公开论文范文

公开论文范文第1篇

我国实行公开审判制度，庭审公开是公开审判的一个重要环节，庭审公开是指对于依法公开审理的案件，公众可以依法进入法庭进行旁听或者由媒体通过庭审视频、直播录播、文字报道等方式报道庭审实况。20__年12月，最高人民法院公布了《关于司法公开的六项规定》，其中一项“庭审公开”明确要求：建立健全有序开放、有效管理的旁听和报道庭审的规则，消除公众和媒体知情监督的障碍。

庭审公开是实行司法民主的一个重要方面，庭审公开使法院审判活动融入公众的参与并置于公众的监督之下，更好地促进司法公开、公正；庭审公开在有效提高法院审判质量的同时，更是宣传法律和发挥法的教育作用的有效手段，有利于增长公众的法律知识、提高公众的法律意识和法制观念，从而更好地促进法律的遵守和实 施。

贝卡利亚于十八世纪中后期提出审判公开原则，最先以立法形式体现审判公开原则的是美国，美国在《美利坚合众国宪法》中规定：“在一切刑事诉讼中，被告有权享有：由犯罪发生地的州和地区的公开陪审团予以迅速和公开的审理。”到十九世纪，法国、德国、日本等国都相继实行这一原则，从贝拉利亚最早提出审判公开这一原则到主要西方国家将这一原则规定在各国的立法中，大约用了一百年左右的时间。到二十世纪前半叶，公开审判原则已经逐渐被各国所接受，经历了第二次世界大战法西斯主义的横行，诉讼民主受到恣意践踏，从反面昭示世人，公开审判是何等的重要。二战结束后，审判公开引起联合国的高度重视，联合国大会于1948年通过了《世界人权宣言》，其第十条规定：“人人完全平等地有权由一个独立而无偏倚的法庭进行公正和公开的审讯，以确定他的权利和义务并判定对他提出的任何刑事指控。”联合国大会后于1966年通过《公民权利和政治权利国际公约》，该公约第14条第1款再次确认和明确界定公开审判这一原则，即“所有的人在法庭上和裁判面前一律平等。在判定时对提出的任何刑事指控或他在一件诉讼案中的权利和义务时，人人有资格由一个依法设立的合格的、独立的和无偏倚的法庭进行公正和公开的审讯。”该款还规定不公开审理的应限于以下五种情形：由于民主社会中的道德的、公共秩序的或国家安全的理由，或者当诉讼当事人的私生活的利益有此需要时，或在特殊情况下法庭认为公开审判会损害司法利益因而严格需要的限度下，可不使记者和公众出席全部或者部分审判；但对刑事案件或法律诉讼的任何判决应公开宣布，除非少年的利益另有要求或者诉讼系有关对儿童的监护权问题的婚姻争端。至此，公开审判原则在国际社会得以确立。

西方各主要国家几乎都规定了公开审判原则，并配之以不公开审判的情形，综合西方各主要国家的立法规定，不公开审判的情形主要包括：为了保护国家秘密、保护当事人隐私和保护未成年人利益不予公开；有关性犯罪的案件；公开审判会危害社会秩序和道德风俗等，在这些情况下，审判部分或者全部不予公开。

在我国，除了法律规定的不公开审理的案件以外，都应当公开审理，具体规定如下：《中华人民共和国刑事诉讼法》第十一条规定：“人民法院审判案件，除本法另有规定的以外，一律公开进行。被告人有权获得辩护，人民法院有义务保证被告人获得辩护。”第一百五十二条：“人民法院审判第一审案件应当公开进行。但是有关国家秘密或者个人隐私的案件，不公开审理。十四岁以上不满十六岁未成年人犯罪的案件，一律不公开审理。十六岁以上不满十八岁未成年人犯罪的案件，一般也不公开审理。对于不公开审理的案件，应当当庭宣布不公开审理的理由。”《中华人民共和国民事诉讼法》第十条规定：“人民法院审理民事案件，依照法律规定实行合议、回避、公开审判和两审终审制度。”第一百二十条：“人民法院审理民事案件，除涉及国家秘密、个人隐私或者法律另有规定的以外，应当公开进行。离婚案件，涉及商业秘密的案件，当事人申请不公开审理的，可以不公开审理。”《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，依法实行合议、回避、公开审判和两审终审制度。”第四十五条：“人民法院公开审理行政案件，但涉及国家秘密、个人隐私和法律另有规定的除外。”

随着司法改革的推进，我国正掀起一股庭审公开的浪潮，各地纷纷以提高庭审质量和推进审判公开为重点，公开庭审活动，新闻媒体不仅文章报道庭审情况，甚至将庭审实况搬上电视和网络，社会公众更是纷纷涌进法庭积极旁听。那么，目前我国的庭审公开情况和公开效果如何呢？

笔者认为，一方面，我国目前的庭审公开制度并不能从根本上实现审判独立，中国并不接受三权分立思想而是坚持人民权力不可分割的统一性，因此建立了民主集中制的人民代表大会制度，人民法院须由同级人民代表大会产生，对其负责，向其报告工作并受其监督。由于权力的分工是客观要求，审判独立也成了我国宪法原则和诉讼法原则，但我国的审判独立与西方的不同，它强调人民法院作为一个整体根据民主集中制原则从事司法审判活动，而不包括作为司法独立核心的实质独立，也不包括内部独立、身份独立。一般称我国的审判独立为“法院独立”，这与集体独立也不同。由于党的领导地位、人民代表大会的权务

机关地位、各级法院的人事、财政等又实际控制在各级行政机关手里，法院独立也未能得到保障；另一方面，当前的庭审公开有时在一定程度上影响了法官独立客观审判，尤其是电视、网络直播和报纸报道等新闻媒体对案件情况的报道，更是在一定程度上影响了法官独立客观审判。一方面，庭审直播万众瞩目，此前新闻媒体也多会予以广泛报道，这无疑会对法官造成很大的心理压力。另一方面，我国的新闻媒体被认为是党和政府的“喉舌”和“工具”，有浓厚的官方色彩，不少群众认为传媒发表的意见是代表党和政府的，新闻媒体对案件的报道又经常导致高层领导的批示，电视直播的案件有的是具有较大影响的案件，直播前多已经过报纸等传媒广泛报道，自然更容易引起党委和政府的关注甚至介入。

为了更好地发挥庭审公开的积极作用，真正通过庭审公开实现司法公正，笔者认为需要从以下几方面入手：

首先，应当推进政治体制改革，理顺法院与党委、人大、政府的关系，赋予法院独立的司法审判权，并能够充分行使独立审判权，而不受党委、人大、政府等机关的影响和干预。另外，就司法体制自身而言，要在提高法官的任职条件和职务保障，以及推行法官选任制的基础上强化合议庭和法官职责，消除法院系统内部对独立审判的干预，正做到法官独立、依法审判。

其次，建立新闻媒体报道行为规范制度，禁止新闻媒体对未审结案件评说的规则，新闻媒体对未审结的案件只应做客观全面的报道而不应作评义、下结论，新闻监督应主要监督法官是否有腐败行为而不是代替法官审判案件。建议庭审直播等新闻媒体报道庭审情况，不要搞成“一阵风”，在未成熟之前不要全面铺开，而应谨慎使用，尽早总结经验教训，颁布较明确的法规对直播的发动、次数、时间、案件选择、证人保护等作出科学规定，以求限制、缩小直播的弊端，而充分发挥其优点。另外，出了对新闻媒体报道行为予以规范外，也要对自然人旁听行为作出规范，法院要注意维持旁听秩序保证法庭审理顺利进行，同时，确保非经法庭允许旁听人不得录音、录像或者拍照，对于旁听人影响法庭秩序的行为依法予以制止，直至责令退出法庭。

再次，庭审公开要严格按照法律规定进行。一方面，依法可以公开审理的案件，要按照法定程序进行，尤其是新闻媒体对庭审进行报道和直播等宣传，应当事先征得法院同意，事先未经法院同意，法院有权拒绝新闻媒体的报道或者直播。对于自然人旁听，可以采取实名登记的方式，旁听人持身份证旁听，确保旁听人身份信息明确，以便于规范旁听人行为以及追究相关责任。另一方面，对于依法不予公开审理的案件，则不应当公开开庭审理，不能允许新闻媒体报道或者直播，也不能够允许旁听，注意对当事人相关信息的保密。

最后，法院应当客观中立裁判案件，不能因为庭审公开造成的社会舆论，而影响对案件的裁判结果。因为公开审理，尤其是新闻媒体对相关案件进行报道后，案件在社会上可能引起舆论关注，此时，法官容易受舆论影响或者迫于舆论压力，失去独立客观判断，最终导致裁判结果迎合社会舆论倾向。公开庭审的目的是进行普法宣传、监督法院工作、提高法院工作效率，但绝不是为了让舆论来告诉法官该如何裁判，案件的审理结果，应当由法官根据事实和法律作出独立客观的判断。因此，庭审公开的同时，法官应当保持客观中立，不要受舆论影响，同时可以通过立法方式，规范新闻媒体对案件报道及评论行为，确保新闻媒体客观报道案件情况，对于案件处理结果的评论应当客观公正，不得有倾向性，禁止媒体对于尚未裁判的案件发表裁判建议，否则有关主管部门应当对其予以处罚。

公开论文范文第2篇

改革开放初期，在传统计划经济体制的惯性思维下，中国未曾摆脱“威权行政”桎梏的束缚，国家的触角延伸至社会和个人生活的方方面面，公民更多的是作为国家活动的对象或客体而存在，由于公民法律意义上主体地位与独立利益的缺失，普遍、有效的公众参与在中国几乎没有生存和发展的空间。随着20世纪90年代国家经济政策与制度理念的变革、国民经济的不断发展以及民主化进程的加速，中国社会结构开始经历深刻且意义深远的“社会主体结构由一元化—多元化”[2]“社会关系结构由身份社会—契约社会”[3]的变迁，开始摒弃传统的单方性行政管理的做法，鼓励、倡导个人和组织积极参与国家的立法、行政等活动，“协商行政”、“民主治理”的现代治国理念开始在萌芽、扎根。

1996年的《行政处罚法》[4]和2003年的《行政许可法》、1997年的《价格法》、2000年的《立法法》和2001年国务院制定的《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》，以及1989年的《城市居民委员会组织法》和1998年的《村民委员会组织法》都在不同的制度层面上彰显着公众参与精神。这些法律以及其他有关公众参与的法律规范共同构成了中国有关公众参与的整体性制度框架。[5]在这些公众参与法律制度的指引与推动下，公众参与的民主实践在中国蓬勃兴起。

一个尴尬的事实是，至少在行政机关看来，公众参与意味着会增加财政开支，损及行政效率，于是行政机关总是千方百计地推脱公众参与，尤其对那些思想浓重以及习惯于“暗箱操作”的官员来说，公众参与更是意味着一束阳光，会将他们在黑暗中秘密进行的不法勾当暴露殆尽。因此，如果相应法律规范没有明确规定公众参与，他们会对公众提出的有关参与申请，以没有明确法律依据为由百般推脱；即便有关法律明确规定了行政机关负有保障公众参与的义务，他们迫于法律的硬性约束，无奈之下在形式上允许相对人参与，但对相对人提出的意见、提交的证据或听证会中所形成的听证笔录却置之不理，仍然根据他们先前掌握的有关事实、证据以及价值观念的预设来作出行政决定，从而导致公众参与的虚置和形式化。如此一来，公众参与作为相对人极其重要的程序性权力，更像是一种“泡沫权利”，在参与行政活动之前及参与过程中极其美丽诱人，但一旦行政过程结束就会像泡沫破灭后飘散在空气中化为虚无，仅留下一段美好的回忆与联想罢了。行政机关与公众二者间信息的不对称占有，作为影响公众参与有效性的一个基础性因素，客观上呼唤政府信息公开法律制度的确立与建构，以实现行政机关与公众间信息占有的平衡，保障公众参与实现其预期的价值与理念。

然而客观地说，在《政府信息公开条例》颁布之前，中国确实已经出现政务公开[6]的若干规定与实践：在立法机关方面，有1988年的《全国人大常委会新闻会工作规则》以及1989年《全国人民代表大会议事规则》等有关公开的规定；在行政机关方面，1999年公安部《关于在全国公安机关普遍实行警务公开制度的通知》92000年国家税务总局《关于在全国税务系统进一步实行文明办税“八公开”的通知》，2000年国家工商总局了《关于在全国工商行政管理系统深入推行政务公开制度的通知》等；在检察机关方面，1998年最高人民检察院了《关于在全国检察机关实行“检务公开”的决定》；同时，2000年12月中共中央办公厅、国务院办公厅也专门了《关于在全国乡镇机关全面推行政务公开的通知》，2005年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅又了《关于进一步推行政务公开的意见》等有关政务公开的规定。[7]但是政府信息公开与政务公开有所区别，全国亦缺少一部统一、完整规定政府信息公开的法律规范，有关政务公开的规定多为部门规章或地方政府规章，法律效力低且过于分散，公众参与仍然面临着缺少政府信息公开法律制度所提供的政府信息服务与支持的制度性瓶颈。在这样的现实背景下，统一规范有关政府信息公开的行政法规—《公开条例》作为一个对公众参与现实困境与迫切需要的回应于2007年正式颁布了。

二、互联网与政府信息公开—便捷与安全的逻辑考量

在现代网络社会中，同传统的信息传播途径相比，网络作为新兴的信息处理与信息传播途径，以其“开放性、共享性、交互性、动态性和传递数据快、覆盖面广等特征”[8]逐渐成为一般民众与国家工作人员日常工作与生活不可或缺的信息武器。与此同时，政府也在顺应着社会网络化与信息化的潮流，逐步推进电子政务建设，“根据最新数据，目前我国各级政府网站的拥有率已经高达86.2%，96％的国务院部门、97％的省级政府、96.7％的地市级政府、87％的县级政府拥有了自己的网站”，[9]在计算机网络的巨大推动与影响下，传统的商业交易活动与政府管理活动都有了新的面貌与气象，“电子商务”、“电子政务”已在世界各地蔚然成风。

在过去，由于在政府信息公开方面存在着国家机关间的部门分割，束缚了机关间信息的共享，并容易造成信息资源设施的重复建设，于是在现实中，一些国家机关已经尝试着进行部门间信息共享和交流，通过整合相关资源，提升对公众的信息服务水平，推进跨部门合作。尤其对与公众联系密切，其行政活动对公众的权利义务影响也更为直接的行政机关而言，行政机关及它们之间推进使用互联网，为公众参与行政过程提供更多的便捷，提升政府信息公开服务，也慢慢成为网络信息社会的政府加强自身信息化建设的内在要求。互联网为政府信息公开提供便捷、有效的技术式支撑：对属于《公开条例》第9、10、11和12条所规定的政府主动公开的政府信息范围，在采用传统的政府公报、报刊、电视、广播等方式外，使用网络的方式公开该类政府信息也使得政府信息公开更加便捷、覆盖面广且持续时间久远（只要相关网站存在且未遭破坏，相关的政府信息就会存续持久。网络社会中政府公报、报刊的辐射力逐渐减弱，电视、广播更加注重政府信息公开的即时性报道，持续性影响力不足）；对属于《公开条例》第13条所规定的依申请公开的政府信息范围，除电话、信件等传统方式申请外，相对人使用电子邮件等网络方式申请政府信息公开也更加经济与便捷，网络为相对人申请政府信息公开提供了多元化及便捷的选择；还有一个现实的公众参与实践中广泛存在的难题是，许多民众不知晓获取相关政府部门政府信息的具体途径，如联系电话、通信地址、电子信箱等，网络也为这种难题提供了便捷、有效的解决方式，现实生活中流行的“有问题百度一下”，“有问题google一下”，通过互联网中的百度或google等网络搜索网站即可方便获取相关政府信息公开的具体途径。

然而对虚拟计算机网络潜在风险的预估与判断也在时时提醒着敏感的人们：随着网络化、信息化社会的到来，特别是政府机关网络化计算机系统的大规模建立、部门信息基础设施之间及其与国家其他关键信息基础设施之间的进一步融合与交流、公众对网络信息化依赖程度的进一步增强以及民间对政府电子政务建设的更高期待，政府计算机网络面临的各种风险也越来越多，随之而来的政府系统的计算机网络安全问题日益受到关注。于是，一个更为理性的做法似乎是：电子政务建设一方面要扩大网络化政府信息公开的范围，提高透明度和开放力度，保障公民的知情权与参与权，另一方面又要时刻做好各种风险防范与预警工作，警惕并采取切实措施制止对各种政府计算机网络的非法入侵和恶意攻击。部分由于病毒、黑客等人为的有意识破坏，部分由于计算机操作者自身的疏忽过失以及计算机网络软件可能存在的安全漏洞，使得病毒、黑客、国外情报系统等不法攻击有机可乘，政府计算机系统所面临的病毒、黑客等威胁将变得更加严峻和危害巨大。病毒、黑客等在破坏信息基础设施的同时，也将导致信息基础设施与信息基础设施之间的灾难性连锁反应，极大地增加造成信息基础设施瘫痪的“多米诺”骨牌效应以及导致政府计算机所保存的重要的秘密政府信息和属于公开范围的政府信息永久丢失与毁损的危险。病毒、黑客或者会侵入政府计算机网络系统，修改政府信息，使公开的政府信息失真，从而可能会给依赖政府信息的公信力作出相关决定或决策的相对人和其他国家机关造成不可弥补的重大损失；或者会侵入政府计算机网络系统，一些违法的不相关信息或广告，影响网络的正常运行；或者直接破坏整个政府计算机网络系统，使其彻底瘫痪，根本无法运作。于是，互联网在给政府信息公开带来便捷的同时，也带来了信息安全的隐患与威胁，如何既能利用互联网的便捷，又能保证政府计算机网络的信息安全，依然是互联网时代政府信息公开的一个基础性课题。

三、互联网时代的公众参与—形式意义与实质意义的融合

无论是2003年的孙志刚案件，2007年的厦门停建PX石化项目事件，还是新近发生的“躲猫猫”案等一些影响巨大且推动中国民主法治进程的事件，似乎都在诉说着这样一个现象：事件发生后，网络与报纸等媒介第一时间进行了热烈讨论或者报道，将事件抛向社会与公众，形塑着事件的公众影响力与知名度，然后大学的专家学者及其他公共知识分子借助这些媒介或者通过其他场合发表自己的独立意见，提供专业化的智识支持来进行配合式的呐喊，这两种力量结合在一起，便给官方造成了巨大的社会压力与舆论负担，迫使官方需要进一步审视并不断修正着自己的行为，这样便有意无意地形成了社会自下而上影响并推动国家相关的决策或制度的变革与进步。“随着互联网逐步发展，信息交流的扩展，人民的参与意识，特别是对政府的监督和诉求会越来越多。”[10]在中国的民主法治进程中，网络以其特有的虚拟性和广泛的普及性正在成为不可替代的制度进步的助推器，也给公民提供了另一种途径与国家进行非面对面式的互动，网络已经成为新兴而且影响巨大的公众参与方式，以自身特有的方式在推动着公民社会的孕育。

