法律和法规范文

法律和法规范文第1篇

教师职业道德，简称师德。是教师在从事教育劳动时所应遵循的行为规范和必备的品德的总和。它从道义上规定了教师在教育劳动过程中以什么样的思想，感情，态度和作风去接待人接物，处理问题，做好工作，为社会尽职尽责。他是教师行业的特殊道德要求，是调整教师与教师，教师与学生，教师与学校领导，教师与学生家长以及教师与社会其他方面关系的行为准则，是一般社会道德在教师职业中的特殊体现。教师良好的道德人格不是与生俱来的，也不可能自发地形成，而是在后天的学习和社会实践中形成的。教师只有在教育实践中，通过努力学习，认识到社会发展的规律和特点，了解到社会主义教师道德的内容和意义，并通过自身的修养，将认识内化为自己的道德情感、意志和信念，进而外化为自己的道德行为和习惯，才能形成一定的道德品质。同时，还由于对进入社会生活中的每一个人来说，在道德品质上都有善有恶，从来就没有尽善尽美的“完人”。而社会又总是不断向前发展的，对教师道德水平的要求、教师道德人格的要求，也会越来越高，所以，这样必然要求教师不断随着社会的发展而面向未来的要求，坚持不懈地进行教师道德品质修养，以便更好地培养出适应我国经济建设和教育发展需要的品格，从而更出色地承担起培养下一代的责任。所以，为了确保教师的师德师风，使教师真正认识到教师职业道德的重要性，并能把认识落实到日常的实践工作中去，国家教育部门需要加强和组织对高校教师的培训工作，尤其是加强对新聘教师的培训工作。唯有如此，才能一方面为教师提供了良好的学习平台，保证教师职业道德理论认识的提高，另一方面，也有利于提升教师的基本业务水平，具有较强的现实意义。

2遵守法律法规是时代对高校教师的管理要求

法律法规对于规范高校教师队伍管理工作尤其重要。中共十报告中指出：“教育是中华民族振兴和社会进步的基石。要加强教师队伍建设”杜绝教师队伍中不良行为的出现，切实加强教师队伍建设，需要从制度和管理上保证教师队伍的纯洁性，严于律己，切实以一名人民教师的职责来要求自己。首先要求我们教师自己要做到心中有法，主动学习教育相关法律、法规，保证自己从教育内容、方法到手段都要符合法律的规定，要把法定的职业规范转化为教育教学实践活动，严格以法律为尺度，依照法律进行教师职业行为的选择。长期以来，广大高校教师自觉贯彻党的教育方针，学为人师、行为世范、默默耕耘、无私奉献，为我国教育事业发展和社会主义现代化建设做出了重要贡献，涌现出一大批优秀教师和先进模范人物，在他们身上集中体现了新时期教师职业的崇高和伟大，赢得了全社会广泛赞誉和普遍尊重。但也应该看到，在市场经济和开放的条件下，高校师德建设还存在一些亟待解决的突出问题。如我国教育法中明文规定，教师有下列行为之一将会遭到行政处分或解聘：故意不完成教学任务给教学工作造成损失，体罚学生，品行不良、侮辱学生。频频被媒体曝光的不良教育事件，拷问学校老师的法规意识。因此，我们在日常教学实践中，坚决不能犯这样的错误。其次，教师通过对法律法规的学习，熟悉《教师法》，能够维护自身的权利。教师具有教育改革实验的权利，从事科研交流的权利，指导学生作品的权利，获得国家规定的福利报酬等权利。比如，约翰布鲁塞尔曾经论述学术自由的合理性：认识的，政治的，道德的。三者缺少其一，其学术自由就不可能实现。当然，学术自由也不是没有限制的，不能违背四项基本原则，不能有悖于我国的宪法基本法。

3两手都要抓，共同促发展

高校教师既要遵守职业道德，更要遵循法律法规要求。职业道德是基本的职业操守，作为一名教师，有义务有责任坚持高尚的气节，对学生起到潜移默化的教育作用。而法律法规则严格规定了教师的行为准则，是神圣不可逾越的。如果教师能够做到以身作则，保障自身素质和人生修为的品质，那么将会避免很多校园悲剧的发生。当前，我国高校在人才培养方案里面逐渐提高对大学生心理方面的教育和疏导，这也需要教师心理素质的提高。在日常工作中，高校教师要把工作落实到具体行为上，坚持做到以下几点：一、爱岗敬业。爱岗敬业是教师处理与教育事业之间关系的准则，是全部教师职业道德的基础前提。二、为人师表。要求我们在课上尊重学生，不能完全以自己的意志来要求学生，要懂得自由和尊重是相辅相成的关系。三、关爱学生。关心爱护学生，尊重其人格；但也要明白大学是一个自由发言的殿堂，无需使所有人的观点都成为一个模式，这样反而束缚了学生们的个性。四、终身学习，注意树立优良学风，刻苦钻研业务，不断学习新知识；信息技术的发展变化特别快，也要求我们坚持信息技术的学习进修。

4结语

随着人们物质文明的进步，法制意识和精神修养均需要进一步提升。面对青春敏感的当代大学生，高校教师积极正确的思想引导必不可缺。高校教师是人类灵魂的工程师。贯彻十精神，高校教师既要遵守职业道德，又要遵守法律法规。通过教育部门组织的培训活动，教师更进一步认识到：一名合格的高校教师，不仅应掌握一定的专业知识，具有教学和教育的各种能力，懂得教育的规律，而且需要具备较高的职业道德修养，具备一定的法律知识，遵规守法，在教学过程中既能实施自己的义务，又能够确保自身权利。在职业生涯中不断提高对教师道德的认识，规范教师的行为，培养出崇高的思想情操和法律意识的高素质人才，促进我国乃至人类文明的共同进步和长足发展！（本文来自于《科教导刊》杂志。《科教导刊》杂志简介详见）

法律和法规范文第2篇

关键词：建设工程；工程造价；法律；法规；政策

目前的建设工程领域，多方利益纠结在一起，内部问题较多，导致我国的建设工程在法律法规的遵守方面存在着较多的不足。随着建设工程领域的开放程度不断扩散，许多素质不高、没有任何资质的包工队也涌入到其中，扰乱了正常的市场竞争秩序，激烈的市场竞争也让许多企业漠视有关法律法规，进行违规交易；同时，投资主体的多元化、法律环境的改进和完善等因素要求对建设工程中的存在的若干违法违规问题进行严格地监督管理和惩处。近年来，工程造价纠纷案例不断增加，从纠纷案例发生性质看，其实大部分是可以避免的，为更好的维护当事人合法权益，鼓励企业重视合同签订，减少合同纠纷。

