政府行政管理论文范文

时间:2023-10-15 20:47:24

政府行政管理论文

政府行政管理论文篇1

关键词:行政垄断解构制度建构

2006年4月6日,广州云峰酒业生产的小糊涂仙酒通过湖北省汉川市红头文件的“红色营销”事件被曝光,由此引发了一系列的争议和声讨,在各种声音未了之时,本文仅从经济法的视角对该事件进行分析。

事件经过:2006年3月17日,也就是全国“两会”闭幕第二天,湖北省汉川市政府办公室下发“[2006]11号”文件,要求市直机关和各乡镇农场在公务接待中使用小糊涂仙系列酒,并给各单位附加总计200万元的任务。

2006年4月6日,此事被媒体曝光,当天文件废止。

2006年4月7日,湖北省汉川市纪委、市监察局联合下发《关于严禁党员干部公款大吃大喝的通知》,要求全市“严格公务接待纪律”,“倡导公务接待中使用地产酒、地产烟,促进地方经济发展”。[1]

美国学者曼昆就经济的现实性将垄断划分为三种类型:市场垄断、自然垄断和行政垄断。市场垄断是在市场自由竞争下,少数公司利用其资本、技术或管理上的优势所取得的一种市场势力,并且凭借这种势力实现超常经济利润的可能。自然垄断主要指在生产技术上所存在的生产劣加性,使在一个市场上由一家企业生产所有的产出具有最大的生产效率,这在表面上呈现出完全垄断的特征。[2]垄断扭曲了正常的市场价格和竞争关系,排斥完全竞争的市场类型和结构。从某个企业的角度看,垄断会使其赚取超额利润,但从全社会的立场来看,它会以低效率为代价,浪费社会资源和自然资源。[3]垄断是市场经济的天敌,也是市场经济失灵的一种表现,但市场经济本身的缺陷又使得市场失灵不可避免,在市场失灵的情况下政府干预经济成为必要,经济法也由此产生。但同作为市场中的一员,政府自身利益的存在又使得政府在面对利益的诱导下也可能失去有限的理性,不正当地运用行政管理权对市场进行干预,政府失灵同样有存在的空间。本次“小糊涂仙酒”的红色营销之举,在经济法的维度下就是政府失灵的一种表现。

一、政府指定公务用酒行为违反了《反不正当竞争法》的规定,政府所为属于行政垄断。

行政垄断是由于行政权力的保护形成的垄断,清楚的界定行政垄断的概念及其构成要件是判断一行为是否是行政垄断的前提。学界对于行政垄断的概念有着不同的理解。有的学者认为行政垄断是“对政府凭借公共权力来排除或限制竞争的一种表述”(下划线为笔者加,下同);另有学者认为行政垄断是一种滥用行政权力的非法行为,是“因政府支持而妨碍企业自由的非法垄断”;还有学者认为行政垄断是“凭籍政府行政机关或其授权的单位所拥有的行政权力,滥施行政行为,而使某些企业得以实现垄断和限制竞争的一种状态和行为”。[4]行政垄断究竟是一种状态还是一种行政,又或者二者兼而有之。笔者认为从行政垄断的构成要件来界定其涵义更为妥当。

(1)主体要件。根据《反不正当竞争法》第七条规定,“政府及其所属部门不得滥用行政权力,限定他人购买其指定的经营者的商品,限制其他经营者正当的经营活动。政府及其所属部门不得滥用行政权力,限制外地商品进入本地市场,或者本地商品流向外地市场。”由此可见,行政垄断的主体当是政府及其所属部门。需要说明的是,由于我国的公用事业单位拥有一定的行政管理权(如电力局、水务局、供电局等),同时还存在着行政性公司(如移动通讯公司等),此类拥有企事业单位根据法律的授权以及行政机关的委托拥有一定的行政管理权,在其行使行政管理权的过程中有可能形成的垄断局面,此种垄断与其作为市场经济主体形成的经济垄断有着本质的不同。故对于目前法律规定作为行政垄断主体的政府及其所属部门宜做广义理解,这些企事业单位也应纳入行政垄断的主体范围。

(2)主观要件。行政垄断主体利用行政管理权干预市场竞争是否必须出于故意是主观要件所讨论的问题。前文中有学者认为行政垄断是一种状态,通过分析此观点来看行政垄断是

否需要主观上的故意,根据该学者的观点,既使行政垄断主体主观上没有垄断的故意,只要事实上形成了垄断的状态,也构成行政垄断。从经济学的角度来看,垄断是市场经济规律作用的必然结果,垄断状态是市场经济中不可避免的一种竞争状态;再从社会学的角度来看,基于国计民生的特殊需要,一国的某些公用企业在市场中实际处于也必须处于垄断的地位,此种垄断为维护公共利益所必需;而从法学层面上来看,垄断则是作为一种具有违法性和危害性的行为,客观上违背市场经济规律,对市场竞争造成损害。如果认为只要存在垄断的状态,既使不是出于破坏市场竞争的目的也归属行政垄断一列,则会使市场经济中正常的竞争行为所形成的经济垄断以及为公共利益的垄断与行政垄断无法区分。因此行政垄断中主体只能是出于限制竞争的目的,故意利用行政管理权干预市场经济以获取垄断利润。

(3)客体要件,即行政垄断侵犯的是何种社会关系。行政垄断从法律层面上说是一种违法行为,侵害的是市场的公平竞争秩序,即为国家法律所保护的社会主义市场竞争关系。

(4)客观要件。行政垄断主体使用何种手段或以何种形式对市场竞争进行限制,即行政垄断的客观表现。笔者认为,行政垄断主体所运用的干预市场竞争的手段具有多样性,只要这种行为客观上导致了限制竞争的后果,都可视为行政垄断的客观要件。如通过颁布在一定范围内具有普遍约束力的文件等抽象行政行为,或者以行政监督、管理为由进行处罚以限制竞争等的具体行政行为,造成了垄断的后果,均为行政垄断主体所实施的垄断行为。

通过对构成要件的分析,笔者将行政垄断理解为:拥有行政管理权力的主体以限制市场竞争为目的实施的运用行政管理权作用的行为,该行为导致或可能导致限制市场竞争、破坏市场竞争秩序的后果。

根据上述构成要件及概念,结合本案中湖北省汉川市政府部门颁布指定饮用“小糊涂仙酒”的红头文件,行政垄断成为这一政府行为的不二定性。

2006年3月17日,湖北省汉川市政府办公室颁发文件,这一抽象行政行为的目的在于将该市公务接待用酒的品种限定为一种——“小糊涂仙酒”,并下达了饮用指标。该行政行为使其他白酒类品种在政府公务接待市场中失去了竞争机会,该市公务接待用酒市场由广州云峰酒业一家垄断。2006年4月7日,汉川市纪委、市监察局联合下发《关于严禁党员干部公款大吃大喝的通知》,“倡导公务接待中使用地产酒、地产烟,促进地方经济发展”。该《通知》又是限制竞争行为的行政垄断行为,使得公务接待用酒由“小糊涂仙”变成了地产酒。汉川市政府部门以下发文件的形式的行政垄断其动机何在,或是出于地方财政利益和

本地企业经济利益考虑,或是出于部门利益、领导的个人利益的考虑,我们无法在此作出判断,而一旦按其文件实施所造成的行政垄断的后果却是可预见的。市场经济之中应由商品的质量、价格等因素来考量商品的竞争力,由此才能形成市场经济的良性互动与公平竞争。

二、行政垄断是一种违法行为,汉川市政府的指定饮酒行为属违法的行政行为。

行政垄断具有违法性,此点根据目前我国唯一规定行政垄断的法律——《反不正当竞争法》的规定即可得出。缘何法律有此规定,溯其立法本意,分析如下:

(一)行政垄断破坏市场竞争秩序,限制或排除竞争。

市场经济的生命在于竞争,市场经济是由价值规律、供求规律和竞争规律共同起作用的经济形式。社会主义市场经济作为市场经济的一种形态,本质上也是一种竞争经济,为了维护竞争的有序和有效,必须建立自由平等的竞争秩序。[5]行政垄断运用行政管理权使得垄断受益人不受市场规律的约束而获得垄断利益,以行政手段的强制取代资源的市场配置,人为地设置市场壁垒,妨害货流畅通和物尽其用,在一定范围内否定竞争、取消市场,与市场规律相悖。

(二)行政垄断侵害了消费者的合法权益,使其丧失选择权、平等交易权等合法权益。

在市场经济条件下,由于市场经济规律作用的结果,消费者拥有对产品的知情权、选择权和平等交易权,行政垄断则通过人为地控制产品的生产和供给,形成有利于自身或某一特定市场主体的“卖方市场”,消费者的购买行为被限定在指定之列,丧失了自由选择产品的权利,个人消费自由随着行政垄断的作用被剥夺。

(三)行政垄断易滋生腐败,行政垄断主体依其行政管理权而进行权力“寻租”。

行政垄断主体手中拥有的行政管理权正是市场经济主体所缺乏的,而拥有行政管理权的行政垄断主体自身的利益需要又使其对于利益的诱惑往往难以抗拒。如果行政垄断主体将其手中的行政管理权作为谋取自身利益的筹码,市场主体以金钱或其他利益为代价与行政管理权进行交换而获得所需的优势地位,则双方一拍即合,腐败出现,限制竞争状态相随而至。

(四)行政垄断导致企业低效率,阻碍企业的发展。

从表象上来看,行政垄断的结果是某市场主体获得了垄断利润,排除了其他竞争对手,而且只要垄断继续存在,其即能继续享有这一垄断利益。正因为如此,因此获得垄断地位的市场主体无意于质量的提升和保证,而愿意将更多的精力放在如何使拥有行政管理权的行政

垄断主体将这一垄断状态继续持续。由于垄断企业缺乏市场竞争条件的外部竞争压力,从而滋生一种惰性,缺少创新机制和竞争精神的企业在市场中最终会丧失竞争力,一旦行政垄断不存在,在市场经济规律作用之下其所面临的将会是被淘汰的结局。如果行政垄断在一个国家内普遍存在,那么该国也会最终丧失在国际市场上的竞争力。

湖北省汉川市政府指定和倡导引用酒的品种,或许我们能猜测其为了部门利益以及地方利益的需要,但这一行为客观上使消费者丧失了选择权、阻碍了企业的发展、破坏了市场竞争秩序并让人合理怀疑到权力的寻租,影响政府的形象和公信力。

三、反行政垄断的对策建议。

鉴于行政垄断的危害性,各国对于行政垄断都采取的是限制或禁止的态度[6].我国有着几十年计划经济的传统和几千年封建集权制度历史,行政垄断对于我国目前经济发展的危害更为深远,因此反垄断特别是行政垄断已成为我国发展市场经济的必然选择。

理性地看待行政垄断,会发现实践中有其存在的土壤。根据经济学上的“诺斯悖论”[7],行政垄断来源于国家相互矛盾的双重性质:国家的社会性,该属性使国家必须确立确定的产权,明晰的产权使社会的产出最大化;国家的阶级性,这一性质使得国家(实践中表现为代表国家的政府)出于自身的利益需要确立一套保证统治者利益收入最大化的基本规则。悖论由此产生,反映了国家与社会关系的基本矛盾。存在虽非合理,但必有其根基,所以对于反行政垄断的制度建构无论从哪一个方面着手都会显得力不从心,行政垄断需要多个领域、多个部门、多重维度的规制,对此笔者拟从立法、司法、行政的三重维度对反行政垄断的现状作出回应。