互联网作为新兴的交流沟通工具，给公众参与带来了更加多元化的方式选择，除了传统的面对面、书信式的交流外，互联网上的电子邮件、网络论坛等“中介式互动”[11]方式也成了公众参与的新兴方式，而且相对于传统方式，网络的虚拟性以及参与主体的匿名有其自身独特的优势，因某些原因在传统公众参与方式下不敢或不能表达的独立意见与言论，可借助虚拟网络平台反映至行政机关，给行政决策或行政决定提供更为多样化的选择空间。当然网络的虚拟性以及参与主体匿名的优势同时也可能意味着是它的劣势，正是由于虚拟，正是由于匿名，也极有可能导致行政机关对公众意见的不予理睬，导致相应意见的回应或反馈的缺乏，于是公众对行政参与的满心欢喜与极大热情极有可能被行政机关的冷漠与无情所亵读，网络化的公众参与也可能仅仅是一种摆设而已。因此，建立某种形式的网络意见的回应和反馈机制以及相应的监督制度则应该是网络化公众参与的必要制度铺垫与逻辑前奏。不管怎样，在网络化、信息化已经成为不可阻挡的世界发展潮流时，加快电子政务（或称电子政府）建设也成了网络化时代背景下政府的一项重要的公共职责。当今世界已经掀起电子政府立法的浪潮，美国、芬兰、澳大利亚、欧盟等都已经制定了统一的、专门的电子政府法，有些国家虽没有制定专门的电子政府法，但通过制定许多相关单行法律或者通过修改行政程序法，也为电子政务扫清法律障碍。[12]

然而，本文在探讨互联网与公众参与时，其着眼点并不仅仅在于分析互联网作为公众参与的一种形式以及两者之间形式意义上的联系，还试图通过首先分析政府信息公开与公众参与之间的密切联系，并借助政府信息公开这一沟通媒介或者桥梁来进一步分析互联网与公众参与在更深层次意义上的微妙关系—网络提供了政府信息公开的便捷，而政府信息公开又是保证公众参与有效性的制度基石，于是基于政府信息公开的媒介，新兴的网络也在另一个实质意义的层面上促进了公众参与有效性的实现。

在中国公众参与图景的解读与分析中，已经看到了蓬勃发展的公众参与民主实践，也看到了公众参与的另一尴尬面—公众参与的虚置与形式化。作为对行政法传统模式的“传送带理论”[13]危机的一种回应以及对宪法上人民原则的坚守，目前“一个日益增长的趋势是，行政法的功能不再是保障私人自，而是代之以提供一个政治过程，从而确保在行政程序中广大受影响的利益得到公平的代表。”[14]行政过程更多地被视为是一个政治过程，是对各个不同利益的平衡与调和，通过各个与行政活动有利害关系的主体对行政过程的有效参与，来增加行政行为的公信力与可接受性，寻求行政过程与结果的合法性支撑。如前所述，中国的多个法律文件对公众参与行政立法、行政决策与行政决定过程作了明文规定的法律保障，遗憾的是“虽然在规则层面上存在多种民意表达可能性，但在现实中，信息的不对称占有，利益组织化的不均衡，程序公正的缺位，回应和规则机制的虚无，都构成真实、有效民意表达的障碍。”[15]在行政过程中，行政机关和行政相对人之间，尤其是和分散的未经组织化的相对人之间存在着信息占有的不对称，双方信息量不平等，何以能保证双方对最后行政决定的影响亦是平等的？特别是那些专业性、技术性强的行政活动，相应信息的缺少即意味着话语权的丧失。在有行政机关、行政机关的管制团体和分散的未组织化的利益代表三者参与的行政过程中，信息同样起了关键性的作用，“受管制的利益在行政决定的所有阶段都有优势，因为行政机关最终作出决定所必须依赖的信息，在很大程度上来自管制团体”，[16]同时在行政机关对管制团体长期的行政管理中，它们易于形成一定程度上的利益同盟，导致行政机关被管制团体所俘获，形成“管制俘获”，于是一般的、未经组织化的以及信息占有量少的公众在整个三者参与的行政过程中的“花瓶地位”不可避免。行政机关在履行公务职责过程中制作信息以及向其他个人和组织获取信息，它们是社会中最主要的信息拥有者，行政机关基于纳税人的钱所制作和获取的信息属于公共物品，这种公共物品除法律规定必须保密外，都应向全社会公开，否则不仅与政府信息的“公共性”相违背，公众参与的有效性也难以保障。缺少政府信息公开法律制度对公众参与的基础性支撑，公众参与的现实困境似乎是一个死胡同，始终无法绕出来。作为解决公众参与有效性现实困境的一个可行性出路，政府信息公开法律制度的建构似乎也在暗示着公众参与的春天的到来，尽管真正保证公众参与的有效性还需要其他相关制度的配合与支持。

前已述及，互联网对于政府信息公开的便捷，既有行政机关公布相应政府信息方面的便捷，亦有行政相对人申请获取政府信息方面的便捷。尽管我们或许还未充分意识到网络对政府信息公开制度的潜在革命性影响，但是在网络越来越普及的今天，电子化、网络化政府信息的及时便捷的获得，弥补了政府信息公开申请传统方式的不足，给公众配备了强有力的“信息武器”，一定程度上实现了行政过程中行政机关与行政相对人至少在某个具体行政决定所涉及的相关信息方面尽可能的均衡，增强了公众在行政过程中与行政机关辩论、谈判与协商的筹码，给公众参与的有效性提供了强有力的“信息支撑”。在一定意义上，或许正是新兴的网络使政府信息公开制度价值更加现实与真实。在承认政府信息公开制度是保障公众参与实质有效性的必要基础的前提下，网络亦使得这一制度基础更为稳固与扎实。

【论文关键词】政府信息公开公众参与互联网

【论文摘要】随着5月1日《政府信息公开条例》的正式实施，中国现实中方兴未艾的公众参与实践或许会藉此获得强有力的制度性支撑，同时，一个必须正视的事实是，当今世界的信息化与网络化程度不断提高。在互联网时代背景下，对“互联网—政府信息公开—公众参与”三者之间的关系进行一番尝试性解读，或许会有特殊的意义。

注释：

[1]有关具体的政府信息公开与公众参与的紧密关系参见本文第四部分的分析。

[2]张树义：《中国社会结构变迁的法学透视》，中国政法大学出版社2002年版，第17页。

[3]张树义：《中国社会结构变迁的法学透视》，中国政法大学出版社2002年版，第122页。

[4]《行政处罚法》在中国首次引入了听证制度，尽管在听证的范围、启动程序、听证笔录的效力等方面与后来的《行政许可法》相比存在着些许的不尽如人意，但《行政处罚法》明文规定公众有权参与到行政机关的具体行政行为在中国法治进程中依然不失为是一个巨大的突破。

[5]有关公众参与制度规范的更具体详细介绍，见姜明安：《公众参与与行政法治》，载《中国法学》2004年第2期。

[6]有关政务公开与政府信息公开的区别，可参见张明杰：《开放的政府：政府信息公开法律制度研究》，中国政法大学出版社2003年版，第198页。

[7]同时也有一些非专门规定政务公开但对此有所涉及的法律文件，如《档案法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《立法法》、《行政许可法》、《保守国家秘密法》等法律，同时中国的《入世议定书》也有相关公开的规定。另外一个值得关注的现象是，自2002年广州市出台了中国第一个专门针对政府信息公开的地方政府规章—《广州市政府信息公开规定》后，上海市、北京市、杭州市等地也相继出台了相应的地方政府规章。

[8]李步云主编：《信息公开制度研究》，湖南大学出版社2002年版，第35页。

[9]莫于川、林鸿潮：《信息公开地方准备不足—从苏闽川滇数省考察看＜政府信息公开条例＞》，载《中国改革》2008年第6期。

公开论文范文第3篇

[摘要]：

在汶川地震事件中，政府信息公开以及新闻的开放管理政策产生了壮观的传播效用，由此，中国新闻公开性的转向亦成为可能。近年来，中国在实施信息公开公共政策方面，走过的是曲折而不确定的历程；个案的经验表明：信息公开不仅仅是思想解放，更关系到社会稳定。汶川地震中最可宝贵的传播学遗产，是关于新闻传播的异乎寻常的开放政策，它超出了形式意义上的政府信息公开，而具有了政治文明的本质和里程碑式的意义。与以上主旨相关，论文亦总结了信息公开的“汶川经验”，并尝试提出了关于社会稳定的传播模式假说。

Abstract：DuringtheeventofWenchuanearthquake,theopenpolicyofgovernmentalinformationandjournalisticmanagementhasproducedgrandcommunicationeffect.Therefore,thedirectionchangingoftheopennessofjournalisminChinahasbecomepossible.Theseyears,Chinahascomethroughadeviousandindefinitewayinthecourseoffreedomofinformationinpublicpolicy;andthecaseexperiencehasshownthatfreedomofinformationwasnotonlyEmancipationofthemind,butalsorelatedtoastablesociety.ThemostpreciouscommunicationlegacyinWenchuanearthquakeistheintriguinglyunusualopenpolicyinjournalisticcommunication,whichhasbeenbeyondthefreedomofgovernmentalinformationinname,butprocessingtheessenceofpoliticalcivilizationandmeaningofamilestone.Connectedtothesubjectabove,thisstudyhasconcludedtheWenchuanExperienceaboutfreedomofinformation,andtriedtoproposeahypothesisofcommunicationmodeaboutsocialsteadiness.

Keywords:Wenchuanearthquake;freedomofinformation;opennessofjournalism

作为人类生活中一场罕见的灾难，汶川地震给我们带来巨大伤害，但同时也必然会带来对灾难的反思，及学术思想的遗产——自然科学家、社会科学家都可以从中寻求到宝贵的启迪。新闻传播，也不例外。

震灾所留下的最重要的传播学遗产，当属信息公开所引发的政治、社会、文化影响。

一、公开带来了什么

信息公开是一个悠久的、全球性的话题。在新闻学、法学的知识谱系中，信息公开已是公理和法则，但是在中国并非一直如此。在这一点上，我们曾有过太多教训——比如SARS期间，因为对信息正当传播的禁令，导致了天灾转化为人祸，甚至酿成社会危机和国家形象危机。学人和常人自然可以看到这一点：信息不公开，其弊猛于灾害。在SARS危机的第一周，我本人亦提出过“流言止于公开”的口号。[1]不过某些不甚贤明的管理部门一向是后知后觉，直到一个多月后，才确立了SARS危机的信息公开制度。那时，大乱已经形成；作为政府职能部门，当时的卫生部亦因隐瞒疫情成为千夫所指。幸而，在后来的松花江污染、禽流感之类事件中，政府开始逐渐汲取教训，尝试顺应信息公开的科学法则，较之以往也更能遏制流言与动乱。

这次的汶川地震报道，央视、四川台以及其他一些中国主流媒体的直播、特写，成为震后全国人民获取准确信息的最好渠道。国人因此感受到了信息公开透明的伟力，与此同时，信息公开也推动了抗震救灾的开展，也减少了谣言的滋生。这一切，自然都可喜可贺。

在信息公开方面，这次的救灾报道算不得是历史的第一次，因为之前毕竟有SARS之类的先例可循了；如果探寻其特殊价值，那是在主动性上——与SARS不同，此次的新闻报道与信息公开，不是因为遭受重大挫折而被迫施行的。

但是同时，我们也要注意到其间一个意味深长的事实——此次信息的公开也并非发生在第一时间。地震发生之后，有人做了搜索，只有凤凰台在播《中国四川发生大地震》的时事连线；大陆的电视台，竟然没有一家播报地震的新闻；上网查询，连国外的网络上都了这个消息，而我们自己的官方网络上仍然没有信息。在那个第一时间，我们的新闻媒体延续了审查与自我审查的好习惯：遇到灾难，都是要有上级批示之后才能报道。这里，我是要说明：信息公开的法则在中国，即使在传媒的管理者那里，也远远没有深入人心。好在，在不长时间的迟钝和迟疑之后，终于管理层和媒体顺应了民意，新闻报道勇敢地冲破了。接下来就是全世界都难以忘怀的新闻场面：几乎我们知道的所有媒体都向灾区派出了记者，几乎所有重要的灾区场景都被报道。

于是后来，媒体的正面作用，使得宣传管理部门完全认同了这种思想解放。其结果，大家都看到了，那就是，全国人民都感受到了新闻工作者的专业热诚，目睹了党和国家领导人的爱民情怀，也因此得以奉献出浩荡的赈灾博爱；那就是，在信息公开之下，如此大灾，却没有流言盛行，自然，也没有任何政治想象中的动乱。

这里，我要强调的是，信息公开不仅仅是思想解放，从根本上说，更是社会稳定。在SRAS期间,可以很清楚地看到,流言的形成曾经造成了多大的恐慌，给政府形象带来多大的负面影响。信息公开，并不是为了添乱，而是为了帮忙；不是为了妨碍和限制政权，而是促进政权的科学运转；不是授权于他者，而是真诚地服务于大众、取信于民。汶川地震，由于有了充分的信息公开，政府能够高效完成自己的职责，取得来自全社会和国际社会的救援；由于有了充分的信息公开，人们保持了对政府的高度信任。

二、在公开性走向的相反处

中国的《政府信息公开条例》是中国传播史上的一件大事。从去年4月出台，到2008年5月1日正式实施，在长达一年的实施准备期中，各级政府加紧行动，信息公开的步伐越来越大。不过，在中国的国情下，信息公开仍然是一个艰难的事业。条例的正式实施，不过是一个漫长征途的起跑线。譬如，某些部门在援引《条例》解释自己信息公开的不充分时，常用很多限定词——例如，在“适当的时机”、“适当的范围”、“一定的条件下”可以公开信息。于是，连如何理解信息公开的条件都成了难解的学术问题，草根大众又何能享受到法令的阳光普照？

当然，我们可以特意去寻找乐观的一面，譬如在今年春节前雪灾事件中，公安、交通等部门及时启动“抗击雨雪灾害信息协调机制”，每天召开新闻会介绍最新道路交通情况，广东省等一些地方的应急办利用气象短信平台，发送了几千万条交通提示短信。这些举措，是政府信息公开的有益实践。

我们也可以特意在乐观表现中去寻找不乐观的一面，譬如在汶川地震之初，中国新闻的迟钝和迟疑；汶川地震之前，当地地震管理部门对地震预警信息公开的不力;汶川地震之后，部分地区的新闻管制曾经对地震事件中的所谓“负面新闻”过滤甚严，诸如此类。

尽管该事件中一切新闻传播的不足都在后来的进程中得到了匡正，并且最终呈现了中国传播史上的最重要的悲喜剧，但是，若非自然灾害如此猛恶，我们的灵魂受到如此惊悚，谁又能说，传媒信息公开的卓越表现就是必然的结果？

关于这一点，我们来观察一个发生在震灾前仅仅一个多月的案例：阜阳病毒事件。2008年3月上旬开始，阜阳市几家医院陆续收治了以发热伴口腔、手、足、臀部皮疹为主的疾病患者，少数伴有脑、心、肺严重损害。3月27日，第一例患儿死亡；3月29日，阜阳市人民医院将情况上报阜阳市卫生局、市疾控中心；3月31日，阜阳市卫生局上报安徽省卫生厅。4月15日，安徽省卫生厅向卫生部求援。直到此时，当地政府才在本地媒体上公开了关于此病的简短含混的信息。到16日时，阜阳已有10例同类患儿死亡事件发生，全城陷入了恐慌和混乱，而此时，仍然缺乏可靠的官方消息。于是，在这一个多月的时间里，关于“怪病”夺取儿童生命的传言，在阜阳乃至全国大量传播，死亡人数也有了各种不同的恐怖说法。“百度贴吧”里出现了“阜阳儿童突然死亡那么多为什么不公布？”的帖子。有人称这种病是“小儿非典”，有人称是“人禽流感”，还有人说是“口蹄疫”，也有人说是“手足口病”等等，不一而足。家长们不敢带着孩子上街。有的家长开始把孩子疏散到了外地。与此同时，板蓝根、巴士消毒液等相关的药品都涨价了。

面对“谣言”，当地政府的信息公开表现的如何呢？当地的日报、晚报、电台以及电视台4月15日发出《市医院儿科专家就出现呼吸道疾病问题答记者问》和《有关人士就近期阜城出现呼吸道感染症状较重患儿问题答记者问》。两份“答记者问”，目的是对社会上传言进行“辟谣”。第二份“答记者问”称，最近有“几例”呼吸道感染症状的患儿已死亡。但与前几年比较，发病水平并没增高。官方表示，“经疾控中心专家流行病学调查，表明这几例病没有相互传染联系，至今未发现类似症状的患者，据调查，与过去3年此类疾病全市的发病、死亡水平相比，没有特殊性”。这里，官方回应的是“呼吸道疾病”，通篇不提手足口病，但同时大量出现在幼儿园门口的官方宣传单，内容却是“怎样预防手足口病”。这种混乱和模糊的“信息披露”，似乎是怕引起百姓不必要的恐慌，但是事实上，却引起了更大的社会紊乱和更多的谣传，更重要的是，引发了社会公众对政府的不信任。

在距离今天不太遥远的非典之后，卫生部已经专门了《关于法定报告传染病疫情和突发公共卫生事件信息方案》；而阜阳病毒事件这起悲剧，则发生在国务院颁布的《政府信息公开条例》试行几近一年之际，及汶川地震的前夕。在这个如今仍然近在眼前的事件中，地方政府对信息公开的拒绝，依然如此顽固、如此毫无顾忌。

三、当历史成为定律

在中国，由于违背信息公开法则并加深社会危机的案例几乎遵循着同样的“五段论”：危机事件——信息不公开——流言或谣言滋生——社会动乱、骚乱与不安定——公众对政府公信力的质疑。在阜阳病毒事件中，国家卫生系统和阜阳政府对信息公开法则的违背，几乎重蹈了SARS时期经由不当的传播控制所致的社会动乱的全过程。

是的，从某些案例看来，我们的确已经从以往的危机中汲取了信息公开的某些教训，但是从另一些案例看来，这种汲取的力量看上去仍然有限；并且，更重要的是，公众仍不确定，在哪些时候我们能够做到信息公开，而在哪些时候我们做不到。这种不确定性，才是一个开放社会的根本之敌。

美国学者奥尔伯特（Allport,G.W.）、波斯特曼（Postman,L.）及其后来的研究者曾提出一个关于流言传播的基本假设：R≈I×a／c。其中，R指流言（Rumor）的泛滥程度，i指传闻对传谣者的重要程度（importance），a指传闻的模棱度（ambiguity），c指公众对传闻的批判能力（criticalability），即：公众越认为重要的讯息，越感到模棱不清的讯息，传播得越快越广；而公众的批判能力越强，则传闻的传播量越少。[2]

考虑到在任何重大政治、民生事件中，几乎所有的传闻对于公众利益而言均极为重要（i），而由于信息不对称、媒介素养不足等原因，公众对传闻的批判能力（c）亦不可能很高，此时，如果信息不能公开，各种传闻即会日渐暧昧和模糊（a），因此，信息不公开的政策对于流言泛滥的推动力是极大的。

进一步的说，如果以社会的稳定（Stability）为分析框架，我们还可以从社会传播学的视角作如下推论：在危机事件中，社会的和谐稳定固然与其政府或部门的治理水平（Governance）相关，但是信息的公开性(Openness)也必然与之利害攸关——毕竟，公开性关系到社会恐慌中的人心的安定；考虑到任何国家或族群中的政治文化传统对公众心理的预设是不同的，因此，政府在言行的公信力(Credibility)方面的水准亦当是主要的历史考量维度；与以上因素相反的则是危机（Crisis）的程度。

