城市调研报告范文

城市调研报告篇1

城市管理调研报告范文(一)

为进一步推动我市城市管理工作，切实解决人民群众和社会普遍关注的热、难点问题，建立健全长效的城市管理机制、着力促进我市经济又好又快发展。根据市委工作安排，市政协成立了以主席陈莉为组长、副主席李建国为副组长、政协专委会主任及政协委员为成员的城市管理调研课题组，课题组在市规管局、住建局及三个办事处等单位的积极配合下，采取听、看、查、访的方式，对城市规划编制、城市管理执法、环境卫生管理、城市园林绿化等事关城市管理领域中的重点工作进行了系统的调查研究，现将调研情况报告如下：

一、基本情况

几年来，市委政府始终坚持以打造具有文明和谐环境、生态宜居城市为目标，强力推进城市管理制度改革，不断加强城市管理，着力提高管理水平，突出管理重点，力求标本兼治，系统地开展了以城市基础设施、环境卫生、交通秩序、市场秩序、市容市貌为主要内容的城市管理活动，经过不懈的努力，城乡规划统筹发展，城市功能日趋完善，城市环境净齐靓美，城市管理工作正朝着规范化、科学化、制度化方向发展。

(一)高标准完成规划编制工作

一是开展市域空间发展规划。为整合全市产业布局，完成了《新郑市产业园区总体布局规划》，确定了一个中心、三大板块、六大园区的发展思路。二是修编新郑市总体规划。委托上海同济城市规划设计院修编完成了《新郑市城乡总体规划(2009-2030)》，作为全省城乡规划编制的试点，2010年2月11日获省政府批复。三是全面推进专项规划。完成了新郑市城镇体系规划、城市绿地系统规划、历史文化名城保护规划、旅游发展总体规划、郑韩故城大遗址保护规划、具茨山森林公园、城市水系等专项规划。四是强化详细规划编制。先后编制了城东新区、城西南区、城南区、城北区及《黄水河综合治理规划》、《龙湖镇纺织工业园控制性详细规划》、《新港产业聚集区控制性详细规划》、《黄帝故里旧城区修建性详细规划》、《中心城区新区详细规划》等重要区域控制性和修建性详细规划。

(二)大力推进城市基础设施建设

一是道路综合整治、背街小巷改造等民心、实事工程成效显著。今年以迎接 庚寅年黄帝故里拜祖大典和郑州市清洁家园竞赛活动为载体，通过开展红旗路段、公厕中转站评选活动，180万㎡城市道路做到了一日两扫，全天保洁，清扫保洁率100%，市区人民路、新建路、新华路等主干道实行一日两次机械化清扫，机械化清扫率达30%;城区19座垃圾中转站按照八无六净式标准管理，垃圾清运率、无害化处理率均达到100%。在家属区、社区内积极推广垃圾袋装化工作，垃圾袋装率达到了50%以上。垃圾清运做到密闭化运输，清运率达100%。今年共清运生活垃圾6.9万余吨，生活垃圾清运率达到100%。曹庄垃圾填埋场严格按照国家有关规范，科学规范无害化进行垃圾处理，处理率达100%。二是不断加大环卫基础设施建设的力度。先后扩容曹庄垃圾填满场、筹建城北区、城东区2座压缩式垃圾中转站，同时投资28万元对沿街公厕、垃圾中转站及集装箱、保洁车进行刷新改造。三是积极实施城市园林绿化建设和改造工程。新增绿地面积10.68万平方米，新栽植乔木1.2万棵、花灌木287.3万棵，铺植草坪4.7万平方米，同时完成乔木补栽、更换347棵，花灌木补栽、更换17.2万棵，完成行道树嫁接688棵。对城市主要干道、广场、花园实施了灯光改造、绿化美化改造工作。完成了炎黄广场灯光更新改造，安装中华灯16盏、方头灯46盏、庭院灯36盏;完成了黄帝像清洗、四周栏杆喷砂以及地面改造等工作。完成了郑新路(城墙口至瓯江大道路口)道路两侧行道树法桐无球嫁接工作，共嫁接法桐688棵;完成了城区主次干道、街头游园等处缺株行道树、断垄绿篱补植补栽工作，共补栽各种花灌木133572棵，补栽乔木279棵;对绿地内基础设施进行了维修。通过升级改造，改善了城市绿化及生态环境，提升了城市形象。

(三)强化行政执法，着力提高城市管控能力和实效

一是强化专项治理，着力维护正常的市容环境秩序。先后针对垃圾乱扔、摊点乱摆、车辆乱停、广告乱贴、工地乱建等五乱现象、三污违法排放、夜间渣土偷倒、机动车贩卖水果等问题以及再生资源回收、农贸市场外部环境等进行了专项整治，加大了防违、控违、查违、拆违的工作力度，严厉查处违法施工工地，协同拆除各类违章建筑，取缔无照废品收购点，集中解决了一些影响市容环境的难点问题。二是完善管控措施，着力提升市容环境监管水平。针对城市管理全区域覆盖、全时段管控、全天候检查的特点和要求，不断探索创新工作方法。建立联勤机制，加强一线执法力量;实施问责制度，将任务、要求、责任落实到各个环节、岗位和人员;针对难点热点问题采取重点管控、重点办案、重点整治等措施，加大对突出问题的执法力度;同时，坚持控防结合，在部分路段实施了人行道防护路障，规范和引导车辆有序停放，取得了较好的实效。三是强化城市管理力度，定期开展集中整治活动。针对市区流动摊点多、摊位不固定、时间不集中、管理难度大的现状，采取堵与疏相结合的办法，实行昼夜值班，昼夜巡逻，重点查处流动摊点、乱停乱放、破坏市政设施和乱喷、乱写、乱贴小广告的三乱行为为主，维护城市环境。

二、存在问题

近年来，随着经济社会的高速发展，城市规模的迅速扩张，城市管理依然存在许多不容忽视、亟待解决的问题。

(一)城市管理体制不够顺畅

城市管理涉及多个部门，由于职能交叉，加上体制和法律规定上的不统一，部门扯皮、推诿现象时有发生，直接影响到工作合力的形成。如户外广告管理、修(洗)车审批管理等需要涉及工商、交通、建设部门;农贸市场管理需要涉及工商、卫生和建设部门;市区交通秩序维护、车辆乱停放、乱营运等问题涉及交通、交警和建设等部门。上述工作如相关部门不能协调配合就会出现管理不到位，形成死角。另外，我市城管一直都是部门为主的条状管理模式，办事处与社区居委会的积极性没有得到充分发挥，出现了无人问津的管理盲区，如城中村、园中村的脏乱差问题等。 (二)城市规划执行不够到位。

一是市民和开发商的规划意识不强，受利益驱动，经常出现一些违规的行为;二是规划实施过程由于受到行政干预而改变原来规划设计;三是职能部门监管缺位，无序开发时有所见;四是详细规划出台有其滞后性，城市建设不按规划实施现象时有发生，致使规划中应遵循的基本原则，布局、功能不能得到体现。

(三)城市管理薄弱环节依然存在

主要表现为：一是占道经营现象屡禁难绝。特别是洧水路、文化路等主干道存在占道经营，流动摊、店外摊、占道修车、洗车、店外作业加工等现象。二是交通秩序整治存在死角。机动车辆乱停放、随意上人行道，出租车违规停车载客、车辆乱调头现象突出，摩托车、三轮车在主干道、人行道上任意停靠行驶，非法客运现象普遍，非机动车和行人不按道行进、不遵守交规，闯红灯、横穿马路等现象普遍存在。三是城市公共设施破坏严重。公用设施、市政设施遭到破坏和盗窃现象较严重。四是环境卫生现状不容乐观。市民随地乱扔垃圾，部分居民随意倾倒垃圾、排放污水，农贸市场、背街小巷、城乡结合部、部分小区存在卫生死角，建筑垃圾管理不够规范。

(三)城市基础设施建设需进一步加强

基础设施不配套、硬件设施不健全，增加了城市管理的难度，也影响了城市管理的质量。主要存在问题是综合市场建设和功能配套不到位，缺少规范的和方便市民购物室内市场， 促使不少散户在市场摆摊或游动占道经营。

(四)市民的文明素质需进一步提高

随着城市化进程加快，城市人口数量的急速增长，这部分人群中既有从农村进城的移民和外来农民工、又有城市自生的下岗职工，还有相当部分的弱势群体，他们生存于城市底层和边缘，没有固定收入，基本依靠摆摊设点等收入来维持生活，以个人经济利益最大化为出发点，城市文明往往被抛在一边，市民素质与文明城市所必须具备的社会公德、卫生意识、环境意识相去甚远。

(五)城市管理的工作环境还有待于进一步优化

一是人员编制较为紧张。主要存在园林绿化管理人员严重不足、城管规划大队的人员开支形式不统一等问题;二是保障仍较滞后。城管执法部门的装备无法满足工作需要，突出的是车辆问题。规划监察大队共有156人，10个执法中队，每个中队都有十多名执法人员，但每个执法中队仅配备一辆执法车辆，执法车辆偏少，影响执法工作的开展。环卫机械设备老化现象严重，机械化水平较低。市区文化路、新建北路、金城路等7座垃圾中转站机械设备是1997年购置，经过长期使用，设备磨损严重，故障频繁发生，不但影响了垃圾正常中转，同时也给安全生产造成极大事故隐患，现急需升级改造、更新;三是作业经费不足。由于新建道路和居民区没有增加环卫清扫人员，形成了新的卫生死角，如：中华北路、铁北一路、铁北二路、故城外环路、西环路等。由于经费不足，只有采取增加劳动量不增加人的办法进行维持，导致环卫作业标准下降，直接影响市容。四是环卫工人待遇和地位偏低。由于劳动强度大、工资收入与其付出的劳动量不成比例、社会地位低等因素，造成我市环卫工人人员短缺、年龄偏高、队伍不稳定等现状，给管理工作带来一定难度。另外，郑州、巩义、登封、荥阳等周边县市环卫工人工资达到800元/月以上，而且市区主要繁华街道实行了两班制，与其相比我市环卫管理工作相对滞后。

(六)社区环境脏乱差问题依然存在

社区环境脏乱差问题虽然在一定程度上有所好转，但是由于基础设施年久失修，欠账太大，路不平、灯不亮、排水不畅的问题在部分社区仍然存在，乱贴乱画、乱摆乱放、垃圾成堆到处扔的现象随处可见，直接影响了社区环境。有的个别地方不是好转而是越来越差，有的居民抱怨说特别到过节时，垃圾成堆，臭气熏天，堵到楼门口，在垃圾堆里过节。

三、建议与对策

(一)进一步加强领导，建立健全管理制度

建议市政府成立城市管理委员会，由分管领导任主任，规管局、住建局和公安局等领导任副主任，工商、环保、卫生和交通运输等部门为成员单位，负责全市城市管理宏观决策和组织指挥。在城管委领导下，建立一支公安、规管、住建、工商、环保等部门参加的城管联合执法队伍。

建立科学、有效的管理和协调机制，统一规范管理标准和要求，形成制度化、规范化管理模式，不仅在突击性整治中做到上下联动、形成合力，在日常管理中也要形成联动和协调机制，对偷倒渣土、无证经营等五乱问题提出切实可行的管理办法和措施。

规管、住建、财政以及公安、工商、环保等各职能部门要增强责任意识，树立主动管理、主动协调、主动配合的意识，做到管理资源共享、信息互通，针对一些疑难和共性问题，要及时研究、协调，明确责任主体和解决问题的方案措施，把问题解决在萌芽状态。要充分发挥办事处及社区工作的积极性和主动性，强化属地管理职能和督查协调作用，做到责权一致，进一步推进长效管理机制的全面落实。

(二)进一步推进市场化运作，落实有效管理措施

逐步实行道路清扫、垃圾清运等环卫作业市场化运作。建议在现有环卫作业市场化运作基础上，按照事企分开、干管分离原则，合理界定职能，逐步将市区所有主次干道清扫保洁作业推向市场，公开招标发包，进行企业化管理、市场化运作;职能部门负责对承包公司作业质量检查、考核、评比，并按考核结果拨付环卫作业经费，同时强化管理职能作用，对全市环卫工作进行指导协调、监督管理。

(三) 进一步加大经费投入，提高现代城市管理效率

加强队伍建设。根据现代城市管理工作的特点和任务需要，加强对城市管理的体制、机制研究，提出科学合理的建议和方案，加强管理队伍建设。同时要关心关爱城市管理员和环卫职工的工作、生活，相应提高他们工资和福利待遇。

优化保障工作。加强行政执法一线的办公以及车辆保障工作，结合实际工作和任务需要，配置好执法用车及设施设备。

(四)进一步提高认识，着力维护城市规划的可持续性

在执行城市规划方面，各级领导干部都要有充分的认识，做到规划一张纸、审批一支笔，严格依法、依程序办事，不能随意改变，职能部门要加大监管力度，对不按规划实施的要敢于叫停，真正体现城市规划的法律性、科学性和可持续性

(五)进一步加强硬件设施建设，完善城市功能

加快环卫基础设施建设和改造力度。20**年，我市将迎来三年一次的国家卫生城复审工作，为确保顺利通过，尽快完成第二生活垃圾场选址规划等前期工作;加快城区七座垃圾中转站升级改造为压缩式垃圾中转站工作;升级改造人民西路、炎黄广场公厕;同时购置配套压缩运输车4台，提高环卫基础设施档次水平，增强、完善城市功能。

进一步抓好道路建设、背街小巷等城市基础工程建设。加快环卫设施、设备的更新保障。尽快实现小区垃圾收集的机械化作业，确保居民生活垃圾及时收集清运。加快社区环卫设施配套建设，加大对经济薄弱社区的基础设施改造投入力度及保洁保序工作的扶持，巩固和提高生活垃圾清运和无害化处理全覆盖水平。

(六)疏堵结合，进一步加大环境整治力度

一是要整治占道经营。切实按照退街进巷，退摊进店，引市入场原则，加大迁移、取缔、整治、规范的力度，逐步整治规范城区占道经营行为，同时加快农贸市场规划建设，让经商者有其所。二是整治交通秩序。加大市区公共场所泊车位管理，增设公共停车场、点，完善标志牌及标线，定期开展交通安全专项整治，减少车辆乱停放现象。三是加大社区环境的整治力度。针对关系群众切身利益、有碍观瞻、影响城市形象的突出问题，开展集中整治。重点抓好城中村、背街小巷的 脏乱差、牛皮癣等问题的整治，应继续加大拆除违章建筑、违法建筑的力度，把管理、教育、处罚有机结合起来，及时发现问题、解决问题。四是加大城郊结合部的整治力度。改变目前违章建筑多、乱堆乱放多、生活垃圾和建筑垃圾多的现象，树立整洁、亮丽的城市新形象。

(七)进一步加强宣传教育，提高全民参与意识

要切实加强市容卫生管理条例等法律法规和社会公德的宣传教育工作，潜移默化提高市民的市容环境卫生法制意识和文明素质。加大对城市管理违法行为的曝光力度，提高居民的参与意识，引导群众正确处理好权利与义务关系。对于一些疑难问题，要加强沟通协调，做好细致工作，最大限度地取得居民群众和单位的理解支持，逐步形成新郑是我家，管理靠大家的良好局面。

城市管理调研报告范文(二)

根据常委会工作安排，6月中旬，区人大常委会城市管理工作调查组在常委会副主任李仕民、冯天万的带领下，深入区城管局、区规划和建设局、区工商局、区卫生局、区公安分局、区环保局、东西城回风街道办事处，通过召开座谈会、听取汇报和走访等形式对我区城市管理工作进行了调查，现将调查情况报告如下

一、主要成效及做法

近年来，区人民政府高度重视城市管理工作，把加强城市管理工作作为改善人居环境、提升城市形象、增强城市综合功能、保障城市经济社会可持续发展的重要任务来抓。尤其在城区市政基础设施薄弱、市民城市意识不强、树城市形象与扩大就业保民生压力之间的矛盾十分突出的情况下，区人民政府及相关职能部门负重担当，克难攻坚，做了大量工作，城市管理工作取得了明显成效。

(一)注重宣传引导，公众的文明意识逐渐提升。区政府坚持把宣传教育引导作为抓好城市管理的前提，一是通过报刊、广播、电视、网络等宣传媒体及流动宣传车、办橱窗、发放宣传单等方式，广泛开展城市管理相关法律法规的宣传教育。近年来，共印发《致巴城市民一封信》、《致经营业主一封信》、《城管知识二十问》、《居民环境卫生公约》共计5万余份。二是以开展七进(进机关、进校园、进家庭、进社区、进村社、进景区)活动和五、十、百、千示范单位创建活动为载体，不断增强全民参与城乡环境综合治理的自觉性。三是以城市管理及执法工作的正反典型案例，倡导文明次序，抵制和纠正陋习。通过加大宣传教育工作，城市管理的良好舆论氛围逐步形成，公众参与支持城市管理的意识逐渐增强。近四年来，无一起因城管执法而引起的群访事件发生，实现了城管执法零信访。

(二)注重部门配合，城市环境逐渐优化。在构建大城管工作格局中，相关职能部门协作配合，积极参与，城市经营秩序逐渐优化。一是加大了治理力度。按照严管区、一般控制区、开放区三种管理模式，组织城管职能部门开展了集中整治，解决了市民反映较强烈的川剧团片区、街心花园四周的骑门摊，草坝街、通佛路、红军路等主干道的占道经营等老大难问题。开展了城区农贸市场专项整治活动，对城区原防疫站门口、职业中学对面、印盒路等7个临时自发形成的农贸市场进行了整体搬迁，在南坝水井湾、二环路等设置临时菜市，对原肖家巷市场、北门市场重新进行划线定点。为规范停车次序，解决车辆乱停乱放、行人乱穿马路的现象，区政府成立了区车辆管理中队，加大对各类车辆乱停乱放的管理力度，增设了人车隔离带和交通标志，增设了摩托车、自行车停放点239处和3个货运停车场，并在社区、居委会中聘请了60名交通劝导员专门治理行人乱穿乱行现象。开展联合执法，加大了对违章违规搭建的整治力度，拆除了南池路、江南滨河路等处违章搭建遮阳雨棚5000余平方米，在科技园依法拆除了违法建筑5.8万平方米。二是推进城市风貌塑造。按照整体美观、结构安全、画面清晰、边框精致的要求，重点从户外广告、门市店招改造入手，组织专业人员对老城区破损、陈旧的户外广告进行了全面清理拆除，打造了西外街、东城街及钟鼓楼步行街的店招广告示范街，完成了回风大道店招店牌和户外广告的升级改造。三是完善经营功能分区。对部分小街小巷及便民开放区域实行划区、限时、分类管理，先后规划设置了24处水果、花卉、小吃、百货、夜市、卤菜等临时经营区，设置临时经营摊位余个，解决了2500余名下岗失业人员的就业问题。

(三) 注重建设投入，市政基础设施逐渐改善。一是加强对草坝街、回民巷支道、南池北路、钟鼓楼街等江南片区69条75千米街道进行了集中整治改造，维护和新增铺设雨污管网36千米。完成了江南滨河路3500米后期河堤工程建设，完成了滨河路路面硬化17500平方米。二是加强了公园绿地、河堤防护绿地、单位附属绿地、风景林地等的建设和管护，城区绿化覆盖面积达到340公顷，绿化覆盖率达到了35.9%.。三是加强了光亮光景工程建设。在老城区建永久性路灯4822盏，简易路灯385盏、建led数码管3800米，led灯带1600米，在江南滨河路、街心花园等处建立了光彩设施，光亮设施已覆盖了江南城区主干道和滨河路沿岸，在部分小街小巷增设了夜间照明路灯。

(四)注重发挥街道作用，社区自治管理逐渐加强。城区街道办事处认真落实城市管理辖区负责制，动员和组织全体干部职工主动开展城管集中整治活动，积极引导或发挥社区居民自治作用。一是积极探索社区管理城市方式。如西城街道办事处建立了定地点、定人员、定守护的三定守护机制，建立了自管自治机制，形成了以自治促管理、以管理促自治的良好工作局面，建立起了共驻共建、居民监督机制、联责联效机制。东城街道办事处建立了领导分社区挂包督导对队伍、市政执法人员为主体的综合执法队伍、社区干部或市政协管员为主体的维护队伍、以公益性岗位或部分志愿者组成的清扫

本文章共2页，当前在第2页 上一页 [1] [2] 保洁队伍等四支队伍。小区管理落实了业主负责人、楼院长责任。二是积极参与城市管理。西城街道办事处组织辖区居民重点对小街小巷摊点随街乱摆、乱停乱挂乱搭、小广告、污水、噪音等影响居民生活环境的现象进行了有效地整治;东城街道办事处先后对辖区内的四个农贸市场进行了多次集中整治，并多方筹资10多万元购置垃圾车、制作广告栏、提供公益性岗位;回风街道办事处坚持政府统一规划、业主抽选摊位、严格功能分区的办法，成功搬迁了3个农贸市场。

二、存在的主要问题

随着我区城市化进程的加快，城市管理相对滞后的问题比较突出，已在一定程度上制约了建设效益的发挥，影响了城市化总体水平。

(一)对城市管理工作重要性认识不到位，社会支持参与度不高。城市管理工作的重要性还没有真正在全社会形成共识，特别是在当前城市面貌一年一变样、三年大变样的新形势下，城市建设战线长、任务重、压力大，政府及其部门正全力以赴推进、集中力量攻坚，尚没有足够的时间精力去研究和推进城市管理，致使城市管理滞后于城市建设，存在重建设、轻管理的现象。同时，由于宣传教育等诸多方面的原因，社会公众对城市管理要求高，但部分市民对城市管理认知度和支持度、参与度不高，以自我为中心、我行我素的现象普遍存在，市民文明素质有待进一步提高。

(二)体制不顺，管理职能交叉分散。虽然我区采用了8+1城市管理机制，但两级政府、三级管理、四级落实的城市管理体系未能真正形成，管理体制上存在条块纵横，政出多门，各自为政的现象还不同程度存在，部门分散执法力度不到位，形成都管都又不管局面。比如现有的城市管理涉及到的市容市貌、环境卫生、园林绿化、市政设施、市场管理、噪声和环境污染及车辆管理等职能，相应地分散在建设、城管、工商、环保、公安等部门，职能过于分散，又没有综合的职能机构予以牵总协调，工作难以衔接，部门之间相互推诿和扯皮的现象时有发生，削弱了管理权威，使城市管理整体功能难以得到最大发挥。

(三)规划控制及配套设施建设滞后，加大了城市管理难度。随着城市化的进程加快，巴城人口逐年剧增，江南老城区的规划由于受诸多因素的限制，详细规划滞后，加之受体制的影响，在城中村、城乡结合部等区域乱搭乱建、违规建设、无序开发的问题非常突出，进一步加大了城市拆迁改造成本，增加了城市管理难度。另外，我区集贸市场、公厕、停车场、垃圾转运站等配套设施建设总量不足且布局不合理，导致市容环境卫生管理与民生之间的矛盾突出。占道经营、乱行乱走、乱停乱、乱搭乱建、乱排乱放、建筑工地乱象等问题屡禁不止，严重影响和制约城市管理水平的提高。同时，老城区部分建成区排污管网设计不合理、管网陈旧，下水道经常堵塞，依靠社区治理难;回风片开发的力度在不断加大，但排污管网建设却一直滞后，社会反响强烈。

(四)城市管理投入不足，城管机构职能有待加强，执法难较突出。由于历史欠帐多，我区的市政基础设施普遍存在简陋老化、数量不足等问题。随着城市的扩容，城区市政设施大幅增加，城市管理运行成本大大提高，但城市维护费没有同步增加，远远不能适应现行城市管理的需要。城管机构的职能有待加强，目前区城管局尽管有行政执法人员49人，协助执法人员220人，但我区城市建设起步晚，市民的文明意识不强，增加了管理难度，相应增大了城市管理压力，城管任务艰巨。同时因其执法主体资格不合法，行政处罚权该集中的不能完全集中，执法难问题比较突出。

(五)城市管理的制度体系需进一步完善。我区城市管理执法目前主要依据的是国家和省的一些法律法规，没有与之相配套的实施细则、制度办法，缺乏针对性和操作性，特别是随着城市化进程的加快，城市管理面临新的形势和任务，未能建立起有利于深入推进城市管理的新机制、新办法。

三、建议

(一)进一步加大宣传教育，营造全民参与氛围。要切实加大对城市管理的宣传教育力度，不断增强广大市民的道德意识和综合素质。要充分发挥市民自治作用，积极引导市民加强自我约束、自我教育、自我管理，并利用新闻媒体等多种平台加强对市民的城管相关法律法规教育，不断增强市民的城市意识、环境意识、社会公德意识，提高经营者的守法经营意识，使广大市民和企、事业单位积极支持理解并自觉参与到城市管理中去，强力推进除陋习、树新风活动，努力增强市民参与城市管理的责任感，形成全社会齐抓共管的良好氛围。