(一)立法方面,制定专门立法并与其他法律法规中有关反行政垄断的规定相结合构成我国反行政垄断的法律体系。

我国现行关于反行政垄断的立法很不完善,归纳起来存在三个问题:1、法律层面的规定笼统,缺乏可操作性。我国现行关于行政垄断的法律规定仅为《反不正当竞争法》中第7条与第30条,即“政府及其所属部门不得滥用行政权力,限定他人购买其指定的经营者的商品,限制其他经营者正当的经营活动。政府及其所属部门不得滥用行政权力,限制外地商品进入本地市场,或者本地商品流向外地市场。”“政府及其所属部门违反本法第七条规定……由上级机关责令其改正;情节严重的,由同级或上级机关对直接责任人员给予行政处分。”,而且规定中只规定了行政机关实施的行政垄断,对于法律授权或经行政机关委托的享有行政管理权的单位实施的行政垄断没有涉及;2、绝大部分反垄断的规定均由国务院及其部委的法规作出,而这些部门本身就有可能是行政垄断的主体,自定规则约束自身,权威性不够、公信力不强。行政垄断大部分都由行政垄断主体利用掌握的行政管理权所为,对此的规制如以行政法规为主要依据会使得对于行政垄断的规制的效力层次不够,规制效果不佳,现今我国的行政垄断呈上升之势也在一定程度上说明了这点;3、无论是法律还是法规,对于行政垄断行为均存在制裁不力、救济途径欠缺的问题。如《反不正当竞争法》中第30条规定的处罚措施,仅由行政机关的上级机关责令改正,情节严重的才给予直接责任人员行政处分。但实际情况是上级行政机关往往能从下级行政机关的行政垄断中获得间接的收益,上下级之间有共同的利益,如此监管实难奏效。

通过对我国反行政垄断立法现状的分析,笔者建议在将来制定的《反垄断法》中设专章规定行政垄断问题,禁止行政垄断行为。内容包括:1)以列举与概括相结合的方式对行政垄断的表现形式作出规定;2)规定独立的、专门的反行政垄断机构,赋予其对行政垄断的监督管理和行政处罚权等职权;3)在法律责任方面,应明确行政垄断主体所应负的行政责任以及行政损害赔偿,涉及到其他法律法规规定的,按其他法律法规规定的责任处理;4)改变行政终局的方式,提供司法救济途径,不设行政前置程序,由受害人选择救济方式,以更好地维护行政垄断受害方的合法权益。

该专门立法对于反行政垄断的规定大都是原则性的,对于具体的、细节性的规定则由其他法律法规作出,二者结合构成我国反行政垄断完整的法律体系。

(二)行政方面,设立专门的反行政垄断机构以执行法律法规的规定,监管行政垄断行为。

鉴于拥有行政管理权的行政垄断主体与其上级机关有着共同的利益,由下对下监管的效果不佳,因此根据《反垄断法》中反行政垄断一章中的规定设立专门的、独立的反行政垄断机构,由该机构对行政垄断行为进行专门的监管较为适宜。该机构可命名为“反行政垄断委员会”[8](下称“委员会”),委员会的委员从委员会所属地方的行政、司法、学校等机构择优抽出具有该专业知识的人员组成。固定委员占一定比例,其他均由以上所列单位抽调人员监时担任,每个行政垄断案件由3至5位委员(其中一人是固定委员,并担任组长)组成小组进行裁判,该小组随该案行政程序结束而解散,从而保证其裁判的公正性。该机构其不同于现存的行政垄断监督机构(行政垄断主体的上级机关),不依附于行政垄断主体,没有行政垄断影射利益,拥有法定职权,具有独立性、专门性,又以非行政程序前置和司法审查制度对该机构行使法定职权进行监督,规制其拥有的监督行政垄断职权,与司法审查程序相比又具有主动性,一旦市场中出现行政垄断的现象,该委员会主动介入调查,经查确属行政垄断行为的,有权作出处罚决定。

(三)司法方面,设立司法审查机制作为反行政垄断的最终救济途径。

公正与独立是法院与生俱来的天性,因此司法审查机制具有其他解决措施所不具备的特有优势:1、公正独立性。法院具有独立的地位,与其所裁决的争议没有利害关系,远离世俗纷争的独立身分对于源于部门和地方利益强化的行政垄断来说是最为合适的规制机关,对于一行为是否构成行政垄断的判断最具信服力。2、专业性。我国虽不像法、德等国设立专门的行政法院来处理行政案件,但我国法院系统内均设有行政庭,其所具有的法律方面(特别是行政法方面的专业水准)相对于其他机构来说是最强的,故而由其对行政垄断进行规制最具专业性,也可使我国反行政垄断的法律水准逐渐提升。3、公信力。法院对于社会来说是正义的最后一道防线,法院在社会民众心中更是主张正义的最后一块净土。由法院作出的裁决在社会生活中易为人们所接受,公信力相对于其他机构来说更强,而且法律规定法院的裁决具有终局性,从立法上赋予法院判定的最终确定力。行政垄断的当事方对于“反垄断委员会”的决定不服,或者行政垄断受害方不经“反垄断委员会”裁判径直向法院,要求维护自身的合法权益。

另外,笔者认为法律应赋予行政垄断受害方请求赔偿权。因为对于行政垄断行为如果仅仅由法院或委员会判定违法,禁止该行为继续,而对于受害方因此所受损失不加理会,这对于保护受害方的权益来说是不充分的,对于行政垄断的实施者来说威慑力也不够。如果受害方有证据证明由于行政垄断行为而遭受了损失,在委员会认定行为的行政垄断性质后即可向法院或径直向法院时提出赔偿要求。对于利用规章以下具有普遍约束力的违法的决定命令来实施的行政垄断行为也应纳入赔偿范围。对此的法律依据可通过修改《国家赔偿法》来规定。

当然,从目前我国的司法实然现状来看,我国法院系统的独立性、专业性与应然要求尚有一定差距,但这是社会发展的趋势,是现代法律制度的发展方向,是历史的必然,因此在制度构建上必须将司法审查机制纳入其中。

以上所述均从他律的角度对行政垄断进行规制,从自度的角度来看,拥有行政管理权的主体自身进行约束十分必要。通过对相关知识的学习、不利后果的认训以及自我制定约束机制,将行政垄断消灭于未成形之中,此为反行政垄断的最高境界,也是他律的最终追求目标。

有法可依,制定《反垄断法》专章规定行政垄断;执法必严、违法必究,“反垄断委员会”作为反行政垄断的专门机构,主动出击监督并消除市场中的行政垄断现象;法院作为有终局裁决权的机构,其所进行的司法审查对于行政垄断当事方来说是最后的救济手段。没有提起行政诉讼的反垄断委员会裁决、对于反垄断委员会裁决不服诉至法院以及直接诉至法院的行政垄断案件的生效裁决,裁决的内容即是对个案行政垄断的最终评价,受害方并有权依此认定请求赔偿。如此反行政垄断的制度建构对于规制行政垄断当为应然之选。

政府处在市场之中,自身利益的存在难免会使其面对诱惑时失去理性,本案中湖北省汉川市政府在市场经济大潮之中就被潮水冲散了理智,以红头文件的形式指定饮用公务酒种类,随后又以文件的形式“倡导”消费地产烟酒。或许该市政府办公室不知这一行政是一种行政垄断行为,具有违法性,但该行为对于市场经济带来的负面影响却不因其不知而不发生,因此作为一种事后救济的手段必须对该市政府的行政垄断行为作出制裁,对其行政处罚,同时对其他主体也有引导和警示作用。但目前我国反行政垄断制度缺失的现状使得这种制裁有着“无米之炊”的尴尬,缺乏可行性措施,无依据亦无部门对其进行规制,废止文件、停止行为已是较好的解决结果,更多的是根本不去理会。正因为现状如此,本案中汉川市政府才会在废止前一文件之后又出台了“倡导”饮用地产酒的通知。

本文正立意于解决此等尴尬局面,希望通过以上对行政垄断的解构以及对反行政垄断的制度建构,使行政垄断实施者获得“皮洛斯的胜利”[9],从而最大限度地消除这一违背市场规律的异象。按照笔者之建构,汉川市反行政垄断委员会对该行政垄断行为进行查处,并作出处罚;该行政垄断受害方,即其他竞争者也可向法院,要求确认该政府行政违法并赔偿损失,绝非目前的“废止”了事。

参考文献:

「1李世英。市场进入壁垒、进入管制与中国产业的行政垄断。「J。《财经科学》2005,(2):111-112.

「2吕晓萍。对我国行政垄断现状的分析。「J。《当代经济研究》2002(3)。

「3郑鹏程。论行政垄断的概念与特征。「J。《山西师范大学学报》(社会科学版)2000(3)。

「4陈志成。行政垄断的多维解读。「J。《中国行政管理》2002(3)。

「5韩晶,蓝庆新。行政垄断的新制度经济学分析。「J。《管理百科》2002(6):46.

注释:[1]引自http:\\重庆青年报-新闻中心-200万小糊涂仙“灌醉”糊涂官。htm.2006-04-1821:33

[2]李世英《市场进入壁垒、进入管制与中国产业的行政垄断》,《财经科学》2005年第2期,第111-112页

[3]吕晓萍,《对我国行政垄断现状的分析》,《当代经济研究》2002年第3期

[4]文中引用的学者观点均来自于郑鹏程《论行政垄断的概念与特征》一文,《山西师范大学学报》(社会科学版,2000年7月,第27卷第3期

[5]陈志成,《行政垄断的多维解读》,《中国行政管理》2002年第3期

[6]发达国家的行政垄断具有与我国不同的特点,其政府对竞争行为的限制的态度和政策很大程度上取决于社会经济形势和经济发展的需要,并且发达国家并未有过纯计划经济时代,其政府对经济干预的唯一目标只是为维护和发挥市场竞争机制的作用,所以对于行政垄断是限是禁不一而论。

[7]“诺斯悖论”是以诺斯为代表的制度创新理论的基本命题之一,描述的是国家与社会经济相互联系、相互矛盾的关系形态,即国家的存在是经济增长的关键,然而国家又是人为经济衰退的根源。引自韩晶、蓝庆新《行政垄断的新制度经济学分析》,《管理百科》2002年第6期第46页

[8]目前我国工商行政系统内设有公平交易局,虽然该机构设立的原有目的是为了保障市场的公平交易,但由于设置于工商系统内部,属于行政机关的内设机构,因此在对待反行政垄断这一领域几乎没有作用可言。

政府行政管理论文篇2

关键词法治法治理念政府公共行政

一、中西方法治理念的比较分析

法治(TheRuleofLaw)作为西方国家政治法律制度首要的、普遍的原则,也是西方国家政府公共行政的核心原则。法律最高和政府权力要受法律限制与约束,是它最基本的理念。其基本内涵是指政府行政机关及其工作人员,在组织、职权以及公共行政活动的原则、制度、程序、方式等各个方面,都由宪法、法律加以规定,政府行政机关严格依照规定设置机构、划分职权、配备人员,依法组织与管理国家和社会公共事务,以及政府行政组织内部事务。这充分体现了法律既独立于政府和它的执行者之外,又与国家公共权力密切相联的关系。

概括起来,西方国家法治的内容主要表现为:

第一,维护社会公众的基本权利是法的根本目的。法治原则在承认法律的最高权威、要求政府依法行使行政权力的同时,提出了一切法律必须以保护人类固有的权利为目的;否则法律只会成为专制统治的工具,同法治的目的背道而驰。规定公民享有基本权利,是作为一切立法必须遵循的标准和政府权力行使的限制。

第二,政府行使权力,必须依据正当的法律程序。法律对社会公众基本权利的规定,是在实体方面对政府权力行使的限制,但还必须在程序方面对政府权力的行使加以限制,才能有效地保护公民的权利。“不按照正当的法律程序不得剥夺任何人的生命、自由和财产”①。

第三,畅通、有效的司法救济渠道。这是指在社会公众的利益遭到政府不法行为的侵犯以后,有一套完整有效的司法救济措施。包括建立司法审查制度、撤销制度、违宪审查制度、权力制约与监督制度、律师制度等。

西方国家法治理念的基本内涵与精神体现在法律制度和具体的法律规范之中,体现和贯彻实施于政府公共行政活动之中,且历时变迁。在自由资本主义时期,与反对国家干预的自由主义统治方法和议会至上的资本主义政治制度相适应,法治原则的基本精神表现为:①行政权的作用不得与法律相抵触;②行政权没有法律依据,不得使人民负担义务,或为特定人设定权利;③行政权没有法律依据,不得免除特定人在法律上应负的义务,或为特定人设定权利;④法律经各个行政机关自由裁量时,其裁量权的界限,仍须受法律限制。一切行政权力的行使都必须根据法律,服从法律,遵守法律。这充分体现了资产阶级“无法律即无行政”的政治格言和法治行政的精神。