此一假设，如以数学模式表达，则为：S≈G×O×C/Cri.。

如此之表达，并不是作者的想当然的创造，而是层层累积的危机事件案例为我们给出的历史总结；它也是在说明，信息公开并非简单的传播学命题，而是国家社会政治生活的关键要素。与其说它是假设，不如说它已经是证明。它所象征的是痛楚的回忆，是由血泪凝成的珍贵教训，是对执政者的重要告诫。

四、汶川模式，及其心理域限

《中国青年报》社会调查中心不久前公布过一项调查：公众最希望政府公开的信息是什么？调查中，约有一半人（50．2％）选择“突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况”，其比例数据排在第四位。[3]我相信，在汶川地震之后，这个比例已经持续上升了。

在汶川地震中，受到强烈新闻震撼的民众在心灵深处开始适应了信息公开。特别重要的是，他们适应了来自传媒的信息公开。按照《条例》规定，信息公开有4种方式：政府公报、政府网站、新闻会、传统媒体。固然，在任何事件中，各地政府可以采取多种措施，扩大信息公开的渠道，丰富信息公开的模式，但是，就大众传播的机理而言，要让社会公众可以更快捷、更充分、更人性地获取信息，其主要的路径仍然是对大众传媒（并非只限于传统媒体）的开放政策。

说的具体一点，我以为：大众传媒是其他三种方式的促发器、集合器、放大器、矫正器。

所谓促发器，是指大众传媒可以引领和启发政府的信息公开；所谓集合器，是指大众传媒可以收集、整理和解读已有的公开信息；所谓放大器，是指大众传媒可以最广泛地传播、宣讲政府的信息公开；所谓矫正器，是指大众传媒可以匡正已发生错误的信息公开，以确保形式意义上的“信息”可以成为客观意义上的信息公开，以促进科学治理的施行、公众对政府的信任。自然，在一切信条之中，最重要的是要通过信息公开制度来维护人民的福祉。换言之，信息公开的真正意义在于这样一种价值信仰：新闻是为天下之公器，政治系于国民之福祉。

我要补充的是：从公众权益一端看，信息公开固然是保障了公民知情权，但是从政府治理的角度看，它更可以成为推进公共管理和强化政府公关的重要手段，汶川地震中前所罕见的信息公开程度，正提供了一个这样的正面范本：由于良性的新闻运动及其引发的彻底的社会沟通，导致了对汶川地震抗灾救援的高度社会动员，并且在世界范围内有力地重塑了中国政府的合法性与良善有力的政治形象。

依我之见，汶川地震事件中这种信息公开的模式，绝非政府公报、政府网站、新闻会之类举措或规定所能概括，而是至少包括以下5点经验：1、政府积极主动地信息；2、大众媒体（包括网络媒体）的平等的全方位参与；3、对国际媒体与国际公众的新闻开放；4、媒介议程与公共政策之间的及时、有机的互动；5、对公民新闻及其正向的新闻运动的几乎无壁垒的允准。

显然，汶川地震中最可宝贵的传播学宣言，是一个关于新闻媒体的开放政策；它的总结，来自总理在映秀镇的废墟上主持的一次别开生面的记者招待会。“这次救灾采取了开放的方针。”总理宣布。作为开放的具体内容之一，总理说，“我们欢迎世界各国记者前来采访，我们相信你们会用记者的良知和人道主义精神，公正、客观、实事求是报道灾情和我们所做的工作。”[4]这里所说的开放，甚至不仅仅是对本国的新闻媒体的开放，还包括了对全世界新闻界的开放，这里所蕴含的信息公开的理念，及其意义的深远，或许要过很久以后才会被国人所完全认知。

要言之，在屡经痛楚之后，我们或许已有充足的信心珍视政府在信息公开方面的义务，特别是在重大自然灾难面前；在屡经痛楚之后，我们有更多的理由重视大众传媒在信息公开方面的权力，特别是在任何关系到共和国公民权益的事件面前。

在一场举世罕见的自然灾害中，由于诸多难得的因缘，国人对信息公开的感受域限，现在超出了一般意义上的“政府信息公开”，而被定格成为了“新闻公开”，公众的这一与政治生活素养相关联的媒介素养的提升，才是此次灾难传播的理性价值。我要强调的是，从社会心理的角度看，这类群体感受域限是很难下降的。这也就意味着，未来，政策的倒退并不是不可能，但是在民意的得失上，倒退，或许将会付出更加高昂的代价。

这是汶川地震带给我们的第一份、也是最珍贵的一份传播学遗产。

透过这份思想的遗产，我们是在窥测那看不见的未来吗？当下，炙热而触手可及，可未来，或许仍然遥远。但是无论如何，大地已经震动，方向已然打开，我们唯一能够确信的就是：开放传播将能够改变历史，中国的政治文明亦将永续前行。

[注释]

[1]杜骏飞：《流言止于公开》（谈话录），柴子文整理，载2003年2月15日《南方周末》。更详尽的观点，参见：杜骏飞：《流言止于传媒的公信》，载《新闻记者》2003年第3期；杜骏飞:《流言的流变:SARS舆情调查的传播学分析》,载《南京大学学报》2003年第4期。

[2]陈力丹：《舆论学──舆论导向研究》，108页，中国广播电视出版社，1999年版。

[3]：《公众最希望政府公开的信息是什么?》，载2008年5月12日《中国青年报》。

公开论文范文第4篇

（一）行政资讯公开界说

行政资讯是行政主体在行使职权过程中所形成的各种“记录”，它包括笔录、书信、书籍、图片、刻印、照片、微缩影片、录音带、可以机器读出的记录与其他非具有固定形式或特征的文件资料及记录影印或复制的各种信息。行政资讯公开是行政主体根据职权或者行政相对人请求，将行政资讯向行政相对人或者社会公开展示，并允许查阅、摘抄和复制。

专制政府的习惯于秘密行政的各种制度显然排斥了公民对国家事务有知的权利，相应地，行政资讯公开也就无从谈起。凡是民主制度比较发达的国家，一般都承认公民有要求政府公开资讯的权利。从历史上看，瑞典于1766年通过《新闻自由法》（FreedomofPressAct）承认公民有请求政府公开资讯的权利。美国在1946年行政程序法中也作出相应的规定。但因该法规定，行政机关为了“公共利益”或者有“正当理由”，可以拒绝提供行政资讯，所以它受到了社会民众的强烈指责。在这样的背景下，美国于1966年制定了“资讯自由法”（FreedomofInformationAct，简称FOIA）。即便如此，“美国在行政公开方面的立法比其它西方国家早，而且更为完备，在一定程度上对其他西方国家起了示范作用。”[1]至今，法国、日本、加拿大、澳大利亚、中国台湾等国家和地区实施了有关行政资讯公开的立法。[2]

行政资讯公开之所以成为20世纪行政法发展的一个重要主题，成为法治社会普遍关注的一个话题，至少与下列几个方面的因素有关：

1.公民知情权获得了宪法确认。20世纪50年代之前，公民知情权在宪法上没有获得应有的地位，被排除在基本权利之外。1946年联合国大会通过的第59号决议宣布知情权为基本人权之一。1948年联合国通过的《世界人权宣言》第19条进一步规定，人人享有通过任何媒介寻求、接受和传递消息的自由。而当时的西德基本法则在第5条第1项以“自由地从一般可允许的来源获得消息的权利”之表述，确立了知情权为公民基本权利之一。且西德基本法第1条第3项的规定：“基本权利作为可直接实施的法律，使立法、行政和司法机关承担义务。”之后，许多国家的宪法也直接或者间接地确认了作为公民基本权利之一的知情权。“二战之后，宪法基本权利具有直接效力即可以作为司法判断的依据在发达国家已少有例外，且许多第三世界国家也群起效法。时至今日，基本权利的直接效力已成为世界性的一项惯例。”[3]在这样的背景下，行政机关公开资讯成了法律上的义务，成为公民可以直接请求的权利。

2.WTO对各国政府经济管制的冲击。WTO以贸易自由化为理念，以克服贸易壁垒为目标，实现全球贸易自由化。为此，WTO要求各成员方必须将有关贸易的法律、法规、政策及司法判决和行政裁决等必须迅速加以公开，以确保各成员方之间贸易行为的可预测性、稳定性，从而确立了透明度原则。“WTO透明度原则与行政法上的信息公开原则异曲同工。透明度原则虽然只是一项程序性要求，直接促成了各国外贸行政法共同朝着程序公开的方面发展，但透明度原则对于各国外贸行政法趋同的推动意义却不限于程序，还包括实体。因为无论外贸行政法的实体部分还是程序部分都要符合透明度要求。这就使得各国既有的未公布的作为‘秘密武器’使用的大量内部规则失去正当性，并因不便于公布从而不再能够一如既往地影响国际贸易。”[1]

3.政府丑闻迭出引发民众资讯公开的强烈要求。20世纪以来，在西方法治相对发达的国家中，涉及到政府腐败的各种丑闻不断曝光，从而引发了社会民众对行政资讯公开的强烈要求。如日本1972年发生外务省关于冲绳返还密约公文电报的泄露事件。以此为契机引发了对国民“知的权利”的议论。同年田中首相的金库问题、1976年的洛克希德飞机公司行贿事件、1979年铁路集团等特殊法人公费不当支出问题等，是引发日本行政资讯公开法制定的社会原因。在美国，虽然其法制相对比较完善，但政治丑闻依然时有发生。因此，“美国人有一种特别的政治观念，认为公开可以作为限制行政的一种手段。阳光是最好的消毒剂，一切见不得人的事情都是在阴暗的角落里干出来的。”[2]

作为公民宪法基本权利的具体化，行政资讯公开制度承载了这一重任。虽然行政资讯公开具体制度上的安排因域而异，但其所蕴含的法律意义是不言而喻的：

1.落实公民宪法的基本权利。宪法虽然具有最高的法律效力，但它是否具有直接的法律效力呢？这仍然是宪法学上有争议的问题。“直接的法律效力”意味着它可以如民法、刑法、行政法那样作为处理个案的依据，而不需要通过部门转换。虽然这样的做法可以拉近宪法与公民的距离，但是也存在着宪法丧失其最高法律效力的危险。因此，在相关法律制度并不完善的情况下（如未设立），那么，通过行政法将公民宪法上的基本权利具体化应是一种较好的保障路径。正如王名扬教授所说：“宪法是关于国家机构的组织的法律，是静态的法；行政法是关于国家机构的活动的法律，是动态的法。这个定义虽然有缺点，但基本上正确。”[3]这充分说明了行政法对宪法实施的重要地位。就知情权与行政资讯公开法之间的关系而言，行政资讯公开表达了它对公民知情权的保障。澳大利亚墨尔本大学法学院教授迈克尔。克罗姆林对此有如下恰如其分的认识：“情报自由法并不是达到政府公开和责任政府、传播情报和保护隐私的目的的唯一办法。它的重要性在于：它提供了一项有执行力的获得政府情报的权利。它使得公众根据法律可以接触到那些以前只能依从政府的自由裁量决定的情报。”[4]通观我国法制建设的现状，以行政资讯公开法将公民宪法上的知情权加以细则化、程序化，是符合我国法制建设的具体国情的。

2.提升政府整合社会的能力。政府整合社会的能力并不必然取决于法律授予其权力的大小，在许多情况下，政府的社会形象与亲和力是具有决定性的。而这样的政府必须能公开其行政权力行使所依赖的资讯，让公民有参与其行政权行使过程的机会。行政资讯公开可以“用一个更具有现代意义的术语来替代，即透明度，它是作为真正的行政公正的先决条件；没有它真正参与行政决定的作出过程，或者纠正基于公共利益而作出的专横决定几乎是不可能的。”[5]然而，“在传统社会，政策参与对公众来说是一种奢侈品，他们很多时候是被排除在外的。在中国，‘民可使由之，不可使知之’成为千代古训。在这种情况下，民众的参与充其量经过君臣的私访来实现，而这又是官方惧怕‘水可覆舟’之后果而采取的预应措施。”[6]历史也证明，传统社会中的政府虽然拥有可以支配个人一切的巨大权力，但其整合社会的能力却是很弱的。这一点麦迪逊早已看到：“如果一个全民政府没有全民信息，或者说缺乏获取这种信息的途径，那么它要么是一出闹剧的序幕，要么就是一出悲剧-也可能两者都是。”[7]因此，一个没有社会民众支持的政府是没有足够的能力整合社会的，而要获得民众的支持必须开放政府。1967年6月美国司法部就《情报自由法》发表的一份说明书中，司法部部长克拉克说“如果一个政府真正地是民有、民治、民享的政府的话，人民必须能够详细地知道政府的活

动。没有任何东西比秘密更能损害民主，公众没有了解情况，所谓民治，所谓公民最大限度地参与国家事务只是一句空话。如果我们不知道我们怎样受管理，我们怎么能够管理自己呢？”[1]

3.匹配行政程序立法。行政程序法系一国行政程序的基本法，其基本任务往往是确立有关行政程序的基本原则和基本制度，而这些内容往往需要通过相应的立法加以进一步落实。结果是，一国的行政程序法总是由一部行政程序法典匹配若干单行的行政程序法构成。如美国在制定了行政程序法后，又分别制定了《资讯公开法》（FreedomofInformationAct，1996）、《隐私权法》（PrivacyAct，1974）和《政府阳光法》（GovernmentintheSunshineAct，1976）。日本在1993年制定了《行政程序法》之后，也在1998年制定了《行政资讯公开法》。我国的台湾地区在1998年制定了《行政程序法》之后，在2000年公布了《行政资讯公开办法》。行政资讯公开法是行政程序法所确立的行政公开原则和听证制度的具体化，是行政程序法典之下的一部重要的单行行政程序法。我国虽然没有制定行政程序法典，但可以肯定我们也会步入这一行政程序立法的发展的基本规律。

二、行政资讯公开的范围与方式

（一）行政资讯公开的范围

综观世界各国中已制定的行政资讯公开法，对行政资讯公开的范围基本上都遵循了“公开为原则，不公开为例外”的基本原则。之所以确立这一基本原则，是“因为行政资讯是由公民交纳的税金而形成，应当属于公共财产，因此应当开放给公民使用，不应当由政府机关封存、废弃或处置。”[2]在这一基本原则的指导下，各国立法首先是以列举的方式确定行政资讯不公开的范围，而将没有列入的行政资讯全部划入可以公开的范围。[3]其次在决定某一行政资讯是否可以公开时，将行政机关的裁量权的自由度尽可能收缩到最小程度，防止行政机关通过自由裁量权裁剪公民的知情权。[4]以下着重讨论行政资讯不公开的范围。

确定行政资讯不公开范围的立法目的不应定位于提升行政机关行使职权的效率，而应当是最大限度地保证公民宪法上知情权的实现，尽可能减少秘密行政。虽然公共利益对于每一个人来说都是必不可少的，但是一味强调个人利益要服从公共利益在道义上也是不具有正当性的。因此，通过立法的技巧平衡行政资讯公开中的个人利益与公共利益是一项极其重要的立法政策。“然而，民主政治的特点是在这种平衡中，尽量扩大公民对行政的参与和监督权利，限制官僚秘密活动的范围。”[5]

根据上述论及的确定行政资讯公开的基本原则和不公开的立法目的，我以为行政资讯不公开的范围可以作如下界定：

1.国家秘密。国家秘密是关系国家的安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。[6]国家秘密之所以纳入不公开的范围，是因为这类资讯公开可能对国家安全、公共利益产生无法预测的负面影响，从而不利于国家法律、政策的顺利实施。因此，在各国的行政资讯公开立法中，都首先将国家秘密排除在行政资讯公开的范围之外。国家秘密可以进一步细分为如下几个方面的内容：（1）国家事务中的保密资讯；（2）国防、外交事务中的保密资讯；（3）国民经济和社会发展中的保密资讯；（4）科学技术发展中的保密资讯；（5）维护国家安全的保密资讯。（6）其他法律中规定应当保密的资讯。[1]但这里的“法律”应当限于代议制机关制定的规范性文件。

2.个人隐私。现代行政机关因社会发展的需要致使其行政权日益扩大。它在纠正社会和经济的弊病的同时，也进一步深入到了个人的私生活领域，了解和掌握了大量的个人隐私，成为行政机关行政资讯的重要组成部分。而电脑广泛运用于记载、传播个人隐私方面行政资讯，使个人隐私权受到了前所未有的威胁。在Whalenv.Roe案中，联邦最高法院大法官Stevens就隐私权的保护发表了如下判词：“本院不是不知道电脑资料库或其他政府档案中大量累积的个人资料对隐私权的潜在威胁。征收税负、发放社会福利津贴、督导公共健康、指挥军队、以及执行刑法全部需要有秩序地保存大量的个人资料，这些资料多半涉及隐私且于揭露时很可能造成当事人的困窘或伤害。为公共目的而收集或使用这些资料的权利通常伴随着不可非法揭露资讯的法规上的义务。”[2]与此同时，随着社会的不断发展，隐私权（therighttoprivacy）在个人权利谱系中显得越来越重要，诸如个人病历、身体缺陷、健康状况、生活经历、财产状况、婚恋、社会关系，等等，都直接影响到公民其他权利的实现。

在行政法上，当有关个人隐私的行政资讯成为行政机关行使职权的依据之一时，根据行政公开原则的要求，行政机关有义务公开其行使职权的依据。但是，行政机关主动或者经请求对第三人公开了有关个人隐私的行政资讯，虽然满足了行政公开的要求，但个人隐私权已受到侵害。以损害他人利益来满足某人权利的需要，显然不具有法律正当性。任何权利主体都有权禁止他人利用其个人隐私谋取利益。因此，有关个人隐私的行政资讯公开必须受到限制。当然，行政法上有关个人隐私的行政资讯并不是绝对不能公开。我们知道，隐私权是保护公民有权维护自己的私生活秘密不为他人了解，防止任何人非法侵犯。而知情权则在于保障公民知的权利，因此这种权利之间存在不可避免的冲突。解决此冲突的方法是，“在行政机关认定个人的隐私权存在以后，就应当平衡个人隐私的利益与公开后所带来的社会利益孰轻孰重，并不是说任何侵犯个人隐私权的事项都不能公开，只有明显地不正当地侵犯个人隐私权时候，才可以拒绝公开个人隐私。”[3]

3.商业秘密。商业秘密，是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益，具有实用性并经权利人采取保密措施的设计资料、程序、产品配方、制作工艺、制作方法、管理诀窍、客户名单、货源情报、产销策略等技术信息和经营信息。[4]商业秘密具有经济利益性，私人严守商业秘密是基于维护自身利益的需要，但是，行政机关在对市场进行管制时，依职权可以获取私人拥有的商业秘密。同时，私人请求行政机关提供服务时通过登记报表也会将有关商业秘密报告给行政机关，因此商业秘密成了行政资讯的一部分。

