时间:2023-03-17 18:56:00
(一)美国教育经费的投入
谈到教育经费,人们常常会产生一种误解,仿佛教育经费发放的多少是根据国家富裕的程度而决定的。国家穷,教育经费就一定短缺,因此就要慢慢筹集。事实不完全是这么回事。只要政府把义务教育当作执政行为的必须,把保障义务教育的实现确定为各级政府的责任,确保义务教育经费在国家财政预算中占有一个合理的比例,任何一级政府都不得以任何借口给教育少发或不发经费,这样无论在任何经济条件下,都会确保教育经费的需要。只有在政府的监督下,教育经费才能够到位、到齐、到足。执行教育经费的政策事关重大,正如美国法令所说:鉴于在对教育经费决策的过程中,必须杜绝任何不平等决策的可能性,这些决策必须通过立法程序建立。因为这些决策涉及到平衡某些相对抗的利益如平等、效益以及对于地方政府权利的控制等等(thedeterminationofeducationfinancepolicy,intheabsenceofglaringdisparities,mustbealegislativedecisionbecauseitinvolvesbalancingthecompetinginterestsofequality,efficiency,efficiency,andlimitedlocalcontrol……注1)。美国政府就是这样谨慎地一步一个脚印做出来的。
很多人对美国教育经费的来源不清楚。大多数文章只知道引用美国联邦政府的教育经费占全国GPD的总值来描述,有的说9%,有的说8%等等不一。以为那9%就是美国义务教育全部的费用了。这完全是误解。因为很多人不了解美国各级政府对教育承担的职责。本文有必要把这个问题说明白,从而可以更加准确地了解美国义务教育的实施情况。先来看看教育经费投入的情况。美国的义务教育同其它一些公共事业一样,并不是由联邦政府集中管理,而是由地方政府负责。因此这就决定了美国义务教育的经费来自三个不同水平的政府机构:联邦,州政府与县或市政府。以明尼苏达州为例,2005学年学校教育经费来源分配如下:联邦6.8%,地方政府9.1%,个人财产税14.6%,而州政府投入占69.5%(注2)。
可见,义务教育经费发放的最主要来源是州一级的政府财政收入。州政府是全面承担义务教育费用的部门,而且这笔经费数量之大,在州财政的预算中义务教育占有的比例压到其它任何单项。根据全美州政府预算部门协会(NationalAssociationofStateBudgetOfficers)的2004年的统计汇报,2003年,平均全美中小学教育经费占州政府全部支出的35.5%,有的州竟高达40%(注3)。这些经费用于学校的日常运做,包括教师的工资,管理人员的工资,教材,教学用品,交通,学校设施,勤杂,校舍管理,水电费用,等。是维持学校正常运作的基本保障(注4)。
其次,义务教育经费的来源才是联邦。联邦政府在联邦的国民所得税中也提取一部分用于义务教育(这就是平常文章里所说的9%了)。联邦的教育经费是有目标或是按照项目而发放的,主要用于弱势学生群体:如伤残儿童,贫困儿童,非英语母语儿童等。还有部分经费是通过发放专款的方法分配给最需要的活动或事业,比如贫困儿童的学前教育(Headstartprogram),高中职业教育,等等。总的来说,联邦的教育经费是起调节作用,用于帮助那些有特殊需要的学生。因为帮助弱势群体提高教育水准往往需要更多的财力。有了联邦政府的专款支持,学校里可以为这些群体提供特殊帮助,包括伤残儿童上学所需要的费用,如交通工具、聘请专业培训的特殊教育教师,对新移民提供双语教学教师。学校里还可以为贫困家庭的学生聘请教师,提供课后补习活动,等等。
最后是当地居民对义务教育经费的支持。这部分经费的主要来源是个人资产税,如房产、地产等等。因为当地的县市一级政府要对这些资产进行保护,并对当地居民的生活提供安全与生命保障,居民交纳这些税是理所当然。学校是政府为当地居民服务的一个重要组成部分,按照美国宪法,学校的管理必须接受由当地选民选举产生的校董事会的监督,管理学校是当地居民的责任,所以从资产税中提取教育经费也是顺理成章的。
当地居民还可以根据本地学校的条件,或根据居民的需要主动增长税收(referendum),用这部分钱来改善学校的条件。如笔者工作所在地的学区前两年通过居民投票,提高税收,筹集专款用于修建校舍(注5)。仅仅依靠州与联邦的教育经费,这个任务是不可能实现的,因为那些经费是用于维持正常教学活动的。当地居民为了让自己的孩子在更好的环境中学习,愿意地拿出钱来帮助自己的学校。
然而,特别需要说明的是,当地居民的税收增加部分(referendum)是交给学区教育局统筹管理的,这些经费是为了提高该地区的整体教育水平,并不只分给某一二所学校。任何一所学校无权接受捐赠。如有捐赠必须由教育局掌握,按照捐赠的意愿执行。这样,教育局可以按照需要调整经费的发放,从而保证每一所学校都得到同等水平的经费。
如果把这三级教育管理部门投入教育的经费都加起来,就可以看到这些投入远远不只是占9%的政府财政预算,而且每年教育经费投入的数量还根据教育的需要不断调节,总的趋势是在不断增加。如全美均生费1990年是43,1995年增长为29,到了2000年已经是11了。平均每年递增5%(其中包含通货膨胀的指数)(注6)。
(二)中国教育经费的投入
本文在教育经费投入的美国部分已经反复说明,执行义务教育完全是政府行为。同时也指出,民主政体要提供充分的条件来保障义务教育的实现,首先是给于经费上的保障。那么中国政府对教育经费的投入做得如何呢?
1986年4月,全国人大通过并颁布决定在中国推行九年义务教育法。中国是一个中央集权的国家,教育由中央集中管理,财政收支由中央统一调动支配。因此,对教育的投入应该以国家财政为主要来源。然而,自从改革开放以来,中国政府自上而下都无视自己的职责,义务教育没有任何经济上的保障。
首先中央一级财政部门的投入远远不足。武汉大学教授,湖北省副省长辜胜阻在<农村教育的结构性矛盾与化解对策>一文中指出:政府财政预算内拨款仅占中国义务教育经费总额的50%-60%,其它40%-50%来源于集资、摊派、教育费附加及捐款和学杂费等(注7)。
即使在教育经费总额占GDP比例最高的2000年,4.30%,国家预算内的教育经费也只占教育经费总量的54.19%(注8)。这就是说,按照教育所需要的财政预算,政府仅仅承担了一半的费用,而剩下的一半是由老百姓自己承担的。
更严重的是政府承担的那部分经费长期以来大部分用在城市,而农村以及贫困地区,这些最需要国家财政支持的地方,得到的经费却是最少的。2001年的统计数字显示,农村小学生的人均公用经费一年是28元。农村学生人均公用教育经费每年低于20元的县大约有30%,公用经费一分钱没有的县大约有10%左右(注9)。
教育部副部长张保庆指出“纲要”和“教育法”规定的逐年提高国家财政性教育经费占国民生产总值的比例,本世纪末达到4%的目标,至今还没有一个切实[
严肃的操作实施方案,致使这一目标近年来不但没有日益逼近,反而呈停滞或下滑之势。由1990年的3.04%到1996年的2.5%,即便是2004年,也只达到了3.14%(注10)。究竟根据什么标准把教育投入定位於4%不得而知,即便是4%,却也不能实现。中央尚且如此,就更不用说地方各级政府了,上行下效。
其次,来看各级政府的财政投入如何呢?“教育法”提出的关于教育经费的“三个增长”(即国家用于义务教育的财政拨款的增长比例,应当高于财政经常性收入增长比例;在校学生人均教育费用要逐步增长;保证教师工资和学生人均公用经费逐年有所增长),在某些年份,全国平均没有达到,在有的省区连续几年都没有达到。全年全国预算内教育经费的增长仍然低于同期财政收入的增长(注11)。
当政府不愿意从国家财政中拿钱办教育时,他们采取的解决办法是制定政策规定收费办教育。从这个意义上讲,现在中国的教育已经不是义务教育了。请看事实:一九八六年人大通过了义务教育法,其中第十条规定“国家对接受义务教育的学生免收学费”。然而1996年,国家又制定了《义务教育学校收费管理暂行办法》,也就是说,从1996年起,义务教育就不再是免费,而是收费教育了。特别是在农村与贫困地区几乎是完全靠收费维持,而收费的口子一经打开就不可收拾。因为这给那些专门想方设法敛财的各级政府官员创造了生财之道。广大贫困百姓尤其是农民几乎被这些税费逼得没有活路。后来看乱收费实在闹得不成样子,2001年,为了进一步“减轻农民负担”,才在农村实行了“一费制”。
实行一费制的原因是为了煞住一些地方和学校的乱收费现象,控制学校的收费标准。然而即使在收费的政策出来以后,教育整体投入不是增加了反而是减少了。那么这又是怎么产生的呢?
辜胜阻的文章中说道:农村税费改革以前,农村义务教育经费事实上很大一部分由农民承担。……由於农村教育欠帐太多,且在税费改革中教育费大幅度减收,财政供给与需求之间还存在缺口。……一些学者估算,税费改革后农村义务教育费减收300亿元。(这是因为)政府长期以来教育经费不到位,农村里的学校大多数是靠收费来维持的,现在收费受到限制,而政府又不拿出钱来补上欠缺的部分,最后的结果是学校只好关门。文章最后告诫政府:不能以牺牲农村教育来换取农民负担的减轻(注12)。
所谓“一费制”的实行,以牺牲农村教育为前提,表现了这一政策的虚伪性与欺骗性。如果政府真的想减轻农民负担,明明知道学校缺钱,为什么不拿出钱来补上教育经费的缺口?显然解决农民孩子上学的问题不是目的。所谓减轻负担只做做样子,从而达到欺骗舆论的目的。
以上事实说明,中国各级政府步调一致地忽略对义务教育给于经济上的保证,决非偶然。更令人不能容忍的是,政府对此现象诤诤有词地说是因为国家经费短缺,连年财政预算赤字造成等等,以此掩盖中央和各级政府对义务教育的渎职行为,究竟是政府拿不出钱来补上教育欠缺的部分,还是不愿意出钱?为了进一步了解对义务教育提供经费保证是一种政府行为,下面让我们来看中美两国政府是如何制定财政预算的。
(三)美国教育经费预算
政府经费预算是根据财政收入总额做出对下一年或几年之内政府经费使用的范围,以及经费分配的预测。这些决策是根据平衡各种需要来决定。美国教育经费的预算是从人口估计开始。美国实行十二义务教育,复盖幼儿园教育到高中教育。孩子一满四岁,当地的学区就开始将他纳入了下年的预算中。为了保障教育经费预算准确与合理,各个公立学校与学区(即教育局)都有专职人员严格管理学生情况的数据变化,掌握准确而又详细的生源资料。教育经费以均生费为单位按学生人数发放。均生费是严格按照平均市场价格标准来计算教育的花费,如聘请教师、维修校舍、教学器材、教科书、等,而得出的。计算均生费是一个颇为复杂的过程,通常是根据联邦政府规定的公式再加上各州的一些附加变数而决定的。如以美国明尼苏达州为例,其2005年的均生数计算公式是:ResidentWADM+WADMofnonresidentsattendingthedistrictunderalternativeattendanceprograms(e.g.,openenrollment)-WADMofresidentsattendinganotherdistrictunderalternativeattendanceprogram.其中:ADM:AverageDailyMembership(均日生数)=Theaveragenumberofpupilsenrolledintheschooldistrictthroughouttheschoolyear(本年度学区平均每天实有学生数)=Numberofpupil-daysenrolled(每天实有生累计)/Totaldaysinschoolyear(年总学日);WADM:WeightedADMpupilUnit=ResidentADMXPupilWeight(本地居民加权均日生数)(注13)。
同时州教育厅还对班级学生数做出规定,对教师每天所教学生总数做出限制,从而保证学生能得到较好的教育,防止产生超生班。同时也保证教师合理的工作量。州政府在预算本州的教育经费的时候,不断地根据新的数据对本年经费进行修正,从而对下一年的教育经费提出精确的预算。因此当州里的参议员讨论下一年的预算时,对教育经费的需求已经是了如指掌。如明州2004-05年度颁布教育经费的报告给出的财政支出预测就包括了后三年的预测,FY2005,FY2006andFY2007(注14)。预测详细并全面,大小共三十二个项目。而这些项目都必须经过议会集体审议通过才可实行。
因为教育经费是以个体学生为单位发放,因此学校只要有足够数量的学生,就不用担心经费短缺到学校办不下去。同时每个学校的经费都是根据同样的标准发放,校与校之间的差别就受到了限制。这样就保证了教育质量的平等。因为经费是按照学生个体为单位发放,孩子所属的这笔经费就跟随学生流动而流动,不会因为转学,停学,升级,留级等受到影响。同时这样的教育经费发放原则保证了孩子受教育的质量不会因为家长工作条件的变迁而降低。
美国人口的流动性很大,为了解决流动人口中适龄儿童的就学问题,联邦教育部设立了迁移学生教育项目(migranteducationprogram)(注15)。其目的是保证流动学生得到同等受教育机会,并且受到同等水平的教育。在这个专门项目的监护下,这些学生不仅不会受到家长工作变化的影响,还会得到特别的关照。比如有家长在春秋两个季节会到农业产地当季节工(类似我国的农民工),他们的孩子会跟着一起去。一旦他们到达后,孩子立刻可以进入新的学校。并被记入了迁移学生档案。他们不仅能与当地的孩子享受同等的学习条件,学校还派专人辅导他们的学习来调节两个州之间学业的差距。他们的孩子在这段期间所需的教育费用会由原教育厅从本州的教育经费中将该生的教育费用提出来支付给对方教育厅。如果双方的经费有差异,联邦政府将拿出专款调节。这种经费的管理与计算是整个教育经费管理中的一个部分,这里面没有州政府之间的相互推委或赖帐等矛盾发生。因为一切都是由制度规定了,合理合法,各地都必须认真地遵守执行。
(四)中国教育经费预算
中国政府一再强调财政困难,所谓财政预算赤字究竟是怎么一回事?中国财政预算的决策过程究竟如何?国家真是没有钱办义务教育吗?最近的2004年中央和地方预算执行情况中,财政部宣布了当年财政收入有三个最:增长最多,增幅最大,完成预算情况最好(注16)。2004年,全国财政增收4640.63亿元,如果加上解决历史欠退而增加的1275.32亿元,财政增收达到5915.95亿元,增长27.2%。这一增收数额之高,是近年来所没有的,相当于1994年全年的财政收入。新华社文章标题中居然出现了“巨额财[来
政增收”的字眼。不能说国家没有钱了吧。可是在分配这些超收部分时,有多少是投入给教育的呢,给整个教、科、文、卫、四大项总共增长了5%都不到。那么其中教育单项增长了多少呢?不会高于2%。给军费却增长了12.6%。请记住上一年国家总投入是3.12%,在原来投入的基础上增长2%,也就是说,2005年的教育投入充其量也就是3.2%,仍然没有达到4%。
跟同样是人口大国的印度比,我国的教育经费无论是按人口平均还是按学生数平均都低于印度。而印度的GDP大约只是我国的一半多一点。
再看地方的财政收入情况,根据国家税务总局副局长许善达汇报,自1994年起,国家减少了地方政府向中央上交税收的比例,加大了地方政府税收的权利,……在实际支出比预算大得多的情况下,1994年中央政府的赤字比预算还低并且地方政府有了约30亿的黑字”。这里的黑字实际上指得是超预算外收入。文章还继续说:“1995年1-8月地方税务机关征收税收收入的增长率比去年同期高30%…如果说中央财政收入增长令人满意的话,地方财政收入增长会更快,也同样令人满意”(注17)。
可见,自1994年以来,地方财政收入一直是持续上升的。事实也正是如此,地方财政总收入比去年增长了22.9%(注18)。可是,这些地方政府有没有因此而给教育增加经费呢?预算的赤字到底是因为什么造成的呢?
据张保庆的文章揭露:近几年来,各级财政在预算过程中,每年均有一笔数量相当大的超收入和预算外收入,而各地在支配这些收入的时侯却往往没有考虑教育。“当教育的需求同其他的事业发生矛盾时,不是下狠心坚决支持教育,却往往去挤教育,对其它工程,他们可以多花几亿,几十亿,甚至更多。唯独对教育,多花上一些钱,就心痛得不得了。有些领导同志有短期行为,他们要急于做出政绩,看到教育工作周期长,见效慢,花钱多,出力不讨好,态度就变得不那末热情了,决心就不那么坚决了”(注19)。
北京大学博士生在分析中国的财政管理现状时指出:"政府特别是地方政府支出增长过快的根源在于市场化改革不彻底,政府承担了一些市场经济条件下不该承担的事项,进行了一些不该从事的活动,对经济运行干预过多,由此导致政府机构膨胀,行政经费开支增长过快,投资支出比重过大。……热衷于发展当地经济的地方政府经过80年代的发展,他们已经拥有一定的经济实力,加上基础设施对於政府官员来说十分具有政绩信号传递功能和纪念碑的意义,短短几年,中国大部基础产业瓶颈现象就基本消除,许多地方能源供应甚至出现过剩”(注20)。
在财政部2004年中央和地方预算执行情况报告中,明确指出一些行业投资增长过快,重复建设严重。要反对制止大手大脚花钱的行为(注21)。
这是体制内的人自己说自己,不能说得那么清楚,其实说得够清楚了。一句话,投资其他行业都已经到了“过热”,“过剩”的地步了,对花钱办教育还是在一味地抵制,既然从中央到地方没有形成强硬的制度保障义务教育的投入,那么谁还会逆潮流而上,往教育上投钱呢?因此预算尚有赤字成为最好的理由。但是政府是预算的决定部门,如果以预算赤字为理由说没有钱投入教育,只能表明一点,即政府没有把义务教育作为真实的预算内项目,教育经费必须等预算外剩余而定,如果有剩余,就多给,否则就少给或是不给。这就是预算赤字的真相。这个现象暴露了政府没有打算全部承担教育经费的原本意图,那怕义务教育法具有法律效用,可谁来执行这个法,又有谁来追究呢?