(二)进一步整合力量，形成城市管理合力。区人民政府要进一步完善提升现行8+1城管工作模式，积极探索职能部门之间双边或多边联合执法和委托执法，探索职能部门适当地有针对性地将相关管理职能委托与街道办事处，切实增强条块管理的互补性。按照管理、服务、执法三位一体的大城管格局，进一步加强城管机构职能和社区在管理城市中的职能，全面整合现有城管资源，着力完善城市管理机制。要进一步加强城市管理工作的协调，在条块之间、部门之间建立有效的联系沟通、事前告知和定期通报制度。要进一步完善城市管理制度体系，建立有利于深入推进城市管理的新机制、新办法，建议区人民政府尽快制定《巴城江南老城区城市管理办法》。

(三)进一步加大城市建设管理投入力度，确保基础设施配套。 区人民政府要继续加大对城市建设管理的投入力度。要着力完善城市管理配套公共设施，不断增强城市综合服务功能，努力解决好各种基础设施不配套、不完善的问题 。

城市调研报告篇2

国务院关于《中国老龄事业发展“十二五”规划》明确提出“优先发展养老服务，建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系，创建中国特色的新型养老模式”的基本原则。

市政协十二届十一次主席会议确定对我市城市居家养老作为今年重点调研课题，从2013年7月下旬至8月期间，市政协副主席任书文带领政协社法委、民政局、政协委员调研组先后视察了杏花岭区锦绣苑社区、迎泽区五龙口三社区、海边街社区、太原市社区管理服务中心等开展居家养老服务情况，听取市民政局对我市居家养老服务工作发展建设情况，召开各界人士座谈会，就我市城市居家养老现状、问题、对策进行调查研究。

一、基本状况

我市居家养老服务工作得到市委、市政府的高度重视，从20__年开始启动居家养老试点，市民政局作为政府总牵头部门，制定实施办法，创新工作理念，探索为老服务新机制，构建居家养老新体系，逐步把这项工作推广到全市543个社区，到目前居家养老服务网络覆盖全市。20__年9月和2013年7月国家民政部部长李立国来太原市考察，充分肯定我市居家养老服务工作经验做法，并向全省推广。综合归纳有六个方面的亮点。

（一）紧跟社会形势，着力推进居家养老服务功能建设。我市现有60岁及以上老人63万人，占全市总人口数的14.8%，其中空巢老人约13万户，人口结构向老龄化、空巢化的趋势发展。为应对老龄化现实，目前全市建立社区老年日间照料中心115个，安设老年床位1380余张，招募社区居家养老服务商500余家，设立养老服务点2461个，建立社区服务队760支（约20__人），招募志愿服务者10.2万人，建立老年人“爱心一键通”服务系统，为空巢老人发放2.4万部“爱心一键通”，开通8181890社区信息服务网络平台 ，建成现代化的求助呼叫网络平台，受理老年人求助呼叫225862人次，为民排忧解难70629人次，全天候（24小时）为老年人服务。

（二）创新养老模式，敢于探索居家养老服务新路径。我市坚持“政府主导、社区主体、社会参与”的工作导向，把研究解决养老问题放在突出位置，创新养老服务工作与社会发展相适应的体制机制，在前进中探索出一条新路，即“以家庭为基础、社区服务为纽带、居家照护服务为宗旨”的居家养老服务模式，被誉为“没有围墙的养老院”；健全完善为老年人提供“无偿、低偿、有偿”优质服务的运行机制，即“无偿服务针对80岁以上高龄、空巢、困难、伤残以及无子女、无自理能力、无经济来源的‘三无’老人提供免费服务；低偿服务针对老人与服务机构签订协议，提供低于市场价的优惠服务；有偿服务针对以市场运作，为老人提供预约上门实惠服务”。

（三）制定扶持政策，构建居家养老事业新格局。市委、市政府高度重视党和国家养老政策的贯彻落实，为适应新形势下老年人对养老服务的需求，将居家养老服务纳入全市“十二五”经济社会规划和服务业扶持范围，制定出台了《关于推进居家养老社会化服务工作意见》、《社区居家养老服务试点工作实施方案》、《关于加快实现社会福利社会化的实施意见》等文件，大力支持发展社区居家养老事业，全市基本形成了“投资多元化、运作市场化、管理规范化、服务人性化、队伍专业化、手段信息化”的居家养老服务新格局。

（四）树立全新理念，建立居家养老服务工作新机制。全市建立了各级党政部门、社区居委会、辖区企事业单位、社区社会组织、社区广大居民“五力合一”的联动运行机制和分类服务、分级帮扶、助老服务、网格管理、亲切关怀、社会联动“六位一体”的居家养老服务机制。创新为老服务机制，制定出台了《太原市社区居家养老服务对象评估管理办法》，为孤寡、失独、独居、空巢、困难、优抚、残疾和高龄等八类老人提供享受分级优惠服务，评估计分确定“abcd”四种类型老人发放养老服务卷，即每年每人发给a类85岁以上空巢“三无”老人2400元、b类80岁以上空巢困难老人600元、c类70岁以上空巢伤残老人150元、d类60岁以上空巢特困老人享受亲情志愿者服务；今年为近五万名老人提供多样化居家养老服务，其中a类128人、b类2585人、c类17194人、d类30000余人。

（五）扩大服务领域，满足老年人个性化生活需求。根据老年人不同服务需求，在全市各个社区开展生活照料、医疗保健、防病治病、法律维权、文化教育、体育健身、志愿服务、老年餐桌、家政服务、配餐送餐、康复护理、心理咨询、亲情服务等40项社会化服务，在每个社区都配备了社区居家养老服务专管员，及时为老人提供服务指南、服务项目、服务人员，解决老年人精神生活和医疗保健方面的问题和护理需求，基本做到“养老在社区、服务进家庭”。

（六）经费基本保障，投入养老公共资金逐年增加。近年来，市委、市政府对社区工作建设经费逐年增加，从20__年开始社区办公经费根据辖区范围和居民户数增加至5万元、6万元、7万元。2013年，为每个社区安排惠民项目资金20万元。资金主要用于社区建设与服务，市民政局按照管理原则，对资金使用投向提出明确的指导意见，居家养老公共事业作为惠民项目资金重点使用领域之一，重点打造了社区“老年餐桌”试点，得到了社区老人的普遍欢迎。

总体上讲，我市城市居家养老服务工作起步早、发展快、有创新、见成效，服务和管理水平优先全国同类城市。

二、主要问题

在我市居家养老事业发展过程中，还有一些不容忽视的问题，主要有五个方面，需要引起各级政府的高度重视。

（一）居家养老

公共经费投入还需进一步加大。虽然公共资金每年都有所增加，但增加的数量不大，有的基层社区在专项资金管理、使用等方面存在“吃大锅饭”、“撒胡椒面”的现象，用于发展居家养老公共事业经费不够明确，专项经费不能及时到位，社会资金投入不足，对居家养老事业健康发展受到一定影响。

（二）相关部门协调配合还需进一步磨合。社区居家养老管理工作涉及牵头单位民政、教育、老龄、人计、人社、发改、建管、卫生、财政、地税等10多个部门，有些部门对居家养老工作认识不足、重视不够，在工作方面配合不够主动、缺乏大局意识，应该进一步明确相关单位的工作职责。

（三）居家养老服务产业化还需进一步扩大。从全市养老服务产业的发展情况来看，相关服务产业化发展不平衡，能够落地的养老服务产业为数不多，扶持政策落实不够到位，老年服务设施建设与形势发展还有差距，服务业力量比较薄弱，在一定程度上不能满足老年人的生活质量和服务标准的需求。

（四）老年服务队伍还需进一步壮大。招募从业人员和老年志愿者有一定难度，专业型人员匮乏，志愿者队伍不够壮大，部分服务功能缺失，服务队伍的组织管理比较松散，家政人员综合素质相对偏低，特护人员供需不平衡，从业人员社会保障政策落实不够，在很大程度上成为社区居家养老服务工作的一个短板。

（五）宣传引导工作还需进一步加强。居家养老服务的宣传工作不够深入广泛，社会认知度还有偏差，从我市老年人民调情况来看，有相当一部分老年人因生活习惯、思想观念等因素，缺乏“花钱买服务”的生活理念和消费意识，不太愿意购买居家养老服务，需要社会、家庭、单位加强宣传引导、创造条件，积极推进居家养老服务社会化进程。

三、对策建议

通过对我市城市居家养老情况调研，市政协调研组认为：资金保障、管理体制、政策支持、队伍建设、宣传引导是居家养老事业健康发展的基本条件；以人为本、服务满意、合理收费、管理精细、老有所养是居家养老服务的基本要求；各级政府充分发挥“驱动器”作用，是促进居家养老事业顺利前行的基本保证。为此，提出五个方面的建议，供各级党委和政府决策参考。

（一）加大政府投入力度，支持社会广泛参与，保障居家养老服务事业蓬勃健康发展。

1、继续加大政府投入力度。从我市近几年看，随着老年人口逐年增加，养老公共服务经费相对也在较大幅度的增加。根据市财政局报告，2013年预算安排城乡社区事务资金17.77亿元，比上年度增加9.24亿元，增长幅度108.4%。为此，各级政府要高度重视居家养老事业的公共经费安排，对发展社区居家养老事业的经费投入要明确标准、细化项目、专款专用，一事一表列入财政预算计划，按照全市养老事业的发展规划，专门立项年度居家养老事业经费，随着经济增长速度提高养老事业经费的幅度，根据老龄人口的增加，保障居家养老投入的公共经费足额到位。

2、吸引社会资本参与养老事业建设发展。各级政府要在各个环节上，提供有利条件，创造宽松环境，吸引更多社会资本进入养老服务领域，民营企业要积极履行社会责任，社会力量要支持养老事业发展，通过政府主导、市场运作方式，建立多元化、社会化、长效化的投入机制。

3、管好用好居家养老公共资金。政府投入的居家养老专项资金，相关职能部门要统筹管理、专款专用，制定有效的管理使用办法，定期公示资金使用情况，接受社会监督，真正把有限的资金用在刀刃上，确保资金用于发展居家养老事业的各项建设。

（二）加大政府效能建设，充分发挥政府“驱动器”的作用，健全完善科学的居家养老服务工作监管机制。

1、充分发挥政府民政部门对居家养老工作主导作用。各级政府的民政部门要借鉴全国先进经验，充分发挥监督管理、指导协调居家养老服务工作的主导作用，认真落实我市《关于推进居家养老服务工作的意见》，从科学发展、统筹发展、协调发展大局考虑，进一步完善市民政部门牵头、相关部门配合、街道社区联动的居家养老服务工作机制，强化民政部门“总牵头、总指导、负总责”的责任意识，增强相关部门协作配合的全局意识，树立街道社区敬老助老的服务意识，齐心合力推动全市居家养老服务工作健康有序开展。

2、充分开放为老年人活动的公共设施。各级政府对涉及居家养老的公共服务资源利用情况监督指导，积极协调社会各方，推动社会公共服务设施充分为服务老年人开放，方便老年人就近就便参加丰富多彩的服务活动，依法保护老年人享受社会公共服务的权利，构建完备的社区为老服务网络，实现资源共享共用，促进全市为老服务的组织管理和监督评估机制更加完善。

3、充分发挥政府“驱动器”的作用。各级政府要加强服务体系建设，认真贯彻国务院总理李克强在2013年8月16日主持召开国务院常务会议精神，落实中央深化改革加快发展养老服务业的任务措施，在服务居家养老事业各项工作中，充分发挥政府“驱动器”的作用，加大政策支持和引导力度，打开政策大门，激发各类主体活力，推动社会力量成为发展养老服务业的“主角”，使广大老年人安享老有所养、老有所医、老有所乐的晚年生活，促进社会和谐，推进经济社会持续健康发展。

（三）加大政策支持力度，增强市场动力，积极促进社区养老服务产业发展壮大。

1、大力发展养老服务产业。各级政府要对各类非营利性的养老服务产业自用房产、土地房产、城镇土地使用等，完善税费优惠和补贴支持政策，为社会资本减税清费，吸引更多的养老服务产业扎根落地；积极培育养老服务业发展连片辐射、连锁经营、统一管理的服务模式，促进养老服务产业发展壮大；高度重视城市新建、改建、扩建中居家养老公共服务场所建设，合理布局养老机构和养老服务设施，力求规划建设同步落实到位；按照国家规定，对居家养老用地、税收、信贷、水电、床位、营运等方面，政府应大力扶持、给予“补贴补助”，坚持政策统一、标准统一、管理统一的原则，提供优质的政策保障。

2、建设社区综合性老年福利服务中心。各级政府要继续探索居家养老新模式，研究制定“民办公助”的政策措施，支持有条件的社区开办小型养老院或敬老院，力争全市80%的社区各拥有一处集院舍住养和居家养老服务功能于一体的综合性老年福利服务中心，实现每千名老年人拥有养老床位数达到30张的目标，提升居家养老社区化服务功能；按照国家相关 政策，优先为无子女、无自理能力、无经济来源的“三无”老年人提供集中住养场所。

3、推进社区“老年餐桌”惠民工程建设。政府花钱买服务，社区老人得实惠。市民政局组织牵头在我市锦绣苑社区、海边街社区开办“老年餐桌”试点服务项目，体现了市委、市政府对老年人生活的关爱关心关照，解决了老年人中午就餐问题，很受社会欢迎。建议逐步向全市社区推广“老年餐桌”服务项目，并作为街道社区居家养老事业建设的重点发展项目，把“老年餐桌”办成具有特色的品牌“窗口”。

（四）加强服务队伍建设，努力培养一支“有爱心、素质高、服务好”的居家养老专业化队伍。

1、加强专业化队伍建设工作。各级政府要强化居家养老专业队伍建设，为招募专业服务人员创条件，办理签订合同制手续，享受同城化社会待遇，完善居家养老服务人员市场化运作、社区化管理模式，努力实现养老服务供需平衡，促进相关产业的专业化人才培养和就业落实；各街道社区要积极配合各级政府工作，立足社区优势，充分挖掘和整合社区现有人力资源，扩大网格化专业服务队伍，为老人进行有偿结对服务；各级政府要指导委托相关培训机构，为从业人员免费进行专业技能培训，通过考核发给“职业资格证”，努力培养一批复合型服务明星，更好地满足居家养老服务需求。

2、逐步完善招募老年志愿者工作机制。各级政府要按照《中国老龄事业发展“十二五”规划》要求，实现老年志愿者达到老年人口总数的10%的目标，对照我市还有差距。为此，各级政府要制定实施方案，负责动员指导，相关部门牵头，调动社会力量，形成强大合力，逐步完善老年志愿者招募社会化、管理正规化、服务常态化“三位一体”的工作机制，促进老年志愿者队伍发展壮大，使之成为居家养老服务的重要力量；全市共青团、妇联、工会、教育、公安、人社、文明办、驻地部队等相关部门应带头响应，形成共建单位，签订《居家养老志愿服务协议书》，并纳入精神文明和谐单位考核。

3、建立街道社区联系从业人员制度和激励机制。各街道社区居委会要建立联系从业人员的制度，正确处理辖区社区干部、从业人员、居家老人三方人际关系，践行社会主义核心价值观，树立文明、和谐、自由、平等、诚信、友善的理念，全面提高精细化管理水平；要建立激励机制，关心从业人员的政治待遇，尊重从业人员的劳动成果，健全完善从业人员档案信息，积极开展评选优秀服务明星的活动，大力宣传尊老敬老、爱岗敬业、无私奉献的精神，将以人为本、文明礼仪、热情服务、行为规范作为一项考核目标，把党和政府的温暖传送到老年人的心坎上，使居家养老服务工作更加人性化。

（五）加强宣传引导，提高思想认识，努力为老年人创造一流的幸福家园。

1、高度关心重视老年人的养老问题。各级政府要在推动养老事业中发挥引领作用，认真贯彻落实国务院关于《中国老龄事业发展“十二五”规划》纲要，紧密结合实际，研究制定当地养老事业的任务措施，解决养老突出问题，真正把养老工作放到重要位置，在思想上提高认识，在行动上凝聚力量，在落实上很下功夫，促进我市居家养老事业提档升级。

2、宣传引导老年人选择居家养老方式。居家养老既保留了传统的家庭养老方式，又体现了社会化养老服务的新内涵、新品位。据民政部推测全国90%的老年人需要居家养老服务。对此，各街道社区要组织力量“进门进户”，做好宣传发动工作，摸底普查辖区老人养老意愿，为政府提供居家养老情况的翔实信息数据；借今年“九·九”重阳节之际，组织志愿者进社区开展为老服务活动，大力宣传党和国家的养老政策，引导老年人和家庭子女转变养老观念，顺应时代潮流，接受新的养老方式，积极推动居家养老社会化进程。

城市调研报告篇3

一、突出特色，抓住“灵魂”，高起点确立城市发展的战略定位

之所以提出打造“草原水城”建设目标，主要是基于以下三个方面的认识。

一是外地的发展经验启示我们，水是城市建设的活力之源，建设现代化宜居城市，必须做好水的文章。我市清水河治理总投资10亿多元，三期工程已经完成，张家口因“水”而“靓”；迁安投资12.5亿元综合开发流经县城的滦河水，铁岭投资4亿多元引入柴河水在县城开发人工如意湖，两座城市因“水”而“兴”。三座城市的经验启示我们：水是城市建设的活力之源；建设宜居城市，有水必须下大力开发，没水必须下大力引水；只有加速开发和充分利用水资源，城市面貌才能根本改观，居住环境才能显著改善，城市品位才能明显提升。

二是独特的资源禀赋提醒我们，水是城市开发的最大潜力，建设特色化宜居城市，必须做大水的文章。*拥有水库5座，大小湖泊12处，水面6.1万亩，位居全市第二；全县林地面积220万亩，草地202万亩，林草覆盖率67.8%。这种水草林相间且面积之大的自然禀赋在全市乃至全省范围是少有的，特别是闪电湖、库伦淖毗邻县城和青年湖横贯县城南北，这是种得天独厚的自然条件，使*具备了打造“草原水城”的良好基础。

三是形势的发展要求促使我们，水是城市发展的根本命脉，建设品牌化宜居城市，必须做足水的文章。城镇化建设是拉动经济快速发展的战略平台。各地都在加大工作力度，争相建设有品位、有特色、有影响、有知名度的现代化城市。作为后发地区，需要认清形势，正视差距，负重加压，以快补晚，以更新的理念、更高的站位、更大的魄力，把城市建设往大里谋、往远里谋、往深里谋，强化责任意识和品牌观念，做足“水”的文章，真正把青年湖的潜力挖掘出来，把青年湖的希望拱托出来，加快推进城镇化建设。

二、明确思路，统一思想，高站位认识“草原水城”的战略意义

打造“草原水城”必定会成为*城建发展史上的一座新的里程碑，对加快*经济发展、提升城镇建设水平、提升城市形象和改善民生必将起到重要的推动作用。

1、打造“草原水城”是加快发展的新平台。城市是产业集聚的平台，产业是城市发展的支撑。一方面，随着草原水城建设的有序推进，必将集聚更多的城建项目和相关产业，集聚更多的人口到城镇创业，有效拉动经济发展；另一方面，“草原水城”这一独特而新颖的城市建设定位，使得湖光山色、绿水草原的优势更加突出，“秀水”与新城相互辉映的胜景更加迷人，必将为旅游添加新内容，使名气提到新高度，把接待提至新水平，加快实现“生态旅游强县”奋斗目标，为*经济社会发展增添新的活力。

2、打造“草原水城”是城镇建设的主攻点。只有把“草原水城”作为城镇建设的主攻点。才能让“水”的元素更好地体现在全县城建工作的总体思路中，通过沿河修路、傍路建房、以房兴商，为县城建设显魅力，为城建工作增亮点，实现城市价值与品位的双提升。也只有主攻“草原水城”，才能把地形地貌、水系水域、草原草场、楼堂馆所放在城建工作的全局中去谋划，合力去攻坚，*县城才能因水而“大”、因水而“活”、因水而“特”。

3、打造“草原水城”是提升形象的突破口。打造“草原水城”，可以更加科学巧妙地把*独特优越的自然禀赋与城市建设结合起来，以草原、湖水、森林、建筑为内容，以自然、休闲、生态为主题，达到山水、树木、花草、建筑相互衬托、整体协调、局部精细的总体格局，展现“翠意缀城市、绿水城间流”的崭新城市面貌，使其真正成为*对外开放的“金名片”，对于提升城市形象，改善招商引资环境，必将起到十分重要的作用。

4、打造“草原水城”是改善民生的落脚点。城镇建设事关人民群众生活的方方面面，与群众切身利益息息相关，打造“草原水城”的落脚点就是为了改善民生。建设一个环境优美、宜居宜业宜娱的精品县城，已经成为全县广大群众的迫切愿望和共同心声。“城在水间建、人在绿中居”的“草原水城”新定位必将有效改善人居环境，凸显“以人为本”理念。同时，在建设过程中，通过住房、用水、卫生、休闲、娱乐等条件的改善，可以大幅提高城市居民的生活质量和幸福指数。

三、突出重点，把握关键，加速推进“草原水城”建设步伐

实施“草原水城”战略，涉及拆迁改造、道路畅通、产业发展、生态恢复、素质提升等方方面面，是一项庞大的系统工程。

一要注重规划，加大谋划力度。推进城市建设，必须高标准、高水平地搞好规划设计。“草原水城”规划编制注重体现前瞻性和独创性，站在更高的层面上，在更广泛的空间范围内和更长的时间跨度上进行规划，不管是总规、控规、详规，还是建筑设计，宁可花大价钱，也要请“高”人、请“大”家，做到放开市场、好中选优，只认资质、不认地域。特别是统筹生态、环境和城市关系，统筹道路、水系和城市的关系，突出“草原”和“水”两个标志性元素，对城市的主基调、标志性地段、重要建筑等每个层面、每个环节进行深入研究，力求使每个建筑都成精品，每个区域都是景观，一张蓝图绘到底、一张图纸干到底，全力打造具有*特色的高品位城市。

二要拓展空间，加大拆迁力度。没有大破，就没有大立；没有大拆，就没有大建。建设“草原水城”，必须以超常规的魄力和决心，坚决克服怕添乱、怕告状、怕上访、怕出问题等“怕”字当头思想，下功夫摸清底数，掌握第一手材料，科学制定拆迁方案，强化各项拆迁措施，下大力做好群众工作，拆出气势，拆出规模，确保拆迁任务顺利完成，让群众切身感受到拆迁带来的新变化。同时，高度重视和解决拆迁过程中的民生问题，一方面，要组织召开听证会，认真吸收拆迁户的意见建议，避免节外生枝，造成经济损失和工作被动；另一方面，对于生活确有困难的群众，要通过实施新民居建设工程，列入城镇或农村低保范围等途径，给予妥善安置，让群众得到实实在在的利益，把好事办实、实事办好，确保各个环节不出问题。

三要打造亮点，加大建设力度。按照谋划一批重点项目，推出一批亮点工程，整合力量进行集中攻坚的原则，对所有建设工程全部排出进度、倒排工期，打造亮点，确保按时优质完成。今年重点扎实推进青年湖周边的建设工程，确保9月底前青年湖大桥竣工剪彩，向国庆60周年献礼。其它城建工程都要加速推进，能快则快、能超则超，绝不能打持久战。在推进城镇化建设过程中，决不允许出现“半拉子”工程和“豆腐渣”工程，加大招商引资力度，加快大型专业商场、便民超市、星级宾馆、精品小区建设，完善县城功能，提升县城形象。

四要破解难题，加大投入力度。打造“草原水城”，解决投入问题，必须更新观念，创新机制，按照“谁投资、谁受益”的原则，走“以政府投资为引导、适当负债为调节、市场化运作为主体”的多元投融资路子，实现“以城兴城、以城聚财”。成立政府投融资公司和资产经营公司，灵活运用抵押、拍卖、置换等方式，把政府所属全部固定资产推向市场，大做经营城市文章，把死钱变成活钱。出台优惠政策融资，在法律法规允许的范围内，把政策放到最宽，把服务做到最优，吸引外地客商、民资和社会闲散资金参与工程建设。加大土地收购储备力度，实现政府对土地一级市场的高度垄断，重点加大水、电、路、讯等配套建设，特别要加大青年湖周边等“草原水城”规划范围内基础设施建设步伐，把“毛地”变成“净地”，把“生地”炒成“熟地”，实现土地升值，以地生财。要加大项目争取和整合力度，灵活运用上级投资，筹集更多的资金参与“草原水城”建设。

五要提高层次，加大管理力度。城市是建起来的，更是管出来的。要以“三制”建设为重点，切实提高城市管理水平。理顺体制，按照“建设一盘棋、管理一个口”的原则，整合优化现有管理资源，加快城市建设与管理职能的分离，加强工程监管，对于在建设过程中不按设计施工，私自降低工程标准、偷工减料，侵害群众利益甚至造成不安全隐患的，将坚决追究相关责任人的失职渎职行为。建立机制，强化城建、交通、公安、工商等部门职能，加大对卫生秩序、交通秩序、市场秩序和治安秩序的整治力度，建立完善城市管理长效机制。健全法制，制定和完善相关法规、规章，依法办事，强化监管，真正做到城市管理有法可依，有法必依，把城市管理纳入规范化、制度化、法制化的轨道。