随着自由资本主义向垄断资本主义的发展,资本主义所固有的矛盾日益激化并开始危及其统治。这在客观上迫使政府公共行政的权限范围以及公共行政活动所依之法发生了变化,法治原则明显表现为:①凡规定有关人民自由、财产权的法规,应受法律的支配;②以法律指导行政,行政行为与法律相抵触时,不产生效力;③行政活动虽非必须全部从属于法律,但基本权力的限制非以法律制定不可。

与西方国家不同,构成中国传统政治文化的“法治”是以性恶论为基础,认为人性本恶,而且人的这种恶性是其自身所无法克服和改变的。因此,要使人能够遵从社会秩序,特别是遵从封建统治秩序就必须用一种人之外的强力来对人的恶性予以遏制,这种来自于人之外的强力便是法。所以,法家学说的代表人物,如商鞅韩非子等都强调“一切断于法”,“一民一轨,莫如法”(《有度》)。构成中国传统政治文化的“法治”是以法治人的简称,其根本目的是维护君主至上的封建专制统治法是君主进行统治的基本手段和最重要的工具;法是治理好国家的根本,也是决定国家命运的关键。“法者,编著之图籍,设之于官府,而布之于百姓者也”(《难三》)“治民无常,唯治为法”(《心度》)。“故法者,王之本也”(《心度》)。“国无常强,无常弱。因法者强则国强,奉法者弱国弱”(《有度》)。以法治人是中国“一切断于法”的“法治”传统的核心理念。

显而易见,构成中国传统政治文化的“法治”,是作为封建专制统治的工具与手段而存在和发生作用的,甚至包括群臣在内,都无任何权利可言。同时也表明,并不是有法、“一切轨于法”就有法治。如果构成法治的法不是以维护社会公众的基本权利为目的,反映和体现社会公众意志的法不具有最高的权威性,也不是法治,而是“人治”。因而,在中国的“法治”传统中,西方概念中的法治理念并不存在。正如邓小平同志所说:“我们这个国家有几千年封建社会的历史,缺乏社会主义的民主和社会主义的法制。现在我们要认真建立社会主义的民主制度和社会主义法制。只有这样,才能解决问题。”①一切以君主的利益为转移的“人治”传统,导致了在中国传统政治文化中,不注重制度的设计与完善,或者对已设计的制度不重视执行,只注重谋略、策略等鲜明特点。所以邓小平同志又说:“为了保障人民民主,必须加强法制。必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”②

在我国现阶段进行的依法治国、建设社会主义法治国家的政治体制改革过程中,特别是在行政权力的实际运行过程中,也还存在着这种倾向,仍然只是把法作为政府治理国家、进行国家和社会公共事务管理的手段与工具来使用。法只是掌握在国家、政府手中,而不能有效地被人民所掌握。这突出地表现为政府有法不依、执法不严、违法不究的现象普遍存在;突出地表现为法不能有效地为社会公众用来维护自身的合法权利,更无法有效地用来制约政府对权力的行使;突出地表现为政府对社会公众赋予义务、剥夺权利以及对社会公众的申请和辩护,往往用“理由不充分,不予采纳”代替了必要的和充分的理由说明,社会公众运用法律对政府权力及其行使的制约,与政府运用法律对社会公众的管理和制裁相比,显得那样的软弱无力;政府习惯了对社会公众的高声训斥,但却不允许或听不惯社会公众对政府的质问。从而损害了广大人民的根本利益,损害了人民的民利。基于此,邓小平同志指出:“为了保障人民民主,必须加强法制。”③现在强调政府公共行政实行法治、依法行政,也就是强调法对政府行政权力的约束和法必须具有极大的权威性。法律权威是人们对法律的内在说服力和外在强制力的支持和服从,即人们对于法的心理认同。法律权威是法治的核心内容。如果法律没有权威,无论制定多少、多么好的法律,都不会取得预期的效果。

因此,并不能把我国的法制建设当成是一个政治口号来宣传,它是一种与市场经济发展要求相适应的新的社会观念的形成与我国传统“法治”理念的唾弃。源远流长的中国传统文化中包含了“法治”传统,只不过这些“法治”都是用来作为专制统治的工具而缺乏了民主精神。无疑地,当代意义上的我国法治要与社会的发展趋势相符合、与市场经济的发展规律相符合,就必须要注入民主精神:反映人民根本利益和意志的法必须具有最高性;人民可以且能够运用法来约束政府权力及其行使、维护和实现自己的合法权益。

二、中西方法治理念下的政府公共行政比较分析

在西方国家民主的法治理念下,国家公共权力的行使必须以法律为边界。自由资本主义时期法治理念最集中的表现就是“无法律即无行政”,而国民议会所制定的法律只能对政府公共行政的一些而并非所有问题进行规定。

随着社会条件的发展变化,资产阶级的法治原则不仅在涵义上,而且在应用上也发生了变化。政府尽管仍然依照职权在法定的范围内活动,并按照法定程序行使权力;但政府不再以议会制定的法律为行政权力行使的唯一依据,政府公共行政所依之法,已由议会制定的成文法律扩展到政府行政机关根据议会或法律授权而制定的规章。这种变化表明:一方面,法治作为政府公共行政的核心原则,依然强调凡行政应本于法,基于法律的规定而活动。另一方面,政府公共行政固然应该依据法律从事,但不能说“无法律即无行政”,而是要“合法及适法行政”,即由根据法律行为法律支配下的行政。政府行使行政权的目的主要表现为对社会的管理与控制。这样,法治就不能只是恪守现行的法律。资产阶级法治的这种发展变化,对推动政府行政机关充分行使行政权来管理和控制社会秩序起到了非常重要的作用。但是政府行政权力的日趋强化,使国家公共权力日趋向政府倾斜,政府除了享有行政权外,还拥有委任立法权和司法权。这无疑是对资产阶级“三权分立”的传统观念、议会至上的政治制度及其民主原则的极大威胁。资本主义一步一步走上国家资本主义或资本垄断之路,它的政治将不可避免地要极权化、化。

为此,西方国家采取了集权与分权并存、中央集权与地方自治并存、放松规制(Derdgulation)、政府公共服务输出市场化①、减少政府职能、实现政府从社会的部分撤退、建立小政府模式等改革措施。把原来由政府包揽提供公共服务的职责民营化,将其投入市场,由市场主体通过市场竞争来提供;而对那些不能推向社会的政府职能则通过政府采购或合同的形式,以竞争招标的方式,交给社会承担。这些改革措施既有利于提高政府公共行政的效率,更好地满足社会公众的需要,尊重他们对社会公共产品选择的权利,也精简了政府的职能和机构。

为了适应经济一体化、市场化和政治民主化发展对法治的要求,西方国家又采取了以绩效为本、以结果为本的政府绩效评估措施(PerformanceMesaurementofGovernment),以及以效率为中心的政府行政组织改革措施。强调政府要树立顾客意识、视服务对象为上帝;强调政府公共行政活动必须以社会公众的需要为其行为导向,而不以政府自己制定的规则为其行为导向;强调纳税人是为政府部门的工作结果而纳税;强调政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构,政府应增强对社会公众需要的回应力等。政府更加重视公共行政活动的产出,重视提供公共服务的效率和质量。西方国家近些年来以先进的信

息和电子计算机技术为手段,把政府再造成高效率和对社会公众负责的“电子政府”(E-Government)的推行,更是充分体现了当今市场经济条件下的法治原则及其所蕴含的民主理念。只不过在同时强调效率与对社会公众负责的背景条件下,它对政府权力的限制与制约,在形式上已不局限于刻板的法律条文,而是寓市场竞争机制于政府公共管理之中,变过去的“法律意识”为“服务意识”;变过去的重遵守法律法规为实现严明的绩效目标控制。政府与社会公众之间的关系,由统治者、管理者与被统治者、被管理者之间的关系,变成了“经营者”与顾客之间的关系。这样,既适应了当今社会发展对高效率的需求,充分调动了政府及其官员的主动性、积极性;又能满足社会公众对民主的需求,更加强和方便了社会公众对政府权力及其行使的限制与制约。

我国传统意义上“一切断于法”的法治”是建立在国家行政权高于立法权和司法权的政治体制基础上的。这种国家权力结构必然导致行政集权,其行使也无边界。因而“法治”只能是作为国家管治社会的手段而存在和起作用;它既无法形成对国家行政权力行使的限制与制约,也无法表现出它的最高权威性。因为在它之上还存在着另外一个可以左右与支配其运行的君主意志。这是一切封建专制社会的共同特征。

我国的社会主义是在半殖民地、半封建社会的基础上建立起来的,与国家一切权力属于人民的国家本质和体制相适应的法治理念还没有建立和形成。反过来,受过去封建传统“法治”的深厚影响,人民管理国家民利的行使以及对国家权力行使的限制与约束也大都流于形式。人们往往从制度规定性的优越性出发来认识这个制度,但实践中又缺乏使这种制度得以落实的可操作性措施。这就必然会妨害人民合法权利的实现,甚至会破坏、践踏人民的民利;也必然会妨害对政府行政权力的限制与制约,政府自我扩张也就在所难免。

社会主义市场经济作为一种法治经济,它的确立和深入发展,产生了对法治的极大需求,成为全社会推动法制建设的内在动力。但是,法治只是社会政治上层建筑中的一部分,而且与上层建筑的其它部分相互联系、相互影响。当法律最高和国家公共权力应受法律约束的理念没有形成、上层建筑的其它部分没有随着法治建设的进程予以调整和改革的条件下,这种政治口号式的“法治”建设不能充分地、有效地发挥其功能。因为它所做的只是形式上的“依法”,而忽视了法本身所内含的精神和法治理念。法律最高和国家公共权力应受法律约束是法所内含的精神和法治理念最集中的表现。所以,越强调“法治”和依法办事,就越导致了行政权力对市场与社会的干预和对人民合法权利的侵害,就越导致了权力的商品化。因为这种缺乏精神和法治理念的法,包括行政法规、规章的背后是国家公共权力的延伸。强调用这种缺乏精神和法治理念的法对社会公共事务的管理,实际上就是强调用国家公共权力对社会公共事务的管理,也实际上是强调用政府自身制定的规则对社会公共事务的管理。我们现在还处于社会主义的初级阶段,社会主义法是广大人民根本利益和意志的体现的本质规定性,并不能证明现实中的法就是人民根本利益和意志?奶逑帧7ㄊ怯晒一刂贫ɑ蛉峡傻摹A⒎ㄕ咄柚⒎ɡ捶从澈腿范ㄆ渥陨淼奶囟ɡ?甚至维护其自身的权力和垄断地位,因而不惜抵触宪法和法律,并呈现出主要不是从“全局利益”出发考虑问题,而是作为本部门、本地区的代言人出现的立法特征。这是我国立法实践中普遍存在的现象。

就行政立法而言,我国行政立法涉足大量的基本经济关系领域而代替国家权力机关制定经济法律,会导致政府通过行政立法巩固和扩大行政权力,使许多经济立法成为部门利益立法的情形发生;行政手段以行政立法的形式干预市场主体的自主活动,甚至还会导致低效率的经济后果。政府行政立法“泛化”①及其对市场干预过度的后果,又会成为政府进一步通过行政立法干预市场的理由。最终导致政府行政权力不断扩张和政府干预领域的不断扩张。市场领域逐渐地被政府取代,“私法”领域逐步被“公法”领域侵占,市场主体因政府的变相干预越来越失去了他们活动的自由和本来拥有的利益。政府行政立法通常还以收费、办证照等为内容,乱收费、乱罚款,在市场准入方面大作文章,造成了市场主体依法经营的沉重负担。虽然无论是成熟的或不成熟的市场经济,都不能没有政府的依法干预,但是,市场经济规律决定了国家公共权力不能进入市场。政府行政权力一旦以这种“泛化”的行政立法形式进入市场,就易造成官商一体的局面,甚至为官商搞行政权力垄断提供法律上的托词,造成行政法规愈多、市场愈小,这样一种法制建设适得其反的结果。而这种结果一旦在加强法治的旗号下任其发展,那么法律的效用就会减少。这种“法治”决不是市场?盟蟮姆ㄖ巍?/P>