一、关于工程造价司法鉴定中若干法律问题的探讨分析

工程造价司法鉴定是指依法取得有关工程造价司法鉴定资格的鉴定机构和鉴定人受司法机关或当事人委托，运用科学技术或者专门知识，根据国家的法律、法规的相关规定，对建设工程诉讼案件中所涉及的工程造价资料进行分析、研究、鉴别，进而计算和确定某一工程价值并提供鉴定结论的活动[1]。

1.工程造价司法鉴定的积极作用

第一，借助专业技术力量明确建设工程中的真实造价。较强的隐蔽性是建设工程的显著特点之一，需要充分借助于专业技术力量明确建设工程中的真实质量。在建设工程的竣工阶段或者使用阶段，是工程造价讨论的激烈期。但是在以上两个阶段，工程已经建设完毕，在施工中经常涉及的材料配比问题、质量问题以及施工技术问题均具有很强的隐蔽性，如果不借助专业技术力量，则很强确定工程的真实造价。

第二，建设涉及领域和专业众多，需要借助各种专业知识。建设工程的个性特点以及其施工复杂性特点均需要各种专业知识的介入。其中，复杂性特点是导致各个利益相关之间产生分歧的重要原因。另外，拖欠工程款、阴阳合同以及垫资承包等问题也为真实的工程造价的确定制造了障碍。因此，对工程造价进行确定具有一定的难度，所以要求各个单位的积极配合。

第三，鉴定结论是建设工程造价的重要证据之一。在民事诉讼等司法程序当中，证据的重要性毋庸置疑。如果主张权利的一方当事人能够提供可以真实有效证明工程造价的文件或者材料，则对于有效维护当事人的合法权益而言至关重要。

2.工程造价司法鉴定中的若干法律问题

第一，启动司法鉴定程序主体的确定。一是人民法院依职权委托鉴定，在特殊情况下，建设工程可能涉及国家利益、社会公共利益或者他人合法权益，此时，如果当事人不提出鉴定申请，人民法院就应该依职权启动鉴定程序。二是施工单位申请鉴定。施工单位向建设单位追索工程欠款，就赋有向法庭提供证据证明欠款事实的责任。三是建设单位申请鉴定[2]。建设单位出于确定工程价款、明确双方权利义务关系之目的提出了鉴定申请，这时人民法院亦应准许[3]。

第二，工程造价司法鉴定的有关依据。有关依据主要包括以下几点：第一，诉讼状与答辩状、证据材料等卷宗；第二，司法鉴定委托书或司法鉴定委托受理协议书；第三，诉讼当事人双方签订的工程施工合同、补充合同、附属于合同的招投标文件、中标通知书；第四，合同约定的主要材料价格；第五，合同约定的有关定额、标准、规范；第六，工程造价所依附的工程有关图纸、技术资料；第七，根据工程具体情况相关文件及相关的变更资料等。总之，笔者认为，司法鉴定的依据作为案件的证据应全面符合《民事诉讼法》及《证据规定》的有关规定。

第三，程造价司法鉴定程序与审判程序。一般情况下，司法鉴定机构仅仅负责受委托范围之间的技术方面的事项，而对于不属于委托范围之内的事项，司法鉴定结构任何有关证据真实性、关联性的结论均不具有法律效力，不能够作为法庭证据。同时需要注意的是，司法鉴定机构没有调查权，调查权属于法庭所有。但是需要注意以下情况：如果材料当中有一些表达不清、阐述不完整，进而影响到司法鉴定机构了解案情全部真相的进展，则应该及时和双方当事人进行沟通，并要求其澄清疑点。除次之外，鉴定结论与质证不能够混为一谈，两者不能够相互替代。如果当事人对于鉴定结论有异议，则可以申请重新鉴定。没有经过质证的鉴定结果不具有法律效力，更不能够成为法庭证据。

二、完善我国建设工程造价管理政策法律体系的若干建议

1.优化和创新立法方式

通过研究发达国家的法律法规体系可以发现，其在立法方式上多是采用由上及下的方式。在市场运行和行业的管理活动出现与法律相关的问题时，立法机构上要研究法理方面的问题，将问题的偶然性与必然性相结合，制定高级别的法律条款指导低级别规定的颁布。

2.重视层次性立法。

法律、行政法规、部门规章具有不同的约束力和适用范围。从制定它的权力部门来看，法律为全国人民代表大会及其常务委员会制定，行政法规为国务院制定，而部门规章为有关的职能部门制定，由此可见，它们之间的关系为从高层至底层的关系。高层法律文件（例如法律文件）具有最强的稳定性，中层法律文件（例如行政法规）的稳定性其次，底层法律文件（例如部门规章）的稳定性最低；但是底层法律文件具有更好的灵活性和对现实情况的适应性。因此，在立法的过程，应该高度重视立法的层次性，让不同层次的法律法规能够相互补充，进而提高法律文件的适用性。

3.注重部门法之间的相互协调

我们的部门规章不仅非常多，而且相当杂，在适用的过程中常常出现“打架”的问题，因此，在立法时，不同职能部门之间已经充分的沟通和协调，将不同法规、规范之间的冲突性降到最低。例如，目前，国家部门联合出台法律文件，起到了很好的示范作用，有利于保证法律规章之间的一致性。

由此可见，市场经济是法制经济，对于各个建设市场的责任主体，法律是明确其权利义务关系、维护工程建设各方合法权益的有力保障，应让他们按照市场经济的客观规律，以法律法规为依据去保障并管理建设工程项目的工程造价。针对当前我国建设工程造价管理存在的政策法律体系不完善的现状，从法律法规、政府监管、行业协会三个方面探讨，完善我国建设工程造价管理政策法律体系会有所帮助。

参考文献：

[1]郑白咏.完善我国建设工程造价管理的政策法律体系[J].科技信息(科学教研)，2008，(13)：125-126.

[2]祁万军.浅谈工程造价在工程管理中的作用及编制方法[J].山西科技，2003，(03：205-206.

