国有企业改制范文
时间：2023-03-03 21:12:43
国有企业改制范文第1篇
摘要：国有企业改制是一项复杂的系统工程，涉及清产核资、企业产权界定、资产评估和处置、企业员工身份置换等一系列事关民生的重大问题，但由于历史、政策、体制、法制等方面的原因，导致国有企业改制中出现了一系列的法律问题，主要表现在：对改制企业进行的资产评估不规范，导致国有资产流失严重；企业改制过程中的产权交易不规范，缺乏公开透明度；企业改制工作缺乏制约机制，逃、漏、废债现象依然严重；国企改制依据的主要是部门规章及规范性文件，政策性较强。这些问题的存在，已严重影响了国企改革的进程和成效。
关键词：国有企业；改制；法律
企业改制不仅是经济体制改革的重大课题，同时也是当前国有企业摆脱困境，建立现代企业制度的一个重要途径。反思近二十余年的国有企业改制历程，我们承认改制给大部分的企业带来了生机与活力，改制后的企业生产经营状况趋向正常化、规范化。但在实际操作中，企业改制也暴露出一些亟待完善和规范的问题，本文拟对企业改制中存在的法律问题作些探讨，在此基础上提出作者的对策思考，以期对今后的国有企业改制工作有所借鉴。
一、当前国有企业改制中存在的法律问题
当前，国企改制已进入了攻坚阶段，国家国资委在2005年初就明确提出，将2005年确定为“国企改制的规范年”，这从另一个侧面说明了：国企改制的过程中，不规范现象的严重性及普遍性，因此，国资委决心下大力气进行规范。从近几年的国企改革进程看，当前国企改制中还存在着诸多的法律问题，这些问题已成为改革深入发展的“瓶颈”，其解决的程度如何直接关系到国企改革的成败与成效。
（一）对改制企业进行的资产评估不规范，导致国有资产流失严重
在企业改制过程中，有些企业聘请的资产评估机构没有资质；或虽有资质但迁就被评估企业，进行高值低估；或只注重对房产、设备等固定资产的评估，而对企业的商标、专利、商号、名称等无形资产没有进行评估或评估不足。意图从事改制企业经营的人往往从个人私利出发，将企业多年积累的无形资产，试图从企业的资产总额中除去，以达到降低购买股权成本的目的，从而侵占国有资产，将国有资产据为己有。有的从事改制企业经营的人为达到自己的目的，往往投机钻营，虚增债务或虚减资产，并通过拉关系、托人情等方式，尽量降低所评估的资产价值，最终导致国有资产的大量流失。
（二）企业改制过程中产权交易不规范，缺乏公开透明度
国企改制必然导致国有产权的交易，产权交易是实现国企改制的有效途径。但是，由于产权交易方面存在着产权转让主体模糊、产权交易的流程和规范不够完善、产权交易市场化程度不高、缺乏流动性、没有形成全国统一的产权交易市场、产权交易的价格形成没有市场化等一系列问题，从而导致在企业改制过程中，企业的产权交易往往不进行公开招标和拍卖，党委政府和主管部门多是采用行政手段，与意欲从事改制企业的经营者采取协商转让、零转让的方式，实现企业的改制；对于国有资产的出售法律虽有明文规定，必须经具有审批权的部门审批同意后方能出卖，但现实中有很多改制企业国有资产出售是未经批准擅自出售，这种程序严重违法、暗箱操作的行为，直接造成了国有资产的大量流失，最终极大地损害了国家、集体和广大职工的利益。
（三）企业改制工作缺乏制约机制，逃、漏、废债现象依然严重
在企业改制过程中，企业的上级主管部门、政府的体制改革部门、国有资产管理部门多头并进，没有统一的领导机构和监督机构，所进行的企业改制工作与国有资产产权登记、房地产、工商、税务等政府主管、职能部门脱节，没能形成联动机制，致使这些主管、职能部门不能参与企业的改制工作。特别是对原企业的担保债务尚未得到全部落实的情况下被强行注销登记，新企业虽然接收了资产，但又不承担责任，使债权长期得不到偿还，债权实际被悬空，侵害了债权人的利益。此外，行政部门侧重于地方利益的保护，对企业改制中低估、漏估国有资产、虚增债务的行为视而不见。更有甚者，政府也积极参与到企业改制中，绞尽脑汁帮助改制企业逃、废债，银行等金融机构的债权被人为悬空的情况尤为突出。
（四）由于国企改制政策性较强，改制依据的主要是部门规章及规范性文件，因此，人民法院审理企业改制案件中在适用法律方面还存在一定的困难。
尽管最高人民法院在2003年1月3日公布了《关于审理与企业改制相关的民事案件若干问题的规定》，但由于企业改制牵涉方方面面，仅有这样一部法律文件，难以应对改制过程中出现的新情况、新问题。如《规定》对漏债的承担没有规定，对于诸如评估报告不实，购买者是否承担超出部分的债务；如何理顺新、旧企业的关系，债务承担主体资格等问题均没有作出明确规定，这在很大程度上影响了法院的办案效果及办案质量，也影响了企业改制的进程。
二、规范企业改制工作的对策
（一）制定和完善资产评估法律法规，建立规范的行业准则和标准
目前，我国尚无一部完善的有关资产评估方面的法律法规，1991年，国务院的《国有资产评估管理办法》是目前有关国有资产评估的最高法规，其他关于资产评估的规定，往往具有明显的部门特征，不能全面调整和规范资产评估市场行为。因此，尽快制定一部完整系统的资产评估法律，就显得尤其重要和必要。
（二）建立健全国有资产监督机制，加强行政监管和行业协会监管工作的力度
对于改制企业中的国有资产由国有资产管理部门代表政府对改制企业的国有资产进行统一管理，通过市场运作，增加产权交易市场透明度，最大限度地盘活国有资产，防止国有资产流失，确保企业改制的良性循环，切实维护国家、集体和广大职工的利益。通过立法方面的完善，使企业改制获得完善、清晰的法律支持，规范政府的行为，淡化政府在企业改制中的行政管理色彩，使其充分发挥监督、协调职能，由单一的管理职能向服务职能转变，为企业改制工作创造良好的社会软环境。
（三）严格规范国有资产出售行为，对未经批准擅自出售国有资产的行为，依法追究其法律责任
国有资产的出售国家有明文规定，必须经具有审批权的部门审批同意后方可进行。但在现实生活中，有很多改制企业未经批准就擅自出售国有资产，这一行为不仅程序严重违法，而且极易造成国有资产的流失，滋生腐败。对于此类违法现象，建议有关部门依法撤销出售行为，责令有权出售部门，依照法律程序，重新出售国有资产；同时依照相关法律规定，严肃追究相关责任人的行政法律责任，构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
（四）加强对中介机构的监督与管理，尽快完善产权交易方面的法律法规
中介机构在国有企业改制中发挥着价值判断、价值实现等重要作用，中介机构的资质、工作态度如何？能否依法独立、客观、公正地处理委托事务，直接决定着企业改制工作的方向和成败。实践中，很多中介机构为了讨好企业，能够争取到业务，不惜一切代价，公然违反国家有关法律、法规和政策，弄虚作假，损害债权人利益的现象时有发生。因此，为了避免产权交易纠纷的发生，促进社会的稳定和经济的发展，进一步加强对中介机构的监督与管理，严格规范中介机构的行为，尽快完善产权交易方面的法律法规就显得尤为必要。
（五）积极发挥人民法院在企业改制中的作用，及时高质地审理好企业改制中出现的各类纠纷
在国企改制中，不可避免地发生诸如产权、债权纠纷等这样或那样的法律问题，人民法院作为国家专门审判机关，要紧紧围绕经济工作中心和党政工作难点、妥善审理好国有企业改制中的破产案件及改组、兼并、租赁、转让案件，充分发挥经济审判的重要职能，切实保障国有企业改革的顺利进行。
2003年1月3日，最高人民法院《关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》（以下简称“规定”）为依法审理国有企业改制案件，稳妥推进企业体制改革，维护社会稳定，提供了有力的法制保障。但在司法实践中，由于案件的特殊性及立法方面的滞后，导致在适用法律和对法条的理解上，仍有不明确的地方，应进一步加以明确和补充，主要表现在：
1.企业改制后原有债务的承担问题
在国企改制过程中，未经债权人同意，擅自改变债务承担主体的情况尤其突出。规定实行后，为审理此类案件提供了有效的法律依据。但在审判实践中，仍存在以下问题：
（1）在出售国有企业中，该企业的行政主管部门未经债权人同意，承担原企业全部债权债务的，该如何处理？
《规定》第6条、第12条、第24条等，分别规定了应承担原企业债务的主体。但均未涉及由原国有企业的行政主管部门承担债权债务的情况。在实践中，该转移的债务经债权人认可，而且约定的内容不违反法律、法规强制性和禁止性规定的，确认该债权债务的转移有效。债权人对该债务转移不予认可的，有关法律的规定不明确。
（2）在出售国有企业中，当地政府向买受人承诺由政府承担企业的债务，但未经债权人同意的，应如何处理？
2.国有企业改制后，与第三人签订的合同该如何履行
国有企业改制中，有关对原企业的改组、改造、分立、出售、兼并的规定，均未涉及原企业与第三人签订的合同应如何履行，因此在实际审判工作中，就存在着理解不统一，从而导致适用结果大相径庭的情况发生，这在一定程度上也影响了法律运行的效果，破坏了法律应有的权威。
参考文献：
[1]华洋，等.企业改制并购法律实务[M].北京：法律出版社，2006.
[2]钱卫清.成功改制：企业改制操作与诉讼实务：第2版[M].北京：法律出版社，2005.