另外,中国政府在对教育经费做估算时,常常低估计学生平均教育成本。例如1992年,按照国家投入教育的总额计算,每生平均只达到280元,而实际成本远大於此数。以1992年西安市生均教育成本调查材料为例:小学865元,中学1383元,大学12160元,总均4922元(注22)。政府给于的教育成本费只是实际教育成本的5%。
即使是按照低估的生均费总额发放到了基层,发放的标准有很大的差异。因为过去采取的重点学校政策造成的差异,有的学校长期享受优厚待遇。据报导长沙一所重点学校全年经费实际投入比一个县全部的教育经费还要多〔注23〕。然而一所普通的中学通常的教育费用只能靠学生交的学杂费来维持。
因为教育经费发放时并没有严格的管理。再加上对贫困地区尤其是农民的孩子所需的教育经费长期被忽视,造成农民工的孩子进了城市而上不了学。这种现象的出现说明农民子女的义务教育权利在中国是完全没有保障的。本文前面谈到美国教育费用是落实到每个学生的,无论父母工作有何变化,孩子受教育是不受影响的。而中国农民孩子受到的待遇是最低的。他们在本地没有被当地政府纳入教育经费发放的对象,因此他们的离开对于本地的政府是一种解脱。进入城市之后他们遭到各种歧视,入学难更是严重。有的地方,就是交钱也没有学校收。因为城市里的教育部门本来就是处于经费短缺的状况,对于大批的农民工孩子入学问题,没有能力,同时也不愿意承担这个包袱。因此各省之间相互推委,问题越来越严重。请看以下调查报告:
“我国流动人口中,18周岁以下的流动人口达1982万。在北京、深圳、武汉、成都等9个大城市,有关人员访问了12000多名流动儿童的监护人和7800多名儿童,发现3到6周岁流动儿童入托比例为60.7%,低于城市户籍儿童入托率;6周岁儿童46.9%没有接受入学教育;近20%的9周岁的孩子还只上小学一、二年级,13周岁和14周岁还在小学就读的占相应年龄流动少年的31%和10%;在失学的12到14周岁流动儿童里,有60%的人已经开始工作(注24)”。
新华社记者、中国青年报记者日前联合进行的一项问卷调查显示,“和城里孩子享有同样的待遇”、“降低收费标准”,是农民工在子女教育问题上的两个最大愿望(注25)。目前这些农民工的孩子要入学,必须交相当的费用,而大多数民工自己的工资都拿不到手,又如何负得起学费呢?!
然而如果中国真正实行了义务教育,如果中国政府把教育经费落实到每个学生身上,民工孩子上学难就不会发生。因为他们应该和美国孩子一样,走到哪里都有学上。所以说造成这些孩子失学是义务教育在中国没有得到实施的明证。而政府不承担自己的责任是根本的原因。与美国的义务教育经费的管理相比较,哪种制度真正代表平民百姓的利益就非常清楚了。
(五)美国义务教育在公共事业中的地位
各个国家都会遇到经费如何合理分配的问题。笔者多年来有幸观察到美国州一级的参议员们决定义务教育经费的预算过程,看到每当教育与其它公共事业在经费分配上有冲突时,教育向来是优先的。
2003年与2004年,美国全国经济都不景气,几乎每个州都出现了前所未有的财政收支逆差,大多数州的财政收入下降。就是在这样的情况下,州一级的中小学校教育经费于2003年在全国范围平均增长了6.4%,2004年增长了3.2%(注26)。笔者所在州多年来拿不出足够的经费满足州内的高速公路需要。尽管如此,2000年州内预算有节余的时候,他们首先给教育发了专款,将幼儿园到小学三年级班级均生数规定17人为极限。然而确保班均生比率,聘请足够的教师是关键。这笔专款为此提供了保证(注27)。而修建高速公路的提议被再度搁置。并为修建一条市内有轨电车所代替。因为电车可以满足贫困的无汽车家庭上班的需要。
州政府与各级地方政府还常常通过限制城市的基本建设投资,从而保证公共事业的健康发展。有一个州的省会是一个中等城市,几年前那座城市的中心,只有为数很少的高楼,街道也很陈旧。当时的市长想在市里修建一座体育中心,和供冰球比赛用的场地。他的提议几次遭到否定,就是因为大多
数选民不认可。不同意将税收的钱花在这些娱乐设施上。最后市长是在商界与私人产业部门的合作支持下,从他们那里筹集了足够的资金,一座现代化的体育中心才建了起来。
美国的城市建设是在保证义务教育的基础上,慢慢发展起来的。城市中的高楼大厦,多数是私有企业的财产。高速公路也是从五十年代开始,逐年修建,才达到如今的水平。而义务教育的经费却是自打义务教育法宣布以来,政府就全力以赴地予以保证。尤其是1983年以来,历届总统都宣布自己是教育总统,教育在美国的政治议题中也占有举足轻重地位。正如明州宪法,第十三条第一节规定:议会有责任为公立学校建立一个完全而又统一的体制。议会必须运用税收或是其它方式以确保一个彻底有效的全州性的公立学校制度(…itisthedutyofthelegislaturetoestablishageneralanduniformsystemofpublicschools.Thelegislatureshallmakesuchprovisionsbytaxationorotherwiseaswillsecureathoroughandefficientsystemofpublicschoolsthroughoutthestate.)(注28)。这些法律条文运用了如此明确而又坚决的词语,说明立法的人对此事业的决心之大。同样的例子举不甚举。教育在所有公共事业中占有头等重要的地位,这是义务教育在美国得到发展的主要原因。
(六)中国义务教育在公共事业中的地位
前面的事实已经很清楚地表明中国政府各级领导不把实现义务教育当回事。不愿意在教育上投入。那么他们把什么当回事,国家的财政经费都用到哪里去了呢?中国改革开放的最突出成绩就是在各个城市中搞的大批形像工程与政绩工程。从而造成财政赤字的这个现象成为普遍而又常见的现象。用国有资金,财政收入,即民众的纳税钱,为执政党打造功德碑,创造所谓现代化形像,树立改革开放的标记。从中央到地方,攀比不止。而享受这些设施的主要群体却是只占全国人口不到5%的政府官员与那些少数先富裕起来了的个体,也是与政府有直接联系的群体。
纵观这些政绩工程,中国可以说正以惊人的速度在赶超世界水平。但是在办义务教育上,没有听到什么地方政府要决心赶上世界水平。然而各地都有特别打造的一两所“世界一流”的学校,那些学校的硬件真正超出了世界水平,笔者在国内很多城市都见过。然而这些用百姓的钱堆出来的几个尖子样版,是以牺牲绝大多数学生特别是农民子弟的利益为代价的,其本质与义务教育的原则完全背道而驰。
中国的官员们还有一种拿百姓的钱摆阔,讲排场的习惯。据“中国信息中心”报导,2005年两会期间参加者透露,据不完全统计,去年一年中国官方公车、招待,出国考察的花费竟高达7000多亿元人民币。其中官员用车耗费高达3000亿元人民币,招待费用花掉2000亿人民币,出国考察用了2000亿元人民币。这还不包括决策失误,搞形象工程和政绩工程所造成的浪费(注29)。不节制的行政管理费用是政府的腐败的明显标志。以上这三种活动每一单项拿出来投入教育都比现在对教育的总体投入要多上几倍。然而这些投入都直接用在满足政府官员的即得利益上。他们花起钱来大手大脚,满不在乎。指望他们为贫困的农民办教育显然是不可能的。
记得在2004年的中央电视台窗口节目“让世界了解你”,安排了我国沿海的一个小城市的市长与美国硅谷的市长对话。在中方谈到要邀请硅谷的市长访问本市时,这位美国最富有的城市的女市长笑了一笑说,我必须去看一看我们的预算是否有这笔开支才能决定。而中方的市长,立刻大包大揽地说,我们愿意邀请您和您的同事来我们小城参观,费用全由我们负担。相比之下,这位美方市长表现得如此小气,这是因为美国的政府官员的每一笔花费都受到公民的监督的。如果将公款用于私人活动或预算外行动将受到法律制裁。而中国的市长好客大方,慷百姓之慨,天经地义。在政府部门,没有人会追究谁给他如此权力滥用纳税人的钱。反之,他如果不这样作才是奇怪了!然而对于政府如何保护弱势群体的利益,如何把百姓的钱用在公共事业之上,也同样没有人去追究,去争取。这就是中国的现状。两种制度下的政府官员的行为表现的差距之大是有目共睹。
综上所述,清楚地展示了义务教育是民主政体的一个重要执政行为,而教育经费是义务教育的根本保障。通过对中美教育经费的对比,通过一个民主政府和一个专制政府在义务教育经费的预算和投入上的根本区别,我们可以清楚地看到中国政府制定义务教育法的虚伪性。同时我们也看到,在中国,中央和各级政府的执政行为构成了发展义务教育的最大障碍,使1986年制定的义务教育法成了一纸空文。只有改变这种政治体制,中国义务教育的实施才能得到根本的保证。
注释:
1."EducationFinanceOverview2004-05",MinnesotaDepartmentofEducation,June2004,p1.
2."EducationFundingOverview"ApresentationtoChamberofCommerce,byTomMelcher,MinnesotaDepartmentofEducation,September22,2004.
3."NationalAssociationofStateBudgetOfficers",AnnualReport2004.
4."EstimatedGeneralEducationandMajorCategoricalRevenuesFY2002toFY2007StateTotals"Resource:November2004ForecastCalculations,MED.
5."EducationFundingOverview",p.22.
6.Sources:UsDepartmentofEducation,NationalCenterforEducationStatistics,StatecomparisonofEducationStatistics.2nd.sources:"K-12EducationFundingOverview",p15.
7.《农村教育的结构性矛盾与化解对策》辜胜阻,教育研究2004/10。8.《九五期间我国教育经费进展情况分析》上海教科院发展研究中心,教育发展研究,2002/11。
9.《人大委员呼吁政府加大农村教育经费投入》中国青年报2003/08/27。
10.《关于中国教育经费问题的回顾和思考》张保庆-教育部副部长2001/08/23。中国教育和科研计算机网。
11.同上。
12.辜胜阻。
13."EducationFundingOverview"p.2.
14."EducationFundingOverview"p.14,p.17.
15.Source:TheMigrantEducationProgram(MEP)-TitleI,PartCisauthorizedunderPartCofTitleIoftheElementaryandSecondaryEducationActof1965,asamended.
16.2004年中央和地方预算执行情况,中新社2005/3/6.
17.《1994年中国才税改革的深刻背景》许善达国家税务总局副局长,2001年9月4日,中国宏观经济信息网。
18.《2004年中央和地方预算执行情况》,中新社2005/3/6。
19.张保庆文。
20.《财政与发展--中国财政制度变迁研究》胡书东,北京大学中国经济研究中心博士论文,2000/5。
21.许善达文。
22.《试论我国教育经费紧却的深层原因及对策》南京理工大学李秀华,真源在线,2001/10/12。
23.《教育经费向谁倾斜》教育基础教育新闻,中青在线2001/08/23。
24.《18周岁以下流动人员受教育状况堪忧》刘小青,人民网,2004/02/17。
25.《农民工对子女受教育的最大愿望是什么》新华网,2004/02/19。
26."NationalAssociationofStateBudgetOfficers",AnnualReport2004.
27.ClassSizeReductionSet─Aside,"K-12EducationFundingOverview",p18.
28.Sources:MinnesotaConstitutionArticle13,Section1.2ndsource:"K-12EducationFundingOverview"p.1.
现阶段,各国财政对义务教育的管理已渐成体系,其中一个最基本的特点就是预算与拨款的法律化、规范化、公开化。我们应积极借鉴现有成果,尽快建立起一套符合国情的完善顺畅的教育财政管理体制以促进教育事业健康快速发展:
(1)规范化的政府管理体制。教育经费预算由地方议会或人大通过,并经立法程序法定化。同时,还注重拨款全过程的规范化管理,地方教育当局或其他拨款部门按规定标准的拨款程序,将教育经费拨付给基层学校。此外,政府拨款机构在具体拨款过程中还注重处理、协调与拨款有关的各部门、学校、家长、学生及其他相关人员之间的关系,从而使规范化的拨款体制落到实处。
(2)公平合理的测算体系与高效透明的拨款程序。各地在处理公平与效率的关系上,将公平作为政府拨款的基础,而把效率作为宏观导向的目标,从预算编制到审计评价都较好地实现了两者的平衡。
(3)统一拨款标准与追加变动余地。各国中小学拨款的主要形式基本上都是采用公式拨款,辅之以专项和基建的项目拨款。一般来说,公式拨款以统一标准为基础,项目拨款则根据学校的实际情况,汇总审核拨付,并建立了严格的项目资金追加程序。
2青岛市市北区基础教育管理现状
青岛市市北区对教育事业的发展十分重视,科教兴区已成为广泛共识。与此同时,财政部门对教育经费的管理也初见成效,每年接近1/5的财政收入都用于教育事业,其中包括负担全区四千余名在职离退休人员工资、保险和规范性补贴,保证教育经费实现“三个增长”等,财政支出也呈逐年增长趋势:尽管教育事业蓬勃发展,但是我区义务教育具有“单位多、特色少;老师多、学生少;老校多、新校少;支出多、收入少”的特点,所以财政应当结合我区教育实际情况,创新工作思路,完善管理体系,让有限的财政资金更好地发挥其社会效益。
目前,市北区教育经费主要分成三个部分:(1)学校基本办学经费。具体拨款渠道为财政先将资金拨至教育会计核算分中心,再由分中心给各个学校拨款。(2)教体局机关本身所需经费。这部分经费直接从区会计核算中心拨给教体局。(3)教育系统专项经费,主要包含全区离退休教师保险缺口、大型基建项目经费等。
3存在的问题
(1)基本支出预算定额核定方法有待进一步完善,尤其是对人员经费的测算存在未考虑因素。
(2)项目支出预算缺乏系统、完善的管理办法和评价系统。原因之一是对学校基本情况掌握不细,如对基层单位上报的政府采购项目进行审核时,缺乏学校现有设备的数据资料做参考,不能实事求是地解决学校急需解决的问题,造成一方面项目审核搞成平均主义,另一方面给基层单位留下多报多批复的印象,财政审核的严肃性大大降低。
(3)由于人大每年要到二三月份才开会审议通过预算,因此,年初全区各级单位处于无预算状态,许多资金尤其是专项资金只能按估计预拨,容易造成资金拨付前紧后松的现象,影响教育事业的正常发展,降低了财政资金的使用效益。
(4)预算周期与基层单位工作周期存在时间间隔,影响部门预算的准确性。部门预算是考虑下一年1至12月份的预计支出情况,而学校通常是以一年的9月份至下一年的8月份(其中含约3个月的假期)为一个学年,并且在一年的八九月份会有人员变动(如:吸收部分大中专毕业生),这些因素所导致的额外支出很难在做部门预算时考虑准确。
(5)在执行预算过程中存在“严预算、宽追加”。如果事后不断追加和改变项目开支,又不经过权利部门的认真审议监督,所谓的“严预算”实为空谈。
4建议
(1)完善预算编制程序,逐步实现标准周期预算。建议在整个预算年度里把预算管理分解为四个阶段:①预算预测(1月):对下一年度所需经费进行宏观预测,使经费需求建立在有效基础之上。②预算评议(2、3月);对上一年度教育事业支出预算执行情况进行分析,了解经费支出类型、结构,及时发现问题,提出解决问题的办法,同时向各个基层单位下达本年预算指标。③预算管理(1月至12月):跟踪整个预算执行过程的财务控制和监控,减少学校将定额公用经费用于专项开支、预算执行挤占混用、会计核算乱列支的状况。④预算编制(7至12月):按照“两上两下”的预算编制程序,由财政部门汇总全区基层预算单位的各类教育经费预算,每年实行“零基预算”。
(2)编制部门预算时实行基本支出预算与专项支出预算相结合、日常拨付教育经费时实行公式拨款与专项拨款相结合。基本支出包含人员支出、对个人和家庭补助支出、公用支出三个部分。在对基本支出进行预算时,要按照“人员支出按标准、补助支出按规定、公用支出按定额”的原则,认真审核、严格把关。①在确定每一所学校的人员支出和补助支出时,要从人数和标准两个方面进行审核,财政局需要在本局各次调研所获取的资料基础上结合区人事局及教体局人事科掌握的最新数据确定教育系统内教师数量、在职离退休人数、担任职务,哪些教师属于财政供养范围的、哪些需由学校自己负担的,对于全区歇岗待调人员、长休人员及退养(退二线)人员应分别采取何种工资发放政策以及应如何管理、安排甚至分流这部分教师,建议由人事部门出台相关规定制定标准,财政部门遵照执行,也为将来实现教师工资统发奠定基础、做好准备工作。②对于公用支出,不能简单地用年生均公用经费定额乘以学校年平均学生数得出学校年公用经费总预算数。因为从实际情况来看,按照上述方法测算的经费数根本不能满足学校维持日常教学活动的需要,主要指办公费(正常教学用品、教师办公用品、印刷费、书报杂志费等)和业务费(教师培训费、差旅费、维修费等)。建议对各学校拨付公用经费时按照公式拨款:
专项支出可分为学校基本建设及维修支出、设备采购支出和其他项目支出。对于学校上报的项目可由教体局和财政局共同审核,项目资金可由教体局统一调度、统一拨付、统一管理,按照项目的轻重缓急及完工进度等因素予以拨付。财政部门每年只需根据财政收入情况下达全区教育系统项目总支出预算数并定期对项目资金进行抽查审核。