私人固守商业秘密的主要目的是获得市场竞争的有利地位。市场经济是一种竞争性的经济，通过公平竞争实现社会资源的合理配置。然而，只有在法律规范下的竞争才是公平的、有效率的。作为行政资讯的商业秘密如果被公开，那么市场经济公平竞争将不复存在，通过获取他人商业秘密谋取利益的行为必将使市场丧失信用，危及市场秩序的正常发展。因此，当公民请求行政机关公开涉及商业秘密的行政资讯时，“行政机关必须证明，如果公开私人提供的某项商业或金融信息，会导致提供信息的人在商业竞争中处于重大的不利地位，竞争的对手由于从行政机关提供的文件中，知道他本不知道的情况，会得到很大的利益。如果私人向行政机关提供的信息已为社会一般人所知悉，或者已为竞争对手所知悉，行政机关公开这项信息对提供信息的人没有损害时，则行政机关在有人要求得到这项信息时，不能拒绝公开。”[1]

（二）行政资讯公开的方式

1.依职权公开。行政资讯依职权公开是指行政机关在没有任何人的请求下，主动将其所拥有的行政资讯根据法定的方式向社会公开。根据行政资讯的内容不同，依职权公开可分为两种不同的方式。第一种方式是行政机关必须将行政资讯公布于某一法定的、连续公开出版的刊物上，以便让公众便利地了解、知悉。如美国《情报自由法》规定诸如机关组织、职能、工作方法以及实体规则、政策和影响公众权利的法律解释等，必须公布在联邦登记上。[2]我国国务院制定的行政法规其法定公布的刊物是“国务院公报和在全国范围内发行的报纸”。[3]国务院部门制定的部门规定其法定公布的刊物是“部门公报或者国务院公报和全国范围内发行的有关报纸”[4]这一类行政资讯对公民参与国家和社会事务管理具有重大的影响，正如王名扬教授所说：“公布这些文件的目的是让公众知道怎样对行政机关提出意见和请求，行政决定由谁作出，在什么地方作出，根据什么程序作出，以及行政机关一般性的政策和法规等最基本的问题。”[5]第二种方式是行政机关将行政资讯以其他方式公布于社会。如公众需要了解这方面的行政资讯即可便捷取得。这类行政资讯对于公众的重要性不如前者（如典型案件处理的理由与结论），且数量巨大，用第一种方式公开将给政府增加一定的财政负担。因此，不少国家采用将行政资讯放置公共场所供公众查阅、复制。如上海市人民政府将政府公报放置指定的邮政局、书店和书报亭。[6]20世纪后期英特网的发展与普及，政府已开始通过网站公开行政资讯，产生了良好的社会效果。[7]

WTO规则中的透明度原则要求各成员方必须公布正式实施的与进出口贸易有关的法律、法规、政策、以及普遍适用的司法判例和行政裁决。作为一个法律制度，透明度的主要功能是规定成员方政府的公布和通知义务，使各成员方贸易管理制度具有透明度。因此，WTO规则对国内法上的行政资讯公开制度的完善也会产生积极的推进作用。

2.依申请公开。行政资讯依申请公开是指因行政相对人提出申请，行政机关公开其指定的行政资讯，供行政相对人复印、摘抄、查阅。凡是依职权公开的，且属于法定可以公开的行政资讯，都是依申请公开的行政资讯。如下依申请公开的三个问题必须进一步明确：（1）因这类行政资讯数量巨大，变动频繁，行政相对人在请求公开的申请中应当合理地说明需要的文件，使行政机关尽快知道该文件所在地方，并及时提供给申请人。（2）行政机关可以收取必要的费用。如美国在依请求公开行政资讯中，依法可以向申请人收取检索费、复制费和服务费。但如果申请人是为了公共利益而请求公开行政资讯的，可以提出减免费用的申请。[8]（3）行政机关拒绝行政相对人公开行政资讯的申请，申请人可以请求司法救济，如美国。不过，也有国家如挪威行政公开法规定，此类行政争议是通过行政申诉解决。[9]与依职权公开行政资讯相比，依申请公开的行政资讯对于个人来说更重要。因此，设计一个合理的程序构成了依申请公开行政资讯的重要内容。

三、中国行政资讯公开的相关问题

（一）两则“奇闻”引发的问题

之一：据《南方周未》2000年10月12日报道，中共江西省委农工委机关杂志《农村发展论丛》杂志社，以2000年增刊的形式，出版了书名为《减轻农民负担工作手册》。不到半个月，卖了近12000册，遍布江西省11个地区，购书者几乎全都是农民。8月11日，杂志社突然接到一个通知：停止销售，并收回已售的书。有关部门依据购书农民的登记地址，分头下乡，“不惜一切代价”收回《手册》；而一些地方政府部门包括公安机关也接到指令，要求“挨家挨户”收回《手册》，不可遗留。他们的口号是“书卖到哪里，（不良）影响消除到哪里。”到8月底，有11000余册《减轻农民负担手册》在农村走了一圈后又被送回南昌，存在仓库等待销毁。

之二：据《重庆晚报》2001年5月30日报道，巫溪县通城区通城乡清池村农科社农民马绊银看到《人民日报》刊登的中共中央、国务院“关于切实做好减轻农民负担工作的决定”后，认为当地政府的某些收费显然与“决定”内容背道而驰。于是，马绊银和胡绍银（通城区通城乡天池村剑楼社农民）将报纸拿到巫溪县城去把字号打大，复印8份拿回来分给大家，每人分摊费用6.8元。巫溪县通城区政法书记乔宁看到这份复制件后，称“这文件是假的，是黑传单。”几天后，马绊银被“请”进派出所。之后巫溪县文化局发出2000年001号《文化行政处罚决定书》，称“马绊银、胡绍银未经批准，擅自从事出版物的复制、销售活动，违反有关规定，决定对其处以1500元罚款，并没收其所有非法出版物。”

刚刚步入21世纪的中国突发的这两起涉及行政资讯公开的案件，至少透露出如下几个信息：

1.作为弱势群体的农民不能平等地获取行政资讯。自古以来，作为农业大国的中国农民一直是弱势群体，即使在新中国建立之后依然如此。虽然在法律上农民、工人、干部、军人、商人等具有平等的地位，但事实上农民始终处于社会的底层，无法与其他身份的公民同享法定的自由和权利。虽然近几年一些政策的出台改善了农民的政治、经济地位，但农民作为弱势群体的生存状态依然没有获得根本性的改变。上述两则“奇闻”中，农民只是想了解国家公开的关于他们税费负担的一些法规政策，却付出了被剥夺人身自由的沉重代价。对如此无法无天的政府行为，农民是没有任何自卫的力量的。这究竟是什么原因使农民这个占了国家人口三分之二的弱势群体那么无助？法国思想家托克维尔在抨击旧制度如何欺压百姓时说道“旧制度的这个政府，如同我说过的那样，在那些高居人民之上的人面前是那样温良恭俭让，当它对下层阶级尤其是对农民下手时，却常常是冷酷无情，并且总是猝不及防。”虽然我们的政府是人民政府，但是有的地方政府官员却早异化为人民的对立面了。[1]

2.专制治理的人治观念从根本上否定了农民获取行政资讯的权利。县、乡（镇）两级政府的行政机关领导和其他工作人员有多少人真正认识到“依法治国”的核心是治官而不是治民？从叫喊遍了神州大地的“依法治县”、“依法治乡”、“依法治林”等口号声中，我们是不难找到这个问题的正确答案。既然农民成为被治的对象，成为行政权任意支配的客体，那么他们还有什么必要了解行政资讯呢？况且，农民了解更多的行政资讯，就可能不再听话了，变成难管的“刁民”。于是对农民封锁行政资讯是防止“刁民”向政府发难的最好途径。这就不难理解有的地方政府竟然动用工具对付农民的正当要求的行动了。

3.现行行政体制上的弊端给农民获取行政资讯设置重重障碍。改革开放极大地促进了经济体制市场化的改革，但现有的行政体制却在民主化改革进程中依然步履艰难。长期以来政府一直是国家和社会信息的垄断者，占有百分之九十以上的信息资源，我们各种制度的设计是为了保密而不是公开。目前政府提出的行政公开基本上还停留在简单的“政务公开”层面，如政府上网工程是当成形象工程展示政府形象，很多时候公开的仅仅是老百姓本来就知道的东西。这与中国历史文化中“法藏官府，威严莫测”的传统显然是有关的。另外，县、乡（镇）两级领导的任用对于广大的农民来说基本上没有发言权，从而形成了事实上的领导干部对上不对下的负责体制。在稳定压倒一切的口号下，在一些地方领导看来，让农民知道更多的行政资讯是自找麻烦。农民知道得越少，他们的“位子”就越稳固。因为他们的“位子”并不是以公众的信赖与忠诚为基础的。因此，在现有的行政体制下农民了解行政资讯的渠道是很少的，即使有也时常梗塞。

作为弱势群体的农民在获取行政资讯上的困难，并不能反证其他社会阶层的公民可以轻松地获取自己需要的行政资讯，《保守秘密法》、《档案法》等法律的规定已成为我国公民获取行政资讯的法律障碍。迄今为止的不少立法在指导思想上仍是强调保守国家秘密。如对互联网络的规制，我们制定了一些限制上网浏览、限制网络信息的法规，但却没有信息公开法。各级政府对行政资讯公开基本上都是多一事不如少一事，不是能公开就公开，而是能不公开就不公开。虽然现在报刊上经常在宣传各种“公开”制度，如政务公开、村务公开，审务公开、检务公开等，但问之何谓“公开”则说不出个所以然。其实静下来认真检视一下这种“公开”制度，实际是一种自我宣传或者是应付上级领导的要求罢了。目前一些行政机关建立的“二公开一监督”的办事制度，似乎是一种公开、民主的行政程序制度，其实不然，因为它对违反者并不追究法律责任，更重要的是公民对于违反者的投诉也无法律保障，况且，行政机关随时可以收回这一办事制度。从本质上讲，它仍旧是以维护行政权为核心的一项制度，是民本思想的一种体现，是开明的专制。这样的“公开”完全是一种单方面的行为，而不是公民的一项基本权利。

（二）中国行政资讯公开法的立法

或许是受专制流毒影响太久，我们在观念上总是无法接受将国家与社会事务的各种资讯公诸于众的做法，而对保守上述资讯的态度却总是积极有效的。只要读一读现行的《保守国家秘密法》和《档案法》等法律、法规，我们就不难发现蕴含在这些法条中的“防民”思想。1987年1月27日公安部曾专门发文规定，不宜对收容审查进行公开报导。[1]这里不评判这样的文件是否涉嫌违反宪法规定的言论自由权，但是，我们必须承认，我们有关行政资讯公开从观念到制度严重背离的国家性质。20世纪90年代后，我们开始学习外国法治的一些好经验、好制度。如为了反腐败的需要，1995年4月30日中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》的通知。1997年3月24日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于领导干部报告个人重大事项规定》。虽然这两个规定对领导干部产生了一定的约束作用，但是，由于这些资讯仍处于国家控制下，公众无法知情，产生的约束力量必然是有限的，甚至是流于形式。

进入21世纪之后，行政资讯公开可谓是“世界潮流，浩浩荡荡”。2003年1月1日，《广州市政府信息公开规定》-中国第一个信息公开的地方政府规章-正式实施。作为行政法规的《政府信息公开条例》也正在起草过程中。作为行政资讯公开法的“母法”的行政程序法立法，已有专家学者提出了多达103条的试拟稿。[1]这都预示着中国行政资讯立法时代的到来，而中国加入WTO的承诺使行政资讯立法更显其迫切性。因此，价值层面上的问题现实已经作了很好的应答，不展开议论也不会妨碍人们对行政资讯公开立法必要性的认识。

然而，我们为行政资讯公开法的实施准备好条件了吗？我以为还没有。因此我们不妨先做以下几件事：

1.将知情权列入公民宪法基本权利之一。迄今为止的宪法修正案没有涉及到公民基本权利，这显然与国家以经济建设为中心有关。但是，随着公民权利意识的觉醒与提升，宪法应当对此及时作出回应。反腐败成为这几年社会的热点正是公民知情权要求的具体表征。将公民知情权列入宪法确认的基本权利可以为行政资讯公开立法提供宪法上的正当性。这一点我们在过去的立法中并不重视，虽然我们的立法照例写上“根据宪法，制定本法”，但细究起来很牵强。尽管这样的表述事后被学者解释得那么玄妙，但仍然让人无法寻找到宪法的踪影。这可能也是宪法长期得不到重视的原因之一。因此，部门法只有扎根于宪法那丰腴的沃土，才能生长出繁枝密叶。

2.修改《保守国家秘密法》和《档案法》。制定行政资讯公开法必须处理好的一个基本关系是行政资讯的公开与保密的关系。与保密有关的《保守国家秘密法》[2]和《档案法》[3]分别制定于上个世纪80年代。就立法指导思想而言，《保守国家秘密法》是为了保密而不是公开资讯，即使是《档案法》也是如此。如该法第19条规定：“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放。经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限，可以少于三十年，涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限，可以多于三十年，具体期限由国家档案行政管理部门制订，报国务院批准施行。”根据此规定，即使不是保密档案，凡是未满30年的，原则上也是不公开的。因此，如果要制定行政资讯公开法，必须先解决这两部法律中不利于行政资讯公开的规定。

3.政府治理社会的观念需作必要的转变。或许是悠久的专制传统，或许是计划经济的内在要求，虽然我们也一直宣传“人民当家作主”的民主思想，通过“治民”来实现对社会的管理一直是政府秘而不宣的施政的基本指导思想。欲“治民”必先“愚民”，只有愚民才能成为“顺民”。这样的认识在县、乡两级的党政领导干部中，如巫溪县通城区政法书记乔宁这样的地方党政领导干部是具有一定普遍性的。如果我们的政府运转仍然是依靠这样的地方党政干部，那么制定最先进的行政资讯公开法也无济于事。

行政资讯公开对于法治行政的形成确实是一个很关健的因素，必要的立法是这一因素充分发挥其作用的前提。而上述三件事能否做好，对能否成功地进行行政资讯立法确实具有决定性的作用。

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[1]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第935页。

[2]法国1978年制定了《行政和公众关系法》，日本1998年制定了《资讯公开法》，加拿大1982年制定了《资讯取得法》，澳大利亚1982年制定了《资讯公开法》，中国台湾地区在2000年也公布了《行政资讯公开办法》。

[3]周永坤：《论宪法基本权利的基本效力》，《中国法学》1997年第1期。

[1]袁曙宏、宋功德：《WTO与行政法》，北京大学出版社2002年版，第170—171页。

[2]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第960页。

[3]王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第2页。

[4]《东亚行政法研究会第三届年会暨行政程序法国际研讨会论文集》（1998年11月于上海），第76页。

[5]DianeLongley&RhodaJames，AdministrativeJustice，CavendishPublishingLimited，1999，P6.

[6]莫泰基：《公民参与：社会政策的基石》，中华书局（香港）有限公司1995年版，王思斌序。

[7]麦迪逊1822年8月2日致W.T？巴里的信，转引自程洁：《精义：法治下的开放政府》，清华大学出版社2002年版，第147—148页。

[1]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第959-560页。

[2]冯国基：《面向WTO的中国行政-行政资讯公开法律制度研究》，法律出版社2002年版，第24页。

[3]美国是这种立法模式的典型。美国《情报自由法》在确立公开为原则，不公开为例外的原则之后，明确规定了下列9种资讯属于不公开范围：（1）国防或外交政策；（2）行政机关内部人事规则和习惯；（3）国会在其他法律中规定应当保密的文件；（4）商业和金融资讯；（5）行政机关内部或者行政机关之间相互往来的备忘录或者书信函；（6）个人隐私；（7）为执法目的而收集，且公布会妨碍执法的资讯；（8）有关金融信息；（9）有关地质信息。

[4]如美国1946年行政程序法虽然也规定了“情报公开”，但同时该又规定行政机关为了“公共利益”或者基于“正当理由”拒绝公开资讯。

[5]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第975页。

[6]《中华人民共和国保密法》（1988年9月5日第七届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过1988年9月5日中华人民共和国主席令第六号公布1989年5月1日起施行）第2条。

[1]《中华人民共和国保密法》第八条第（七）项规定的“其他经国家保密工作部门确定应当保守的国家秘密事项。”是授予国家保密工作部门在确定资讯保密范围的自由裁量权。为了确保公民的知情权，这一条文表述应改为“其他法律规定的保密资讯”。

[2]施文森编辑：《美国联邦最高法院宪法判决选译》（第三辑），台湾司法院编印2002年，第51页。

[3]冯国基：《面向WTO的中国行政-行政资讯公开法律制度研究》，法律出版社2002年版，第24页。

[4]根据《中华人民共和国反不正当竞争法》第10条的规定，下列行为属于侵犯他人商业秘密的不正当竞争行为：（1）以盗窃、利诱、胁迫或其它不正当手段获取的权利人的商业秘密；（2）披露、使用或者允许他人使用以前项手段获取的权利人的商业秘密；（3）违反约定或者违反权利人保守商业秘密的要求，披露、使用或者允许他人使用其所掌握的权利人和商业秘密。

[1]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第988页。

[2]参见美国联邦《情报自由法》第1条第1项规定。

[3]《行政法规制定程序条例》第28条。

[4]《规章制定程序条例》第31条。

[5]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第963页。

[6]/gb/shanghai/node2314/node2319/node2404/userobject26ai129.html

[7]《广州市政府信息公开规定》（2003年1月1日实施）第15条规定了以下6种公开办法：（1）设立统一的政府综合门户网站；（2）定期公开发行政府信息专刊或利用报刊、广播、电视等其他媒体政府信息；（3）设立固定的政府信息公开厅、公开栏、电子屏幕、电子触摸屏等；（4）定期召开政府新闻会；（5）设立政府信息公开服务热线；（6）其他便于公众知晓的形式。

[8]日本《资讯公开法》第16条也有类似的规定。

[9]参见《挪威行政公开法》第9条。

[1][法]：《旧制度与大革命》，冯棠译，商务印书馆1997年版，第168页。

[1]《公安部关于不宜公开报道收容审查的通知》（[87]公[法规]字5号）

[1]北京大学法学院姜明安教授在2002年9月提出了共计103条的《中华人民共和国行政程序法》（试拟搞）。

[2]《中华人民共和国保守国家秘密法》1989年5月1日起施行

公开论文范文第5篇

行政公开是公共政策改革进程中越来越重要的一个概念。诸多文献表明信息公开已经成为一个全球化的共通趋势和要求。[2]从90年代以来，它已经成为国际政治、经济学、金融和环境实践、反腐败斗争、人际交流、医学伦理等多学科多领域所关注的研究问题。[3]在国际政治学领域，如对发展中国家的资金援助，如军备控制协议，公开化都是一个重要的考虑因素。近来诸多国际组织在合约谈判、议程安排和项目预算等诸多方面，也饱受信息不公开之苦。1994年欧盟委员会的政策报告目的之一就是让欧盟及其成员国的决策更加公开。[4]而那些向发展中国家提供项目援助和信贷的跨国政治团体就更注重信息公开问题，以确保他们援助的项目得以良好的实施运作，注入的资金确实用于所宣称的目的。[5]