国有企业改制范文第2篇
【关键词】 国有企业 改制 实力
1. 深化对国有企业发展中重要地位和作用的认识
我国始终坚持国有企业在经济发展中的主导地位，是与我国国家政权的社会主义属性密不可分的。马克思主义认为，经济基础决定上层建筑，有什么样的经济基础就有什么样的上层建筑。社会主义社会与奴隶社会、封建社会、资本主义社会的区别，关键在于经济基础不同，生产资料所有制不同。作为社会主义国家，我国必须坚持以公有制为主体，否则国家的性质就会改变。近年来，理论界一直存在着一股贬低甚至否定国有经济地位的声音。因此，深入推进国有企业改革发展对我国有着很深刻的影响。
国有企业的财产归国家所有我们认为， 对“国有”的正确理解是进行国有企业改革的源头，“国有”指的是企业的资本全部或部分属于国家所有， 并为国家直接或间接地控制的企业。这里的控制指的应该是利用经济手段控制而不是行政手段控制， 正因为没有认识到这种观点， 我们尝试了多种方式和手段， 扩权放利、以税代利、承包等， 但都没有产生预期的效果， 直到我们的公司化， 才真正认识到改革的核心问题是“政企分开”， 正确地把握“国有”， 把国有企业推向市场
2. 国有企业改制的核心
国有企业改制的核心，在于以产权制度改革为中心，采取重组、联合、兼并、租赁、承包经营、合资、管理层收购、转让国有产权和股份制等多种形式进行改制，以产权清晰、责权明确、政企分开、管理科学为前提，建立现代企业制度，促使企业真正走向市场，适应社会主义市场经济要求，成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自求发展的经济实体参与市场竞争，最终解决企业的发展动力问题。
3. 改制中企业角色变化
我国的国有企业为中央和地方政府投资参与控制，在国有企业的运营业中，政府扮演主导角色，政府的意志和利益决定了国有企业的行为。因此我国的国有企业既要承担经济责任，也要承担政治责任，还要承担社会责任。对于国有企业应该分开来说。在现代社会中， 各国都存在一些为城市运转或为居民日常生活服务的公用企业， 诸如自来水公司、天然气供应公司、公共交通公司等等，他们所追求的不是在每一项具体的经营或交易活动中获利， 也未必是为其自身获取利润， 而是在某种宏观范围内追求一定的经济目的或社会经济效益。国有企业除了进行生产外，还须服务于政府的经济战略计划，替代政府向职工提供福利供给，是“政策工具+社会单位”的角色。
而作为现代企业，企业法人制度是现代企业制度的核心。首先是人格化的法人，具有法人地位，是独立的民事主体，自主地对外开展活动。企业法人是独立于自己的主管部门，企业和主管部门之间是两个完全平等的主体，不是隶属关系，双方只能按照等价有偿自愿互利的原则形成民事法律关系；企业法人与组成企业法人的成员互相分离，各自以自己的名义独立参与民事活动，享受权利和承担义务；企业法人有独立的财产权利，能独立的享有民事权利和承担民事义务。
4. 改制的程序
一是成立企业改制领导小组，提出改制原则意见，报上级主管部门审批；二是获准后，组织有关人员或者委托中介机构研究提出改制方案；三是进行改制宣传动员，使职工弄清改制的目的、意义及有关政策、做法；四是按照有关规定清产核资，委托有关中介机构进行审计、资产评估；五是将改制方案提交职代会或职工大会讨论，通过改制方案；六是上报政府主管部门审批改制方案；七是获准后，实施改制方案。
5. 改制的步骤
国有企业改制为公司，通常要经过以下步骤：
5.1产权界定。产权界定即界定财产的归属关系，判定归某个民事主体所有或控制，包括民法上所认定的自物权、他物权以及其他排他性权利，如知识产权、人格权等。产权界定的过程就是确定财产的所有权、占有权、收益权、处分权以及经营权等权利的归属，明确各方权利、义务与责任的过程。由于在计划经济体制下，国有企业的投资与资产的形成没有明确划分，在改制过程中会遇到很多困难，可能比较难于确定产权的归属。因此在国有企业改制过程中，应当尽可能地收集详细资料，确保国有财产不流失，同时也应维护企业自身的利益。
5.2资产评估。资产评估是由具有专门技术和法定资格的评估人员，根据有关法律、行政法规和要求评估的一方提供的数据资料，按照特定的投资目的，遵循评估原则、程序与计价标准，运用科学的评估方法，模拟市场对一定时间点时的企业资产的价格进行评估和判断，并以书面报告的形式表现出来。因此资产评估具有较浅的时效性。为了保证资产评估过程与结果的客观公正性，确实保障各方的权益，应当选择一个优秀的资产评估机构，对其拟采用的评估程序与评估方法，由一个与评估机构无关的专家组（由财务专家、土木工程师和技术工程师组成）进行审议、调查、监督和评议。
5.3产权登记。产权登记主要适用于国有资产。为了保障国有资产不流失，有关法律规定，国有资产入股的，应当予以登记。主要包括开办产权登记、变更产权登记、注销产权登记和产权登记年度检查等四项内容。国有资产产权登记由国有资产管理部门代表国家负责办理，并依法确认国家对国有资产的所有权和企业对国有资产的占有、使用、收益、和经营等的权利。产权登记由申请受理、填报审查、审核认定、核发证书等四个阶段组成。
5.4人员安置。计划经济体制下的企业，具有社会保险、医疗、福利、教育、就业等综合功能，承担了本应由政府承担的许多职能，其企业经营管理职能反而隐而不彰。这也是国有企业作为政府附属机构的主要表现。国有企业的公司化改制，不能将原有企业的全部员工统统接受下来，因此就有人员安置问题，其主要内容是裁减冗余人员。对于改制后的公司所接收的企业职工，则应考核其工作技能、工作效率、创新能力和团队精神等方面，重新分配工作，实现人员整合，提高公司的凝聚力和工作效率，使优良人力资本和优良资产实现最佳结合。
5.5财务处理。国有企业资产评估和清产核资后，即进入财务处理阶段。清产核资就是对企业的厂房、设备、运输工具等固定资产，原材料、在制品、半成品、成品、存款、债权等流动资产以及专用资金的清查、盘点、登记、估价和建账。对于资产评估和清产核资这些基础性工作的结果，需要根据会计准则调整相应的资产负债表上的项目。如果原国有企业停止营业，则应结束该企业旧账，冻结一切资金，进行债权债务处理，而后办理财产划拨、过户手续；如果是部分优良资产投入股份有限公司或有限责任公司，还必须对其投入的无形资产（土地使用权、知识产权、商誉、经营特许权和非专利技术等）进行评估，并和其他财产一起办理财产过户手续，明确本企业所投入的资本金，以确定股权。
5.6组建新实体。完成上述步骤后，通过准备阶段，选举、决定公司的组织机构，投入资金，确定公司的章程和宗旨，开始新实体的运作。
结语：
我们应对于国有企业分而治之。处于非竞争性行业的国有企业应保持其原国有企业形式， 发挥其社会公共效益， 不追求片面的盈利。而对于处于竞争性行业的国有企业， 应将追求利益最大化， 这也正是市场经济的核心。只有将国有企业分而治之才能最终完成对国有企业的改革。
国有企业改制范文第3篇
关键词：国有企业改制；政府审计；财务审计
中图分类号：F239．2 文献标识码：A
文章编号：1000-176X(2008)03-0082-06
一、引 言
审计在国有企业改制中担当着审查改制国有企业的财务状况、经营成果与现金流量，公正改制国有企业提供的会计信息，摸清改制国有企业的“家底”，并为国有企业履行后续的改制程序（如产权界定、股权设置、产权交易与转让、经营者去留、职工安置等）提供真实、可靠的价值基础的重任。
然而，当前国有企业改制中会计信息失真、独立审计失败以及由此带来的国有资产流失等问题，已成为众所瞩目的焦点，并严重困扰着我国国有企业改制的进程。我们认为出现上述问题，从根本上说原因有二：一是管理上的问题；二是内容与技术上的问题。从管理上来看，审计出现问题固然有我国独立审计执业环境不良、注册会计师素质较差、受制于被审计企业的压力、法律惩戒不严、行业监管不力等因素的影响。但我们认为更重要的原因在于国有企业改制审计中单单依靠独立审计，却缺乏对独立审计的监督制衡机制，从而使独立审计结果成为国有资产产权交易的惟一依据。从审计内容与技术上来看，尽管近年来《企业会计制度》重新修订、一系列《企业会计准则》、《独立审计准则》、《独立审计实务公告》重新颁布，国家相关部门也专为国有企业改制的审计工作制定了操作规范，这些都为国有企业改制中审计行为的规范奠定了基础。但在国有企业改制的审计实践中仍然存在一些技术性难题，这些难题往往为改制企业操纵会计信息留下了空间。
国家审计署审计长李金华多次引用国外审计同仁的比喻，称政府审计是国家资财的“看门狗”，并强调审计事关国家经济安全。国有企业占有大量国有资产，肩负着确保国有资产在经营中保值增值的重任。而国有企业改制根本目的在于通过体制的调整，提高国有企业的经济效益，实现国有资产在产权交易中的保值增值。政府审计理应在其中发挥审计监督作用，确保国有资产不在国有企业改制中发生流失，保护国有资产的安全完整，维护国家所有者权益。
然而，国有企业改制审计的现实却是政府审计在国有企业改制的审计监督中几乎没有发挥任何作用。我们认为要解决前述国有企业改制审计中存在的问题，应当将政府审计引入国有企业改制，充分发挥政府审计的审计监督作用。本文将以此为基点，从审计管理与审计内容及技术两方面分析国有企业改制中的审计问题，并探讨将政府审计引入国有企业改制审计监督中的依据、方式、途径和可能障碍等，以期为政府有关部门改善国有企业改制的审计现状提供新的思路和可能的突破点。
二、国有企业改制中的政府审计管理问题研究
当前，国有企业改制的审计管理中存在一些漏洞，将政府审计引入国有企业改制的审计监督，可以在一定程度上解决国有企业改制审计管理中的问题。
（一）目前国有企业改制审计管理中存在的问题
目前国有企业改制审计管理中存在的漏洞集中表现在三个方面：一是缺乏专业机构对资产评估结果的复查；二是缺乏专门机构对独立审计的监督管理；三是国有企业改制的审计内容局限于财务审计。
从目前国有企业改制的环节与操作程序来看，一般是先审计再评估，然后改制国有企业将按照评估结果及相关规定调整经审计的财务报告，并将最终结果报经国资委核准或备案。这里存在两个问题：一是虽然法律授予了国资委对审计与评估结果的审查权，但实际上由于专业人员的缺乏，国资委根本没有力量审查审计与评估结果，并对其发表实质性的意见。缺乏对中介机构审计结果的监督制衡，无形中放大了中介机构的权力，加大了中介机构操纵审计与评估结果的可能性。二是缺乏专业机构对评估结果的复核，这就很容易导致改制国有企业与评估机构相互勾结，随意操纵评估结果，并据此调整财务报告。
从目前我国对独立审计的监督管理来看，表面上，财政部、证监会和中注协都对独立审计进行监管，但仔细分析，我们会发现，财政部的主要职责在于主管国家的财政收支、财税政策和国有资本金的基础工作，证监会的主要职责在于监管证券期货市场，他们都不是专门的审计监督机构；中注协虽然具有监督检查会计师事务所与注册会计师执业情况的职责，但“准政府”的性质又使其难以发挥自律监管的作用。因而，我国实际上缺乏对独立审计的监督管理，特别是对改制国有企业独立审计的监督管理。
