展水平;只是探究属于“局部的”微观议题，却不了解中国和国际“全局的”重要议题和整体脉动。
所以，相关的研究很难成为主流学科。我们的学术研究有三个层次：微观――单一民族研究;中观――“民族―民族”关系、“民族―国家”关系研究;宏观――“国家―民族”关系研究。如何将我们学者常用的“民族―民族”和“民族―国家”这种“自下而上”研究思路与中央政府、地方政府常用的“国家―民族”这种“自上而下”工作思路两种视角，更好地结合起来？
1中国“大一统”的历史传统和社会结构的基本特征
从历史来看，中国和西方国家存在两种截然不同的国家观念。西方国家以契约论、人民论为主要内容，[28]而中国传统的国家观念是一种家国同构的理论，强调“大一统”的思想。[29]88-193“大一统”思想在政治上巩固历代王朝的统一政权，并成为了中华民族的政治观念和思维方式。[30]国家统一的观念深入每一个中国人的心中，每个人都有义务维护国家的统一与完整，反对国家分裂。“大一统”，意味着一个真正符合“统一天下”之“天子”要求的统治者，必须积极处理边疆事务、巩固多民族国家的统一程度，而非偏安一隅、唯求自保。因此，“一统体制”是国家权力合法性的重要基础[31]2，并形成了中国自上而下、中央与地方“整体与局部”政治结构及其社会结构的主要特征之一。
在国家与民众的关系上，中国与西方国家也存在显著差异。在西方，国家与民众之间存在双重关系。民众即是最高立法者的公民，同时又是这些法律的臣民。而在中国，个体与国家之间的关系是割裂的。国家更似一个家庭之首，是人民的延伸及代表，国家与民众是自上而下的庇护与被庇护关系。 “庇护主义”是美国学者魏昂德（Andrew Walder）所提出，戴慕珍（Jean Oi）、林南（Nan Lin）、王达伟（David Wank）等人都有类似表述并有所发展。中央政府（皇权）是国家的统治者，地方政府是民众的父母官，即董仲舒在《春秋繁露？郊义》所说：“天子父母事天，而子孙畜万民。”[32]143天子要像父母一般照管自己的子民。中国古代以德配天的政治思想，将统治的合法性系于天下子民的人心，进而要求其必须励精图治、关注民生，所谓“天视自我民视，天听自我民听;民之所欲，天心从之”。这也是中国国家与民众之间自上而下“庇护性”社会结构的主要特征之一。
在国家与民众形成的自上而下关系之下，中国呈现出“伞式”的社会结构特征，而且“伞式”社会结构不仅是一种社会结构特征，更是一种资源配置的方式。[33]延伸来看，中国“国家―民族”关系呈现出来的是“统一多民族”的社会结构特征。
2“国家―民族”关系
在中央政府与民族地区的关系、各级地方政府与当地各民族的关系上，中国亦呈现出“统一多民族”的社会结构特征。历史上，在中国古典政治哲学的“天下体系”构想中，中原王朝与边疆政权，均为天下体系的有机组成部分。天下体系对统治者唯一性的强调、对“中”的意识的强调，使得无论是汉族还是少数民族出身的政治精英，都以统一天下为己任，视割据为乱象，视统一为正统，并采取了一系列具体的政治举措来巩固这个统一多民族国家。[34]中国古代的边疆与中央关系、少数民族与主体民族关系，是一种“边疆服从中央的权威，中央承担起边疆安全与发展的道德责任”的儒家式政治伦理原则。[35]
新中国成立后，在“国家―民族”关系上，这种“一体多元”的特征依然延续。中国是统一的多民族国家。国家是全国各民族人民的命运共同体，在同一个国家之下，各个民族同甘苦共命运，共荣共辱;没有统一的国家，就没有各民族的存在与发展的机会;没有统一完整的国家疆土，就没有各民族多元化的民族区域自治地方（自治区、自治州、自治县等）。统一完整的疆土，是各民族人民荣辱与共的基础。我们要强调统一国家的意义，强调“国家―民族”关系中国家对民族发展的扶持和援助。在社会主义计划经济体制下，中国政府曾采取了一系列保护弱势群体（如妇女、少数民族等）的措施，促进教育和工作机会的均等。[36]改革开放之后，中国政府亦致力于发展西部少数民族地区的经济，力图为少数民族提供更多的就业和流动机会，试图消除日益增长的地域和城乡差距。[37]