法律和法规范文第3篇

中国不仅要改革一些阻碍经济发展的政治体制，还要建设一些适应经济发展、市场经济体制的新的政治体制。从减轻农民和企业负担、抑制政府寻租设置和腐败、促进政府向民本和为民做实事转型，需要建设以下新的政治体制。

一、制定和颁布《国家政权和事业人民供养法》

起草、制定、颁布《国家政权和事业人民供养法》，属于人民供养的各类机构和人员，需要定岗定员、规定标准、建立指标体系、严格经费拨款、制定审核监督办法和增加供养人员的程序，将供养机构和吃皇粮人数膨胀用法律的形式死死控制住。我们面临的危机是，如果对吃皇粮的规模和人员不从法律等制度上设计一个非常严格的控制机制，一是政权体制就会凭借权力自由、任意地进行扩张，大家都不想创业、不想受制于人，都想吃无风险的皇粮，都想有点权力用一用，再过几十年，我们的社会就会成为一个吃皇粮的社会，老百姓和企业的负担就会越来越重，整个社会就会崩溃。二是我国社会还是一个官本位的社会，建国以后计划行政经济更加强化了人们的官本位意识，聪明人、文化素质高的人、有点社会关系的人、智商较高的人，社会精英都想方设法往政权里挤，都去吃皇粮；剩下不太聪明的人、文化素质较低的人、没有社会关系的人、智商不太高的人，都在办企业、搞农业。聪明人、有文化水平的人、智商高的人，在办公室里制定法律，要审批、要收费、要特别许可，来捉弄不聪明的人、文化水平低的人、智商不太高的人。试想都想去吃皇粮、要权力，而没有聪明才智的人去创业、投资、发明，这样的社会能发展吗？

需要研究一个课题，就是人民供养的吃皇粮人员的比例数量怎样确定？是以各级政权的框架确定供养人员，还是根据别的因素确定供养人员。我们认为，首先，应当定义财政供养人员的范围，哪些属于人民应当供养的，哪些不属于人民应当供养的。比如精干的党的机关、人大机关、政府、两院、部队、武装警察、民事警察、义务教育、基础科学、公益性卫生等事业，这些应当由人民来供养，他们为人民提供服务。而那些可以社会化和企业化经营的党政机关后勤和事业不应当由人民来供养。

但是，供养人员规模的确定，必需考虑这样一些因素：一是城市化趋势。乡村人口要向城市人口转移，因此，政权的运作任务量在城乡讲是一个动态变化的过程。城市中的任务越来越重，乡村中的任务越来越少。从趋势上讲，以农业和农村为特征的政权应当越来越精简。二是人口和经济活动单位数量及财富生产规模。过去往往用人口数量因素确定吃皇粮人员的比例和数量，然而，农业社会人口的负担能力最弱，而工商业人口的负担能力较强。并且，农业社会和农业生产方式的社会管理事务较少，而工商业经济法人和城市人口的社会管理事务较多。因而，需要从人口、经济法人和事业法人数量、经济发展的负担能力来确定吃皇粮食人员的比例和规模。而不应当是发达地区有什么样的政权设置，不发达地区也有什么样的政权设置；也不应当城市中有什么样的政权设置，农业县中也有什么样的政权设置。三是还要考虑吃皇粮人员的工资水平，工资水平太高，吃皇粮人员的人数就应当减少。当然，还有一些扶贫、卫生教育需要，民族地区的特殊性，政权管辖的地理面积，中央给予的转移支付力度等等因素。但是，政权规模的设置，首要的是以经济发展的承受能力和政权的低成本和高效率为准。而不应当成为人民和企业的沉重负担。从人民中收取的税收，应当更多地用于公共基础设施的建设、教育、卫生、科技、环境等方面的开支，而不应当大部分和全部用来发放吃皇粮人员的工资，用来养人。

据有关资料，中国目前吃财政饭的人与人口比例是1:27，如果按此计算，吃财政饭的人为4800万人。但是，实际是除了财政负担的吃皇粮人员外，还有村、乡、县各级不吃财政皇粮，而向农民和企业收费负担的吃准皇粮的人员。中国有74万个村，4.3万个乡，2700个县，如果吃准皇粮的人员每个村、乡、县分别按照各自负担10人、200人、1000人计算，则又出来还是由老百姓和企业供养的吃准皇粮的1870万人。因此，吃皇粮和准皇粮的人员规模达6670万人。这样人民就不是27个人养1个人，而是19.5个人养1个人。如果这些人的工资、福利、奖金、办公、出差、车马、招待、办公楼等等费用，按每个人3万元计算，消耗2万亿国民收入，占整个2002年10万亿GDP的20%。也就是说，占总人口1/20的吃皇粮和吃准皇粮的人，消耗了全国总的GDP的20%。

中国建国和改革开放以来，机构越减越庞杂、吃皇粮的人员越减越多，改革一次，膨胀一次，处于机构改革、人员精简和机构膨胀和人员趋多的恶性循环之中。结果：机构越来越多，官员越来越多，吃皇粮的人越来越多，政权成本越来越高，政治效率却越来越低，人民和企业的负担越来越重，纳税的钱越来越不够用，都基本上用来吃了皇粮，而不是为老百姓去办事业。机构和人员为什么控制不住？就是因为没有《国家政权和事业人民供养法》的制约。因此，应当根据研究的成果，制定和颁布一项《国家政权和事业人民供养法》，将其与财政预算、党政事业编制、供养人员增减程序等法律法规结合起来，形成有效的对吃皇机构和人员规模的严防死守机制。将由人民供养的政党、其他党派、人大政协、政府、两院、安全、军队、武装警察、其他警察、事业等等所有的机构和人员规模，严格控制在人民能够承担和不影响经济发展的范围内。

同时，要有改革方案和办法，党政社团机关的后勤社会化、企业化，事业单位尽可能地实行自收自支和企业化经营，精简吃皇粮的机构和人员；制定各种法律、法规、政策，促使和鼓励更多的社会精英去投资、创业、发明，增加社会的财富，而改观大部分社会精英都往政权机关和其他吃皇粮单位挤的风气。

二、规定法律和法规形成的民主化方式和程序

要研究法律和法规形成的民主化与其执行的监督程序，消除许多部门法律和法规中的审批、收费、特别许可等寻租设置，理顺各个部门法之间的冲突，使法律和法规的制定达到促进经济发展、适应市场经济体制、规范各方行为、节约交易和社会管理成本等目的。法律和法规是规范人们关系和行为的游戏规则。从制度经济学讲，法律和法规是界定法人和自然人有社会和经济关系中各自责任和各自权利的契约，这种契约能降低社会和经济关系析交易成本，提高社会和经济生活的效率。从经济发展来看，法律和法规要适应农业社会向城市社会、农业经济向工商业经济的转变；从经济体制来看，法律和法规要适应市场经济的规则，并且要促进体制向市场经济转轨；从民主和利益最大化讲，法律和法规要满足最多数人的利益，其运行的成本要低，并且要讲求法律和法规运行的效率。