从目前国有企业改制的审计内容来看，一般只进行财务审计，以财务报告为对象，主要审查改制国有企业资产、负债与损益的真实性与合法性。从某种程度上来讲，这仅仅是一种合规性审计。然而，国有企业改制的最终目标在于提高国有企业的经济效益，国有企业改制审计的根本目标在于维护国有资产的保值增值，两者都涉及到效益问题。忽略效益审计，无疑偏离了国有企业改制的主要目标。此外，国有企业改制往往导致原有企业的终止、新企业的设立，这就必然涉及现任经营者的去留问题。尽管《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》（中办发［1999］20号）[1]规定，国有企业进行改制时，应当按国家现行规定进行企业领导人员任期经济责任审计，但现实情况是离任审计往往发生在经营者离任之后，此时经营者的去向早已定好，这就使得经营者的经济责任审计、经济责任的考核评价与经营者的任用完全脱节，难以发挥激励约束经营者的作用。
（二）政府审计参与国有企业改制审计监督的设想
由于当前国有企业改制审计管理中存在上述问题，我们认为将政府审计引入国有企业改制审计监督是解决这些问题较好的方法。将政府审计引入国有企业改制审计监督的根本目的在于为独立审计创造监督制衡机制、纠正独立审计的可能偏差，并审计一些独立审计难以完成的事项，确保国有资产保值增值。
1．政府审计参与国有企业改制审计监督的理论基础和法律依据
由于政府审计机关是专门的专业性的审计监督机构，具有较强的独立性和权威性，它有能力也有动力参与到国有企业改制的审计监督中。将政府审计引入国有企业改制的审计监督，不仅有其现实需要，也有其理论基础和法律依据。
基本公认的审计理论认为，审计是以受托经济责任关系的存在为前提的，并以保证和促进受托经济责任的全面有效履行为目标[2]。国有企业接受政府委托管理属于全民所有的公共资金和资源，同时也要受到政府对其经济责任（即公共受托责任）的监督约束，这种约束方式就表现为政府审计。此外，独立审计机构具有“经济人”的属性，它可能在经济利益的驱动下，做出有违社会利益的行为。而政府的主要功能在于弥补市场的缺陷，维护公众的利益。政府审计参与国有企业改制的审计监督，将为独立审计创造一种监督制衡机制，纠正独立审计的可能偏差，从而更好地履行公共受托责任。
根据《中华人民共和国审计法》（2006年修订）[3]，审计机关有权对国有企业的资产、负债、损益进行审计监督；对国有资本占控股地位或主导地位的企业、金融机构的审计监督，由国务院规定；审计机关按照国家有关规定，对国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人，在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况，进行审计监督；社会审计机构审计的单位依法属于审计机关审计监督对象的，审计机关按照国务院的规定，有权对该社会审计机构出具的相关审计报告进行核查。发挥政府审计在国有企业改制中的审计监督作用，是政府审计机关全面履行其法律职责的重要途径。
2．政府审计参与国有企业改制审计监督的方式和途径
政府审计参与改制企业的审计监督有直接和间接两种方式。直接方式是指政府审计机关直接审计那些由于其它监督机构自身的范围限制或监督缺陷所不能监督的行为。间接方式是指政府审计机关通过定期检查或不定期抽查独立审计机构为改制国有企业出具的审计报告，间接实现对改制国有企业的审计监督。
政府审计参与改制企业审计监督的方式可以具体体现为四种途径。第一，审查改制国有企业的资产评估状况。包括检查评估机构是否按规定进行评估，有无弄虚作假，是否存在随意高估、低估、漏估企业资产或负债的问题，评估方法是否适当，评估价值是否公允，评估报告是否真实，评估结果是否超出了时效期等；减少国有资产在产权交易中的“显性流失”。第二，进行改制国有企业的效益审计。包括彻底摸清改制国有企业的经营现状，国有资本金的利用效率，国有资产的保值增值情况，明确其改制前的基础状态；发现改制国有企业生产经营与内部控制中存在的主要问题、产生的原因，并为其下一步发展提出改善措施，减少国有资产在经营过程中的“隐性流失”。第三，进行改制国有企业的经营者离任责任审计。包括审查改制国有企业经营者在任职期间与企业资产、负债、损益目标责任制有关的各项经济指标的完成情况，以及遵守国家财经法规情况；检查经营者个人有无侵占国家资产，违反与财务收支有关的廉政规定和其他违法违纪问题；从而正确评价改制国有企业经营者的业绩，并将其作为经营者提任、继任、降职或免职的基本依据。第四，检查或抽查改制国有企业独立审计的状况。重点审查改制国有企业有无借改制之机逃废银行债务的问题、对不良资产核销和资产减值损失的处理、对无形资产和土地使用权的处理等，减少国有资产在产权交易中的“显性流失”。
（三）政府审计参与国有企业改制审计监督的可能障碍
前已说明政府审计参与国有企业改制审计监督的设想，但我们还应同时考虑它可能面临的障碍。我们认为这主要表现在两个方面：一是审计主体与审计机构问题；二是审计程序与审计监督问题。
1．审计主体与审计机构问题
审计主体是指从事审计活动的专职机构和人员。政府审计的审计主体是政府审计机关。独立审计的审计主体是由经政府有关部门审核批准的注册会计师组成的会计师事务所。
我国的审计机关由政府领导，分中央与地方两个层次。中央审计机关主要是指审计署，它是我国的最高审计机关，在国务院的领导下，主管全国的审计工作；除此之外，还包括审计署根据需要派出的审计特派员，以及设立的审计派出机构。地方审计机关是指省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、直辖区人民政府设立的审计组织，它负责本行政区域内的审计工作。
现阶段，我国政府审计主要承担着政府部门财政预/决算，重大投资/公用建设项目，金融机构、企事业单位的财务收支等方面的审计监督。其覆盖面广，但人员力量有限。将政府审计引入国有企业改制的审计监督，就要面临组织与人力不足的障碍。而独立审计主要对企业进行财务审计。对此，我们认为政府审计对改制国有企业的审计监督可以采取“抓大放小”、“局部试点、逐步推广”的方式引进，充分合理地利用有限的政府审计资源。政府审计机关也可以委托独立审计机构进行审计，但必须注意政府审计的主体仍然是政府审计机关，他们对会计师事务所出具的政府审计结果最终负责，因此，政府审计机关必须委托资质好、信誉佳的会计师事务所实施审计。
2．审计程序与审计监督问题
政府审计引入国有企业改制的审计监督，必然带来如何界定财务审计、效益审计、经营者离任责任审计的关系，政府审计如何操作，政府审计与独立审计的关系如何协调等问题。对此，我们认为财务审计是效益审计与经营者离任责任审计的基础，效益审计与经营者离任责任审计是财务审计的延伸和发展。虽说三者的客体相同，但具体的着眼点却有所不同。财务审计强调改制国有企业财务报告的真实、合规，效益审计侧重改制国有企业的经营效益、国有资产的保值增值状况（国有资本金的投入产出关系），经营者离任责任审计关注改制国有企业经营者遵守国家财经法纪与任期经营责任的完成情况。
在具体操作中，政府审计应当首先对会计师事务所进行的财务审计和资产评估机构进行的资产评估的结果进行监督检查，确保改制国有企业的财务信息资料真实、可靠；然后，以此为基础进行改制国有企业的效益审计与经营者离任责任审计，对改制国有企业的效益和经营者的任期经济责任做出准确、合理的评价；效益审计与经营者离任责任审计应当最终形成效益审计报告和经营者离任责任审计报告，它们应当作为考评改制国有企业经营者业绩，对其任用或处理的经济依据。
三、国有企业改制中政府审计重点内容与技术问题研究
审计出现问题既有管理上的漏洞，更有审计内容与技术上的困难。忽视国有企业改制政府审计内容与技术上的难题，是有失偏颇的。那么，国有企业改制中的政府审计的重点与技术难点表现在哪些方面呢？
（一）财务审计内容与技术问题
近年来，随着一系列会计/审计准则与制度的不断修订，国有企业改制审计规范的不断出台，以及财务审计实践经验的不断积累，国有企业改制中的财务审计已经形成一套相对完善的规范体系。现阶段，国有企业改制的财务审计中存在的问题主要体现在两个方面：一是缺乏整体把握；二是对一些技术难题缺乏突破。
从总体来看，目前国有企业改制中的财务审计大多还是采取过去那种“瞎子摸象式”的查错纠弊审计方式，缺乏对改制国有企业资产、负债、损益状况的总体把握，缺乏对企业资产结构与质量的分析，缺乏对企业资产安全性、流动性和盈利性的评价。这种方式难以对改制国有企业的“家底”形成总体评价，也使财务审计往往顾此失彼、加大了审计风险。
从细节来看，国有企业改制的财务审计仍然存在一些技术性难题，主要表现在以下五个方面：
1．关联交易的审计问题
关联交易本身具有经济的复杂性与隐蔽性，也是改制国有企业转移资产/利润、操纵会计信息的主要工具，因而它常常成为审计失败的重要风险因素。具体说来，关联交易审计中的难点主要体现在以下四个方面：（1）从被审计单位提供的资料中很难确定企业关联关系的全貌。（2）关联方之间购销商品交易的真实性、价格的公允性难于断定。（3）关联方之间资产买卖交易的合法性、合理性难于确定。（4）关联方之间借贷资金以及提供担保的事项若没有披露，难于发现。
2．资产减值损失的审计问题
由于历史等原因，国有企业中有相当一部分资产已成为不良资产，并已形成损失。国家规定，国有企业改制时，经依法认定，可以用国家权益核销账面的资产损失。然而，实践中，有些企业滥用这一规定，借此消除经营潜亏，以为企业后续经营留出增长空间。
资产减值损失本身在很大程度上取决于个人的主观判断，是否提取减值准备、提取多少减值准备、是否认定为资产损失、可以核销多少权益等等，往往依赖于审计人员的专业判断；长期投资的减值损失涉及到被投资方的权益状况，在建工程的减值损失涉及到工程技术方面的问题，无形资产的减值损失涉及到技术进步、市场变化等因素的影响，这些都增加了资产减值损失审计的难度。
3．无形资产的审计问题
知识经济条件下，无形资产在企业中发挥着日益重要的作用，无形资产的数量与质量往往决定着企业未来发展的潜力。然而，我国大多数国有企业对无形资产的认识不足，甚至对很多商标、商号、专利权、专有技术不加确认，从而导致大量国有无形资产流失于账外。
无形资产能为企业带来的收益额、收益期都具有较大的不确定性，这些往往需要借助专业技术人员的判断；企业具有的超额收益能力，往往需要同行业或类似企业的比较数据，而这些数据的取得通常比较困难；流失于账外的无形资产，更加大了无形资产审计的难度。此外，关于研究与开发费用、商誉的会计确认与计量，理论上就存在着争议，这些更增加了无形资产审计的复杂性。
4．土地使用权的审计问题
我国实行土地的社会主义公有制，企业仅拥有土地使用权。按照现行会计准则的规定，国有企业以行政划拨方式取得的土地使用权，不作无形资产入账；企业支付的少量费用仅作为当期费用一次转销或作为待摊费用分期摊销。国有企业以有偿方式取得或通过其他单位投资转入的土地使用权，按实际支付金额、或评估价、或双方约定的价值计入无形资产，并按一定的年限分期摊销。
由于土地资源的稀缺性，土地资产往往具有很大的增值空间，分期摊销后的土地使用权账面价值难以反映其可为企业带来的经济利益。因此，按照现行会计准则，无论国有企业是以何种方式取得的土地使用权，其账面体现的土地使用权价值都可能大大低于其实际价值。此外，国有企业改制可能发生产权转让，如不对国有企业的土地使用权价值重新估价并确认入账，国有土地资源将大量流失。
土地使用权会计计量上存在缺陷，这本身就给土地使用权的审计带来了潜在的问题。
5．企业所欠银行或职工债务的审计问题