跨国投资商对透明度的呼声也前所未有的高涨。泰国、印尼等亚洲国家经济危机很大程度上归因于其财政结构、金融政策、银行体制的低透明度。Tom1998年的研究表明是泰国金融制度的低信赖度造成了它1997年的经济危机[6]；而Mehrez和Kaufmann1999年的研究则表明在公开程度低的经济制度下，发生金融危机的可能性会显著升高。今天大多数金融危机都是因为公开化程度过低，人们对金融体制失去信任感造成的。

在医疗领域，信息透明度问题也引起了广泛关注。[7]患者应该享有知情权，医疗过程中医生应向患者披露完整的治疗信息，并取得患者的知情同意。在医患关系中，这意味着城市和信赖；也正是基于此，医学伦理学者也在呼唤透明公开。

行政公开早已成为公营部门改革中强烈的呼声，许多学者和实务部门的工作者都从心底认为今天比任何时候都需要政府提供高质量的服务。但相关的许多问题到今天还没有弄清楚，比如：行政公开制度建构背后的理论基础是什么？行政公开会带来哪些影响？韩国政府需要采取哪些改革措施？为回答这些问题，作者将公开一词概念化，并试图搭建一个用以分析韩国政府问题的理论框架。在对政府部门的现有透明化政策加以审视之后，本项研究提出了可以引入并加速政府公开化进程的政策选择。

公开化政策可以分为两大块，包括行政的公开和社团的公开。社团公开指的是公司、银行、财经机构的信息披露；而本文将着重论述与公众知情权有紧密关联的行政公开问题。

在接下去的第二部分我将讨论行政公开的理论基础，对公开概念的性质和重要性加以综述，建立一个诊疗公共行政领域透明度问题的分析框架；在第三部分我将审视韩国政府信息公开的实践；在此基础上第四部分提出自己的建议；第五部分是全文的结论。

2、透明行政：理论和分析框架

2.1透明及其界定

透明行政指的是这样一种可能性或状态，政府事务的信息可以自由流通且为公众所获得。这样的信息共享状态的实现不仅取决于政府提供信息的能力和意愿，还要受到公众对获取政府信息所持态度的影响。今天“透明”这个词被广泛应用，但是很少有人深入讨论这个词语的内涵。由于“透明”这个词在许多相去甚远的领域广为应用，就更难以对其做出精确的界定。[8]Vishwanath和Kaufmann对金融市场政府治理的透明化问题建立了一个详尽的分析框架，将透明化的特性界定为信息的可获得性、全面性、相关性，以及信息的质量和可信赖性，基于这些属性，他们将透明化宽泛的界定为“及时可信信息的进一步快速流动”。[9]

透明是从自然科学中借用过来的一个隐喻，用来描述一种自由诚实的信息交流状态。在自然科学中，透明意味着物质的性状或状态可以让光线从中顺利传播，例如水晶就是透明的，因为我们可以清楚的看到放在水晶后面的物体；而不透明的实物则不能让光线透过传播。而在公共行政领域，信息就好比前面提到的光线，透明行政使得本来遮蔽在政府内部的信息得以传播，并为我们清晰所见。

透明行政可以理解为一种状态，并满足以下条件：（1）外部相关的公众可以轻易的发现或鉴别相关信息；（2）信息清楚有条理，并为公众所知晓；（3）信息不应被隐藏，不被人操纵，也不应提供虚假信息；（4）信息内容应便于公众理解。而总体上讲，政府是信息的供应方，公众是信息的需求方。而信息供应方和需求方之间，也就是政府和公众之间难免存在立场上的差异，信息公开透明行政中间诸多问题，都源于此。

2.2透明行政的理论及其意义

委托-理论是解释政府行为的重要理论工具之一。[10]在一个委托-关系模型中，公众是委托方，政府则扮演着人的角色。政府作为人，日复一日的收集、组织和整理加工大量的决策信息，政府的决策会影响到公众的生活质量。作为委托方的公众，就有权了解政府的绩效，洞悉相关的所有信息。但由于信息不对称的存在，作为人的公务人员常常为了私利而不惜牺牲作为委托方的公众的利益，这时候公众事实上是无法获取这些信息的。[11]委托方和方利益的不一致，使得我们有必要对方的行为和决策进行监控。委托理论的应用，也隐含着这样一个推论，就是公众应当扮演监督者的角色，去监督政府的隐秘行为。

政府不愿意向公众公开信息，存在着多种激励动因。[12]政府信息可以分为负面信息和正面信息两类。负面信息是关于政府失败或失误的信息，比如政府行为的失误，管理不善和浪费等等，政府害怕这些信息公布之后影响自身的形象；相反的，正面信息多讲述的是政府的成绩，政府当然愿意公布于众。一般的政府总是试图将那些负面信息控制在系统内部，因为信息的披露也意味着权力从政府向获得信息的公众的转移。行政官员依据自己的偏好取舍信息，这也恰恰是公共行政的内部信息系统很少能够让老百姓感到称心如意的原因所在。

我们可以从多维度来阐述行政公开化的实践意义。第一，政治层面上的意义。透明公开是确保公众知情权的最为重要的民主价值之一，它体现了公民的知情权，并贯穿了开放政府、参与制民主等理念。[13]知情权体现了对公众自治和参与的高度尊重，也是民主制行政的基本要素。在民主制度下，政府决策过程中应当做到公开公正，杜绝暗箱操作。公众对政府的了解程度取决于政府公开化的程度，政府信息的更多公开使得公众可以对政府决策加以更好的审查评判和积极参与，从而促使政府提供更好的服务。[14]

第二，行政公开还具有管理层面的意义。透明行政意味着信息的自由流动，这也是塑造一个高效可信赖的政府必不可少的要素，同时也为公共行政面临的诸多棘手难题提供了一个有效的分析解决方法。（a）行政公开增强了公众对政府的信赖感。政府信息的秘而不宣或的迟缓只会助长公众对政府的不信任和猜疑，使得公民个体对政府的态度更加消极，增加了他们的失落和敌对情绪。（b）行政公开回应了责任政府的需求。透明行政是确保政府的责任性，提高行政效率的有效工具之一，它可以有效的克服官僚制政府中的不公正决策、不当的迟延和浪费等诸多弊病。正如Florini所说“透明性总是和责任性紧密相连在一起的”，公共行政中透明性的缺乏是政府无法向公众提供高质量的服务的一个重要原因。（c）对于政府廉政反腐败有着现实意义。行政公开通过将腐败行为曝光而对腐败有着强大的威慑作用。

第三，行政公开也是民主制行政所应遵循的伦理准则。在一个委托-模型中，作为人的政府应当对作为委托方的公众保持诚实的姿态，公众也理所当然的应当享有知情权。

绝大多数研究结果都表明，行政公开不仅有益，而且必须，它将有效的增进公众福祉。但也有研究表明行政公开也具有负面的影响，比如Florini就论述了信息公开力度的加大可能带来的负面影响，如对信息的蓄意滥用，对个人隐私权的侵害，对个人安定生活的威胁等等。尽管信息公开是十分必要的，但过度的公开对政府和公众都没有什么益处，过载的信息洪水会使得公众无从判断究竟什么更重要，感到茫然和无所适从。

2.3行政公开的制度建构

衡量行政公开程度的晴雨表是公众能够获得的政府信息的质与量，以及政府信息的获得通道两个因素，这两者不能截然分开。前文中提到，Vishwanath和Kaufmann论述了信息公开中信息的可获得性、全面性、相关性以及信息的质量和可信赖性。而行政公开制度的内核就是公民的知情权，公众要拥有充分的信息，并有相应的获得信息渠道；政府信息不仅要正确，也要为公众所能够获得。

信息包含着质和量两个要素。信息的量指的是政府公开信息的数量和范围，近来随着信息技术的突飞猛进，使得政府可以以相对低廉的成本提供更多的信息。Hernon认为了电子化时代的信息公开应做到如下几点：（a）所有出版的文件资料都存放在适宜的位置；（b）所有的政策都应公布；（c）所有信息的创造或采集都应依法进行；（d）所有公众有可能要求查阅的文件都应该保持完整。[15]而媒体和非政府组织（NGOs）应该在拓宽信息公开范围过程中发挥自己的重要作用。

信息的质量是指所提供信息的真实性、新颖性、相关性。信息质量的核心要素是真实、准确、适当、及时、可信。高质量信息并不单单是一个提供更多信息的问题，政府提供的信息应该能够抓住要点，满足信息请求方的核心需求。信息质量的缺陷将成为行政公开的最大阻碍，也降低了公众对政府的信赖程度。[16]

信息的获得通道，包括了为便利信息请求方的所有程序、设施和方法。行政公开要求政府提供更为准确更少瑕疵的信息，政府信息应该为公众轻易的、广泛的、公平的获得，信息应以简单易懂的方式表达，使得公众易于洞悉其要点。[17]信息通道应遵循以下三个原则：（1）信息通道应是普遍开放的，方式灵活的，并贴近公众；（2）获得政府信息的程序应当是简单易学的，易于为所有公众所理解的；（3）政府提供信息的渠道应是官方的，并且是及时的。

影响信息可获得性的一个最重要因素就是信息技术。互联网上的政府主页为公共信息公开提供了新的途径，正如Kauvar所论述的那样，透明已经成为今天电子化政府的标志之一，通过网络技术，政府有能力向公众提供快捷、开放和及时的信息。[18]

2.4两种行政公开模式

社会学者Vorauer和Claude对谈判中的公开问题进行了探讨，他们将其分成感悟到的（perceptual）公开和事实上的（factual）公开。“感悟到的公开”，指的是个人感受到的，个人认为外界人士能够解读到的谈判者的意愿和目标信息：“事实上的公开”，指的是外界人士真实知道的谈判者的意愿和目标信息。[19]这样的类型学分析也可以应用到对行政公开的解释当中去。在政府和公民之间的关系中，“事实上的公开”指的是政府实际上向公众披露的信息量，“感悟到的公开”则是指公众所能感受到的自己获得的全部政府事务信息。当政府出尔反尔言行不一，并不能提供相应必要信息的时候，公众“感悟到的公开”的量会急剧下降。

政府有时候会高估自己的公开程度，总是感到自己已经提供的信息足以实现开放政府的目标。但事实上没有这么简单，这被称为“公开的幻象”。[20]相反的，公众总是感到自己获得的信息还不够充分。政府和公众在对公开程度的感受存在偏差，通过缩小这一偏差，政府将有能力提供公众想知道的适当信息，而不仅仅是提供自己愿意的信息。

2.5分析框架

本项研究将从政府公开的信息，以及相应的信息管道两方面来加以研究，这两者之间存在着密切的勾联。一般而言，信息是行政公开的实体部分，而信息管道则发挥着装置（instrumental）功能。离开了准确恰当的信息，纵使再有好的信息管道，信息公开也无从谈起；但反之，有了准确恰当的信息，没有好的信息管道也是枉然。特别的，政府负面信息传播的困难将迅速降低公众对开放政府的信赖感。

政府行政公开政策是由法律、法规和决定，以及相应的政府信息和确保信息畅通的通道设施共同组成的。这样一个概念框架用以对行政公开政策加以探究整合，发现问题，提出应对方案。

政府信息公开需要满足两个条件：第一，政府有能力并有意愿提供所需要的信息；第二，公众有能力采取某些可以接受的恰当方式，基于公共利益和互惠的目，对政府公开的信息加以利用。而本文着重围绕政府自身的活动来展开。

3韩国行政公开的个案研究

3.1韩国行政公开的主要举措

韩国行政公开的努力是卓有成效的，包括信息公开立法、信息设施建设、法律执行、规制改革、公众参与、言论自由等。[21]随着信息披露机制的完善，政府开始通过网站建设来快速传播信息，开始由非政府组织来更为客观的政府信息，韩国政府的行政公开程度也有了明显提高。

韩国透明政府的要素包括信息的数量，质量以及信息的可获得性三个方面，信息数量的增多有赖于电子化政府、信息保密和公开机制；信息质量的提高包括公共信息公开法、独立的信息审查系统和居民的审计请求系统（theresidentsauditrequestsystem）；信息的可获得性主要包括提供信息的程式、技术和设施等方面。以上这些从制度和技术等不同层面有效的支撑起了韩国的行政公开政策，提高信息质量，将对防止政务信息时候出现被利益集团操纵，或被有意的延迟，乃至虚假信息等现象有特别重要的意义；而信息公开的管道、程式和方法，则有效的保障了信息的质和量；相应的标准、方法和信息技术增加了政务信息的量，也减少了政府不诚实信息的可能。

3.2电子化政府

随着计算机技术的发展，网络支持的在线资讯系统改变了政府运作的模式，也拓宽了政府与公民联系的渠道。通过互联网提供公共服务，使得政府开始通过网络即时准确的在线讯息。[22]对政府而言，电子化服务的扩展已经成为影响行政公开的最为重要的因素之一。在韩国，绝大多数政府机构都建立了自己的主页，并提供电子化的公共服务。政府机构网站的数量在不断增多，内容也趋于完善。

政府网站的最大贡献就在于它对于“事实上的信息公开”的促进作用。但自愿性的信息公开依然有着其局限性，它更多公开的是正面的或非盈利的信息。从这个角度看，电子化政府虽然十分成功，但它并不必然带来信息质量的提高。而通过网络促进行政公开，这里面最成功的例子当属韩国汉城的OPEN系统。

韩国汉城OPEN系统的全称是“公众申请的在线程式优化”（On-lineProceduresEnhancementforcivilapplications，简称OPEN），它以网络系统和网络技术为基础，旨在遏制腐败。[23]OPEN系统使得公众可以更好的监控政府对他们所申请许可或批准的处理过程；借助OPEN系统，公众可以通过互联网了解政府对公众申请处理的即时进展，可以明了政府从政策制定到处理公众申请的整个行政程序，政府处理公众申请的整个过程都通过网络昭示无遗，从而也提高了行政的透明化公开化程度。OPEN系统得到了经济发展和合作组织（OECD）和透明国际组织的高度评价，作为一项全新的改革进路，它不仅对清除腐败具有重要的意义，也有效的减少了公众申请过程中遇到的种种不公平或不合理迟延的发生。在1999年汉城市的自查中，82.5%的公众对OPEN系统表示满意，认为它有力的推动了政府行政公开化的进程。

3.3韩国的信息公开立法

韩国议会在1996年12月通过《公共机关信息公开法》，该法于1996年12月生效。这部法律的制定也经历了漫长曲折的过程，政府最初担心这样一部法律的通过，会有可能导致把政府机关的秘密泄漏给公众。但面对公众日益高涨的需求和不断施加的压力，政府不得不放弃了这一姿态，转而积极的促进信息公开法律的出台。这部法律的草案最后是由韩国政府拟定的。信息公开法旨在促进和保障公民知情权的实现，改变由政府占有公共信息的传统观念，促进公民参与，提高透明化程度。与美国的信息公开法（FOIA）多少有些相似，韩国的《公共机关信息公开法》中，要求政府机关应使所有书面信息都能为公众获得，但同时又规定了八项豁免事由，包括公务秘密，隐私资讯以及与商业秘密有关联的讯息。

这部法律规定了信息公开的通道和程序，使得公众可以在法律范围内请求获得任何政府机关的信息，政府也有向公众披露相应信息的法定义务。法律中规定了作为个体的公众的信息请求的法律程序，这对于抑制腐败和有积极意义，也从而改变了政府面对公众信息请求时的传统态度。

这部法律强化了公众的知情权利。自公共机关信息公开法颁布以来，韩国的行政公开化水平有了显著提高。但法律实施两年下来，总的效果并不那么理想。信息公开立法的初衷在许多方面都没能得到实现，很多公众都反映他们所请求披露的信息，并不像想象中那么容易得到。首先，政府机关常常不适当的拒绝公众的信息公开请求。尽管信息公开法旨在提高政府透明化的程度，尽管公众的信息请求是那样合情合理，但政府依然拒绝将那些专断的决定曝光，这也使得公众无法利用政府信息，感到沮丧懊恼。第二，许多政府机关无法列出适宜公众信息请求的文件清单。根据现行行政机关信息公开法，政府机关应制定一份文件清单，向公众说明哪些文件是可以公开的，但政府官员每每强调人手不够，财力不足，无法完成这项工作。第三，我们已经发现，对信息公开法的置若罔闻和拒不执行，在韩国已经成为了司空见惯的常事。最后，政府信息如何公开，至今还缺少一个明确的可操作性的规则。

3.4独立检察官制度

引入美国式的独立检察官制度，也是韩国政府行政公开的一项重要举措。韩国国会在1999年通过了相关法案。而独立检察官制度的诱因主要缘自几起丑闻，在“女装贿赂案”（dress-for-lobbying）中，内阁成员的夫人们被指控收受做工精美的服装和貂皮大衣。而公诉机关的控诉却引起了公众的不满乃至罢工。公众指责检察机关对此案的调查未能保持中立的姿态，而国会召开的听证会也未能查明事实真相。[24]使得公众要求由独立的检察官来进行这些案件的调查，公众和劳工要求建立特别检察官制度的呼声不断高涨，公众向韩国议会要求通过独立检察官立法。

起初，韩国政府对独立检察官制度持反对的态度，执政党也对此表示反对。但见证了政府太多暗箱操作和密室交易的公众要求引入独立检察官制度的压力越来越大，韩国国会最终被迫引入美式的独立检察官制度。但由于执政党反对通过这样一部系统规定独立检察官制度的法律，在1999年最终获得通过的法案中，独立检察官制度仅限于应用于女装贿赂案和引发的劳工罢工事件的狭小范围。

独立检察官制度被认为将有助于披露那些本来被政府隐藏的信息，特别在那些政府高官被怀疑卷入的贿赂丑闻的调查中作用就更为明显。在韩国，是否应当扩展独立检察官制度的适用范围，目前还处于激烈的争议之中。

3.5政府的保密

过度的保密限制了政府的行政公开，公众的知情权和信息公开进程。[25]在从1945年到1990年的漫长冷战时期，韩国政府的保密事项在飞速增长。而且由于韩国长期的军事政权和独裁统治，它有着顽强的保守行政秘密的习惯。通过信息分类来保守国家秘密，成为韩国各政府部门普遍遵循的行为模式，政府官员也可以介此将公共信息密封起来，免于受到公众的批评。

韩国《公共机关信息公开法》已经实施，但政府常以官方秘密为由来拒绝公众的信息公开请求。从这一点上看，政府应缩小行政秘密的范围，并拟定相应的新法律，但截至目前韩国政府还没有向国会提交这样的立法议案。

3.6居民审计请求制度

从1999年开始，韩国的一些地方政府开始引入居民审计请求制度，允许公民个人请求政府就某特定可疑事项进行审计。普遍认为居民审计请求制度的引入，也将对韩国行政公开化的过程有所裨益。

3.7非政府组织和传媒的作用

非政府组织和传媒在信息公开中发挥着特殊作用，它们更多时候促进的是“感悟到的公开”而非“事实上的公开”。通过参与和发言机制，公众感受到了更多行政公开。在政府部委对公共事务和政府采购的商讨中，逐步开始请一些非政府组织成员参与并发表意见，所有这些都促使了韩国政府的公开化透明化程度在不断提高。