在“国家―民族”关系框架下，国家的角色处于主导地位，而民族则是从属于国家。中央与民族地区和少数民族的自上而下关系，是通过从中央到地方的“官本位”分级管理、属地管理和分类管理等一系列制度化的运作机制来实现的。中央政府根据实际的社会经济情况，对少数民族地区进行政策性的倾斜，通过一系列的政策措施促进少数民族地区与其他省份的经济发展齐头并进，加快少数民族地区的经济发展速度，加强少数民族对国家的认同感。
（二）“国家―民族”框架下分类管理的表现
中国社会经济结构的主要特征之一是“伞式”社会。在这种社会里，国家与民族的关系必然表现为“国家―民族”的自上而下关系。在此，我们仅讨论其中的分类管理体制。具体而言，中国基于国家与民族的自上而下关系，实施从中央到地方（民族地区和少数民族）自上而下的分类管理机制，采取相应政策，对相关资源和权力进行配置。权力主要是国家保障少数民族平等地享有管理国家事务的权力，并在少数民族地区干部任命等方面享有一定的照顾。
政策是指国家实施的一些针对民族地区和少数民族的优惠政策。资源则是国家对少数民族地区和少数民族的财政转移支付和其他方面的资助。“国家―民族”自上而下关系，主要表现在政治、经济、文化、社会和生态等五大领域（见图1）。
1政治的优先性
在中国，各少数民族与汉族以平等的地位参与国家事务和地方事务的管理。不仅如此，法律还为少数民族的政治参与给予了特殊保障。在同一少数民族人口不到当地总人口15%时，少数民族每一代表所代表的人口数可以适当少于当地人民代表大会每一代表所代表的人口数，人口特别少的民族至少也应有一名代表。历届全国人民代表大会中，少数民族代表人数占全国人民代表大会代表总人数的比例，均高于同期少数民族人口占全国总人口的比例。
国家十分重视培养和选拔少数民族干部，民族区域自治地方少数民族干部配备均达到一定比例，一大批优秀的少数民族干部走上了各级领导岗位。在公开选拔、竞争上岗配备领导班子时，可以划出相应的名额和岗位，定向选拔少数民族干部。国家在招录公务员时，对少数民族考生适当放宽条件，通过划定比例、定向招考、适当加分等优惠政策，确保一定数量的少数民族考生进入公务员队伍。截至2008年，少数民族干部已达290多万人，比1978年增长了3倍多;在全国人大和全国政协中，全国55个少数民族都有本民族的代表与委员;全国公务员队伍中，少数民族占96%，其中县处级以上的少数民族干部占同级干部总数的77%。[38]11-13
2经济的援
国家坚持把加快少数民族和民族地区经济社会发展作为解决中国民族问题的根本途径。多年来，国家从战略高度重视少数民族和民族地区发展，从政策、资金、人才、技术等多方面支持少数民族和民族地区发展。20世纪70年代以来，中国先后设立了“边疆建设专项补助”“边境建设专项补助投资”“边疆建设事业补助费”“支援不发达地区发展资金”“边境事业补助费”等财政支出项目，用以资助民族地区各项事业的发展。[39]2000年，中国开始实施“西部大开发战略”，其首要任务是支持少数民族和民族地区经济的快速发展。随后，国务院相继出台《关于扶持人口较少民族发展问题的复函（国办函〔2001〕44号）》，明确要求各有关部门和地方对人口较少民族给予更多的支持和照顾。2011年，国务院办公厅印发《兴边富民行动规划（2011-2015年）的通知（〔2011〕28号）》。
从1952年到2008年，中国少数民族地区国民生产总值和财政收入都取得了巨大的发展（见图2）。据统计，“十一五”以来，中央累计安排民族八省区民族八省区包括内蒙古自治区、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区、自治区和广西壮族自治区五大少数民族自治区和少数民族分布集中的贵州、云南和青海三省。