目前，有些国有企业有借改制之机逃废所欠银行债务或所欠职工工资/福利费的行为。其实现形式主要是借助分立、剥离、资本转移等形式，通过资产与债务的分离，使原借款人部分或全部丧失债务偿还能力，从而逃废所欠银行债务或所欠职工工资/福利费。这危及到银行信贷资产的安全，容易引发国有资产的流失，并可能影响职工安定和社会稳定。这一问题往往涉及复杂的资产剥离、债务转移等；此外改制国有企业若有意隐蔽债务，使其脱离到账外，审计人员很难发现。这些都增加了债务审计的难度。
（二）效益审计内容与技术问题
与财务审计不同，到目前为止，我国尚未出台企业效益审计的统一规范。自20世纪80年代起，一些地方在实践中探索了国有企业的效益审计，为企业查找经济效益下降的原因，并帮助企业建章改制、减亏增盈；但当时的效益审计仅从生产成本出发，局限于成本消耗方面的审查。1999年国家四部委颁布了《国有资本金效绩评价规则》、《国有资本金效绩评价操作细则》、《国有资本金效绩评价指标解释》，建立了国有企业绩效评价的指标体系；2002年国家重新修订了《企业绩效评价操作细则》；2006年国资委又颁布了《中央企业综合绩效评价管理暂行办法》[4]。企业效益审计的问题重新成为理论与实务界探讨的热点话题，上述规定也成为改制国有企业效益审计的基本依据。我们认为，目前在改制国有企业开展效益审计的技术问题主要有以下几个方面：
1．效益审计的内容
我国的企业效益审计仍处于探索阶段，关于效益审计的内容与范围没有一致的看法。我们认为，站在国有企业改制的立场上，效益审计应当建立在合规性审计的基础上，从国有资本投入产出关系的角度出发，着重审查国有资本的保值增值情况，并查找国有企业生产经营中存在的问题，为其改制后的发展提出改进经济效益的方案。因此，改制国有企业的效益审计应当突出以下内容：改制国有企业资产的完整性、资产质量状况、成本耗费状况、盈利状况、可持续发展状况和国有资本的保值增值状况等。
2．效益审计的方法
审计的内容决定着审计的方法。效益审计的特定内容决定了它不仅要采用一般的财务审计方法，如查阅、核对、盘点、分析性复核等，也要更多地运用经济活动的分析方法，如成本收益分析、投入产出分析、结构分析、因素分析、比较分析等，指标分析将在效益审计中发挥重要作用；此外，效益审计还可能借助调查问卷、市场调研等方法。
3．效益审计的考核指标
效益审计除了鉴证功能外，更强调评价功能。因此，效益审计必然要依赖一些指标考核评价。根据我们对改制国有企业效益审计内容的界定，效益审计可采取定量指标和定性指标。定量指标包括：反映资产质量的指标，如不良资产比率、资产周转率、资产负债率；反映成本消耗的指标，如成本费用利润率；反映盈利状况的指标，如总资产报酬率、净资产收益率、主营业务利润率；反映可持续发展能力的指标，如资本增长率、利润增长率、销售增长率、技术投入比率；反映资本保值增值的指标，如资本积累率等。定性指标包括：企业经营与发展战略完成情况、重大投资项目的效益情况、企业管理水平、产品/服务的市场竞争力、发展创新能力、技术装备水平等。此外，还需考虑一些具有行业特性的指标。
4．效益审计的评价标准
存在考核指标，就必然带来评价标准问题。对于定量指标，我们可以采取历史标准、计划/预算标准、行业标准、标杆标准等进行评价；对于定性指标，评价则相对困难，它需要借助市场调查等方法，在很大程度上依赖着审计人员的主观判断。此外，效益审计的评价中，还需考虑企业经营所面临的外部环境，客观评价价格、税收等国家宏观经济政策调整对企业经济效益的影响。
（三）经营者离任责任审计内容与技术问题
尽管1999年国家颁布过《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》，2006年修订的《中华人民共和国审计法》又将经济责任审计写入法律，但这些指导性意见在实践操作中存在很多障碍。目前在改制国有企业开展经营者离任责任审计的技术问题主要表现在以下几个方面：
1．审计手段的局限性
经营者出于自我保护的目的，很可能对离任审计产生抵触，提供不真实、不完整的书面材料、财务资料等，从而加大了审计取证的难度。此外，改制国有企业经营者贪污受贿、、挥霍浪费，趁改制之机牟取个人利益等经济问题，一般很难从企业的会计账簿中发现。因此，离任审计不仅要依靠财务审计中的查错纠弊手段，还需借助对职工的调查分析、召开座谈会等管理手段，尽可能地查找线索，全面正确地评价改制国有企业经营者经济责任的完成情况。此外，审计人员可能还需相关纪检、执法部门的配合，提高离任审计的强制力。
2．责任主体的难分性
国有企业经营状况的好坏，既有主观原因，也有客观原因；既有因国家政策调整的影响，也有企业自身存在问题的影响；既有企业集体决策的影响，也有经营者个人意志的影响；既有前任经营者的原因，也有现任经营者的原因。如何正确划分这些责任归属，实践中并非易事。因此，审计人员在经营者离任责任审计时，必须充分了解改制国有企业的历史状况、市场环境、职工的看法等，尽可能界定好各种责任，正确评价经营者经济责任的履行情况。
3．审计结果的落实难
实践中，经济责任审计往往在国有企业经营者离任之后才进行，这时企业经营者的去向木已成舟，审计结果与经营者的考评、任用完全脱节，难以发挥离任审计的激励或约束作用。然而，若把离任审计提到国有企业改制之前，可能会面临来自现任经营者的更多阻挠和障碍。对此，我们认为可以采取两种办法：一是将离任审计转化为经营期间的日常经营责任审计；二是制定追溯调整办法，离任审计查出的问题，可以重新对经营者进行惩罚处理。
四、结 论
审计在国有企业改制中担当着“摸清家底”的重任，然而国有企业改制的审计实践中暴露出了大量问题。本文分析了国有企业改制中的审计问题，并提出政府审计参与国有企业改制审计监督的设想，探索了政府审计参与国有企业改制审计监督的方式、途径，剖析了政府审计参与国有企业改制审计监督可能面临的障碍。希望本文能为致力于国有企业改制审计问题研究的学者以及政府决策人员提供一条新的思路。
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国有企业改制范文第4篇
关键词：国有企业改制；收购模式；股权激励
一、国有企业改制模式介绍及现状分析
国有企业改制模式的选择是改制方案设计的关键与核心。改制模式没有固定范本，对国有企业改制模式问题的研究有利于破解国企改制模式之争。
（一）收购模式及利弊分析
国有产权究竟应该卖给内部人还是应该卖给外部人，两种改制模式虽然都符合“国退民进”的取向， 但改制路径的不同会带来不同的改制效果。
1.内部人收购模式的利与弊。内部人收购模式就是原国有企业管理层和员工作为国有产权主要受让主体的改制模式。支持国有企业采用内部人收购模式的主要观点是：经营层及骨干员工稳定，对企业历史及现状熟悉；改制过程震动较小，系统风险也较小；能激发企业内部人对改制的积极性，推动改制顺利进行。但也有专家指出内部人收购模式存在的弊端：管理层收购的资金来源问题难以解决；不利于制度创新；未来的系统风险加大；特别是在监督机制不健全的情况下，内部人收购容易滋生“暗箱操作”。
2.外部人收购模式的利与弊。从实践来看， 成功和失败的案例均不鲜见，成功引入外部投资者的经验是：借助外力（优势企业）介入，有利于快速改变企业现状，特别是企业战略方面；借助外力有利于消除长期积累的内部矛盾；可以借优势企业的资金、品牌、管理、技术、制度等优势资源， 快速做大企业。
3.上述两难问题的选择标准和对策。从成功案例来看，适宜MBO或内部人收购的企业特征大致为：企业处于竞争性行业，生存不易，有必要通过管理层收购来改善对管理层的激励；企业股本或净资产较小，不需要动用太多的资金就可以实现管理层控股或内部人控股。将外部投资者的资金与创新优势同内部管理者的管理经验结合起来是实现企业可持续发展和解决两难问题的有效办法。但在这个过程中要解决联合收购中的权利义务问题和在未来公司中的股权比例问题，需要艰苦的谈判。内部人收购完成的只是产权制度改革，但由产权制度改革带来的制度创新、管理创新、员工观念更新和企业文化的彻底变革才是改制的最终目的。选择外部人收购模式要着力解决收购前研究和收购后整合工作。做好了收购前的研究和规划工作，收购后的整合工作就是执行，整合的最终目的是文化和行为方式的合一。
二、我国国有企业改制中的成果及对未来的展望
（一）国有企业改制的成果。公司制逐步成为国有企业的主要实现形式。《公司法》后，随着现代企业制度建设的推进，国有企业股份制改革取得很大进展。公司制成为公有制企业的主要实现形式，健全了法人治理结构。
国有企业劳动、人事、分配制度发生了重大变化。在劳动制度方面，普遍实行了全员劳动合同制；在人事制度方面，实行企业领导人员聘任制度；在分配制度方面，基本建立与市场经济相适应的激励与约束机制。股权激励作为中长期激励措施，已经从境外上市公司发展到境内上市公司，许多中央企业控股的上市公司正在积极创造条件实施股权激励。
（二）我国国有企业改革的展望。党的十七大对深化国有企业改革与完善国有资产管理体制提出了新的要求。未来的改革仍应当沿此方向推进：
1.真正建立现代企业制度。从全局看，我国国有企业改革的任务尚未完成，一些企业的现代企业制度还没有真正建立起来，并仍有部分国有企业经营观念没有跟上市场化的步伐，虽然已经建立了现代公司制的框架，但却“新瓶装旧酒”，经营机制、管理模式调整滞后，仍存在着较为浓厚的行政化色彩，难以适应日益激烈的竞争形势。为此，必须按照市场经济体制的要求继续国有企业的市场化转型进程。
2.重点推进垄断行业国企改革。垄断行业国企改革无疑是前期渐进式改革遗留的最大问题之一，因而也是未来深化国企改革的重中之重。十七大报告提出，要“深化垄断行业改革，引入竞争机制”。因此，垄断行业国企市场化取向改革的大方向是毋庸置疑的。
3.完善国有资产管理体制。2003年3月，国务院成立了国有资产监督管理委员会，颁布了《企业国有资产监督管理暂行条例》，建立起管资产与管人、管事相统一的国有资产出资人制度。因此，要找准自身定位，尽可能减少不属于出资人该做的工作，充分尊重企业的经营自和法人财产权。其次在制度建设上，应当大力推动酝酿十余年的《国有资产法》早日生效，为维护国有资产权益、保障国有资产安全提供坚实的法律基础。
三、结论
通过上述论述及案例分析，我们发现对于大型国有企业来说，正确分析可供选择的改制模式，准确判断企业和市场的状况，选择最优化的上市改制模式显得十分重要。发展资源型城市的目标赋予国企更高的历史使命，对于两个重大的改革目标员工身份置换和股权设计带来更艰巨的要求。
我国《证券法》、《拟发行上市公司改制重组指导意见》、《首次公开发行股票并上市管理办法》对于公司上市的基本条件都有明确规定，中国共产党的十六届三中全会《决定》指出：“建立多层次资本市场体系，完善资本市场结构，丰富资本市场产品。”多层次的资本市场为大型国有企业改制的模式选择提供了多种可能性。如何有效利用资本市场体系，为大型国有企业改制发现更加有效的模式，是改制获得成功的重要因素。
综上所述，在国有企业改制中，除了需要对基础的经济、法律、管理及财务等常识有所了解和掌握，还要进一步深入研究企业在改制过程中可能遇到的关键性问题，这些问题之间都是相互联结、紧密配合的。只有这样，才能克服可能影响企业改制上市的难题，真正肩负起国有企业改革的重任。
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[4]王国刚.建立多层次资本市场体系 保障经济的可持续发展. 财贸经济.2004 .