法律没有最高性与政府行为缺乏法的限制与约束,实际上是同一事物的两个方面,都是对法治的践踏与破坏。其结果,就政府对国家和社会公共事务的管理而言,政府公共行政活动无确定的范围,即政府职能不明确。政府职能问题实际上是政府运用行政权力与市场和社会发生关系的范围及其权力作用的方式问题,也就是政府能在多大的范围内行使权力和如何行使权力的问题。因此,政府职能与政府行政权力密切相关,它是行政权力行使过程中所产生的效能。政府权力不受限制必定导致政府活动无范围。转变政府职能是公共行政体制改革的关键;而转变政府职能的核心就是要把政府权力限制在确定的范围之内。就政府对其内部事务的管理而言,必定导致“长官意志”。具体表现就是指挥者以权力为依据,服从者以长官的意志为依据;下级只对长官负责,不对职位负责、不对法律负责。这势必造成下级的晋升奖励是通过满足上级的利益、欲望而获得实现的后果;造成下级因怕失去自己的利益而不敢监督上级的情形;造成权力越大、地位越高,就越可以不受任何限制、不受任何责任追究的特权存在。

三、我国转轨时期的法制建设与政府公共行政改革

法治是现代社会发展过程中的普遍要求,是商品经济充分发展之后出现的一种社会状态。市场经济越发达,各经济主体的独立性就越强,社会对法治的需求也就越强。就我国而言,社会主义市场经济体制的确立和发展,为社会主义法制建设和在全社会范围内实行法治,提供了现实可能性。

(1)市场经济是以自由和平等的交换关系为基础的经济,是建立在各市场主体之间具有自主性和平等性、并且承认各自利益的基础之上。

(2)市场经济造就了多元的利益主体和利益结构。这种多元的利益结构在政治体制上,就会形成相互制约的权力关系。

(3)市场经济以分散决策为特征。因此,市场经济的发展必然要扩大分权的范围,减少政府集权的规模,从而提高公民的政治参与度。

(4)市场经济的发展改变了社会的价值标准,以集权为核心的价值体系被打破了。

市场经济的这些内在属性必然要求法治对市场经济体制的建立和发展起引导、规范、保障和服务作用,在以市场化为社会发展取向的转轨时期,作为政府公共行政核心原则的法治应当是法律最高的同义语。

因此,与社会主义市场经济体制的确立和发展相适应,与这种经济体制所要求的法治相适应,政府公共行政也须进行改革。政府公共行政所进行的这些改革,并不能简单地理解是由行政手段到法律手段的管理方式的变化;而是在市场经济条件下,政府行使行政权力必须受到限制,由权力支配一切变化为法具有至上的效力和最高的权威。“法治意味着法律的统治”①。深刻地理解和领会这种改革,对市场经济条件下的法制建设,具有十分重要的意义。

现代法治原则的本质在于揭示了治理国家的根本方法,是崇尚体现广大社会公众利益和意志的法律在国家政治、经济和社会生活中的权威。正如在十五大报告中提出的:“依法治国,就是广大人民群众在党的领导下,依照宪法和法律的规定,通过各种途径和形式管理国家事务、管理文化经济事务、管理社会事务,保证国家各项工作都依法进行,逐步实现社会主义民主的制度化、法制化。使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人看法和注意力的改变而改变。”②因此,与我国社会主义市场经济体制相适应,法治原则下的政府公共行政应当是:

第一,政府公共行政应以维护和促进实现市场主体和社会公众的权利为宗旨。市场经济是一种以权利为本位的权利经济。因此,政府公共行政对法治原则的体现,一是要尊重市场经济发展的规律和要求,其行为的基点是创造良好的市场经济发展环境条件和规范市场机制。二是要促进市场的发展,使市场效应最大化。在客观环境上,为市场主体实现其最大利益创造条件,而不是对市场主体利益的实现设置违背市场规律的障碍。三是政府公共行政应以社会公众的需要为导向,应增强对社会公众需要的回应力,提高政府公共服务的供给能力。四是政府应树立顾客意识和服务意识,建立健全政府各项工作制度,包括工作程序制度、监督制度、公共责任制度、政务公开制度、社会公众权利救济制度,使政府自觉置于社会公众的监督之下。

第二,政府公共行政应坚持行政职权法定。在计划经济体制下,政府行政权力无所不及。但在市场经济体制下,市场发挥着配置资源的基础性作用,政府行政权力应从社会、从市场中实行部分撤退。整个社会和市场运行由过去的以政府计划为边界变化为以法律为边界。因此,坚持政府行为职权法定,也就是要坚持政府活动不得超出法律规定的职权范围。政府职权来源于法律规定,这反映的是民主政治的特征与要求;政府职权法定,政府活动以法律为边界,这反映的是市场经济对有限和有效政府的发展要求。要做到政府职权法定,前提就是要培养政府尊重法律的法律意识。政府要从习惯于把法当成是治民的手段的工作作风转变为政府实施法律以实现社会公众的利益和权利的工作作风;社会公众要从守法的法律意识转变为应用法来维护和实现自己的利益和权利的法律意识。只有当社会公众感受到了法律可以维护和实现自己的利益和权利、可以保护自己的时候,他们才会遵守法律。遵守法律、尊重法律,本身就应是政府的职责所在。

第三,政府公共行政应坚持活动程序法定。坚持职权法定,是在实体法方面对政府权力行使的限制。但是,即使政府在法律规定的职权范围内,其行为的方式仍然可以造成对社会公众的伤害。因此,为了保护社会公众的利益不受政府和官员不正当权力行使方式的侵害,还必须在程序方面、在权力行使的方式方面,对政府权力的行使加以限制,实现从无序行政向有序行政的转变。政府依法定程序行使自己的职权,社会公众依法定程序行使和实现自己的权利,这同样是法治社会的必然要求。

作者单位:中山大学

参考文献:

①参见美国宪法修正案第五条的规定。

①《邓小平文选》第2卷,人民出版社1994年版,第348页。

②《邓小平文选》第2卷,人民出版社1994年版,第146页。

③《邓小平文选》第2卷,人民出版社1994年版,第146页。

①JonPierre“TheMarketizationoftheState:Citizens,Consumers,andtheEmergenceofPublicMarket”MCGillQueen’spress,1994,P.55.

①周林彬博士认为经济行政法规泛化就是政府依法干预市场经济活动方面的强制性制度安排过多,典型表现就是经济行政法规、规章的数量超过人大制定的法律几十倍。这种“泛化”现象不仅导致政府通过对市场的“合法”介入且成为市场主角这一有悖市场规律的后果,而且使得政府因在经济立法中的权力过大并导致用立法寻租的现象产生。参见周林彬:《法律经济学论纲》,北京大学出版社1998年版,第167页。

①J.Raz,TheAuthorityofLaw-EssaysonLawandMorality,ClarendonPress,1979,p.214.

政府行政管理论文篇3

回顾中国经济体制改革的历程不难看出,中国经济体制改革是沿着两个方向进行的:一是围绕企业问题进行的改革;二是围绕政府进行的改革。无论是企业方面的改革还是政府方面的改革,归根到底还是政府自身的改革。我国国有企业改革的实质是要使国有企业成为真正的市场竞争主体,而“产权明晰,权责明确,政企分开,管理科学”的现代企业制度的建立离不开政府自身的改革,没有政府自身的改革什么都无从谈起。改革的方案由政府确定,改革的对象是政府,改革的实施者与决定改革进程者还是政府。因此,中国的经济体制改革是在原有的制度非均衡条件下的一种制度变革过程,即用一种新的更有效的制度安排和制度结构来代替原来的制度安排和制度结构,以便取得更大的制度净效益。中国经济体制改革的实质从一定意义上说是市场组织和企业组织对政府组织职能的部分替代过程的改革。这一替代过程中存在着政府既是改革者又是被改革者的矛盾。

现代市场经济是有政府干预的市场经济,政府承担着宏观管理的职能,同时政府又以其直接和间接掌握的社会经济资源同企业、消费者一起参与市场经济活动。因此当代市场经济学中的市场经济模式,是包括政府、企业和消费者三个主体的模型。

企业组织对市场组织的替代是企业纵向一体化的结果。这种由处于相关生产阶段或相关产业的专业化的企业之间合并所形成的纵向一体化,降低了市场成本,节约了交易费用,是对市场交易的部分替代,即用企业内部的行政组织机制替代了市场自发的组织机制,尽管这~替代是有一定的边界而不是无限的,但这一替代本身对社会资源配置效率提高是有益的。如果从经济运行的组织机制上看,市场机制、企业与政府组织机制在一定程度上都是组织机制。只不过市场机制是一种自动组织机制,而作为企业与政府组织机制是一种他动组织机制。在整个经济运行过程中,无论是市场组织机制还是政府组织机制,都对经济运行发生影响,只是影响程度不同。在现代企业制度下,政府的行政权力无论在范围和形式方式上都应有所变化。

在西方国家,市场经济体制的形成经过了数百年的磨合而逐步发育、发展并成熟起来,而且是先有市场机制协调而后有政府组织协调。这一方面表现为国家对经济发展的宏观调控,另一方面政府又以市场竞争的主要因素之一进入经济生活,成为市场经济发展的内在变量。但是西方国家政府的介入从没有直接干预企业,也没有对企业实行直接的替代。政府与企业的关系是相当明确的,因而经济运行也是十分有效率的。我国中观决策是政府宏观决策的延伸,决策主体都是政府,只是层级不同而已。而在成熟的市场经济体制中,中观决策是企业化的,决策主体和微观单位属于一个系统,均是由非政府组织来高效率进行的。由此看来在我国传统计划经济体制中,中观决策政府化是我国各种经济体制的弊端所在,是政企不分、政资不分的根源之一。

在市场经济中,政府的职能应该是社会经济的管理者,但是传统体制下存在政府履行社会管理职能与商务困扰的矛盾。由于政府作为公有企业投资的主体,使其成为社会中一部分企业的所有者和管理者,从而使政府失去了对其他类型企业提供服务的公允性,同时也削弱了政府履行社会经济管理职能的能力。地方政府的大量时间和精力被迫用于日常的商务应酬,甚至为企业跑项目。找贷款、搞产品推销、无暇顾及社会经济的管理,致使交通、能源建设严重滞后,城乡建设和城市管理不尽如人意,文教、卫生发展跟不上形势,社会治安紊乱,环境质量下降,政府职能严重错位。

2000年,国务院在《国有大中型企业建立现代企业制度和加强管理的基本规范(试行)》文件中提出了一个方向性的改制思路:今后政府与企业将由行政隶属关系改为产权关系,取消企业行政级别,国有资产实行授权经营。这个变化是多年探索国有资产法人治理结构的一次方向性突破。发展是“十五”的主导思想,因此,取消企业行政级别不仅预示着国有资产结构将面临大刀阔斧的调整,对杜绝干部腐败,遏制数字账目游戏,改革经营者制度,放开工资、保险、就业市场化程度和降低财政信贷风险等都将起到根本性转变作用,也是转换产权关系的重要前提。从更积极的意义上说,改革产权关系就是改革政资不分行为。所以,应从根本上用法律程序规范政府最近提出的三个定位问题,把国有资产按三大类经营方式划分清楚。属于政府垄断的资源,政府不能“缺位”,委托给国有大型企业集团的国有资产,政府不能“越位”,划拨给地方进行改制的国有资产,政府不能“错位”。政府要做到对企业集团既不能撒手不管,又不能管得过死,关键是要找准着力点,同时要掌握好“度”的问题。中国正处于体制转型时期亦即市场化进程的初期,企业集团化还离不开政府推动。其一,只有政府的介入,推动企业集团化,才能弥补和纠正市场发达国家同样面临的单纯市场机制存在的内在缺陷问题,即无法避免的“市场失灵”问题。其二,只有政府的推动,才能实现政府培育市场、推进市场化改革,以克服我国市场力量薄弱、不能实现资源充分有效配置问题,从而可以节省时间,节约交易费用。如果按照市场竞争推动的企业集团化的自然演进,需要很长一个过程,这既不能满足中国经济发展战略目标的要求,也未能满足参与经济一体化的国际竞争的新外部环境的要求。其三,只有政府具有权威和地位,从找国国民经济整体利益出发,打破条块分割与地方割据,协调利益关系,提供资金技术人才支撑等,以解决“小而散”,追求规模效益,避免过度竞争。其四,从国际经验来看,对于企业集团在市场竞争中形成与发展,无论是发展中国家,还是发达国家,政府扶持都起着催化作用。由此时见,目前的中国更需要政府在管理企业集团过程中以社会经济管理的角色发挥其不可或缺的职能。当然,我国政府在推动企业集团化的过程中,存在着若干观念和行为误区。如把企业集团化仅仅看作是拯救危困企业的临时救急措施的“脱困论”,按以强带弱、以优扶劣的思路推进企业集团化,以解决就业债务等问题和实现社会稳定。最典型的表现是近年来出现的纯粹为政府分忧、“帮贫扶困”、转嫁亏损性质的联合,结果是卸掉了政府的财政包袱,却增加了优势企业集团的负担,使优势企业集团效益下降甚至被拖垮,最终又形成了财政负担。而主张由政府取代企业的主体地位,包揽整个企业集团化过程,按照政府的意志和愿望,用行政手段随意进行干预,甚至直接操盘,进行简单的行政捏合,追求数字,在自己的圈内拼凑企业集团,这种观点是传统计划经济思想的体现。“拉郎配”“捆绑夫妻”“空壳重组”的政府行为是其最为典型的表现。依据无为论推进的企业集团化则表现为政府无为,市场有为,政府只能跟着市场走,甚至放任自流。结果在实际操作过程中为图省事只强调鼓励而忽视监督管理,往往满足于搭个架子,挂个牌子,片面求多求大,甚至以流失国有资产为代价换取政绩。