各类转移支付资金53万亿元，有力推动了民族地区经济社会持续快速健康发展。2010年至2013年，民族八省区GDP从42053亿元增加到64772亿元，人均GDP从22196元增加到33711元，财政收入从11749亿元增加到20639亿元，农村居民人均纯收入从4236元增加到6579元，城镇居民可支配收入从15926元增加到22699元。2013年，国家深入贯彻落实“十二五”扶持人口较少民族发展、兴边富民行动和少数民族事业三个部级专项规划，继续加大对少数民族和民族地区的专项扶持力度。[40]国家对少数民族和民族地区经济社会发展投入力度继续加大，少数民族和民族地区的经济社会发展取得显著成效。
3社会的发展性
中国政府历来重视民族地区教育、医疗事业的发展，采取各种措施减少民族地区贫苦问题，促进少数民族同胞的就业。新中国成立后，多次召开工作会议研究部署少数民族教育工作。
改革开放以来，民族地区在基础教育、职业教育、高等教育以及师资培养、“双语”教学和民族团结教育等各方面得到了前所未有的发展。近年来，国家先后实施贫困地区义务教育工程、农村中小学危房改造工程、西部地区“两基”（基本普及九年制义务教育、基本扫除青壮年文盲）攻坚计划等工程，中央财政先后投入290多亿元，极大地改善了民族地区办学条件。对少数民族和民族地区的医疗卫生事业，国家注重政策倾斜，给予优先安排，促进少数民族和民族地区卫生事业的快速发展，民族地区城镇医疗卫生水平有了很大提高，农牧区的医疗条件得到明显改善，少数民族群众看病难问题得到切实缓解，各族人民的健康水平显著提高（见图3）。
多年来，国家采取一系列政策措施突出解决贫困问题，增加就业，着力保障和改善少数民族和民族地区民生问题。国家先后通过设立“少数民族贫困地区温饱基金”，实施《国家八七扶贫攻坚计划》《中国农村扶贫开发纲要》，制定《少数民族事业“十一五”规划》，规划建设11项重点工程等一系列措施，解决少数民族和民族地区的贫困问题。经过不懈努力，民族地区的贫困人口已由1985年的4000多万人减少到2008年的770多万人。[38]政府对少数民族的就业促进和优惠政策，也取得了积极的效果。以新疆为例，在非农业部门内部，维吾尔族人比本地汉族人和外省汉族移民更可能进入政府机关和事业单位，而且在政府和事业单位内汉族人和维吾尔族人之间的收入差距几乎微不足道。因此，在当前中国的民族分层模式中，市场倾向于扩大民族不平等，而政府则试图促进民族平等。[41]
4文化的保护性
在中国，少数民族享有使用和发展本民族语言文字的权利。在国家政治生活中，全国人民代表大会、中国人民政治协商会议等重要会议，都提供蒙古、藏、维吾尔、哈萨克、朝鲜、彝、壮等民族语言文字的文件或语言翻译。民族语言文字在教育、新闻出版、广播影视、网络电信等诸多领域，都得到了广泛的应用和发展。少数民族享有保持或改革本民族风俗习惯的自由，国家对少数民族服饰、饮食、居住、婚姻、节庆、礼仪、丧葬等风俗习惯，给予了充分尊重和切实保障，并对侵犯少数民族风俗习惯的违法行为依法进行追究。
同时，党和政府相当重视少数民族文化的繁荣与发展，加大对少数民族文化各个领域的资金投入。2006年，《中国少数民族古籍总目提要》被列入《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》。2007年，国务院办公厅下发了《关于进一步加强古籍保护工作的意见》（z2007{6号）。2012年12月，国家民委颁布《少数民族特色村寨保护与发展规划纲要（2011-2015年）》。2009年至2012年，国家民委与财政部实施少数民族特色村寨保护与发展项目，中央财政共投入资金27亿元，在全国28个省（区、市）的370个村寨开展试点，并且取得了显著的成效。[40]
5生态环境的保护性