国有企业改制范文第5篇
关键词：国有企业改制规范
一、国有企业改制：含义、基本情况及需要解决的问题
（一）何为国有企业改制
对国有企业改制有多种理解：改变企业形态，改变企业股权结构，改变企业的基本制度。
改变企业形态即改变规范企业资本组织关系、治理结构的企业法律形式，如按企业法规范的企业变为按公司法规范的独资公司，有限责任公司变为股份公司。
改变企业股权结构即引入新股东或改变企业股权比例。股权结构变化的另一含义是可以安排股东权利不尽相同的股东，如可有黄金股股东、优先股股东等。企业法律形式变化有时是企业股权变化的前提。
更广义的企业改制还包括企业内部制度的广泛变革，如改变经营者激励制度、劳动工资制度等。这些方面的变化未必是狭义的企业改制的基本要素，但它往往是企业改制的诱因或结果或条件，与企业改制密切相关，是进行企业改制时，尤其是以激励效应为主要目标的改制时，必须关注的重要问题。
（二）基本情况：主要推动因素和现状
国有企业改制，在上世纪80年代中期就已开始，但成为国有企业改革的主题，是90年代以后的事。推动国有企业改制的因素涉及政治政策、地方、资本市场和企业经营者多个方面。
十六大明确中国经济体制改革的方向是建立社会主义市场经济体制，以后特别是党的十四届三中全会、十五大、十五届三中全会直至十六大、十六届三中全会，中央推动国有企业改制的基本方针日益明确。中央的政治决策为有关方面出台有关政策，地方、企业推进国有企业改制提供了前提性的政治基础。十四大以后国家有关部门出台的政策则从操作层面为国有企业改制逐步明确了相应规范。
地方在国有企业改制方面走得较快。这有两个背景：一是90年代以后，许多地方国有企业经营困难、难以为继，二是地方希望政府投入很少，但有较大潜力的企业能更快发展。为解困和发展，地方政府认为最重要的政策就是鼓励企业改制。
资本市场在中国的发展，特别是90年代初沪深股市开张，及以后的海外上市，极大地推进了国有企业改制的进程。
企业，特别是企业经营者也是推动国有企业改制的重要因素。这个因素能起作用，与中国国有企业必须尽快转变机制的需求有关，亦与存在“内部人控制”、国企经营者长期责任重薪酬低、许多“新国有企业”国家投入很少等情况有关。
十几年的国有企业改制已有很大进展：国有企业数量下降，但收入、资产收益上升，国有企业数80年代初有约30万户，现在只有约18万户（2001年），国有及国有控股企业户数已从1998年的6.5万户降到2002年的4.3万户；全国国有小型企业改制面已达80％（国资委有关专家估计）；不少国有企业改制上市，一些大型国有企业海外上市；改制和资产优化重组结合推进，企业制度和资产结构同时改善；与改制改组结合的职工分流稳健推进。
（三）仍然存在一些问题
国有经济布局调整的总体规划和基本政策尚不够明确。针对具体行业及地方，已有些政策出台。但由于缺基本规模和政策，当改制及相应的并购重组涉及大型国有企业时，有关工作就难以推进。
国有企业改制的一些方向性的和结构性的问题仍待进一步解决。这些问题有的是法律规范问题，如按企业法登记的大型国有企业是否要转为公司制企业，设计国有特殊公司的依据何在及其法律规范有何特点；有些是结构性问题，如国有独资大公司控股上市公司及相应的关联交易、利益冲突等问题，在不动结构的情况下是否能得到较好的解决，简单地进行子公司经营者、员工持股等改制是否会带来集团业务难以整合的矛盾等。
改制程序和具体政策方面也有些问题。近几年国有企业改制进展较快，但确实存在“自买自卖”、审计评估不实低估贱卖、“暗箱操作”等问题。出现这些问题，有认识原因，如轻视改制的复杂性和专业性，以“运动”方式推进企业改制；亦有政策不系统配套的原因，国家及有关部门没有系统政策，仅凭分散的具体政策规范，指导作用有限；有深层次的政治和经济利益问题。最近国资委出台了《关于规范国有企业改制工作的意见》，解决了改制程序不规范的许多问题，但仍然存在需进一步明确、完善的问题。
二、若干看法及建议
（一）指导思想
绝大多数国有企业都有必要进行改制。除主要职能是公共服务、业务和财务与政府难以分开的少数企业外，绝大多数国有企业都应变成公司制企业，部分劳动密集型的中小企业可以变成合作制企业，绝大多数企业都可以股权多元化。
要根据企业发展前景及国家的国有经济布局调整战略，确定国有企业改制的基本方案。
按从实际出发、统筹兼顾原则确定国有企业改制的实施方案。统筹兼顾首先是要处理好国有股东、收购者、债权人、经营者及职工的关系，其次是要处理好企业改制和企业长远发展、建立现代企业制度的关系。
按公开竞争、分类推进的原则推进国有企业改制工作。
配套改革和调整政策，创造有利于国有企业改制改组的条件。
（二）尽快确定国有经济布局调整的基本规划和政策
凡是可以转为公司的企业，原则上股权都可以多元化。不宜股权多元化目前只能是国有独资公司的，一是需要国家直接控制业务的公司（如造币公司），这些公司业务特殊，且中国不具备相应业务外包的条件；二是基于重要性和财务原因需要国家直接控制的公司，如一些国防工业公司，这是因为其业务重要，目前财务尚不能独立，我国尚未建立与市场经济体制相适应的包括国防科研、国防订货在内的管理体制。一些持有较多不良资产的国有独资公司，目前不具备股权多元化条件，但经过业务和资产结构调整，将来仍能股权多元化。
国家必须控股或相对控股的企业，应当是属于国家必须控制领域的公司，或是公司业务影响大，即使将来国家可不控股但为平稳过渡或各“看一看”在一定时期内也需控股的公司。在规模很大、市场结构从长期看会是垄断或寡头（或巨头）控制型的、经济社会影响极大的产业，如汽车业、石油业、钢铁业、电信业、金融业、航空业、国防工业，至少在一定时期（如5~10年）或更长时间内会有一定数量的这样的企业。以后可以进一步出售国有股份，还可以设黄金股作为特殊的安全闸门。
国有企业股份可以出售给一般国民、私人企业或投资家（机构或个人）、外国企业与外国投资者。出售股份时既要考虑出售的财务利益，还要考虑是否有利于企业发展，是否会造成外国资本及个别私人资本对行业的垄断或控制。由于中国私人资本相对较弱，在同等条件下，可支持有条件的中国私人资本优先购股。
（三）结合发展和组织结构调整推进国有企业改制
大型企业或集团在确定改制方案时有必要先对公司或集团的战略目标、业务前景及组织体制进行评估，要进行相应的结构调整再推进改制。
国家及某些地方的大型国有企业，不少业务重合、事业重复，又不可能形成规模经济水平之上的竞争，可以先进行适当的归并整合，而后改制。整合应当用市场化的办法推进。但股东同一的企业，从法律上看亦可根据股东的安排直接合并或整合。因为如果先改制形成多元股东结构后再合并或整合，成本可能显著上升。但到底是否及如何整合，必须进行经济分析。
许多国有独资企业，其下有一家甚至多家上市公司，拥有的存续资产有优有劣。形成这种结构，与我国采取优良资产上市、不好资产留给母公司的做法及利用母公司让政府和实体企业隔离、减少干预的想法有关。这种结构，使国有独资的母公司很难改制和股权多元化，简单化地让上市或非上市的子公司引入新股东，则可能破坏集团内凝聚力和整合能力。因此对这类集团，至少应评估是否有必要对主体业务资产及相应的子公司先进行适当整合，包括母子公司合并，而后引入新股东、实现母公司改制乃至上市的路径和方案。TCL集团提出并得到批准的母公司引入战略投资者而后吸收上市子公司的方案，就是改制与集团组织结构调整结合的一种做法。这种做法从结构上消灭了上市公司与集团可能有不正常关联交易的根源，其做法和经验值得研究和借鉴。
国有大中型企业根据原国家经贸委等八部委文件进行主辅分离改制，也是改制和企业业务、组织结构调整相结合的做法，应积极推进。这方面要注意的是，必须是真正的主辅分离，以防出现3~5年后需要再整合导致整合成本上升的问题。
（四）根据有利于发展、分类推进、公开竞争原则推进国有企业改制（本节参考了William.Mako和张春霖于2003年9月在世行中国蒙古局与国务院发展研究中心企业所联合召开的研讨会上报告的观点。）
明确改制目标为出售收益最大化和有利于企业发展。国有企业改制目标通常是多元的。各国都依据本国情况确定改制目标的优先顺序。我国企业改制的目标应是收益最大化和有利于企业发展。在一定条件下，如该企业发展有战略意义时，可优先考虑企业发展目标。一些国家在绩优大型国有企业以IPO方式进行股权多元化时，实施让一般投资者获得较多股份、分享改革利益推动资本市场发展的政策，也值得我们研究和借鉴。
分类推进国有企业改制。改制方式取决于改制企业的特征和需要。小型国有企业改制宜采用公开拍卖或招标的方式，对无力偿债或难以审查的宜用清算改制方式。大中型国有企业改制应重视吸引战略投资者的改制方式。首次公开发行（IPO）企业仅限于大型、运营良好的国有企业。管理层或职工收购（MBO、EBO）改制主要适用于特别依赖经营者和职工技能的国有企业，及成长过程中国家投入较少的企业。大型企业MBO特别要注意公开性、竞争性。在中国的条件下，靠MBO进行大型企业改制比较困难。大型企业，从中长期的角度看，所有和经营分离仍将是基本的结构，即大企业经营者获得股份总体地看数量比例小，是激励性的，而不是控制性的。大型企业可以搞MBO，但不能将MBO作为大型企业改制的主体模式。改制企业是否要改组也要分类考虑：存在结构性问题的大型企业有必要进行改制前重组，但应充分考虑投资者意愿，减少随意性重组；中小企业按现状转制较合理，也易推进；以IPO方式改制企业一般必须实施改制前重组。
改制政策管理的重点是提高改制竞争性、减少不确定性、以处理好利益相关者关系及“人”为中心做好统筹协调。提高改制过程的竞争性是保证改制公平性、有效性，及防止国有资产流失的根本措施。减少不确定性的工作，包括公开、明晰、透明改制的有关政策和程序，让潜在购买者获得企业信息、根据新会计制度编制财务报表，向潜在购买者提供尽职调查和协议机会，对潜在购买者进行资格认证等。改制的利益相关者包括股东、经营者、债权人、职工、社区，处理好其间关系，尤其是经营者和职工问题，是改制工作健康推进的关键，统筹设计的中心。
（五）进一步完善具体政策、配套调整有关政策
最近有关部门陆续公布的规范国有企业改制的文件，对国有企业改制工作的推进、规范有积极意义，得到各方面的关注和好评。但是仍有些问题需进一步明确和完善。
执行国有企业产权交易必须到产权市场“进场交易”的规定可有一定灵活性。规定必须“进场交易”是为了保证交易的竞争性和透明性；防止国有资产交易因暗箱操作带来流失。国有企业产权交易形态多样、情况复杂，不是上市公司的股票交易。前者是专家交易，后者是面对一般投资者、具有标准合约性质的短时间的大量交易。交易的合理性、有效性，前者归根到底靠股东尽责到位，后者靠交易透明竞争、中介机构够格认真。要求都进场交易，有可能出现因不能应对情况的复杂性因而交易低效及不便、成本过高等问题。建议在执行“交易进场”规定时，应在符合信息充分公开实质性条件的情况下，对企业，特别是对小企业有一定的灵活性。由于在多数情况下，进场交易本质上是要求企业信息公开，所收费用应和其功能作用相适应，还应当允许企业通过其它合适渠道公布信息，获得有关服务。
合理把握经营者、职工和其它投资者在购买国有股权时一视同仁的要求。此规定符合出让股权公平竞争原则，有利于防止国有资产流失。何况大企业经营者获得股份，总体地看是获得股权激励，不是大企业改制股份交易的主体。但当企业的经营者本质上是公司创业者，公司发展没有靠国家的长期的特殊政策资源，只要方案合理，公开透明，应当允许在企业改制时用适当奖励或其它方式给创业者一定的股份奖励。这样做没有违反一视同仁原则，因为奖励是国家出让部分股份；有利于改制和企业转变机制；亦是国家认可的原则（国家有关高新技术企业的政策中就有类似奖励股份的规定）。何种奖励方案合理？最好请专业咨询机构设计。奖励方案若符合以显著中长期业绩为基础、市场可比、社会公认原则，相关关系应能平衡协调（国务院发展研究中心企业所的《非上市高科技公司股权激励政策研究》报告专门讨论了股份奖励的依据、原则及分析模型）。
对企业职工购股问题，国家亦需出台有关政策。许多国家都允许国有企业改制时职工优惠持有本公司一定的股份。过去上市公司职工持股问题很多，根子在公司治理和资本市场有问题，缺少有关规范。现在已到了必须解决有关问题的时候了，因为以后绩优国有企业可以上市或让外资持股，解决这个问题已日益紧迫。
无形资产纳入国有企业转制评估资产范围的规定，符合国际及我国的会计原则。但是在满足一定条件，如国家仍控股或企业规模较小等情况下，可考虑不作或仅作简单的无形资产评估。
859号文对企业主辅分离辅业改制时职工处理问题给了许多鼓励政策。由于大集团子公司情况、收入差异大，如不统筹安排职工处理问题可能会有扩大差异、加大改制成本等问题。建议政策上可鼓励集团型的大公司在集团范围内适当集中管理、统筹平衡职工的处置成本。这类工作中的部分，如退休职工补差基金的管理亦可委托给社保、保险、信托等机构。国家亦可制定包括税收在内的政策，鼓励大公司将这些业务统起来外包出去。此外还应允许集团根据情况对集团内改制企业职工补偿等社保支出进行统筹安排。
金融要支持改制。特别是在明确了购买股份一视同仁平等竞争的原则后，不允许金融机构支持中国的投资者、经营者和职工购买股份，就等于承认事实上的不平等，即资本实力雄厚且能从国外融资的外商将在实质上成为最有竞争力的收购者。应当调整政策在评估控制风险的基础上，允许用债券、信托、贷款、基金等多种金融手段支持合适者购买股份。
改制要发挥各种中介服务机构的作用。以鉴证及相关咨询服务为主的法律、会计、资产评估公司和主要从事方案设计的管理咨询公司、从事经纪业务的经纪公司或金融公司，作用都极为重要。国家应支持这些机构发挥作用，要支持一批中国的咨询服务公司在这一进程中获得较快成长。