六要讲求文明，加大创建力度。开展文明城市创建是优化发展环境、打造竞争优势的重要途径，是推进城镇化建设的必然要求，必须明确创建标准，抓住关键环节，实施重点突破。坚持以人为本，加强教育，规范行为，扎实开展文明市民、文明示范、文明窗口等群众性创建活动，切实破除“城市环境、农村习惯”，为推进城市文明搭建良好平台；要坚持体现特色、注重品位，加快基础设施建设步伐，完善城市功能，注重文化内涵，彰显城市魅力，同时搞好城区的美化、硬化、亮化、绿化、净化，重点抓好镇容村貌改善和乡风文明建设，形成崇尚科学、诚信守法、勤劳致富、勤俭持家的文明和谐新风尚。

四、加强领导，强化措施，为打造“草原水城”提供有力保障

一是广泛宣传。对外，要充分发挥电视、网络、报刊等新闻媒体的作用，把县委、县政府打造“草原水城”的战略目标宣传出去；对内，要通过各种途径把“草原水城”的战略目标宣传下去，统一全县广大干部和人民群众的思想，使其更好地为建设“草原水城”服务，提升*的知名度。结合开展的学习实践科学发展观活动和“干部作风建设年”活动，深入开展“‘草原水城’怎么建？我们怎么干？”思想大讨论活动，进一步解放思想、更新观念，切实为建设“草原水城”奠定浓厚的舆论氛围和坚实的思想基础。

二是形成合力。明确要求全县所有部门无条件服从县委、县政府的决策部署，讲目标，不讲困难；讲效力，不讲阻力；找办法，不找理由；找资金，不找借口。集中人力、集中精力把涉及城建的工程和项目进行整合，围绕“草原水城”建设开展工作，主要领导亲自出马，分管领导分头负责，量化目标，责任到人，列表上墙，挂图作战，一级抓一级，一级对一级负责，以此形成全县上下加速“草原水城”建设的整体合力。

城市调研报告篇4

之所以选择青岛市作为调研的对象，是基于如下考虑：一是1999年民政部确定的11个全国城市社区建设实验区中有两个是在青岛市（市南区和四方区），青岛市也是我国城市社区建设几个典型模式之一，在全国反响较大，具有典型性和代表性；二是课题组所有成员都在青岛市，对青岛市的社区建设与治理的情况相对熟悉；三是由于时间和精力限制，不可能在更大的范围内进行调研。

本次调研采取了问卷调查、结合访谈、座谈和资料收集等形式，调查的对象既包含街道办事处和社区居委会两个层次，又包括政府相关职能部门，还包括大量的民间组织，尤其是社区民间组织。因此，本研究报告的主要资料来源有两部分，关于青岛市的资料来源于这次调研；根据民政部领导同志的“应结合其他城市社区建设情况做综合分析、比较研究”的意见，也为了使本研究报告更全面、更具说服力，我们又主要收集了北京和上海两城市社区建设的有关资料。这样，最终形成的研究报告一是超出了我们原先设定的“以青岛市为例”的限度，二是由于对其他城市社区建设有关资料不能全面掌握，使得我们在综合分析、比较研究时，颇感力不从心，也使得我们的研究显得不够深入。

第一部分青岛市社区建设的简要历程和成就

一、青岛市社区建设的简要历程

青岛市是我国5个计划单列城市、15个副省级城市、14个对外经济开放城市、15个经济中心城市、国务院批准的较大的市之一。2002年，共有人口715.65万，其中市区241.74万，辖7区5市（县级市），流动人口约80万，2002年共完成国民生产总值1518.2亿元人民币，地方财政一般预算收入100.7亿元人民币，三次产业比例为9.6：50.4：40.0，国有经济、集体经济、股份制及三资等其他经济类型比例为32.7%、26.0%、41.3%。青岛市目前共辖7区5市（县级市），其中市内四区（市南区、市北区、四方区、李沧区）共设54个街道办事处，747个居（家）委会。

就全国范围而言，青岛市的社区建设与其他省市同步略为超前，经历了三个历史阶段。

第一阶段从1986年至90年代初期，为倡导社区服务阶段

1986年国家民政部提出在全国开展社区服务，标志着我国社区建设的开始。（我们一直认为，将社区服务与社区建设并列一起的提法是不妥的。社区服务与社区建设是一个大概念小概念的问题，并不处在一个层级上，社区服务仅仅是后来社区建设众多目标之一，因此，社区服务的开展与运行是不叫“社区建设”的社区建设。）青岛市根据民政部的统一部署，于1987年在全市7区普遍开展了社区服务运动，这一时期的社区建设主要是集中在社区服务上，而社区服务的主要内容是民政福利服务和便民利民服务。

“社区”及“社区服务”概念的引入所具有的重要意义正如在其他城市甚至全国范围内所具有的重要意义一样，不仅在于将发动“社会力量”办社会福利事业与民政部门传统经办的社会福利事业相区别，更为重要的是它昭示着青岛市社区改革与发展的开始，它的意义有三个方面：一是“社区”概念的引进，为青岛市的社会发展落实到社区这个基础平台奠定了坚实的基础；二是提供服务的主体发生了实质性变化，为日后形成多中心服务秩序打下了基础；三是将服务对象由单纯的民政对象扩展到社区全体居民。

第二阶段从90年代初期到1996年，为社区建设的理论探索阶段

社区服务的广泛开展，带动了许多社区工作的发展，众多项目已远远超出了“社区服务”，用“社区服务”概念已经难以概括当时社区工作的全貌。尤其是1993年国家民政部等14个部委联合发出的《关于加快发展社区服务业的意见》，不仅标志着社区服务提升到产业化、社会化和实体化的高度，而且意味着社区服务由原民政部一家倡导扩展到政府主要部门集体倡导。

就是在这一阶段，由于社区服务的发展引起了全社会的关注，青岛市的教育、文化、科技、卫生、公安等政府部门的工作纷纷向社区延伸，构筑设施、安排活动，社区正在成为城市的社会基础平台。这些本属于社会公共服务的内容进入社区，面向全体居民，给居民带来了家门口的社会公共生活，显然超越了民政福利服务范围，这就急需一个更加宽泛的概念来描述和概括这些完全超越民政部门管辖的社区福利服务范围的各种活动；另一方面，转型时期的党和政府、企业组织、居民群众不仅需要社区服务，而且需要全方位的社区工作。对于这些问题，国家在探索，青岛市与其他城市一样也在探索；学术理论界在研究，政府有关部门也在积极摸索。最后，借鉴国外关于“社区发展”的基本理念，在中国大陆城市进行“社区建设”的思路成为人们的共识。期间，1991年5月，国家民政部崔乃夫部长明确要求街道、居委会开展社区建设活动。随后，民政部确立杭州下城区等为全国社区建设试点单位，开展社区建设工作实验，并在1991年—1992年先后召开了三次全国性的社区建设理论研讨会，探讨社区建设的基本理论和必然性，以及开展社区建设的若干实际问题。

第三阶段从1996年到1998年6月，为各区进行广泛社区建设实验阶段

1996年底，青岛市市南区根据市委、市政府领导同志意见，首先在全区提出“社区建设”，并于1997年1月召开了全区社区建设工作会议，根据会议精神，成立了由区委书记任主任、分管副区长任副主任、其他区委区政府有关部门领导为成员的市南区社区建设指导委员会，负责全区社区建设领导与协调工作。按照当时任区委书记的王国同志所讲的：“社区建设就是做老百姓的事，老百姓需要什么，我们就做什么，需要什么服务，就提供什么服务。社区的事，大家办，一家的事，社区办，政府做不完，单位不能做的事，将都要落实到社区来做。”并提出“社区建设是一项长期的任务”，需要“与其他工作结合起来抓。”社区建设在全区普遍开展起来，并逐步形成了社区服务、社区环境、社区文化、社区治安、社区互助六个体系。随后其他各区也纷纷开展社区建设运动，并围绕着争创全国社区建设实验区而展开有益竞争。

第四阶段从1998年6月至今，是社区建设在全市7区5市普遍推广和深入发展阶段

1998年6月30日，青岛市召开全市社区建设座谈会，明确提出社区建设是“一把手工程”，成立了由市委、市政府主要领导任主任、副主任的青岛市社区建设指导委员会，并制定了社区建设规划和三年发展目标，自此开始了全市社区建设的新阶段。其中，根据中央政府机构改革的要求，青岛市确定社区建设由民政局分管，其职能放在基层政权处，并改名为基层政权与社区建设处，并逐步形成了“政府领导、民政主管、社会参与”的社区建设运行机制。1999年上半年，民政部将青岛市市南区和四方区确定为全国城市社区建设实验区；2000年山东省将青岛市市北区和李沧区确定为全省城市社区建设实验区，对青岛市的社区建设产生了巨大的推动作用。2000年11月中央两办23号文件的颁布，给青岛市的社区建设带来了新的活力，社区建设开始走向深入和全面发展阶段。

二、青岛市社区建设所取得的成就

青岛市的社区建设经过16年的发展，取得了巨大成就，并形成了具有青岛特色的社区建设模式——青岛模式。青岛模式可以简单地用“实施一把手工程、抓住两个重点、推进三项改革、坚持四个结合”来概括。

（一）实施一把手工程

自青岛市开展社区建设之初，各级党委和政府高度重视社区建设，在最先开展社区建设的市南区，当时的区委书记王国同志就亲任区社区建设指导委员会主任。1998年全市的社区建设工作座谈会上，正式确定社区建设作为“一把手工程”，并将社区建设的成就作为考核的重要指标之一。2003年6月，省委常委、青岛市市委书记杜世成同志看到社区及民间组织在抗击非典工作中所发挥的重要作用，提出了把社区建设作为后非典时期市委、市政府重点抓的工作之一。应该说，青岛市的社区建设之所以取得如此成就，在全国产生积极的反响，与青岛市的各级领导的高度重视和精心组织分不开的。

（二）抓住两个重点

青岛市在进行社区建设过程中，紧紧抓住社区服务和社区组织建设这两个重点。

1、抓社区服务。社区服务是社区建设的基础和骨干，也是社区建设的龙头，它不仅能够满足社区居民日益增长的物质和文化生活需求，而且起到上为政府解忧，下为百姓解愁，稳定基层社会的作用，因此，社区服务又是一项民心工程。

经过16年的发展，全市已建立了“一个中心、两支队伍、三大体系、四级网络”的社区服务发展模式。“一个中心”即社区服务中心，目前，市内四区和所有的街道办事处普遍建立了两级社区服务中心，其中区级社区服务中心面积都在2000平方米以上，街道社区服务中心面积都在200平方米以上，90%以上的社区居民委员会建立了社区服务站。“两支队伍”是社区服务专职管理人员和服务人员队伍，目前已达1.1万人，社区服务志愿者队伍目前有700多个组织，3.2万人。“三大体系”是社会福利服务体系、便民利民服务体系和社会事务服务体系，并发展到8大系列、100多个服务项目，各类福利性、公益性社区服务设施达1600多个，建立优抚包户小组1200多个，双拥服务队1100多个，居民互助组织490多个，通过发展社区服务安置下岗职工达1万多人次。“四级网络”是在市、区、街、居形成既独立又相互联动的服务网络，区、街两级社区服务中心均建立了社区服务居民求助网络，开通了以“求助电话”和安装求助门铃为载体的“绿色通道”，实现了区、街联网。

2、抓社区组织建设。社区组织建设是社区建设的核心，是整个社区工作的载体，是全面推进社区建设的组织保障，也是社区工作的核心。社区居委会是基层群众性自治组织，是社区一切工作的出发点和落脚点，社区居委会建设如何，直接关系着社区建设的成败和整个城区管理工作的成败。

（1）进行社区规模调整。青岛市的社区组织建设是在对原先居委会规模调整的基础上进行的。自1998年开始，青岛市依据“便于服务管理、便于综合开发利用社区资源、便于民主自治原则”和地域性、认同感等要素实施了历史上最大的一次居（家）委会规模调整，市内四区1176个居（家）委会调整为747个，调整幅度为37.1%，调整后平均每个居（家）委会1340户，最大的有3000多户，是成片开发的居民小区，最小的只有100多户，是封闭式的高档公寓。

（2）抓社区党组织建设，确保党组织在整个社区工作中的核心地位。在市内四区，普遍建立了社区党支部，实现了“一居一支”，消除党建空白点，明确规定社区党支部在社区建设中发挥政治核心作用；对少数社区党支部班子力量薄弱的问题，有些区、街采取了面向社会招聘，或从企事业单位选拔、从机关中选派挂职等办法，充实加强社区党支部领导班子；积极鼓励和提倡社区党支部书记参加居委会主任选举，目前社区党支部书记和社区居委会主任“一肩挑”的占63%，平均年龄50.7岁，高中以上文化程度占51.6%；对离退休人员、流动人口、下岗和失业人员中的党员实行属地管理，并实行单位与社区党员双登记制度，工作期间接受单位党组织的管理，业余时间接受社区党组织的管理；积极推进在新经济组织、民间组织中建立党组织。通过有效的组织建设，充分发挥党员在社区建设中的先锋队作用，发挥党组织在社区建设中的战斗堡垒作用。

（3）抓社区自治组织建设。目前青岛市依据“议行分设”原则在社区层面已普遍建立健全了社区自治组织，即在每个社区都成立了一个由全体居民或居民代表选举产生的社区居民大会作为社区最高权力机构，行使对社区公共事务的决策权，青岛人形象地称其为“我们的小人大”；成立社区民主协商议事会，它是由社区内的老党员、老干部、人大代表和政协代表等组成，对社区的重大问题进行审议，献计献策，群众称之为“我们的小政协”；民主选举社区居委会成员，1998年，青岛市各社区按照自愿报名、民主推荐、公开竞争、民主选举、择优录用的办法，选举产生了新一届社区居委会领导班子。选举后，全市居委会主任、副主任的平均年龄由选举前的54岁下降到47岁，初中以上文化程度的比例由67%提高到79%，党员占到51%。从1997年开始，青岛市先后在下岗职工中选聘了569名社区工作助理，参与、协助社区居委会开展社区工作，他们文化程度都在高中以上，平均年龄37岁，年富力强，富有朝气，已成为社区工作的一支重要力量。在社区中普遍建立志愿者队伍，社区志愿者队伍大小不一，种类繁多，在社区建设中发挥了重要作用，如市南区目前有210支社区志愿者队伍，其中大部分是社区居委会层面的。

（4）培育发展社区民间组织，充实社区载体。为推进社区建设向纵深发展，青岛市大力培育社区民间组织，并以社区民间组织为中心，整合社区资源推动社区建设上台阶。去年在市内四区选择部分街道进行备案制试点，对达不到登记条件，但在社区三个文明建设中发挥着重要作用的社区自发组织进行备案，确定其性质和地位。同时，理顺关系，实施正式登记驻区民间组织和社区备案制民间组织一体化管理，使社区建设队伍得到稳定和显现。2003年社区民间组织培育发展的经验在全市推广。

（三）推进三项改革

青岛市围绕着社区建设重点在三个方面进行体制改革创新，一是改革创新街道体制，二是社区服务运行机制改革创新，三是社区居委会成员任用制度改革创新。

1、改革创新街道体制。青岛市的街道体制改革有一个逐步深化的过程，在这个过程的不同阶段其侧重点也有所不同。

从1996年到1998年，根据变化了的形势需要，青岛市的街道体制改革主要是学习上海的“二级政府、三级管理”体制的做法，并发展到“二级政府、三级管理、四级落实”。其重点是：转变政府职能，实行工作重心下移，权力下放，费随事走，权随责转，强化街道办事处的权责、功能建设。逐步实现从“条条分割”到“以块为主、条块结合”方向转变，街道成为一级准政府。

从1998年开始，青岛市各区陆续将街道党委改建为街道党的工作委员会，简称街道党工委，作为区委的派出机构，明确其在街道各种组织和各项工作中的领导核心地位，全面负责地区性、社会性、群众性工作；市、区职能部门派驻街道的单位和机构的党团组织由上一级主管部门和街道党工委实行双重领导。

1999年，青岛市市南区从政企分开入手，进行了街道管理体制改革，将街道办事处与所属企业脱钩，实行人、财、物彻底分开，街道不再直接从事经营活动，实行新的街道财政保障机制，区财政每年拨款1000万元，用于街道的各项经费开支，使街道工作的重点由抓经济工作、搞“创收”转到抓社区建设、城市管理、社会治安综合治理上来，强化了街道办事处的管理、服务、监督职能。结合街道管理体制改革，市南区还对原来街道办事处的区划和规模进行了调整；2001年四方区将原来的12个街道办事处调整为7个。

1999年1月，四方区首创了街道社区事务受理中心，将所有的与居民群众有关的行政事务，如城市管理、综合治理、计划生育、民政、财税、司法、社会保障、文教卫生等服务项目集中起来，实行“敞开式办公、一门式服务”，群众只需进一个门，受理人员就会在规定的时间内将事情办完，极大方便了居民群众。社区事务受理中心还设立“政务公开栏”，推行“公示制”。同时在街道办事处实行“首问责任制”。目前四方区的这一做法已在全市得到普遍推广。社区行政事务受理中心的创建，使得街道办事处的行政职能与社会管理职能相对分离，街道办事处的职能更集中、更明确，为下一步使街道体制向社区体制过渡打下了坚实的基础。

2001年4月6日，在国家民政部和青岛市市委、市政府的支持下，在市北区区委、区政府的直接领导下，在人口规模达3万多户、现已入住1万多户、4万多人的浮山后新区建立了社区管理体制，实行街道层面社区自治，不再设置街道办事处。其组织体系是“一个核心三套工作体系”，“一个核心”是浮山后社区党工委，作为区委的派出机构，是浮山后社区内多种组织和各项工作的领导核心，对地区性、社会性、公益性工作负全面责任；“三个工作体系”是充满活力的社区自治工作体系——社区代表会议，务实高效的行政工作体系——社区事务受理中心，社区服务工作体系——社区服务中心。社区代表会议是在社区党工委领导下的社区自治组织，其代表采取协商推荐的民主选举形式产生，由社区党工委、社区事务受理中心、驻社区单位代表和居民代表以及驻社区各级人大代表、政协委员等组成，每届三年。社区代表会议是社区的最高权力机关，履行协商议事、民主决策、协调监督、自我管理、自我服务和指导社区居委会工作等职责，主要任务是征集社区各界和居民群众对本社区建设的意见和建议，反映驻社区单位和居民群众的要求和意见，讨论本社区建设发展中的重大事项并提出意见和建议，协助区人民政府制定社区发展规划，选举和补选社区委员会成员，并对社区委员会的工作进行监督。社区委员会是社区代表会议的常设理事机构，由社区代表会议从本届社区代表中选举产生，3年一届，下设1个办公室和计划生育、文化教育、社区服务、人民调解、卫生环境5个专业委员会，社区委员会在社区党工委领导下，负责处理社区自治的日常事务，并指导小区委员会、专业委员会和各中介组织的工作。浮山后社区委员会与社区内的四个小区居委会以及自发成立的各种社区中介组织共同构成了一套比较完整的社区自治工作体系。社区事务受理中心是区政府的派出机构，由区政府职能部门的派出人员组成，共有行政编制9人，其中主任1人，工作助理8人，是原街道办事处35—40人编制的1/3，担负起浮山后社区的行政管理职能。不设内设机构，实行敞开式集中办公、首问责任制和一条龙服务，并开通行政事务受理热线“一拨就灵”（8731890），从机制上杜绝了推诿扯皮现象，提高了行政效率。社区服务中心则负责社区服务的组织、管理和协调。

上述四套工作体系，核心突出，体系明晰，职责明确，互相支持，密切配合，各司其职，充分发挥各自效能。

从青岛市的街道管理体制改革的进程，我们可以看出，它是沿着城市管理重心下移—政企分开（转变职能）—行政职能与社会职能分离—建立社区体制逐渐展开的，其中暗含了由街道体制向社区体制转变的一条红线。

2、改革社区居委会干部制度。社区居委会干部制度的改革同样有一个过程，在社区建设之初，为了解决其待遇问题，曾经在部分区、街实行过事业编制，但由于与宪法和居委会组织法的有关规定不符，很快就得到了纠正；为了解决部分社区居委会班子薄弱问题，采取了从企事业单位选拔、从机关中选派等方法；在全市第五届居委会换届选举中，一改过去封闭和间接选举的办法，普遍实行了公开条件、公开时间、公开报名，经过资格审核和考试后，产生候选人，进入选举程序，选举社区居委会主任，既增加了透明度，又扩大了选人视野；四方区改变了过去由居民小组派代表选举产生社区居委会成员的做法，大胆尝试直接选举，并取得了成功。

3、改革社区服务运行机制。青岛市的社区服务是在政府的直接支持和引导下发展起来的，因此，在社区服务初期，主要是以政府投入为主，如投入社区服务基础设施以及投入一定的启动资金；举办一些服务项目，特别是福利性、公益性项目；组建社区服务机构，即社区服务中心和社区服务站，社区服务中心具体组织、管理、协调和从事社区服务工作，并普遍配备了事业编制；对社区服务单位实行资格认证制度（此项制度在后来的行政审批制度改革中被撤消）；强化培训，实行标准化管理（如市南区对所有从事社区服务人员进行培训，参训率均达到95%以上）等等。积极探索社区服务产业化运作，2000年4月，青岛市市南区成立了全省第一家社区服务有限公司——青岛市乐万家社区服务有限公司，按照市场化、产业化方式运作，取得很好的社会效益和经济效益，如公司下设的乐万家老年公寓入住率达100%，年创利润16万元。进行了社区服务股份制试点，“好帮手”家政服务社是市北区第一个实行股份制的社区服务实体，服务项目以家政服务、医院陪护为主，并以医院陪护为特色，该社不仅在山东省内建有陪护人员培训基地，拥有经过岗前培训、具有较高素质的陪护人员800余名，而且在成立后的一年时间里（2001年），就为包括国外人士在内的万余名病人提供了优质陪护服务，取得了社会效益和经济效益双丰收。

（四）坚持四个结合

1、坚持社区建设与党的建设相结合。坚持共产党的领导是社区建设工作健康发展的政治保证，社区党组织是社区各种组织和各项工作的政治领导核心。青岛市自社区建设开始，就确立了党的领导在社区中的领导核心地位，并推动社区党建工作的发展。

2、坚持社区建设与经济建设相结合。经济建设是全党、全社会的中心工作，青岛市的社区建设也是紧紧围绕着经济中心工作而展开：社区服务的广泛开展是担负经济改革成本、减轻社会震动的有效手段；社区服务、社区环境和社区卫生等建设为投资者提供了良好的投资环境；社区治安综合治理也为经济的发展提供了稳定的社会基础；街道体制改革、政企分开为企业和个私经济的发展提供了广阔的空间……

3、坚持社区建设与基层民主政治建设相结合。青岛市在社区建设中一直将社区自治作为重点，如逐步实行社区的“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”；实现社区中与居民利益相关的公共事务和公益事业的“自我管理、自我服务、自我教育”；实施居务公开；尝试居委会直接选举；落实社区自治权……

4、坚持社区建设与精神文明建设相结合。青岛市一直将建设“管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐”的新型文明社区作为社区建设的目标，并提出了“建设学习型社区”的口号；在街道办事处和社区居委会层面建立文化站；支持、引导专业文化团体参与社区文化活动；创办“市民学校”、“家政学校”等；组织开展特别是针对做好老年教育和青少年校外教育的社区教育活动；在社区建设中唱响爱国主义、集体主义、社会主义的主旋律……

青岛市以及全国各地社区建设与治理经过16年的不断发展，不仅使得社区观念世俗化、妇孺皆知，而且使得社区与社会、社区与市场、社区与政府、社区与居民关系逐渐显露；不仅成为人们观察社会变迁的基本视角，而且成为人们透视国家与社会、政府与市场关系的平台；不仅成为社会生活的重要场所，而且成为社会经济发展、国家宏观决策、社会现代化与社会管理共同关注的战略性主题。更为重要的是，社区建设与发展实践蕴涵理论创新和制度创新的巨大潜能。

第二部分当前社区建设存在问题透视及原因分析

综合青岛市以及全国各地的实践，社区建设已取得了重大成就，也发挥了重要作用，但毋庸讳言，社区建设仍然存在着众多问题，如社区建设目标重点不突出，政府目标与社会目标的脱节；社区建设的行政化推动与社区自治建设这两大结构性力量缺乏有效衔接；社区自治的功能与权力严重缺位；社区建设与治理缺乏足够的社区参与，主要表现为外源型而不是内源型；社区服务定性不准确，管理混乱等等。这些问题的存在不仅已严重制约了社区建设的进一步发展，而且使得社区建设存在着偏离正确发展方向的危险。

一、社区建设行政化与社区自治功能、权力缺失的表现及成因分析

社区建设的行政化倾向与社区自治功能、权力的缺位是一个问题的两个方面，正由于现实中社区建设表现出强烈的行政化，才导致社区自治的功能与权力的缺位。

（一）社区建设行政化表现

1、社区设置的行政化。初始的社区建设是在原有行政区划的基础建立起来的，它更多地体现政府基层管理的需要，而缺少居民归属感、认同感，或者说其地域共同体强烈，而利益共同体体现不明显，更多地表现出“家居性”特征；在各地（如北京、沈阳、青岛等）调整社区居委会规模时，居民普遍反映冷漠，大都抱着无所谓的态度，因而规模的调整显得波澜不惊，进展迅速。