就目前法律和法规的制定和实施来看，存在这样一些问题：一是法律和法规的起草、制定充满部门和机关特征，许多部门通过立法的形式，随意设置审批、特别许可和收费等规定，将部门甚至处室的利益内含其中。中国目前的法律形成过程为，部门的政策法规部门起草，交国务院法制局审，并与其他相关部门协商，再交人大审议，有从本部门退居人大的领导，也有本部门的人大代表，在人大中呼吁，于是代表们表决，委员长签字，便被通过。实际很多通过的是充满了部门权力和利益的法律。并且，法律一般都很原则，需要由部门制定实施细则，或者实施法规，这种法规不需要交人大审议，更是充满了偏向自己部门利益和权力的细化和解释。法律和法规中充满了寻租设置。二是各部门法律和法规之间相互矛盾和冲突。各部门在制定法律和法规过程中，都想扩大自己的行政事务的管辖范围，都想扩大自己的审批权力。比如，涉及土地的有国土资源部、建设部、规划部门、农业部、水利部、房产管理部门等等，它们都有各自有关涉及土地管理的法律和法规。于是，一项涉地事宜，当事人就要跑许多个部门，使法律和法规的实施效率大大降低。三是许多法律和法规带有明显的高度公有、计划经济和僵化的行政管理色彩，而许多新的事物和社会及经济关系还没有被法律和法规所管辖。一些部门法律和法规就包含着一种我就是管束人民的这样一种理念。所以，法律和法规都加强审批、许可、收费、罚款等这样的条款。由于审批和收费式的法律和法规轨制，使得整个经济的运行成了一种审批和收费经济。四是法律和法规制定得较为原则性，这为随意解释法律和法规留下了余地，甚至有的法律和法规不可操作，并且一些法规审批、收费和罚款的范围弹性太大，一方面形成执法不严，法不责众；另一方面，通过各种关系可以从轻处理，或者法外处理，为执法腐败设置了条件。比如，有的部门的法规规定，修理家电的修理店，有一年以上修理业务的才能开业。这样除了原有的家电维修店可以维持运营外，新的家电维修店一个也开业不了。因为还没有开业，哪里来的一年以上的修理经验呢？那么请问，如果随着城市的扩大，新建一个小区的家电维修店，从哪里诞生出来呢？五是部门的一些法规违法。比如有关政府部门出台了关闭一些中小企业的法规，按此法规关闭了一些高污染、浪费资源的一些企业。但是，这些企业有的当时也是在政府的工商部门合法注册的，也有政府有关部门的开工和采矿许可，在关闭时，政府是否能强行关闭，是不是要赔偿。如不赔偿，有违于工商登记、开工和采矿许多等方面的法律和法规。

立法程序和过程需要这样一些改革：1、法律和法规的形成，可以由政府部门提议，也可以由居民和企业动议，由立法机关召集，一定要有有关的各方人士参加，形成法律法规起草专门小组和联系人。比如土地法起草，一定要有农民、村长、建设者、房地产商、政府人员、法律专家、经济学家、规划专家、涉地的有关各部门人员等等参加，使形成的法律真正代表各方的利益。2、法律和法规草稿应当公开广泛征求意见，重大的法律和法规，应当实行听证制。即法律和法规的制定要公开、透明、民主。3、许多法律和法规是规范政府管理部门和企业及自然人双方行为的契约，可能法律和法规在公开民主制定过程中，否决了政府有关部门的审批和收费设置，并加大了政府部门的责任，这时，要避免政府有关部门阻挠和否决法律和法规的形成。4、各部门法律，要与其他已经出台的法律进行协调，避免相互冲突；部门所出台的法规，也要由立法部门进行审议，一是避免各部门法规相互矛盾给法规管辖的企业和自然人带来不便；二是防止部门趁制定法规之机，设置审批、收费等寻租性条款。5、过去出台的法律法规，其中不适应市场经济体制的，法律之间相互冲突的，有不合理审批和收费的，甚至损害企业和自然人权利的等等，进行一次彻底的清理和修改。6、制定《立法法》，对法律起草召集人、形成各方参加的法律法规起草和联系组、公开征求意见、重大法律法规听证、避免法律法规冲突、人民代表大会通过程序等等，以法律的形式固定下来。

三、市县主要领导的政绩考核体系、方式和程序

要按照公共服务和公共管理的政权职能，重新设计市县级领导政绩的指标考核体系、考核办法和考核程序。把为官一任的政绩取向，用科学的指标、办法和程序引导到为民办实事上来。中国经济发展的基层在地县两级，主要要考核地县两级党委和政府主要领导人。现行的许多政绩考核体系、方式和程序有许多问题。一是注意力放在GDP上，甚至干部出数字，数字干部。由于将经济发展目标看得过重要，GDP增长、GDP总量排位、人均GDP指标、农民人均收入等等，成为一个地区干部政绩的主要反映指标。于是虚报数字情况很严重，数字中水分很大。各省的GDP增长速度要比全国的高，各地市的增长速度要比全省的速度高，各县的增长速度要比全地市的高，这已经是一个普遍的现象。特别是农民纯收入，更是容易造假。二是由于参观考察看表面的多，出现了很多政绩工程。比如假的小城镇、假的农业科技基地、假的养牛大户等等。可能办公大楼、培训中心、大厦、广场、草地等等显眼的工程开工建设较多，而低收入者不能得到正常保障，社会保障资金短缺，教育投入薄弱。三是借债搞GDP，或者借债搞政绩工程，这一任领导欠的债要下一任领导来还。许多地区和城市，曾经借钱由政府搞企业，后来由政府借钱搞城市建设，一些企业破产倒闭，一些城市建设是非收益性项目，后来的领导不仅要还本，还要付息，使经济发展背上了沉重的负担。考核地县两级主要领导干部，关键要从生产建设型的指标，转型到公共服务和公共管理型指标上来。要把发展经济是党和政府执政之第一要务与党政不直接发展经济区分开来。加大就业及失业率、社会保障、生态环境、社会治安、政府行政人民满意程度等等加入地县两级主要领导考核指标体系中。只有这样，地方两级党政工作，才有可能从可能造假到不造假上来，才有可能从做表面文章到干实事上来，才能从做工作给上面看到为下面百姓做工作上来，才能从以官为本、形式主义到以民为本、为民办事上来。

实际上，衡量GDP政绩有它很大的缺陷：可能修路、修广场，上几个大项目（资本密集型的），借债搞工程，都可以在短期内将人均GDP拉上去，但是，长期的就业在哪里？失业率很高，失业和养老保障不了，就是GDP增长很快，这样的干部对于人民来说也是严重失职。因此，需要研究一整套考核地县两级主要领导的客观和科学的考核体系，以此衡量人民的父母官。