自2000年实施“西部大开发战略”以来，国家相继出台了一系列的相关政策措施，实行退耕还林还草、封山绿化、以粮代赈等。2010年国务院出台全面建立《草原生态保护补助奖励机制》，政策措施主要包括以下几个方面：一是实施禁牧补助;二是实施草畜平衡奖励;三是落实对牧民的生产性补贴政策;四是安排奖励资金。[42]
自退牧还草工程实施以来，国家累计投资136亿元，建设草原围栏5174万公顷，补播改良重度退化草原1240万公顷，工程区植被覆盖率平均增长14个百分点，产草量增长68%。[43]据统计，2001年以来，青藏高原区域生态建设规划区域内累计退牧还草约16万平方公里，退耕还林约4200平方公里，治理水土流失面积约9000平方公里，森林覆盖率提高08个百分点，主要河流、湖泊水质优良，大部分城镇大气环境质量优于国家一级标准。
当然，中央政府对少数民族和民族的自上而下关系，不仅仅表现在政治、经济、社会、文化和生态五个方面，还体现在经济社会发展的方方面面。由于中国与西方地理条件和自然环境不同，社会历史文化传统迥异，中国要坚定不移走中国特色解决民族问题的正确道路。新中国60多年的实践充分证明，中国的民族政策适合中国国情，符合各族人民的根本利益，得到各族人民的拥护，是正确和行之有效的。在这一政策指引下，中国各族人民维护了国家统一，维护了社会稳定，维护了民族团结，开辟了一条实现各民族共同繁荣发展的光明大道。
四、简要的结论
对我们大家都熟知的“民族―国家”理论，我们需要换一个角度表述国家和民族的关系。比如，在探讨少数民族和民族地区发展中，我们需要找回“国家”，并在民族理论中给予“国家”居于民族之上的位置。
我们认为，在“国家―民族”自上而下关系框架下，国家的角色处于主导地位，而民族则是从属于国家。中央与民族地区和少数民族的自上而下关系，是通过从中央到地方的“官本位”的“分级管理”“属地管理”和“分类管理”等一系列制度化的行政管理体系和实际运作机制来实现的。
“国家―民族”之间存在着多种的关系，我们提出“国家―民族”自上而下关系这个新的视角，只是从权力分配和资源配置角度，探讨民族地区和少数民族经济社会发展，更多的研究还需要进一步开展和深化。
值得注意的是，我们初步探讨的这个自上而下的“国家―民族”理论，是我们对中国民族问题的历史和现实的思考，其中不包含我们的价值判断和道德判断，希望大家批评和指正。
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民族政策论文篇7
Abstract：As an important part of a country's political system,national policies is the fundamental guarantee of dealing with ethnic issues. China has adopted the regional autonomy of minority nationalities,which is consistent with the actual conditions of our needs. However, Facing the new challenges of national question today, China's national policies is still not perfect. This paper proposed some suggestions for the establishment of better national policies system.
关键词：民族问题 民族政策 民族区域自治
key words：National policies ethnic issues
一、民族政策相关理论概述