2、社区功能的行政化。自开展社区建设之时，社区便被赋予强烈的行政功利性。据调查，目前居委会所承担的工作有10大类近百项，其中包括小区环境卫生、小区社会治安、物业管理、民政帮困、计划生育、民间纠纷调解、宣传教育、迎接考核评比、收款收费、人口普查等，其中多数工作是政府各职能部门或派出机构指派的行政任务。上海市对居委会成员的抽样调查结果表明，有93.3%的居委会成员认为各项事务主要来自于街道办事处和各职能部门，只有6.7%的人认为来自于社区居民。

3、政府及其派出机构与社区自治体关系的行政化。法定的指导与被指导关系在现实中完全异化为领导与被领导关系，办事处可以给社区居委会任意摊派行政事务，可以决定居委会成员的人选及其任免，可以决定其工作的成效，等等，社区居委会法定的群众自治体变成了街道办事处的“腿”和“脚”。上海市抽样调查结果显示，60名居委会主任、副主任中有68.3%的人认为，目前街道与居委会的关系是领导与被领导关系。上海有47.2%的居委会成员在回答目前居委会能否真正实现群众自治时，给出否定性答案，因为他们怀疑居民自治的条件是否已经成熟。

4、社区建设决策机构的行政化。在社区建设的组织机构中，各级党委、政府成员成为社区建设委员会的主要成员，也构成其绝对的主体部分。我们以1998年青岛市市南区和市北区社区建设决策组织构成为例，市北区社区建设指导委员会共有成员53人，除8名驻区企业代表和1名驻区高校代表外，其余44全部为党政机关领导，区委书记和区长分别担任主任和副主任；市南区社区建设指导委员会的组成相对精炼一些，共有14人组成，但精炼的结果就是由清一色党政群机关代表构成，妇联、共青团和工会虽然是人民群众团体，但已经完全机关化、行政化了。整个的社区建设的组织领导和决策中枢，完全是以党政机关为核心。

5、公众的态度及反应。从居民的角度来说，他们更倾向于把居委会视同于一级政权组织而不是居民的民间组织，把居委会看作是政府行政力量的延伸。当居民遇到问题时，那些找居委会寻求解决的，是因为，在他们心目中，向居委会反映要求就是向政府反映要求，对居委会有意见就是对政府有意见。居民对居委会所持的态度是疏远的，也缺乏对其基本的信任，这从以下调查数据可以说明：许多人对居委会漠不关心，在被访者中，36.4%的人表示不了解居委会的工作，25.1%的人不认识居委会主任，68.9%不曾向居委会表达过个人的意见与建议，41.0%的居民不曾主动找居委会，更有相当数量的人不把居委会认同于自己的组织，63.5%人人没有参与过居委会的选举，42.3%的人不知道居委会成员是如何产生的，22.1%的居民主动找居委会是为了行政性事务。

目前作为社区自治组织的社区居民委员会表现出对政府及其派出机关的全方位依赖，其与政府之间的关系不是相对独立的关系，而是全面依附的关系。政府全面主导了社区居民委员会的工作，从而使社区居民委员会日益与社会脱离，日益与社区居民脱离，成为代表政府管理社会的力量，正在逐渐或完全失去其自治性，不再是民众与政府之间的中间层，而成为行政性的组织，是政府本身。两者之间的关系也由法理上的国家与社会关系变异为上级政府与下级政府的关系。

（二）社区自治功能、权力缺失现象表现

1、社区自治章程缺失或由街道办事处制定。一是作为社团的自治组织都有相应的自治章程，没有章程，其登记机关—民间组织管理局可以不予以登记注册。而社区居民委员会的建立完全是在政府的运作下成立的，因而成立时并不需要章程，所以目前绝大部分社区居民委员会并没有自治章程。二是章程的制定应该由全体社区居民或社区居民会议协商制定，但现实中所存在的社区自治章程是由街道办事处制订的，居民并没有制定权。如青岛市市南区珠海路街道办事处燕儿岛社区居民委员会章程就是完全由街道办事处制订，分发给各社区遵照执行的，就是社区居民会议、社区居委会的有关制度规定也是由街道办事处来制定。缺乏自治章程或章程、各种工作制度由街道办事处制订，集中体现了基层政府对居民自治的范围界定和控制程度。

2、人事权的缺失。《居组法》所规定居民委员会由居民会议选举产生，居民会议有权撤换和补选其成员，但现实中基本流于形式，政府主导了社区选举。一是候选人资格由政府确定；二是候选人的产生需经街道党工委的组织科来考察和选定，然后提交居民会议选举，而且多采取间接选举和等额选举方式。有的街道因工作需要，在非本社区的人员中选聘居民委员会成员，俗称“街聘民选”，有的直接从街道机关中选派，还有的从应届大中专毕业生中选拔。虽有个别的地方的个别社区实现了直选，但只是一种实验性质，其影响和作用现在无法估计。显然，选举成了一种形式，在这种选举中，结果比程序更重要。居民委员会的“三头”（党支部书记、主任、妇女主任）属于街道管理，其他人员虽由居民委员会直接聘任，但要报街道组织科备案。在这样的选举方式和人事制度下，居民委员会成员实际上成了街道聘用的“干部”（一直到现在我们的理论研究者、实际工作者和居民群众仍习惯于称他们为干部），街道办事处可以随意撤换居委会成员。人是组织的主体，工作的主体，人事权的归属直接关系到组织的性质和功能。而目前社区组织这种人事关系，必然会从根本上影响社区自治组织的群众性和自治性。

3、经费的缺失。我国法律规定，社区居民委员会的工作经费和其成员的生活补贴的范围、标准和来源，由基层政府规定并拨付；经居民会议通过，可以从居民委员会的经济收入中给予适当补助。从目前来看，由于社区居委会经营项目收入不固定，其办公经费和成员的工资、补助基本上全部由街道办事处承担。而由于街道办事处本身经费就紧张，这样，拨付到社区居委会的工作经费寥寥无几。区居委会成员的工资或补助由街道办事处给付，造成“端谁的饭碗归谁管”成为政府机关和社区自治组织成员的共识，社区居委会不得不依附于街道办事处。

4、日常决策权的缺失。依据居委会组织法，“对涉及全体居民利益的重要问题，居民委员会必须提请居民会议讨论决定”，“居民委员会向居民会议负责并报告工作”，这就是说，居民会议是社区公共事务的决策机构，是社区自治的权力中心。但现实中，社区居民会议对社区公共事务的决策权受到来自政府行政机构和社区党组织的强烈冲击，政府组织和社区党组织越过社区居民会议随意对社区居民委员会发号施令，随意摊派工作，社区决策机构——社区居民会议完全被架空，成了摆设。现实中，居民会议一年也召开不了几次，即使能正常召开，也基本上形成不了决议。

5、运行方式的“准行政化、机关化”。由于目前社区居民委员会的主要工作仍然是做街道办事处或其他政府部门交办的事务，在工作方式上基本是按政府的指令行事，因而其运行方式是一种“准行政化”的运行方式。如：一些居委会实行与国家机关相同的作息时间制度，按时上下班，结果是居民上班他们也上班，居民下班他们也下班的局面。居民休息大礼拜时，居委会也休息。造成居民与社区居委会之间缺乏正常的沟通和交流，居委会成员缺少足够的时间来整合和聚集居民的意见和意志。以至于群众抱怨说：“原来居委会的老婆婆作风消失了”。上海还对社区居委会干部实行加班制度，大礼拜加班每天补助20元，法定节假日加班每人日50元。这是一种自上而下的、基于指挥与服从关系的运行方式，而不是自下而上的、基于协商合作的运行方式，也不是一种社会化的运行方式。

6、考核与激励机制的缺失。自治组织的动力包括有形的物质激励和无形的精神激励，目前的社区居民委员会的物质激励和精神激励完全来自于街道办事处和政府各有关部门，因此，这是一种“政府激励型”。政府激励的基础是政府对社区居民委员会工作的全方位考核，以考核、评比为指挥棒左右居民委员会的工作精力及其投向。当法定的指导与被指导的关系异化为领导与被领导关系后，政府的考核与评价就远比社会的考核与评价重要的多。街道可以依据自己的标准来考核、评价居民委员会成员，达不到政府标准就可以免掉。社区居民委员会工作的好坏群众并没有多少发言权，即使居民按照自己的标准考核、评价居民委员会，但当居民评价与政府考核结果发生冲突的时候，居民群众的考核结果所具有的效力则显得软弱无力。

7、监督制度及监督渠道的缺失。从法理上讲，作为一个组织必须对其产生它的机关负责并接受其监督，社区居民委员会作为一个自治组织，也应该对产生它的机关负责并接受其监督。也就是说，来自于社区居民群众及其代表机构居民会议的监督成为法律上最主要的制约力量。但现实中，街道党工委和办事处则往往通过其可以直接领导的、党社不分的社区党支部全面实施对社区自治组织的监控，社区党支部的监督实际上取代了其他一切监督形式，成为唯一的监督力量。再者，现在好多的社区党支部与社区居民委员会是“一个机构、两块牌子”，社区党支部书记和社区居委会主任“一肩挑”，这样就不可避免地出现自己监督自己的尴尬局面。

8、自治组织自治主观倾向的缺失。自治组织的主观倾向是其自主性能否成长的根本因素，目前社区居民委员会也有一定的自治倾向，但由于资源、收益都是来自政府，因而总的来说还是希望依附政府及其机构。现实中有的居民一旦成为社区居民委员会的成员后，马上会主动地向街道办事处靠拢。甚至对于街道办事处或者其他政府侵犯居民利益的行为，社区居委会往往非但不愿也不敢制止，而且常常还参与其中“分一杯羹”。这样，由于社区自治组织的自治功能的严重偏离、衰退和扭曲，无法满足社区居民的参与需求和期望，因而其合法性基础大大动摇。

（三）社区建设行政化与社区自治功能、权力缺失的成因分析

1、相关法律法规不健全。从宪法和居组法的相关规定来看，社区居委会作为“基层群众性自治组织”的地位不容质疑，这也为社区自治组织建设提供了最高的法律保障。但这一规定只具有原则性，缺乏可操作性。并未对社区居委会的自治领域、自治性质加以明确的限定或解释，如：社区居民“自我管理、自我服务、自我教育”的内涵及外延究竟是什么？社区居委会是基层政权的组织形式还是非政府的自治组织？社区居委会组织的行业性质是归于经济类还是社会或政治类？换句话说，究竟是一个经济自治体呢？还是社会自治体或政治自治体？社区居委会是不是法人组织？她是一种什么样的法人组织？对于此类问题，相关法律或没有规定，或虽有规定但非常模糊。法律规定的这种模糊性使得社区自治组织的建设实践显得非常混乱，也为政府行政权力的侵入留下了法律缝隙。

2、城市管理体制中的街居体制严重滞后于社会发展。街居体制是与我国高度集中统一的计划经济相适应的，并且是作为单位体制的一种辅助体制，起拾遗补缺的作用，与我国当前社会经济发展显得很不适用。而经过“两级政府、三级管理”的城市管理体制改革后的街道办事处地位更为尴尬：表现在：其一，城市管理重心的下移使得作为城市基层政府派出机构的街道办事处负有代表政府行使全方位的行政管理职能，负责本辖区的社会管理职能，但由于相应的权力为条条所分割，造成职、责、权、利不统一，不对称。其二，街道办事处全面负责社区建设与社区自治的管理事宜，但由于目前的现状，街道办事处不可能成为社区居民的代表，整合社区居民的利益和意志。其三，行使全方位的行政管理职能，负责本辖区的社会管理职能，使得街道办事处明显存在着政社不分的矛盾；其四，大部分城市的街道办事处还负责本辖区的经济发展职能，举办各种经济实体，存在着政企不分的矛盾。

3、社区自治与政府职能转变不同步。其一，社区自治的前提是政府的职能转变，政事分开、政社分开，将本应由社区自主和自决的功能交还社区，但目前政府职能的转变滞后于社区自治组织发展的需要，政府职能的转移尤其是权力下放还只是限定在行政系统内部，政府向社会放权、向社区放权、向民间组织放权的程度和范围都很不够。其二，社区自治不应该是单中心的，它是社区内各类组织和居民按自己的意愿做出有利社区公共利益的选择。也就是说，社区居民的自我组织、群众性组织（如社区准民间组织等）都应该作为社区的自治机构。但现实中，社区自治组织正在走向政府部门向基层延伸的行政性主体，表现为以居委会为单一中心组织、管理社区的一切活动，社区建设与治理完全是在政府的主导下，由社区居委会独家操办，其他群众性组织几乎没有或很少参与。即使社区居委会的独家操办也很少体现自治特点，而是仍沿袭传统定位和传统模式，即定位于街道办事处这一区政府派出机构的派出机构，采取传统的行政化运作模式。

二、社区参与存在的问题及成因分析

广泛的社区参与是一个直接决定社区建设与治理民主化程度的本质问题，它是社区建设的深厚基础，是实现社区建设由外源型行政推动向内源型自治发展的关键，也是社区建设长远发展的根本所在。

（一）社区参与存在问题面面观

从目前各地社区建设情况看，社区参与存在如下几方面问题：

1、社区参与不足，参与程度低。如：北京市的一项调查表明，当居民维护自己的权利不受侵犯或希望解决有关社区问题时，首选途径是向有关主管职能部门提出诉求，占56.3%，其次是利用私人关系，占15.6%，通过社区居委会这一社区群众性自治组织的仅占14.2%。对上海市南京东路街道社区的调查表明，50%的被调查居民从来没有参加过社区活动，在41%曾经参加过的居民中20.5%的人仅参加过1---3次。社区服务是一项民心工程，但居民对此项关乎自己切身利益的民心工程的参与也低得可怜，青岛的调查结果显示，社区居民经常参与社区服务中心活动的仅占2.8%，在本社区内开设的各种社区服务活动中积极参与的仅占18.7%，81.3%的人不常参见或从不参加。

2、参与范围有限，非政治性参与是目前居民参与的主要内容。居民参与的社区事务多与政治不沾边或关系不大，其参与项目大多是诸如打扫卫生、为民服务、组织治安联防队、动员捐衣捐被等，与老年人有关的保健健身性、文化娱乐性等非政治性活动成为目前社区居民参与的主要内容。而政治性参与基本限定在选举居委会和选举各级人大代表，前者主要由居民代表或户代表投票选举，且三年一次，参与规模不大，广泛性不足；后者也并非全体居民都参加，在单位登记为选民的居民，则不参加本社区的人大代表选举；对于社区公共事务和公益事业的决策和执行，对于社区建设与治理规划的制定与执行，对于政府的行政管理活动和公共服务的提供等则很少参与。

3、社区参与主体缺乏广泛性。北京市的一项调查结果显示，社区参与频度与年龄呈线性正相关，即：居民的年龄越大（主要是进入中年后），其社区参与频度越高。2000年6月上海市的一项调查表明，经常参与社区活动的人员中，离退休人员占70%，而青年人的参与程度普遍较低。青岛市的调查结果也表明，社区居民中的青年群体除非由社区居委会动员才会被动地参与一些活动，即使如此，也有的会以种种理由逃避参与社区公益活动。由此可见，当前社区参与主体缺乏明显的广泛性，参与的主体主要集中在中老年群体和家庭妇女群体。

4、社区单位参与社区活动积极性不高。社区参与是一个内涵和外延极其丰富的概念，显然不仅仅指居民参与，驻区单位组织及广大社会民间组织的参与是社区参与的一支重要力量。然而很多驻区单位的领导对社区建设工作视而不见，漠不关心，有些领导甚至将社区工作拒之门外。无论是效益好的还是效益差的，大多认为，社区建设既不会带来经济效益、相反又极有可能从他们身上“割肉”，而关心与支持社区建设也不会成为“政绩”。也就是说，驻社区单位的参与至今没有形成一种有效的利益机制，我们所提倡的社区与驻社区单位间实现“资源共享、共住共建”以及社区与单位的互利互惠，只是在个别地方形成了一种良性循环，大多地方只停留在口号上、原则上，并没有实质性的行动。在某些地方，社区与驻社区单位间的资源共享成了社区单享。驻社区单位参与的缺乏使得社区建设与治理所赖以的资源更加匮乏。

5、社区参与大多表现为被动式执行性参与。这种参与不是出于自愿、主动，而是在组织（主要是指政治组织）和社区工作人员的动员、劝诱、说服下的参与，其参与的形式主要是执行社区管理机构业已形成决定的事项，比如参加居委会组织的各类活动、开会听取居委会或街道有关本社区工作的通报、部署等，并不涉及社区公共事务的决策和社区公共权力的运行，居民在社区权力运作上缺少发言权。比如研究或通过某项社区事务，是召开全体居民会议，还是召开居民代表会议，或者是居民代表扩大会议，都由社区居委会决定，居民没有决定权。

（二）社区参与存在问题的成因分析

上述问题出现的原因主要有如下几个方面：

1、居民对社区居委会的认同程度低。由于社区居委会建设的行政化倾向严重，自治功能缺位，以及居委会对街道办事处的全面依赖，居民更倾向于将社区居委会视同于一级政府组织而不是自己的民间组织，更倾向于将其视为一个拿着政府薪俸的专业化行政组织而不是群众自我组织，从而导致居民对居委会持疏远态度，对居委会及其工作漠不关心。上海大规模调查结果显示，36.4%的居民表示不了解居委会工作，25.1%的居民不认识居委会主任，相当大的一部分人不把居委会认同于自己的组织，68.9%的居民不曾向居委会表达过个人的意见和建议，41.0%的居民不曾主动找过居委会。

2、缺乏一定的社区参与利益机制。农村社区自治组织建设之所以取得巨大成就，在于村民对社区建设的参与度极高，如村委会选举的参选率全国在90%以上，曾多次出现外出打工者集体包机回乡参加村委会选举的事例，并且村民在自治过程中表现出极大的积极性和创造性，如创造发明“海选”、流动票箱、秘密划票间、村务公开、村民理财小组、“四笔会签制度”等，其根本原因在于农村社区建设的好坏都关系到每个村民的切身利益，如村级经济的发展、土地承包、宅基地管理、公用水电等，村委会的选举直接关系到能否真正选出一个带领大家发家致富的带头人。而在城市社区，由于大部分居民工作不在社区，其经济收入来源并不在社区，充其量只是需要一个安定、清洁、便利的居住环境，因此，居民与社区建设的利益关系度不如村民与农村社区建设的利益关系度高。而老年人之所以比年轻人有更高的社区参与度，是因为老年人健康、娱乐、学习等切身利益与社区密切相关，与社区建设程度密切相关。对于社区单位来说，也同样缺乏参与社区建设的利益机制，社区建设从某种意义上说是利益由社区单享，而不是社区与社区单位共享。

3、缺乏正常和通畅的参与渠道，参与机制不完善。居民参与社区事务缺乏一套详细规范、操作性强的程序或规定作支撑，具有较大的随意性，使得参与渠道不通畅，参与机制不完善。现实中，是否能得到社区管理机构的邀请成为普通居民参与的主渠道。北京的一项调查显示，59.7%的居民认为，在有关社区事务管理中，街道和居委会从来没有邀请过自己参加，仅有10.5%的居民认为“受到过一些邀请”。从参与途径分析，居民缺乏通畅的参与渠道。常常是社区管理机构感到必要了，就召集居民来开会、布置、传达，或者是政府有关部门提出了要求，街道和社区居委会又赶快组织居民落实。而法定的居民自我组织如社区居民会议功能又极不完善，不能为居民群众提供正常的参与机会。

4、参与期望与参与现实之间的矛盾。上海市南京东路街道社区的调查表明，高达84.4%的居民愿意参加各项社区活动。北京市的调查也表明，69.8%的居民愿意每月抽出一定时间参加社区的公益活动。问题的关键在于居民期望参加的社区活动参加不了，比如对社区重大事务参与决策和管理、对社区权力的运作参与监督等，而社区管理机构提供给居民的多是居民或特定居民（青年）没有多大参与期望的项目。

三、民间组织参与社区建设程度低

民间组织按目前官方的界定包括社区团体（以下简称社团）和民办非企业单位（以下简称民非）两大类，具有非政府、公益性和非营利性等特征，它是承接政府和企事业转移剥离出来的社会职能和服务职能的主要载体，起到缓解社会冲突的中介作用。也就是说，当改革的深入发展使得单位外溢的社会职能（或政府不为、市场不能的职能）只能由民间组织来承担，由民间组织来提供社区公共服务、社区公益事业，作为社区居委会只应做社区公共事务和公益事业的组织与管理工作，而不是具体提供服务。但从目前社会民间组织的活动状况来看，由于社团基本上在社区以上层面构建，而民非明显地表现出公益不足的特征，因此，社团的活动很难沉到社区，民非对公益性的社区公共服务和公共事务则很少感兴趣。再加上由于社会民间组织自身发育不健全，发展缓慢，难以承接如此繁重的社会公共事务和公益服务，这样，本来应该是联结政府与社区居委会两大社区建设与治理结构性力量的民间组织则因为其活动区域远离社区而没能发挥其应有作用。

（一）民间组织发育不健全、发展缓慢的表现

1、总量不足，规模偏小。截止到2003年6月，青岛市正式登记的民间组织2942个，其中，社团952个，民非1990个。青岛市平均每2390人拥有一个民间组织，高于中国大陆地区每5264.5人拥有一个民间组织的比例，但明显低于发达国家水平，如美国每160人左右就有一个民间组织。青岛市国家举办的事业单位（6156个）是民非的三倍多；民非中平均拥有专职工作人员5.67个，明显低于事业单位平均26.3的职工人数；952个社团共有专职工作人员不到500人。

2、收入来源不稳定，总体经济状况不佳。在青岛市正式登记的民间组织中，民非年税前收入小于2万元的占43.75%，2—10万元的占37.5%，10—50万元的占15.6%，超过200万元占3.1%；前一年度收支情况，基本平衡的占22.8%，收大于支的占34.3%，支大于收的占42.9%；职工工资待遇与全额拨款事业单位职工比，差一些和差很多的占67.7%；60%民非没有为工作人员办理任何保险。社团中约有80%的税前收入小于2万元，收支平衡的占52.9%，收大于支与支大于收的各占23.5%。大多数民间组织没有产权属于自己的工作场所，靠租房或借用挂靠单位办公室开展工作。备案制民间组织经济状况更差，不少组织只有活动没有组织，没有挂靠单位，开展业务无办公场所、无收入来源。

3、公益不足，缺乏公信度。在青岛市，只有25%的社团和37.8%的民非曾经开展过不收费公益性活动，有相当多的民间组织打着公益旗号从事营利活动；只有15%的社团、17%的民办开展活动时有志愿者（义工）参与；一些政府部门、群团组织所建立的纯公益性志愿者组织，不仅上报的数字有水分，队伍不稳定，而且存在严重形式主义倾向，如市南区号称拥有11支志愿者队伍，但常常是需要的时候找不到人，不需要的时候全都来了。

4、优惠政策较少且落实难。民间组织是在国家机制、市场机制之外，以志愿求公益的非营利性组织，既缺乏利益驱动，又无法借助公共权力，只能以志愿求公益的形式实现非营利目标。因此，这类组织特别需要社会特别是政府的支持。但国家虽然从总体上支持民间组织的发展，也制定了一些优惠政策，但总体上说还很不够，尤其与国外相比还有很大的差距。如：《公益事业捐赠法》缺乏相应实施细则、配套措施，捐赠优惠政策绝无法落实；部分民办非企业单位可以同同类公办机构享受某些同等优惠政策，名曰优惠，实则非歧视；在青岛市，只有10.8%的民非获得过政府的资助和扶持，12.5%的社团获得过政府的资助。

（二）民间组织发育程度低、发展缓慢的成因分析

1、管理体制的某些方面过于严厉。目前实行的“双重管理原则”、“级别管理原则”、“非竞争管理原则”、“限制分支机构原则”是一种极为严厉、限制性极强的管理原则。“双重管理原则”要求民间组织必须通过业务主管单位、登记管理部门才能获得合法身份，与工商登记存在着明显差别。“级别管理原则”实际上将民间组织活动领域主要限于本级管理机构所属行政区域。“非竞争管理原则”既不利于民间组织数量增长，同时由于已获合法身份的民间组织事实上处于某种垄断地位，在缺乏竞争环境下民间组织往往失去创新的动力。社团不允许设立区域性分支机构，民非根本不允许设立分支机构，没有分支机构做依托民间组织业务开展难以向更大范围扩展。上述管理原则更多的是考虑管理机构的管理的方便与管理的实际能力，更多的考虑控制的需要，而非民间组织发展的需要。

2、门槛过高，致使众多民间组织无法通过合法登记。按照现行的管理制度，民间组织的设立至少要经过三道“门槛”：一是硬件条件“门槛”包括开办资金、活动场所、从业人员资格及其他条件；二是业务主管单位（挂靠单位）“门槛”，业务主管单位是否愿意作为民间组织主管单位在很大程度上取决于单位领导的偏好、是否愿意承担额外“责任”；三是级别“门槛”，有关法律法规规定县级以上民政部门才能作为民间组织登记管理部门，由于实行“非竞争原则”，一些主要活动于乡镇、街道、社区的民间组织不可能获得登记。比如，青岛市李沧区有100个民间组织无法通过登记成为合法的民间组织，只能通过青岛市民政部门自创的所谓“备案制度”予以备案，取得某种“合法外衣”。再如，青岛市摸底排查确定的民非有11234个，但通过合法登记的只有1990个，其中重要原因是“门槛”设置过高。