（六）按照统一规则和分级行使出资产权原则，用多个积极性推进国企改制改革
国有企业改制范文第6篇
关键词：国有企业；改制现状；改制对策
当前随着全球经济一体化趋势的加强，跨国企业蓬勃发展，国际间的经济竞争也在逐渐的增强。国有企业作为我国国民经济的主导力量，在我国经济体制转型的特殊时期，却显得后备不足。存在于国有企业中的资金使用问题、经济结构问题，人员冗杂问题，管理不善问题等也越发的突显。在这种情况下，展开对国有企业改革的分析和探讨，具有重要而深远的现实意义。
一、国有企业改制现状分析
早在20世纪90年代，我国就开始了有关国有企业的改革工作，逐步的开始建立起以产权关系明晰为第一要务的国有企业的改制工作。许多国有企业，尤其是国有中小型企业通过长时间的实践和努力，通过灵活多变、切实有效的不同改制形式，在一定程度完成了国有经济的产权关系明晰，转变了以往政企合一的传统经营体制，让国有企业的经营和发展重获了活动和能量。但是随着国企改革的不断推进，蕴含在国有企业中的一些更深层次的矛盾和问题，也逐渐的暴露出来。给国有企业进一步的发展造成了阻碍。
（一）国有企业改制的成效
国有企业改制的实质其实是一种国家经济体制改革的外在体现。自从1978年党的十一届三中全国做出伟大的“实行改革开放”的重大决策以来，我国的社会主义市场经济体制也得到新的发展和完善，中国逐步建设成了能在国际社会上占据一席之地的社会主义现代化强国。而国有企业的改制之路也自此正式的拉开了序幕。在国有企业改制之前，我国国有企业在国民经济总产值中的占比很高，在国有企业产权界定模糊的同时，还存在较多的重复性建设多、分散性经营的问题，尤其是国有企业中的中小型企业，因为数量较多、经营不善、缺乏管理，成为国有企业改制中的“老大难”问题。
国有企业的改制也依据这些现有的问题，开始了试点先行、先易后难的体制改革尝试。国有企业的改制有两个重要的改革核心：一个是经营权，一个是所有权。这是为了让国有企业的产权关系明晰，接受更多市场检验的改革形式。首先是国有企业经营权的放开。让更多的企业可以来进行国有企业的经营项目，给予国有企业以外在的竞争压力。其次是企业所有权的重组。通过承包经营责任制和企业兼并重组的形式来完成国有企业的股份制改革。经过长时间的改制工作以后，我国的国有企业整体获得了新的发展，大部分企业实现了产权的多元化调整，转变了以往的经营机制，企业的效益和员工的福利也得到了大幅提升，国有企业的国际竞争力也得到相应的增强。同时由于国有企业改制中政企合一的经营模式转变成了政企分开的经营模式，也在一定程度上提高了国企改革的透明度，让国家资源能够得到更好的优化配置。
（二）国有企业改制的弊端
在国有企业改制取得成绩、收获成效的同时，存在国有企业改制中的深层次问题也不断的突显。首先，因为国有企业改制的特点是经营权的放开和所有权的重组，所以一些国有企业在进行改制的过程中存在对改制目标理解的偏差，它们片面的以为国有体制的改革是一种“国退民进”的全面颠覆式的改革形式，盲目的提倡让“国有经济从一切存在市场竞争性的领域中退出”的具有情绪煽动性的口号，把国有企业的改革和民营企业的发展人为的放在相互对立的位置上，不利于整个国家经济的健康发展。其次，部分地区在进行国有企业的改制过程中，不考虑地方发展的实际，改制的手段简单粗暴，采用下达指示、分配任务、限定时间、催赶进度的不良方式来进行国有企业改制的执行，让一些国有企业的改制缺少质量的保障，因为减弱了国有企业改制的成效。再次，由于国有企业改制中相关的监管程序落实不到，造成一些国有资源的无形流失，国有企业员工权益受损，人为牟利现象的频发。
二、国有企业改制对策研究
对于国有企业来说，在国有企业改制中最容易发生的国有资产的无形流失，而国有企业改制有必须是要完成国有产权的有序流转和有效运营的，因此只有解决好国有资产的流转问题，才能切实的做好国有企业的改制工作。接下来，笔者将从以下几个不同角度，展开对国有企业改制对策的探讨。
（一）产权主体角度
对于国有企业改制来说，明确不同国有企业的产权主体可行使权力的范围是其进行国有企业改制的第一步，这种职权范围既包括产权主体的财产范围，如一些可以进行财务会计核算的经济账目、企业实际资产等，也包括产权主体的管理权限，如一些无形的管理权力，企业内部的支配权或决策权等。通过制定专门产权界定小组依照有关的法律程序来对即将改制的国有企业进行一个全面资产清查和资产评估，同时由专门产权界定小组出具的资产清查报告和资产评估报告要及时主动的提供给国有资产管理部门，接受国有资产部门对报告的核查、确认及备案。同时国有企业需要加强对资产清查和资产评估程序的监督和把控，通过减少资产清查和资产评估阶段的人为因素的破坏，来保证资产清查和资产评估报告的准确性。让整个评估流程做到客观、公平、公开、透明，防止国有资产的无形流失。
（二）产权登记角度
国有企业在进行改制后的产权登记之前，要进行一个改制方案的确认。改制方案在不违背国家法律法规的基础上，要按照国有企业发展的实际需求进行改制方案的确认，充分体现出国有企业改制主体人的意愿和想法，不能够存在不自愿情形和不平等条约的存在，保证档案条款的有效性，对于带可撤销事由的条款，要做一个特殊的处理。比如当国有企业的改制合同中存在可撤销事由时，改制的效力将完全的取决于具有撤销权的主体是否行使自己的撤销权。同时设计国家重大国有企业改制方案的确认时，除了当事人双方协商一致以外，还需要经由审批机关审批方案的有效性。改制方案落实后，相关的国有企业还要去国家的管理机关进行一个产权登记的工作，只有通过国家资产管理的审核登记，国有企业产权变动的改制行为才具有真正的法律效益。
（三）财务处理角度
在国有企业改制行为有效落实以后，相关的国有企业还需要进行后续的国有企业改制的财务处理工作。首先，国有企业要对以往的旧账进行一个冻结和清理。对国有企业原有的资产进行一个全面的核查和评估，对国有企业对外的债权债务进行一个抵消和处理，然后进行资产的划拨和手续的过户。其次，资产投入企业也需要对自己的投入资金进行一个评估和核算，明确自己对国有企业的投入资本，以确认自己的投资股份。再次，改制后的国有企业要重视企业员工的个人权益，在保证员工权益不受损害的基础上，去进行新的国有企业管理的整改，帮助企业员工适应新的企业环境，为员工提供良好的培训和升职机制。通过高素质专业人才的培养，来提高企业的经营活力，让国有企业的发展焕发新的光彩。
三、结语
任何事物的发展都会有一个曲折前进的过程。对于国有企业改制来说，改制是让国有企业在新的经济发展阶段，重获新的经营能量的重要举措。虽然国有企业的改制工作在的取得成效的同时也存在一些问题，但是笔者相信，只要国有企业在不断的发展、革新中正视这些问题，并有针对性的予以解决，国有企业的发展一定会在改革阳光的沐浴下绽放异彩。
参考文献：
[1]李松龄.国有大型企业改革的思考[J].湖南商学院学报，2016（01）.
[2]张婷婷.试论国企产权管理的探索和实践[J].现代国企研究，2016（02）.
[3]田磊.国有企业资金管控的创新策略研究[J].企业改革与管理，2016（05）.
国有企业改制范文第7篇
关键词：国有企业改制；政府审计
中图分类号：F239 文献标识码：A
收录日期：2012年2月22日
国有企业改制过程中的国有资产流失是指企业改制、改组、兼并、出售、拍卖等资产重组活动过程中国有资产通过各种渠道流失。改制过程中国有资产流失渠道是多种多样的，有的不按照《国有资产评估管理办法》对国有资产进行评估；有的有意低估、漏估；有的以低价或无偿的形式将国有资产转化为集体和个人财产；有的主动放弃对合理债权的追索；有的国有土地使用权等无形资产不作价；有的转移、隐匿国有资产，账外设账，侵占国有资产。这种现象在企业改制中并非孤立的、偶然的。笔者认为，出现上述问题，其中一个重要的原因在于国有企业改制审计中单单依靠独立审计，却缺乏对独立审计的监督制衡机制，从而使独立审计结果成为国有资产产权交易的唯一依据。从日前我国对独立审计的监督管理来看，表面上，财政部、证监会和中注协都对独立审计进行监管，但仔细分析我们会发现，财政部的主要职责在于监管国家的财政收支、财税政策和国有资本金的基础工作，证监会的主要职责在于监管证券期货市场，他们都不是专门的审计监督机构；中注协虽然具有监督检查会计师事务所与注册会计师执业情况的职责，但“准政府”的性质又使其难以发挥自律监管的作用。因而，我国实际上缺乏对独立审计的监督管理，特别是对国有企业改制独立审计的监督管理。
一、政府审计参与国有企业改制审计监督的理论基础和法律依据
由于政府审计机关是专门的专业性的审计监督机构，具有较强的独立性和权威性，它有能力也有动力参与到国有企业改制的审计监督中。将政府审计引入国有企业改制的审计监督，不仅有其现实需要，也有其理论基础和法律依据。
（一）政府审计参与国有企业改制审计监督的理论基础。公认的审计理论认为，受托经济责任关系是审计存在的前提，审计是以保证和促进受托经济责任的全面有效履行为目标。国有企业接受政府委托管理属于全民所有的公共资金和资源，同时也要受到政府对其经济责任（即公共受托责任）的监督约束，这种约束方式就表现为政府审计。此外，独立审计机构具有“经济人”的属性，它可能在经济利益的驱动下，做出有违社会利益的行为。而政府的主要功能在于弥补市场的缺陷，维护公众的利益。政府审计参与国有企业改制的审计监督，将为独立审计创造一种监督制衡机制，纠正独立审计的可能偏差，从而更好地履行公共受托责任。
（二）政府审计参与国有企业改制审计监督的法律依据。根据《中华人民共和国审计法》有关规定，审计机关有权对国有企业的资产、负债、损益等进行审计监督；对国有资本占控股地位或主导地位的企业、金融机构的审计监督由国务院规定；审计机关按照国家有关规定，对国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人，在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支，以及有关经济活动，应负经济责任的履行情况进行审计监督；社会审计机构审计的单位依法属于审计机关审计监督对象的，审计机关按照国务院的规定，有权对该社会审计机构出具的相关审计报告进行核查。可见，发挥政府审计在国有企业改制中的审计监督作用，是政府审计机关全面履行其法律职责的重要途径。
二、政府审计参与国有企业改制审计监督可能面临的障碍
政府审计参与国有企业改制审计监督既有现实需要也有理论基础和法律依据，但是也会面临着各种障碍。笔者认为，这主要表现在两个方面：一是政府审计资源有限；二是参与国有企业改制审计监督将加大政府审计风险。
（一）政府审计资源有限障碍。现阶段，我国政府审计主要承担着政府部门财政预算执行、财政专项资金、重大投资、共用建设项目、金融机构、企事业单位的财务收支等方面的审计监督。1983～2008年全国财政总收支由2，541.5亿元上升到123，923.01亿元，相当于25年前的48.76倍，而全国国家审计人员是由16，200人增加到89，000人，只相当于25年前的5.49倍。我国国家审计人员的人均财政监督任务由1，568.83万元/人上升到13，923.93万元/人，相当于25年前的8.88倍。由此可见，我国目前政府审计人员数量很有限。将政府审计引入国有企业改制的审计监督，就要面临人力不足的障碍。
另外，政府审计现有人员结构不尽合理，主要表现在：年龄结构偏大，专业结构单一，复合型人才稀缺。总之，专业胜任能力不强，这也构成了将政府审计引入国有企业改制审计监督的障碍。
（二）加大政府审计风险的障碍。政府审计参与国有企业改制审计监督，由于政府审计资源有限，不可能对所有国有企业改制进行全部监督，必然加大了政府审计的风险。另外，政府审计参与国有企业改制审计监督，势必和独立审计难以分清审计责任，这也加大了政府审计的审计风险。
三、政府审计参与国有企业改制审计监督的方式和途径
面对政府审计资源有限等障碍，笔者认为政府审计参与国有企业改制的审计监督应当遵循“抓大放小”、“局部试点、逐步推广”的原则。可以采取直接和间接两种方式：直接方式是指政府审计机关直接审计那些由于其他监督机构自身的范围限制或监督缺陷所不能监督的行为；间接方式是指政府审计机关通过定期检查或不定期抽查独立审计机构为改制国有企业出具的审计报告，间接实现对改制国有企业的审计监督。
政府审计参与改制企业审计监督的方式可以具体体现为三种途径：第一，审查改制国有企业的资产评估状况。根据《国有资产评估管理办法》的规定，企业改制时，首先由有关企业提出资产评估申请，在国有资产管理部门立项后，由社会中介组织实施评估，然后再由国有资产管理部门认定评估结果。可见，国有资产从评估立项审批、评估实施到评估结果确认整个过程的管理与监督都由国有资产管理部门负责，并未明确审计机关的监督职责。因此，要从法律上明确审计机关的独立审计监督职能，使审计机关对国有资产评估的监督成为国有资产流动过程中的内置环节。第二，进行改制国有企业的经营者离任责任审计。包括审查改制国有企业经营者在任职期间与企业资产、负债、损益日标责任制有关的各项经济指标的完成情况，以及遵守国家财经法规情况；检查经营者个人有无侵占国家资产，违反与财务收支有关的廉政规定和其他违法违纪问题，从而明确评价改制国有企业经营者的业绩，并将其作为经营者提任、继任、降职或免职的基本依据。第三，检查或抽查改制国有企业独立审计的状况。重点审查改制国有企业有无借改制之机逃避银行债务的问题，对不良资产核销和资产减值损失的处理，对无形资产和土地使用权的处理等，减少国有资产在产权交易中的“显性流失”。
主要参考文献：
[1]杨茁.国有企业改革中政府审计“缺位”问题分析.求是学刊，2007.