结合中外企业集团化的最新发展趋势,从中国的国情出发,一个适应于社会主义市场经济条件下企业集团化的政府管理模式,要求政府在企业集团自主决策的基础上,通过为企业集团创造良好的宏观环境条件,制定权威的产业发展和规模经营政策,运用财政、金融、税收、投资外贸、利率、汇率、法律法规、必要的行政手段等加以引导,加强组织协调和监督服务,从而促进企业集团化,形成跨地区、跨行业、跨所有制和跨国经营的大企业集团。

政府行政管理论文篇4

1.思想不够解放,观念陈旧落后。随着改革开放的日益深化,广大机关干部的思想观念有了较大转变。但是,还有相当一部分的机关干部思想观念保守陈旧,甚至还有一些“左”的僵化的东西,跟不上形势的发展。思想的陈旧,管理观念的滞后,服务理念的落后,影响了机关职能的发挥,破坏了地区和部门的形象,使投资软环境恶化,严重阻碍了经济和社会的快速健康发展。

2.机关机构臃肿,冗员过多,人浮于事。由于机构庞大,人员臃肿,造成行政管理成本巨大,国家财政不堪重负。到目前为止,政府机关、事业单位冗员过多的问题还没能得到根本解决。

3.形式主义现象较为严重。有的部门和一些干部工作飘浮,不求实效,只热衷于做表面文章,不顾条件,搞所谓“形象工程”、“政绩工程”;有的领导好大喜功,文过饰非,报喜不报忧。缺乏工作的针对性和指导性转贴于(),以会议贯彻会议,以文件落实文件的现象还比较普遍。

4.腐化堕落的思想和行为屡禁不止。跑官卖官、徇私枉法、、变相公款消费等问题时有发生,严重影响民心和社会风气,浪费了大量有限的人力、财力资源,也严重地影响了机关效能的正常发挥。

二、政府行政效能低下的主要原因

1.主观方面的原因

第一,对提高机关效能的认识不清。部分机关干部还没有认识到创新行政管理方式,提高机关行政效能,是解放和发展生产力的加速器,是新形势下服务大局、发挥上层建筑对经济发展反作用的有效体现。加上机关缺乏竞争机制,干部缺乏竞争意识和忧患意识,对改进工作、提高机关效能是一种极大的阻力。第二,部分机关干部道德不正、作风不纯。个别机关干部在道德上信奉极端利已主义,在作风上表现为,把党的全心全意为人民服务的宗旨抛在脑后,把职位、权力当成谋取私利的途径和手段。第三,机关工作人员整体素质与市场经济要求不相适应。从总体上讲,机关工作人员整体素质与改革开放和经济社会发展的要求相比,还存在较大差距。

2.客观方面的原因

第一,行政机关结构、职责的配置还不尽科学。机构庞大,人员臃肿,政企不分,严重,直接阻碍改革的深入和经济的发展,影响党和群众的关系。第二,人事管理制度不够完善。我们现行人事管理制度在选人、用人、培养人、激励人几个环节上都有一定的缺陷,这是造成行政效能低下的重要原因。行政人员分类制度不完善,缺乏合理流动,使得某些人不能人尽其才,大材小用或小材大用。考核任用制度不健全,也会使某些真正有觉悟、有能力的人得不到重用。第三,不正之风尚待进一步治理。目前,机关中存在的形形的不正之风,特别是近年来逐渐引起人们重视的行业不正之风,严重影响了国家机关的效能和行政效率。如果党风、政风不正,、形式主义、、贪污腐化、徇情枉法等腐败现象滋生蔓延,就会严重影响广大行政人员的积极性,腐蚀机关工作人员队伍,影响国家机关内部组织的健康,不仅影响机关效能的提高,还会影响到整个党和国家的执政基础。

三、提高地方政府行政效能的措施

1.加强服务型政府行政体制改革

不断革新行政体制,建设一个政府职能与社会经济发展所需相符合的行政框架,是最基本的效能建设,这种在宏观层面的效能建设,主要将体现在立法上。在我国,许多法律的执行是通过政府行政行为来实现的,有什么样的法律体系,就有什么样的政府职能,在这一层面上的效能建设首先就是需要赋予政府更加符合时代需要的职责,也就是对传统的政府职责根据经济社会以及技术发展的新阶段赋予更新的内容。

2.构建企业化政府体制

在当今经济社会迅速发展时政府效能建设作为社会不变的主题,将随着我们对公共行政管理的深入研究和理解不断发展,社会在不断发展变化,效能建设的模式也必然会不断变化。效能建设作为一种管理技术,实际上所反映的内在诉求是管理者对公共行政管理普遍规律的探索和追求。然而,这种普遍规律的适用是有特定条件的,随着时间、空间、技术等条件不同,在实践中,效能建设措施也将随之发展变化,没有一成不变的万能措施,必须要根据我们效能建设最终目的—满足公众对公共产品不断发展的需求,来调整我们的公共行政行为,追求公众最大的满意度。

3.设立专门的行政效能监督机构

在今后和行政效能监督中我们可以学习美国的经验整合行政监察、审计、人事和财政等部门的相关资源组建一个专门从事行政效能监督的机构。这样可以减少信息传递的时间,减少不必要的交接过程提高监督效能;在美国的行政内向监督中,就机构设置而言,最具特色的应该是将行政监察与审计监督合二为一的总监察长办公室。这一机构将审计与调查有机结合在一起,将常规性的审计与间断性的调查结合在一起,有效地提高了监察的效果。

4.适当扩大地方政府行政效能监督部门的权力

给行政效能监督部门“升格”,让他们从行政级别上高于其他的政府组成部门,利用级别优势对其他部门构成监督的强势。就目前而言,“升格”有两种路径可以选择:一是单位整体升格,二是由更高级别的政府官员担任审计部门的行政首长。对相关专业部门级别“升格”,并不违反现有法律法规,从法律上来说是可行的。通过提高他们的级别,使其尽可能减少行政掣肘,从而更独立地开展工作,这样的设想无疑值得期待,将会大大提高行政效能监督的权威和效果。

5.建立健全地方政府行政效能监督制度

政府行政管理论文篇5

关键词:政府绩效管理;法制化;立法现状;立法内容;立法路径

中图分类号:D920.4 文献标志码:A 文章编号:1002-2589(2015)34-0127-02

政府绩效管理是20世纪70年代初,随着新公共管理运动,在西方国家大规模引入新的政府管理方式。在我国随着政府报告中提出“抓紧研究建立科学的政府绩效评估体系”“推行政府绩效管理制度”,标志着我国的政府绩效管理以制度化的方式开始嵌入传统的政府管理中。我国学者对“绩效管理及评估”的研究已有20多年,产生了丰硕的研究成果。随着我国政府绩效管理实践中规范化、制度化和法制化的需求,以及党的十八届四中全会提出“依法治国”为治国理政的基本方式,政府绩效管理法制化研究成为政府绩效管理研究的重要内容之一。本文对我国政府绩效管理法制化研究文献进行综述,在此基础上提出对未来研究的建议。

一、国内政府绩效管理法制化研究概述

“政府绩效管理法制化”是政府绩效管理研究深化和细化的重要内容之一。笔者以中国学术期刊数据库、中国优秀硕士学位论文数据库和中国博士学位论文数据库为文献来源,将检索时间段限定为2004―2014年,以“政府绩效管理法制化”和“政府绩效评估法制化”为主题检索词,分析文献发现其研究成果主要集中在以下五个方面:政府绩效管理法制化的必要性和可行性研究;我国政府绩效管理立法现状研究;政府绩效管理法制化内容体系研究;政府绩效管理法制化路径研究;国外政府绩效管理法制化研究,以下将对这五个方面进行评述。

二、国内政府绩效管理法制化研究主题

1.我国政府绩效管理法制化必要性与可行性研究

首先,研究人员普遍认为避免我国政府绩效评估流于形式化,成为昙花一现的政治运动,政府绩效管理及评估需要规范化、制度化和法制化的发展。薄贵利[1]等学者指出目前我国政府绩效评估大多数通过政府文件规范,弱点是权威性不高、规范化不够、稳定性不强,随着政府绩效评估的发展需要法制化完善,如此才能通过政府绩效评估发现问题和修改完善,使得绩效评估不流于形式。其次,关于我国政府绩效管理法制化可行性研究,笔者[2]提出新公共管理提供理论支撑,《关于深化行政体制改革的意见》和《政府工作报告》提供了良好的政策支持,部委和地方政府法制化提供实践经验三个方面分析,认为国务院制定统一的政府绩效行政法规的可行性。杨秋军[3]的硕士论文中对政府绩效管理法制化可行性进行论述,提出中央政府的支持和推动提供了立法动力;地方政府绩效管理实践提供了立法实践基础;现有的政府绩效管理规范性文件提供立法依据和参考;国外政府绩效管理立法为我国立法提供了经验,行政问责和政府信息公开制度提供了相关制度支持。

2.我国政府绩效管理立法现状研究

目前,我国有关政府绩效管理的专门中央立法还没有,只有地方人大及政府出台的地方立法,如《哈尔滨市政府绩效管理条例》《福建省机关效能建设工作条例》《四川省人民政府部门绩效管理办法》等,学者们对相关地方立法内容进行分析,提出完善建议。陈岩[4]将我国不同层次法律中关于政府绩效管理的规定进行分析,包括宪法、公务员法、国务院及职能部门制定规范性文件和地方性法规,指出现有政府绩效管理立法虽有一些零散的、笼统的规定,缺乏高层次的专门立法。单国俊[5]对《哈尔滨政府绩效管理条例》的立法模式与定位进行介绍,提出创新地提出绩效计划、绩效诊断分析和反馈、绩效监督,以及绩效问责制度,并且在扩大公众参与的基础上,实现了绩效评估结果使用的多元化。

3.我国政府绩效管理法制化内容体系

从政府绩效管理体系角度,潘小娟[6]等提出法制化内容体系主要包括:一是绩效管理主体和客体,主体是指组织实施政府绩效管理活动的人或机构,客体是指绩效管理行为;二是绩效管理的内容和指标体系;三是绩效评估方法和程序;四是绩效评估结果的使用;五是绩效管理的法律责任和申诉救济。从系统论角度,石富覃[7]提出绩效评价的技术系统、操作系统和监管系统等“三大系统”以法律形式固定下来,使之成为既规范绩效评价行为的行业法,又成为规范绩效评价管理的监管法。

4.我国政府绩效管理法制化路径

关于我国政府绩效管理法制化的路径,学者们提出了人大立法和政府制定规章两种主要路径,这两种路径最终目标都是全国人大统一制定政府绩效管理的法律,实际反映了学者们对目前我国政府绩效管理实践成熟度的不同判断。

大多数学者提出人大立法路径,单国俊[8]指出人民的性质决定了政府绩效管理的立法必须由权力机关而非行政机关来制定,因为权力机关制定法律“体现公众意志”,“符合公众利益”,也“增强绩效管理法规的权威性和可信赖性”。胡税根[9]提出法制化应遵循从上到下的立法路径,即首先在国家层面制定一部政府绩效管理和评估的基本法,之后制定相应的实施细则,对绩效管理进行详细的规范。但是,常有有[10]认为目前由国家最高权力机关制定统一适用于全国的法律的条件还不具备,政府绩效管理法制化应先由省级权力机关制定地方性法规来规范政府绩效管理。