3、民间组织能力建设有待进一步加强。大多数民间组织经济状况不佳，资源动员能力较低，组织规模偏小，发展后劲不足。这与民间组织能力不足有直接关系，除少数民间组织注意机构健全、人才培养与引进、市场开拓外，大部分民间组织忽视自身能力建设，往往依赖一两个有政府背景、资金来源、掌握技术、善于交际或热心肠的人，或个别当前政府关注、有一定市场开展业务来维持组织运转，但组织缺乏可持续发展能力，常常是人在事存，人去事亡，很快陷入“休眠”状态。

4、良好公益环境、慈善氛围没有形成。计划经济形成的高度集中管理体制造成的强国家、弱社会格局，抑制了公民社会的发育；传统文化慈爱精神、公共意识的匮乏，导致公民对公益活动、非营利事业的低参与。尽管近年来，在党和政府的倡导下，及国家、市场、社会三元社会格局的初步形成，公民志愿参与意识有较大提高，但与发达国家比较，与社会需求比较，尚有较大差距。社会募捐常常是由于领导带头、组织发动形成的组织压力才得以进行，民政部门的慈善募捐是以摸奖形式、在很大程度上依靠心理得以进行，发起、举办民间组织的人很多是带着功利有时是露骨的营利动机，绝大多数民非认为民非的产权属于出资者所有。缺乏良好的公益氛围，民间组织的发展往往是畸形的，没有公益氛围、民间组织畸形发展加之监督约束机制的不健全，优惠政策是否要落实就成为问题。

四、社区服务存在的问题及成因分析

社区服务是社区建设的龙头，也是社区建设的基础，目前社区服务的龙头作用不突出，基础不牢固，矛盾和问题众多。

（一）社区服务存在问题面面观

1、社区服务中的福利性、公益性服务不足，难以为继；经营性服务猖獗，喧宾夺主。目前社区服务分为三大部分，即：面向老年人、残疾人、优抚对象等社会弱势群体提供的福利性、面向社区居民提供的公益性服务的便民利民服务和面向社区企事业单位和机关团体开展的双向服务。但从社区服务的发展过程看，纯福利性、无偿或低偿类服务项目比例明显降低，经营型、有偿性服务项目比例逐渐提高，经营型、有偿性服务项目已成为最重要部分。以北京市X街道社区服务中心为例，它所举办的无偿项目由开始的75%下降到36%，低偿项目由16.7%上升到21%，有偿经营项目由8.3%上升到43%。在青岛市的调查结果与北京的基本一致，社区服务中心的主要精力是放在创收上，即使如此，大部分的社区服务中心仍经营困难，入不敷出，自身生存能力严重不足。市北区社区服务中心三分之一可以为工作人员交保险费、按规定标准发放工资，三分之一可以为工作人员交保险费但工资只能发放规定标准的50%到70%，三分之一只能为工作人员发放部分工资（50%到70%）但交不起保险费。在市南区，接受我们调查的三个街道办事处领导一直认为，社区服务中心已成为街道办事处的一个包袱。目前社区服务中心的中心工作不是开展福利性、公益性服务项目，而是搞经营创收，无论是有偿的、还是低偿的，也无论是大还是小，只要有收益的项目，都可以打着社区服务的旗号搞起来。现实中，凡是社区服务中心能够维持正常开支的，都是经营性、营利性项目搞得好，有一定规模的；相反，则是很少或没有经营性、营利性项目，或者虽有但不够规模的，有相当多的社区服务中心甚至将政府投入的社区服务基本设施租赁出去搞经营。

2、专业化程度不高，服务质量不高。据1998年的统计，我国社区服务人员队伍中，专职服务人员575130人，兼职人员604560人，110多万社区服务队伍中专业技术人员只占10%（其中不乏兼职社区服务的），专业管理人员仅为6%。就是在国家办的和集体办社会福利事业单位的仅16万（分别是4.1万和11.8万）服务人员中，专业技术人员（有技术职称）的比例还不到5%。在青岛市，到2001年底，仅市南区就有社区服务专职管理和服务人员1.1万人，但直接从事社区服务工作的人员主要是由家庭妇女、离退休职工、下岗职工和有劳动能力的残疾人组成，整体素质不高，其专业人员和管理人员、专业技术人员的构成比例很低，基本属于劳务型的，提供的都是简单的劳力活动。对于像残疾人服务、弱智儿童服务、老年人服务、行为偏差者矫治服务、心理咨询与辅导、精神康复者服务与辅导、刑释人员矫治与辅导、单亲家庭辅等专业性、智力型的社区服务难以提供应有的高质量专业服务。

3、社区服务中心角色尴尬。目前我国城市社区服务基本上都是由市、区、街、居四级社区服务机构来运作的，对社区服务中心的定位一般是多功能综合性的服务事业单位。如青岛市的区级社区服务中心是一个副处级自收自支的事业单位，编制一般是10人左右；街道社区服务中心是一个正科级自收自支的事业单位，事业编制一般为5人，但目前大都存在超编现象。从现实来看，社区服务中心既有管理指导社区中的一般社区服务的职能，又自己提供服务，起示范作用，发挥辐射功能；其开办的服务项目既有福利性、公益性的，也有经营性、营利性的，同时还要动员和组织社区互助和志愿服务；其运行机制是复合式的，既有行政管理人员负责管理、审批一般的便民利民的网点、认证，还有社区工作者去推动、激励社区的互助和志愿性服务，还要按照政府的要求发放福利资助并提供福利性服务给孤寡老人、儿童等特殊弱势群体，还要由服务人员向社会居民提供收费的经营性服务，并用收费的盈利补贴福利项目的资金不足。因此，目前的社区服务中心既履行行政职能，又履行社会中介职能，还履行市场职能，集多重职能于一身；其组织性质和角色既是公共组织，又是中介组织，还是企业组织，集多重性质和多重角色于一身；其人员构成既有政府公务员，又有事业编制人员，还有企业编制人员和临时雇佣的打工者。在社区服务中心，我们看到了政企不分和政社不分。目前社区服务中心都面临着来自政府（以各种指标和计划构成的考核）、来自社区内群众（对福利性、公益性服务的日益增长）和来自中心人员（工资和待遇）等三重压力。对此，我们在调查中感受颇深，许多的社区服务工作人员对此反应强烈。

（二）社区服务存在问题的成因分析

1、社区服务概念不清、定性不准确。1992年中共中央、国务院的《关于加快第三产业发展的决定》和民政部等14部委联合的《关于加快发展社区服务业的意见》，以及在1994年民政部对社区服务的重新定位，都强调：社区服务具有双重属性，既是一项事业，又是一种产业。作为事业，是不以盈利为目的的专业性社会服务；作为产业，是一种特殊的第三产业，其特殊性主要表现在社会福利属性上。并要求社区服务按照社会化、产业化和法制化运作。但现实中，社区服务既包含福利性服务，又包含便民利民服务和社区与驻社区单位的双向服务，既有无偿的、福利性、公益性的服务，又有有偿的、经营性的服务；社区服务既要以维护和保障社区特殊困难群体和大多数居民的基本生活权益为出发点，强调其社会福利和公益属性，坚持把社会效益放在首位，防止为了片面追求经济效益而牺牲社会效益，又要保持社区服务业产值每年要以13.6%的速度增长；社区服务与社会服务、与商业服务、与第三产业的关系并没有规定。凡此种种，使社区概念和定性显得混乱不堪。社区服务概念不清，定性不准确，不仅造成了新的“政企不分、政社不分”，而且在实际运行中出现片面追求经济利益以及营利性服务，牺牲公共利益和公益性、福利性服务的现象。

2、缺乏科学分类。分类是管理的基础，只有科学的分类，才有科学的管理。社区服务管理上的混乱，营利性、有偿性的社区服务占据社区服务的主流，背离社区服务发展的宗旨，其根本原因在于对社区服务缺乏科学的分类。致使有偿的、无偿的、低偿的，福利性的、公益性的、互助志愿性的混在一起，“鱼龙混杂”，福利性、公益性的社区服务受到巨大的冲击和损害。

3、资源不足。目前社区服务的发展遭遇三大资源不足，一是资金不足，我们且不说经济落后地区没有足够的财力投入到社区服务中，即使在经济发达的沿海城市，也面临一个资金不足的问题。从全国来看，80年代我国社区福利费用占国民生产总值的比例为0.05—0.06%，而90年代则下降为0.04%；各地在社区服务初期政府通过投入资金和基础设施启动后，后期的投入明显减少，以至于部分街道办事处甚至区政府将社区服务中心视为包袱。在社区服务开展所需经费中，发达国家政府的投入一般占服务资金构成的50%以上，而我国目前政府的投入最多占30%，虽然我们不能对数字简单的类比，但基于政府的社会责任和功能，政府的资金投入显然与其所负的责任和具有的功能不相符。二是人力资源的不足，1998年的统计数字我国有专兼职社区服务人员约120万人，每万人中不足10人；志愿者组织达到55200多个，志愿者人数发展到5476790人，每万人中约有42人。即使在青岛市市南区这样社区服务发展较好的城区，截止2001年底，专业社区服务人员每万人中只有50人，社区志愿者每万人中只有200人。而加拿大全国现有3000万人口，有志愿者1300万人，占全国人口总数大于30%，美国的社区志愿者1990年已达到9840万人，占成年人口总数的54%。同时我国的社区服务从业人员普遍存在着素质低下、专业化水平不高的问题。三是政策资源不足。总的说来社区服务缺乏足够的政策支持；现有相关的减免税政策笼统、不详细，缺乏可操作性；各种政策之间矛盾、冲突严重，没有有效衔接，缺乏统一（如民政、工商、税务、物价以及教育、城建、环卫、卫生等）。

第三部分构建适合我国国情的现代社区治理模式

社区建设是一个系统工程，它涉及到我国城市管理体制、民主政治建设、公共服务的供给与运行以及社会稳定与发展，更涉及到政府、市场和社会三元结构的关系调整等，因此必须通盘考虑，整体规划。

一、强化社区建设的现实基础和理论基础

（一）打牢社区建设的现实基础。在中国，政府与社会关系问题经过建国以来50多年的演变，权力格局发生了巨大的变化，长达30年的强政府、弱社会的固定模式，随着20世纪80年代改革开放的启动和进程被逐步打破，并发生了根本性的变化，政府开始还权于社会，社会逐渐走向独立与自治，这就为我国社区建设打下了坚实的现实基础。下一步应重点在以下几个方面加以强化：

1、坚持“小政府、大社会”不变的改革方向。我国行政体制与机构改革与发展的现实已证明，“小政府、大社会”模式是不变的政府改革方向，我国五次机构改革无不以此为目标。应进一步树立小政府、有限政府的理念，坚定不移地进行职能转变；要突破政府职能和权力只在行政机关内部上下转移的框架，实行管理重心、权力向社会、社区和民间组织转移；要切实改革行政审批制度，树立政府就是服务的基本理念，强化政府的服务功能；缩减机构和人员编制，确立政府对社会的管理有所为、有所不为的方针；要按照“小政府、大社会”的思路重新构筑政府与企业事业、政府与社会、社区的合理性关系，并用法律的刚性加以明确规定。

2、强化公民意识，培育公民社会。适应市场经济的不断深化、经济全球化浪潮以及我国加入WTO的形势要求，加强社会力量和社会资本的培育和发展，。一要加强以村民自治和社区居民自治为具体内容的城乡社区自治建设，积极培育和发展以自治性和自主性为典型特征的社会民间组织；二要充分尊重和保障个人的权利，彻底从过去那种每个人从生老病死到就业、消费、休息、迁移、思想、阅读、交往、表达等等一切全都处于政府的严厉控制之下的境况中走出来，进一步解放思想，使人们享有充分的言论自由和隐私权，在就业或择业，消费、福利、社会保障、迁徙等方面也能够享有较大的自由；三要造就新型社会主义合格公民，积极组织公共生活和集团生活，改造国民向上臣服以及惯于接受的传统“子民”心理，树立公共意识、公德观念、法治观念和民主法制观念等，全面提高人的素质。公民意识体现在社区就是居民的社区意识，只要有了现代公民和公民意识，居民才会有真正的社区意识，才会真正认识和理解“社区是我家”的公共意义，才会产生社区的认同感、归属感和亲和力，才会真正实现社区自治。

3、强化社区功能，培育社区精神。一要加大以建立和完善现代企业制度为目标的经济改革步伐，全面启动和推进以教育、科技、文化卫生为主体的事业单位制度改革，彻底打破资源封锁的单位体制堡垒，促进社会资源的市场化配置，促使社会资源由单位整合模式向社区整合模式转变；二要适应形势发展的需要，适应人们由“单位人”属性向“社会人”属性转变和过渡的需要，适应人们的思想观念、价值观念、生活方式、行为方式和社会需要趋向多元化的需求，加强社区功能建设，促使社区发育成熟，使之不仅能够承接企业、事业以及政府所转移出来的、沉落到社区的大量社会服务、社会保障与社会管理职能，而且能够为居民群众生活质量的提高、人的现代化提供可靠的社会支持，能够充分提供社会保障、社会安全以及其它公共服务，同时也能够实现社区作为他们参与政治、参与各种社会事务、实现不同社会价值的基础平台。

4、借鉴西方改革实践的经验。20世纪70年代末以来，西方发达国家以“撒切尔革命”、“里根主义”为先导掀起了一场风起云涌的改革浪潮，这场改革引发了公共行政领域里的一场深刻而全面的革命，传统的、以科层制为主框架的政府治理模式受到了前所未有的挑战。通过民营化、权力下放、机构分解与精简、导入市场机制、大量引入企业管理技术与手段，涤荡着传统公共行政理念，改造着公共行政作业流程，努力塑造“企业家政府”，追求“市场导向型公共行政”。1997年英国首相布莱尔执政以来，“第三条道路”又成为西方政坛的时髦口号。“第三条道路”理论认为，倡导国家干预和福利制度的社会民主主义和推崇市场和个人本位的新自由主义都过于狭隘片面，无法给今天的世界提供一个解决问题的清单。解决问题的方法必须突破这两种模式和思路，而寻求新的道路。它在国家与社会关系以及政府如何进行管理的问题上所持的主要观点就是：应寻求一种把国家、市场以及公民社会结合在一起的新型关系。因此，“第三条道路”针对社会的过度原子化状态，提出了要建立合作包容型的新社会关系，即在尊重个人价值的基础上，倡导建立共同体意识，使每个人、每个团体都积极参与到社会之中。提出要在实践上避免国家/市民社会的“两元对立”，应当建立政府与社会之间的合作互动关系，培养公民精神，鼓励公民对政治生活的积极参与，发挥民间组织的主动性，使它们承担起更多的职能，参与政府的有关决策。而对政府则要进行民主化，促进其向透明、法治、高效、负责的方向转变。

充分借鉴和吸纳西方国家改革实践的经验，这是一个唯物主义者所应有的态度，因为那也是人类社会所共有的财富，当然，我们不应该全盘照般照抄，而应该按照毛泽东同志所说的“剔除其糟粕，吸收其精华”。

（二）打造全新的社区建设理论基础

1、打破传统的国家（政府）与社会二元分离和对抗，构筑政府与社会的协商与合作关系。

国家与社会是一对相互联系的历史范畴，国家主要是指国家机构，这里只要是指政府，是从政治含义来看的；而社会则是与国家相对应的概念，是指独立于国家机构的、不受国家直接控制的非官方的自治领域。自政治学诞生以来，国家与社会的关系问题一直是人们研究、争论的一大热点，分歧焦点在于到底是国家决定社会还是社会决定国家，各国社会治理结构的确立也是以此为基础。

强调“国家至上论”则形成以国家为中心的“强政府——弱社会”模式，它强调或信奉政府行政权力至高无上和绝对支配地位，认为政府行政权力应当无所不在、无所不能，政府作为组织与管理经济生活、政治生活和社会生活等的唯一主体，强调行政权力体系在经济与社会发展中资源配置的绝对支配地位，排斥非政府组织或民间组织在经济、政治与社会发展等各方面的应有地位、能力和作用的，各种社会群体和利益组织都被纳入政府体制，成为政府管理社会的工具和手段。社会群体和利益组织在政府经济政策的制定过程中，很少能参与决策，它们只能是政府决策的执行者。这种模式的典型特征是行政全能主义，政府是无限的、全能的。

强调“社会至上论”则形成以社会为中心的“强社会——弱政府”模式，它强调政府是必要的邪恶，“管得少的政府就是最好的政府”，政府只应当代充当“守夜人”、游戏规则的制定者和裁判员，政府只应掌舵而不应划浆，充分尊重非政府组织的功能作用并予以积极扶持的，社会利益组织则以政府对立面出现的，它们也参与政府经济政策的制定，但更多任务是抵制政府对社会领域的侵犯，限制政府的活动范围。其典型特征是社会充分自治。

我们要从理论上冲破上述两个关于国家与社会关系的经典模式，打破了传统国家与社会的分离和对抗，要强调与积极倡导政府与社会的有效合作；要承认政府与社会之间存在一个公私混合领域的中介层面，承认在传统公共领域与私人领域之间存在着一个由社会组织组成的、起中介作用的中间领域，如“第三域”、“非政府公共组织”、“民间组织”、“市民社会（或公民社会）”等；重视和发挥中介组织的存在国家与社会的交流、互动与合作方面的桥梁和纽带作用。

2、打破非政府即市场、非市场即政府的政府与市场二元对立，建立健全中间调节机制。

政府机制与市场机制是社会资源配置的两大基础机制，对于政府与市场的关系问题争论由来已久，其分歧的焦点集中在一点：政府至上还是市场至上，要么主张自由市场的经济模式，市场机制作为资源配置的唯一形式；要么主张政府计划的经济模式，政府机制作为资源配置的唯一形式。二者之间是非政府即市场、非市场即政府的不可调和的关系。但各国的改革实践和社会经济的发展证明，政府机制与市场机制都存在着自身难以逾越、难以克服的障碍或缺陷，即：市场存在着失灵，政府也同样存在着失灵。因此，当今的学者已不再纠缠于市场和政府哪一个至上的问题，而是将注意力转移到如何寻求新的途径，使两者实现最佳结合。这就是主张在政府与市场之外引入“第三只手”——中间调节机制，并以此构建政府、市场、社会三元结构。

在政府、市场、社会三元结构中，政府机制、市场机制和社会中间调节机制各有分工，市场的原则是追求利益的最大化，利益最大化，一方面使政府能获得更多的税收，另一方面使政府通过投资规模的扩大为社会提供更多的就业机会。社会则应体现以人为本的原则，追求和培育博爱互助扶贫助困的精神，这是人类这一超有机体在选择市场机制之后，对其负面后果的自我修复。社会作为市场劳动力供给的蓄水池，既分享市场发展的快乐，也承受竞争失败的痛苦。政府的职责是服务，即通过监督、调整市场规划和稳定秩序为市场服务，通过国民收入的再分配为社会服务。因此，政府、市场与社会三元一体关系的维持不可能是暂时的阶段性的，而是长期的基本稳定的关系。

在政府、市场与社会的关系上，我们主张：市场经济领域能自行解决的事务由市场解决；市场解决不了的可以由社会组织（中间调节机制）进行调整；社会组织也解决不了的再有国家干预。这实际意味着：涉及政府与私人经济的关系时，经济上的个人责任与协作优先于政府责任，只有当私人经济没有能力有序高效地完成某一任务时，国家对经济的调控才作为最后手段或者作为备用力量予以考虑；在涉及各种组织之间的分工时，如社区、地方社团和协会的自我行政管理工作同样优先于政府行政管理。虽然它们之间的界限或分工是受客观条件限制的，也是随着实践需要不断变化的，因而三者之间的理想分工是无法用一个明确的标准来划分的，也不应当有这样一套理论来做出固定的界分。不过，我们可以明确的一点是，“一个健全的市场、自主的社会和强大的政府”才是我们追求的目标，而不是偏废任何一方。

3、打破传统的公共行政等同于政府行政、政府是提供公共服务与公共物品唯一乃至最佳机制、政府应垄断公共事务的狭隘陈旧观念，树立一种更民主、更开放、服务型的公共行政理念，建立更为完善、科学、全新的公共行政知识体系。

我们认为：公共行政是凭借公共权威而对公共事务的组织与管理，而公共权威的获得可以是世袭的，可以是神授的，可以是暴力的，也可以是基于民意的，可以是委托的。因此，公共行政既包括政府公共行政，又包括非政府公共行政，是政府公共行政与非政府公共行政的有机统一体；政府仍然是提供公共物品的主要机制，但不是唯一机制，在某些方面，也不一定是最佳机制；在现实中，众多的公共企事业组织、基层自治组织、社团组织、志愿者组织等非政府公共组织也在从事公益性活动、提供大量公共物品与公共服务，甚至工商企业和个人也有可能通过政府的授权委托而从事公共物品的提供，从事公共服务，这些都属于非政府公共行政的范畴，是对政府公共行政的重要补充；新的公共行政知识体系的建立为将市场机制和社会机制引入到公共服务、公共产品的生产和提供、引入到公共事务的组织与管理中提供了坚实的理论基础。

4、实现从管理到治理的转变。西方国家的政府改革的一个重要成果是催生了治理理论的诞生和发展。治理理论是20世纪90年代以来对每一个正在改革的国家和地区，甚至对整个世界（包括联合国组织）产生重大影响的一个理论流派，无论其作为分析工具，还是作为价值取向，都广泛地应用于政治、经济、社会等各个领域。以致于CGG（CommissiononGlobalGovernance）主席ShridathRamphal断言21世纪是“善治的世纪”（Bettergovernancefor21Century）。

（1）依据治理理论，我们应树立全新的治理理念：

树立治理理念。现代的治理理念区别于传统的统治理念，治理理念和治理理论的提供，就是试图通过构建政治国家与公民社会合作、政府与非政府合作、公共机构与私人机构合作、强制与自愿合作的社会治理机制，来弥补政府能力不足及其缺陷，弥补市场机制缺陷，解决政府失灵和市场失灵，进而达到和促成以官民合作为特征的“善治”。

树立创新理念。“如果说民主政治制度的建立是人类历史上第一次最伟大的制度革命，那么Governance的出现就是对民主制度的深刻革命”。治理理论使社会治理彻底走出了非政府即市场或非市场即政府的非此即被的狭隘意识，陈旧观念，为整个人类社会的良好治理（善治）扩展了空间，提供了更多的选择；同时，治理强调多方治理主体的精诚合作，更多重视技术性因素，从而远离意识形态，使治理保持中性色彩，治理不是管理，治理是对管理的替代，因为管理总是一定国家形态的管理。

树立社会理念。治理不是一个制度性、行政性的概念，而是一个社会性概念，它不仅反映在适应范围的广泛，如公司需要治理、政府需要治理、社区需要治理、国家需要治理，甚至世界也需要治理，治理的边界应是全社会、全人类；而且反映了社会自主地位的提升，治理理论产生依赖于发达的公民社会这一坚实的社会基础，或者说治理产生于公民社会，因而，社会自治、民众自治生存和发展空间的扩大，不仅是治理的现实基础，也是治理的终极目标。

树立互动理念。治理结构的组织网络迥然不同于管理网络，管理网络则是一种按照责任进行层次划分的分工网络，它更多的强调上下节制，更多的强盗指挥与服从；治理网络是一种互动的组织网络结构，是指所有参与者的自主性网络，这一自主性网络在某个特定的领域中，各种社会组织与政府进行合作，分担政府的行政管理责任，共同治理。由于这种互动性和自主性，使得治理决策和实施的全过程拥有了充分的民意基础，所以治理更能体现公开、公平和公正，同样也能对国家公共权力进行有效的限制和制约。

（2）充分认识和把握传统统治与现代治理之间的基本区别：

其一，治理也需要权威，但这个权威并非一定是政府机关，而统治的权威则必定是政府。治理的主体可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。从现代的公司到大学以及基层的社区，如果要高效而有序地运行，可以没有政府的统治，但不能没有治理。

其二，在管理过程中，政府统治的权力运行方向总是自上而下的，依靠政府所具有的强势政治权威，通过发号施令，制定并执行政策，对社会公共事务实行单一向度管理；治理则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系，确定认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理，因而，其权力向度是多元的、相互的。

（3）加强与全新治理理念相配套的机制建设。

一要建立健全服务机制。政府的价值选择无论是统治还是管理，其基本的理论是控制，而治理方式则完全以服务替代了控制。而治理结构是一个由各成员平等加入的共同体，共同体除了成员的利益外没有其他利益，它以成员的利益为宗旨，是一个完全服务的组织。因此，要建立健全服务机制，将作为利益共同体的治理结构建成一个完全的服务机构，其工作就是服务。通过服务机制的建立，消除组织内部一切可能存在的控制与反控制、争夺和反争夺，强调成员之间的合作与协商；消除各种形式的信息不对称现象，强调各成员在体系中能够完全、完整地占有信息。服务机制的建立不仅从微观上反映出当今政府的价值趋向，而且从宏观上体现了国家与社会关系的根本转变。