这里有几个问题需要探讨。一是考核一把手，还是考核集体领导班子？我们认为，主要还是要考核一把手。但是，从体制上讲，要加大一把手选副手的一定的意见参与程度。否则，考核集体，就是成绩是集体的，但是出了问题也是集体的，谁都找不到。集体负责，在很多时候就是谁也不负责。需要推进副职由上级任命为主向一把手组阁为主的改革，这样责任清楚、矛盾减少，有问题拿一把手是问，才能使考核落到实处。二是考核党委，还是考核政府？我们认为要各有侧重。党委方面主要考核这个县的发展战略、大政方针等等确定的怎样？保证工作做的怎样？而政府则要考核实的，考核就业、社会保障等等这些实实在在的成绩。因此，党要改变执政方式，不能代替政府去行政。党在执政的过程中，以政府的行政去体现党的路线、方针、政策。三是谁来考核？我们认为，除了过去常规的考核办法外，要加大人民代表、民意调查、一般群众干部对地县党政主要领导的考核比重。以扩大人民的民主，加大人民对地县主要领导的评价和监督，使干部的官位很大程度上握在百姓的手中。这样，主要领导才能为民办事。而如果说，仅仅由机关干部来评价，由各局局长来评价，则地县主要领导就会成为为这些干部谋利益（甚至这些部门的一些乱收费、乱审批等等也不敢动）的官员。

现在，中央和省的各部门都要求自己部门的工作地县一把手负责制，各个上级部门下达的目标太多，而各种目标之间相互冲突，甚至一些目标根本是达不到的。这样的考核，或者是太繁杂，无法实行，或者是一些指标达不到，法不责众。新设立的指标体系要简单可行，易于操作，成本较低，要考核到要害和关键方面。考核指标要与科学的考核方式和合理的考核程序结合起来。不能光有指标，而方式不妥，或者程序不合理；否则，即使有科学的指标体系，考核结果也会走样。考核要与干部的使用和赏罚结合起来。提拔干部要论实实在在的政绩，要讲干的怎样，而不论考核以外的因素，不论说的或者跑的如何。

要使地县两级干部考核法制化和民主化。实际上，官吏的使用也是一种利益。这种利益是个人的，是党的，还是人民的，是不同的官吏观。地县主要领导政绩考核指标、方式、程序，应当以法律的形式确定下来，使其法制化和民主化。越是县一级的政权，其政治活动越接近于基层百姓的利益；因此，越应当加大人民考核和评价的力度。

党对市县两级主要领导干部的考核与人大的选举、任命、监督等结合起来；纵向的组织考核和横向的人民考核结合起来。在民意调查的基础上，可以放开县级党政主要领导的公推力度，实行差额选举，可以在党代会和人代会上阐述自己的施政想法，让代表们去评判，由代表们选举决定党政一把手的人选。另外，也可加大地一级党政主要领导民意决定的权重。党政干部主要由上面任命时，其工作主要是做给上面看的，精力放在跑上面上；而如果其政治命运由下面决定时，其就会将工作放在实实在在的为当地人民服务的宗旨上。人民直接接触的就是这些县一级的领导，如果将他们的政治命运很大程度上交由人民来决定，促使他们为人民老老实实工作，会使人民对中国共产党更加信任和拥护。

总之，如果以民为本为（失业率、社会保障、生态环境、社会治安、吃穿住行、教育卫生、政府的文明程度等等）内容考核地县两级主要领导，让人民来考核他们的政绩，并且考核与使用和责罚结合起来，才能促使地县两级主要领导勤学习、善思考、干实事，把自己的政治前途与为民做事结合起来。

起草、制定、颁布《国家政权和事业人民供养法》，属于人民供养的各类机构和人员，需要定岗定员、规定标准、建立指标体系、严格经费拨款、制定审核监督办法和增加供养人员的程序，将供养机构和吃皇粮人数膨胀用法律的形式死死控制住。我们面临的危机是，如果对吃皇粮的规模和人员不从法律等制度上设计一个非常严格的控制机制，一是政权体制就会凭借权力自由、任意地进行扩张，大家都不想创业、不想受制于人，都想吃无风险的皇粮，都想有点权力用一用，再过几十年，我们的社会就会成为一个吃皇粮的社会，老百姓和企业的负担就会越来越重，整个社会就会崩溃。二是我国社会还是一个官本位的社会，建国以后计划行政经济更加强化了人们的官本位意识，聪明人、文化素质高的人、有点社会关系的人、智商较高的人，社会精英都想方设法往政权里挤，都去吃皇粮；剩下不太聪明的人、文化素质较低的人、没有社会关系的人、智商不太高的人，都在办企业、搞农业。聪明人、有文化水平的人、智商高的人，在办公室里制定法律，要审批、要收费、要特别许可，来捉弄不聪明的人、文化水平低的人、智商不太高的人。试想都想去吃皇粮、要权力，而没有聪明才智的人去创业、投资、发明，这样的社会能发展吗？

需要研究一个课题，就是人民供养的吃皇粮人员的比例数量怎样确定？是以各级政权的框架确定供养人员，还是根据别的因素确定供养人员。我们认为，首先，应当定义财政供养人员的范围，哪些属于人民应当供养的，哪些不属于人民应当供养的。比如精干的党的机关、人大机关、政府、两院、部队、武装警察、民事警察、义务教育、基础科学、公益性卫生等事业，这些应当由人民来供养，他们为人民提供服务。而那些可以社会化和企业化经营的党政机关后勤和事业不应当由人民来供养。

但是，供养人员规模的确定，必需考虑这样一些因素：一是城市化趋势。乡村人口要向城市人口转移，因此，政权的运作任务量在城乡讲是一个动态变化的过程。城市中的任务越来越重，乡村中的任务越来越少。从趋势上讲，以农业和农村为特征的政权应当越来越精简。二是人口和经济活动单位数量及财富生产规模。过去往往用人口数量因素确定吃皇粮人员的比例和数量，然而，农业社会人口的负担能力最弱，而工商业人口的负担能力较强。并且，农业社会和农业生产方式的社会管理事务较少，而工商业经济法人和城市人口的社会管理事务较多。因而，需要从人口、经济法人和事业法人数量、经济发展的负担能力来确定吃皇粮食人员的比例和规模。而不应当是发达地区有什么样的政权设置，不发达地区也有什么样的政权设置；也不应当城市中有什么样的政权设置，农业县中也有什么样的政权设置。三是还要考虑吃皇粮人员的工资水平，工资水平太高，吃皇粮人员的人数就应当减少。当然，还有一些扶贫、卫生教育需要，民族地区的特殊性，政权管辖的地理面积，中央给予的转移支付力度等等因素。但是，政权规模的设置，首要的是以经济发展的承受能力和政权的低成本和高效率为准。而不应当成为人民和企业的沉重负担。从人民中收取的税收，应当更多地用于公共基础设施的建设、教育、卫生、科技、环境等方面的开支，而不应当大部分和全部用来发放吃皇粮人员的工资，用来养人。