民族是长期历史形成的社会统一体，是由于不同地域的各种族（或部落）在经济生活、语言文字、生活习惯和历史发展上的不同而形成的。针对于民族制订的民族政策是指国家和政党为调节民族关系，处理民族问题而采取的相关措施、规定等的总和。
中国现在实行的民族政策是民族区域自治。民族区域自治是在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方设立自治机关，行使自治权，实行区域自治。它是中国的一项基本政治制度。
二、 中国民族政策的问题及其原因分析
㈠、中国的民族问题
在国家民族政策的指导下，中国的民族问题得到了很大的缓解和抑制。但近两年来不断涌现的一些民族问题也使我们不得不重新审视中国的民族问题。当前中国民族问题的症结则出现在如下几个方面：一是 “民族意识”的出现，随着自身社会经济的不断发展和西方某些思想观念的引入，中国部分少数民族“民族意识”逐渐培养起来，产生与汉族割裂起来的思想；二是在少数民族干部中出现了“代际更新”现象，传统感情纽带出现变化；三是“民族”概念的误导：中华民族是56个民族的统称，而并不就等于汉族，但在我们社会生活中所惯用的 “炎黄子孙”、“龙的传人”、“华夏民族”等词都局限了中华民族的定义，这些宣传不利于民族关系的和谐发展。
㈡、中国民族政策的问题
虽然在一定程度上，中国现行的民族政策缓解了民族矛盾，增强了民族团结，但我们也不可回避地看到它的缺陷和不足。制订政策时的片面思考、民族政策贯彻不到位、制订的一些政策名存实亡甚至无法落实就是中国现今民族政策存在的三个突出问题。
三、完善中国民族政策的相关建议
针对上述中国新时期的民族问题和民族政策的缺陷等，完善民族政策、缓和民族矛盾、解决民族问题就成为了我们现在一项艰巨而重要的任务。
㈠、正确定位民族概念，消除民族隔阂
1、宣传倡导正确的民族概念
我们应该及时纠正在宣传和定位中民族概念的错误定位，积极宣传倡导中华民族即是56个民族的统一的正确民族概念，以消除由此产生的少数民族的不认同和排斥心理。
2、淡化民族概念、消除民族隔阂
淡化民族概念要以充分保障尊重各民族的文化风俗习惯为基础。我们在工作生活中应该尽量避免因为民族不同造成的隔阂和分化，使中华民族作为一个统一的民族的思想深入人心，而绝非是独立的毫无关联的一个国家56个不同民族。
㈡、确保民族政策符合各民族发展需要
1、 结合地区实际制订民族政策
在制定民族政策时，应该切实结合各民族地区的实际情况，根据不同的差别和实际制订不同的发展规划和政策措施。要切实保障制订的民族政策符合各民族地区的实际发展需要，符合各民族地区人民的根本利益，从而能从根本上促进各民族地区的社会经济发展。
2、 在实施过程中不断修正完善民族政策
由于各民族的社会经济在不断发展变化的，因此制订的民族政策也不能是一成不变的，要不断根据各民族各地区实际的变化做出相应的调整，及时淘汰和补充政策，以保证所实施的民族政策是真正符合发展实际需要的。
㈢、保障民族政策的全面贯彻落实
要使民族政策真正能够解决实际问题，就必须要保障民族政策的全面贯彻落实，在这一点上：
1、 强化民族政策的重要性。
要保障好民族政策的全面贯彻落实，首先我们应该强化民族工作的重要性，使大家意识到贯彻民族政策的艰巨性和必要性，从思想上让人们特别是让相关的领导干部有自觉地贯彻好民族政策的意识，从而使其积极实施民族政策。
2、 建立健全好监督机制。
民族政策的实施情况还需要接收到来自社会各界的监督，这才能保证好它的全面落实。监督机制应该包括来自于从上到下、从内到外的监督，要广泛接受得起自于政府上级、人民群众以及舆论的监督。
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民族政策论文篇8
关键词：两少一宽 刑事政策 司法解释
一、问题的提出