(3)制定教育相关经费管理办法。目前,市北区已制定出《市北区行政事业单位基本支出定额管理办法》,该办法规范了区行政事业单位基本支出预算、也为教育基层单位编制部门预算提供了科学细化的政策依据,提高了财政对一般预算资金分配的公平性和透明度。但是,教育经费投入除了从地方一般预算收入中列支外,每年还有几千万的专项资金——城市教育费附加及地方教育附加费。该部分资金作为教育专项资金,主要用于改善中小学设施和办学条件。此外,还需制定《行政事业单位项目支出预算管理办法》,将部门预算中的项目支出预算与基本支出预算严格区分开来,明确在项目资金的申报、审核、批复、拨付、监督等流程中作为主管部门的财政局及基层部门的预算单位各自的职责和义务。防止专项经费挤占混用、会计核算科目乱列乱支、乱冲乱转等现象。
(4)加强对教育基层单位的基础信息收集管理工作。要准确掌握学校的机构、编制、教师、学生、设备、房产等情况。做到及时更新、动态管理,每年定期深入基层搜集数据信息图片等资料,分别建立人员情况、教师工资情况、学生情况及设备房产数据库等,保证部门预算真实公平合理。
(5)完善专项支出预算的管理方式。按照“事前申报、事中监督、事后评价”的原则,每年年底先由学校按类别上报下年项目预算,然后财政部门将汇总资料与教育局共同审核决定,并负责向区长办公会议汇报。对每年全区决定在教育系统要办的大事、实事,财政部门会优先安排或预留资金,确保重点项目保质保量完成。同时,还要积极推进项目绩效评价体系的试点工作,真正实现“资金申报有依据、资金审核有程序、资金使用有监督”的良好氛围。
(6)积极推进项目绩效评价体系统试点工作。通过建立教育支出的绩效目标,逐步实现从单纯注重资金投入的管理到注重资金投入效益的管理,并以绩效目标的完成情况作为安排下一年度资金预算额度的重要依据。财政部门可结合对教育专项资金的管理,每年对教体局安排的项目进行抽查评价(一般不考虑基建项目),按照细化的考评指标实施一定的工作程序。比如对体育活动经费、卫生艺术经费等项目从绩效目标完成程度、预算执行情况、财务管理状况、经济和社会效益等方面加以考核打分,从而实现优化资金配置,提高资金有效性。
(7)推进信息化建设,改善预算编制及监控手段。随着公共财政的建立和完善,教育等社会事业的财政投入不断加大,常规的数据收集手段已经不能满足当前工作的需要。青岛市已建立了教科文事业费预算执行分析系统,该系统可以全面反映和分析全市教科文事业费的投入情况、预算执行情况和资金的使用效果。财政部门可借此分析系统,每一季度对基层教育单位上报汇总数据进行分析,这样既对部门预算的合理性、准确性起到复核作用,又可以掌握教育经费的预算执行情况。
摘要:作为区一级财政部门只负责辖区内义务教育阶段经费收支管理,如何规范义务教育拨款体制、实现经费收支全过程的透明、公平与效率,应是我们今后教育财政拨款的一个改革方向。
关键词:农村教育经费思考
国家教育部2002年3月公布:在960万平方公里的神州大地上,15岁以上人群中竟然还有8500多万人基本上不认识字。“义务教育实施这么多年,为什么还有这么多文盲?”政协委员问道。
经济要发展,教育必须适度超前,首先要重视基础教育,解决九年义务教育问题。8500万文盲,这个沉甸甸的数字再次提醒我们,无论是发展经济,实施西部大开发战略,还是建设社会主义精神文明,教育都要先行,而当务之急是“俯下身来”,目光朝下,盯住基础教育、义务教育,特别是农村的九年制义务教育。
一、农村教育的现状
农村教育现状随着我国经济的发展,有了较大的发展。但是巨大的城乡教育差异的存在,严重地阻碍了农村教育的发展速度。据调查:2001年对江西省农村住户调查,作为核心素质的国民教育状况令人担忧:江西农民平均受教育程度低,受国民基础教育平均年限不足九年,绝大多数未能完成九年义务教育,有的干脆就是文盲或半文盲,现代意义上的文盲率几乎达到100%;虽然他们中有较少部分完成了高中学习,参加过高考,但未能被普通高等院校录取,基本上属于受国民基础教育中质量较差的部分;小学及以下文化程度的占42.62%,比上年同期下降1.12个百分点;初中文化程度的占46.87%,增加1.89个百分点;高中及以上文化程度的占10.52%,下降0.78个百分点。这意味着近九成的农村劳动力仅受过初等以下教育,文化程度普遍较低;且低素质的劳动力比重比上年同期上升0.78个百分点。
农村职业教育几乎是空白,农村职业教育机构形同虚设,加上由于学费高和应用方向不明等多种因素的综合影响,农村劳动力在就业前,参加职业教育的人数极少,少许职业教育大多是打工期间的在岗教育。
江西是全国教育水平较高的省份,农村教育状况也就如此,可想象全国的农村教育的水平之低。
二、教育投入不足是根本原因
农村的儿童应该与城市的儿童一样,至少享有通过学习普通教育的课程和知识的机会。同时也为他们以后的发展奠定一个比较宽厚的知识与能力基础。重视教育的中国,这样一个关系到国家和民族前途的问题被喊了几十年,却屡屡不得要领,无外乎就是是否增加教育投入这么一个简单的命题。
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1990年湖北棋盘乡吃税费的干部不过120人,2000年超过340人,并且这种增长的势头无法得到控制。新上任的领导无法顶住内外压力,不得不滥用权力安排一帮子人吃“皇款”,年年有新官,干部增长何时休(李昌平)?按照一般人头费用来算,这样一个能基本运行的乡级财政肯定要有700万元的预算才行。安排到农民头上人均约为500元,一个家庭约为2000元,农民负担在30%左右,这是我国各阶层中负担最重的。这还不算工农业产品价格“剪刀差”的作用。农民收入本身就低,只有城市职工平均工资的30.4%。所以,农民收入之低与农民负担之高,是明摆着的极端尖锐的矛盾。农村教育收费也就成为一块香饽饽,成为乡财政眼中的一块“肥肉”。
低水平的教育所营造的低素质的文化氛围,让那些低水平的官员也宁愿相信这样一个心照不宣的推理:要以经济建设为中心,经济建设就是实现利润的投入产出活动,而教育是只投入不产出,所以要让教育远离中心。无形的“愚民”政策为“父母官”们心神领会。况且中国的官僚升迁体制强调1+1>2的数字游戏和能从小车窗户里看到的宽广马路和街道两边繁荣景象所代表的“眼前”业绩,至于教育这种“赔钱的买卖”被定性为0+1=0的产业,只能沦为政府工作序列中的“臭老九”,仅仅在需要沽名钓誉的时候赚一声吆呵而已。
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各级当政者每每谈及对教育的重视,完全不是基于教育是国家和民族发展根基这样一个认识,而演变成为一个道德范畴的认知。“我们财政再困难也没有拖欠教师的工资”也成了良心记者们屡屡宣扬的“主旋律”。三、农村教育的异化
年之前,农村教育承受了中央政府这只“看得见的手”的关照。教育结构改革后,在承受工农业产品价格“剪刀差”的同时,农村又开始又承受与城市的“教育剪刀差”:教育系统内集中人力和物力资源,以城市为中心,为学生上大学作准备,而农村教育资金筹集及其管理全面下放到基层,本来基础就很薄弱的农村教育开始背负上沉重的资金压力,以致于捉襟见肘不堪重负,资金和人才自然因为“以城市为中心”的政策导向而流向城市。
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有的经济学家认为:农村为城市的发展提供的智力支持和承担的教育成本会自然从市场反哺机制中获得收益。但是市场只会跟着资金和人才走。集中人才和物力资源,以城市为中心的宏观经济政策纵容了城市在这个制度化过程中对农村的掠夺。“烛光工程”、“希望工程”、“春蕾计划”之类象征性的施舍,对于庞大的农村教育而言不过是杯水车薪。义务教育阶段出现了受教育者平等接受教育的功能发生异化的现象。
四、对策建议
世界银行的专家曾指出,发展中国家的一个最大不平等就是教育特别是义务教育的不公平,少数人占用了过多的教育资源,培育了少数尖子,但损失了全民素质。因此,要实现农村的可持续发展,全面建设小康社会,必须解决农村教育投入不足的问题:
1、必须转变观念,认识义务教育的重要性
义务教育是国民基础教育,国家法律规定,适龄儿童必须接受,国家、社会、家庭、学校必须予以保障。近年来,我国教育事业发展迅速,但义务教育发展却不平衡,不同地区、不同学校之间仍存在不公平现象。义务教育的不公平,破坏了社会公正,不但危及农村可持续发展,也可能危及我国的可持续发展。
的确,穷国办大教育是中国的现实,也是导致许多教育问题的根源之一,但关键不是抱怨穷,而是应该转变观念,从义务教育的重要性出发,利用有限的资源把手中的事做好。据中科院国情研究中心主任、中国政府智囊胡鞍钢估计:近年来,中国因为腐败的损失,每年达到了1万亿人民币。朱镕基前总理在任时,了解到农村孩子因为需要交纳的费用太高,而上不起学时,非常着急,算了一笔帐:我国初中以下中小学生将近2个亿,以人均每年学杂费500元计,一年1000亿就够了,只占全国国民生产总值10万亿的1%;而我们的教育经费总额从未达到过3%,世界平均水平早已超过5%。……”按照朱总理的算法,义务教育一年拨1000亿,也就是腐败额的十分之一就够了。关键是腐败归腐败,农村义务教育仍然是重视在口头上。因此,必须转变观念,充分认识农村义务教育的重要性。
2、农村的义务教育应由国家财政全额负担
78%9%11%2%87%乡镇财政已不堪教育经费的重负,多数乡镇赤字和负债严重,而税费改革将导致乡镇财政收入锐减,这个“包袱”到底扔给谁呢?教育支出就占到县级财政的50%左右,乡镇一级占到了75%左右,这样的县乡如何能够支撑起发展经济的重任?关键在于中央政府在发展农村义务教育方面承担的责任太少,而乡镇吃饭的人又过多。我国的教育支出占国内生产总值中国是2.6%,在120个国家的排序中位于第96名;是世界上对教育投资最少的国家之一;如果增加1%,就能解决义务教育的全部经费。
GDP中央政府负担义务教育费用的意义在于,可以通过这条宏观杠杆,调节富裕地区与贫穷地区、农村与城市、穷县与富县之间的差距,通过中央政府干预这只看得见的手合理公正地分配教育投入。
我国人均GDP已超过800美元,从农村、农业和国民经济的可持续发展角度考虑,要彻底解决农村九年义务制教育的经费,必须由国家统筹。中央政府应承担起农村义务教育的投入责任。当然,中央政府对义务教育的投入不能只是一个原则,要有能可以计算、可以监督的标准,最好是搞教育专项转移支付,加强监控,不能让农村教育经费在转移支付中“跑、冒、滴、漏”掉。
3、强化农村教育的“三定”
不得不滥用权力,安排一帮子人吃“皇款”,在乡镇行政机构人满为患时,就退而求其次,不论合格与否,把一些人安排进农村教育体系中来,形成农村教育管理机构层次增加,农村学校内非教学岗位充斥,低水平的教职员工滥竽充数。“十年树木,百年树人”,教育是非常讲究质量的。人浮于事,滥竽充数,其结果只是,挤占了宝贵的农村教育经费,据估计,有超过20%的教育经费被滥用,使原本教育质量不高的农村教育更加雪上加霜。
总理在人大审议政府工作报告时指出:“乡级财政困难的一个主要原因就是乡级财政供养的人太多,‘食之者众,生之者寡。’人总是要吃饭的,不把乡级财政供养的人数减下来,一时降下来的农民负担迟早会反弹上去。”因此,必须从农村教育可持续发展的战略高度出发,走出“黄宗羲定律”,强化农村教育的“三定”管理,坚决按精简的原则,按需设置农村教育机构,从严从紧配备合格的教师,坚决杜绝挤占农村教育经费的现象,有效提高农村教育经费的使用效率。
4、尊师重教,关注和支持农村教育
农村教育的异化,使得原本推崇学习,尊重“斯文”的中华传统在农村的市场越来越窄。从中外发展史考察,教育对一个国家的发展有着至关重要的作用,贡献极大,是发展生产力,促进经济可持续发展的根本性途径,教育的落后会造成贫困的代际传递。“索罗残数”定则也指出:经济增长中不能由有形的、可认定的生产因素来解释的,可由知识因数来解释;通过知识,而更明智地利用其他因素。我们应当大力提倡全社会来关注和支持农村教育。即使是中央政府实施专项教育经费财政转移支付,承担了主要农村教育的投入,县乡政府也不能“洗脚上田”,袖手傍观,而是应该更加努力地为农村教育提供支持,应当也可以把改善农村学校的硬件条件为已任,加大对农村学校的校园建设、教学条件专项改造等方面的投入。而社会各界应当把尊师重教落到实处,真正对农村教育给予高度的关注和支持。
随着市场经济的进一步完善,农村经济将会有较大的改观,富裕起来的农民是有条件对教育加大投入的。我们的农村学校应当以质量为本,认真教学,提高社会信誉,以吸引“眼球”,引导社会资金对农村教育的良性投入。当然,在这种投资活动中,投资人应当获得应有的、“足额”的回报。
5、运用规律,鼓励社会办学
考察各国的基础教育,几乎全是两条腿走路:一方面由政府提供在一个与国家实力相适应的义务教育平台,真正落实义务教育。另一方面鼓励社会力量办学,通过市场调节,允许社会力量在一个更高的运行平台上举办优质的、有特色的学校。但拒绝在低水平平台上的,以经济目标为主的“掠夺”式办学。我们的农村教育也可以借鉴这些经验,尊重教育规律,让优质、有特色的农村教育为领头羊,建立有层次的农村教育平台,让那部分家有经济实力、有特殊兴趣的孩子享受相应的教育,以减轻农村教育面临的因投入不足,而带来的较大的经济压力。6、健全农村教育法律体系
从我国的基础教育法律体系来看,整个法律体系是较为完整、统一的。但是这却忽视了一个现实,在我国存在着城乡二元教育。二元教育的存在,导致农村教育法律体系中出现了一些空白,给农村教育带来较为严重的后果。我们必须面对现实,在分析二元教育和地区性差异后,不论是采用国家立法,还是采用地方立法的形式,或者是政府系统法规,来弥补因城乡二元教育带来的农村教育的法律空白。只有堵住了法律空白,形成严密、完整的农村教育法律体系,才有可能给弱势的农村教育撑起一片蓝天,才能有效地保证农村教育经费的安全、有效、高质量的应用。否则,种种籍口将抽走本来就贫血的农村教育的血。主要参考文献:
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2002年,全国教育经费为5480.03亿元,比上年的4637.66亿元增长18.16%。其中,国家财政性教育经费(包括各级财政对教育的拨款、城乡教育费附加、企业办中小学支出以及校办产业减免税等项)为3491.40亿元,比上年的3057.01亿元增长14.21%。
二、落实《教育法》规定的"三个增长"情况
1.中央和地方各级政府预算内教育拨款(不包括城市教育费附加)为3114.24亿元,比上年的2582.38亿元增长20.60%。同年,全国财政收入为18904亿元,比上年增长15.36%,全国预算内教育拨款增长速度高于财政收入的增长速度5.24个百分点。
2.各级教育生均预算内教育事业费支出增长情况
2002年全国普通小学、普通初中、普通高中、职业中学、普通高等学校生均预算内教育事业费支出情况是:
(1)全国普通小学生均预算内事业费支出为813.13元,比上年的645.28元增长26.01%,其中,农村普通小学生均预算内事业费支出为708.39元,比上年的550.96元增长28.57%。普通小学生均预算内事业费支出增长最快的是湖南省(50.48%)。
(2)全国普通初中生均预算内事业费支出为960.51元,比上年的817.02元增长17.56%,其中,农村普通初中生均预算内事业费支出为795.84元,比上年的656.18元增长21.28%。普通初中生均预算内事业费支出增长最快的是湖南省(37.28%)。
(3)全国普通高中生均预算内事业费支出为1565.25元,比上年的1471.12元增长6.40%。普通高中生均预算内事业费支出增长最快的是自治区(25.66%)。
(4)全国职业中学生均预算内事业费支出为1664.06元,比上年的1547.32元增长7.54%。职业中学生均预算内事业费支出增长最快的是吉林省(27.97%)。
(5)全国普通高等学校生均预算内事业费支出为6177.96元,比上年的6816.23元下降9.36%。普通高等学校生均预算内事业费支出增长最快的是贵州省(50.69%)。3.各级教育生均预算内公用经费支出增长情况
2002年全国普通小学、普通初中、普通高中、职业中学和普通高等学校生均预算内公用经费支出情况是:
(1)全国普通小学生均预算内公用经费支出为60.21元,比上年的45.18元增长33.27%,其中,农村普通小学生均预算内公用经费支出为42.73元,比上年的28.12元增长51.96%。普通小学生均预算内公用经费支出增长最快的是青海省(161.38%)。
(2)全国普通初中生均预算内公用经费支出为104.21元,比上年的83.40元增长24.95%,其中,农村普通初中生均预算内公用经费支出为66.58元,比上年的44.95元增长48.12%。普通初中生均预算内公用经费支出增长最快的是广西壮族自治区(143.44%)。
(3)全国普通高中生均预算内公用经费支出为231.79元,比上年的237.98元下降2.60%。普通高中生均预算内公用经费支出增长最快的是青海省(45.90%)。
(4)全国职业中学生均预算内公用经费支出为220.36元,比上年的220.39元下降0.01%。职业中学生均预算内公用经费支出增长最快的是上海市(31.90%)。
(5)全国普通高等学校生均预算内公用经费支出为2453.47元,比上年的2613.56元下降6.13%。普通高等学校生均预算内公用经费支出增长最快的是贵州省(78.04%)。
三、预算内教育经费占财政支出比例情况
按预算内教育经费包含城市教育费附加的口径计算,2002年全国预算内教育经费占财政支出22053亿元(2003年《中国统计年鉴》公布数)比例为14.76%,比上年14.31%增加了0.45个百分点。从全国情况看,有7个省、自治区、直辖市预算内教育经费占财政支出比例比上年有不同程度的下降。
四、国家财政性教育经费占国内生产总值比例情况据统计,国家财政性教育经费占国内生产总值比例为3.41%,比上年的3.19%增加了0.22个百分点,为1989年对此项指标进行监测以来的最高水平。
摘要:中等职业技术教育(中职)教育经费目前状况策略
长期以来,教育经费投入新问题一直在困扰着我国教育的发展,这一点在中等职业教育发展中显得更为突出。现实的情况到底如何呢?而我们又能做些什么呢?