二要建立健全协调机制。现代市场经济的发展，使得公共政策逐渐取代政府规制成为当今社会公共部门介入社会经济生活和社会生活的主要方式，要积极适应这种发展趋势，放松政府规制，建立健全协调机制，用协调取代结构规制和行为规制；要重视协调在公共政策制定与执行中的运用，重视协调方式、方法与技术的开发等。

三要建立健全回应机制。通过建立健全回应机制，实质上是增进公共事务的回应性，强调治理的互动性，这样，不仅能够使政府对民众的主张做出迅速的反应，以真正的、及时的代表民意，而且能够跟踪决策实施过程，对决策的有效性和合法性的评估和衡量做出及时反馈，以修订和改进决策，同时更好地促进公民参与。

只有建立健全上述配套机制，并以法律的刚性加以保障，才能完成治理由理想到现实、由理论到实践的转变。

二、构建适合我国国情的现代社区治理模式

各国的改革实践和理论的发展已经彻底抛弃了传统的“强政府、弱社会”或“强社会、弱政府”的治理模式，我们的现实选择是构建适合我国目前国情的“强政府、强社会”治理模式。

所谓“强政府”是指在社区建设与治理中，政府应发挥主导作用。

从世界范围看，政府在社区建设与治理中发挥着无可替代的作用，如在美国的历史舞台上，其城市社区建设主要有三大角色，即政府、营利部门和非营利部门。营利部门主要致力于经济的发展，非营利部门主要致力于社会服务和管理，政府则在这两者之间，站在更高层次上通过政策调节、制定法律和财政扶持来实施宏观调控和宏观管理，政府相对超然于市场和社会。对于社区来说，政府主要是制定社区发展的政策和运作法规，采取财政支持的举措，并实施对非营利部门的管理和考核，以制度和政策以及奖励等办法来增强非营利部门的责任感和使命感。美国城市社区建设所需要的资金是庞大的，其中70%左右是政府财政资助，30%左右是通过服务和社区捐赠所得。政府财政的大量投入，使得社区自治组织和非政府组织有足够的资源去从事社区公共服务和公益事业，再加上有效的运行机制，使美国城市社区建设得以蓬勃发展，为社区持续稳定起到了积极作用。

从我国来说，社区建设与社区治理是由政府倡导、发动和运行的，体现出了强烈的“行政化主导”和“行政化推动”的特色，社区建设与治理之所以取得举世瞩目的成就，社区建设与治理每前进一步，都是与政府“主导”“推动”分不开的。社区建设与治理离不开政府，这一在世界范围内形成共识，那种试图以“政社分开”为借口，放弃政府的社会管理、社会服务职能，把沉重的社会负担全部推向社区政府作壁上观的想法和做法是要不得的。对此，我们无须再加讨论。问题的关键不在于社区建设和治理要不要政府这一结构性力量，而在于政府在社区建设和治理中应该承担怎样的职能，发挥什么样的主导作用，换句话说，政府在社区建设和治理中功能如何定位，角色如何确定。

我们认为，政府在社区建设与治理中的主导作用具体体现在：一是制定社区建设与治理的法律法规和政策；制定社区建设与治理的宏观规划；负责社区建设与治理的宏观管理和监督；指导社区自治机构在法律范围内、在党的领导下自主组织与管理社区公共事务与公益事业；对社区建设与治理提供足够的财政支持；积极培育和发展社会民间组织和社区民间组织发展，引导社会民间组织和社区民间组织从事社区公共事务和公共服务；综合协调社会各种力量参与社区建设与治理等。

所谓“强社会”是指在社区建设与治理中，社区自治组织在党的领导下、在政府的指导下，在法律的范围内自我组织和管理社区公共事务和公益事业，真正做到“自我管理、自我教育、自我约束”。具体体现在：社区自治组织拥有对社区公共事务和公益事业的充分决策权和组织管理权、自治章程和居民公约的制定权（自治立法权）、充分的人事权、社区公共财政权、对不合理的行政摊派的拒绝权；由民间组织或其他机构来提供社区公共服务和公共物品，而不是由社区居委会等群众自治机构来提供。

作为“强政府、强社会”模式中的“强政府”与“强社会”不是彼此独立分离的，而是有机联系、相互合作、不可分割的统一体。实际上，我国的各地的社区建设、社区治理的实践，基本上沿着自上而下的行政建设和自下而上的自治建设始终是同时推进的，二者构成整个社区建设与治理进程中的两大不可或缺的结构性力量。行政建设体现在社区治理中的“行政化主导”与“行政性推动”，自治建设是一个社区治理的社会化过程，体现在“社会化发育”与“社区化参与”，整个社区建设与治理便是在行政化与社会化两个目标、两种机制的互动、互补与不断调和协调的过程。也就是说是按照“强政府、强社会”模式在进行社区建设与治理，但各地的实践结果却并不理想，造成政府与社会自治体双方的处境困难、尴尬。究其原因就在于把“强政府”与“强社会”割裂开来，形成两张皮，或者是只强调强国家，并试图将社会自治体纳入到行政体系使之成为准行政的分支机构；或者只强调强社会，并试图将社会自治体游离于行政体系之外。“强国家”与“强社会”之间缺乏有效衔接，也就是说社区建设与治理的两大结构性力量之间缺少有效的“链合”，缺少一个沟通的桥梁和纽带，缺少一个有机的转换机制。

我们认为，社区建设要解决的真正的问题不是所谓行政化还是自治化的矛盾，而是如何在分别加强社区行政力量建设以及进一步培育社区自治力量的基础上，使两种力量在发育中的社区里得到整合。因此，目前社区建设、社区治理的关键在于寻求一个桥梁、纽带，一个有机的转换机制，实现两大力量间的有效“链合”，这是至关重要的，是实现“强政府、强社会”模式的根本所在，也是实现社区善治的根本所在。而这一桥梁、纽带和有机转换机制就是充分发育的社会民间组织和社区民间组织。只有充分发育的社会民间组织和社区民间组织，才能承接政府不能、市场不为的公共服务，才能起到对政府是群众利益的代言人、对群众是政府政策的宣传者和执行者、对政府与公众是二者沟通的桥梁和纽带的作用；才能将社区自治机构从繁重的事务性中解脱出来，专心组织和管理社区自治事务；才能充分发挥政府和社区自治体这两大结构性力量，促进社区建设的发展，实现社区善治。

“强政府、与强社会”治理模式并不因为加强社区行政力量建设而包办社区，也不因为积极培育社区自治力量而搞无政府主义，而是在分清政府与社区自治体功能的基础上，通过民间组织这有机的转换机制，实现两大结构性力量在社区层面的相互合作。它既从理论上克服了“政府的作用只是阶段性地引导、扶持和前期启动性投入，一旦社区自治组织培育成熟，政府的作用就将逐渐撤出，否则，政府干预过多、管理过细，不符合小政府大社会的发展方向”的错误观念，也从实践上纠正了政府包办社区建设与治理而导致社区自治功能缺位、自治权力缺失现象和过分强调社区自治而忽视甚至不要党的领导、不要政府指导和不按法律行事的社区无政府主义倾向；更从理论与实践两个层面理顺了政府与社区的关系，即：政府主导而不是包办；政府指导、帮助而不是领导；政府支持、资助而不是不管不问，坐壁上观。

第四部分实现“强政府、强社会”社区治理模式的途径选择

一、提高各级党政领导对社区建设与社区治理的重视程度

（一）从思想上高度重视社区建设

从理论意义分析，社区是社会的最基本单元，是社会的细胞，在当今世界范围内，社区这个社会细胞已成为全球社会公共管理的基本单位，成为全球政府实现治道变革的重要平台。它是以社区自治、公民参与为鲜明特征，展示着与单一权力的公共行政彻底决裂的新型的社会网络管理体系，在公共服务要么走向市场、要么依赖政府这两个对立方向中，提供了第三种选择。在社区这个层面，充分利用社区资源，逐步构建以公民为主体的新型公共管理的架构，最终实现政府、市场和社区相互信任、相互依赖、相互作用、相互制衡的理想社会状态。从现实意义看，西方发达国家和我国的社区建设实践已经证明：社区建设对于推动经济与社会的协调和持续发展、加快政治民主化进程、提高社区生活质量、化解社会矛盾维护社会稳定、提升城市社会管理水平、实现社会经济可持续发展都有着广泛的现实意义。从这个意义上讲，社区建设与治理已成为我国当前城市政治文明建设、物质文明建设、精神文明建设和制度文明建设的现实基础平台，是管理就是服务、领导就是服务、政府就是服务，以及实现建设服务型政府的现实依据，因此，各级党政领导应首先从思想上高度重视社区建设与治理工作，应象重视经济工作那样重视社区建设，象重视个私经济发展那样重视社区发展。

（二）建立健全社区建设的领导机构

青岛和上海等地的经验表明，我国的社区建设与治理离不开党和政府的领导。要真正发挥党和政府的领导作用，必须建立健全社区建设的领导机构，也就是说，在市一级组建直接由市委书记或市长亲自挂帅的市社区建设指导委员会（或称社区建设协调委员会），在区一级成立由党政一把手任主任的区社区建设指导委员会，实施“一把手工程”，全面负责社区建设的领导、组织、协调、规划等工作，并授予足够的权限使之能够有效协调和整合社会各方面资源和力量，尤其是能够协调和整合政府各有关部门的资源和力量；组建全市社区建设与治理专家咨询委员会（或专家顾问小组），对社区建设中的重大理论问题和现实问题定期进行研讨，为党委和政府的决策提供咨询甚至参与决策当中。

（三）加大财政对社区建设的扶持力度

政府对社区建设的主导作用不仅体现在领导重视、组织建设、责任机制和政策扶持上，更重要的是体现在资金、设施支持和财政预算上，各级政府应将社区建设与治理所需费用列入财政预算，并应在现有投入的基础上保持逐年增长。比如，在有条件的经济发达城市，应将政府财政投入所占社区服务资金中的比例逐步提高到50%，对于经济欠发达地区应将政府财政投入所占比例提高到30%。这不仅是公共财政的职能所决定的，而且也是社会经济发展、居民群众日益增长的物质文化和精神文化生活的现实需要所决定的。

二、大胆改革城市社会管理体制，推动街道体制向社区体制转换，构筑新型社会管理模式

我国的社区建设是从改革城市街居管理体制开始的，上海市最早实行“两级政府、三级管理”的城市管理体制，后来发展到“两级政府、三级管理、四级网络”的管理体制，但这种改革仅仅局限于政府体系内部，是科层制行政组织体制适应社会发展的自我调整，具有纵向单一（市—区—街—居）行政推动且条块分割的特征，这种改革以市、区、街、居的职能界定为主线，以管理重心下移、权随责走、费随事转为内容，强调条块结合、以块为主，但结果是作为区政府派出机构的街道办事处在社区建设和城市基层管理中的功能和地位日益突出，致使其发挥了相当于一级政府功能，虽然在加强城市基层管理、维护社会稳定方面发挥了积极作用，但这是以增加城市政府层级设置、膨胀政府规模、增大政府财政支出为代价，也加强了社区居委会对街道的依赖，导致了社区居委会日益成为街道办事处的“腿”和“脚”。而这显然与我们所倡导的“小政府、大社会”范式不相符，也背离了社区建设与治理的目标。因此要真正加强社区建设与治理工作，其核心问题还是要从城市管理体制改革入手，体制问题才是根本问题。

（一）改组城市街道办事处，实行社区体制

城市的街居体制是我国计划经济体制下的产物，虽经改革开放后20多年来的发展变迁，发生了很大的变化，但总的说来，街居体制尤其是作为区政府派出机构的街道办事处体制以与现实的发展极不适用。各地在不同程度上对街道办事处进行了改革探索，基本可以划分两大模式，一是上海模式，上海模式基本是将街道办事处作为一级政府加以改组，从强化街道办事处职、责、权、利入手，实现从专业条线管理为主向条块结合、以块为主的转变。一是青岛和南京模式，青岛和南京模式的基本特征是实现在街道层面的政府行政职能和社会管理职能的分离，并进行了在街道层面建设大社区、实行大社区自治的试点（青岛的浮山后社区和南京的淮海路社区）。

我们认为，上海模式不仅与我国社会经济发展的方向不相符，与社区建设与治理的初衷不相符，而且也不符合国际城市管理中最多只设两级政府的做法，更为关键的是，这种模式其落脚点是在于控制而非聚合，在短时期内可能发挥作用，但长期下去，就会产生矛盾和摩擦。因此，上海模式不是我们理性和现实的选择。

青岛和南京模式可以说代表着未来城市管理的基本走向，代表着社区体制对街居体制的替代，应作为我国城市管理体制改革的方向。

青岛和南京模式（以浮山后社区和淮海路社区为例）的基本做法是，改组街道党委为社区党工委，作为区委在社区的派出机构，是社区内多种组织和各项工作的领导核心，对地区性、社会性、公益性工作负全面责任；取消街道办事处，成立社区行政事务受理中心，履行本社区的行政管理职能，由区政府各职能部门的派出人员组成；选举产生社区代表会议及社区委员会作为社区自治工作体系，承办区政府交办事项、接受社区党工委的领导、负责社区内公共事务和公益事业的组织与管理，负责社区内自治事项的决策和执行，社区委员会是社区代表会议的常设理事机构；社区服务中心具体负责社区服务事项。这样，从体制上完成了由街居体制向社区体制的过渡。

（二）切实转变政府职能

就社区建设来说，政府职能转变是改革城市管理体制的关键。政府职能转变首要的问题是理清行政事务和社区自治事务、政府委托事务和社区自治事务的边界；其次要本着职、责、权、利统一的原则，该由社会行使的职能交还给民间组织、社区自治组织等社会组织形势，政府职能转移、权力下放不仅意味着权力仅仅在政府系统内部流动，更重要的是权力在政府内外部的流动。

因此，在没有实现街居体制向社区体制过渡的城市或城区，对于街道来说，转变职能首先在于清理街道的经济职能，将街道办事处与所属企业脱钩，实行人、财、物彻底分开，街道办事处不再负责本辖区的经济发展与建设职能，不再直接从事经营活动；其次是清理街道层面的政府职能，成立街道行政事务受理中心，专门履行本辖区的行政事务，街道行政事务受理中心人员实行由区政府各职能部门派出制度；这样，街道办事处的工作重点就由抓经济工作搞“创收”和履行繁杂、并处于条条分割状态的行政事务转到具体负责本辖区内的公共事务和公益事业的组织与管理上来，从而为街道体制向社区体制过渡打下坚实基础。

三、加强社区自治组织建设，落实社区自治权力

社区自治组织是社区建设的重要内容，也是社区建设与治理的载体，同时也社区体制真正确立的关键，因此，社区自治组织建设的成功与否在一定程度上决定了社区建设的成败。而组织建设又是以落实相应权力为前提和基础，只有切实落实自治权力，才能从根本上保证社区自治组织建设健康进行，才能保证社区自治的“自治性”。

（一）确立社区居委会的“自治法人”地位

我国“宪法”和“居组法”都规定了“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，也就是从法律上承认了社区居委会的自治地位，但却并没有确定她是属于基层政权的组织形式还是非政府的自治组织形式？其行业性质是一个经济自治体还是社会自治体或政治自治体？也没有规定是不是法人组织？她是一种什么样的法人组织？我们认为，鉴于目前村民委员会和社区居委会已成为现实中的民事诉讼主体（这在村民委员会表现的尤甚），尽快确立其法人地位势在必行。由于社区自治组织显然在从事组织与管理公共事务和公益事业，提供公共服务，是属于非政府公共组织，因此，她应该属于公法人或公务法人范畴，（法国和日本对从事公共服务和公益事业的组织称为公法人或公务法人），我们没有公法人和公务法人的称谓，而是采取机关法人、企业法人、事业法人、社团法人和民办非企业法人单列的分类法，有鉴于此，我们建议先将我国城乡社区自治组织确定为“自治法人”（可将社团法人并入其中），待时机成熟，可以将政府机关法人、社团法人、事业法人、自治法人统称为公法人或公务法人。在实行大社区（以街道层面设置的社区）的地方，也应确认社区委员会的“自治法人”地位。

（二）通过组织创新，建立社区自治组织体系

从世界范围看，社区自治组织设置并没有固定的模式，也没有一个模式可以放之四海而皆准的，各国根据自己的国情创造出了种类繁多、形式多样的模式；在我国，随着社区建设的推进，社区自治组织建设也有不同的样式，都在实践中取得了很好的效果。问题的关键不在于组织是按照什么原则（如议行分设、议行合一）、按照什么模式来设置，关键的问题是：能否保证自治组织在法律框架下实现充分自治；能否为居民的参与提供广泛而畅通的渠道；能否真正整合和体现社区居民的意志；能否真正起到沟通政府与社区居民的桥梁和纽带作用。我们认为，只要按照上述四项标准建立起来的自制组织都将是有效的、可行的，也应该提倡在坚持上述四项标准的前提下，大胆进行自治组织设置的创新。

对于目前我国大部分城市社区自治组织按照“议行分设”原则来设置的做法，我们应予以正确评价和充分肯定。作为一种制度安排，各地的社区组织建设由原来的“议行合一”改为“议行分设”，既体现了制度创新，又具有理性价值和现实价值。原先根据“议行合一”原则，城市社区自治组织的设置只有一个居民委员会，集议决权和执行权于一身，这个机构既掌舵又划浆，既是居民的代言人又是居民服务的直接提供者。这种制度安排使得居民群众参与的机会和渠道非常少，居民的利益诉求缺乏正常的、畅通的表达渠道，同时居民对其监督制约也缺乏一种组织安排，因而其所获得的居民支持率较低。现在依据“议行分设”原则来设置社区自治组织，使议决权和执行权分别由两个不同机构行使，一个机构掌舵而另一个机构划浆，一个机构是居民的代言人而另一个机构则是居民服务的直接提供者。这既增加了居民参与和利益表达的渠道，又提供了居民对社区自治组织监督的一种组织安排。因此，其效力和获得的支持显然比单一一个居民委员会要来的高。同时，它在增加社区居民参与渠道，加强社区自治权力监督方面发挥了积极作用。

（三）切实落实社区自治组织的自治权

要在法律的框架内、坚持党的领导下，切实落实社区公共事务和公益事业的自主决策权和组织管理权；社区自治章程和居民公约的制定权；对不合理的行政事务摊派的拒绝权；自主的社区人事管理权；自主的社区公共财政权；对政府公共事务决策和执行的监督权；等等。

这样，通过以强化社区归属感为先导，以增强居民参与为基础，以组织创新、再造为重点，以落实社区自治权力为前提，彻底改变政权组织建设模式，使社区真正成为自治体。

（四）理顺5个关系

1、理顺政府与社区自治体的关系。坚持政府与社区自治体之间的指导与被指导关系，革除实际存在着的领导与被领导的上下级工作关系；政府应依法加强对社区自治的指导，但这个指导必须有相对稳定和规范的程序，不能以指导之名行领导之实；社区自治体有责任、有义务接受政府的指导，有义务协助政府做一些非经常性、非行政性、与居民利益相关的工作，这也是我国社区建设与治理的必要条件。

在这一关系的处理上要消除三种认识上的误区，一是消除将社区自治体视作基层政权组织的认识误区，社区自治体是社区居民自治性组织而不是基层政权组织或基层政权组织的下级组织；二是消除社区自治体接受政府的工作经费就必须接受领导的认识误区，政府对社区居委会工作的拨款体现了一种国家责任，其理由正如政府给人大、人民法院、人民检察院等拨款而不能成为其领导人大、人民法院、人民检察院的理由一样；三是消除借口强调自治而不要政府的指导，甚至不要党的领导的认识误区，不能将社区自治等同于无政府主义。

2、理顺社区党组织与社区自治体的关系。社会主义的社区自治离不开共产党的领导，如果社区自治离开了党的领导，很可能导致中国政治动乱。因此，在社区建设与治理中，必须坚持党组织对社区内多种组织和各项工作的领导核心地位。但党的领导并不意味着党来包办社区建设与治理，更不能包办社区自治，党的领导应是政治上的领导、思想上的领导；党在社区自治过程中的作用也主要是通过发动社区党员积极参与社区建设，发挥党员的模范带头作用来获得社区居民的认同和支持，从而扎根于社区；坚持党的意志应通过法定程序进入社区决策，党应充分支持和保证社区自治体对社区内公共事务和公益事业的自主决策权和组织管理权。

要积极探索党在新时期、在社区建设与治理中的领导方式创新，如：探索运用非行政性手段发挥党的领导作用的可能性，探索党在社区的领导方式与党对政府的领导方式的区别与联系等。

要积极探索社区党组织成员与社区自治组织成员交叉任职、党支部书记与社区居委会主任“一肩挑”，甚至两块牌子、一套班子问题；要防止社区自治组织成为社区党支部的执行机构倾向；要防止基层政府利用社区党组织实现对社区自治组织的制度侵权的可能性。

3、回归社区居委会与社区居民、社区居民会议的法理关系。要理顺这一关系，关键是要使社区居委会真正回到宪法和居组法所规定的轨道上来，因此，一要建立社区居委会主任、副主任产生的直接选举制度，从而保证选举过程与结果的公正性、公平性和公开性；二要建立社区居委会成员的非职业化制度，不应将社区居委会的工作视为一种职业，而只是一种义务性、参与性的公益工作，因此，其组成应该是一群活跃于社区的民间社会活动家，而不应是职业化的“官僚”或“干部”。

4、理顺多层级自治体之间的关系。社区体制建立后，在社区层面将形成三级自治体，即：原街道层面的社区代表会议与社区委员会，原居委会层面的社区居民会议与社区居委会和业主大会与业主委员会。这三者之间明显存在着一个层级差别，在性质上和职责范围上也存在一定区别，其活动重心也有所不同。如何理顺其关系将是影响社区体制能否正常运转的一个关键问题。我们认为，要理顺这三者之间的关系，一要界定清楚各自的职能；二是三者之间应确定指导与被指导关系，而不应该是领导与被领导关系，高一级的自治体负有对低一级自治体的指导责任，而低一级的自治体有接受高一级自治体指导的义务；业主的自治章程应以相应法律和小区居委会、社区委员会所制定的自治章程为依据，不得与之相冲突，而小区居委会的自治章程应以相应法律和社区委员会所制定自治章程为依据，并不得与之相冲突；各层级自治体在自治章程规定的范围内履行各自的职责。

5、理顺社区自治组织与物业公司之间的关系。物业公司是一个经济实体，与社区自治体有着本质的区别，要理顺二者之间的关系，一是分清各自的职能，社区自治体负责社区公共事务和公益事业的组织与管理，不应该负责具体生产、提供社区公共服务（生产和提供公共服务的职能应由民间组织来履行），更不应该负责物业管理等已经市场化了事务，但社区自治体可以对物业公司管理活动依法进行监督和指导；而物业公司以做好对居民和驻社区单位的物业服务为己任，可以支持或参与社区居委会工作，但绝对不容许“替代”社区居委会。二是积极推进房产制度改革，加速货币化分房和现有公房出售步伐，为社区自治体与物业公司之间关系调整打好现实基础。三是可以建立由社区居委会主任、业主委员会主任和物业公司经理参加的联系会议制度，以达到社区资源整合、协调三家关系的目的。

四、加强社区功能建设，规范社区公共服务发展

（一）以“社区公共服务”概念替代“社区服务”概念

目前关于社区服务的理论上的分歧和实践上的混乱，如是福利性的还是营利性的，是非市场的还是市场的，是属于“公域”还是属于“私域”，都与“社区服务”概念难以明确界定有着直接关系。鉴于这样的现实矛盾，我们提出“社区公共服务”的概念以替代“社区服务”。理由如下：一是实际上，在社区服务的最初始阶段，其范围和含义比较明确，主要指民政福利服务，强调民政福利服务的社会化，限定了接收服务的人群只能是困难人群，因此是属于公共服务范畴；二是目前社区建设6大内容中除社区组织建设外，其余都是社区服务向公共领域的延伸，实际上也是公共服务范畴；三是社区公共服务的提供者是以政府为核心、市场和非政府公共组织共同参与的有机组合；四是社区公共服务既体现了社会公共服务在社区的延伸，又体现了社区内部的自治型服务，从而构建一个包容量大、以社区为核心的社会公共体系；五是公共服务可以经营，可以产业化（如水、电、气、城市交通等），社区公共服务也可以经营，也可以产业化，但它与私人服务产业的本质区别在于：社区公共服务业不以营利为目的，是由公共机构代表社区内群体的利益做出服务的规划、融资并组织生产，而私人服务业则是以营利为目的，且只须自行组织市场生产。

（二）对社区服务进行科学分类

建议将社区服务定位于社区公共服务，并将社区公共服务明确划分为福利性服务、公益性服务和互助性服务三大部分，福利性服务是指针对社会弱势群体所提供的免费或低偿的服务或商品，它一般需要界定特殊的弱势群体，这种服务一般是由第三者付费或补贴，服务对象只交很低费用或免费；公益性服务是指由公共酬资并公开免费提供给所有社区成员的服务，它是一种社区层面的公共物品，比如社区环境美化、社区卫生清理、社区健身以及其他社区公共设施等，这种服务资金来源是靠政府资助或社区内动员，但它的使用和其资助者不对称，它的使用是公共免费的，也是针对全体社区居民的；社区互助性服务是指社区内具有互补性的不同成员之间的互相服务，主要是指社区的居民之间的互相照顾和服务，它强调以服务换服务，而不是互相购买服务。由于目前的便民利民服务大多是经营性有偿服务，则完全可以通过培育相应市场来解决，由市场来提供，如现在的社区居委会举办的“便民餐馆”、“便民超市”、“便民维修业”、“便民理发店”等等。并且社区便民利民服务以成为重大的商机，众多的商业服务机构纷纷参与此类服务的提供，因此，作为政府和居民自治体的社区居委会不应参与市场竞争，应将此类服务从社区公共服务中划分出去，社区公共服务不再包含便民利民服务。