5.关于国外政府绩效管理法制化研究

国内学者对于国外政府绩效管理法制化研究,主要是介绍美国、日本和韩国等国家政府绩效管理的相关法律法规内容、经验和特点,并提出对我国政府绩效管理法制化的启示。

林鸿潮[11]指出美国的《政府绩效与结果法案》(简称GPRA)作为美国政府绩效管理的基本法律,全面规定了实施政府绩效管理的目的、内容、责任及其实施进程,具有规范效力的统一性、推行实施的渐进性、管理评价方面的分权以及内容的灵活性等特征,认为政府绩效评估立法是解决我国政府绩效评估困境的一个根本途径。何文盛[12]将GPRA与GPRAMA(《政府绩效与结果修正法案》)从颁布背景、政府绩效管理内容、报告形式、项目管理和法案实施效果五个方面比较两者异同,指出GPRAMA的主要目标与宗旨与GPRA没有根本性的差异,GPRAMA是对GRPA的进一步修正完善。袁娟[13]对比美、日政府绩效评估法律提出两国的共同点:立法目的都注重公民导向和结果运用;评估主体为政府部门;评估方式以自评为主;具体操作都重视计划;评估目标都要求可量化;评估结果需提交报告给国会;都强调对专门人才的培养;注重跨部门统筹协调。范柏乃[14]提出借鉴韩国经验将我国政府绩效评估应与行政改革结合起来,提高公民对绩效评估的参与度,将绩效评估要与管理模式相适应。

三、结论:可能的研究趋势

综上所述,可以发现我国政府绩效管理研究目前存在的不足主要有:一是大多数是从管理学和政治学角度,论述关于我国政府绩效管理法制化内容体系,缺乏从行政法学角度构建内容体系;二是对现有的我国政府绩效管理法制化内容体系的构建,多是提出笼统的法制化框架,对于我国政府绩效管理哪些内容可以法律化,哪些内容是不可法律化的研究没有;针对我国现有的大量政府绩效管理相关规范文件也没有进行实证分析研究,提出切合实际的法制化意见。

对于未来可能的研究趋势,笔者认为有以下几点:一是中国语境下的政府绩效管理法制化构建。目前学术界多从政府绩效管理系统理论内容出发,或者只借鉴美国《政府绩效与结果法案》的框架构建,缺少从法律责任与权利角度思考我国政府绩效管理法制化的理论基础,应充分考虑我国政府绩效管理立法目的基础上,结合现有制度构建内容体系。二是地方政府绩效管理立法实践效果研究。目前我国还没有全国统一的政府绩效管理专门立法,但是已经有多个地方出台了地方性法规,如《哈尔滨市政府绩效管理条例》《福建省机关效能建设工作条例》等。对于这些地方立法实践,学者们研究多集中于内容体系分析,对于立法后的实践效果研究很少见。对于地方绩效管理立法实践的效果研究,将为完善我国政府绩效管理体系提供重要理论支撑,也为进一步全国性立法提供经验支持。三是研究方法多样化。相对于国外政府绩效管理法制化多种类的研究方法,国内研究大多使用规范研究方法,还尚未充分使用内容分析、比较研究、案例分析、定量分析等多样化的研究方法。

参考文献:

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[4]陈岩.政府绩效管理面临的法律困境与道路探索[J].辽宁行政学院学报,2011(2):17-19.

[5]单国俊.政府绩效管理地方立法探析[J].中国行政管理,2010(3):29-31.

[6]潘小娟.关于我国政府绩效管理立法的思考[J].理论探讨,2009(4):7-10

[7]石富覃,包国宪.我国政府绩效评价监管法制体系建设问题研究[J].甘肃省社会科学,2011(3):109-112.

[8]单国俊.政府绩效管理地方立法探析[J].中国行政管理,2010(3):29-31.

[9]胡税根,金玲玲.我国政府绩效管理和评估法制化问题研究[J].公共管理学报,2007(1),104-127.

[10]常有有.政府绩效管理立法研究[J].甘肃政法学院学报,2011(11):145-149.

[11]林鸿潮.美国《政府绩效与结果法》述评[J].行政法学研究,2005(2):100-106.

[12]何文盛,等.美国联邦政府绩效立法演变分析:从GPRA到GPRAMA[J].兰州大学学报:社会科学版,2012(3):94-99.

[13]袁娟,沙磊.美国和日本政府绩效评估相关法律比较研究[J].行政与法,2009(10):39-42.

政府行政管理论文篇6

关键词:行政效率;古典行政学;新公共行政学;政府创新;行政文化

abstract:regarding the administrative efficiency research,the western classical administrative science has passed through a logical process in its historical development and has laid down a good foundation for the administrative efficiency research. in 1970s the new public administrative science presented three new trends in the administrative efficiency research. in terms of western theories,we can discover the problems of china’s administrative efficiency and its dilemma. to enhance the government efficiency,we should make efforts in the following levels:the government system and the mechanism innovation,the public human resource development and the positive administrative cultural reconstruction.

key words:administrative efficiency;classical administrative science;new public administrative science;government innovation;administrative culture

一、古典行政学关于行政效率理论的发展

19世纪下半叶,在企业管理运动的鼓励与影响下,学者们试图借助于科学管理来增进政府的行政效率。“这个运动的主要倡导人之一伍德罗·威尔逊早在1885年,以后又在许多场合,发出了争取提高政府效率的口号。”[1]1887年,威尔逊在其著名的《行政学研究》一文中,将提高行政效率作为行政学的根本任务。他说:“行政学研究的目标在于理解:首先,政府能够适当地和成功地进行什么工作。其次,政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。在这两个问题上,我们显然更需要得到启示,只有认真进行研究才能提供这种启示。”[2]1自此以后,行政学便围绕着“行政效率问题”展开了不懈的研究。

几乎同时,在西方管理学史上兴起了以泰勒的“科学管理理论”为领导的科学管理运动。泰勒的科学管理理论不仅开辟了关于效率研究的新领域,而且从某种意义上说,它也促成了西方行政管理学对行政效率问题研究的深入。因此,“正是科学管理运动的兴起,才促成西方行政学的形成和兴盛,而对于这场科学管理运动的形成起着决定性影响的,乃是泰勒的‘科学管理理论’。”[3]泰勒认为,高效率取决于形成一个健全的组织,因此,科学管理的本质在于设计合理的职能组织。正是在科学管理运动兴起之后,一些行政学家便开始重视通过科学管理来寻求政府行政的有效性。曾经担任美国全国办公室管理协会会长的威廉·享·莱芬韦尔是第一个把泰勒的科学管理原则运用于机关办公室管理工作中并取得成功的人;美国著名行政学家纳德·d·怀特则进一步用科学管理理论研究政府行政管理,促进了政府工作的改进,提高了行政效率。他认为,“科学管理运动在促进改良处理公共事务方法上,已作出了非常重要的贡献。从弗雷德里克·泰勒倡导这一开创性工作开始,这一运动已引起了各方面的关注和兴趣,并终于建立了完整的社会改良哲学的原则。”“由科学管理在一些工业企业中所造成的巨大进步,已提出了一个问题:在政府中是否可以同样实行这种改进方法?对这个问题无论有什么样的解答,无疑的是:科学管理的成就,已引起了对许多公共机关所习惯的旧法的大量不满。”[2]53随着公共行政管理实践的发展与行政学理论研究的深化,人们对行政效率的认识也在逐渐深入。在行政学发展的早期,思想家对行政管理的理解主要视为对行政组织内部的管理,因此,管理效率的获得主要取决于对行政组织内部各要素的高度利用。而行政组织是由多种要素组成的,究竟应该发挥哪个要素以及如何发挥这个要素的管理效率,各个理论学派持有不同的观点。

德国社会学家马克斯·韦伯的“官僚制”组织理论,则把提高行政效率的着眼点放在行政组织内各部门、各成员的协力与合作上,而要处理好组织内的合作问题,其关键在于明确各机构与成员之间的权责关系。以法国管理学家法约尔为代表的功能学派则认为,行政管理是由一系列相互衔接和相互联系的活动环节组成的,只有当每个环节都承担了特定的职责,实现了相应的功能时,效率才能得到保证。可以说,西方古典行政学理论在思考提高行政效率的问题时,着眼点是放在行政组织中非人要素的管理效率上,明显忽略了行政活动中人的要素,而稍后的行为主义理论对此进行了全面的纠正。从20世纪20年代开始,美国哈佛大学教授梅奥领导的研究小组,在著名的霍桑试验中,发现了人员的心理对于工作效率提高的重要意义,由此拉开了行为主义革命的新序幕。

总之,西方行政学家在思考行政管理实践时,尽管其理论思路大相径庭,但最终的宗旨却都落在如何提高行政效率上,特别是在借鉴管理科学的理论与方法上,行政学虽然异彩纷呈,但最终的旨趣却是同一的。比如:以法约尔和孔茨为代表的过程学派;以德鲁克为代表的经验学派;以梅奥为代表的人际关系学派;以巴纳德为代表的社会系统学派;以卡斯特罗和森茨韦克为代表的系统管理学派;以西蒙为代表的决策理论学派;以伍德沃德为代表的权变理论学派,等等。其实,万变不离其宗,尽管各学派所强调的重点与方法不尽相同,但最终的目的都是为了提高管理效率,思想家们关注的核心问题乃是“组织效率”和“高度的生产率”。因此,管理理论中的许多原理包括计划原理、组织原理、领导原理、系统原理、优选原理、控制原理、激励原理、弹性原理、反馈原理等,贯穿其中的一个根本原理乃是效率原理;管理思想中提出的许多观念包括如全局观念、市场观念、竞争观念、服务观念、创新观念、战略观念、效益观念等,联结这些不同观念的一个核心观念乃是效率观念。

二、新公共行政学研究政府效率的动向

到了20世纪70年代左右,随着新公共行政学对传统公共行政学的替代,行政学家对行政效率的研究出现了以下三个趋势。

1.研究视界由行政系统内部转向行政子系统与社会母系统的关系

行政学发展的前期,思想家们提高政府效率的着眼点在行政系统内部各因素的利用上,他们认为行政管理就是对政府组织系统内各要素的管理,如果组织系统内各要素获得了充分利用,那么,行政效率就自然而然提高了。20世纪70年代以后,在西方国家行政改革浪潮的带动下,政界与学界对“政府到底应当干什么、不应该干什么”的疑惑进行了重新思考,即威尔逊所言的“政府能够适当地和成功地进行什么工作”的问题凸现了出来。因为公共行政效率体现了公共行政活动的意义与功能,它总是指向符合社会价值目标,并给社会带来有益成果前提下的行政管理活动的效率。如果政府的管理是不“适当”的,尽管政府的效率很高,但对于社会而言却无疑是一种浪费与无效行为。从这个角度来研究行政效率就是着眼于行政子系统与社会母系统的关系,给政府的职能进行合理的定位。

2.研究内容由重效率向效率与效益并重转化

20世纪40年代中期,以韦伯的“官僚制”理论与古德诺的“政治—行政二分法”理论为基础,行政学把效率摆在突出的地位,认为效率是行政管理尺度的头号公理。效率标准在被过分推崇的同时却忽略了公平与效益等社会价值的因素,政府计划很少关注所服务的人的实际效果。从二战后到上世纪70年代末,以新公共行政学和政策科学为理论基础,行政学一反过去注重效率的取向,将社会公平等价值的因素重新注入经济目标与效率目标中。尽管公平与效益的价值取向有所突显,但仍未动摇效率取向在行政学中的主导地位。到了20世纪80年代,以公共管理学为理论基础,行政学由重视工作过程与投入转向注重结果与产出,强调“顾客”至上,倾听“顾客”意见,建立明确的服务标准,向“顾客”作出承诺,为之提供优质服务,社会效益的价值取向受到空前关注,呈现出效率与效益并驾齐驱的势头[4]。