一、中职教育经费投入的目前状况
1.国家有关教育经费筹措的法律、规定和政策办法未能全面贯彻执行
近些年,我国颁布了一系列法律法规确保对教育的投入,但遗憾的是都未能全面贯彻实施。1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》(下文简称《纲要》)中明确提出,要“逐步提高国家财政性教育经费支出(包括摘要:各级财政对教育的拨款、城乡教育费附加、企业用于举办中小学的经费、校办产业减免税部分)占国民生产总值的比例,本世纪末达到4%。计划、财政、税务等部门要制定相应的政策办法,认真加以落实。”1995年颁布的《中华人民共和国教育法》(简称《教育法》)第54条规定摘要:“国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高。具体比例和实施步骤由国务院规定。全国各级财政支出总额中教育经费所占比例应当随着国民经济的发展逐步提高。”第55条规定摘要:“各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长,并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长,保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长”(即“三个增长”)。教育部2005年2月28日在《有关加快发展中等职业教育的意见》中非凡强调摘要:“要根据当地实际,调整教育经费投入结构,提高中等职业教育经费在本地区教育经费投入中的比例,保证中等职业教育财政性经费、生均经费和生均公用经费相应增长”。但是实际情况并不乐观,重点加强职业技术教育的战略地位和实际教育经费投入缺乏的矛盾仍然十分尖锐。
观察下表,1998年至2002年全国落实中等职业技术教育经费“三个增长”情况,可以看出我国教育经费总量虽呈逐年上升趋向,但只略高于财政收入增长水平,2002年还一度低于财政收入增长水平;职业学校生均预算内教育经费逐年上升,但生均预算内公用经费虽有个别年份有所增长但总体却呈下降趋向(1997年为240.43元)。
目前我国中等职业技术教育经费已显不足,假如不能按照《教育法》规定实现“三个增长”,我国中等职业技术教育发展更加步履维艰。
2.中职投资在整个教育投资中所占比例过低
长期以来,我国的教育经费存在着投资比例不合理的新问题摘要:投资整体向高等教育倾斜,而在中等教育中又向普通教育倾斜,导致中职投资比例过低。
资料来源摘要:中国教育年鉴2000-2004中职投资比例过低。
2001年全国教育经费支出构成来讲,高等教育投入占26.26%,中等专业学校占6.71%,技工学校占0.57%,中学占28.60%,职业中学占3.08%,小学占28.42%,非凡教育学校占0.30%,幼儿园占1.44%,其他占4.06%。可以看出,我国的中等职业技术教育(包括中等专业学校、技工学校、职业中学)只占全部教育经费的10.36%,远远低于国家、政府对于高等教育的投入比例,也远远低于国家、政府对普通中学的投入比例。由于统计资料中,“中学”包括普通初中和普通高中,而中等职业技术教育主要是高中阶段教育,这个比例还不足以说明新问题,那么比较一下生均成本就一目了然了。2001年生均预算内教育经费支出,中学为812.49(由于包括初中,高中实际生均支出大大高于这个数字),职业中学为1400.09,仅为前者的1.7倍,而一般来说职业教育的生均成本是普通教育的2-3倍,因此这个投入显然是不够的。
3.中等职业教育对社会资金利用不够
据2003年中国教育统计年鉴,2001年我国职业教育经费收入构成如下(见饼图)摘要:
从图可以看出,我国中等职业技术教育的经费构成中,政府拨款所占比例超过了500,单从比例来看,政府拨款和国际一般水平大体相当。然而社会团体、公民个人办学经费所占比例却很小,不到5%。这个比例大大低于世界其他国家水平,如韩国高达48.5%,其他一些国家也都在10%以上。政府财力有限,假如不能很好的利用社会资金,那么我国的中等职业教育将长期面临经费短缺的困境。
我们知道,中等职业技术教育培养的是高素质劳动者,根据谁受益谁买单的经济原则,企业这个最大的受益者应该而且也有能力为中职发展出一份力。1996年颁布的《中华人民共和国职业教育法》(简称《职业教育法》)第28条规定“企业应当承担对本单位的职工和预备录用的人员进行职业教育的费用”,从而明确了企业的职责。但是实际当中我国企业对职业教育的投资微乎其微。虽然《职业教育法》第29条进一步规定摘要:“企业未按本法第20条的规定实施职业教育的,县级以上地方人民政府应当责令改正;拒不改正的,可以收取企业应当承担的职业教育经费,用于本地区的职业教育”。但都未真正贯彻执行。国家虽然鼓励各种社会力量和个人捐资兴学、助学,但由于配套的政策法规迟迟未能出台,民办教育的发展尚未完全纳入正轨。1979年以来,我国开始引进教育外资,但所接受的外资只占实际利用外资总额的极小一部分,和经济项目相比大为逊色。
4.中职学校教育经费利用效率不高
教育经费支出,主要包括事业费支出和基本建设支出。由于基建费主要由国家单独拨款,分配给学校的教育经费主要用于事业费支出,而事业费又包括个人部分和公用部分。个人部分主要用于教职工工资和学生补助,公用部分主要用于公务业务支出(主要是教学)、设备修缮等,是最直接用于培养学生的费用。教育经费的使用结构直接影响着教育质量摘要:基建费过低不能保证学校的校舍和设备,人员经费比例过高、公用经费比例过低会使教育投资只能用于支付教职工工资,而难以维持正常的教学。
以2001年为例,我国中等职业技术学校在校生为1517.09万人,学生和教职工比例9.6,仍未达到国家要求的10以上,而且大大低于世界二些教育发达国家数据。据联合国教科文组织公布的数据,美国2002年高中阶段教育生师比为15,德国的同期数字为16,日本为12。而我国务类中等职业技术学校人员经费基本上都接近甚至超过了50%,平均比例为50.09%,人员经费所占比例过高而公用经费比例偏低。造成这一现象的主要原因是我国中等职业技术学校普遍规模偏小,同时专任教师比例偏低。2001年我国中等职业技术学校平均在校生为852.68万人,专任教师占教职工比例平均仅为58.58%。学校平均规模偏小,造成师生比例低,而专任教师比例低说明学校机构设置庞杂、冗员过多,因而人员开支居高不下,挤占了公用经费。由于职业教育具有较强的职业性、实用性和实践性的特征,在教学过程中除了需要和普通教育一样的教学条件摘要:教室、教师及活动设施,还需要一定的实习场地、练习场地、各种设备,因此需要更高的公用经费作为支持,不然无法实现培养目标。
另外,我国大部分中职学校图书资料、实验实习仪器设备利用率很低,各学校都一味追求“大而全”、“大而详”,大搞低水平的重复建设,浪费了大量的宝贵资源,使得本来就少的教育经费更加拮据。
二、中职教育经费新问题的策略
1.促进税费改革,保证政府对教育的投入
上文中提到我国财政性教育支出占GNP比例一直未能实现《纲要》提出的本世纪末达到4%目标,这个目标是经过验证的,以我国现在的国力完全可以实现这个目标。但是为什么迟迟未能实现呢?最重要的原因就是我国财政收入占国民生产总值的比例太低,而财政收入是财政性教育拨款的主要来源。我国的教育财政拨款占财政收入的比例并不低,甚至高出世界平均水平,但是由于财政收入占国民生产总值的比例太低,导致财政性教育支出占GNP比例偏低。因此,解决新问题的关键在于增加财政收入。而增加财政收入的根本举措在于“税费改革”。目前,我国存在很多没有列入政府预算管理的不规范的收费,政府很难控制和管理这部分收入,而这部分收入和财政收入的比例至少为1摘要:1。这是不符合国际惯例的。只有实行费改税,增加政府的财政收入,才能从根本上保证国家、政府对教育的投入,进而确保政府对中等职业技术教育的投入。
2.把重视职业教育落到实处,加大对中职的投资比例
观察世界上其他国家教育经费模式,即是在发达国家,政府依然是职业教育经费的主要提供者。如澳大利亚来自于政府的职教经费占职教总经费的比例为50%;新西兰为70%;美国约为75%(其中45%来自地方税收);而和我国同处亚州的韩国也占到了50%以上。对职业教育的私立办学机构,一些国家的政府也给予了一定的经费资助。而我国职业教育经费中政府拨款虽也占到了50%,但是这个比例是各级各类教育经费中由政府拨款所占比例最低的。对于一个低收入国家来说,有限的教育经费应集中在基础教育和职业教育上,这不但涉及教育公平新问题,同时也符合许多国家的成功经验。我们知道战后德日经济迅速崛起的一个重要原因,就是十分重视职业教育的发展,这是非常值得我国借鉴的。因此,政府要担负起发展中等职业技术教育的主要责任,就要不断加大对其投入。
3.多渠道筹措资金,形成办学主体多元化的格局
改革开放以来,我国经济迅速发展,但仍属发展中国家,财力十分有限,要求国家在短期内大幅度加大对中职的投入是不现实的。但是我们不能以此为借口放慢对中等职业技术教育的发展,相反我们要利用职业教育特有的优势,多方筹措资金,不断增加对中职的投入。而要想增加职业教育的投入就必须吸引更多的社会资金、民间资金。为此,现在迫切要做的就是调整职业教育的办学方向,使之更加贴近市场的需求,同时增强中等职业技术教育的社会认可度,吸引更多的团体、个人和企业参和职业教育的办学,进而增加职教的经费总量,拓展经费的来源渠道,形成办学主体多元化的格局。
4.提高教育经费利用效率,确保中职培养水平
针对上文提到的人员经费在总经费中所占比例过高的新问题,中等职业技术学校应该精简机构,裁减冗员,减少教育经费中的人头费。同时,学校可以减少专任教师人数,转而向社会聘用一些兼职教师,一方面,由于现在专业更新快,光靠专职教师显然难以适应这种快速变化,而兼职教师聘期灵活,可随专业变化不断更换,而且无后顾之忧;另一方面,兼职教师一般都是工作岗位上的专家,他们实践经验丰富,可以弥补专任教师偏重理论缺乏实践的弊端,可谓一石二鸟之举。
关键词:农村;义务教育;学杂费;免除
1农村免除义务教育学杂费政策的制定
1.1政策制定的主体
党中央和国务院是这次农村免除义务教育学杂费政策制定的主体,正因为有了党和中央政府的高度重视,以及财政部、教育部等各机构的相互协调与合作,才有了农村免除义务教育阶段学杂费政策的出台和实施。
政府在这方面的努力的具体行动可以追溯到2005年,2005年11月10日,教育部《中国全民教育国家报告》,报告中的措词虽与现在出台的政策内容稍有不同,但也体现了政府对农村教育问题所作的努力;2005年11月16日,全球CEO领袖年会在北京举行期间,财政部部长金人庆透露,中央财政将全面支持农村明年真正实现九年制义务教育。2005年12月23日召开的国务院常务会议正式提出了农村免除义务教育学杂费这项政策,以及总理在主持国务院常务会议时,决定发出《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》。随之,此项政策才真正在中国大地上按计划、有步骤地实行起来。
1.2政策制定的内容
国务院在2005年底就决定:“一是从2006年开始,全部免除西部地区农村义务教育阶段学生学杂费,2007年扩大到中部和东部地区;对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费。二是根据农村中小学公用经费支出的合理需要,提高农村义务教育阶段中小学公用经费基本标准。三是建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制,校舍维修改造所需资金,中西部地区由中央和地方共同承担,东部地区主要由地方承担,中央适当给予奖励性支持。四是对中西部及东部部分地区农村中小学教师工资经费给予支持,确保农村中小学教师工资按照国家标准及时足额发放。”
1.3政策制定的意义
众所周知,中国的义务教育梦可以追溯到1901年,时任大清头等专使大臣张百熙出使英国归来,被派为管学大臣。此后的百年中,一直努力贯彻义务教育“免费”的观念,只是到真正落实下去的时候,各种名目的收费源源不断,使得百姓仍旧没有享受到义务教育带给他们的优惠,更多的是需要忍受严重的剥削和贫苦的生活。直到新中国成立后的一段时间内,这个现状仍未改变,中间虽有过基本“免费”的时期,但这种好时期很快就过去了。并且,在20世纪90年代初的义务教育法实施细则中,“实施义务教育的学校可收取杂费”的口子固定下来,从那时到现在,杂费以各种名目在学生们的缴费单上出现,成为农村乃至城市居民的主要开支之一。所以,此项政策的出台,是一个历史的突破和创新,是新中国真正体现人民当家作主,党和政府真正实现为民服务的思想的体现。
同时,农村免除义务教育学杂费政策的制定也有着深刻的现实意义。是党和政府根据现实情况,实事求是办的一件惠及广大农民的好事。坚持了从人民群众的根本利益出发,从农民的现状和农民子女的受教育状况的现实出发,使农民真正“减负”了。更重要的是,农民的子女也有了一个公平接受教育的平台。
2农村免除义务教育学杂费政策的执行
2.1农村义务教育经费保障机制改革的必要性
首先,对农村义务教育经费保障机制的改革是实现农村免除义务教育学杂费的关键环节。现要改变过去教育经费由乡镇县承担大部分的现状,到现在的按照国务院确定的“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的改革基本原则,使得中央和省市政府承担起更多的责任,使政策有力地落实下去。
其次,对农村义务教育经费保障机制的改革是社会教育公平的体现。由于国情的原因,地区经济的不平衡导致了城乡之间、沿海和边远地区的教育水平的巨大差异,使得贫富差距和全民素质水平参差不齐,这不利于中国整体文化水平、经济水平和综合国力的提高,也是十分的不公平的。再次,对农村义务教育经费保障机制的改革是我国农村义务教育健康持续发展的必然要求。党和国家十分重视发展农村义务教育,把农村义务教育作为新时期教育工作的重中之重。近年来,国家出台了新增教育经费主要用于农村的重大决策,大幅度增加了对农村义务教育的投入,旨在使我国农村义务教育健康持续发展。
接着,对农村义务教育经费保障机制的改革是建设社会主义新农村的必然要求。党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史任务。进一步加强农村义务教育已经成为推进社会主义新农村建设乃至整个现代化建设的一项十分紧迫的任务。
另外,对农村义务教育经费保障机制的改革是推进公共财政建立,减轻农民负担的重大举措。农村义务教育是最大的公共事业,深化农村义务教育经费保障机制改革是进一步完善公共财政体制的体现,是推进财政体制改革,建立公共财政体制的重要方向。
最后,深化农村义务教育经费保障机制改革,将为农村义务教育持续健康发展奠定坚实的基础。新机制建立后,农村学校公用经费将有较大提高,一些制约农村义务教育发展的突出问题将得到根本解决,广大校长和教师可以集中精力抓好教育教学改革,提高教学质量,农村义务教育的普及水平将得到进一步的巩固和提高,农村义务教育将向更高水平迈进。
2.2农村义务教育经费保障机制改革的措施
(1)明确政府责任是关键。在教育经费的数额和用途上,明确各级政府的责任,使中央地方共同负担,并加大中央财政的投入力度。实行中央和地方分项目、按比例的分担办法,明晰了中央和地方的经费分担责任,确保由各级政府完全承担起农村义务教育经费投入的责任。
(2)经费到位。继全国农村义务教育经费保障机制改革工作会议确定,未来五年各级财政将新增农村义务教育经费约2182亿元,中央财政的预算资金到达地方后,将进入专门为农村义务教育经费而设置的专户,实行“专款专用”,地方在使用预算资金时,应先将方案上报国务院,再按照国务院的命令执行。对于地方财政需提供的新增928亿元经费预算能否如数到位,如果地方财力紧张,中央财政会通过资金调拨、转移支付等手段来保证这部分经费到位。
(3)提高教育教学质量,尤以师资队伍素质和水平的提高为主。各级教育行政部门和学校要加快推进教育综合改革,大力提高农村教育质量。要抓住建立新机制的有利时机,优化农村教师队伍结构,提高教师素质。
(4)坚持制止乱收费现象,强化学校的管理。新机制的建立从制度上和源头上为规范农村中小学收费行为,坚决治理乱收费提供了根本保证,并加强对学校的管理力度。
(5)严格管理,使内部制度的程序合法化。要认真做好规划,精心制定工作方案。加强监督检查,对改革资金建立科学、规范的管理制度,确保资金专款专用。>(6)强化外部监督力度。除了有国务院的管理、人大对预算的审核批准以及政协的监督,还应呼吁全社会都参与到对这部分预算资金的使用监督当中。
2.3农村义务教育经费保障机制存在的问题
尽管如此,我们也清醒地看到,目前农村义务教育的普及,依然是低水平、不全面和不巩固的。在农村义务教育经费保障机制方面,仍然存在着各级政府投入责任不明确、总体保障水平偏低、农民教育负担较重等突出问题。这些都制约了农村义务教育的持续健康发展。
另外,一些地方政府不仅对中央部委的相关规定置之不理,连取消教育附加费都在暗中抵制,并且,农村中小学乱收费金额已占涉农乱收费的一半,大大加重了农民的负担。对农村义务教育经费保障机制的改革迫在眉睫。
3农村免除义务教育学杂费政策的评估和监控
一项政策的制定和实施固然十分重要,但不可避免的会要对它进行评估和监控,特别是对关系9亿多中国农民及其子女的一项政策,它的涉及面之广、人数之多是空前的,如果政策好,执行也十分到位,那么,受惠的将不仅仅是千千万万农村劳苦大众,也有利于经济的发展、综合国力的提升和社会的安定与团结,这是一个关系人心向背的问题。况且,农村免除义务教育学杂费的制定和教育经费保障机制的改革也有近两年的时间了,义务教育学杂费的免除也由中、西部的部分地区扩大到了全国的农村地区,因此,政策的实施也该有一定的成果了。现在的任务是不仅要继续贯彻落实此项政策,同时,要加强对它的评估和监控。4结语
加强对农村教育的重视,免除农村义务教育学杂费,是农民的福祉,也是所有百姓的福祉。政策还需在不断的探索中完善,尤其要在两个问题上下大功夫。第一,真正、全面地将农村义务教育纳入公共财政的范围,积极培育农村教育师资。要全面落实农村义务教育经费保障机制,确保农村教育经费的落实。提高农村教师素质和改善农村教育师资结构,建立一套完善的农村教育人才保障机制。第二,在建设社会主义新农村和全面小康社会前提下,突出和强调教育的公益性质。
义务财政体制面临着重大挑战,特别是区域之间生均经费差异明显。本以生均预算内事业费、生均预算内公用费以及生均公用费占事业费的比重为指标,考察了北京市郊县义务教育经费分配使用的公平性。
研究发现,在生均公用费的差异上,初中阶段小于小学阶段;而生均事业费的差异则是初中阶段较大。三个指标的差异性在总体上均呈扩大趋势,并且生均公用费的相对差异大于生均事业费的相对差异。
通过对经费使用结构的分解,发现在初中阶段,生均事业费的差异主要是由于生均公用费的差异造成的;在小学阶段,生均事业费的差异主要是由生均人员费的差异引起的。但是从最近几年的情况来看,无论是普通初中还是普通小学和小学,生均公用费正越来越显著的成为造成生均事业费差异的主要原因。进一步研究造成生均经费差异的、教育因素,发现当地人均财政支出的差异、人均GDP、人均教育支出等对于差异性有显著的正向,而政府对义务教育投入的努力程度对于差异性有负向影响。
基于上述研究,本文探讨了义务教育财政体制存在的主要。发现义务教育经费投入不足、三级公共教育经费分配比例不当以及各级政府的义务教育投入责任划分不合理是造成当前这种区域差异性的体制原因。据此,本研究提出了解决经费分配差异性的对策,并重点讨论了政府间转移支付方案。通过对北京市数据的模拟,发现转移支付方案效果明显,操作简便易行。
关键词义务教育教育经费地区差异公平性转移支付
OntheEquityoftheDistributionofCompulsoryEducationalExpenditure
——ACaseStudyoftheCountiesinBeijing
Abstract
InChina,thecompulsoryeducationalfinancingsystemsarefacingsignificantchallenges,including,inparticular,thewideningdisparitiesinper-studentspendingacrossareas.Employingthreeindexes,includingbudgetaryper-studentrecurrentexpenditure(BPSRE),budgetaryper-studentpublicexpenditure(BPSPUBE)aswellastheratioofBPSPUBEtoBPSRE(ROPR),thispaperanalyzestheequityofallocationanduseofeducationalexpenditureamongthecountiesinBeijing.
ItisfoundthattheregionaldisparityofBPSPUBEinprimarylevelsislargerthanthatinjuniorsecondarylevels,whilethedisparityofBPSREislargerinthelatter.disparitiesofallthethreeindexesarewideninginrecenttenyearsandtherelativedisparityofBPSPUBEislargerthanthatofBPSRE.
BydecomposingtheusestructureofBPSRE,it’sfoundthatinjuniorsecondarylevelsthedisparityofBPSPUBEcontributesmoretothedisparityofBPSRE.,intheprimarylevels,thedisparityofbudgetaryper-studentpersonnelexpenditure(BPSPERE)hasmoreweightinthetotaldisparity.Whileinrecentyears,thedisparityofBPSPUBEhasincreasinglybecomethemajorcontributorinbothlevels.Furtheranalysisshowsthatthevarianceoflocalpercapitafinancialexpenditure,percapitaGDPandpercapitaeducationalexpenditurehavesignificantpositiveimpactsonthedisparitywhiletheeffort-makingdegreeoflocalgovernmenteducationalexpenditurehavenegativeimpactonit.
Basedonsuchresearch,thispaperalsoanalyzesthechallengestothecompulsoryeducationalfinancingsystem.It’sshowedthattheinadequacyofcompulsoryeducationalexpenditures,thenon-proportionateallocationofeducationalexpenditureamongthreelevelsofeducationsandtheirrationalarrangementsofeffort-makingofcompulsoryeducationalexpenditureacrossdifferentlevelsofgovernmentsarethreemajorinstitutionalfactorsresultinsuchdisparityofper-studentspending.Thispapersuggestssomecountermeasuresandanalyzesthemethodofintergovernmentalgrantsindetail.UsingthedataofthecountiesinBeijing,thesimulationoftheintergovernmentalgrantsmethodshowsthatthedisparityissignificantlynarrowed.