（三）改革社区公共服务提供模式（运行机制）

一是改革目前政府包办社区公共服务的模式，政府不再直接提供社区公共服务，而是通过购买或竞标的形式交由第三方来提供，由民间组织、企业或个人来提供，政府对社区公共服务的责任主要体现在制定社区公共服务政策和规划、提供社区服务资金和设施资助、指导社区公共服务的发展、制定公共服务标准和对社区公共服务的生产、提供进行监督等。从而解决社区公共服务的社会化问题。二是改变社区自治组织——社区居委会直接提供社区公共服务的做法，交由第三方来提供，社区居委会等自治机构重点履行对社区公共服务的组织和管理。三是建立社区公共服务资金筹集及运行机制，强调政府在社区福利性和公益性服务提供上的责任，在社会捐助和有奖募捐不足的情况下，应加大政府的投入，并将其列入政府财政预算，保持政府对社区公共服务投入比例上的逐步提高；通过各种途径和方式动员社会捐助和海外资金支持，建立有奖募捐基金，充分调动社区资源和整个社会资源并对其进行有效整合，提供社区公共服务，以解决政府投入不足问题。四是建立专业化服务、互助性服务和志愿者服务相结合的社区公共服务提供机制，专业化是城市社区公共服务发展的方向，社区福利性大多内容（如残疾人服务、弱智儿童服务、老年人服务、行为偏差者矫治服务、精神康复这辅导、刑释人员辅导与矫治等）也要求必须由专业化的组织和专业化的队伍来提供，要实现社区公共服务的专业化提供，必须要建立一支专业化的社区工作者队伍，通过在高校开设社会或社区工作专业进行专业人员培养；通过加强对在职人员的普及型培训培养其社区工作价值观，提高专业知识水平和专业操作技能。在坚持专业化方向的同时，通过有效措施（如举行互助友爱、尊老爱幼活动，对注册的志愿者组织开放政府的公益设施和场所，让社区居民或志愿者参与社区活动、社区公共服务和社区建设的决策和评价等），提高人们对社区公共服务和社区公共事务的责任意识和参与积极性，培育人们社会公益观念，弘扬慈善精神、互助精神和奉献精神等，提升参与社区公共服务的自愿性、自觉性和积极性，扩大志愿者服务队伍，做到专业化服务、互助性服务和志愿者服务有机结合。

（四）改革社区公共服务的行政管理体制，实现政府的行政管理与行业管理相结合的管理体制

“政府主导、民政主管”是政府行政管理体制的体现，“政府主导”主要体现在政府制定社区公共服务的相关政策、法规和规划，进行行政立法以及监督控制等；“民政主管”主要体现在负责制定社区公共服务的政策、法规和规划，进行业务指导，实行资格认证，制定社区公共服务的标准体系以及建立统计指标体系，进行科学评估等。无论是“政府主导”还是“民政主管”，都不是由政府来包办社区公共服务，而主要是通过政策、法规和行政力量实施对社区公共服务的管理，保证社区公共服务的福利性和公益性方向。行业管理是指由社区公共服务的行业管理机构依据相关法律法规以及政策进行的管理，这一行业管理机构具有社会中介性质，它通过制定行业管理规范、实行资格认证制度和行业自律等措施，具体履行社区公共服务的组织和管理职能，而不直接提供社区公共服务。因此，尽快建立和完善社区公共服务的行业管理机构、构建科学的行业管理体系、制定行业管理规范是关键而紧迫的问题，同时，行业管理机构的名称应该相对统一，目前有社区服务协会（如北京）、社区服务中心（如上海、青岛）和社区服务总社（如广州），名称不一，职能差异较大，我们认为，应统一为“城市社区公共服务协会”，可以设立分支机构。

（五）改组现有的社区服务中心

本着“城市社区公共服务协会”的机构设置，改组现有的社区服务中心，一是实现职能剥离，将社区服务中心中有偿的、经营性的、并且完全是实行用者付费购买的便民利民服务项目剥离，实行随行就市，按质论价，推向市场，由需求者在市场中购买，政府或社会组织没有必要再提供资助（如果这部分项目是由社会弱势群体举办的，应按国家有关政策享受相关优惠待遇），社区公共服务协会只负责社区福利性、公益性和互助性服务的组织、管理与协调。二是组织与管理职能和直接提供服务职能剥离，作为中介机构或行业管理机构，社区公共服务协会不再提供具体的社区公共服务，而由社会或社区民间组织来提供。

四、建立社区建设与治理的民间组织运行机制

要实现社区建设与治理的“强政府、强社会”治理模式，必须大力培育和发展民间组织，大力培育和发展社区民间组织，发挥民间组织的中介作用，实现两大结构性力量的有效链合。目前的民间组织发育程度尚不足以承担起政府不能、市场不为的公共服务职能，因此，当前政府在社区建设中的重点是积极培育和发展民间组织，特别要重视社区民间组织培育工作。

（一）积极培育和发展民间组织

1、提高对发展民间组织意义的认识。各级领导、各个政府部门应从发展市场经济、推进政府职能转变、加快现代公民社会建设、推动社区建设与治理向纵深发展高度重视民间组织培育发展与监督管理工作，树立像重视发展民营经济一样重视民间组织发展，像重视培育市场资本、政府资本一样重视培育社会资本意识。

2、依法规范政府与民间组织的关系。加速政府职能与民间组织职能的归位，认真清理政府职能，尽快将应由民间组织担任的职能下放给民间组织，并依法保证民间组织的独立性；政府原则上不再组建或变相改建民间组织，促使民间组织由官办向民办转化，取消与政府部门的挂靠关系，逐步实行与政府组织脱钩和分离。

3、改革民间组织监督管理体制。实施总量适度控制，规范民间组织行为，建立和完善政府、社会公众、舆论和司法四位一体的监控机制；调整双重管理：加强宏观调控、培育服务及登记管理部门职能，弱化微观规制、减化管理手续、调整业务主管单位职能；依据民间组织自身业务范围、发展能力，以机构所在区域自主选择登记管理部门；强化竞争意识，逐步弱化直至放非竞争原则，允许民间组织设立分支机构。

4、建立健全民间组织财务、人事、社会保障等制度。将民间组织在财务、人事、社会保障乃至票据使用、编制、工资、人才交流等制度与事业单位对接；分别针对社团、基金会、民非建立总体一致、又适应不同组织特点的财务、人事、社会保障等制度。

5、落实优惠政策，加大政府扶持力度。制定《公益事业捐赠法》的各项实施细则、配套措施，进一步补充、细化税收减免规定；建立公益事业政府购买制度，通过政府购买服务方式支持民间组织的发展；规范并落实民间组织在征地、房产使用等方面的优惠政策；实行非歧视政策，将对公立机构的各项优惠同样施之于民办机构。

（二）科学定位社区民间组织，规范其发展

所有的民间组织都分布在大大小小的社区中，但这并不是说社区中的民间组织都是社区民间组织，社区民间组织只是民间组织中的一部分，社区民间组织与民间组织有着重要的区别：民间组织都是正式登记注册的，而大多数社区民间组织没有登记注册，过去称之为“准民间组织”，现在青岛称为“备案制民间组织”，上海称为“群众团队”；社区民间组织举办者一定是社区组织、社区居民，而民间组织的举办者不限于社区组织或社区居民；社区民间组织一定是在社区内活动，而民间组织活动活动不限于社区；社区民间组织的生成方式是自下而上，而民间组织的生成方式既可以是自下而上，也可以是自上而下，等等。由于社区民间组织生成于社区，活动于社区，因而它的培育与发展对于社区建设与治理更具有直接的意义。

1、规范社区民间组织的理论定位。社区民间组织显然不同于在社区的民间组织，它是指由社区组织或个人在社区范围内单独或联合举办的、在社区范围内开展活动的、满足社区居民不同需要的民间自发组织。社区民间组织是民间组织的构成部分，它与驻社区民间组织共同构成民间组织整体。自下而上自发形成是其基本的生成方式；产生于社区、服务于社区、活动于社区是其生存的必要条件和基本要求；自发性、群众性、区域性和公益性是其典型特征；作为区域性中介，充当社区居民与政府沟通的桥梁与纽带是其产生和存在的理由。

2、认清社区民间组织的社会角色定位。社区民间组织的社会角色定位可以从如下几个方面加以把握：一是社区民间组织作为社区自发形成的组织是社区发展的真正主体，社区治理与发展的真正主体应当是在社区内部，应当也必须是在社区中自发产生、在社区范围内长期开展活动的民间组织。二是社区民间组织是单位人变为社区人的有效途径，社区民间组织处在社区最基层，其社会性和民间性更为明显，社区人参与基层民主政治的热情可在社区民间组织活动得到充分体现；政府对社区公共福利和投入和社会捐赠基金，可以通过购买服务的方式转交给社区民间组织运作落实；社区居民对文化、艺术、体育等需求可以通过参与社区民间组织的活动得得以实现。三是社区民间组织是推动社区公益事业发展的主力军，政府对社区公益事业发展规划、驻区单位对社区公益事业的支持、社区居民的公益心都要靠社区民间组织转化为社区公益活动。四是社区民间组织是社区群众参与基层民政治反对有效组织形式，社区民间组织存在和发展本身就是基层民主政治建设的产物，是社区主义政治文明在社区基层的具体体现，因此，一种社区民间组织就是社区群众参与基层民主的一种组织形式，维护权益类社区民间组织在这方面表现尤为突出。五是社区民间组织是有效整合社区资源的驱动器，作为政府与社区居民中介的社区民间组织，在激活在职人员的剩余时间、下岗、待业和身体健康离退休人员的剩余劳动力、驻区单位闲置的有形资源和居民的慈善心、公益心、奉献欲望等无形资源，服务于社区建设与治理具有明显的优势，可以发挥驱动器作用。

3、通过备案制，确认其合法身份，规范社区民间组织的发展。由于民间组织登记“门槛”过高、双重管理体制等原因，目前大量的社区民间组织处于“非法”运行状态，不利于社区建设与治理。青岛市对社区民间组织实行备案制的做法值得推广，通过规范的备案制，使得社区民间组织长期处于发展无序、管理无序的状态得到根本改变；提高了社区民间组织的认知度和公信度；净化了社区民间组织环境；促进了社区民间组织的培育发展，提高了社区建设的社会化程度和民主自治水平；也为我国民间组织成立制度的改革提供了方向性选择。

六、加强公民意识培养，提升社区居民的参与程度

（一）将培养造就新型社会主义合格公民作为社区建设与治理着眼点、着力点

人作为“类”的一个群体，要有“以天下为家”的公共生活，要相应树立公共意识与公德观念、法律观念、民主法制观念等等，这才是现代“公民”的真正内涵。公民意识体现在社区中就是居民的“社区意识”。有了社区意识，居民才会真正认识到“社区是我家”的公共意义，才会产生社区的认同感、归属感、亲和力，才能实现社区自治的核心目标。因此要在社区建设与治理突出人的地位，提高人的素质，体现人的价值，发掘人的活力等，努力造就新型的、合格的社会主义公民。只有拥有现代公民意识的民众，才能真正建立起现代化意义上的文明社区。

（二）强化和规制社区选举，实现社区直选，扩大居民参与渠道

一是完善《选举法》，制定社区选举的有关实施细则，让社区选举走上规范化、制度化和科学化的轨道，政府根据相应的法律法规和政策，对社区选举进行监督，从而保证社区选举健康有序进行。

二是由社区居民代表大会组织成立社区选举委员会，负责对社区选举的组织领导，社区选举委员会可以由社区居民代表大会选举产生，也可由社区居民代表大会成员直接组成，由社区选举委员会来组织社区选举工作，就避免了政府操纵社区选举的嫌疑，也能真正体现民意。

三是规范社区选举程序，严格、规范、科学、可行的选举程序本身就是一种民主的体现。

四是实行直接选举，无论是内容上还是形式上，直接选举更能体现民主的本质，也反映居民群众的要求和愿望。

五是规范社区居委会成员候选人的身份。应规定其后选人是本社区内有选举权和被选举权的常住人口，暂住人口和流动人口不宜作为候选人，因为不是本社区的居民，就很难做到全心全意维护和争取本社区居民的利益，也难以取得社区居民的信任，但他们可享有选举权。驻区单位的代表也不宜作为后选人，因为驻区代表往往都是单位法人代表，很难有更多的时间和精力投入到纷繁复杂的社区居委会工作上来。

（三）强化社区政治参与，以政治参与带动其他内容参与

社区政治参与是社区参与的重要组成部分，居于核心地位，强化社区政治参与，既可以使公共机构有效和公平地分配公共财产和公共服务，也可以有限防止其权力腐败以及由低效、无知、无能和权力腐败等造成的对公共财产的侵吞与浪费，同时还会带动其他内容参与。

要强化社区政治参与，应从如下几个方面着手：一是提升社区自治程度，自治本身就是一种参政，公民直接参与社区公共事务管理是社会进步的体现，也是社会现代化的直接政治后果。二是参与并监督社区建设与发展规划的决策与执行，我们倡导“社区是我家，建设靠大家”，如果居民不能参与社区（家）的建设与发展规划，又如何认同这个社区（家）？在美国加州，如果没有公民（市民委员会）的参与，城市开发项目就根本不可能进入审批程序。三是在公民自愿的原则下，加强公民与基层行政组织的互动，监督基层行政组织的运行及其人员的行为。

七、建立健全相关法律体系，依法进行社区建设与治理

上述社区建设与治理的对策中，在诸多方面突破了我国现有法律法规框架，如：宪法和居组法中关于社区居委会的有关规定，城市街道办事处组织条例中关于街道办事处的有关规定，关于我国城市行政区划的有关法律法规，还有有关土地的、选举的、民间组织的、人事的……等等。因此，建立健全相关法律法规，依法进行社区建设与治理，在当前显得尤为必要和紧迫。这其中，当务之急是重新修订《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，明确社区居委会的法人定位和性质，确定社区居民“自我管理、自我服务、自我教育”的内涵与外延，从内容、职责等规范城市基层政府与社区居委会的指导与被指导关系，规范社区居委会选举的有关程序。要加快民间组织现有法律法规的修订，以适应变化发展了的形势需要。

课题负责人：窦泽秀

课参与人：赵立波毕监武王国华辛化功刘学宁

参考书目

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城市调研报告篇5

**市自**年荣获“全国创建文明城市工作先进城市”称号以来，始终视荣誉为责任，化责任为动力，与时俱进，开拓创新，保持了创建文明城市活动的好势头，20**年又实现了争创全国优秀旅游城市的目标，并在以下六个方面取得了新的发展和成效。

（一）创建文明社区，不断创新发展。我市按照省、市的要求，在扎实开展社区整合的同时，顺应时代要求，满足百姓需求，开展了以“共创文明社区，同享幸福生活”为主题的文明社区、文明小区创建活动，先后推出了“九联一体化、服务千万家”和创建学习型文明社区（家庭和单位）等载体活动，涌现了一批特色明显、成绩突出的文明社区。

（二）创建文明行业，提升服务水平。我市坚持深入开展“共创满意窗口，同享社会温馨”为主题的文明行业创建活动，并在实践中不断深化。近几年来，以“树示范窗口，赛星级门店，创优质服务厅，评群众满意率”和“诚实守信我先行”等活动为载体，促使行业的服务态度、服务质量、服务效率和服务环境不断提高，让人民群众更加满意。

（三）创建文明村镇，推出新的品牌。以“共创小康村镇、同享安居乐业”为主题，在全市农村组织开展以抓好经济建设、思想道德教育、环境建设、科技文化建设、综合治理、基层组织建设、以城带乡等七个方面为主要内容的创建文明乡镇竞赛活动。涌现出中央文明委授予的第二批“全国创建文明村镇工作先进村”沙县凤岗镇西山村、泰宁县大田乡大田村等一批先进文明村。

（四）弘扬民族精神，加强道德建设。始终把弘扬和培育以爱国主义为核心的团结统一、爱好和平、勤劳勇敢、自强不息的伟大民族精神作为创建文明城市，推进以德治市的头等大事来抓，并与“爱我中华、兴我**、艰苦奋斗、建设小康”的主题有机地融为一体，从机关、企事业单位、学校、农村以及外来人口抓起，构建了“强市富民、发展**”的良好德治氛围。在全市广泛开展学习贯彻《公民道德建设实施纲要》系列活动的同时，以建设信用**为载体，广泛开展以诚实守信为主要内容的文明创建活动，在各行各业形成“诚信为本”、“操守为重”的服务理念。

（五）深化军民共建，再谱双拥新篇。我市军民共建在连续三次荣获“全国双拥模范城”的荣誉称号后，与时俱进，扎实工作，不断创新载体和方式，向争创“全国双拥模范城”四连冠不懈努力。

（六）加强区域共建，促进老区发展。根据省文明委拟定的《**省推进山海协作、结对共建闽西北原中央苏区精神文明的方案》，我市在明溪、清流、宁化、建宁、泰宁等五个原中央苏区县全面启动了创建“绿色生态文明带”活动，并分别与泉州市的丰泽区、鲤城区、晋江市、南安市、石狮市进行结对共建，结对双方均已达成共建意向，签订共建协议，在项目开发、文明共建、人才交流等领域开展全面的共建合作。我市五个原中央苏区县紧紧抓住与泉州市五区（市）结对共建的契机，用三年时间分三个阶段着力实施，突出抓好“全面提高文明素质，着力打造创建品牌，健全完善文化阵地，美化优化城乡环境”为主题的创建活动，到2005年力争全部建成省级精神文明建设先进县，逐步使5个原中央苏区县实现人与自然和谐共处，走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展之路。

**市精神文明建设在近几年来虽然取得了以上新的发展和成效，但与党的十六大提出的全面建设小康社会的目标和省委领导提出的“创新机制、增进实效”的要求，与中央文明办制定的全国文明城市测评体系要求，特别是与人民群众的愿望，与先进发达地区相比，除了经济发展后劲不足之外，在社会事业和人文环境建设上也有一定的差距。主要表现在：思想认识不足，重视程度不一；文明素质不高，存在不良陋习；职能亟待转变，环境不够优化；硬件投入不足，基础设施滞后等等。

二、关于创新机制、增进实效，争创全国文明城市的思考与建议

（一）统一思想认识，提高争创意识。争创全国文明城市，是全国综合性的最高荣誉称号，是振奋全市人民斗志、促进物质文明、政治文明、精神文明建设协调发展的有效载体，是检验我市发展实力和城市魅力，扩大影响力，增强吸引力，提高聚合力的极好机遇。全市上下要充分认识争创全国文明城市的重要性和必要性，形成共识，增强抓好各项工作的自觉性和主动性。继续弘扬和落实好已有的好机制与好做法，巩固和创新我市创建全国文明城市工作先进城市、国家卫生城、全国双拥模范城、国家园林城、中国优秀旅游城市的成功经验和成果，虚心学习借鉴先进地区的创建经验和文明成果，迅速行动起来，全市动员，全民参与，全面创建。要根据中央文明办有关文明城市测评体系的具体要求和市文明委拟定的《**市争创全国文明城市实施方案》，明确任务，制定方案，分工协作，分步实施，扎实推进，确保目标任务的实现。

（二）围绕第一要务，深化创建内涵。一要紧贴“第一要务”，优化思想环境。紧紧围绕“强市富民、发展**”这个奋斗目标和第一要务，内强素质，外塑形象，牢固树立“人人都是投资环境，人人代表**形象”的观念，营造全社会谋事干事、加快发展的浓厚氛围。二要狠抓诚信建设，优化服务环境。要以政府诚信建设为龙头，努力构建“信用**”体系。要深化机关效能建设，加快政府职能转变，落实行政审批制度改革各项措施，充分发挥市、县两级行政服务中心的作用，全面提高办事效率，以宽松的环境和优质的服务吸引市内外客商前来投资兴业。三要依法规范管理，优化法制环境。要把依法治市和以德治市结合起来，坚持以人为本，全面提高人的素质。要结合“四五”普法，广泛开展法制宣传教育，增强广大市民的社会主义法制观念，重点要抓好与人民群众利益息息相关的社会治安、环境卫生、交通秩序、集贸市场、建筑工地和文化市场等“六项管理”，着力营造公平竞争、规范有序、健康发展的市场环境。同时，深入开展文明社区、文明单位、文明村镇、文明学校的创建活动，营造投资者、经营者进得来，留得住的良好社会环境。四要主动把握机遇，推进区域共建。五个原中央苏区县要加强与泉州结对共建5个区（市）的沟通联系，协商共建项目和内容，抓好具体工作的落实积极争取对方的支持和帮助，实现资源共享、优势互补、互惠互利、长期协作、共同发展。五要全面开展创建学习型文明单位（家庭和社区）活动。在去年全市确立的17个文明社区、62个文明单位、300个文明家庭为示范点的基础上，逐步推开，全面拓展，使该项活动扩展到各社区、行业、单位和家庭，努力营造“以学习为时尚、以创新为动力、以发展为目标”的全民学习、终身学习氛围，促进人的全面发展，促进城市文明程度不断提高。

（三）健全完善机制，增进创建实效。一要完善和健全领导机制。切实加强党对精神文明建设的领导，进一步形成党委统一领导，党政齐抓共管，部门各负其责，文明委协调指导，群众积极参与的领导体制和工作机制。二要认真落实精神文明建设的工作目标、工作机制及其考评试行办法。严格执行《**市“**”期间社会主义精神文明建设规划》、《**市精神文明建设指导委员会成员单位工作职责》和《**省各级领导班子精神文明建设工作目标、工作机制及考评试行原则》，在实践中健全和完善目标管理机制、投入保障机制、齐抓共管机制、竞争激励机制。三要优化和完善考评机制。要针对全市精神文明创建面临的新形势、新情况、新问题，根据各单位、各行业的不同特点，修订和充实《文明单位创建动态记分办法》，使该《办法》在实践中日臻完善，更具可操作性。要依照该《办法》实行优胜劣汰的届期制，不搞终身制。在创建活动的考评中，要把那些工作基础扎实，成效显著，具有示范带动作用的先进单位推荐上来，把那些工作滑坡，出现严重问题的单位淘汰下去。建立健全考评的民主决策机制，通过自我评价、专家评价、群众评价组成的评价体系，确保评优创先工作更具科学性、民主化。

城市调研报告篇6

一、黄石作为典型的资源型城市地位重要、贡献很大

黄石市是以本地铁矿、铜矿、煤炭、石灰石等矿产资源开采、加工，生产钢、铜、水泥、能源为主导产业的一个典型的综合性资源型城市。黄石于1950年8月建市，是新中国成立后湖北省最早设立的两个省辖市之一。毛主席曾于1953年、1958年两度亲临黄石，察看了冶钢生产现场和大冶铁矿。黄石是我国中部地区重要的原材料工业基地，被誉为“青铜古都”、“钢铁摇篮”、“水泥故乡”、“服装新城”。

（一）黄石的历史地位重要。早在上世纪五六十年代，黄石就被列为全国重点建设城市之一，一大批项目布点黄石。进入80年代，黄石成为全国科技体制等几项改革的试点城市。90年代被定为沿江开放城市。我省第六次党代会以来，省委、省政府一直把黄石作为大城市和鄂东地区的中心城市来规划发展。省第七次党代会提出，黄石是湖北经济发展“金三角”重要支点，随后又把黄石作为全省“一特五大”中的大城市来规划。省第八次党代会提出，将宜昌、襄樊、黄石等中等城市建设成为区域性中心大城市。2007年，在省政府批准的《武汉城市圈总体规划中》，将黄石定位为武汉城市圈副中心城市。

（二）黄石的区位优势明显。黄石是国家134个公路运输主枢纽城市之一，水陆交通四通八达，国家运输主动脉沪蓉高速穿城而过，106、315国道在黄石交汇,武九铁路贯穿黄石，把华中、华东路网连成一体。黄石港是长江十大良港之一，为国家一类开放口岸，两个5000吨级的外贸码头与其它泊位一起，货运年吞吐量仅次于武汉。未来5年将形成一条长江、两条铁路大动脉（武九线连接京广、京九铁路）、三座大桥、三条高速公路（沪蓉、大广、杭瑞）、三大物流园区（花湖、罗桥、棋盘洲）的交通和物流格局。

（三）黄石的产业基础坚实。19世纪末，两湖总督张之洞在黄石建立大冶铁矿，由此谱写了近代中国冶金工业的第一章。新中国成立后，国家就在黄石集中投资新建和扩建了一批重点骨干企业，使黄石成为我国重要的原材料工业基地。经过建市近60年的建设和发展，黄石已形成包括冶金、建材、能源、服装、机械、化工、医药等14种主导产业在内的工业门类，拥有2家销售收入过100亿元的企业、5家百年老厂、10家上市公司（其中5家借壳上市），拥有工业产品5000多种、中国名牌5个、中国驰名商标5件、湖北名牌50个。