据有关资料，中国目前吃财政饭的人与人口比例是1:27，如果按此计算，吃财政饭的人为4800万人。但是，实际是除了财政负担的吃皇粮人员外，还有村、乡、县各级不吃财政皇粮，而向农民和企业收费负担的吃准皇粮的人员。中国有74万个村，4.3万个乡，2700个县，如果吃准皇粮的人员每个村、乡、县分别按照各自负担10人、200人、1000人计算，则又出来还是由老百姓和企业供养的吃准皇粮的1870万人。因此，吃皇粮和准皇粮的人员规模达6670万人。这样人民就不是27个人养1个人，而是19.5个人养1个人。如果这些人的工资、福利、奖金、办公、出差、车马、招待、办公楼等等费用，按每个人3万元计算，消耗2万亿国民收入，占整个2002年10万亿GDP的20%。也就是说，占总人口1/20的吃皇粮和吃准皇粮的人，消耗了全国总的GDP的20%。

中国建国和改革开放以来，机构越减越庞杂、吃皇粮的人员越减越多，改革一次，膨胀一次，处于机构改革、人员精简和机构膨胀和人员趋多的恶性循环之中。结果：机构越来越多，官员越来越多，吃皇粮的人越来越多，政权成本越来越高，政治效率却越来越低，人民和企业的负担越来越重，纳税的钱越来越不够用，都基本上用来吃了皇粮，而不是为老百姓去办事业。机构和人员为什么控制不住？就是因为没有《国家政权和事业人民供养法》的制约。因此，应当根据研究的成果，制定和颁布一项《国家政权和事业人民供养法》，将其与财政预算、党政事业编制、供养人员增减程序等法律法规结合起来，形成有效的对吃皇机构和人员规模的严防死守机制。将由人民供养的政党、其他党派、人大政协、政府、两院、安全、军队、武装警察、其他警察、事业等等所有的机构和人员规模，严格控制在人民能够承担和不影响经济发展的范围内。

同时，要有改革方案和办法，党政社团机关的后勤社会化、企业化，事业单位尽可能地实行自收自支和企业化经营，精简吃皇粮的机构和人员；制定各种法律、法规、政策，促使和鼓励更多的社会精英去投资、创业、发明，增加社会的财富，而改观大部分社会精英都往政权机关和其他吃皇粮单位挤的风气。

二、规定法律和法规形成的民主化方式和程序

要研究法律和法规形成的民主化与其执行的监督程序，消除许多部门法律和法规中的审批、收费、特别许可等寻租设置，理顺各个部门法之间的冲突，使法律和法规的制定达到促进经济发展、适应市场经济体制、规范各方行为、节约交易和社会管理成本等目的。法律和法规是规范人们关系和行为的游戏规则。从制度经济学讲，法律和法规是界定法人和自然人有社会和经济关系中各自责任和各自权利的契约，这种契约能降低社会和经济关系析交易成本，提高社会和经济生活的效率。从经济发展来看，法律和法规要适应农业社会向城市社会、农业经济向工商业经济的转变；从经济体制来看，法律和法规要适应市场经济的规则，并且要促进体制向市场经济转轨；从民主和利益最大化讲，法律和法规要满足最多数人的利益，其运行的成本要低，并且要讲求法律和法规运行的效率。

就目前法律和法规的制定和实施来看，存在这样一些问题：一是法律和法规的起草、制定充满部门和机关特征，许多部门通过立法的形式，随意设置审批、特别许可和收费等规定，将部门甚至处室的利益内含其中。中国目前的法律形成过程为，部门的政策法规部门起草，交国务院法制局审，并与其他相关部门协商，再交人大审议，有从本部门退居人大的领导，也有本部门的人大代表，在人大中呼吁，于是代表们表决，委员长签字，便被通过。实际很多通过的是充满了部门权力和利益的法律。并且，法律一般都很原则，需要由部门制定实施细则，或者实施法规，这种法规不需要交人大审议，更是充满了偏向自己部门利益和权力的细化和解释。法律和法规中充满了寻租设置。二是各部门法律和法规之间相互矛盾和冲突。各部门在制定法律和法规过程中，都想扩大自己的行政事务的管辖范围，都想扩大自己的审批权力。比如，涉及土地的有国土资源部、建设部、规划部门、农业部、水利部、房产管理部门等等，它们都有各自有关涉及土地管理的法律和法规。于是，一项涉地事宜，当事人就要跑许多个部门，使法律和法规的实施效率大大降低。三是许多法律和法规带有明显的高度公有、计划经济和僵化的行政管理色彩，而许多新的事物和社会及经济关系还没有被法律和法规所管辖。一些部门法律和法规就包含着一种我就是管束人民的这样一种理念。所以，法律和法规都加强审批、许可、收费、罚款等这样的条款。由于审批和收费式的法律和法规轨制，使得整个经济的运行成了一种审批和收费经济。四是法律和法规制定得较为原则性，这为随意解释法律和法规留下了余地，甚至有的法律和法规不可操作，并且一些法规审批、收费和罚款的范围弹性太大，一方面形成执法不严，法不责众；另一方面，通过各种关系可以从轻处理，或者法外处理，为执法腐败设置了条件。比如，有的部门的法规规定，修理家电的修理店，有一年以上修理业务的才能开业。这样除了原有的家电维修店可以维持运营外，新的家电维修店一个也开业不了。因为还没有开业，哪里来的一年以上的修理经验呢？那么请问，如果随着城市的扩大，新建一个小区的家电维修店，从哪里诞生出来呢？五是部门的一些法规违法。比如有关政府部门出台了关闭一些中小企业的法规，按此法规关闭了一些高污染、浪费资源的一些企业。但是，这些企业有的当时也是在政府的工商部门合法注册的，也有政府有关部门的开工和采矿许可，在关闭时，政府是否能强行关闭，是不是要赔偿。如不赔偿，有违于工商登记、开工和采矿许多等方面的法律和法规。