KeyWords:financingofcompulsoryeducation,educationalexpenditure,regionaldisparity,equity,intergovernmentalgrants
第一部分:研究目的以及说明
一、研究目的
本研究首先要考察清楚北京市各个郊县之间在义务教育经费投入上的差异性究竟达到何种程度。因为只有对北京市下属各个郊县之间义务教育投资的差异性有一个正确的认识之后,下一步才能制订正确的政策,确定补助资金的流向和数额。
其次,本研究试图找出造成北京市郊县之间义务教育投资差异的原因,以及各个原因对这种差异影响的强弱关系。仅仅认识到差异性的情况是远远不够的,隐藏在这些差异性之后的因素到底是什么才是更重要的。由于影响教育发展状况的因素很多,有的,有经济的,有人口的,有的,出于数据选取的可行性,本研究主要采取经济、教育发展状况的数据来讨论,因为对于义务教育来说,当地经济、教育发展状况是最为重要的影响方面。
第三,在了影响郊县之间义务教育经费投入差异的原因之后,本研究将利用计量经济学方法建立一个包含郊县之间人均国民生产总值的差异、人均财政支出的差异、人均教育经费投入、政府对义务教育投入的努力程度等影响因素在内的计量模型,以此来估计这些因素的变动会对郊县之间义务教育经费投入差异带来何种影响。
第四,在上述分析的基础上对政策的制订提出意见,也即如何从经济和教育两方面着手解决郊县之间义务教育经费投入的差异性。
二、研究方法
(一)样本和数据选取
为了研究义务教育经费分配使用的公平性状况,本文选取的衡量指标包括普通小学、普通初中的生均预算内事业费支出、生均公用经费支出以及生均公用经费支出占生均预算内事业费支出比重等指标。绝对量的指标反映了教育经费分配上的公平性,而相对量(比重)指标则反映了经费的使用结构,可以从一个侧面体现教育经费的质量因素。
事业性经费包括人员经费和公用经费两大块,而人员经费属于“刚性经费”,主要用于教职员工的工资开支等,在同一个市内部,各个郊县的教师工资应该差别不是很大,这可能由于有国家政策规定所致,因此各个郊县的生均人员经费差异应该比较小。而公用经费则包括公务费、业务费、设备购置费、修缮费以及其他属于公用性质的经费支出,主要是用于改善办学条件。但是,公用经费经常会被人员经费挤占。
一般说来,教育经费的使用结构会影响教育质量。如果人员经费比重过高,公用经费比重过低,将使教育投资只能用于支付教师工资,正常的教学都难以维持。其次,使用结构还反映了教育资源的利用效率。因为在教育支出中,只有教学支出才直接用于培养学生,其他支出或者间接作用于学生,或者是为教学服务,比如说管理支出,这些一般属于人员经费(王善迈,1999)。正因为如此,公用经费的多少及其在教育事业费中的比重反映了教育事业费的分配是否合理,也反映了教育经费的充裕程度。换句话说,在教育事业费总量一定的情况下,公用经费的比重如果比较大的话,则意味着“人头费”比较少,这往往是冗员较少的表现,也即经费的质量比较高。
本研究所说的北京市属郊县是指昌平县、顺义县、通县、大兴县、平谷县、怀柔县、密云县、延庆县、房山县等九个远郊区县(现在大部分县已经变成了所谓的“区”),数据来源为《中国教育经费统计年鉴》、《北京市统计年鉴》等统计资料,时间跨度为1994年到2003年。
(二)评价公平性的指标
现在分析区域发展差异的方法基本上都来自于发展经济学中关于收入分配的差异分析方法(杜育红,2000)。这些方法既有对绝对差异的测量,也有对相对差异的测量。所谓的绝对差异,是指某些变量偏离参照值的绝对额,所谓相对差异则是指某些变量偏离参照值的相对额。一般说来,常见的差异分析指标有标准差、极差、极差率、变异系数、洛伦兹曲线、基尼系数、泰尔系数等,由于洛伦兹曲线、基尼系数和泰尔系数需要在样本的容量比较大的时候方有意义,受样本大小所限,本研究用变异系数作为评价指标。变异系数在数值上等于某项测量指标的标准差除以其均值,计算公式如下:
式中V即为变异系数,分子其实就是前面所说的标准差,分母则为均值。
第二部分:郊县义务教育经费分配使用的统计描述
一、普通初中生均预算内事业费支出和生均公用经费支出的差异分析
(一)、经费绝对数量差异的分析
根据统计分析,在有代表性的样本初期的1994年、样本中期的1999年和样本末期的2003年,普通初中生均预算内公用经费的变异系数分别为0.246、1.383和1.117,生均预算内事业经费的变异系数分别为0.098、0.731和0.474。如下图所示:
图1:北京市郊县普通初中生均公用费和生均事业费的变异系数比较
从上面两图可以清楚的看到,北京市郊县普通初中生均公用经费的相对差异始终大于生均事业经费的相对差异。如果排除1999年急剧上升这一特例的话,那么总体上看,相对差异在扩大的过程中表现出波动性。尽管生均公用费的相对差异是一直大于生均事业费相对差异的,但是这并不能判断生均事业费差异的主要原因是否是由公用经费造成的,精确的计算将在下一部分进行。如果考察生均预算内事业费支出和生均公用经费支出的充足性的话,那么二者的均值都是呈增长趋势的,对此可以详见附表。
(二)、经费相对比重差异的分析
这里所谓的经费相对比重,指的是生均公用费占生均事业费的比重。随着经济、教育水平的发展,生均事业费和生均公用费一般都是逐步增加的,但是其中的人员经费和公用经费增长比例是不一样的。随着教育技术的不断进步,教育物质条件不断改善,从而使各种教学仪器设备、图书资料、校舍数量不断增加,质量不断提高,为此的支出比重也在上升。因此,虽然人员支出的绝对量也不断增加,但是其相对比重则是下降的。此外,当经济发展水平较高时,投入教育的资本相对充足,即使人员支出绝对量增加,但其相对量会下降,共用支出比重、固定资产投资比重会上升并占有较大份额(王善迈,1999)。所以,不能只看生均公用经费的绝对数量,还要考察它所占的比例。如果某个郊县的生均事业费很多,并且这一比重指标也很高,而另一个生均事业费少的郊县比重指标也较小,那么这就会导致生均公用费的差异过大。
根据统计分析可以看出,这一比重的均值在10年期间波动较大,总体上略微有所提高,从1994年的25.12%上升到2003年的28.63%,这是符合前面所说的教育经费发展的。代表相对差异的变异系数在总体扩大的趋势上表现出较大的波动性。在样本初期的1994年、样本中期的1999年和样本末期的2003年,该比重的变异系数分别为0.180、0.476和0.439。
由于生均公用费等于生均事业费乘以该比重,那么这种不断扩大的比重差异会造成什么后果呢?有时生均公用费比重差异较大未必就是一件坏事,因为如果该比重的差异表现出这样一种情况——也即生均事业费多的比重小,生均事业费少的比重大——那么相乘得到的生均公用费则有可能比较平均。但是,遗憾的是,经过相关系数分析,我们发现这种情况不存在:如果在整个10年期间计算生均事业费和生均公用费占生均事业费比重二者之间的相关系数的话,可以发现二者之间的皮尔迅相关系数(PearsonCorrelation)为0.621,并且在1%的水平上通过显著性检验。如果单独计算每一年的皮尔迅相关系数,那么该系数在10年期间均很大甚至达到0.905,并且在1997年和1999-2003年期间都通过1%的显著性检验。这就充分说明,在北京市各个郊县之间,如果某县普通初中生均事业费比较大的话,则生均公用费占生均事业费的比重也比较大,那么二者相乘得到的生均公用费就很大;而如果某县生均事业费较少,则该比重也较小,那么相乘得到的生均公用费就少。通俗的说,也即“富者更富,穷者更穷”,当然这里的第一个“富”是指生均事业费充足,第二个“富”则是指生均公用费也充足。还需要注意的一点是,尽管前面说过,随着教育和经济的发展,生均公用费比重会有所上升,但是那里指的是对于某个确定的区域来说,从时间序列考察,存在着生均公用费比重随着教育、经济发展而上升的趋势。而这里经过相关分析得到的“某县生均事业费多则生均公用费比重就大”的结论,则是指在某一个时点上从横截面上考察若干个区域,二者不可混为一谈。
二、普通小学生均预算内事业费支出和生均公用经费支出的差异分析
(一)、经费绝对数量差异的分析
根据统计分析,在1994年、1999年和2003年,普通小学生均预算内公用经费的变异系数分别为0.336、1.132和1.063,而生均预算内事业经费的变异系数分别为0.188、0.353和0.231。为了直观的比较生均预算内事业费和生均公用费的差异大小,下面分别把二者的相对差异在一张图中表示出来。
从下图可以清楚的看到,北京市郊县普通小学生均公用经费的相对差异始终大于生均事业经费的相对差异。两个指标的相对差异变动趋势有较大的差别:在1994-1997年期间,二者趋势是一致的,但是在1997年之后,生均公用费的相对差异急剧扩大,而生均事业费的相对差异则在波动之中略有下降,这就意味着这样一个隐含的情况:在生均公用经费相对差异急剧上升的前提下,生均事业费的相对差异却稳中有降,这说明生均人员经费的分配也是极度不均等的,只不过这种不均等性和生均公用费的分配应该相反,也即生均事业费少的郊县生均人员经费相对较多,因为只有这样,才可能让相对差异不断扩大的生均公用费在加上了生均人员经费之后,使得总的生均事业费的相对差异相对平稳。然而,这就意味着在生均事业费比较少的郊县存在着比较严重的人员经费挤占公用经费的情况。如果考察生均预算内事业费支出和生均公用经费支出的充足性的话,那么二者的均值都是呈增长趋势的。
图2:北京市郊县普通小学生均公用费和生均事业费的变异系数比较
(二)、经费相对比重差异的分析
根据统计分析可以看出,这一比重的均值在10年期间波动较大,总体上略微有所提高,从1994年的14.96%上升到2003年的18.41%,这小于普通初中生均公用经费占生均事业费的比重,这和教育级别提高该比重应该有所增加这一假设是吻合的。代表相对差异的变异系数在总体扩大的趋势上表现出较大的波动性,在样本初期的1994年、样本中期的1999年和样本末期的2003年,该比重的变异系数分别为0.243、0.673和0.717。普通小学阶段该比重的变异系数大于普通初中阶段,说明在小学阶段,事业性经费的使用结构差异性比初中阶段要严重。由于前面的分析,在这里仍然检验该比重和生均事业费二者之间的相关系数,结果发现二者之间的皮尔迅相关系数为0.361,并且在1%的水平上通过显著性检验,这个相关系数是比较小的。但是如果单独计算每一年的皮尔迅相关系数,那么该系数在1998年以后都是显著正相关的,最大的相关系数达到0.836,都通过1%的显著性检验。这和前面分析普通初中时的情况时一样的——二者都是在样本后面的年份里表现出显著的正相关关系,而在样本初期这种相关关系不明显。这说明,至少在最近几年里,如果某县的普通小学生均事业费比较大的话,则生均公用费占生均事业费的比重也比较大,那么二者相乘得到的生均公用费就很大;而如果某县生均事业费较少,则该比重也较小,那么相乘得到的生均公用费就少。
第三部分:北京市郊县义务经费分配使用差异的因素
按使用结构对生均事业费分配差异的分解
由于我国生均预算内事业费分为生均人员经费和生均公用经费两个部分,人员经费是“刚性经费”,会经常挤占公用经费。一般认为,由于受到国家政策、生师比、地区工资等因素的制约,主要用作教职工工资支出的生均人员经费在一个市下辖的各个郊县之间差别应该不是很大,更大的差异应该体现在生均公用经费上。但是,这只是一种主观推论,生均预算内事业费的差异主要是由生均人员经费引起的还是由生均公用经费引起的,这个还需要进行严格的。
我们知道,生均预算内事业费等于生均人员经费和生均公用经费二者的代数和,但是生均预算内事业费的差异并不等于这二者差异的代数和,并且,不能简单的根据二者的差异大小就得出谁对总的差异贡献大小的结论。因此,本节的目的就是按照使用结构对总的生均事业费的差异进行分解。
Shorrocks(1982)曾经提出用下列公式来分解总体经费不平等的:
其中,yk为第k项经费,并且Σyk=y,COV(yk,y)是yk和y的协方差,VAR(y)是y的方差,而πk是第k项经费对总体经费差异的贡献份额。通过数学换算,可以得到:
其中,rk是第k项经费和总经费的相关系数,σk是第k项经费的标准差,σ是总经费的标准差。根据本节的需要,这里的y1为生均人员经费,y2为生均公用经费。
下面,首先对每一年的普通初中、普通小学、小学总体生均事业费的差异进行因素分解,然后对整个样本期间的总体差异进行因素分解。
表1:1994-2003年北京市郊县总体生均事业费差异的因素分解
年份经费
项目普通初中普通小学
rkσkπkrkσkπk
年y10.79661.3448.25%0.97381.5280.87%
y20.81664.1551.75%0.70726.4919.13%
年y10.96295.5160.19%0.980110.0768.10%
y20.91966.1439.81%0.91855.0431.90%
年y10.978205.2442.30%0.993226.7577.70%
y20.988277.0857.70%0.92769.6122.30%
年y10.946185.7735.62%0.989185.5778.89%
y20.983323.2364.38%0.87156.4421.11%
年y10.951453.2752.33%0.902163.8750.03%
y20.941417.2647.67%0.902163.6049.97%
年y10.987950.0644.48%0.901292.7853.96%
y20.9911180.6355.52%0.871258.6646.04%
年y10.903360.4539.18%0.754310.5243.78%
y20.956528.1360.82%0.828363.4656.22%
年y10.950361.7136.06%0.537313.5726.26%
y20.983620.0163.94%0.873541.7873.74%
年y10.687519.3526.27%NANANA
y20.9361069.9773.73%NANANA
年y10.739610.8425.12%0.347379.8716.41%
y20.9561407.6674.88%0.883760.4383.59%
从上表可以看出,对于普通初中来说,生均公用费的差异是造成生均事业费差异的主要原因,在10年当中,仅有1995年和1998年生均人员费的贡献份额大于生均公用费的贡献份额;对于普通小学来说,生均事业费的差异主要是由生均人员费的差异引起的,在10年当中,1994-1999年期间均是生均人员费的贡献份额大于生均公用费的贡献份额。但是,从最近几年的情况来看(2000-2003年),无论是普通初中还是普通小学,生均公用费的贡献份额均超过了生均人员费的贡献份额,而公用经费对于教育的进一步至关重要,那么生均公用费的贡献份额占主导地位的情况就更会制约各个郊县教育水平的均衡发展。初中阶段生均公用费是造成总体差异的主要原因,而小学阶段则是由于生均人员费的原因,之所以会有这种差异,有可能是因为在初中阶段,教学活动中使用的仪器设备、图书资料比小学阶段要多的多,公用经费支出就多,相应占有的比重也较大,这样就会对总的事业经费造成较大的影响,这也可以从初中阶段生均公用费比重远远大于小学阶段这点看出来。
上表还显示了为何是生均公用费或者生均人员费是造成总体生均事业费差异的原因。拿普通初中阶段来说,生均公用费差异占据主导地位的原因有三:1,在普通初中阶段,生均公用费比重较小学阶段有所上升;2,生均公用费和生均事业费的相关系数要高于生均人员费和生均事业费的相关系数;3,生均公用费的标准差要高于生均人员费的标准差。
义务教育经费分配差异性的影响因素分析
我们知道,义务教育经费主要来自政府的投入,而政府的教育投入力度是和当地状况密切相关的。衡量经济发展的指标有人均GDP、人均财政支出等,如果各个郊县之间的人均GDP和人均财政支出差异越大,则教育经费的差异也应该越大。
此外,政府对教育的投入力度也会影响教育经费分配的公平性。因为义务教育经费来源的主渠道是政府投入,如果政府教育投入力度过小,那就需要从其他渠道来筹集教育经费,而从其他渠道筹集教育经费的能力是和各个郊县的经济、发展状况密切相关的。过多的依赖其他渠道的资金来源会导致各个郊县之间义务教育经费差异过大。要衡量政府对教育的投入力度,可以选用政府财政预算内教育经费占政府财政支出的比重这一指标。
库兹涅茨曾经提出一个关于收入分配不平等性的倒U型假说,也即收入分配的不平等性会随着收入的增加先上升,然后到达一个顶点再趋于下降。有表明,在我国,教育经费分配的不平等性随着经济的发展是有所增加的;在经济发达地区内部,教育经费分配的不平等性要大于经济欠发达地区。那么,对于库兹涅茨假说进行推广,有可能教育经费分配的不平等性也存在这样一种倒U型趋势,也即在当前我国教育和经济发展水平不是很高但是又快速增长的阶段,教育经费分配的不平等性有可能是趋于增加的,直到教育和经济发展到一个比较高的阶段之后,教育经费分配的不平等性才趋于下降。
综上所述,本节将选用各个郊县普通初中、普通小学的生均事业费标准差的自然对数作为被解释变量,分别记做LNSESAT和LNSEPAT;选用各个郊县人均GDP的标准差的自然对数(LNSEAGDP)和人均财政支出的标准差的自然对数(LNSEAFE)作为衡量经济发展差异的解释变量;选用北京市人均GDP的自然对数(LNAGDP)作为衡量全社会经济发展水平的的解释变量;选用北京市人均教育经费的自然对数(LNBJAE)作为衡量全社会教育发展水平的解释变量;选用北京市财政预算内教育经费占财政支出比重的自然对数(LNBJEI)作为衡量政府对教育的投入力度的解释变量。
下面,首先将对各个郊县生均事业费和各种影响因素进行相关分析,判断它们之间是否存在推理上所说的那种相关关系。然后,分别对各个影响因素进行回归分析,考察各种因素具体的影响大小。
(一)相关分析
表2:生均事业费与各种教育、经济指标的相关系数矩阵
LNSEAGDPLNSEAFELNAGDPLNBJAELNBJEI
LNSESAT0.848**0.873**0.868**0.846**-0.765*
LNSEPAT0.941**0.979**0.968**0.962**-0.899*
注:表中相关系数为皮尔迅相关系数(PearsonCorrelationIndex)
*表示通过5%水平的显著性检验
**表示通过1%水平的显著性检验
从上面这个相关系数矩阵可以看出,两种类型教育的生均事业费标准差的自然对数和当地人均GDP、人均财政支出的标准差的自然对数是显著正相关的,这和前面的理论推导是一致的。比较LNSEAGDP和LNSEAFE的相关系数,可见生均事业费的标准差自然对数和人均财政支出的标准差的相关性更强,因此在后面的回归分析中就选用人均财政支出的标准差作为解释变量。生均事业费的标准差自然对数和人均GDP以及人均教育经费的自然对数都是显著正相关的,这意味着在现阶段,经济和教育的发展会扩大义务教育分配的不公平性,至于是否表现出倒U型趋势还需进行回归分析。此外,生均事业费的标准差的自然对数和财政预算内教育经费占财政支出比重的自然对数是显著负相关的,这就说明,如果政府加强对教育的投入力度就会减少教育经费分配的差异性,这与义务教育阶段经费来源主体应该是政府投入这一道理是吻合的。
(二)回归分析
由于各地人均财政支出的标准差对于生均事业费的标准差影响最为强烈,当人均财政支出标准差的自然对数和其他解释变量同时进入模型之后,其他解释变量立刻失去了统计意义,但是这并不意味着其他的解释变量就真的没有统计意义。因此,下面的部分将分别对各个影响因素进行一元回归分析。为了描述方便,分别将关于普通初中、普通小学的回归方程称作模型1、模型2。
1、各地人均财政支出的差异性对生均事业费差异性的影响
根据前面的相关系数矩阵,我们知道各地人均财政支出的标准差的自然对数和生均事业费标准差的自然对数之间的相关关系最为紧密,下面就对其进行回归分析,首先在模型中包含截距项,其次进行不带截距项的拟合,拟合回归结果如下:
表3:人均财政支出差异对教育经费差异影响的回归分析结果(含截距项)
自变量b值标准差t值p值R2修正R2
模型截距-1.2291.663-0.7390.488
LNSEAFE1.1730.2684.3830.005