自19世纪初德国刑法学家费尔巴哈(anselmvonfeuerbach)提出“刑事政策”一词以来,刑事政策被广泛应用于各国的司法实践中。同样,我国历来十分重视刑事政策的制定和运用。新中国成立后,党和国家推出了一系列具有中国特色的刑事政策,这些政策在预防、减少犯罪和维护社会治安方面发挥了极其重要的作用。其中,“两少一宽”刑事政策作为民族刑事政策,在我国的刑事政策体系中具有重要地位。
近年来,在内地的部分城市,由一些新疆籍人员组成的团伙实施的违法犯罪案件频发,并呈现出愈演愈烈的趋势。他们以亲属或同乡为纽带,在城市的中心商务区、大型商场市场和繁华路段等地划分势力范围,采取垄断行业、收取保护费等方式实施敲诈勒索、盗窃、抢劫、抢夺、故意伤害、贩毒等犯罪行为,严重影响治安秩序和社会稳定。特别是2009年发生在乌鲁木齐的“7·5”打砸抢烧严重暴力犯罪以及后来发生的“针刺伤害”事件等,给国家稳定、民族团结造成了严重破坏,也给各族人民的生命、财产造成了巨大损失。针对这种严峻的犯罪形势,不少学者对“两少一宽”刑事政策提出了质疑,更有学者认为,为了更好地打击犯罪,应取消对“两少一宽”刑事政策的适用。在本文中,笔者将对“两少一宽”刑事政策的含义、存在的问题及完善等进行分析和探讨。
二、“两少一宽”刑事政策的含义
我国于1983年在全国开展“严打”斗争以后,为了统一和协调少数民族地区的刑事司法工作,中共中央根据少数民族的特殊情况和与刑事犯罪作斗争的需要,于1984年年初以中央第[五号]、第[六号]文件的形式提出了“两少一宽”的刑事政策。该文件指出,“对少数民族的犯罪分子要坚持‘少捕、少杀’,在处理上一般从宽”。这就是后来被称为“两少一宽”的民族刑事政策。我们应当如何理解该政策的含义呢?在法治社会,司法公正包括程序公正和实体公正两方面。在刑事司法领域中,司法公正的重要表现就是对犯罪嫌疑人、被告人权利的保障。然而,对其权利的保障不仅应体现在程序方面,更要落实在实体方面。在我国,“两少一宽”的民族刑事政策是少数民族犯罪嫌疑人、被告人的权利在程序和实体上得以保障的重要政策依据。因为从该政策的表述来看,其涉及到刑事诉讼程序和诉讼结果两方面:
其一,该政策要求在刑事诉讼程序上照顾少数民族犯罪嫌疑人和被告人,并对其人身自由予以保障。“两少一宽”刑事政策中的“少捕”就说明了这一点。所谓“少捕”,是指对少数民族犯罪嫌疑人、被告人,应少采用逮捕措施。在我国刑事诉讼中,逮捕作为司法机关对犯罪嫌疑人、被告人的人身自由加以剥夺的最严厉的刑事强制措施,它不仅剥夺犯罪嫌疑人、被告人的人身自由,而且对被逮捕人的羁押期间一般要到人民法院判决生效时为止。因此,在我国,逮捕是同犯罪做斗争的重要手段。但如果过量适用逮捕,就可能伤害无辜,侵犯公民的人身权利和民主权利,破坏社会主义法制。因此,为了避免司法机关任意采用逮捕或过量适用逮捕措施,刑事诉讼法明确规定了逮捕的严格条件。“两少一宽”刑事政策要求司法机关在办理少数民族公民刑事案件时,要综合考虑犯罪的原因、特点、犯罪的社会危害性以及犯罪人的人身危险性和主观恶性等因素,严格把握刑事诉讼法规定的逮捕的条件,对少数民族犯罪人“少捕”、“慎捕”。
其二,“两少一宽”刑事政策要求在刑事实体(刑事诉讼结果)上照顾少数民族犯罪人,并使其人身自由和生命权利得以保障。从刑法的角度来看,“少捕”是对轻罪而言的,即司法机关在办理民族刑事案件时,应从照顾少数民族犯罪人的角度出发,对其实施的轻微违法行为,如果能够不定罪的,一概不定罪;如果能够从宽处罚的,要从宽处罚;对某一轻罪,其法定刑有有期徒刑、拘役、管制或者单处附加刑的,根据案件情况,对其不应处有期徒刑,而应适用拘役、管制或者单处附加刑。也就是说,在把握其标准时,跟汉族所犯的同类犯罪相比要从宽。“两少一宽”刑事政策中的“少杀”是对重罪而言的。一般而言,重罪是指行为的社会危害性程度相当严重,行为人的人身危险性和主观恶性很大,并且对国家和人民利益造成严重危害的各种犯罪。因此,我国刑法对重罪的法定刑包括较长的有期徒刑、无期徒刑和死刑。其中,死刑只适用于罪行极其严重的,对国家和人民利益造成重大危害的,情节特别恶劣的犯罪分子。坚持“少杀”是指人民法院审理犯罪行为极其严重的少数民族公民案件时,要慎重考虑。具体而言,根据犯罪分子所犯罪行的严重程度,即使按照刑法应当判处死刑的,也要考虑少数民族的特殊情况,可以不判处死刑,或者只判死缓;虽然罪大恶极应当判处死刑,但可以不必立即执行的,应当适用死缓;可杀不可杀的情况下,坚决不杀。