立法程序和过程需要这样一些改革：1、法律和法规的形成，可以由政府部门提议，也可以由居民和企业动议，由立法机关召集，一定要有有关的各方人士参加，形成法律法规起草专门小组和联系人。比如土地法起草，一定要有农民、村长、建设者、房地产商、政府人员、法律专家、经济学家、规划专家、涉地的有关各部门人员等等参加，使形成的法律真正代表各方的利益。2、法律和法规草稿应当公开广泛征求意见，重大的法律和法规，应当实行听证制。即法律和法规的制定要公开、透明、民主。3、许多法律和法规是规范政府管理部门和企业及自然人双方行为的契约，可能法律和法规在公开民主制定过程中，否决了政府有关部门的审批和收费设置，并加大了政府部门的责任，这时，要避免政府有关部门阻挠和否决法律和法规的形成。4、各部门法律，要与其他已经出台的法律进行协调，避免相互冲突；部门所出台的法规，也要由立法部门进行审议，一是避免各部门法规相互矛盾给法规管辖的企业和自然人带来不便；二是防止部门趁制定法规之机，设置审批、收费等寻租性条款。5、过去出台的法律法规，其中不适应市场经济体制的，法律之间相互冲突的，有不合理审批和收费的，甚至损害企业和自然人权利的等等，进行一次彻底的清理和修改。6、制定《立法法》，对法律起草召集人、形成各方参加的法律法规起草和联系组、公开征求意见、重大法律法规听证、避免法律法规冲突、人民代表大会通过程序等等，以法律的形式固定下来。

三、市县主要领导的政绩考核体系、方式和程序

要按照公共服务和公共管理的政权职能，重新设计市县级领导政绩的指标考核体系、考核办法和考核程序。把为官一任的政绩取向，用科学的指标、办法和程序引导到为民办实事上来。中国经济发展的基层在地县两级，主要要考核地县两级党委和政府主要领导人。现行的许多政绩考核体系、方式和程序有许多问题。一是注意力放在GDP上，甚至干部出数字，数字干部。由于将经济发展目标看得过重要，GDP增长、GDP总量排位、人均GDP指标、农民人均收入等等，成为一个地区干部政绩的主要反映指标。于是虚报数字情况很严重，数字中水分很大。各省的GDP增长速度要比全国的高，各地市的增长速度要比全省的速度高，各县的增长速度要比全地市的高，这已经是一个普遍的现象。特别是农民纯收入，更是容易造假。二是由于参观考察看表面的多，出现了很多政绩工程。比如假的小城镇、假的农业科技基地、假的养牛大户等等。可能办公大楼、培训中心、大厦、广场、草地等等显眼的工程开工建设较多，而低收入者不能得到正常保障，社会保障资金短缺，教育投入薄弱。三是借债搞GDP，或者借债搞政绩工程，这一任领导欠的债要下一任领导来还。许多地区和城市，曾经借钱由政府搞企业，后来由政府借钱搞城市建设，一些企业破产倒闭，一些城市建设是非收益性项目，后来的领导不仅要还本，还要付息，使经济发展背上了沉重的负担。考核地县两级主要领导干部，关键要从生产建设型的指标，转型到公共服务和公共管理型指标上来。要把发展经济是党和政府执政之第一要务与党政不直接发展经济区分开来。加大就业及失业率、社会保障、生态环境、社会治安、政府行政人民满意程度等等加入地县两级主要领导考核指标体系中。只有这样，地方两级党政工作，才有可能从可能造假到不造假上来，才有可能从做表面文章到干实事上来，才能从做工作给上面看到为下面百姓做工作上来，才能从以官为本、形式主义到以民为本、为民办事上来。

实际上，衡量GDP政绩有它很大的缺陷：可能修路、修广场，上几个大项目（资本密集型的），借债搞工程，都可以在短期内将人均GDP拉上去，但是，长期的就业在哪里？失业率很高，失业和养老保障不了，就是GDP增长很快，这样的干部对于人民来说也是严重失职。因此，需要研究一整套考核地县两级主要领导的客观和科学的考核体系，以此衡量人民的父母官。

这里有几个问题需要探讨。一是考核一把手，还是考核集体领导班子？我们认为，主要还是要考核一把手。但是，从体制上讲，要加大一把手选副手的一定的意见参与程度。否则，考核集体，就是成绩是集体的，但是出了问题也是集体的，谁都找不到。集体负责，在很多时候就是谁也不负责。需要推进副职由上级任命为主向一把手组阁为主的改革，这样责任清楚、矛盾减少，有问题拿一把手是问，才能使考核落到实处。二是考核党委，还是考核政府？我们认为要各有侧重。党委方面主要考核这个县的发展战略、大政方针等等确定的怎样？保证工作做的怎样？而政府则要考核实的，考核就业、社会保障等等这些实实在在的成绩。因此，党要改变执政方式，不能代替政府去行政。党在执政的过程中，以政府的行政去体现党的路线、方针、政策。三是谁来考核？我们认为，除了过去常规的考核办法外，要加大人民代表、民意调查、一般群众干部对地县党政主要领导的考核比重。以扩大人民的民主，加大人民对地县主要领导的评价和监督，使干部的官位很大程度上握在百姓的手中。这样，主要领导才能为民办事。而如果说，仅仅由机关干部来评价，由各局局长来评价，则地县主要领导就会成为为这些干部谋利益（甚至这些部门的一些乱收费、乱审批等等也不敢动）的官员。

现在，中央和省的各部门都要求自己部门的工作地县一把手负责制，各个上级部门下达的目标太多，而各种目标之间相互冲突，甚至一些目标根本是达不到的。这样的考核，或者是太繁杂，无法实行，或者是一些指标达不到，法不责众。新设立的指标体系要简单可行，易于操作，成本较低，要考核到要害和关键方面。考核指标要与科学的考核方式和合理的考核程序结合起来。不能光有指标，而方式不妥，或者程序不合理；否则，即使有科学的指标体系，考核结果也会走样。考核要与干部的使用和赏罚结合起来。提拔干部要论实实在在的政绩，要讲干的怎样，而不论考核以外的因素，不论说的或者跑的如何。

要使地县两级干部考核法制化和民主化。实际上，官吏的使用也是一种利益。这种利益是个人的，是党的，还是人民的，是不同的官吏观。地县主要领导政绩考核指标、方式、程序，应当以法律的形式确定下来，使其法制化和民主化。越是县一级的政权，其政治活动越接近于基层百姓的利益；因此，越应当加大人民考核和评价的力度。

党对市县两级主要领导干部的考核与人大的选举、任命、监督等结合起来；纵向的组织考核和横向的人民考核结合起来。在民意调查的基础上，可以放开县级党政主要领导的公推力度，实行差额选举，可以在党代会和人代会上阐述自己的施政想法，让代表们去评判，由代表们选举决定党政一把手的人选。另外，也可加大地一级党政主要领导民意决定的权重。党政干部主要由上面任命时，其工作主要是做给上面看的，精力放在跑上面上；而如果其政治命运由下面决定时，其就会将工作放在实实在在的为当地人民服务的宗旨上。人民直接接触的就是这些县一级的领导，如果将他们的政治命运很大程度上交由人民来决定，促使他们为人民老老实实工作，会使人民对中国共产党更加信任和拥护。