模型截距-0.5050.532-0.9490.379
LNSEAFE0.9980.08611.6630.000
表4:人均财政支出差异对教育经费差异影响的回归分析结果(不含截距项)
自变量b值标准差t值p值R2修正R2
模型1LNSEAFE0.9760.02439.9450.0000.9960.995
模型2LNSEAFE0.9180.008114.3400.0000.9990.999
可以看出,在包含截距项的拟合模型中,截距项的系数都不显著,LNSEAFE的系数都显著为正。在不含截距项的拟合模型中,LNSEAFE的系数显著为正,并且拟合优度要优于包含截距项的模型,因此选用不含截距项的模型进行拟合。从上述一元线形回归模型来看,各个郊县之间的人均财政支出差异对生均事业费的影响是很显著的,从两个模型来看,人均财政支出的标准差每增加1%,会导致相应的生均事业费标准差增加0.9%以上,这种影响关系是很显著的。
2、经济发展水平对生均事业费差异性的影响
在这里我们选用北京市人均GDP的自然对数作为衡量全社会经济发展水平的指标。根据库兹涅茨的倒U型假说,在经济发展程度较低的阶段,经济发展会加剧不平等性。为了检验义务教育经费的分配是否也呈现倒U型趋势,下面将进行线性和非线性两种曲线拟合。
表5:经济发展水平对教育经费差异影响的线性回归分析结果
自变量b值标准差t值p值R2修正R2
模型截距-18.0785.629-3.2120.018
LNAGDP2.4740.5774.2840.005
模型截距-14.7482.146-6.8720.000
LNAGDP2.0960.2209.5190.000
表6:经济发展水平对教育经费差异影响的非线性回归分析结果
自变量b值标准差t值p值R2修正R2
模型LNAGDP-1.2410.594-2.0890.082
LNAGDP20.1910.0613.1350.020
模型LNAGDP-0.9460.226-4.1960.006
LNAGDP20.1570.0236.7850.001
从上面线性和非线性回归结果来看,总体上说线性模型的拟合优度更好,因此决定采用线性模型。之所以非线性模型没有截距项,是因为加上截距项之后关键的自变量就失去了统计显著性。从线性模型的结果来看,人均GDP对教育经费分配的差异性表现出很强的正向关系,人均GDP每提高1%,则生均事业费差异性会增加2.10%~2.47%。两个模型的自变量均通过了显著性检验,模型拟合优度良好。之所以非线性模型的拟合优度稍微差于线性模型,有可能是因为样本数据较少所致。但是,在当前阶段,随着经济发展程度的提高,北京市各个郊县之间义务教育经费分配的差异性呈加速扩大的情况却是与实际相吻合的。这可能是因为随着经济的发展,政策目标逐渐从公平为主转向效率优先,以前对于教育的投入强调“一碗水端平”,现在则要强调发展优质教育资源——在高等教育阶段是所谓的世界级水平的重点大学,在义务教育阶段则是示范性学校。所以,现在尽管经济发展水平在迅速提高,但是经济总量仍然很有限,那么在效率优先的目标约束下,教育资源的分配自然就会出现差异性扩大的现象。
3、教育发展水平对于生均事业费差异性的影响
在这里我们选用北京市人均教育经费的自然对数(LNBJAE)作为衡量全社会教育发展水平的指标,下面就分别对其进行线性回归和非线性回归。
表7:教育发展水平对教育经费差异影响的线性回归分析结果
自变量b值标准差t值p值R2修正R2
模型1LNBJAE1.0630.03233.0740.0000.9940.993
模型2LNBJAE1.0000.01662.8630.0000.9980.998
表8:教育发展水平对教育经费差异影响的非线性回归分析结果
自变量b值标准差t值p值R2修正R2
模型LNBJAE0.4770.4511.0590.331
LNBJAE20.1020.0781.3000.241
模型LNBJAE0.5530.1753.1670.019
LNBJAE20.0780.0302.5650.043
从上面的回归结果来看,线性模型的拟合优度要好于非线性模型,并且,在非线性模型中,除了模型2以外,系数的估计值基本上都没有通过显著性检验,二次项的系数相当小。因此,我们选定用线性模型进行拟合。从线性模型的拟合结果来看,随着人均教育经费的增加,各个郊县之间的生均事业费分配的差异性也逐步增加,人均教育经费每增加1%,生均事业费的差异性会增加1%~1.06%。这说明在当前教育还不是很发达但是正在高速发展的阶段,教育发展水平的提高会加剧教育经费分配的不平等性。这可以从北京市总体教育高速发展与城乡之间、乡村之间的办学条件差异中体现出来:北京市到2000年全社会教育经费投入200亿元,占当年GDP的8%。小学入学率为99.95%,初中入学率为98.53%,但是,城区的生均经费支出却是农村地区的3-4倍,即使是在郊县之间,有的县的生均公用费只相当于别的县一个零头。
4、政府对教育的投入力度对于生均事业费差异的影响
这里选用政府预算内教育经费占财政支出比重的自然对数(LNBJEI)作为衡量政府对教育的投入力度的指标,下面就对其进行一元线性回归。
表9:政府对教育投入的努力程度对教育经费差异影响的线性回归分析结果
自变量b值标准差t值p值R2修正R2
模型截距-3.1683.165-1.0010.356
LNBJEI-4.6401.594-2.9110.027
模型截距-2.5321.634-1.5500.172
LNBJEI-4.1410.823-5.0330.002
从上面的回归结果来看,2个模型的LNBJEI系数都是负的,且都通过了显著性检验,政府预算内教育经费占财政支出比重每增加1%,生均事业费差异性会减少4.14%~4.64%左右。常数项没有通过显著性检验,但是常数项关系不大。此外,模型的拟合优度比较理想。系数之所以为负,是因为如果政府对教育的投入力度较小的话,那么各个郊县就得从其他渠道筹集教育经费,比如说农村地区的教育费附加。根据统计,在农村地区,农村教育费附加是农村教育经费的最主要来源,1999年通过该渠道获得的教育经费已经达到126.1亿元。而其他渠道的经费来源是和当地经济、社会发展水平密切相关的,因此该比重低的话就会导致经费来源更大的依赖于社会,这就会产生较大的差异。因此,对于义务教育来说,加大政府投入力度将有效的减小地区之间教育经费投入的差异性。
第四部分:解决郊县间义务教育经费分配使用非公平性的方法
根据前面的分析,造成北京市郊县之间义务教育经费分配不公平的最根本原因是因为各地之间经济发展程度有差异。通过计量分析,发现当地人均财政支出水平、人均GDP的绝对数量和相对差异都对这种地区间的教育经费差异性有很强的正向关系。因此,要想解决地区之间义务教育经费投入的差异性,最根本的措施在于均衡的发展各地经济。为了解决全国范围内的区域之间经济发展不平衡,国家已经采取了“西部大开发”、“振兴东北”、“搞活中部”等一系列措施。
由于经济体制决定了教育财政体制,因此,要想缓解区域之间教育发展不平衡,最为根本的方法是进行农村财政、经济体制改革,然而,在既定的预算约束下,优化教育资源的配置也是解决的更为直接切实的方法。也就是说,如果能够找到一个有效的方案使得同样的经济资源可以产生更大的经济效果,那么在推行农村财政体制改革的同时,深化教育体制,或者说教育财政体制的改革将有助于减少财政体制变革对于农村教育的冲击(都阳,王美艳,2002)。
目前我国义务教育财政体制存在的一些问题直接导致了区域之间教育经费投入的差异性。首先表现在义务教育经费的投入不够。对于对基础教育的拨款数量,政府并没有做出明确规定,但是《教育法》规定:“各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长”。
其次,表现在经费负担结构不合理,政府的公共教育经费主要分配给了高等教育,对于义务教育的重视程度不够。从1993年到1998年期间,中国政府预算内三级教育经费的比例(高等:中等:初等)基本稳定在1:2.0:1.5,而国际上的平均水平则是1:2.5:9.2。由此可见,中国的三级教育经费分配中对初等教育的投入力度太小,而高等教育的支出比重则过高,三级教育经分的分配结构很不合理。
第三,在政府的公共教育经费支出中,中央和省级政府的投入力度过小。对于各级政府究竟应该负担多大比例的义务教育经费,虽然没有对此作出明确规定,但是从下列数据仍然可以看出中央和省级政府的投入力度过小:以1997年为例,在中国的五级财政中,乡级财政在教育方面的支出比重最高,几乎占了本级财政支出的一半;其次是县级,占财政支出的比重近20%;市级和省级的比重则在15%左右;而中央政府的教育支出比重仅有2.4%,远远低于其他四级财政的教育支出比例(孙国英,许正中,王铮,2002)。由于我国目前采取的是“三级办学、两级管理”体制,具体的说,就是义务教育实行县、乡、村三级办学,县、乡两级管理。广大农村地区的义务教育主要靠乡、村两级政府来办,而村一级没有财政,乡一级的财政又是各级财政中最为薄弱的,这就使得义务教育在基层地区的发展基础十分薄弱。并且,随着1994年的“分税制”改革,中央和省级政府的财力得到加强,分权化的基础教育改革又要求基层政府承担主要的义务教育发展责任,二者之间的矛盾导致农村地区义务教育发展的区域差异明显。1998年中央财政收入与地方政府财政收入的比例改变为52:48,地方政府尤其是县乡政府的财政收入日渐困难,而教育成本由于教师工资和教材等材料价格的上升而提高,许多地区单靠县乡财政已经难以承担义务教育的全部经费,贫困地区有的县乡全部财政收入还不够发放教师工资;在农村义务教育的管理权下放到乡级政府后,由于乡财政中的大部分是教师工资,容易被挪用,这样就连续出现了大面积拖欠教师工资的现象,2000年曾达到180亿元,有的地区拖欠达半年以上,农村教育面临着经费短缺的严重困难(谈松华,2003)。
基于以上的分析,为了解决地区之间义务教育经费投入的差异性,应当从教育财政体制的改革开始。首先,政府应当明确义务教育发展的目标。目前,我国政府只规定要“普及九年制义务教育”,这种目标应该说不是很明确的。因为普及义务教育只是从入学率、升学率、辍学率等指标进行考察,是一个层次比较浅的目标。政府对于义务教育的责任不仅仅是保证其“免费实施”,还应当保证义务教育机会的公平。因此,政府应当努力让每个适龄儿童接受达到某一最低标准的义务教育。这样一来,政府在实施义务教育的时候,就要考虑到公平性这个标准,才可能在具体的教育财政拨款体制中做到“公平优先,兼顾效率”。
其次,应当确立义务教育财政拨款在公共财政中的优先地位,加大对义务教育的拨款力度。根据《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》,“政府的教育拨款主要用于保证普及义务教育的资金投入和承担普通高等教育的大部分经费”,因此,要进一步加强义务教育在公共财政中的地位。
第三,在分税制改革背景下,明确各级政府的教育投入范围和各级政府的责任分工,各级政府合理分担义务教育经费。对于政府的教育投入范围,首先应该正确划分教育领域的公共物品和私人物品,将财政资源集中在公共物品的提供上。特别是对于公共物品属性最为明显的义务教育来说,政府财政应该加大投入力度,尤其是对农村地区的投入力度,切实保证每个适龄儿童接受免费的义务教育,保障农村人口的基本受教育权利。对此,各级政府应该划分各自的教育职责。中央政府的主要职责应该是保证教育机会的公平,比如说为义务教育提供转移支付资金;而省级政府有责任为平衡本省或本市内部各个地区之间的义务教育发展差异提供资金支持。根据研究,我国教育发展不平衡更多的表现为省内不平衡而非省际不平衡,因此,省级政府对于保证教育机会的公平至关重要;县级政府作为我国目前义务教育经费的主要投入主体,应当为实施免费的义务教育提供充足的资源(岳昌君,2003)。对此,可以日本、美国的教育财政体制。在日本,中央政府负责全国义务教育教师的工资(我国基层政府的教育经费主要用于支付教师工资,并且在许多经济基础薄弱的地区连教师工资都无法足额支付,人员经费挤占公用经费的问题严重,因此日本的做法值得借鉴。)、福利支出的1/2、学校基建支出的1/3到1/2,免费提供教科书,并对困难学生进行补助;都道府县政府(相当于我国的省级政府)负责义务教育教师工资和福利支出的1/2;市町村政府负责所辖义务教育学校的运营费(相当于我国的公用经费)以及基建支出的1/3到1/2。美国规定,教育主要是州和地方政府的责任。中小学主要由学区负责,高等教育主要由州政府负责。同时按照财权与事权统一的原则,各级政府法定的支出责任应与法定的财力和上级政府的转移支付相一致。
第四,加大中央和省级政府对下级政府的义务教育财政转移支付力度,这是当前缓解当前“三级办学、两级管理”体制下地区之间义务教育发展不平衡、经费不充足的切实有效的手段。根据统计,目前在农村地区,农村教育费附加是农村教育经费的最主要来源,1999年通过该渠道获得的教育经费已经达到126.1亿元。由于教育费附加的专用性,农村税费改革之后取消这项收费无疑会给农村教育融资带来严峻的挑战。因此在当前的农村税费改革背景下,政府间转移支付尤其重要。对于这一方法,下面将详细讨论。
政府间转移支付包括上下级政府之间和同级政府之间的转移支付,其目的在于解决财政纵横向的不平衡问题。其中,纵向不平衡是指上下级政府之间同时出现一个有财政赤字一个有财政盈余的情况;而横向不平衡则是指在同一级政府之间,有的出现财政赤字有的则是财政盈余的情况。财政转移支付制度一般分为一般性转移支付和专项转移支付两类。前者也叫做不指定用途的转移支付,不规定使用方向,也没有附加条件;后者则有附加条件,用于特定的项目,对资金的使用有明确的规定,因此具有很强的政策性。在我国,一般性教育财政转移支付包括税收返还和过渡时期转移支付两部分。前者由于保持了原有的利益格局,因此对缩小地区差距作用甚微。而后者虽然可以平衡地区差异,但是由于所占比重较小,因此作用也不大。而专项教育财政转移支付主要用于校舍修复、教师教育、职业教育等经费,这些资金一般用于一次性或者临时性的项目,对于缓解经常性经费的地区差异作用也不大(杜育红,2000)。
有鉴于此,我们在涉及平衡地区间教育发展差异的转移支付制度时应当考虑如下几点:(1)转移支付的主体应该是谁?也即应当如何在中央政府和省级政府之间划分出资责任;(2)根据什么标准来确定接受转移支付的对象;(3)如何确定转移支付的额度;(4)对转移支付的效果如何考察,也即采取什么激励措施来评判绩效。
根据杜育红(2000)提出的方法,这里用相对法对北京市2001年的数据进行模拟,以此来比较转移支付前后各个郊县义务教育经费分配的差异状况。
第一步,先计算生均预算内事业费的最低标准。这里各个郊县的最低标准用所有郊县平均值的一个百分比来确定,这样比较简便易行。但是百分比的确定难免带有主观性,主要靠经验估计。在这里我们采用80%和70%两个百分比分别来计算最低标准,然后从中选择一个较为合理的方案。2001年北京市各个郊县的普通初中生均预算内教育事业费的均值为2767.28元,普通小学生均预算内教育事业费的均值为2313.47元。根据80%和70%确定的初中生均预算内事业费最低标准2213.82元和1937.10元;小学生均预算内事业费最低标准为1850.78元和1619.43元。
第二步,根据各个郊县对教育投入的努力程度来调整上面计算的最低标准。根据2001年的数据,各个郊县预算内教育拨款占财政支出的比重均值为21.95%,这意味着财政支出用于预算内教育拨款每增加一个百分点,预算内教育拨款就会增加4.6个百分点。因此,可以用下列公式来计算最低标准的调整系数T:
用最低标准乘以调整系数就得到各个郊县调整后的最低标准。
第三步,根据各地提供相同的教育服务所需成本的差异来调整生均经费。由于各地的自然条件、社会经济发展水平不一致,因此工资水平、房租、教育投入所需的各种物质资料的价格就存在较大差异,致使相同的生均经费的实际购买能力存在较大差别。因此在计算转移支付额之前要根据成本差异来对各地生均经费进行调整。常用的方法时建立一个成本调整系数,该系数要全面考虑所有影响成本的因素,对各个因素进行加权求和。但是,我们这里计算的仅仅是北京市下辖的各个郊县,在同一个市域内,这种成本的差异是比较小的,因此我们省略这一步。
一、经费增幅不小,危机却日益加剧
改革开放以来,国家对教育的投入逐年增加。全国财政预算内的教育经费1980年113亿元、1985年225亿元、1989年343亿元、1991年460亿元,直到1992年达539亿元,大约每五年翻一番。中小学预算内生均事业费也显著增长:小学,1980年24元,1985年47元,1991、1992年分别为115元和139元;中学,1980年60元,1985年127元,1991、1992上分别达255和301元。尽管如此,近年来教育经费状况却空前恶化。
—一拖欠教师工资愈演愈烈。据报道,到1993年,除北京、外,所有省、市、自治区都有拖欠。对占553万小学专任教师超过1/3的204万“民办教师”,政府只给为数甚少的生活补贴。
—一各级学校预算内公用经费的比重(除人员经费以外的办学经费)降至1978年来的最低点,中、小学分别由1978年的37.4%和25.3%下降到1992年的18.6%和12.0%。1978年前公用经费已不敷应用,必备的教学设备、图书欠帐累累。现在下降到甚至不足1978年的一半,大多数中小学无钱购买图书,科学实验和音体美设备等教学必要设施严重缺乏,办学条件日益恶化。
二、高入学率和低投入的强烈反差
解放后,我国的基础教育以世界上任何大国所未曾有过的速度发展、普及。全国小学毛入学率1949年为38.1%,1953年达72.9%,到70年代就在全国基本上普及了小学教育。由于小学的普及,1990年15~19岁青少年的文盲率只有7.0%,不但远低于印度(34.4%)、巴基斯坦(50.5%),甚至比中上收入的巴西(7.9%)还低些;盲率之低,也为其他低收入国家难望其项背。现有2.2亿文盲中的约2亿是小学未普及时期遗留下来的历史遗产。随着时间的推移,基本消灭青壮年文盲的前景为期不远。
表1公用经费在预算内教育经费中的比重%
(附图{图})
表2教育投入和规模比较(1990年)
(附图{图})
UNESCO在计算时仍沿用小学5年制为基础,如考虑5.6年制并存的情况,实际数要低些,约为115%
早在60年代,世界各国政府预算内的教育经费占GNP的比重一度普遍显著增长。工业化国家从约4%增到5~6%;发展中国家从约2.6%增至3~4%。我国到1980年,尽管教育规模已显著增大,教育经费只占GNP的2.5%,1983、1985年稍升到2.7%,此后又逐渐回落,1991年1992年只有2.3%,甚至更低。
我国要维持比其他低收入国家高得多的入学率(比印、巴分别高约30%和两倍半,比中、印以外的低收入国家平均高70%),政府财政预算对教育的投入却比这些国家低得多,这就是我国教育经费出现危机的症结所在。还应指出,在我国教育投入比重进一步降低的同时,十年来巴基斯坦却从原来占GNP2.0%提高到3.2%。
有人认为,低投入、大规模,正说明我国教育投资效益不低。对此笔者不敢苟同。诚然,如达到同样的效果,规模大、投入少是效益高的表现。但是,我国由于教育经费长期短缺、导致教育质量严重低下,民族素质堪忧,已危及我国社会主义现代化建设的根基。正是投入短缺,严重危害了教育乃至整个经济、社会发展的效益。
三、衡量教育经费水平的有效判据—一生均经费指数
如何对教育经费状况进行历史的、国际的比较,长期以来一直困扰着人们。
库姆斯(philipH.Coombs)根据对美国、加拿大、瑞典三个工业化国家的考察,惊异地发现:“即使教育质量依旧或下降,所有教育系统的实际生均成本呈逐年上升的反常(!)趋势。”(《TheWorldCrisisInEducation—一TheViewfromtheEighties》,OxfordUniv.Press,1985)在我国,教育经费虽然基本做到“两个增长”,中小学生均经费也增幅不小,但办学经费却更加拮据。
“我国基础教育是用占世界0.78%的教育经费培养着占世界19.81%中小学生。”(王浒:《办大教育的出路何在—一关于教育投资的思考》,《北京日报》1994年1月4日)据此,我国基础教育生均投入只有世界水平的1/25,难道这就说明教育经费短缺的程度,而需将生均经费增加24倍吗?显然不能。