“在处理上一般要从宽”是“两少一宽”政策的基本要求,其含义是指公安、司法机关在办理民族刑事案件时,要根据案件的具体情况和少数民族的特殊性,通常情况下坚持少捕少杀的方针,在法律规定的幅度内适当宽大处理。但其并不意味着一律从宽对待。对手段残忍、罪行严重、态度恶劣的少数民族犯罪分子也必须严惩不贷,不能从宽。
三、“两少一宽”在贯彻中存在的问题
经过二十多年的司法实践,“两少一宽”刑事政策对维护民族地区的社会稳定,促进民族地区的刑事司法工作,维护民族团结做出了积极贡献。但与此同时,在贯彻“两少一宽”刑事政策的过程中也存在不少问题,主要表现在:
(一)该刑事政策的内容并不明确
作为党和国家民族政策的重要组成部分,“两少一宽”刑事政策符合我国司法实践的需要,但其内容却过于抽象,适用的范围和条件也不明确。首先,从逻辑上讲,“两少一宽”并不是一个严谨的法律术语,其次,对“两少一宽”政策在何地适用,对何种案件适用等问题也无规定。因此,公安、司法人员在办理民族刑事案件时,难免出现理解不一、适用不当等情形。
(二)该刑事政策在立法或司法解释层面体现不够
中共中央在提出“两少一宽”政策以后,再也没有出台过与之有关的其他文件,全国人大常委会或者“两高”也没有制定出有关“两少一宽”的立法或司法解释。因此,有些地区公安、司法人员在办理少数民族案件时经常忽略该政策。
(三)民族地区公安、司法人员理论水平较低,对“两少一宽”刑事政策的理解不够
民族地区的公安、司法人员由于各种原因,在知识结构、法律理解水平、相关政策的掌握程度等方面与内地同行相比,还有一定的差距。尤其是在新疆的相当一部分民族公安、司法人员是非法学专业毕业,或者虽然是法学专业毕业,但主要是通过民语来接受教育,因此在阅读汉文法学文献、法律和政策方面还是比较薄弱的。据笔者调查,新疆大多数民族公安、司法人员在办案时只使用民文的法律法规或司法解释,而且没看过有关“两少一宽”刑事政策的文件。
(四)有些公安、司法人员缺乏法治观念,重刑主义思想比较严重
众所周知,刑事司法活动以实现司法公正为终极目标。在法治社会,要实现司法公正,就必须使犯罪嫌疑人、被告人的权利得到充分保障。在司法实践中,保障犯罪嫌疑人、被告人的权利,必须以刑法和刑事诉讼法为准。同时,在以预防和改造犯罪为目的的刑事法律制度下,为了有效地预防犯罪,国家还必须制定各种刑事政策来指导刑事司法活动。然而,在实践中有些公安、司法人员法学理论水平较低、重刑主义思想比较严重,在办理少数民族刑事案件时不重视“两少一宽”刑事政策的贯彻实施。
(五)各地公安、司法机关适用“两少一宽”刑事政策标准不一
第一,有的公安、司法机关在办案时无原则地适用“两少一宽”。在实践中,少数民族刑事案件一般表现为两种:第一种是与民族习俗、习性有关的案件,包括重婚、强奸、暴力干涉婚姻自由等案件,因教派矛盾、迷信、嗜酒等原因发生的杀人伤害案件,因喜欢穿金戴银而实施的非法买卖金银案件,因习惯携带刀枪而实施的携带管制刀具进入公共场所案件等;第二种是与民族习俗无关的案件,包括一般的伤害、杀人、盗窃、抢夺、抢劫、暴力恐怖、涉毒等案件。在适用范围上由于“两少一宽”刑事政策没有明确的标准,因此,有的公安、司法机关在办理民族案件时,存在着无原则地适用该政策的现象。尤其是在内地的部分公安、司法机关在办理新疆籍人员的违法犯罪案件时,经常以“民族问题是敏感问题、影响民族关系”为由,对少数民族的犯罪行为不加区分,对其一律适用“两少一宽”政策。这在一定程度上导致了公安、司法机关对少数民族的违法犯罪活动打击不力,违法犯罪活动日益猖獗等后果。