（四）黄石的历史贡献巨大。据统计，建市以来，黄石累计向国家提供铁矿石1.9亿多吨、铜精矿（含铜金属）75万吨、原煤7000多万吨、各种非金属矿5.6亿吨；累计产钢3000多万吨、铜300多万吨、水泥1.38亿吨。1990年前，黄石一直是武汉的“粮仓”，武钢70%的铁矿石和武汉市70%的生产生活用煤均由黄石提供。截止目前，黄石累计上交利税270亿元，加上统配价差，黄石工业累计为国家贡献约350亿元左右，相当于国家同期投入的6倍。

二、黄石推进资源型城市转型的积极探索和主要成效

推进资源型城市转型，是黄石历届市委、市政府孜孜以求的一项工作。早在1998年12月，黄石市委就确立了“依托资源创业、超越资源发展”的发展思路，提出了“三大历史性跨越”的奋斗目标，即经济发展由资源大市向经济强市跨越、城市发展由中等工业城市向现代化大城市跨越、人民生活由整体脱贫向小康生活跨越。党的十六大以来，特别是近年来，黄石坚持以科学发展观为指导，坚持走可持续发展道路，以结构调整为主线，以深化改革、扩大开放、科技进步为动力，以构筑多元产业格局为重点，加快发展接续产业，在推进城市转型方面进行了一些探索和实践。

（一）大力推进国有企业改革，增强资源型城市转型的体制活力和发展动力。上世纪90年代末，黄石坚持以产权制度改革为重点，以发展混合所有制为方向，集中两年左右时间对600多家中小企业整体实行了改组改制。“十五”以来，黄石又将企业改革的重点转变到大中型国有企业改制重组上来，通过引进国内外战略投资者实施并购重组，从根本上解决企业体制机制和投入问题。目前基本完成国有企业改制重组的任务，有近30户重点骨干企业通过攀靠瑞士豪西蒙、香港中信泰富、美亚集团、中铝集团、青岛啤酒、宝钢等10多家大公司、大集团，盘活存量资产200多亿元。同时，对国有大中型骨干企业所办学校、医院、公安等社会职能，采取资产重组、出让改制、财政补贴

、整体移交等多种办法，进行了全面剥离，共剥离企业办社会100多家，涉及在职和离退休人员3万多人，减轻了企业负担，提高了企业的市场竞争力。

（二）大力推进经济结构战略性调整，增创老工业基地产业发展优势。在改造提升传统产业上，黄石积极运用先进技术对钢铁、有色、建材等传统产业进行整体嫁接改造，传统产业产能和产业配套能力明

显提高。“九五”以来，累计投入800多亿元，先后实施了1300多个重大技改和产业链延伸加工项目，努力减少经济发展对资源的过分依赖。同时，围绕打造“千亿元产业”、“百亿元企业”和“千家规模以上工业企业”的目标，引导传统产业实现集群发展。在推进替代产业开发上，大力发展现代服务业、装备制造业和高新技术产业。突破性发展以工业旅游业为重点的现代服务业，实施了国家矿山公园等一批重点旅游项目；重点发展装备制造业等清洁型工业，目前拥有各类装备制造企业220多家，其中产值过千万元的企业达到30多家；“九五”以来兴办了100多家高新技术企业，全市高新技术产业集群销售收入达到200亿元。与此同时，纺织服装、食品加工业增加值也保持年均20%以上的速度增长。

（三）大力推进节能减排和环境整治，努力建设资源节约型、环境友好型社会。“九五”以来，黄石先后投资近60亿元，实施了400多个污染源治理项目，同时实施了一批重点水域、山体、矿区生态建设工程，加大了矿山地质环境治理力度，关闭开山塘口近百处，绿化整治4.53万平方米；积极开展“四个和十个专项治理”，累计淘汰水泥产能400多万吨，淘汰落后发电能力29.2万千瓦。同时，围绕矿山废弃物再生资源化，重点开展了对生产排放的煤矸石、矿山尾矿、“渣、灰、气、液”的综合利用，目前各大中型资源型企业每年排放的400多万吨钢渣、铜渣、煤矸石、化工渣循环利用率达90%以上。通过多年的不懈努力，万元gdp综合能耗由“九五”末高出全省平均水平50%左右，下降到高出全省平均水平20%左右；城区二级以上良好天气达到300天以上。

（四）大力加强就业和社会保障工作，着力推进城市转型。黄石始终把就业和再就业作为政府工作的重要工作来抓，以招商增加就业，以创业推动就业，以培训促进就业，以政府援助扶持“零就业”家庭和困难群体就业。“九五”以来，共开发就业岗位10万多个，新增创业成功2万多人，带动就业7万多人，市本级零就业家庭已基本消除。积极改革和完善社会保障制度，初步构建了“五保合一”与城乡低保有机结合的社会保障体系，社会保险待遇及时足额发放率和社会化发放率均为100%；建立完善住房保障制度，积极为城市特困群体解决住房难问题。与此同时，大力发展科技、教育、卫生、文化、体育等各项社会事业，先后实施了100多个社会发展重点项目，进一步提升了社会事业的发展水平。

继去年大冶市被国家列入第一批资源枯竭型城市转型试点之后，今年3月，黄石市进入了全国第二批32个试点城市之列。黄石市委、市政府思想高度统一，行动非常迅速，已经启动了资源城市转型有关工作，正在按“八个一”的要求组织实施，即成立一个领导机构和工作专班，制定一个转型工作方案，编印一套《资源型城市转型相关政策汇编》，编制一个转型总体规划和专项规划，出台一个意见，建立一个转型项目库，建立一项市厅合作机制，搭建一个新的转型融资平台。黄石推进资源型城市转型工作的基本思路是，以“发展大产业、打造大园区、建设大城市”发展战略统揽工作全局，以经济转型为根本，全面带动城市功能转型和体制机制创新，加快推进新型工业化、新型城市化和区域经济一体化进程，实现经济社会全面协调可持续发展，努力把黄石建设成为全国资源枯竭转型示范城市。

三、国际金融危机对黄石的影响及原因分析

由于矿产资源逐渐枯竭以及长期以资源型产业为主的发展过程中积累的各种深层次矛盾和问题不断凸显，严重影响了黄石的可持续发展。特别是2008年9月份以来，国际金融危机对黄石这个资源型城市造成了较大的影响和冲击，突出表现在以下几个方面：

一是企业生产和效益均出现较大幅度下滑。进入去年9月份以来，受价格、市场双重影响，占黄石工业总量65%的钢铁、有色两大主导产业和部分重点企业受到较大冲击。新冶钢和有色两家企业预计今年工业产值掉产70亿元左右。

二是财政收入大幅下降，财政经济形势非常严峻。从去年11月份开始，黄石财政收入出现近10年来从未有过的当月同比下降的问题。今年元至4月，同比下降22.85%。加上今年结构性减税和政策调整等因素影响，财政经济面临保基本运转的严峻挑战。

三是就业和社会保障压力增大。由于部分企业出现生产经营困难，预计全年黄石新增就业岗位较上年减少7000多个；返乡农民工已达6万多人；同时每年需消化的城镇劳动力在7万人以上，今年就业压力将更加突出。由于资源型企业多、老企业多、困难企业多，部分企业社保缴费能力不足，少数企业根本无力缴费。去年全市实收保险费平均增长速度为18.41%，而养老金支出平均增长速度为22.58%，社保收支倒挂。

国际金融危机对黄石的影响和冲击比我省其他同类城市大，其原因是多方面的，而黄石市作为资源枯竭型城市所存在的一些体制性、结构性和机制性矛盾和问题是最直接的原因。

（一）矿产资源保有量大幅下降。经过新中国成立60年来的大规模开采，黄石主要矿产资源进入了开采晚期，保有储量大幅下降，煤、铁、铜、钴和金的保有储量分别只占累计探明储量的24.25%、23.03%、39.68%、26.90%和39.52%，可开采资源严重不足。铁矿石开采量由最高年份的620万吨下降到目前的285万吨，原煤开采量由最高年份的264万吨下降到目前的140万吨。

（二）传统产业转型难。黄石一直处于产业链条的低端，是原材料输出和资源型产品粗加工城市，长期以来以生产原材料和资源型产品粗加工为主。由此决定了黄石经济结构上呈现“三多三少”，即资源型企业多、高新技术企业少；初级产品多、终端产品少；关联度低的单体企业多、产业集群配套企业少。尽管这些年来，黄石历届市委、市政府一直致力于调整，但这种结构仍没有根本转变。比如大冶市156家规模企业中，有113家是资源型企业，占比高达72.5%；资源型企业对经济增长的贡献率高达80.8%，这还是在大冶市这几年坚持不懈推进城市转型的基础上取得的。

（三）就业和社会保障压力大。截至2008年，黄石下岗职工人数累计达到10万多人，其中采掘业及初级产品加工业下岗职工人数占80%左右。因为资源枯竭关闭企业多、老企业多、中央省属下放困难企业多等综合因素影响，社会保障压力较大。黄石现有离、退休职工13万多人，其中市区10.3万人，市本级企业基本养老保险基金收支缺口累计高达3.6亿元。

（四）恢复环境和治理污染任务重。黄石地表植被破坏严重，需要治理的矿山植被面积约7平方公里，共有开山塘口400多处，工业尾砂库153座，占全省三分之二，大量的尾矿、尾砂堆积造成了严重的安全隐患。地质灾害严重，历年开矿形成了8.4平方公里塌陷区、290余个地质灾害隐患点和7万余亩矿山废弃地，泥石流、地裂等地质灾害也有不同程度的发生。与此同时，矿山安全生产的压力也非常大。

（五）税源结构不合理。由于黄石是资源型的产业结构，导致税收结构中地方留存部分相对较少，亿元税收黄石地方留成比例只有35%，大大低于全国全省平均水平。

四、几点建议

推进资源枯竭城市转型是一项长期而艰巨的系统工程。黄石抓住1996年成为全国优化资本结构试点城市的机遇，大力推进国有企业兼并重组、改组改制，直接消化企业呆、坏账6亿元，签订债转股协议6.38亿元，对企业实施封闭贷款2.45亿元，盘活企业存量资产20多亿元，使一大批企业重新焕发生机和活力。为此，2000年4月全省国有企业改革现场会在黄石召开，有力促进了全省国有企业改革进程。此次资源枯竭城市转型试点，又是黄石等城市的一次历史性机遇，需省委、省政府进一步加强领导和协调，全力推进转型工作。

（一）建议出台促进资源枯竭城市转型的相关政策。国务院出台的《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》（国发〔2007〕38号）文件，从财政、税收、重点项目布点等方面提出了促进资源型城市可持续发展的指导性意见。建议省政府深入研究、全面落实文件精神，抓紧制定促进黄石等全国资源枯竭试点城市转型的具体政策措施，着力帮助解决产业发展、项目建设、就业保障、环境治理和生态保护等突出问题。

（二）建议召开一次专题会议。作为全国的资源大省，我省有1个地级市（黄石）、3个县级市（潜江、大冶、钟祥）进入全国资源枯竭试点城市之列，这为黄石等资源枯竭城市加快转型提供了重大的历史性机遇。但推进资源枯竭城市转型既是一个世界难题，更是推进我省科学发展的一个新课题。建议省政府组织这些试点城市召开一次专题会议，就如何推进城市转型、做好试点工作进行深入研究、全面部署和具体指导。

城市调研报告篇7

我市城市公交开通于__年5月，__年11月移交交通部门管理。目前，全市现有公交经营企业2家，公交车保有量为148辆，城市公交线路14条，设有公交站台117座，运营线路总里程311.2公里，基本覆盖新老城区以及周边的7个镇（办事处）。

二、城市公交发展规划

__年，委托江苏纬信工程咨询有限公司编制完成《邳州市城市公交发展规划》，提出了近期（2013-2015年）和中远期（2016-2030年）城市公交发展目标。预计到2015年，全市公交车保有量达到281辆，公交线路达到24条（其中新辟10条，调整线路6条）；到2030年，公交车保有量达到1089辆，公交线路达到36条（新增12条，调整6条），公交线路总里程为595公里。2013年，市交通运输局将公交发展列入交通十件为民实事之一，加大公交基础设施建设力度，计划投资2360万元，新建公交车调度中心（保养场）1座、公交首末站4座、公交港湾式站亭64个，站牌62个，新上燃气公交车20辆，稳步推进公交车运营国有化。

三、当前城市公交发展存在问题、对策和建议

（一）在公交线网规划方面，一是公交线网覆盖度低，新城片区、经济开发区、高新区、甚至老城区北部区域公交覆盖均不足；二是城区道路中公交线路重复系数不均衡，公交线路比较曲折，存在大量的迂回运输、逆向运输现象；三是站点服务覆盖率较低，据测算，市中心城区公交站点300米覆盖率为21%，500米覆盖率仅为33%。

解决对策：对于新增线路建设时序的安排总体原则是需求迫切、道路条件满足的先开通；调整线路的建设时序安排原则上是经营合同先到期的先调整。其中近期（2013-2015年）新增线路8条，分别为17、19、29、30、15、21、26、28路）；调整线路6条，分别为3、4、5、6、7、13路。中远期（2016-2030年）新增线路12条，分别为22、23、25、27、31、32、33、35、36、37、38、39路；调整线路8条，分别为1、2、8、9、10、11、12、16路。2013年新增2条：18路（官湖镇至瑞兴路公交总站）、20路环线（邳州火车站公交枢纽至邳州火车站公交枢纽）。

（二）在公交车辆投放方面，我市城市公交车辆更新较为缓慢，车辆档次普遍较低，乘车舒适度较差，不符合节能环保要求。

解决对策：进一步加快车辆更新速度，大力发展中高档、大容量、低能耗、环保型LNG动机公交车辆，为群众提供更加舒适的乘车环境。根据近期公交发展规划，到2015年底，将新增车辆217辆、更新车辆64辆。推荐邳州市公交系统备选车型采用8.5米和9米级LNG公交车型。同时，根据《邳州市城乡客运（公交）一体化改造初步实施方案》，计划用3年时间对现有248台城乡客运车辆车型进行逐步更新，购置符合农村客运要求的节能、环保公交车型。推荐使用苏州金龙客车，车长7.2-7.7米，LNG动力。镇村公交全面采用省交通运输厅统一指定的车型。

（三）在公交站台建设方面，我市目前共有公交站台117座，分属邳州市大众广告有限公司、邳州市中视文化传媒有限公司建设管理。其中前者管理公交站台92座，分布在老城区及新城区部分路段；后者管理公交站台25座，主要分布在新城区。根据年初制定的公交线路调整计划，年内新建站亭64个、站牌62个，预算总投资300万元。主要存在站台布局不合理、设计存在缺陷、式样不协调美观、建设和管理体制不顺、新站台建设推进滞后等问题。

解决对策：1、对新老城区道路改造，公交站台应纳入改造方案，统筹规划站台式样风格、建设资金，同步建设。

2、根据公交发展规划，新增站台由政府投资建设、扎口管理，解决站台建设使用衔接不畅、建管脱节的问题。3、现有站台遗留问题：由政府主导，协调出台相应回购政策，实现站台统一管理。4、站台建设应实行联合勘察会审制度，利于解决部门之间协调问题，实现站台建设与公交通达线路同步发展，布局科学、规划合理。

（四）在公交站场建设方面，公交站场建设严重滞后，公交车调度中心、停放站场、保养厂、首末站等相关配套设施缺乏，与公交发展不同步。

解决对策：根据公交发展规划，加快其配套设施建设，保养场、首末站等基础设施同步规划、同步建设。根据《城市道路交通规划设计规范》要求，对保养场建设提出两个方案。

方案一：按我市公交发展规划，到2015年我市将拥有城市公交车357辆、城乡公交270辆、镇村公交84辆、出租车700辆，其它车辆300辆，总计1711辆。按《中华人民共和国道路运输条例》有关规定，1711辆车每天需保养64辆次，按《城市公共交通站、场、厂设计规范》：“修理厂的规划用地按所承担大修车辆数计算”，则该公交维修厂设计占地面积约为28亩。设计建设办公楼一栋，建筑面积6220平方米，维修车间2个，建设面积1920平方米，满足每日维护车辆64辆次，可容纳停车120辆。

方案二：2020年我市将拥有公交车、出租车约2619辆，而我市将创建“全国文明城市”，“国家环保模范城市”等，必须大幅度降低汽车尾气排放，则公交车采用燃气 车辆势在必行。为此将规划中的加油站项目列入，该加油站项目列入后，其功能将变为加气站功能，维修保养厂则兼具有停车场功能，能停车约200辆，且由于停车场和加气站位置相邻，方便每日加气，节省时间、减少公交车空驶，使该维修厂成为一个综合服务中心，该方案需占地59亩。

首末站建设5座，分别是瑞兴路首末站、解放路首末站、体育场首末站、新城站首末站、火车站首末站、宏通站首末站，另建7个简易首末站。其中瑞兴路、解放路、火车站、宏通站4个首末站今年开始实施。

（五）在经营模式选择方面，我市目前城市公交车辆实行的是公车委托经营模式，该模式下公交的规范运营、服务水平得不到保障，不仅严重制约了公交发展，也影响到政府和行业形象。因此，必须对现有的运营模式进行改造，建立公车公营的公司化运营机制。即：城市公共交通的投人以政府投人为主，其发展要纳入公共财政体系，公交公司实行公车公营、公司化管理的运行体制，线路与车辆的所有权、经营权、使用权归公司所有，从业人员实行聘任制。

针对上述问题，提出如下建议：

（一）建立政府投资、财政补贴制度。对于建设投资（如新增车辆、保养场和首末站建设），建议由市府投资建设，建设资金纳入交通工程建设经费预算。对于运营补贴，根据公交线路（特别是新辟线路）客流量较小的实际，以及承担公益负担和完成政府指令性任务而形成的支出，由市财政实行定额补贴。

（二）优先安排建设用地。凡经规划确定的公交首末站、公交维修保养场等重要公交基础设施，优先安排建设用地计划，可通过出让方式提供建设用地。

（三）减免相关税费。公共客运基础设施项目涉及的由地方收取的配套设施费、建设管理费等费用予以免缴。

四、新能源供应必选方案

在公交车辆燃料使用及供应方面：经过市场调研，并与亿利资源大为能源公司、香港新时代能源公司、中国燃气邳州分公司、山东富海美林集团、中国电力投资公司等多家能源公司多轮洽谈，在投资规模、合作模式、项目建设、资源和价格优势、资金保障等多方位比选，已经形成初步方案。目前推荐中国燃气邳州分公司、山东富海美林集团两家企业的方案。

五、交通融资工作进展情况

城市调研报告篇8

__x年x月__日早晨7时许，当城管执法人员再次来到____市____路一家商店巡查时，发现违法广告仍未拆除。现场进行半个小时劝说，对方仍不改正，才决定强行执行拆除违规广告牌。在执法人员依法拆除该商铺违规广告中，商铺老板情绪激动，拿出菜刀阻碍执法人员执法，并持刀追赶一名执法队员。接警后，民警赶到现场处置，该男子还手持菜刀追赶城管执法人员。民警当即喝止，该男子仍然持刀追砍避让的执法队员，情况紧急，在劝止无效情况下，为碍止该男子伤害执法队员，民警先后鸣3枪示警，后该男子被民警制服带回____派出所协助调查。

不仅如此，城管日常执法时，我们经常遇到这样一些情况：跨门占道经营者即使知道违法，也不会主动改正或规范经营；无证经营的小摊小贩既不管法规如何，也不听从城管的劝离和管理，而是经常与其“躲猫猫”；违章搭建者对城管执法更是有恃无恐，不仅跑关系找门路，有人还甚至进行暴力抗法。如此种种，城市治理成效远不是文明执法、柔性执法单方面去“管”能够解决，真正做好城市管理工作还是要在“管”外下功夫。

是谁让店主对城管举起菜刀

本文开头的那位商铺老板，面对城管执法人员的反复宣传劝说，他始终无动于衷。一旦发现队员们劝说无效，按执法程序，决定拆除违规广告时，他不但不配合不主动拆除，而是操起菜刀，阻碍执法甚至追砍执法人员，直到警察鸣枪示警才予以制止。在这样商铺店主一类人眼中，根本没有城市管理法规，甚至没有法律存在，因为警察到场都不能制止其暴力抗法。他们虽然身处城市之中，却没有城市观念，只想随心所欲，只要自己的私利，不需要管理和规范，不惜损坏公共利益，违背公共管理法则，甚至暴力抗法。

对于店铺的占道经营情况，城管执法人员每天都会对他们进行相关法规的教育宣传，而且多年坚持不懈地去做。本来就简单明白的法规规范，他们并不是不懂，但是却一直固守老观念，也无非想多占一些公共道路，多摆放一些货物，最终想多做一些生意，眼前小利所致，观念不变。

无证的小摊贩基本有两种情况：一是靠贩卖各种货物做些小生意养家的小商小贩；一是自产自销的农民。对于前者，我们可以进行集中引导，使其回归到菜场市场正常经营，对屡教不改者则依法暂扣经营工具，立案查处；对于自产自销的农民，驻地街道宜开辟疏导点，有了疏导点，可以集中售卖处，可以有效控制乱设摊和随意流动行为。有了去处，销售方便了，他们也就不会跟城管“躲猫猫”了。

在乡镇街道等基层，违章搭建者有不少人比较肆无忌惮，他们不仅肆意侵占公共或者周边邻居土地，甚至对举报者进行威胁恐吓，对城管执法也多有恃无恐。这些人不乏法盲，也不乏依仗其家中权势者，其中还时有个别恶势力。

作为负责城市管理的行政执法部门，每天都要面对以上各色人等，都会苦口婆心地教育劝说，甚至依法暂扣其经营工具、或者强行拆除其违章搭建。多年来，城管为此付出不懈的努力，为城市文明进步做出了应有的贡献。

即使如此，城管还是多为社会所诟病，在日常执法时多数不为群众理解和尊重，上述所列举的情况不仅是城管执法人员每天工作时所面对的常态，而且遇到的情形远比这些严重恶劣。

本来，城市治理是一个复杂深刻的社会问题，城市管理的内容更是不可胜数，已达数百项。法治不力，老百姓的法律意识不强——或者对法律的不尊重，整个社会对公共利益意识淡薄，加之社会分配的深层次问题日益突出，而作为众多行政司法机关之一的城管部门，无论其权限还是其管理力量都是难以根本解决的。

综合以上，我们认为，即使城管人怎么努力，对于一些深层次的问题解决都会囿于自身的权力都只能有限解决，而不能根本地改善或解决。所以，笔者个人认为，真正能够治理好城市，还需要我们在“管”之外多下功夫。

一是扭转社会普遍对相关城市法规无视的局面。目前，社会存在普遍地对城市法规无视的现象。开商铺的、无证经营的、违章搭建人中多数开始不了解城市管理法规，但是他们除了在个人私利方面受到触及时，能够十分敏捷地依靠法律进行自我保护外，对城管人员的法规宣传却往往熟视无睹。中国的普法工作已经实施到十多个“五年”了，同样生活在社区、企业或者单位，几十年普法使人民怎么只顾保护自己利益，而不尊重公共利益，普法的效果在哪里体现出来？因此，我们的社区、学校、企业单位等都应该真正做好普法教育，让社区居民和市民能够真正了解、尊重、遵守现代城市的法条法规，加强社会主义核心价值观教育，让全社会营造一个共同尊重集体利益的氛围，形成一个共同的价值观。一个无视社会公共利益的群体，怎么会是素质良好、先进文明的群

体？二是各级政府要做好统筹规划和协调。为什么老百姓会成为“流动摊贩”？如果政府能够建起足够多且方便的菜市场，或者有便民的疏导点，买和卖者都会方便，也就不会经常出现跟城管“躲猫猫”流动摊贩现象了。这就需要做好全面规划和统筹，以民生为重，便民至上。

对于违章搭建等乱象，而始于年初的全省强力推进的“三改一拆”整治行动，则有力有效地治理违章搭建现象。作为政府的一个职能部门，根本解决城管面对的困惑还需要政府进行全局统筹，才能有效解决。只有把城管工作放在政府层面进行考量，才能根本改善城管工作局面。城管工作要解决的问题，其实就是政府其他部门出现纰漏的后遗症，而城管只不过是“代人受过”的部门而已。

三是城管部门要改变思路和工作方法。城管工作以“管”作为日常工作形式，这仅仅只能应付工作最表层的需要。能够真正把城管工作做好，仅靠这种“治表”和“头痛医头脚痛医脚”的方法，既被动也不会取得根本性成就。也就是说，城管工作必须要把思路放在城管之外去考量，因为很多乱象的发生根子不在城管这里，城管管理的事情多数是其他单位和部门管理的下游。没有这样的认识，不从这个角度去思考城管工作，不从城管之外入手就跳不出被动滞后的圈子。比如，社区居民的素质和法制教育就不是靠城管“管”出来的；疏导点的设立和引导，也需要了解居民和农民的实际需要和基层政府的统筹，才能有合适的安排，有了足够的宣传，最后只需要必要的城管引导或者简单的规范，也就可以轻松解决了。

结语