国有企业改制范文第8篇
一、改制方案的制订
(一)国有企业改制采取重组、联合、兼并、租赁、承包经营、合资、转让国有产权和股份制等多种形式进行，包括转让国有控股、参股企业国有股权或者通过增资扩股来提高非国有股的比例等，必须制订改制方案。
(二)国有企业改制方案可由改制企业国有产权持有单位或主管部门制订，也可由其委托改制企业或者中介机构制订，但向本企业经营管理者转让国有产权的改制方案不得委托该改制企业制订。
(三)国有企业改制方案应包括以下主要内容：企业概况及近三年资产和财务状况，改制的基本原则、目标和程序，资产处置和职工安置方案，改制后企业股权设置方案和企业发展规划等。
(四)国有企业改制方案经职工代表大会或职工大会审议，并经企业主管部门审核后，按照浙国资企改〔2004〕10号文件的规定报经批准。改制方案未经批准不得实施。
(五)国有企业改制涉及财政、税务、劳动保障、国土资源及政府社会公共管理等相关审批事项的，应先报经市有关部门审核，批准后报市深化办协调审批。
二、资产清查和评估
(一)国有企业改制必须对企业进行清产核资和评估，按照“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，认真核实和界定国有产权，严禁隐匿国有资产。企业法定代表人和财务负责人对提交的清产核资的范围、资产及其财务会计报表的完整性、真实性、准确性出具承诺书，并对其结果负责。在前一次清产核资有效期内的，经市国资委同意，可不再进行清产核资。凡改制为非国有的企业，必须按照国家有关规定对企业法定代表人进行经济责任审计。
(二)国有企业改制中清理出来的不良资产，经中介机构经济鉴证后，按规定程序和要求向企业主管部门申报，经企业主管部门提出初审意见报市国资委审批。按照审批权限，对申报核销不良资产在200万元(含200万元)以内的，由市国资委审批。200万元以上，由市国资委审核后报市政府批准。在批准核销后，企业需建立“账销案存”管理制度，对“账销案存”收回的款项可给予一定的奖励。
(三)国有企业改制，必须在清产核资和经济责任审计的基础上，依照《企业国有资产评估管理暂行办法》（国务院国资委第12号令）聘请中介机构进行资产和土地使用权评估。企业的专利权、非专利技术、商标权、商誉等无形资产必须纳入评估范围。经济责任审计和资产评估不得委托同一家中介机构进行。企业经济责任审计和资产评估结果在出具正式报告前，必须由其国有产权持有单位或主管部门组织在改制企业内部进行公示，公示时间不少于7个工作日。资产评估结果经主管部门初审后，报市国资委核准或备案。涉及国有土地资产处置的，其评估结果应报市国土资源局确认。重大评估项目由市国资委组织专家评审。
（四）国有企业改制，由市国资委选聘和委托中介机构对改制企业实施清产核资、经济责任审计和资产评估。
(五)企业改制涉及资产剥离的按有关规定执行。
三、国有产权转让
(一)改制企业国有产权转让要按照《企业国有产权转让管理暂行办法》(国务院国资委、财政部第3号令)，在具有国有产权交易资质的产权交易机构进行，并公开信息，竞价转让。转让方式可以采取拍卖、招投标、以及国家法律法规规定的其他方式。当交易价格低于评估结果的90%时，应当暂停交易，在获得相关产权转让批准机构同意后方可继续进行。经公开征集只产生一个受让方或者经市国资委审核报市人民政府批准的，可以采取协议转让方式。实行协议转让的，对受让主体的基本情况、交易价格的确定、受让股权比例等进行公示。
(二)向本企业管理层转让国有产权必须按《国务院国资委、财政部关于印发企业国有产权向管理层转让暂行规定的通知》(国资发产权〔2005〕78号)的有关规定履行审批程序。向本企业经营管理者转让国有产权方案的主要内容包括受让意向、参与人员、认购份额、参与形式等。经营管理者不得参与转让国有产权的决策、财务审计、离任审计、清产核资、资产评估、底价确定等重大事项，严禁自卖自买国有产权。经营管理者对企业经营业绩下降负有责任的，不得参与收购本企业国有产权。
(三)转让国有产权的价款原则上应一次性支付，如确有困难的，经转让和受让方协商，并经主管部门审核后报市国资委批准，可分期支付，但不超过一年，并且首期付款不得低于转让价款的30%，其余价款应当由受让方提供合法担保，并按同期银行贷款利率向转让方支付延期付款期间利息。凡转让国有产权的，一律不得采取一定比例的优惠。
（四）国有企业采取产权转让方式改制的，涉及职工养老、医疗费用和经济补偿金或生活补助费等，按规定核准后，经市国资委批准，从产权转让收入专户中支付。
四、职工合法权益的维护
(一)企业改制方案必须提交企业职工代表大会或职工大会审议，充分听取职工意见。其中职工安置方案需经企业职工代表大会或职工大会审议通过后方可实施。改制企业理顺职工劳动关系、社会保障及离退休人员的费用支付等，按有关政策执行。
(二)国有企业改制经提取的理顺职工劳动关系的经济补偿金和补贴，应以现金形式一次性支付或以资产形式建立职工保障基金。
(三)企业法定代表人应对原留在改制后企业按规定提取的经济补偿金的安全性负责，建立保障机制，并接受市劳动和社会保障、工会等部门的监督，以确保职工合法权益不受损害。
五、加强组织领导
(一)国有企业改制是一项系统工程，要正确处理国有企业改革、发展与稳定的关系，从加快科学发展、构建和谐社会、维护稳定的大局出发，加强组织领导，落实工作责任，形成合力，努力做到在稳定中推进国有企业改革，在改革中促进稳定和发展。要建立竞争机制，积极鼓励、引导社会资本、民营资本等多种所有制经济参与国有企业改制，形成股权多元化，推动企业制度创新、机制转换。要积极引入外部战略投资人，引进先进管理、技术和人才，提升企业核心竞争力。
(二)各有关部门要加强联系、密切配合，健全和完善国有企业改制工作的监督检查制度。要加强对国有企业改制工作的指导和监督，建立重要事项通报制度和重大案件报告制度，及时发现和严肃查处国有企业改制中的违纪违法案件。
国有企业改制范文第9篇
[关键词]国有企业；改制；资产；职工；弱者救助
[中图分类号]F271[文献标识码]A[文章编号]1005-6432（2014）18-0055-02
1引言
随着经济全球化的发展，国家之间的依存度日益加深，民族经济的核心竞争力成为维护国家经济安全、平稳发展的决定性因素。然而投融资功能不健全的国有企业只能诉诸政府投融资行为对其强制替代来解决财务问题，这最终导致银行信贷资金经由财政流向国有企业，形成倒逼的贷款；而国有企业因为财务软约束，而形成对银行的不良负债。这种倒逼机制对金融体系的安全性和企业运行的高效性都产生了不良影响。因此国有企业的改制不得不被提到日程上来。事实上，越来越多的跨国公司登陆中国，对中国经济版图进行了一定程度的改写，也多多少少改变了国内产业发展和企业重组的进程。这就更要求我国的国有企业抢回这场博弈的主动权，尽快完成改制，减少企业负债，改善产业结构，从而增强国有经济的主导力、影响力、控制力。
2国有企业改制的必要性
长期实行的计划经济体制和中国传统文化中的消极因素长期融合，最后在国有经济中以毒瘤的形式终于引起了人们的关注。这些缺陷可以归纳为四点，分别是人身依附、效率低下、产权模糊和缺乏创新意识。人身依附是指国有企业职工自进入国企后，其生老病死的责任都由国家承担。在特定的一段历史时期里，这种制度被视为社会主义的优越性。但随着市场经济的完善，国家对员工继续承担这样的责任一方面会造成国家财力上的空虚和职工效率的低下，另一方面也阻碍了生产要素自由配置和优化。再来说效率低下。国有企业曾被普遍认为能够提供充分的福利保障并解决了终身就业问题。进而在很大程度上，国有企业已演变为谋求“非常福利”的自我服务型组织。这种组织的性质自然决定了它很难产生市场取向的效率意识并会在很大程度上削弱竞争机制。而产权模糊是指“公地的悲剧”在国有企业频频发生，内部的制约在相对封闭的企业内部往往起不到作用，因此侵吞国有资产损公肥私，搭便车的现象很难制止。最后是缺乏创新意识。创新的源泉是激励，国有企业旱涝保收的工资和福利以及单一封闭的组织结构使得员工很难有动力进行创新。国有企业就像是一台嘎吱作响的老旧机器，而大多数员工却并非按件计酬，因此没有人愿意主动对机器进行修复，因为他们的工作效率与最终的收入并没有挂钩。基于这四点缺陷，国有企业的改制刻不容缓。
3现行改制的实施结果与问题
国有企业改制自实行以来已经取得很大进展：国有企业数量下降，但收入、资产收益上升。国企在20世纪80年代末约有30万户，现在只有18万户；国有及国有控股企业户数已从1998年的6.5万户降到2004年的4.3万户；全国国有小型企业改制面已达80%；不少国有企业改制上市；改制和资产优化重组结合推进，企业制度和资产结构同时改善；与改制改组相并行的职工分流稳健推进。但国有企业改制仍然存在一些方向性的和结构性的问题。
首先是企业的资产评估不准确。一方面一些地区对资产评估的态度比较随意导致其选择的评估主体资质不达标从而诱使企业寻租，评估机构最终给出偏颇的评估结果。另一方面，企业的无形资产，如专利权、特许经营权等往往被忽视，导致企业核心竞争力被削弱。除此之外，在评估过程中往往对土地资产的处理不够严格。很多企业在城市的中心地段，土地价值很高。但往往改制后的企业可以无偿或以很低的价格使用原来企业的办公楼，占有土地资产，这就造成了国有资产的流失。
其次是对员工的补偿不合理。从补偿数量上看，计划体制资源配置的结构很大程度上影响着国企的盈利能力。同时国企资产的转移、平调、重组和人员的流动是经常发生的，因此，国企经营者的贡献与企业的经营状况并不完全一一对应。但往往从盈利企业调入亏损企业的经营者却成为了改制中的输家，而反方向调动的人员则坐享其成，不管是一次性买断还是继续持有国有股份，这一部分人员都从中得到巨大好处。从补偿形式上看，职工最终的经济补偿往往只能得到一少部分现金，其余的部分则是“被入股”。这是说，许多地区表面上给予职工自愿入股的权利，但许多职工出于对下一步不明朗就业形势的预期，不得不入股。甚至一部分国企对不入股的员工视作放弃补偿，也就迫使他们只能入股。另外职工股不能自由交易、不得随意退出构成了对职工利益的损害。在职工要求退出或因退休而必须退出时，职工得到的往往不是股份实际的价值，而是由职工持股会决定的一个价格，这个价格往往低于实际的价格，甚至只是职工入股时的原价。这些都构成了对职工补偿的不合理。