4.韩国行政公开改革的未来

韩国政府有着与绝大多数西方国家不同的信息公开传统。其中一个重要的差异就在于，韩国有着漫长的独裁政治和军事国家的历史，它已经在韩国文化中打下了深刻的烙印，权威型统治的文化在韩国官民关系中占据了决定性的统治地位。尽管政府把行政公开作为近年来改革的一项主要目标，但这种情况依然没有多少改变。随着政府网站的建设，提高了公众的信息可获得性，信息数量不断增多，信息渠道更加畅通，“事实上的公开”的程度不断提高。但政府隐瞒信息或虚假信息的现象依然时有发生，公众还是常常感到难以及时获得政府信息。如是种种，都要求政府进行进一步改革，破除横在政府信息公开面前的种种壁垒和阻碍。因此，有必要进行以下几项改革：

（1）政府在线系统的建设对更多政务信息的公开起着至关重要的作用。电子化政府的建设，政府公开意愿的增强将有助于进一步行政公开的实现。

（2）对《公共机关信息公开法》重新加以检视。尽管这部法律本身是一个巨大的进步，并在较短的时间内取得了诸多实效，但它目前也受到来自多方面的批评，这也说明它还存在着巨大的改进空间。这部法律原来的草案就缺乏精心的设计，法律中对政府秘密信息范围的界定过于宽泛，也不明确；应对免于信息公开的事项加以明确界定，以防止政府以此为借口任意拒绝公众的信息公开请求。此外，还应规定对违反信息公开法处以的罚款和其他处罚责任，促使和保障信息公开法落到实处。

（3）对信息分类系统加以优化和改进。在信息公开和保守国家秘密之间寻求恰当的平衡，对信息的保密和解密所遵循的原则加以重新审视。在改革中首先要作的事情就是要缩小保守政府秘密的范围。

（4）将《泄密者保护法案》（Whistleblowerprotectionlaw）的立法优先纳入考虑范围，这将促使更多政府内部信息对外公开。虽然这部法律将会促进和保障公众的知情权，但目前这部法案尚未能获得议会的通过。

（5）为了防止政府信息被隐瞒或不当操纵，应建立完整的独立检察官制度。这将有助于提高政府行为的可接受性，提高政府信息公开质量。

（6）应减少目前过多的繁琐复杂的行政程序，使得政府事务更容易被公众所理解。这包括清除那些阻碍信息公开的繁文缛节和官僚化的程序，提高行政的透明化程度。

行政公开化程度的提高，还有赖于政府官员对公众的忠诚意识的培育；有赖于政府的努力，市民社会的发育，以及公共政策的整合。非政府组织和传媒将在其间发挥重要的作用，它们将促进公众对信息公开制度的认知，要求对政府的暗箱操作加以调查，向政府施加更大压力。特别的，已经有公众团体的代表开始参加行政决策过程，尽管这还处于起步阶段，但在未来它将作为一种有效的外部监督机制发挥更为重要的作用。随着政府的治道变革（governancereform），将允许非政府组织的更多参与，也将促使政府成为一个更负责任的政府，更为透明公开更为开放的政府。公众对政府事务的监督和参与意识也将逐渐增强，在这样一个大背景下，行政公开将成为一个受到越来越广泛关注的主题。

5.结语

本项研究试图揭示韩国行政公开中存在的问题，并提出优化改进的建议。为此，作者首先对行政公开的概念进行了界定，并建立了自己的分析框架，然后对韩国政府行政公开的案例进行了实证描述和研究。研究结果表明，行政公开化程度低，主要还不是信息数量少，更重要的是信息质量低；不仅要考虑到“事实上的公开”的程度，还要考虑到公众“感受到的公开”程度。基于此，作者提出了提高行政公开化程度的几项建议，包括通过互联网提供更多政府服务和信息，修订《公共机关信息公开法》；全面引入独立检察官制度；改进信息分类系统；培育政府官员对公众的忠诚。并提出信息公开最大的敌人就是政府对秘密信息的保守，提出政府要对秘密信息的分类和管理原则加以重新清楚界定，缩小保密范围。

在民主社会，透明公开是赢得公众支持和参与的核心价值，只有信息公开，才可以打消公众对政府隐瞒、操纵信息，暗箱操作乃至腐败的疑虑。信息公开的第一原动力就是政府要诚实，要确保信息的质量和真实性。因而要进行全面系统的制度建构，以减少政府任意拒绝或延迟信息的可能。

韩国的中央和地方政府都正在对自身进行缓慢的改革，市民社会也在缓慢发育，逐渐集聚自己的力量。这些都将有助于韩国政府公开化程度的提高。我们这项研究也不能算作一项经验性的实证研究，它只是对政府行为研究的开始。对行政公开的理论研究和实证研究，都还远远没有展开。接下来我们将通过更为深入系统的研究，从而揭示出影响行政公开的诸多复杂因素。

[1]本文出处：/fnst_eng/news/heungsik1.htm

[2]参见Florini，A.M.（1999，April）。Doestheinvisiblehandneedatransparentglove？Thepoliticsoftransparency.（《看不见的手是否需要透明的手套：透明的政治学意义》）PaperpresentedattheWorldBanksAnnualConferenceonDevelopmentEconomics，Washington，DC.

[3]参见Vishwanath，T&Kaufmann，D.（1999，September）。Towardstransparencyinfinanceandgovernance，Washington，DC：TheWorldBank；Vorauer，J.D.，&Claude，S.D.（1998）。PerceivedversusactualtransparencyofgoalsinNegotiation.PersonalityandSocialPsychologyBulletin，24（4），371-385；MacDonald，S.B.（1998）。TransparencyinThailand‘s1997economiccrisis.Thesignificanceofdisclosure.AsianSurvey，38（7），688-702；Lodge，J.（1994）。Transparencyanddemocraticlegitimacy.JournalofCommonMarketStudies，32（3），343-368.这几篇文章的论题包括《财政透明和政府治理》、《谈判目标的实在透明和感知》、《信息披露的重要性：透明与泰国1997年经济危机》、《透明和民主合法性》，从题目上我们也可以看出信息公开受到了来自不同学科领域学者的充分关注。

[4]Peterson，J.（1995）。Playingthetransparencygame：Consultationandpolicy-makingintheEuropeancommission.（《信息公开的博弈：欧盟委员会的咨询和决策》），PublicAdministration，73，473-492.

[5]Putzel，J.（1998）。Thebusinessofaid：TransparencyandaccountabilityinEuropeanUniondevelopmentassistance（《欧盟发展援助的透明性和可接受性》）。JournalofDevelopmentStudies，34（3），71-96.

[6]Mehrez，G.，&Kaufmann，D.（1999，August）。Transparency，liberalizationandfinancialcrises（《透明、自由化和金融危机》）。Washington，DC：TheWorldBank.

[7]Wyden，R.（1995，Jul/Aug）。Transparency：Aprescriptionagainstmalpractice.（《透明：应对医疗事故的一剂良方》）PublicHealthReports，110，380-381；Brody，H.（1989，Sep/Oct）。Transparency：Informedconsentinprimarycare.（透明：基本医疗保健中的知情同意）HastingsCenterReport，19，5-9.

[8]同前引注释2，Florini，A.M.（1999，April）。page4.

[9]同前引注释3，Vishwanath，T&Kaufmann，D.（1999，September）。

[10]参见Smith，R.W.，&Bertozzi，M.（1998）。Principalsandagents：Anexplanatorymodelforpublicbudgeting.（《委托人和人：公共财政的解释模型》）JournalofPublicBudgeting，Accounting&FinancialManagement，10（3），325-353.

[11]参见Strausz，R.（1997）。Delegationofmonitoringinaprincipal-agentrelationship.（《委托-关系中监督的授权》）ReviewofEconomicStudies，64，337-357.

[12]前引注释2，Florini，1999，p.2.

[13]参见Birkinshaw，P.（1997）。Freedomofinformationandopengovernment：TheEuropeanCommunity/Uniondimension.（《信息公开和开放政府：欧共体/欧盟》）GovernmentInformationQuarterly，14（1），27-49；Perritt，H.H.，Jr.（1997）。Opengovernment.（《开放政府》）GovernmentInformationQuarterly，14（4），397-406；Gentot，M.（1995）。Opennessinpublicadministration.（《公共行政中的公开》）InternationalReviewofAdministrativeSciences，61，5-10.

[14]参见Hirsch，W.Z.，&Osborne，E.（2000）。Privatizationofgovernmentservices：Pressure-groupresistanceandservicetransparency.（《政府服务的私人化：压力集团的抵抗和服务的透明化》）JournalofLaborResearch，21（2），315-326.

[15]Hernon，P.（1993）。Equityinpublicaccesstogovernmentinformation.（《公众如何平等的获取政府信息》）GovernmentInformationQuarterly，10（3），301-304.

[16]Benshoof，J.（1988）。TheChastityAct：GovernmentmanipulationofabortioninformationandtheFirstAmendment.（《廉洁法案：政府对流产信息的控制和第一修正案》）HarvardLawReview，101，1916-1937.

[17]同前引注释3，Vishwanath，T&Kaufmann，D.（1999，September）。

[18]Kauvar，G.B.（1998，October）。Electronicgovernment：Concepts，visions，andstrategies.（《电子化政府：概念、审视和策略》）PaperpresentedattheKAPAsInternationalSymposiumonElectronicGovernment：VisionsandStrategies，Seoul，Korea.

[19]前引注释3，Vorauer，J.D.，&Claude，S.D.（1998）。

[20]Gilovich，T.，Medvec，V.H.，&Savitsky，K.（1998）。Theillusionoftransparency：Biasedassessmentsofothersabilitytoreadonesemotionalstates.JournalofPersonalityandSocialPsychology，75（2），332-346.

[21]同前引注释3，Vishwanath，T&Kaufmann，D.（1999，September）。

[22]Barndt，I.（1998，October）。ElectronicgovernmentinAustralia：Gettinggovernmentonline（《澳大利亚的电子化政府：让政府在线》）。PaperpresentedattheKAPAsInternationalSymposiumonElectronicGovernment：VisionsandStrategies，Seoul，Korea，page249.

[23]Kun，G.（2000，January）。Asystematicapproachtoanti-corruption：ThecaseoftheSeoulMetropolitanGovernment（《反腐败的系统化进路：汉城案例》）。PaperpresentedattheKACSsthe1stInternationalConference，Seoul，Korea.

[24]在韩国，检察机关是作为行政机关的一部分，隶属韩国政府领导。可参见《人民检察》2000年第2期。（译者注）

公开论文范文第6篇

首先，审计结果公开是审计工作自身发展的需要。向社会公布审计结果必须保证事实确凿、证据充分，处理、处罚的尺度把握正确，所作的审计评价和结论经得起社会公众的推敲。再则，审计机关同其他经济监督机构一样，在监督别人的同时，自身也需要接受监督，而实行审计结果公开本身也是一种接受监督的方式，而且事实已经证明，这种监督方式是受社会公众欢迎的。可以说，审计结果公开是加强社会各界对审计机关的监督，以及社会认识审计，塑造审计权威形象的有效举措。

其次，审计结果公开是审计整改落实的助推器。审计结果向社会公开，不仅是为了扩大社会影响力，更重要的是扩大社会对审计结果的知情权，便于社会和舆论直接参与监督，将审计监督与社会监督、舆论监督有机结合，形成监督的强大合力。在众目睽睽之下，公开审计结果会给被审计单位产生巨大压力，这种压力将促使被公告单位主动、迅速地去抓好审计整改措施的落实，并促进政府及其部门领导更加重视制度建设，规范管理。通过推动审计决定的执行，促进对违法违纪问题的查处整改，也增强了审计的执法力度和威慑力。

第三，审计结果公开是促进依法行政，增强政府威信的有力手段。审计结果公开能够满足社会公众对政府工作的信息需求，保障公众的知情权。把政府部门管理、分配、使用公共资金、资产、资源的有关信息公布于众，揭露公共财政管理中存在的问题，让公共财政管理暴露在社会公众的“阳光”之下，促进政府不断加强和改进公共财政管理，做到依法行政、公开透明、科学规范。通过审计结果公开，提高行政透明度，借助社会公众监督的力量，促进廉政勤政建设，遏制与惩治腐败，增强政府工作的威望和公众对政府的信任。

二、审计结果公开需要把握的几个方面

一是要坚持严谨细致、客观公正的原则。审计结果公开不仅是对被审计单位存在的问题进行曝光，同样也是对自己审计质量的检验。审计结果公告必须建立在事实清楚、证据确凿、定性准确、评价公正的基础之上，做到内容“铁”，事实“铁”，确保审计结果公开不出半点差错。公开这样的审计结果才能让人心服口服，被审计单位才会接受，社会舆论才会公正评议。因此，要求审计结果公开不应掺杂主观臆断和人情味，否则，公开就有失公正，失正则有失审计本色。

二是要积极稳妥、逐步推进，处理好审计结果公开进程与公开环境之间的关系。审计结果公开从某种程度上说也是一项改革，从当前的环境来看，有三个因素影响着审计结果公开的进程。首先是保密要求对审计结果公开的影响。有关法律法规对保守国家秘密、商业秘密和个人秘密的要求限制了审计结果公开的范围和程度。其次是本级政府是否正确认识审计结果公开的意义，是否敢于自揭其短。审计结果公开将会让政府面临来自社会公众的压力，这种压力让政府在审计结果公开方面总是比较谨慎甚至是非常谨慎。政府是否敢于公开，勇于承担责任，是审计结果公开能否取得突破的重要因素。第三是政府信息公开程度是否与审计结果公开相适应。政府信息公开已经成为政府部门与社会公众信息沟通的重要平台，但审计所涉及的往往又是一些深层次的信息，会超越被审计对象已经主动公开的信息内容和范围，如何协调两者的关系是审计机关在审计结果公开中不得不考虑的因素。

三、审计结果公开的内容、程序和形式

审计结果公开必须以一定的文体为载体，目前在公开实务中基本上采用“审计结果公告”这样一种文书作为文体。从实践来看，审计结果公告不能简单等同于审计报告，应该包括以下几个方面：审计范围，被审计对象的基本情况，审计评价，查出的主要问题，审计处理、处罚意见，被审计对象整改落实情况。通过这七个方面的内容，可以比较清晰的勾画出审计事项的全貌，也能够比较完整的反映其中的过程和结果。审计结果公开应突出重点，社会公众关注的更多的是大方面的、重要的情况以及其中的问题，对于一些过分细节的东西往往不会过多注意。

审计结果公开程序中有三个关键点必须妥善处理好：一是经过本级政府的批准。不管是上级审计机关委托或者授权，还是审计机关自行组织，都是对本级公共财政和国有资产的检查和报告，从职能渊源上说本级政府才是真正的主角，因此，审计结果公开须经本级政府批准，赢得本级政府的重视和支持。二是做好横向的协调沟通工作。审计结果公开不但会涉及到直接的被审计对象和有关单位，而且会在公开后影响到其他政府部门，因此，要与被审计对象和有关部门进行充分的协调与沟通，争取他们的理解。三是正确选择审计结果公开的时点，保证公开结果的时效性。审计结果公开应在审计结论性文书生效后进行，同时还要考虑审计整改的时间。如果涉及行政复议、行政诉讼的情况，还应考虑复议、诉讼，以及相应结果得到执行的时间。

根据审计署《审计机关公布审计结果准则》的规定，审计机关可以通过广播电视、报纸等出版物、互联网、新闻会、公报和公告以及其他形式公布审计结果。社会各界和人民群众普遍关注的审计事项，应当选择公开度较大的媒体公开审计结果，如政府公报、新闻媒体、新闻会和固定设施上予以公告；涉及的问题对外公布可能造成一定的负面影响，但又必须引起重视、迅速解决的，可以选择公开度相对较小的媒体进行公开，如政府网站，政府组织召开的规格较高、规模较大的会议上进行通报，或在人大常委会和人民代表中公开等。

审计结果公开尚处于一个逐步规范和完善的过程中，随着打造透明政府的深入，审计结果公开必将推动审计事业的发展。

[摘要]近几年，国家审计署和地方审计机关在国务院和地方政府的领导和支持下，积极稳妥地进行了审计结果公开的探索与尝试，依照法律规定，先后将受政府委托向人大常委会作的审计工作报告和一些专项审计及审计调查结果向社会如实公布，引起了广泛关注。

公开论文范文第7篇

【关键词】政府信息/公开/实践难题

2007年4月24日新华社受权了《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》），这是我国政治生活趋向民主化的重要标志。《条例》首次对我国政府信息公开的范围和主体、方式和程序、监督和保障等内容作出了全面、系统的规定，《条例》的颁布为政务公开提供了法律依据，也为公众的知情权提供了法律保障，这既是政府自身建设的一项重要法律制度，也是推进我国社会主义民主和法治建设的重要举措。

有公开就有保密，这两者始终是相伴而生的，任何国家的政府信息都有可以公开的和需要保密的内容。保密和公开之间，始终是一个需要划定界限的难题，也是实践中争议的焦点问题。这次的《条例》也不例外，一方面，《条例》与《中华人民共和国保守国家秘密法》（以下简称《保密法》）有冲突之处，另一方面，《条例》本身涉及政府信息保密内容的规定也存在难以界定的问题，这些问题将导致政府信息公开工作存在实践上的难题。

一、《条例》与《保密法》存在着不协调

（一）《条例》与《保密法》的立法精神不同

《保密法》是上世纪制定的，其立法的指导思想是突出保密的重要性，以应对改革开放初期普遍出现的保密松懈思维，内容及体例上都是以如何确定密级、如何采取保密措施以及如何追究泄密责任为主的，基本没有考虑信息公开的问题，现在看来与《条例》强调公开的立法精神相冲突。《条例》起草专家在接受媒体访谈时，强调《条例》与《保密法》最大的不同是原则上的不同，《条例》“公开是原则，保密是例外”。从立法本意上看，《条例》的制定是“为了保证公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”。从条文表述上来看，《条例》第六条就明确提出行政机关应当及时、准确地公开政府信息，从第九条开始到第十三条结束，更是以列举的方式详细规定了各级政府应当公开的信息范围，累计有23种之多。而对于保密问题，仅在第四、第八和第十四条提及。由此确实可以看出“公开是原则，保密是例外”的立法精神。

（二）《保密法》相关内容的不完善造成《条例》落实面临程序障碍

要落实《条例》的公开原则，保证公民、法人和其他组织依法获取政府信息，就必须先明确“保密是例外”问题，即必须首先确定需要保密的政府信息的范围和保密的程序，“例外”之余的部分自然就是公开的范围。《条例》第四条规定行政机关对拟公开的政府信息应当进行保密审查，第十四条也规定行政机关审查信息保密问题的依据是《保密法》。因此，要落实《条例》，依照《保密法》中相关的一些规定成了一道必经的程序。但是作为《条例》依据的《保密法》却因自身存在着诸多问题，难以实现指导落实《条例》的目的。

1.《保密法》中保密范围的不确定问题

《保密法》第八条罗列了6种相对具体的秘密事项，但同时也以“其他经国家保密工作部门确定应当保守的国家秘密事项”这样的措辞规定了第7种不确定的秘密事项，这种弹性的规定大大增加了行政机关实际设密工作中的不确定性，为实践中各地行政机关扩大秘密事项范围提供了法律依据。