3.研究模式由一般性的原则研究向具体特定的问题研究转化

一般来说,科学研究与科学理论的形成有两个基本的研究模式,即原则研究和问题研究。结合行政效率的研究来看,行政学发展的早期对行政效率的研究大多从原则出发,关注的焦点是提高行政效率的一般原则与途径,由于这些原则和途径涉及到组织、领导、决策、人事等管理的各个方面,效率研究实际上成为管理的综合研究。像西方行政学家对效率原则的概括就属于这种原则研究方法。但是随着社会政治实践的发展和行政学理论自身发展的需要,这种原则研究模式渐渐显得不合时宜。一方面,从实践来看,这种原则研究模式所提供的一般原则和途径有变成“常识”的可能,特别是在公共行政职能多样化和目标多样化的趋势下,这些原则与途径往往由于缺乏较强的针对性和相关性而难以付诸实施,所以往往成为“绝对正确的废话”。另一方面,行政学理论的深化又不能仅仅局限于原则研究,必须面对现实中的各种问题展开,这样行政效率的研究就会选择特定的角度和特定的内容,比如:针对不同行政部门具有个性特点的效率研究以及效率测定与提高措施等。因此,原则研究关注的是行政效率的共性,而问题研究关注的是行政效率的个性,而个性研究恰恰是共性研究的深化[5]。

三、当代中国政府行政效率问题与困境

对于我国政府的行政效率,不管是从理论文章的内容来看,还是从各种对行政效率的社会评价来看,都一致地认定“我国政府的行政效率是低下的”,尽管这种认定到目前为止尚没有足够的数据支持,这是由行政效率认定和研究的困难决定的。不论是学者的结论,还是一般人的结论都还只限于直觉与感性认识的层次上,但是这些都丝毫没有动摇人们所形成的这种信念。笔者认为,对于我国行政效率的认定,实际上是依据一定的判断标准而得出来的结论,尽管这个判断是直觉和感性的,这个判断标准有两个:

1.以西方公共行政的实际效率作为判据

在改革开放之前,这个判断标准是不存在的,即使存在,也只有极少数人有这种比较的机会。改革开放之后,处在同一时间维度中的中国行政效率与西方政府的行政效率就自然而然地进入了学者甚至是一般老百姓(一开始是投资商人)的视野中。由于西方近性精神的影响,西方的行政组织体系设置也呈现出高度理性化的特征,加之西方一直未断的行政改革都把高效率作为政府的基本追求目标之一,因此,效率精神与效率原则是西方政府行政管理现代化的一个重要标志。与此相比较,中国行政效率的低下是显而易见的,于是,追求高效率也一直是我国政府历次行政改革的核心目标之一。

2.以我国其他社会组织尤其是企业的实际效率作为判据

同样,这个标准在改革开放之前也是不存在的,那时,我国整个社会都处在低效运转中。改革开放之后,以“时间就是金钱、效率就是生命”这一口号作为标志,“效率”成为社会组织尤其是企业生存的关键因素。现在,我们很难想像一个没有效率的企业能够立于不败之地。但是,政府组织由于缺少外在竞争环境的压力、由于没有竞争对手和危机感,再加之“帕金森定律”所揭示的行政管理负效应的存在,即行政管理效率增长的消极与对抗力量的存在,最终导致行政机关机构臃肿、人员膨胀、与效率低下等。因此,政府管理效率与企业管理效率相比还是有很大差距的。

在世界一体化与经济全球化的进程中,由于政府效率的低下不仅会影响政府的竞争力,而且还会影响政府存在的合法性。因此,提高政府的行政效率是一个亟待解决的大问题。对此,行政学界应深入对行政效率问题的研究。

改革开放以来,行政效率的问题一直受到我国行政学界的关注,到目前为止,此类研究公开发表的文章数目不下百篇,一般都涉及到行政效率低下的表现、成因及其解决对策这三个方面。但仔细研究会发现从理论上很难将行政效率低下的“表现”与“成因”分割开来。因为效率低下的“表现”实际上也是效率低下的“原因”,比如有很多学者把行政效率低下的表现之一概括为“政府机关庞大,职能交叉,机构重叠”,这种概括是没错的。但是又有一些学者会将“政府机关庞大,职能交叉,机构重叠”概括为行政效率低下的成因,这同样也是正确的。从严格的学术研究的角度,我们必须解决这种概念和命题的不确定性,以免引起混乱。因此,从理论上把这一问题说清楚,笔者认为这是行政效率研究的基础。

在本文中,笔者就试图对“表现”与“原因”这对概念作出界定以示区别。第一,行政效率低下的“具体表现”旨在探讨与效率低下具有某种直接联系、甚至可以为一般人所感觉到的影响行政效率的诸因素,它们往往是政府行为本身所表现出来的,与政府行为本身具有密切的联系。第二,行政效率低下的“深层原因”,这实际上是在更进一步寻求“具体表现”后面的原因,这些因素往往不是政府行为本身所能解决的,解决它们常常需要寻求政治与社会力量的支持。比如,行政效率低下的“具体表现”可以是政府机关庞大,职能交叉,机构重叠;而形成“政府机关庞大,职能交叉,机构重叠”的深层原因可能是:理论上对政府职能研究的不足与制度上对政府职能供给的不足。这样,既可以把行政效率低下的“表现”与“原因”区别开来,又可以拓展解决行政效率问题的思路。

行政效率低下的问题在我国政府行为中的表现错综复杂,恐怕政府行为过程中任何一个因素都与其有联系。对此,不同学者概括的思路不尽相同。笔者认为可以将政府过程或政府行为进行适当的分解,然后再选择合适的角度加以概括。首先,任何政府的存在是社会管理的客观需要,即政府职能的问题;其次,政府的职能必须由一定的组织机构来承担,这就牵涉到政府机构的设置;再次,行政机构是由人来运作的,政府官员是行政机构的主体,这就涉及行政人员;最后,行政主体必须借助于相应的手段和方式来达到社会管理的目的。这样,政府过程就被分解为:政府职能、政府机构、行政人员与行政手段这四个方面,从理想的状态看,一个高效的政府,应该是科学的职能定位、合适的机构设置、精干的人员配备和合理的行政手段这四个方面的有机结合,任何一个环节的不适都会影响其整体效率的提高。而我国政府效率的低下,恐怕在这四个方面都有不同程度的表现,理论研究可以按照这一思路深化下去。另外,就影响我国政府效率的深层原因来看,应该是多方面的,限于篇幅,本文不再详述。

四、提高我国政府行政效率的宏观思路

1.制度保障:政府体制与机制

在行政学史上,行政学专家发现了三条破坏行政效率的定律,知名度首屈一指的当是帕金森定律。中国人民大学齐明山教授则从“熵定律”的角度探讨了行政管理效率递减的规律?[6]。不管是帕金森定律还是熵值效应都共同反映了行政效率提高的负效应,体现了行政管理效率增长的消极与对抗力量的存在,这种负效应会最终导致行政行为的低效。因此,要想跨越帕金森定律,避免公共行政的熵值效应,只有“通过改革与创新,不断减少组织内产生的正熵,增加负熵,使组织高效运转。只有这样,才不会产生面对公共行政的熵值效应无能为力的情况,才会认识到行政改革和各种组织变革的必要性和重要性”[6]。

因此,提高我国政府效率,必须从政府体制与运行机制这一层面着手,以寻求提高行政效率的制度保障。①从我国行政改革的实践来看,政府体制改革的实质性内容包括调整行政体系内部纵横向的权力机制以及理顺与建立行政体系与外部环境之间的权力机制。笔者认为,我国政府体制改革遵循的基本价值取向应包括两个内容:一是政府职能的市场化取向,即用市场的力量来改造政府的行政管理模式以促进政府效率的提高。二是政府组织的扁平化取向,即借鉴企业的组织再造理论来改造行政组织的结构以提高政府效率。②自1988年以来,我国行政体制改革的大政方针已基本确定,行政改革对行政效率的追求进入到通过政府机制创新来确保行政体制改革成效的阶段,也就是说,我国政府改革将由宏观体制性改革转变为宏观体制改革与微观机制创新并重的新阶段,在继续加大宏观体制改革的同时,微观层面的运行机制创新正日益被提到议事日程上来。

2.担当主体:政府人力资源开发

当今,我国公共人力资源利用效率低下已成为困扰政府竞争力与政府效率的症结之一。这种低效率从行政个体来看,表现为行政人员工作积极性不高,责任心不强,缺乏自律性;从政府组织来看,表现为组织创新意识不强,缺乏活力,信息流通渠道不畅,反馈机制弱化,行政人员不能很好地贯彻落实上级的决策和计划等。

管理思想发展的历史轨迹揭示了这样一个基本的事实:组织的管理者从强调对物的管理转向对人的管理,是管理领域中一个划时代的进步。告别传统的人事管理,大力发展公共人力资源管理既是时代的需要,也是历史的必然。为适应这一管理潮流,世界各国,特别是西方发达国家的公共人力资源管理正在经历一场变革。在我国,首要的是在政府人事管理中树立“人力资源”与“人力资本”的意识与观念,确立以人为中心的管理思想,把人看作“第一资源”,他们有理想、有情绪、有需要、有性格,期望得到他人的关心、理解和尊重,实现自身价值。

公共人力资源开发的价值对于政府组织来说,它不但可以提高行政人员的素质、改变行政人员的能力与引导行政人员的期望,而且还能满足行政个体适应社会发展、获取职业技能以及自我发展、自身修养等方面的需求。事实上,我国行政管理人力资源总量是世界第一,因此,公共人力资源开发的投入也是最大的。一旦通过开发,提高了行政管理人才的整体素质与职业技能,发挥其潜力与创造力,对于提升我国政府的竞争力及行政效率的意义无疑是巨大的。

3.软件支持:积极的行政文化建设

当代美国公共管理学的著名学者威尔逊在其著作《美国官僚政治》中列举并分析了大量的有意识培养组织文化且将其用于加强管理美国政府的情况,他认为,组织文化将使组织在内部管理方面变得更加容易和富有成效[7]。鉴此,德鲁克就说:“企业文化:利用它,不要失去它”[8]。可以说,利用组织文化以提升组织的竞争力与效率是现代组织生存与发展的基本思路,政府组织也应如此。

行政文化是指以一定的社会文化为背景,在行政管理活动中形成的,决定或影响行政主体行为的一整套成形或不成形的内外规则的综合体,它作为一种深层次的因素,对行政效率有着特殊的作用。从其性质来看,行政文化有积极与消极之分,只有积极的行政文化对政府组织的发展才具有支持、维护与激励的功能,才有利于政府组织效率的提高;而消极的行政文化对政府组织的发展具有阻碍、延缓与离心的作用,是提高行政效率的负面因素。

目前,我国行政文化正处在传统行政文化与现代行政文化的交替与融合时期,行政人员的现代观念都有不同程度的提高。但是,由于文化所具有的历史惯性,传统的行政文化仍然显现出很大的惰性与张力,它所表现出来的行政原则、行政习惯与行政传统仍然是制约行政效率提高不可忽视的一种力量。因此,从提高行政效率着眼,需要在建构行政文化上有所创新,也就是说,需要通过文化的创新与整合来改变在传统行政范式下所形成的不利于效率提高的行政习惯与行政传统。笔者认为,积极的行政文化建设可以考虑三条基本路径:①营造具有压力感的行政组织气候;②培育珍惜时间的行政组织氛围;③建立讲究人际合作的行政组织关系,以这样积极的行政文化建设就可以有效地规避与形式主义等消极的行政文化。

参考文献:

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政府行政管理论文篇7

    【关 键 词】新公共管理/公共服务/传统公共行政

    【 正 文】

    从本世纪70年代开始,曾经主导西方公共行政领域近一个世纪之久,并被誉为是行之有效、甚至是最佳的传统或称主流的公共行政,遭受到新的外部环境的越来越严峻的挑战,其近乎刻板、僵化的科层体制愈来愈不能适应迅速变化的信息和知识密集型社会和经济生活,其赖以建立的两大理论基础——威尔逊和古德诺的政治—行政二分论和韦伯科层管理论均无法回答和解决政府所面对的日益严重的问题和困难:政府财政危机,社会福利政策难以为继,政府机构日趋庞大臃肿,效率低下,公众对政府能力失去信心,“政府失败”论开始占主导地位。