第二,部分公安、司法机关在办案时不执行“两少一宽”刑事政策。与内地相反,在民族地区,有的公安司法机关在办理少数民族案件时,存在普遍不适用该政策的情况。以新疆为例,少数民族人口约占全疆总人口的60.68%,在新疆发生的各类刑事案件中一半以上是少数民族公民的案件。因此,作为党的一项重要民族政策,“两少一宽”当然适用于新疆。然而,情况并非如此。据笔者在乌鲁木齐、喀什、和田、塔城等地向公安、司法人员调查了解,对于“两少一宽”刑事政策,很多公安、司法人员和律师一无所知。
四、完善“两少一宽”刑事政策的建议
鉴于“两少一宽”刑事政策在实践中存在的问题,笔者认为,应当从以下方面进行完善:
(一)使民族刑事政策法律化,进一步明确其适用范围
从刑事政策和刑事法律的关系来看,刑事政策是刑事法律的灵魂和核心,是刑法制定的依据,而刑事法律是刑事政策的条文化、具体化和定型化。刑事政策作为刑事法律的灵魂,其对刑事立法起到导向作用。法律化是刑事政策过程的终结,是刑事政策合法化的一种重要形式,成熟的刑事政策应当被纳入刑事法律体系中。因此,最高立法机关应通过刑事立法的方式,将刑事政策的内容上升到刑事立法的高度,使之以法律的形式体现出来。
(二)加强对“两少一宽”刑事政策的宣传工作
“两少一宽”刑事政策在实践中未得到广泛适用的原因之一,就在于部分公安、司法人员对该政策缺乏了解。为此,一方面,要在各级司法机关中加强对民族刑事政策的内容、适用范围、适用条件和适用原则的宣传工作;另一方面,也要通过各种渠道和方法组织公安、司法人员学习民族政策和民族理论,让他们懂得少数民族的宗教信仰、风俗习俗和生活方式,以便他们在办案时正确适用“两少一宽”刑事政策。
(三)加强对刑事政策理论的研究,推进民族刑事政策领域的创新
“两少一宽”是1984年在全国范围内开展严厉打击严重刑事犯罪斗争期间提出的刑事政策,也是“惩办与宽大相结合”这一基本刑事政策的具体化。但是,目前我国的基本刑事政策有了新的变化,即“宽严相济”刑事政策取代了“惩办与宽大相结合”。因此,对于在“宽严相济”刑事政策背景下,是否应继续适用以及如何适用“两少一宽”刑事政策,理论界和实务界存在较大争议。笔者认为,“两少一宽”刑事政策作为“惩办与宽大相结合”政策下的一项具体刑事政策,虽然具有很深的时代烙印,但它作为党的一项重要民族政策,应当长期坚持贯彻并落实下去。但是,在新的形势之下,必须加强对“民族刑事政策的理论研究工作,并从理论上加以完善和创新。
(四)增强少数民族公安、司法人员的理论水平和综合素质
由于我国新疆等少数民族地区地处边远,交通、信息不畅、加之有些少数民族公安、司法人员并没有在政法院校和大学法律院系接受过正规的法律教育,因此,他们在阅读汉文的法学文献、法律政策方面还是比较薄弱的。但在司法实践中,一名合格的法律工作者不仅要熟知法律条文,而且要领会法律的精神。因此,为了贯彻执行“两少一宽”刑事政策,有关部门要着重加强民族公安、司法人员的理论水平和业务素质,大力提高综合素质。笔者认为,对于民族公安、司法人员而言,要提高其理论素质,首先必须过好汉语关。因此,可以通过与法学高等学校合作培养的方式,对民族公安、司法人员进行汉语培训和法学理论教育,以提高他们的汉语水平和理论素质。
注释:
谢望原,卢建平,等.中国刑事政策研究.中国人民大学出版社.2007年版.第10页.
马克昌主编.中国刑事政策学.武汉大学出版社.1992年版.第420页,第427页.
肖扬主编.中国刑事政策和策略问题.法律出版社.1996年版.第263页,第265、266、267页.
参考文献:
[1]吕峥.“两少一宽”刑事政策的研究.法制与社会.2009(36).
[2]李宇铭.试论少数民族刑事政策的适用问题.法制与社会.2008(30).