2.《保密法》设密权没有限制的问题

设密权是一种行政权，产生的是排除公众知情权的法律后果。在民主政治和社会中，公众的知情权是保障民利的一项重要力量，是制约政府行政权力的最根本途径，对知情权的任何限制和排除，都是民主政治中的大事，所以设密权的行使主体和行使程序不仅要由高位阶的法律来规范，而且要由高级别的主体来行使，由充分民主和公平的程序来保障。而根据《保密法》第十条的规定，我国目前的设密权属于“各级国家机关、单位”，只有当“对是否属于国家秘密和属于何种密级不明确”的时候，才由保密工作部门确定。“各机关、单位”的提法几乎没有任何限制，任何一个级别的行政单位都可以行使设密权。设密权的行使随意性很大，缺乏监控和审核程序，也没有留给公众任何参与和表示异议的机会，这对《条例》公开原则的实施是一个极大的障碍。

二、《条例》存在的实践难题

（一）《条例》的“底线”操作困难

《条例》在明确了诸多应当公开的政府信息的同时，在第十四条规定了公开时应当遵循的一条“底线”，即“不得涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私”，同时规定了公开这类信息时应当“经权利人同意”，除非政府有正当理由认为必须公开。但是实践中就如何明确政府信息中的“国家秘密”、“商业秘密”和“个人隐私”等问题很难有精确把握，公开还是保密？其中分寸拿捏得准确与否都会对政府信息公开的愿望与力度产生重大影响。

1.国家秘密问题

国家秘密是指关系国家的安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。《保密法》第八条列举的几项秘密事项是高度概括性的，因此第十条规定“国家秘密及其密级的具体范围，由国家保密工作部门分别会同外交、公安、国家安全和其他中央有关机关规定”。笔者简单检索了一下，会同国家保密局制订保密规定的部门有民政部、能源部、人事部、公安部、教育部、国土资源部、科学技术部、劳动和社会保障部等，规定的内容比较具体，基本上都与国家安全和利益相关，因此，依照《保密法》和《条例》的规定，界定国家秘密并将其列为限制公开的范围应该是相对容易的。但由于《保密法》第八条第七项为“其他经国家保密工作部门确定应当保守的国家秘密事项”留有余地，实践中各地方行政部门可以利用该规定比较随意地扩大国家秘密的范围，影响信息的公开化。

2.商业秘密问题

商业秘密是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益，具有实用性并经权利人采取保密措施的设计资料、程序、产品配方、制作工艺、制作方法、管理诀窍、客户名单、货源情报、产销策略等技术信息和经营信息。在市场经济充分竞争的情况下，商业秘密的泄露往往给权利人造成巨大损失，政府部门在公开可能涉及此类秘密的时候采取不自作主张、而是征求权利人意见的做法无疑是明智的，在理论上也是可行的。问题是，在政府获知的涉及商事主体的信息中，究竟哪些属于商业秘密呢？以工商档案为例，其中记载的企业信息内容通常是企业名称、注册资金、出资主体、经营范围、营业场所等企业存在的必需信息，这些信息是不是商业秘密？从表面上看，这些信息如果不经过查询，一般难以被他人知晓，似乎符合商业秘密之不为公众知悉的特征；这些信息也是权利人实现经济利益的基础，似乎也符合商业秘密之利益性特征。所以尽管有很多人反对，国家工商行政管理局还是把此类信息作为秘密对待，1996年12月16日国家工商行政管理局印发了《企业登记档案资料查询办法》，其中第六条规定：“各组织、个人均可向各地工商行政管理机关进行机读档案资料查询。”第七条第一款规定：“各级公安机关、检察机关、审判机关、国家安全机关、纪检监察机关，持有关公函，并出示查询人员有效证件，可以向各级工商行政管理机关进行书式档案资料查询。律师事务所诉讼活动，查询人员出示法院立案证明和律师证件，可以进行书式档案资料查询。”根据该规定，即便是党政机关查询企业档案，也必须要有一定的事由，否则不会要求出具公函，而其他的各组织和个人以及律师事务所，要想查询书式档案，就必须先打官司，除作为证据向法庭提交外，工商档案不能被派作其他用场。这一规定事实上将工商档案信息作为了商业秘密来对待。随着政治经济环境的变化和认识的发展，现在已经很少有人认为此类信息应当保密和限制公开了。各地方工商行政管理部门在近几年来已经基本放开了此类档案的查询，当然收费是比较高的。

但是还有一类工商档案信息仍没有合理公开，那就是企业的抵押信息，仍有相当多的工商管理部门将企业的抵押档案另册归档，并执行国家工商行政管理局1996年的规定，拒绝向外界透露，造成企业资产信息的不透明，影响了企业的融资、运转和交易的进行。

3.个人隐私问题

个人隐私是指个人不愿意公开或不愿意让他人知悉的个人秘密，是公民个人的私人信息，对维护公民的人格权有着重要意义。我国目前虽然没有关于隐私权保护的法律规定，但通过名誉权、荣誉权等权利保护间接地达到了保护隐私权的目的。但是个人的生活内容以及涉及的社会关系是多样的，究竟哪些属于隐私的范围，哪些则不属于，很多时候与整个社会所处的发展阶段以及大众的一般而普遍的看法相关，很难划出一个清晰的界限来。例如最近有媒体报道，安徽省合肥市物价局在调整污水处理费标准听证会前后都拒绝媒体采访、拒绝透露消费者代表联系方式。就在物价部门千方百计地为代表“保密”时，消费者代表之一的李海洋却对物价局的行为颇有微词：“当初既然愿意报名当代表，我的这些个人信息就不算是隐私了。”①

类似听证等制度中，政府拒绝公开相关信息的做法是比较普遍的，涉及个人隐私是一个重要的理由。在缺少评判标准和评判者的情况下，可以预见，个人隐私将成为政府拒绝信息公开的主要借口之一。

（二）《条例》的“例外”难以操作

《条例》第十四条规定：“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。”这是《条例》确定的公开原则的一个例外，任何一个现代国家都有国家安全、国家、公共秩序的问题，不公开的例外就是指这一部分。问题是这一“例外”缺乏可操作的依据，有可能在实践中会被不当扩大化，不单是普通民众有这样的担心，就是信息公开立法的专家也表示这样的担忧是可能的。

对于国家安全、公共安全的含义，是容易取得共识的，但对于经济安全和社会稳定问题，究竟该如何理解？

1.经济安全问题

所谓国家经济安全，就是指一国最为根本的经济利益不受伤害。其主要内容包括：一国经济在整体上独立、基础稳固、运行健康，在国际经济生活中具有一定的自主性、防卫力和竞争力，能够避免或化解可能发生的局部性或全局性的危机等。

经济全球化对许多国家产生了巨大影响，尤其是对经济实力较弱的发展中国家。随着外资并购中国企业的增多，国人对国内的经济安全问题日渐关注，相关政府部门对于企业信息、地方产业政策等的也日渐慎重，但部分政府部门过多地注意了“安全”的问题，凡事都与经济安全问题挂钩，动辄对企业信息的提供利用加以限制，反倒违背了经济的发展趋势。

2.社会稳定问题

在我国，维持社会稳定的问题历来是受到充分重视的，尤其是自20世纪90年代中期以后，由于经济转轨和社会转型引发出诸多社会问题，社会矛盾激化，社会稳定问题更被放到了一个突出的地位。在这种政治和社会环境下，社会稳定问题存在着一定程度的误读，把稳定理解为不能有纠纷，对产生纠纷的原因以及表达不同意见的方式不做区分和研究，以不作为的方式逃避解决纠纷，以此换得一个貌似稳定的局面。笔者常到一些地方政府的房产、土地、工商等管理部门了解档案信息提供利用情况，发现原先正常提供利用的业务都或多或少地以各种理由停止了，如以前可以查询提供的房产转让、抵押信息、土地出让、开发信息等，由于权利人对公开信息不满，登记机关大多停止了提供利用业务，理由就是社会稳定受到了严重威胁。可以预见，社会稳定将成为政府部门拒绝公开相关信息的另一个重要理由。

（三）《条例》中知情权保障程序问题

确定政府信息公开制度，保障的是公民的知情权。《条例》颁布之前的《保密法》对于公众知情权是没有考虑的，如果公众认为某一项信息不属于保密范围而应当公开时，除了得到行政机关的认可和同意外，别无其他解决途径，近几年媒体披露的发生在北京、上海等地公民个人查询个人房产档案遭拒，法院也因无法可依而被驳回的事例就是证明，在社会上曾引起强烈反响。此次《条例》的一个亮点就是规定了知情权的法律救济途径，《条例》第三十三条规定，公民、法人或者其他组织认为其知情权受到侵犯时，“可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”，形成“民告官”的行政案件，这是我国知情权利保障方面的一个巨大进步。

但是也应当注意到，这样的行政案件是有着特殊性的，即诉讼所针对的内容已事先被认定属于秘密，一旦诉讼将在事实上被公开，我国现行的行政诉讼制度尚难解决这一问题。在《条例》起草的过程中，已有行政机关提出：拒绝公开理由是公民需要的政府信息属“国家机密”，依法“国家机密”自然不能公开，可一旦原被告到了法庭上，这项政府部门称之为“国家机密”的信息等于就向原告公开了。即使依法规定不公开审理，原告还是知道了这项机密。况且不公开审理的案件，判决必须公开，到那时“国家机密”还是被公开了。这正是信息在公开和保密问题上的一个程序难题，一方面要保证正当的秘密不被泄露，一方面要保护公众知情权的实现，这在我国行政裁判的现行规定中无法找到可以平衡的制度设计，目前可以参照的是《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十一条，该司法解释第（五）项规定“案件涉及法律适用问题，需要送请有权机关作出解释或者确定的”应当中止诉讼，这一解释排除了法院司法权对政府行政法规、部门规章等抽象行政行为的审查权力。可以想见，当需要确定讼争的政府信息是否应当公开时，法院只有援引这一规定而送请行政机关作出解释或者确定，这将是一个滑稽的情况：由于设密权属于被告，被告就是有权机关，案件将依照被告的解释或者确认作出判决。这样的诉讼模式必将是不公正的。

同样的难题也曾经出现在美国，1964年美国立法通过的《情报自由法》豁免条款第一项规定：“A.根据总统行政命令所确立的准则，为了国防或外交政策的利益特别授权予以保密的，B.依照总统的此类行政命令事实上被恰当地归入机密类情报，不适用本法。”1975年以前，贯彻该项豁免条款的一个障碍是，如果政府官员以该豁免为由拒绝情报公开，法官不能对被扣押的政府机构记录进行检视。《情报自由法》的修正案扫除了这一障碍。在审查1975年的阿尔弗雷德·诺普公司诉考拜一案时，最高法院便开始使用了法院秘密审阅程序，以确认政府把持的情报是否真正需要保密。该案的判例体现了美国最高法院这样一种思想，即行政机密文件的解密和降密处理，主要是一种依靠专家来完成的工作，而不是法官的工作，它需要具备有关外交、国防事务的专门知识和专业信息的积累。在这类案件中，要特别重视官方提出的需要保密的论据和建议。笔者认为美国最高法院的这一判例有两处值得我们借鉴：一是确立了法院秘密审阅程序，这是相对于法院开庭审理程序来说一种例外的审理程序，对案件当事人也不公开，这一点与我国程序不同，我国诉讼法律制度虽然对于开庭方式区分了公开和不公开两种模式，但不公开是针对当事人以外的其他人而言的，对当事人仍旧要公开；二是虽然保密问题仍然要由政府部门的专家来界定，但政府部门只能提供需要保密的论据和建议，是否采纳仍由法院决定，而我国目前采取的方式是简单接受政府部门的结论，对于该结论是否合法、合理则没有审查权。

公开论文范文第8篇

一、现状与成效

近年来，随着农村村民自治组织——村民委员会的建立，村务公开工作也在农村普遍推开，并取得了明显成效：一是减轻了农民负担，促进了农村经济发展和社会稳定。推行村务公开，增强了村级政务的透明度，把向农民的各种收费摆在了明处和广大群众的监督之下，有效地遏制了层层加码、转嫁负担等问题。同时，加大了群众对村务工作的监督力度，畅开了广大群众参与村级政务管理的渠道，保障了村民对村级政务的知情权和决策权，逐步实现了村民自治，解决了过去的一些因种种原因长期难以解决的老大难问题，促进了农村社会稳定，调动了广大农民群众发展经济、致富奔小康的积极性。二是密切了党群、政群、干群关系，促进了基层民主政治建设。村务公开给了群众一个明白，还了干部一个清白，消除了过去干群之间思想上的隔阂，缩小了干群之间的距离，干群之间相互加深了理解，村级干部在群众心目中的信任程度有了很大提高。同时，增强了农村基层干部的民主意识，使村务工作由过去的“一言堂”或少数人说了算逐步变为民主决策、民主管理，减少和消除了以往工作中存在的随意性和无序状态。三是极大地减少了群众集体上访和基层干部违法纪案件，维护了农村社会稳定。村务公开合民心，顺民意，充分体现了“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”[1]，这一至高神圣的理念，广大农民群众称它为“阳光工程”。

二、问题与不足

从总体上来看，目前农村推行村务公开普遍取得了一些成绩。但随着形势的发展和农民群众思想观念的深刻变化，也出现了一些亟待解决的新情况和新问题，村务公开工作中还存在着一些不足和薄弱环节。从笔者在陕西省岐山县部分乡(镇)、村调查的情况看，普遍存在有以下几个方面的问题：

1、思想认识不到位。一些基层干部对村务公开的重要性还认识不够，没有把村务公开变成自觉行动，而是被动性大于主动性，不少村怕麻烦，不按时公开；有的村对村务不敢公开，怕群众提意见，怕挨上级批评；有的避重就轻，对重大事项或群众关心的热点问题采取回避态度。有相当一部分基层干部，对务公开的重大意义认识浅薄，仅仅局限于“给群众一个明白，还干部一个清白”，对村务公开这一民主管理制度缺乏全面系统的理解，因而导致思想上重视不够，工作上力度不大，行动上步伐迟缓，对有关制度坚持不够，有松劲情绪。

2、公开不够规范。一是公开形式单一。当前农村村务公开的形式仅限于公开栏的形式出现，有的村大栏少，有的制作太简单，的有位置不够适中，有的流于形式。而且这种形式单一，不便于让大多数村民群众了解知悉村务。二是公开时间不准时，有的半年多或一年才公开一次，公开时间间隔太长；有的随心所欲，啥时想公开就公开，不想公开就不公开。三是公开程序简单、项目不清。有的公开程序太简单，只公布了办事结果，缺少法定的程序；有的公开项目不全、不细，没有按照《中华人民共和国委员会组织法》和《陕西省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》规定的十一项公开，村民对村务情况知道很少。四是公开阵地建设较差。有的对公开栏任意改变用途，公开内容名不符实；有的把公开栏建在不便于群众光顾的地方，群众难以观看监督；有的村对公开栏缺乏管护，风吹日晒雨淋及人为损坏严重，难以使用；有的还没有公开栏，把村务公开当作捎带事，只是在开会或干其它事时对有关情况作以顺便公布。五是公开制度坚持不够。有的虽有制度，但缺乏可操作性，与本村实际结合不够紧密，制度上墙后成了摆设。

3、“一会两组”制度不够健全。一是有的地方，“一会两组”(村民代表会、民主理财小组、民主监督小组)中村组干部太多，干部所占比例达60%还多；个别村“一会两组”中根本就没有群众代表，青一色全是村组干部，在一定程度上消弱了群众监督力度，失去了群众监督的意义。二是有的“一会两组”中的群众代表不合法，不经群众选举，而由干部按照自己的意愿指定。三是对群众代表作用发挥不够，重大事项不通知其参与，不和群众代表商量，执行村民代表大会决议随心所欲，顺意就执行，不顺意就不执行，使“一组两会”的决议和意见难以落实，“一会两组”机构形同虚设，监督作用流于形式。

三、思路与对策

1、提高认识，进一步增强做好村务公开工作的责任感。村务公开是村民自治的一项重要内容，也是党和国家为加强农村工作所采取的一项重要措施，农村各级组织应把它作为一件大事来抓。要注意加强村级干部的学习教育培训，教育他们把推行村务公开与实践“三个代表”重要思想，从源头上遏制腐败、加强农村党风廉政建设，维护农村社会稳定，调动广大农民群众参与村务管理的积极性，提高民主建设水平，带领农民脱贫致富奔小康，推动农村经济全面发展紧密结合起来，不断加深对村务公开重要性及其重大意义的认识，对村务公开从思想上重视，工作上支持，从具体操作上加强。

2、与时俱进，不断深化村务公开，同志指出：“创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力，也是一个政党永葆生机的源泉”。“创新就要不断解放思想，实事求是，与时俱进”[2]。要使村务公开适应新形势发展的要求，就要坚持与时俱进，不断创新。广大农村基层干部要积极探索新形势下推行村务公开的新方法、新措施，注意把村务公开与民主决策、民主管理、民主监督有机地结合起来，引导村民积极行使对村务的知情权、村务重大事项的参与和决策，对村务工作中重大事项让村民提前介入，事中参与，同步跟踪，事后明白，加强监督，增强透明度，不断提高村务公开的质量和水平。同时，要依法建立健全“一会两组”组织，完善“一会两组”制度，充分发挥他们的作用，增强他们的责任感，支持他们履行职责，推动村务公开健康发展。

3、坚持标准，规范村务公开的内容和形式。村务公开的内容和形式非常重要，直接关系广大村民的切身利益以及公开的质量和效果。一要规范公开内容。按照《中华人民共和国村民委员会组织法》和《陕西省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》，结合农村税费改革，对集体“财务收支，农民承担的税、费和劳务，宅基地分配，水电费收缴，计划生育指标安排，征用土地各项补偿收入，土地、集体企业和财产的承包、租赁及收益，公共基建项目的投资方案和资金使用，救灾救济款物、扶贫资金和捐赠财物的发放使用，年度工作目标执行情况和有关人员的补贴，涉及村民利益、村民普遍关心的其它事项”[3]都应逐项公开，让村民群众明白。二要规范公开程序。根据公开内容性质，凡需要村民知悉的事宜，按照事物发展先后顺序，都应一一让村民看清、看懂，心里亮堂。如村财务收支帐目，既要让村民看收支票据、所记帐目，又要让村民看收支数额和用途，让集体有一本实事求是的文字帐，让村民有一本心里亮堂的明白帐。三要规范公开时间。按照《中华人民共和国村民委员会组织法》和《陕西省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》规定，对凡需要村民明白的村财务收支等十一项内容至少每半年公开一次，对群众比较关心的事项，可每季度公开一次或每月公开一次，让大多数群众知道。四要规范公开形式。采取什幺样的形式公开，应根据公开内容的性质决定。以达到行之有效为目的。要重视和加强阵地建设，因事制宜，采用灵活多样的公开形式。凡需村民集体讨论、民主决策的重大事项，应提前通知村民，定时召开有关会议讨论决定，并及时公开结果。对于到户到人的事项，可采用广播的形式进行公开。对于向村民宣传性的事项和经常性需要村民知道的内容和事项，可采用书面张贴的形式在公开栏内公开。为了提高公开质量，保证公开效果，还可因村制宜，确定“公开日”，及时通知村民，以便于监督。

4、上下联动，扩大公开面。推行村务公开是改革开放以来，在加强农村基层民主政治建设方面一个创新，要使这一工作健康持续开展下去，必须建立乡(镇)、村、组上中下三级联动的切实可行的政务、村务公开制度，在抓好村务公开的同时，大胆推行乡(镇)务公开和组务公开，接受群众和社会的监督，扩大透明面，增加透明度，深化农村基层民主建设在党的十六大精神指引下，把农村工作全面推向前进。