    正是在这样的历史背景下,一种新的公共行政理论、管理模式——新公共管理(NewPublic Management)在80年代的英美两国应运而生,并迅速扩展到西方各国。与以往传统的公共行政框架内进行的变革不同,新公共管理不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整,或仅仅是为了降低行政管理的成本,减少行政费用开支,更重要的是,它是对传统的公共行政模式的一种全面清算和否定。

    一、新公共管理的理论基础

    如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治—行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话,新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。首先,新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据,如从“理性人”(人的理性都是为自己的利益,都希望以最小的付出获得最大利益)的假定中获得绩效管理的依据;从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向,提高服务效率、质量和有效性的依据;从成本—效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等等。其次,新公共管理又从私营管理方法中汲取营养。新公共行政管理认为,私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境,而不是韦伯所说的僵化的科层制;对产出和结果的高度重视(对私营部门来说,产出就意味着利润,而在高度竞争的市场环境中,要获取利润就必须给顾客提供高质量的服务,同时尽可能地降低成本),而不是只管投入,不重产出;人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制,而不是一经录用,永久任职,等等。总之,新公共管理认为,那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法,如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有,它们完全可以运用到公有部门的管理中。

    二、新公共行政管理的基本特征

    新公共管理是个非常松散的概念,它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论,又指一种新的公共行政模式,还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。其名称在西方各国也不尽相同,如在英国叫“管理主义”,在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”,在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等等,但它们都具有大体相同的特征。

    首先,新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系,重新对政府职能及其与社会的关系进行定位:即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构,政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”,社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”,政府服务应以顾客为导向,应增强对社会公众需要的响应力。近年来,英、德、荷兰等国政府采取的简化服务手续、制订并公布服务标准、在某一级行政区域和某些部门或行业开办“一站商店”服务等,就是在这种新的政府—社会关系模式下所施行的一些具体措施。

    其次,与传统公共行政只计投入,不计产出不同,新公共管理更加重视政府活动的产出和结果,即重视提供公共服务的效率和质量,由此而重视赋予“一线经理和管理人员”(即中低级文官)以职、权、责,如在计划和预算上,重视组织的战略目标和长期计划,强调对预算的“总量”控制,给一线经理在资源配置、人员安排等方面的充分的自主权,以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。

    第三,与上一点紧密相联,新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规,轻绩效测定和评估的做法,主张放松严格的行政规制(即主要通过法规、制度控制),而实现严明的绩效目标控制,即确定组织、个人的具体目标,并根据绩效示标(performance indicator)对目标完成情况进行测量和评估,由此而产生了所谓的三E,即经济(economy)、效率(efficency)和效果(effect)等三大变量。

    第四,与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同,新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段(如成本—效益分析、全面质量管理、目标管理等)和竞争机制,取消公共服务供给的垄断性,如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等,新公共管理认为,政府的主要职能固然是向社会提供服务,但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同,采取相应的供给方式。如图所示:

    市场状况/宪法职责模式

    附图

    1、此项服务活动是由宪法明文规定的属政府职责范围之内,同时也没有其他竞争者,如国防,应由政府承担。

    2、虽属宪法规定的政府职责,但同时有其他竞争者的存在,即其他非政府部门也在从事此项活动,如医院,在这种情况下,政府并非一定要亲自提供此项服务,而大可通过招标、合同出租等形式,将其出租给其他公营或私营部门,政府只要对其绩效目标进行测定和评估,并提供相应的报酬,便不失为一种提高服务质量和效率的有效途径。这也就是《重塑政府》一书的作者奥斯本和盖布勒所说的政府应该“掌舵而不是划桨”。

    3、宪法没有规定是政府的职责,而又存在着市场竞争者,如影视业,这时政府就完全可以不从事此项活动,而完全由私营部门承担。

    4、宪法既没有规定是政府的职责,同时又没有或缺乏从事此项活动的竞争者,如高等院校,这时政府就应积极培育市场,鼓励人们参与此项活动,以提高此项服务的效率、质量和有效性。

    需要说明的是,上述只是典型的四种公共服务类型,在现实中,更多是介于这四种之间的混合型服务领域,因此,政府应根据具体情况,而决定自己是否直接介入以及介入的程度、范围、方式和力度。

    第五,在看待文官与政务官的关系上,新公共管理与传统公共行政存在着明显的分野。传统公共行政强调政治与行政的分离,强调文官(包括高级文官)保持政治中立和匿名原则;新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩,强调文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系,特别是对部分高级文官应实行政治任命,让他们参与政策的制定过程,并承担相应的责任,以保持他们的政治敏感性,因此不应将政策制定和行政管理截然分开。事实上传统公共行政的政治—行政二分法在现实中也根本行不通,因为国会、总统等政治机构及政务官对于政策问题往往只是提出原则性目标,而具体的政策方案是由行政机构及文官制定并加以落实的,这本身就是一个社会价值的权威性分配即政治决策的过程,其间不可避免地掺杂着文官的个人信仰和价值观。当文官对政务官制定的政策心存疑虑甚至不满时,他们甚至会蓄意阻挠执行。除此以外,文官所拥有的五大优势决定了文官能够在很大程度上影响甚至支配政务官的决策,一是任期优势,事务有的任期长,而政务官随政府更换任期短(美国政务官平均任期仅22个月)。二是专业知识优势,这是事务官长期在一个部门任职而政务官调动频繁的必然结果。三是信息优势。送达政务官的信息由事务官筛选加工,而筛选加工信息大有文章可做。四是时间优势。事务官主要精力放在部内工作上,而政务官主要精力放在应付议会质询、内阁会议、联系选民等事务上。五是人数现模优势,政务官与事务官的比例严重失调,美国联邦政府现有文官250万,而政务官仅4000人左右,这使得“两官”力量失去平衡,政务官基本上没有能力控制自己的部门。如英国卫生和社会保险部的七位政务官实际上根本无法控制他们的96850名文官。在这种情况下,若硬性规定文官的政治中立,既不可行,也不合理,它只会使文官失去政治敏感性和对公众要求的响应力,只有正视行政机构和文官的政治功能,才能提高他们的自觉意识,即除了尽职尽责地执行政策外,更以主动的态度设计政策议程,并善用裁量权发展公共政策,使政策更加有效地解决社会问题。

    第六,与传统公共行政热衷于扩展政府干预,扩大公共部门规模不同,新公共管理主张对某些公营部门实行私有化,让更多的私营部门参与公共服务的供给,即通过扩大对私人市场的利用以替代政府公共部门。需要说明的是,许多新公共管理的拥护、支持者也认为,公营部门的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。

    第七,与传统公共行政模式下的僵硬的人事管理体制不同,新公共管理重视人力资源管理,提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性,如以短期合同制取代常任制,实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制等等。

    三、对新公共管理的批评

    新公共管理在西方各国日趋流行的同时,也遭受到许多批评和指责,主要有以下几方面。

    1、新公共管理无视公营部门与私营部门的根本差别,盲目采用私营部门的管理方法,但两者在根本目标上并不相同,前者是提供公共服务,后者则以利润为最终目的。

政府行政管理论文篇8

关键词:信息技术 政府信息化 政府管理

中图分类号:D630 文献标识码:A 文章编号:1003-9082(2014)08-0386-01

一、研究背景

在信息全球化的大背景之下,政府信息化日益成为提升国家和地区综合竞争力的关键因素。随着科学技术和人类社会的不断发展,传统的政府行政体制越来越难以适应现实的需要,信息化在政府行政管理中将会成为不可或缺的部分。我国的政府信息化开始于20世纪80年代,以政府的办公自动化为标志。主要经历了四个发展阶段:(1)20世纪80年代中期,以办公自动化的兴起为起点。一些政府部门开始利用计算机办公,随着微机的普及,政府部门引进的计算机越来越多,开始了初步的信息化操作;(2)1993年底,为了适应信息高度公路的发展潮流,中国正式启动了“三金工程”项目,即金桥、金关和金卡。金桥工程主要是构建信息化基础设施,金关工程是构建国家信息贸易网络,金卡工程则是面向银行电子货币建设;(3)90年代中期,中国进入政府上网阶段。由于网络的巨大信息价值,中国实施政府上网工程,加强各国内各部门间以及与国际社会的交流,标志着中国的政府信息化进入发展阶段;(4)21世纪开始的电子政务建设阶段。2002年颁布的《关于我国电子政务建设的指导意见》,正式全面开展了政府信息化建设,地方政府信息化进入全面发展时期。

二、政府信息化的概念界定

1.信息和信息化

信息论的奠基人申农认为信息是用来消除不确定性的东西。维纳曾说过信息就是信息,不是物质,也不是能量,信息是人们在适应外部世界并且使之反作用于外部世界的过程中,同外部世界进行交换内容的名称。本文理解的信息是不算变化和发展的,是在计算机中内外都能存储和传输的单个的或一组数据。

信息化并没有十分明确的定义,本文中的信息化是指信息技术对社会事务和活动所产生影响的一种过程和结果,其表现为信息技术的发展和基础设施以及网络技术的广泛应用。信息化从本质上改变了传统的政府管理模式,不仅提高了管理水平,还有助于人民生活质量的提高。

2.政府信息化

政府信息化本质上来说,就是改变政府传统的管理方式方法,运用信息和网络技术管理公共事务,实行政务流程再造,建立高效的政府管理系统,优化行政决策支持系统,实现政务公开、决策科学的行政管理体系。政府运用信息技术,为公民参与整治活动提供了更加便捷的渠道,加强了与公民之间的对话交流,可以提高政府行政效率,保障公共服务的质量。

三、信息技术与政府管理的关系

1.信息技术对政府管理的影响

1.1政府管理理念的影响

信息技术的引进使政府管理发生了翻天覆地的变化,传统的官僚体制和部门间条块分割的状况危机四伏,不得不向市场化的竞争机制转变。通过运用信息技术和网络技术,政府树立人民是国家的主人的理念,加强对话协调,拉近了与公众之间的距离,吸引公众参与到公共管理的活动中,提高了行政效率和公共服务的质量。除此之外,信息化的管理增加了政府的透明度,公众可以从中获得更多的信息,打破了政府的垄断地位,实现了更大范围的信息共享,并使得“顾客导向”的理念在政府管理中得到贯彻。

1.2政府管理方式的影响

传统的政府管理方式主要以国家强制力为后盾,通过颁布强制性行政命令或者行政手段强迫公众服从以达到管理的目的。随着科技革命和信息全球化的不断发展,信息化要求政府管理的方式要与社会发展相适应,并为其提供了技术支持,政府和公众可以通过协商共治来达到社会管理的目标。政府可以在网上和公众交流互动,借助网络公布政府信息,并能及时获得反馈信息,了解公众的需求;公众也可以通过网络技术和移动设备向政府管理献言献策,实现双向互动。

1.3政府组织结构的影响

传统的政府组织结构主要以韦伯的官僚制体制为基础,这种组织机构等级制度森严,组织内部条块分割分明,各部门之间缺乏合作。由于层级较多,信息流通不畅,容易出现信息失真,只是政府管理效率低下。随着信息技术在政府管理的运用,组织内部信息共享范围广,降低了获取信息的成本和限制,改变了信息不畅以及信息失真的现状,政府的组织结构逐渐从单一封闭的结构转向多元开放的结构,适应了社会发展的需要。

2.政府管理对信息化的保障作用

虽然信息技术给政府管理带来了巨大变化,但是,信息安全问题也会阻碍政府管理的高效以及信息化的发展。因此,政府管理必须保障信息安全,推动信息化的发展。信息安全的一个重要问题就是个人信息的滥用。随着社会的进步和网络技术的发展,个人信息被滥用的形式多样化,对个人的生活和财产造成了巨大危害,同时也阻碍了信息社会的健康发展。因此,个人信息安全保护以及局域网络的维护都是十分重要的工作,需要政府发挥其管理作用,依法打击各种犯罪行为,为信息化的发展创造一个良好的环境。

四、结束语

随着科技革命和信息技术的飞速发展,传统的官僚制行政体制难以适应时代的要求,政府管理的变革成为一种必然。政府要运用信息技术不断改进和完善政府管理,推动信息技术与政府管理相结合,从而提高政府管理的效率。随着公共事务的增加以及政府不可治理性的加剧,政府部门要不断审视自身的发展方向和责任,促进政府管理信息化的进步和完善。

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