千家驹等曾主张,发展中国家不能与发达国家比教育投入的绝对数,但教育经费占国民收入的比重应当做到基本一样。对这个问题,一方面理论界有争议,另一方面也难以从各国实践中找到例证。
如何正确认识教育经费增长的规律,寻求定量的、科学评价教育经费状况的基本指标,已成为80上代以来亟待解决的重要课题。
十年前,我们提出了教育经费“两个增长”的原理,并已成为我国政府的正式方针,是一大进步。质言之,教育是成本递增的事业,生均成本将随经济水平的提高而递增,这与物质产品生产迥然不同;教育投入受经济水平的限制,其在GNP中的比重应当,也只能随经济(国民收入)的增长而增长(《关于教育体制改革的决定》中将后者表述为“高于财政经常性收入的增长”。由于财政收入易受政策、体制调整的影响,这种表述虽较易监控,却不够科学、严密。后来的《纲要》就改为与GNP挂钩),因此发展中国家教育投入的比重很难达到与发达国家相比拟的水平。同时,与此相联系地,教育发展的规模和速度也不能不受收入水平的限制。一般来说(如没有还欠帐等问题)教育经费随经济同步增长的部分,只能用以补偿生均成本的增加,教育投入在GNP中比重的增长才能用以发展规模。可以说,做不到“两个增长”,必然会出问题,但做到了“两个增长”亦未必没有问题,几年来的事实证明了这一点。
作为“我国教育规划和宏观控制机制的研究”(“七五”国家重点课题)的重要成果,我们提出了生均经费指数Ce(生均经费与人均GNP之比)的概念,并正式纳入我国教育统计评价指标体系。令人高兴的是,NUESCO从1991年开始出版的《WorldEducationReport》正式列表公布世界各国三级教育的这项指标数据,大大方便了比较研究。表3中的Ce数据即自该报告。
生均经费指数所依据的原理是,教育的投入主要是教职工的工资,人员经费在学校教育的各项支出中是大头,而教师的工资水平一般又与所在国的国民收入水平(通常以人均GNP表示)相关联(少数发展中国家或地区,一些学校,特别是高等学校,以聘请发达国家的外籍教师为主办学,当属例外)。因此,不管国家贫富如何悬殊,生均经费与人均GNP之比应大体相若。Ce的大小反映教育投入状况和资金利用效益。
统计表明,各国之间Ce有相当的趋向性和可比性。综观全世界的一般情况,小学生均经费(指财政预算内)指数Ce[,1](下标1、2、3分别代表小学、中学、高校三级教育)一般在0.10~0.20之间,中学Ce[,2]在0.15~0.22之间,大学Ce[,3]在0.30~0.70之间。根据1000万人口以上国家的加权平均,Ce[,1]高收入国家为0.17,中等收入国家为0.13(其中中上收入国家为0.17),中国以外的低收入国家为0.12。中下收入、低收入国家的Ce比工业化国家和中上收入国家低些,主要是这些国家办学条件一般较差,并不说明所需成本理应较低。以印度为例,尽管其Ce[,1]为0.12,超过我国一倍,但中小学缺乏必备办学条件的情况仍然相当严重。根据“全印第五次教育调查”(1988年)的材料,80%的小学、73%的中学没有的足够的教室,现有校舍近一半不合要求,还有一些学校在帐篷里甚至露天上课。学校其他设施更差,如有厕所的初小、高小、中学分别只占6.3%、20.2%和48.7%,有27.9%的学校根本没有黑板,多数学校缺乏图书室和藏书,科学实验、体育设施等也很不齐全。可见,小学生均经费指数0.12仍然未能保障其必备的办学条件。
根据以上分析,要保证必备的办学条件和较高的教育质量,小学的生均经费指数须大体相当于中上收入国家或高收入国家(平均都是0.17)水平。
在UNESCO公布的世界115个有数据的国家中,只有多米尼加和巴拉圭两个小国的Ce[,1]低于我国。中学的情况,也好不了多少,我国的Ce[,2]为0.14,排在倒数第18名。如果提高到现有低收入国家平均水平或更进一步满足必要的需求,Ce[,1]须提高1.5~2.0倍。
表3各国三级教育1988年生均经费(财政预算内)指数比较
(附图{图})注:[1]表中将所有人口在4000万以上的国家单独列出,其中尼日利亚、印尼、乌克兰、墨西哥等四国缺Ce数据,表中未列入,国家分组及排序系按世界银行的最新数据,即1991年情况。
[2]不包括中国的、人口在1000万以上国家的加权平均,以下各类国家同。
[3]根据国家教委财务司的计算,1992年为0.06。
[4]包括中学。
四、要在国民生产总值的宏观分配上做文章
根据上面的分析,要根本解决我国教育投入不足的问题,并使经费来源有稳定的保障,政府教育预算需翻番,当前需至少增加到GNP的4~4.5%,高于印巴30~40%,这是难以想象的。要从根本上解决我国这样高入学率、高发展目标教育体系的经费短缺问题,出路在于跳出当前财政预算的圈子,从GNP的宏观分配做文章。
我国经济高速增长的前提和代价之一,是维持很高的积累率。据世界银行报告,1990年我国的国内投资率高达39%,在125个国家中名列前茅。同期,印度只有23%,58个中等收入国家平均也是23%,工业化国家平均为22%。根据国家统计局的公报,1992、1993年固定资产投资分别又增长37.6%和22.0%(扣除物价因素),其数额已超过GNP的1/3。加上配套的流动资金等,积累率当已突破40%!要大幅度增加教育投入,必须调整国民收入的分配。国民收入(这里用GNP标志)这个大蛋糕,切成了积累和消费两大块。问题是,增加的教育投入(如GNP的2%),是去挤积累还是挤消费?既然我国消费的比重大大低于其他国家,人民生活水平还很低,居民消费的恩格尔系数(食物支出的比重)相当高,还有相当多的人有待解决温饱问题,再从已经大为压缩的消费上做文章,很难根本解决问题,也有悖于人民政权的宗旨。出路在于,从积累中挤!
进行基本建设投资是为了“明于”的扩大再生产。教育,特别是基础教育,关系到今后几十年国民的素质和中华民族竞争能力的提高,这种为了“后天”的发展的投资不仅更为重要,而且如贻误了时机,临时将无法补救。与其他国家相比,既然积累率能高出70%或更多,教育投入占GNP的比重也可相应高出70%。印、巴能达到3.1%、3.2%,我们就应有可能达到5.0~5.5%。这样,教育经费就有了充分的保障。作为第一步,先将教育投入增加GNP的2%,在总积累率不变的情况下,用于经济建设投资的比重只压缩约5%,由此可使国民收入分配更加合理,国民经济发展进入良性循环,经济发展的后劲加大,我国社会主义现代化第三步的目标才真正有保障。当然,这们做绝非易事。但是,一旦目标明确,寻求妥善的对策,理顺机制,经过几年坚持不懈的努力,也不是不可能做到的。这也正是政府宏观调控的责任所在。
五、理顺机制,使基础教育必备的办学条件规范化、法律化,使保障制度化
基础教育是很规范化的事业,教学要求、必备的教学环节、设备设施历来都有明确的要求。但是,新中国成立45年来,我国绝大多数中小学几乎从来没有达到过必备办学条件的要求。
—一尽管在校舍、设备设施、必备教学环节等方面都有具体的规范要求,长期以来一直将解决“一无两有”(无危房,有教室,有木制课桌凳)问题作为最主要的奋斗目标,但迄今仍未在全国根本解决。中小学为完成教学必需的科学实验及各科教具设备、图书资料所需费用仅要求占总投资的百分之十几或百分之几,但在绝大多数学校仍达不到要求,甚至完全没有。
—一有一个现象,一些地方40年代的校舍还坚固耐用,而“”时期,乃至七八十年代的校舍却需重建或改建。四川一个百余万人口的大县,现有校舍70余万平方米。从表面数字看,为普及初中只需净增20余万平方米,达100万平方米左右即可。令人为难的是,现有校舍只有20余万平方米能用到2000年,因此实际需新、改建的校舍相当于现有校舍的全部。这种由于长期经费短缺造成的恶果在全国决不是个别现象。
—一中小学教师的任职资格,历来有明文规定。我国现行小学、初中、高中教师的起点学历要求分别仅为中师、师专、大学本科毕业,本已过低。但仅此规定,在全国范围内也从未认真执行过。近年来经多方努力,1993年秋小学教师中师毕业及以上的也只有65%(加上高中程度的才85%),初中教师合格率只有60%。
—一实施义务教育,是双方的义务。政府提供合格的学校,家长送子女上学。问题恰恰是,政府的义务是软的,合格的学校不多。“法”不约束政府,结果一方义务软,另一方的义务也硬不起来。家长,“必须”送适龄儿童入学”的规定也只能是动员家长时的“威慑性”口号。
问题的症结在于,基础教育是典型的长期行为,其后果要在以后若干年间才会陆续显现出来。当前,某些决策者可能感觉良好,而几十年后出现的后果却可能成为我国现代化事业的灾难。教育的这种尴尬状况说明短期行为、表面文章对教育危害之深。
正是基于教育的特殊重要性和长期行为的特点,在宏观管理机制上必须来一个转变,不能停留在宣传、号召上,也不能仅依靠权威领袖的“教导”。否则,重视教育的程度、教育条件的保障将不可避免地依赖于当时当地领导者个人的态度,沦落为所谓“跟着感觉走”,“凭感情办教育”(某省教育部门负责同志语)。出路在于规范化、法律化、制度化。
规范化,就要明确规定中小学必备的办学条件和运行标准。这种规范要基于教育规律和保障教育质量和效益的要求。不同省区可以因地制宜、有所区别,同时期也应有调整变化,但都离不开保障教学要求和师生身心健康这个前提。国家教委1987年曾制定过法规性文件(教规字002号),少数省区(如近几年江苏的情况)坚决地、创造性地贯彻执行,收到很好的效果。可惜的是,由于认识分歧和习惯势力等原因,多数地区半途而废。
规范历来就有(尽管不完善),不付诸实行,等于没有。保证中小学按规范运行,应视为政府履行自己的法律责任。使中小学符合规范的要求,是按规律办事。严格地讲,在学校办学条件达不到标准的地方,强制适龄儿童入学接受义务教育也就缺乏充分的法律依据。有了规范的准绳,教育经费是否短缺就有了判别的标准,办学经费来源也就有了保障的机制。实行了这种机制转变,从效果而不是从动机去衡量教育投入,也就不必要规定各地教育经费在财政支出中的比重(不可能找出一个全国各地都适用的标准),教育投入的节约才有可能成为效益的标志之一。
六、人民教育政府办,基础教育经费应由中央和省级财政予以保证
以效益为中心的质量竞争是面向21世纪的我国教育面临的严峻挑战。政府应当是全国人民长远、总体利益的集中代表。人民教育政府办,基础教育经费应由中央和省级财政加以保证。
《中国教育改革和发展纲要》规定“基础教育应以地方办学为主”。基础教育的投入应由政府负责予以保证,不但是各国的通例,在我国似乎也没有争议。把基础教育的主要责任交给地方,有利于调动地方政府的积极性。因地制宜,分级决策,这是一大进步。值得进一步研究的是基础教育(特别是义务教育)的发展规模及速度。中央自上而下提出指标要求,尽管留有一些因地制宜的余地,地方决策的自主性仍往往有限。在对上负责(迎合中央要求)和对实际负责(特别是因地制宜,放慢一些方的速度)有矛盾时,往往不得不选择前者。另一方面,将经费支持的责任层层下放(当然,中央和省拨经费仍有一定基数),在“人民教育人民办”的口号下,一些经济较困难的地区,教育经费不可能得到可靠的保障。
我国各地经济状况十分不平衡,主要表现在县、乡两级。人均GNP的差距,省与省只有一两倍,乡与乡可以上百倍,县与县也有差数十倍的。各地教育发展的要求固然不应一刀切,但面向21世纪,现代化的社会主义的中国不能再容忍在一些县仍然存在大面积的青壮年文盲。因此中央政府确定在全国有步骤地普及义务教育的目标是完全应该的。义务教育在全国统一的要求与地区之间经济水平(相关联的是对教育投入的能力)的巨大差异,要求基础教育投入的责任不能层层下放,应当以省为主,由中央和省两级共同负担起来,中央要承担起支持少数困难地方和在全国宏观调控的责任。基于此,如把保证教育投入、教师工资的责任主要放在县一级不恰当的。
还要指出,前述生均经费指数概念不能简单地推广到省、地、县,因为在国家内部,工资水平主要决定于全国的国民收入水平,而不取决于各地的经济水平。经济较发达的地方工资可能稍高一些,而一些边远地区尽管人均GNP低于全国平均甚多,但教师工资水平却往往趋高。这也进一步表明,基础教育经费至少应由省一级财政统筹。
保障基础教育投入的主要责任在省和中央财政,并不排斥多方集资乃至收费学校的存在。认为义务教育阶段一律不应收费,于情于理都是一种误解。义务教育、普及教育、免费教育是不同的概念。依法普及一定年限的教育,固然是实施义务教育的最终目的,但实施义务教育直到普遍实现(普及)是一个需数十年努力的渐进过程。新加坡没实施义务教育,基础教育的普及在世界上名列前茅;澳大利亚、美国等义务教育普及程度相当高的国家都有不少收费比较高昂的私立学校,公立学校收取部分费用(如学生实验课程所需费用)也屡见不鲜。实施义务教育,政府的责任在于,为那些不愿上私立学校或上公立学校无力交费的家庭的儿童、少年,提供良好的学习机会。基于此,提倡办一些私立学校,甚至将部分热门的公立学校改为收费学校,或者一些学校收收取一定学费,并不悖于义务教育的宗旨。这样,政府财政可以集中精力办好所有的公立学校。
关键词:经济发展教育经费投入关系实证研究
经济发展与教育经费投入关系实证研究,分为两个方面:一是经济发展对教育经费投入影响实证研究;二是教育经费投入对经济发展贡献分析实证研究。开展实证研究,西方早于中国,较中国而言更为成熟和系统。本文旨在从经济发展与教育经费投入关系实证研究方面进行梳理和总结。
1 经济发展对教育经费投入的影响实证研究
经济发展对教育经费投入的影响的相关理论,尤其是教育先行理论已被广泛运用情况下,国内外对于经济发展对教育经费投入的影响的实证研究甚少。吴开俊、黄莹于2003年通过对1993年和1997年的教育经费投入总额及生均经费状况的分析,提出区域经济发展不平衡对义务教育投入的影响[1]。姜春林、潘雄锋于2005年通过对1991
-2002年数据,分析了经济总量与高等教育投入总量的关系,并建构了经济总量与高等教育投入的二项式模型[2]。笔者曾在硕士论文《广西经济发展与教育经费投入》一文中,通过Eviews软件进行回归分析,分别建立2001-2008年国内生产总值与教育经费投入总量关系模型、财政收入与国家财政性教育经费关系模型,探讨国内生产总值对教育经费投入总量、财政收入对国家财政性教育经费的影响[3]。
2 教育经费投入对经济发展贡献分析实证研究
2.1 西方学者关于教育经费投入对经济发展贡献分析的实证研究历程 西方关于教育经费投入对经济发展贡献分析实证研究源起于西奥多・W・舒尔茨,他提出关于经济增长的人力资本模型:Y=F(K,AL,H)(其中,K表示资本,L表示未经过教育的简单劳动力,H表示人力资本),并创立了计量教育经济效益的余数分析法,也称投资增量分析法,通过此办法,根据美国1929-1957年的统计资料,计算出期间美国教育投资的平均收益率为17.3%,教育对国民收入增长的贡献为33%,完成了西方首次对教育经济收益的宏观定量分析[4]。1964年,加里・S・贝克尔提出了现代人力资本投资理论,提出了人力资本收益率计算公式,贝克尔还用具体数学计算和实证研究说明了高等教育收益率,同时也比较了不同教育等级之间的收益率差别[5]。美国芝加哥大学萨卡罗普洛斯于1973年出版《教育收益国际比较》一书,通过对33个国家教育投资社会效益的研究,得出几个明显带有规律性的结论,这些结论现也基本被认同和接受,并在一定程度上影响了各国教育投资政策和决策,具体如下[6]:①在一般情况下,教育投资的收益率高于物质投资的收益率,也高于通常的银行利率。研究分析表明,教育投资的个人收益率一般都超过10%,超过银行利率,特别是人均国民收入在100美元以下的发展中国家,教育投资的收益率高于物质投资收益率。同时,人均国民收入低于1000美元的国家,教育收益率一般为19.9%,高出物质投资收益率4-5个百分点。②发展中国家教育投资的收益率一般高于发达国家教育投资收益率,发展中国家教育投资具有更大的经济意义。③研究比较分析还发现,初等教育的收益率一般高于中等和高等教育的收益率。根据33个国家比较:初等教育平均社会收益率为19.4%,个人平均教育收益率为23.7%;中等教育平均社会收益率为13.5%,个人平均教育收益率为16.3%;高等教育平均社会率为11.3%,个人平均教育收益率为17.6%。1990年,美国经济学家保罗・罗默提出技术进步内生增长模型,将人力资本视为内生增长变量[7]。
2.2 中国学者关于教育经费投入对经济发展贡献分析实证研究历程 我国关于教育与经济发展关系的系统研究即定量分析始于二十世纪七十年代末八十年代初。刁培萼在他主编的《教育文化学》中将教育力――各级学校教育的普及率、社会教育的水平等视为国力要素之一,并用此衡量教育对经济发展的作用。用定量分析法研究不同阶段的教育收益;赵人伟、李实研究了1988年中国城镇劳动力的教育投资收益率。他们得出的结论是,如以教育年限作为投资单位,教育的平均收益率是3.8%,即每增加1年的教育可提高个人收入3.8%,小学、初中、高中、大学教育的收益率分别是2.7%、3.4%、3.9%、4.5%。陈晓宇、闵维方研究了1996年中国城市劳动力的教育投资的收益率。按赵人伟等人同样的计算方法,他们得到的结论是,教育的平均收益率为5.3%,初中、高中、中专、大专、本科教育的收益率分别为3.59%、4.19%、6.76%、4.67%、6.58%[6]。靳希斌(1997)年通过对1952-1978 年国民经济增长的测算发现,教育对国民经济增长的贡献率达20.9%[8]。赖德胜(1998)在其博士论文中也对1995年中国城镇职工的教育收益率进行了估算,其结论是教育的平均收益率为5.73%,即教育年限每增加1年,个人收入可增加5.73%,与1988年相比,中国教育投资的收益率有明显提高。叶茂林基于柯布――道格拉斯生产函数,提出了教育生产函数,用以计量资本和初等教育以下、初等教育、中等教育、高等教育四个层次劳动力对经济增长的贡献[9]。陈用芳、邢志平基于Panel Data 模型分析,通过以1997-2005年31个省(自治区、直辖市)国内生产总值、平均受教育年限及受高等教育人口比重的面板数据为样本,以国内生产总值为因变量,平均受教育年限及受高等教育人口比重为自变量,开展回归分析,得出基本结论为:在5%的显著性水平下,受教育人口比重每增加1%,可以使国内生产总值增长10.5012%[10]。巩海霞在其博士论文《教育投入经济效应研究――基于江苏省的实证分析》中,利用神经网络仿真法,以1990-2007年江苏省的政府教育投入与家庭教育投入效益进行了分析,提出家庭教育投入与政府教育投入比例为1.10时,可获得最大的地方生产总值[11]。另外,还有一些学者,如范明、邱敦元、黎野、文浩、李萍、孙绍荣等对高等教育经费投入对经济发展影响进行了实证分析和研究,为该领域研究提供了参考和借鉴。
总体而言,西方关于教育经费投入对经济发展贡献分析实证研究早于我国,其不仅创立了对该领域影响深远的研究模型,对全社会经济效益、高等教育收益率、各级教育收益率、以及教育投资收益率国际比较中做了大量的研究,为国际研究教育经费投入提供了经验和借鉴。我国关于教育经费投入对经济发展影响实证研究起步晚于西方国家,但发展迅速,二十一世纪前的研究主要为对城镇劳动力教育收益率的研究,近年的研究越来越多地体现出对模型建立的关注、研究方法的多样性以及研究对象的范围的逐步扩大的特点。
3 结语
我国对于中国经济发展与教育经费投入关系研究,已经取得了丰硕的成果。今后的研究,任务艰巨,我们应立足于:围绕经济发展要求,合理确定全国及地方教育经费投入比例标准;根据我国教育经费投入效益分析,建立教育经费投入考核指标体系。为政府教育经费投入金额、结构、来源等的确定提供依据。应做好两方面的工作:一是利用国外实证研究方法,对我国教育经费投入效益进行分阶段分层次分结构比较。首先,全面测算我国教育经费投入对经济发展贡献,考核经济发展效益,开展国际比较,指出我国教育经费投入的优势与不足;其次,根据我国经济发展阶段对各层次教育经费投入效益及不同来源教育经费投入效益进行比较分析;根据比较分析提出我国教育经费投入的适度比例、结构及具体配置的政策。二是建立教育经费投入对经济发展贡献的动态监测机制。通过这一机制,对教育经费投入进行适时的调整和安排。
参考文献:
[1]吴开俊,黄莹.区域经济发展不平衡对义务教育投入的影响[J].上饶师范学院学报(社会科学版),2003(02).