公开论文范文第9篇

关键词：村务公开民主管理对策

马江镇位于湖南省株州市茶陵县西，2005年底，总人口727917人，共有长远、红旗、长联、末头、塘富、东冲、西冲、麻芫、毛家、井泉、小碧、月岭、麻石、玄武、皋芫、曾虎、等坪、浪滩、联湖19个村委会。1987年11月《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》颁布以来，马江镇村务公开制度在政府的大力推动下，走上了蓬勃发展、全面普及的道路，全镇19个村委会都实行了村务公开制度。

一、马江镇村务公开存在的问题分析

（一）公开内容不全面

当前马江镇各地都或多或少地公开了一些村务，但公开的内容大部分是有选择的，在公开过程中避实就虚玩“迷藏”，弄那么几张纸，写了几项就贴了出去。上级要求公开的内容和群众关心的、意见大的热点问题遮遮掩掩，不愿意公开或少公开，只把一些无关紧要、不痛不痒的项目写进公开栏。在公布农民最关心的财务问题时，公布的数字很笼统，只公布收支几大项，具体把钱花到了哪里、怎么花的群众就不知道了。涉及农民负担、扶贫款发放和计划生育等群众敏感应该详细公开的内容，只公开一些“枝节”，对村干部不利的部分则抛之脑后，置之不理。有相当多的内容仍然没有公布，如村集体支付的请客送礼，吃喝招待费，个人消费公款报销等不正当开支。更有甚者，有的村根本就没有实行村务公开。

（二）公开内容不真实

内容失真是指公布账目与实际不符，含有水分，可信度低。“明白墙”变成了村官们不廉洁的挡箭牌，成为弄虚作假的护身符。马江镇长远、红旗、长联、末头、塘富、东冲、西冲、麻芫、毛家等地村民对村务公开内容的真实性持怀疑态度的较多，特别是涉及财务方面的内容，部分村民认为虚假的东西较多，属欺骗村民，应付上级检查。

（三）公开流于形式

村务公开工作存在走过场，敷衍了事的现象。公开不及时，随意性大，不少村没有定期公开。公开方式单一，有的地方会议不讲、广播不响，仅有的一块“公开栏”也被各类广告所充斥。

第一，村干部一手定公开。在什么地方公开、由谁公开根本就不征求群众意见，对公开什么，怎么公开完全由领导自己说了算，领导认为可以公开的就公开。手脚“不干净”的不敢公开也就不公开了。有的村民代表议事会、村民理财小组没有发挥作用，个别领导干部一点头，就定了公开的内容，会计弄张纸往墙上一粘就完事。

第二，拖延公开的时间。对公开的时间没有一个明确的规定，三个月一次、半年一次的，甚至于一年一次的也有，时间长短由个人定。还有的公开不及时，把6月份应该公开的内容拖到了12月才公开，这里就失去了便于老百姓监督的作用。有的地方看着老百姓脸色来公开，老百姓要是不问，村里就像没事一样，一年也不公开一次，一拖再拖，日积月累，成了一本说不清道不明的“糊涂账”。

第三，公开栏形同虚设。上面部署的很多很细，可是具体指导监督的却很少，有些村的村务公开栏，样子做得挺好看，也花了不少钱，可是仔细看看里面公开的内容，却让人有些糊涂，在年末看公开栏，里面的内容竟然是年初的，还有的公开栏变成了“空白栏”，一年四季在这里都很难看到几个字，马江镇不好群众笑称是:“远看栏有样，近看字无踪”。还有的村就根本没有公开栏。

第四，审核不及时，账目不公开。有的村频繁更换财会人员，出现了“一茬干部一茬会计”，甚至“一茬干部几茬会计”的现象。且人换账不交，多数不进行账目核算和审计，对群众更是秘而不宣。乡村民主理财流于形式，给一些干部违法乱纪留下可乘之机。

（四）监督不严格

有的不按程序要求进行，而是随心所欲，必然影响公开的质量；有的不敢大胆监督村务公开执行情况，审核把关不严，展开经常、有效的监督流于形式；有的以种种借口，采取种种行为，阻挠公开、搞假公开的人，却能大事化小、小事化无，平安过关；有的对暴露出的经济问题不查处，极大地损害了法律的权威和政府的形象，使群众对村务公开失去了信心。

二、完善马江镇村务公开的对策

（一）加大政府的推动力度

只有在政府推动和外在压力下，才能催生高质量的村务公开。从村务公开的推行到对村务公开的监督，都离不开上级部门的重视。所以村务公开制度的落实，同样有赖于各级地方政府，特别是乡镇政府的工作。对于公开中暴露出来的问题，马江镇镇政府都必须下大功夫、花大力气给予解决，对问题比较严重、群众反映强烈、干群矛盾突出的村，可以采取派出工作组的办法，专门进行解决。同时，要在解决问题的基础上，建立健全有关制度，堵塞漏洞。

（二）努力提高村民的文化和政治素质

知识与文化水平决定着公民的民主能力，文化水平低使农民在掌握政治信息、利用参政渠道时遇到许多技术上的困难，难以把自己的利益要求转变为政策要求。一般说来，文化水平越高的公民，也就拥有越多的民主意识和精神，民主能力也就越高。只有现代的村民才能有现代的民主政治。文化素质作为民主政治的基础，它的高低主要通过教育程度来衡量。目前在马江镇文盲半文盲仍占很大的比重，这种状况严重制约着农民群众参与政治的能力，致使相当部分村民不可能形成正确的政治认知。在此种情况下，村务公开制度若没有外部强有力的推动，便会被农民传统的政治认知所扭曲，并可能造成村务公开的失范。同时，由于种种原因，马江镇村民的政治素质较低，缺乏作为民主政治主体的主体意识、平等意识、权利意识和竞争意识，政治责任感不强。相反却存在崇官、怕官的“顺民”思想，总是寄希望于“清官”、“好官”，不敢或不愿为实现自己利益和意愿而主动行使民利，更不知道自己也有权力监督干部。虽然有时也萌生一些政治要求，却又不知是否应该表达和如何表达，这种顺民意识使得农民只是被动地接受村干部的命令，盲目听从村干部的安排，而不论村务处理是否得当。这些都无疑会影响村务公开制度的贯彻执行。

（三）增强乡村干部的民主法制意识

增强乡村干部的民主法制意识是村务公开制度化的关键所在。乡村干部的行为和形象直接影响着党和政府在农民群众中的威信。乡村干部作为基层政权的执政者和农村经济社会的管理者，对解决农村各种矛盾负有不可推卸的责任。马江镇一些地方干群矛盾紧张，从干部方面来看，主要是思想观念陈旧，工作方法简单粗暴，同广大农民群众日益增强的民主要求不相适应。因此，要想真正推行村务公开，就必须提高乡村干部的民主意识和法制观念。注重加强马江镇基层干部的思想政治工作，提高他们的政策水平和工作能力，增强他们的民主法制意识。

（四）建立完善的制度体系

经过较长时间的实践，我国村务公开已经初步建立起配套的制度体系，有了村务公开的规范，使工作有序，办事有据，为村务公开有章可循、有法可依奠定了基础。当然.这一制度体系的建立还仅仅是一个开端，还有待于随着实践的发展不断地健全与完善。

第一，村务公开责任制度。把村务公开作为村民委员会成员年度岗位目标管理责任制的重要内容，把村务公开责任目标的落实情况作为民主评议干部、考核干部政绩的重要内容，并将评议、考核结果记入本人档案，作为评选先进和实施奖惩的依据。

第二，村民委员会村务公开制度和与之配套的相关村务的办事制度。建立村务公开方面的村民自治章程、村规民约或者具体实施制度，财务管理方面的民主理财、干部亲属回避、会计员凭证上岗、承包项目公开招标等制度，减轻农民负担方面的预算审批审核、集资管理、农民负担明白卡、专项审计、举报查处制度，宅基地审批方面的民主评议、群众监督、收费审核制度，计划生育方面的准生证报批发放、超生罚款审核、计生款返还账目审查制度，电费收缴方面的群众代表参与抄电表制度等。

第三，村民组织的办事制度。主要是村民会议或村民代表会议制度、村民民主议政日制度、民主理财制度以及村民委员会所属工作委员会工作制度等。

（五）建立和完善外部监督机制

外部监督机制是村务公开制度化的必要条件。来自内部的群众监督，是村务公开制度化的基础或首要条件。但是，至少在现阶段，如果没有外部的监督机制，村务公开同样难以推行。因为村务公开的推行及其制度化不可能是一帆风顺的，那些利用村务不公开而的人，肯定会千方百计地加以阻挠。一些地方之所以村务公开难以推行，一个重要原因就是由于村庄外部缺乏一套强有力的监督机制，因而主观性较大，容易受人为因素所左右。另外，从长远来看，如果在“自治权”和“制衡权”之间没有建立对等的平衡关系，“自治权”就有可能无节制地膨胀，而难以健康地延续下去。

第一，加强外部监管。健全以马江镇人大、纪委为主的监督体系，每季度对各村公开内容进行审核，经常组织有关职能部门到各村进行检查督促，促使各村的村务公开工作真正落实。

第二，强化舆论监督。各新闻媒体要充分发挥舆论宣传优势，加大宣传力度，广泛宣传村务公开、民主管理的方针政策和搞得好的典型经验、先进个人，营造良好的环境。对那些领导不重视、措施不力、行动迟缓、搞得不好的反面典型，要公开曝光。

第三，建立责任追究机制。要层层落实责任制，各级纪检、纠风、村务公开办要加强经常性的监督，定期全面检查。各级各部门要把责任追究贯穿于村务公开工作的全过程，对无动于衷、敷衍应付、弄虚作假、欺瞒群众、公开不全面不及时等行为，群众有权向上级政府及其有关主管部门反映、举报，并负责调查核实并做出答复，要通报批评或责令其限期改正，半数以上的群众对村务公开的事项不同意的，应当依法予以纠正，并重新公布；对于批评后仍不抓不管、不见起色的要追究纪律责任；对于工作不力、不负责任，发现问题不及时处理解决，由此引发群众屡次上访告状或发生重大恶性案件的，纪检监察机关要严肃查处，按照党风廉政建设责任制的规定，追究有关领导的责任；对拒不改正或者情节严重以及有打击报复行为的，可以建议村民会议对村民委员会有关责任人员依法予以罢免；对村务公开中发现有挥霍、侵占、挪用、贪污集体财物及其他违法行为的，应当及时处理，对其中构成犯罪的，移交司法机关依法处理。村民委员会应当建立村务公开档案，做到真实、完整、规范，保存期限与村财务账簿相同。

参考文献：

[1]周汉华:《我国政务公开的实践与探索》，中国法制出版社，2003年版。

[2]贺雪峰：《乡村治理的社会基础》，中国社会科学出版社，2003年版。

[3]徐勇、项继权：《村民自治进程中的乡村关系》，华中师范大学出版社，2003年版。

[4]仇保兴:《让权力在阳光下运行》—“政务公开”随谈，红旗出版社，2000年版。

[5]民政部基层政权建设司农村处编:《农村村务公开工作资料汇编》，1997年版。

[6]孙立国：《村务公开与农村小康建设问题的思考》载《农民致富之友》,2007年第3期。

[7]毛永忠：《村务公开:实行农村民主管理的关键环节》载《政策瞭望》，2006年第12期。

[8]庄海舟：《村务公开的监督机制探讨》载《嘉兴学院学报》，2006年第1期。

[9]胡序杭：《关于加强村务公开制度建设的思考》载《四川行政学院学报》,2006年第3期。

[10]刘效敬、李永春：《村务公开难的深层原因分析与治理》载《青岛行政学院学报》,2005年第6期。

公开论文范文第10篇

一、政府信息公开的审查程序

在实践操作中，我县政府信息公开审查实行三级审查制，分为审查、审核、审批三个步骤：

第一步，由制作、获取政府信息的政府部门或者部门内设处室进行审查

“行政机关”是一个广泛的概念，其工作因层级而异必然落实到具体的部门或者处室。如，县级人民政府由民政、司法、物价等部门组成，民政部门又内设优抚安置、救灾救济等处室。这些部门或者处室在履行职责过程中制作、获取的政府信息同其工作内容密切相关，业务上具有明显优势。由这些部门或者处室首先进行审查也符合“谁制作，谁审查；谁获取，谁审查”的总体要求。

第二步，由政府信息公开工作机构进行审核

目前，政府信息公开的主管部门尚不统一，设在政府办、监察、法制和信息办的均有。根据《条例》第四条和江苏省政府的有关文件规定，我县明确县政府办是全县政府信息公开工作主管部门，县公开办（设在县政府办）是县政府信息公开工作机构，各部门办公室是本部门的政府信息公开工作机构。县公开办和各部门办公室作为县政府和各部门政府信息公开的对外窗口，履行政府信息公开工作的有关职责。各部门内设机构、派出机构等，除经法律、法规和规章规定或者授权具有行政主体资格的以外，不属于政府信息公开的主体，不得以自己的名义对外开展政府信息公开有关工作。

要特别说明的是，《条例》第四条第（四）项只规定了政府信息公开工作机构对拟公开的政府信息进行保密审查，我们认为是不妥的。政府信息公开审查不仅仅是保密审查，还包括其他许多方面，这将在下面关于审查内容方面进行讨论。

第三步，由政府信息公开主体分管领导进行审批

政府信息公开主体分管领导根据上述审查、审核意见，审批确定该政府信息是否公开以及公开的方式。

三级审查制度是我县目前推行运用的制度，正在实践中进行磨合，待条件比较成熟后将以正式文件印发实施。

二、政府信息公开的审查内容

关于审查内容方面，我们认为《条例》的规定在逻辑结构上存在一些问题，下面一一予以讨论。

我们认为，政府信息公开的审查内容应当包括下列六个方面，即：是否属于内部政府信息审查，是否属于保密范围审查，是否属于国家规定需要批准审查，是否涉及其他行政机关需要协调审查，是否涉及第三方合法权益审查和是否与申请人生产、生活、科研等特殊需要有关审查。

1.是否属于内部政府信息审查。《条例》对“内部政府信息”没有作出明确的规定。曹康泰主编的《政府信息公开条例读本》在释解第二条时是这样说的：“在认定政府信息时除了考虑掌握信息的主体是否属于行政机关和法律、法规授权的组织外，还要分析这些信息是否与其履行行政管理职责密切相关。纯属行政机关内部管理的人事、财务等相关信息不属于本条例规定的政府信息。法律、法规授权组织在法律法规授权外从事其他活动过程中所制作、掌握的信息也不是本条例规定的政府信息”。《广州市政府信息公开规定》第十二条规定：“公开义务人的下列内部政府信息，应当实行内部公开：(一)领导成员廉洁自律情况；(二)内部财务收支情况；(三)内部审计结果；(四)公务员人事管理情况；（五)其他应当公开的内部政府信息”。《汕头市政务信息公开规定》（已废止）第十二条以前也有过类似的规定，但多了一项“干部职工收入、分配、福利待遇情况”。另外，上海、河北、辽宁和江苏等省、市制定的政府信息公开规定还将“正在调查、讨论、处理过程中的政府信息”纳入不予公开的范围。上述各类政府信息，如果以政务公开的要求来衡量，有些是要公开的。政府信息公开与政务公开既相联系又有区别，可以说，政府信息公开是政务公开的一个种概念。对是否属于内部政府信息进行审查时，要紧扣《条例》第二条的规定，牢记政府信息概念的特征，正确区分内、外部政府信息。内部政府信息是不须要公开的，外部政府信息要继续进行以下几个方面的审查。

2.是否属于保密范围审查。保密审查的内容，我们将之总结为“431”，即四个秘密：国家秘密、商业秘密、个人隐私（秘密）和工作秘密；三个安全：国家安全、公共安全和经济安全；一个稳定：社会稳定。保密审查是各项审查工作的重中之重，有三个问题需要阐明一下：一是条文顺序。《条例》将保密审查放在第二章公开的范围第十四条，却在第一章总则第八条规定，行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。我们认为，保密审查的规定应当放在总则中，次序排列在第七条之前。二是依据缺乏。目前我们开展这项审查工作的最大困难就是手中缺乏相关资料。据有关资料记载，1988年《保守国家秘密法》出台以后，几乎每个部委都制定了关于自己的保密范围文件，共有80多部，如果加上省、市制定的相关文件，数量还不止于此。因为这些文件本身有些就是保密的，我们难以收集，但在进行保密审查时又得以这些文件为依据，所以，建议将这些文件汇编成册，印发给政府信息公开工作人员，涉及到的保密问题可以通过加强培训和保密教育，增强政府信息公开工作人员保密意识等途径予以解决。三是审查期限。根据《条例》规定，保密审查不是答复期限中止事由，征求第三方意见所需时间才不计算在答复期限内。《保守国家秘密法实施办法》第十一条规定：“……接到申请的机关或者保密工作部门，应当在三十日内作出批复”，加上转送、文来文往所需时间，批复时间有可能实际超过三十日，而政府信息依申请公开连延长的期限计算在内不过30个工作日。也许有人认为，这可以通过两者之间存在的节假日差异进行调济，我们在实践中可以这样操作，但在理论上不能这样研究。目前，《保守国家秘密法》正在修改，建议作出相应的调整。

3.是否涉及第三方合法权益审查。征求第三方意见制度，《条例》在第二十三条是为依申请公开而设立的。据此，我们是不是可以这样理解？属于主动公开范围的政府信息不涉及到第三方的合法权益，所以不需要本项审查。我们认为，这样的规定在逻辑上是不周延的，也体现不出《条例》的前瞻性。对于主动公开的政府信息，也要进行是否涉及第三方合法权益审查。另外，存在一个疑问？书面征求第三方意见时，第三方的答复期限《条例》没有规定，在实际操作中是与《条例》衔接规定为15个工作日，还是与行政复议衔接规定为60日，或者与行政诉讼衔接规定为3个月。总之，不能因此而无限期延长。我们的倾向性意见是，一般为15个工作日，此后催请一次并延长15个工作日，如果第三方仍然未作答复，视为不同意公开。

4.是否涉及其他行政机关需要协调审查。这项审查存在的疑问是协调的期限如何确定？协调未果的信息是否可以不公开？我县的要求是平行各单位相互协调答复的期限为7个工作日，对协调未果的或者涉及面广、社会影响大的政府信息，必要时可以报送县政府办牵头协调确定。

5.是否属于国家规定需要批准审查。这项审查存在的疑问是批准期限与依申请公开的期限如何衔接？我们的理解是，按规定须经批准才能的政府信息，在未获批准之前属内部的，可以此理由答复申请人不予公开。这一点与协调审查是不同的。协调审查中，主动公开与依申请公开的政府信息均有，而本项审查中，未经批准的政府信息行政机关是不会主动公开的，只存在依申请公开答复问题。

6.是否与申请人生产、生活、科研等特殊需要有关审查。这项审查是依申请公开工作独有的，不同于前五个方面是主动公开和依申请公开共同进行的。其来源于《条例》第十三条和国务院办公厅关于做好施行《条例》若干问题的意见第十四条的规定。对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息可以不予提供。