事实上，对职工补偿的不合理只是职工身份置换过程中存在问题的一种表现。20世纪90年代中期以来，以“企业转产权、职工转身份”为特点的双重置换逐步成为一种普遍的国有企业改制模式，较为典型的有长沙、武汉、沈阳、深圳等城市。但职工在身份置换过程中并没有完全遵照“弱者救助”的原则。首先，存在着救助对象泛化的问题，按照“弱者救助”的逻辑，在对国有企业职工进行身份置换的过程中，只应该对那些改革中沉淀下来的弱势群体进行救助，而不是所有职工。之所以存在这种对象泛化的原因笔者认为主要归结为两点，其一是，在传统体制下职工对企业所作出的贡献并未以工资的形式得到足额的回报，而是由一种以持续就业和稳定收入为主要内容的福利预期所替代。因此在买断过程中往往对所有职工的补偿都考虑到这一点。其二，是计划体制之下国家为“国有”身份的取得设置了较高的进入壁垒，一旦拥有了国有身份，就意味着与国家签订了一份终身雇用的隐性契约。而在国有企业改制中，置换职工的国有身份意味着政府对这种历史形成契约关系的“单方面解除”。出于维护政府公信力的需要，有必要对所有置换身份的职工都进行补偿。
4对国有企业改制的建议
国有企业改制存在问题的一个重要原因是立法滞后。适应新体制要求的法律法规可以更好地调整国有资产关系，规范国有资产运行，使国有资产的监管与经营具备必要的依据。在国有企业改制中，政府颁布的行政法规解决不了现行法律的障碍，因此国企改制需要立法先行。
其次，执行国有企业产权交易时应要求“进场交易”。“进场交易”是为了保证交易的竞争性和透明性； 防止国有资产交易因暗箱操作带来流失。但要求所有企业都进场交易，有可能出现成本过高的问题。因此建议在执行进场交易的规定时，应在符合信息充分公开的情况下，对小企业有一定的灵活性。
在职工身份置换这一问题上，应当重塑弱者救助的机制，从多个维度衡量救助对象。比如设定年龄健康标准、家庭财产标准、学历技术标准等。补偿的重点是那些年龄偏大、学历较低、再就业困难的群体，尽量避免对那些已实现再就业但长期在国企挂名职工产生锦上添花式的补偿。有效防范和化解身份置换中的各种冲突和矛盾是加快推进国有企业改制的前提，而要做到这一点，关键就是要尽快打破当前这种“一地一策”、“一企一策”的分散改革模式，以整体推进的新模式取而代之，并可以通过设立改制基金来建立一种地区之间、产业之间、企业之间的职工身份补偿平衡机制。
参考文献：
[1]谷汉文，聂正文.国有企业的“非常福利”及国有企业退出[J].经济评论，2003.
[2]苏海南.企业产权改革中的员工身份置换办法[J].国有资产管理，2003.
[3]伊全胜.完善我国国有企业改制的对策研究[J].学术交流，2007.
[4]汪锋.国有企业改制中职工身份置换模式的再认识[J].中国工业经济，2005.
国有企业改制范文第10篇
一、国有企业改制是社会主义市场经济发展的必然选择
随着经济全球一体化进程的加快，我国的企业尤其是中小企业面临着前所未有的挑战和压力。特别是中国加入WTO后，企业处于国际、国内“两个市场”相互夹击的窘境。虽然当前国有企业随着宏观经济形势的好转，运转相对较为平稳，但由于设备陈旧，工艺落后，基础薄弱，包袱沉重等因素的影响，潜藏着融资能力有限，市场竞争力弱，创新能力差，发展后劲不足等诸多深层次的矛盾和问题。这些潜在的、深层次的矛盾和问题，如不尽早采取举措，超前动作，加快改革，创新体制，活化机制，企业前进的道路将越来越窄，生存的空间将越来越小。推进国有企业改制，化解企业深层次的矛盾成为当务之急。党中央、国务院高屋建瓴，适时提出了加快企业改制步伐的要求，在党的十五大上就明确提出：“采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作、出售等形式，加快放开搞活国有中小型企业的步伐。”在这样的大背景下，推进国有企业改制是顺应形势，应对挑战的要求。
推进国有企业改制也是企业和员工自身发展的需要。在过去的国有企业中，普遍存在着产权不清，权责不明的矛盾，“国”字当头，大锅饭难砸、铁交椅难挪，这是不争的事实，职工的积极性普遍不高，当一天和尚撞一天钟，劳动效率低下，浪费严重，效益流失，制约着企业的发展。长此以往，“国将不国，企将不企”。这决非危言耸听，历史已经证明了这一点。
二、国有企业改制中存在的问题
由于国有企业改制涉及到政府、企业、管理层、职工、金融机构等多个相关主体，并不是一件简单的事情，而且国有企业改制是个新鲜事物，需要不断摸索，不断总结经验，不断发现问题、解决问题。
1、从国有资产的流失来看。主要表现在以下几个方面：一是资产评估组织设置不合理和评估程序不规范，即使是国有资产管理部门委托或聘任的注册会计师等评估人员，也很容易同原企业管理者共同利益而相互勾结损耗国家利益。二是缺乏必要的监督机制，资产评估结果出来之后，对原企业职工和社会公示的广度不够，缺乏透明性。三是底数不实，经营者通过各种手段转移隐匿大量资产，如虚增企业负债，隐匿企业对外债权等。四是无形资产和土地价值没有得到合理评价。当前国有企业改制中，无形资产和土地被严重低估的情况相当普遍，由此造成国有资产的流失，流失金额可能并不低于有形资产。
2、从职工的权益受到侵犯来看。主要表现在：一是部分企业改制程序操作不到位，缺少必要环节。改制方案、职工安置方案、特殊工种认定和工伤残评级等重大事项公开不及时或未经职代会审议通过。二是改制政策得不到很好执行，在就业和报酬等方面采取高压政策，个别企业甚至不执行《劳动法》等法律法规，随意处理职工，加班加点不按有关规定给加班费；个别企业以经济效益不好为由，拖延缴纳职工“三险”、住房公积金等与职工长远利益密切相关的费用，甚至拖延支付经济补偿金等费用。三是基层党组织和工会组织不健全，造成基层党组织的组织涣散，缺乏应有的战斗力；工会组织长期处于瘫痪状态，职工的政治权力被削弱。
三、规范国有企业改制的对策
1、做精做细思想工作，努力创造和谐改制环境。一方面，为了赢得职工的理解和支持，在进入改制程序前，企业必须发挥基层党组织和工会组织的作用，在改制进程中要充分发扬民主，要相信职工，发动群众，层层动员，广泛宣传。要在领导班子、中层干部、支部书记以及技术骨干等不同层次中召开专题会议，广泛宣传改革的意义和政策，有针对性的开展有关解放思想，深化改革的宣传、改制政策法规的宣传和企业光明前途等方面的宣传。另一方面，要依据政策，带着感情做工作。对于职工提出的一些超出政策规定的要求，要以政策为依据，进行合理解释，始终做到带着感情做工作，不管情况多复杂，职工情绪多激动，要始终做到不急不躁、热情接待。
2、严格改制程序，促使企业规范操作。在企业改制过程中严格落实国家关于规范改制操作的有关意见，明确改制企业必须认真遵守企业申请、清产核资、财务审计、资产评估、离任审计、制定方案、联合会审、组织实施等改制操作程序。公开选聘中介机构对改制企业进行财务审计、资产评估、离任审计等，结果及时向职工公开，接受群众监督。同时，国有资产管理部门要切实履行好监督管理职责，选聘职业道德水准高、业务素质强的评估人员。要采取有效措施，加强对评估过程的监督管理，确保评估工作的独立性、公正性和评估结果的真实性、科学性。规范评估组织管理，尽可能不受制于改制企业管理层。重要资产的评估结果要在适度范围内公开，要客观对待对评估结果的各种质询和异议，并进行必要的复核审查。政府国有资产主管部门对评估结果要进行深入全面的核查和核准，核准结果应当向社会公示，防止国有资产的流失。
3、准确适用政策，注重解决实际问题。在政策答复方面，对刚性政策答复必须硬性，不留余地；对弹性政策，有关部门则要协商一致，统一答复口径。在政策执行方面，必须坚持“公开、公正、公平”，准确适用政策，注重解决实际问题。凡是政策有明确规定的，必须一丝一毫不打折扣，做到百分之百兑现。在整个改制过程中，必须严格按国家法律和现行政策办事，不乱开口子、乱批条子。在职工最关心的退休、病退、安置费、补偿金、工伤评残、补发欠款、重组上岗等问题上，坚持做到公开、公正、公平，接受职工监督。同时，企业改制务必彻底到位，不留后遗症，对于处在政策边沿，但群众又十分关注的问题，为了保持大局稳定，需要政府各部门转变职能，协调与企业的关系，尽量降低企业改制的成本；从企业改制的过程看，企业职工的安置，债权债务的处理，生产经营的衔接，离退休职工养老保险费的缴纳等问题需要妥善地解决；从已改制的企业看，改制后必须及时完善法人治理结构，建立新的运行机制，认真按照法律规范运作。这些问题解决难度较大，付出的成本较多，但在改制过程中必须解决到位，不能留下“后遗症”。
4、要加大对借改制之机侵吞国有资产和侵犯职工权益的违法犯罪行为的打击力度。国有企业改制过程中的资产流失状况相当普遍，但真正受到严肃追究的只是少数借改制之机大肆贪污、挪用公款的犯罪分子。多数情况下，由于流失的国有资产并没有直接流失到个人手中，而是由改制后企业继承和使用，甚至改制企业大部分职工都有利可图，有相当的支持面，表面看社会危害性似乎不大，罪与非罪界限也不十分明确，因此很少受到查处和追究。为有效遏制改制企业的资产流失，必须加大打击力度，纪检监察机关、司法机关、行政执法部门都要积极参与监督，既要严厉打击借国企改制之机贪污、挪用国有资产的犯罪分子，也要重视打击各种钻法律空子，通过各种隐蔽手段侵吞国有资产的违法违纪行为，最终保证国有企业改制的顺利进行。