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基金项目:广西经济管理干部学院青年项目“广西经济发展与教育要素投入关系研究”(09BJLL012)的阶段性成果。
作者简介:
【关键词】 高校教育经费支出; 绩效审计; 经济性; 效率性; 效果性; 内部审计
中图分类号:F239.45 文献标识码:A 文章编号:1004-5937(2016)01-0118-04
一、高校教育经费支出绩效审计的研究背景
高校教育经费支出绩效审计是指对高校教育经费支出的经济性、效率性和效果性进行综合分析与评价,以促进学校管理者优化配置资源、提高绩效,从而建设资源节约型高校。我国的财政管理改革已进入以支出管理改革为重点的阶段,高校教育经费支出作为公共财政支出的一个重要部分,一直是社会各界关注的重点和热点。因此,对高校教育经费支出开展绩效审计,对高校教育经费支出的经济性、效率性、效果性进行监督和审计,无论是对高等教育事业经费支出的管理改革还是审计事业的发展,都是一条不可或缺的必由之路。
高校教育经费绩效审计的审计主体可分为内部审计部门和政府审计部门,目前我国学术界对高校绩效审计的研究多数是以政府审计部门为出发点,探讨政府对高校的绩效审计,但是仍未形成完善的制度规范和统一的指标体系,高校的政府绩效审计处于初步建设时期,开展还需一段时间。
2015年3月24日,《教育部关于加强直属高等学校内部审计工作的意见》(教财〔2015〕2号)(以下简称《意见》)正式颁布实施,《意见》明确提出“内部审计是规范权力运行的重要手段,是强化过程监管的重要方式,是提高资源绩效的重要保障。”高校内部审计作为政府审计的延伸,在高校绩效审计中具有主动性,是推进高校绩效审计的动力与保障。因此本文选取内部审计部门作为审计主体,以内部审计部门为研究视角对高校教育经费支出的绩效审计进行研究。
二、高校教育经费支出绩效审计的必要性
(一)理论基础
1.公共产品理论
高等教育是非义务教育,既不是消费上具有完全竞争性和排他性的私人产品,也不是在消费上完全不具有竞争性和排他性的公共产品,它兼有私人产品和公共产品的成分,属于准公共产品。高等教育的准公共产品性质,决定了高等教育经费投入由政府、学生和社会共同承担,同时不可避免地引入了成本效益观念,而高校教育经费支出的绩效审计满足了利益相关者对经费支出效果的需要。
2.委托理论
委托理论认为,财产所有权和财产经营权分离后,一方面委托人希望人能诚实、公允地履行受托经济责任,不仅要实现财产的保全,还要实现财产的增值;另一方面,人也有义务向委托人说明受托经济责任的具体履行过程和结果。政府对高校投入资金,委托高校负责人对投入资金进行有效管理,从而为社会最大效率地提供公共服务,输出优秀人才;校企合作方、银校合作方等委托方投入或借出资金,希望高校为其盈利;学生缴纳学费,希望能接受到良好的教育。为保障受托经济责任的全面履行,满足众多利益相关者的信息需求,产生了绩效审计的要求。
(二)现实意义
1.绩效审计是高校厉行节约的重要保障
目前,高校教育经费支出结构不合理,存在不同程度的浪费,如设备仪器的采购与管理不善,重复购置;基建修缮项目没有长远规划,重复拆建;参加或举办没有意义的会议与活动,铺张浪费。这些不仅容易滋生高校腐败,还会影响高校的长远发展。当前的高校内部审计侧重于财务收支的总量审计,缺乏对经费支出的经济性、效率性、效果性的评价。高校教育经费的某项支出不超预算,并不代表这项资金的使用效率高,这项资金的支出不一定达到了预期效果,因此这笔资金即使不超预算,也是低效的支出,甚至是浪费的不合理支出。因此对高校教育经费支出进行绩效审计,对支出的绩效进行评价,可以保障经费支出的合理性与节约性,提高经费使用效益。
2.绩效审计是高校内部审计纵深发展的必然走向
20世纪90年代以来,绩效审计以其独特的优越性成为西方国家审计的主流方向(安杰等,2010)。在我国,高校虽然一般都设置了独立的审计部门,对经济责任、财政收支、基建修缮、科研经费等方面进行审计与监督,且取得了一定的成绩,但内部审计的职能作用却没有充分发挥,大部分高校内部审计的重点局限于财务预决算以及日常收支活动的准确性、差异性,却很少考虑学校教育经费支出的经济性、效益性、效果性,因此我国高校内部审计的创新和发展显得尤为重要与迫切。2014年1月1日,新修订的《中国内部审计准则》正式实施。新准则将内部审计定义为“一种独立、客观的确认和咨询活动,它通过运用系统、规范的方法,审查和评价组织的业务活动、内部控制和风险管理的适当性和有效性,以促进组织完善治理、增加价值和实现目标。”内部审计的目的与绩效审计的内容相统一,因此引入绩效审计不仅是高校内部审计的创新方向,更是内部审计纵深发展的必然走向。
三、高校教育经费支出绩效审计的主要内容
(一)高校教育经费支出的经济性审计
经济性审计是指审计高校教育经费支出是否以最低费用获取一定质量的资源,审计高校教育经费支出是否节约以及支出结构是否合理。经济性审计是高校教育经费支出绩效审计的主要内容之一,高校内部审计人员应按照厉行节约以及经费优化配置的方针进行经济性审计,主要有以下两个方面的审计:
1.经费支出的节约性审计
审计在保证资源数量和质量的情况下,资源的购买成本是否有压缩空间,是否达到最低;审计资源的购买与获取是否严格执行预算,有无挤占挪用资金;审计是否严格执行了政府采购政策。
2.经费支出结构的合理性审计
科学合理地配置和使用教育经费,最大限度地提高资金的使用效益,是高等学校经费管理的一个重要目标。经济性审计的另一个重点就是审计经费的支出结构是否合理,是否最大限度地为教学、科研服务。
(二)高校教育经费支出的效率性审计
效率性强调的是成果与支出的比例关系,追求比例的最大化。对于高校教育经费支出来说,效率性审计是指在一定条件下,为取得同等的教育成果,高校教育资源的消耗程度,即审计是否以最小的资源投入获得一定量的成果;审计购入的资源是否优化配置,有无资源闲置与浪费。效率性审计是高校教育经费支出绩效审计的关键,是连接经济性审计与效果性审计的桥梁。效率性审计主要包括三个方面:
1.人力资源的效率性审计
高校教育经费支出获取教师、行政人员等各种人力资源,其中教师资源是核心,关系到学校的教学质量以及发展潜力,因此人力资源的效率性审计的重点是审查教师的人数与知识结构是否合理。
2.物力资源的效率性审计
物力资源的效率性审计主要是审计房屋、设备、图书等物力资源的利用效率,审计物力资源是否优化配置,有无闲置浪费。
3.财力资源的效率性审计
财力资源的效率性审计主要是审计高校教育经费在人才培养和发展科研两方面的支出效率性。
(三)高校教育经费支出的效果性审计
效果性审计是审计教育经费支出后所实现的实际效果和预期效果之间的关系,即是否达到预期目标。效果性审计可分为两个方面的审计:
1.人才培养效果性审计
我国高校的主要职能之一就是人才培养,是否培养出适合社会需要的人才是评价教育经费支出效果的重要内容。
2.科学研究效果性审计
高校的另一职能是科学研究,即通过科学研究不断输出新知识,促进社会发展。科学研究效果性审计主要是审计高校科研成果的数量和质量。
四、高校教育经费支出绩效审计指标体系
绩效审计本身是一个多指标综合性的审计模式,涉及到从资源的购买、使用到产出的全过程审计,因此一套科学实用、清晰可比的高校教育经费绩效审计指标是绩效审计的关键。本文基于内部审计的视角,初步探索了高校教育经费支出绩效审计的指标体系,见表1。
各审计指标的具体描述如下:
(一)经济性审计
1.实际支出与预算支出比例=(实际支出/预算支出)×100%
该指标越大,说明教育经费支出的经济性越差;该指标值大于1时,实际支出超预算,经费使用可能存在浪费。
2.本年实际支出增加比例=(实际支出-上年支出)/上年支出×100%
该指标值大于0,说明本年支出大于上年支出,指标值越大,超出上年支出越多;指标值小于0时,本年支出较上年支出节约。
3.教学支出比例=(教学支出/总支出)×100%
该指标反映了教学经费的使用情况,该指标值保持较高才是合理的支出结构。
4.三公经费支出比例=(三公经费/公用经费)×100%
三公经费包括出国(境)费、车辆购置及运行费、公务接待费,是应该严格控制的支出,该指标应维持在较低值。
5.设备购置支出比例=(设备购置支出/公用经费)×100%
设备购置支出比例包括可分别计算教学设备购置比例和行政设备购置比例,并进行对比分析。教育经费的支出重点应该是教学,教学设备在满足师生需要的同时还要及时优化更新,因此教学设备购置支出应该远大于行政设备购置支出。
6.人员经费比例=(人员经费/总支出)×100%
人员经费包括在教职工工资、福利、补贴等,人员经费比例越高,公用经费必然少,不利于教学活动的开展,因此该指标值应维持在较低水平。
(二)效率性审计
1.学生教师比例=(学生人数/教师人数)×100%
该指标值高,表明高校教师资源利用效率高。但是不能过高,生师比太高说明学校师资力量严重不足,影响学校办学质量。根据《普通高等学校基本办学条件指标(试行)》(教发〔2004〕2号)文件的规定,符合基本办学条件的生师比不能超过18:1。
2.教师人均工作量=全校教学工作量/教师人数
该指标反映了教师资源的利用效率,指标越高,效率越高。该指标不能过高,过多的工作量不仅影响教学质量,也会挤占教师的科研时间。
3.专业教师占全体教职工比例=(专业教师人数/全体教职工人数)×100%
专业教师在培养人才和科学研究中发挥重要作用。该指标值高,说明人力资源利用效率高;该指标值低,说明存在机构臃肿、人浮于事的现象,可以精简非教学人员,提高教育经费使用效率。
4.高层次人才占专业教师比例=(高层次人才数/专业教师人数)×100%
高层次人才是指根据学校学科专业建设与发展需要,面向国内外引进的高级专业技术职务、高学历的教师。该指标越大,说明师资力量越好,教学和科研发展的实力越强,人力资源效率越高。
5.房屋利用率=(实际使用的房屋面积/可使用的房屋面积)×100%
房屋包括高校的教室、图书馆、实验室、宿舍楼、运动馆等,该指标高,说明房屋资源利用率高,反之说明基建项目缺乏合理规划,导致资源闲置与浪费,效率低下。
6.设备更新率=(当年更新的设备数/当年购入的设备数)×100%
该指标低,说明当年购入的设备未能及时投入使用,造成这样的原因主要是设备重复购置或者设备更新不及时。这一方面导致了资源的闲置,另一方面学生未享用到优质资源,物力资源效率低下。
7.设备使用率=(设备实际使用小时数/该设备可充分使用小时数)×100%
该指标反映设备使用效率,值越高说明设备使用越充分。
8.图书借阅率=(图书借阅量/图书总数)×100%
图书资源是学习知识和发展科研的重要资源,该指标反映了师生对图书的利用率,指标值越高说明该项教育经费支出的效率性越高。
9.科研成果数与科研支出比=科研成果数/科研支出
科研成果包括发表的论文、出版的图书、获取的专利。该指标反映了科研经费的利用效率,指标越高效率越高。
10.学生人数与总支出比=学生人数/总支出
该指标反映单位经费支出所能负担的学生数量,该指标值越高说明经费的使用效率越高。
(三)效果性审计
1.学生毕业率=(毕业人数/学生总数)×100%
学生必须满足一定的条件才能毕业,该指标反映了高校培养的合格大学生的比例。
2.毕业生就业率=(就业人数/毕业生人数)×100%
该指标反映了高校培养的学生质量满足社会需求的程度。指标值越高,表明高校培养的人才素质越高,教育经费的支出效果好。
3.学生人均获奖数=获奖数/学生人数
包括部级或地方级举办的知识竞赛、体育竞赛、实践竞赛等各类获奖数,该指标反映了学生的综合素质,比例越高效果越好。
4.教师人均论文数=数/教师人数
该指标反映了教师的学术研究能力,指标值越高,表明高校教师科学研究获得成果越多。
5.核心期刊论文比例=(核心期刊论文数/总数)×100%
该指标反映了高水平的科研成果数,指标值越高,说明教师科研能力越强。
6.教师人均科研专利数=科研专利数/教师人数
该指标反映了教师科研成果的创新性和实用性,指标值越高,经费支出的效果性越好。
7.教师人均出版教材数=出版图书数/教师人数
图书出版包括教材、理论研究、文学作品等的出版,反映了教师知识结构的系统化和完整化,指标值越高,科研效果越好。
五、加强高校内部审计部门建设,推进高校教育经费的绩效审计
(一)加强内部审计部门的独立性
内部审计是一种独立、客观的确认和咨询活动,而在高校管理体制以及传统观念的影响下,学校领导和教职工对内部审计的认识局限于过去的监督职能,忽略了内部审计的确认和咨询功能,内部审计在高校的独立性受到制约,不利于绩效审计的顺利开展。《意见》中明确提出“充分保障内部审计机构独立性。应设置独立内部审计部门,足额配备专职审计人员。要保障内部审计部门依法审计、依法查处问题、依法公告审计结果,不受其他机构和个人的干涉。对拒不接受审计监督,阻挠、干扰和不配合审计工作,或威胁、恐吓、报复审计人员的,要依规查处。”因此,独立性是内部审计部门的根基与核心,加强内部审计的独立性是推进绩效审计的根本保障。
(二)加强内部审计的信息化建设
高校教育经费支出绩效审计是对高校教育经费支出的全过程及其所产生的效果进行审计与评估,审计范围更加广泛,审计业务的性质更加复杂,这不仅加大了审计的工作量,而且要创新审计方法,如果仅依靠传统的审计方法,绩效审计工作很难开展,其优越性也无法体现。目前,高校数字化校园的建设实施,使信息化建设深入影响到校园内各类用户和管理部门,高校会计信息化的发展更是快速。但是,内部审计的信息化建设却不甚理想,一部分高校自行开发了简单的计算机辅助审计软件,一部分高校仅是利用Excel表进行审计,高校内部审计作为审计主体,却无法跟上审计对象的信息化步伐,严重制约了内部审计的职能发挥。因此,加强内部审计的信息化建设,提高内部审计的水平,不仅是绩效审计的需求,更是内部审计事业发展的需求。
(三)加强内部审计人员的多元化建设
高校教育经费支出绩效审计与传统内部审计相比,具有综合性、多样性和灵活性的特点,要顺利开展绩效审计,必须创新审计方法,加强内部审计的信息化建设,但是仅靠硬件设备的投入是不够的,还需要加强审计人员队伍的多元化建设。审计人员是绩效审计的主要推动力和实施者,具备一支由经济、管理、法律、建设工程、信息系统等专业背景和专业资格的人员组成的审计队伍是高校实施绩效审计的人才保障。
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