法律和法规范文第4篇

1990年，中共中央印发《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》和《关于党内法规备案工作有关问题的通知》，初步明确了党内法规的规划、起草、审定、程序等。然而，在相当长时期内，这些产生实际拘束力的党内法规和规范性文件自身却缺乏规范：党内法规和规范性文件的制定程序不够完善，备案审查没有落实，清理工作长期停滞；党内法规和规范性文件相互冲突、前后矛盾，党内法规和规范性文件与国家法律不一致的情况也时有发生。

2013年5月27日中共中央公开修订后的《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》（以下简称《备案规定》）。《制定条例》分七章、三十六条，对党内法规的制定权限与原则、规划与计划、起草、审批与、适用与解释、备案、清理与评估等作出了明确规定。《备案规定》共十八条，对党内法规和规范性文件备案的原则、范围、期限、审查、通报等提出要求。这两部党内法规的实施，对于推进党的建设制度化、规范化，提高科学执政、民主执政、依法执政水平，必将产生深远的影响。

党自身建设的重要内容和保障

党的自身建设是决定党的事业成败的关键。中国共产党建党以来的重要经验就是一直高度重视党的自身建设。无论是思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设，还是制度建设本身，都与党内法规有密切关系，都要靠完善的法规制度保证贯彻。制度建设的重要内容，就是完善党内法规制度体系建设。这不仅是党的制度建设的重要内容，也是党的各方面建设的重要保障。

中国共产党发展到今天，党员人数超过8000万，党的基层组织总数已近390万个，中国共产党党员规模甚至超过了欧洲大部分国家的人口总数。用制度和规范将行为准则确定下来，才能使党组织和党员的行为有据可循、有章可依，才能够有效规范党员行为和党组织活动，也才能够有利于党的中央组织对地方组织的领导和监督，保持全党统一，保证党的政策的贯彻落实。推动党的各项建设的重要方式和载体就是制定完备的党内法规制度体系，通过党内法规明确中国共产党自身建设的具体内容、建设目标、实施手段，保障自身建设的稳步推进。实践证明，加强党的建设，不能仅靠口号和政策。

建设法治国家的必然要求

党的十一届三中全会以来，加强社会主义民主法制，建设社会主义法治国家，成为全党的重要政治任务。经过三十多年的努力，到2010年中国特色社会主义法律体系基本形成，国家经济、政治、文化、社会生活等方方面面基本实现有法可依。要深入推进法治国家建设，主要任务在于保障宪法和法律的统一实施，保障国家法律与执政党党内法规的有效衔接。为实现这一任务，就必须完善中国共产党党内法规制度体系。

建设法治国家，中国共产党作为执政党，应当发挥领导和带头作用。对于执政党而言，就是要依法治国，依法执政。依法执政是新的历史条件下中国共产党执政方式的必然选择。“依法执政”的“法”包含两个方面，既指国家宪法和法律，也指党内法规。中国共产党要依据宪法和法律执政，主要是通过党对法律制定过程的政治领导来实现，将党的意志通过民主程序上升为国家法律。中国共产党还要依据党内法规来执政，这首先要求在党内建立一套严格的规范制度，完善党内的行为规范、程序规范、制度规范，通过这些规范来约束党组织的活动，约束党员的行为，把权力放到制度规范的笼子里。中国共产党领导国家法治建设，应当首先从党内做起，首先在党内推动规范化、制度化，这将对法治国家建设产生巨大的影响。目前，国家的法律体系已经较为完善，法律部门已经齐全，基本的、主要的法律已经制定，相应行政法规和地方性法规也较为完备，但党内法规体系却仍有待完善。

法治国家的基本要求就是要确保宪法、法律的权威和国家法制的统一，其内涵是各个社会组织、各政党都要遵守宪法和法律，中国共产党党内法规也要与宪法和法律相衔接。从内在逻辑而言，国家法律和党内法规具有内在一致性，国家法律是在党的领导下、由人民通过人大制定的，体现了党的主张和人民意志的统一。党内法规是党内通过民主程序制定的，也是全党意志和人民意愿的体现。从对社会的作用而言，国家法律和党内法规应当相互配合、相互补充。在国家法律无法顾及的领域，党内法规可以发挥作用；在国家法律规范的领域，党内法规要符合宪法和法律，强化宪法和法律的权威。然而，现实中却存在党内法规和规范性文件与宪法、法律不一致的现象。

《宪法》第五条规定，各政党必须遵守宪法和法律。这一方面是指作为个体的党员必须遵守宪法和法律，主要针对“以言代法”的现象，避免领导人个人意志和个人权威高于法律；另一方面也要求各级党组织必须在宪法和法律范围内活动，党意志不得凌驾于宪法和法律之上。为了保障宪法和法律的统一实施，维护党在人民群众中的权威，就应当完善党内法规制度体系，尤其是党内法规制定程序和备案审查制度。《制定条例》和《备案规定》的实施，必将极地大推动这些问题的解决。执政党是国家和社会发展的“领头羊”，党内法规制度体系建设好了，国家法治建设就成功了一大半。

完善党内法规制度体系本身的需要

党内法规的概念最早由同志提出。1938年，同志在党的第六届中央委员会第六次全体会议上作《中国共产党在民族战争中的地位》的报告中谈到：“为使党内关系走上正轨……还须制定一种较详细的党内法规”。此后，1980年8月，邓小平在《党和国家领导制度的改革》的讲话中，全面深刻地阐述了党内法规制度在党的建设中的地位、作用和意义。2006年1月，在中纪委第六次全体会议上首次明确指出，要加强以为核心的党内法规制度体系建设。

相比1990年的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》和《关于党内法规备案工作有关问题的通知》，这次中央公布的这两部重要党内法规从内容到形式都更加完善，从制定和备案两个方面、事前和事后两个阶段将党内法规和规范性文件建设推向规范化和制度化。

这两部党内法规的实施，将着力解决以下问题。加强党内法规制定的科学规划。以往党内法规的制定有时缺乏顶层规划和计划，各部门、各系统交叉的情况比较普遍。新条例对此做了明确规定，法规的制定将更加有序规范，计划性大大加强。党内法规缺乏科学规划还表现在前后重复、难以清理。党的历史上，除了在拨乱反正时废除了“”期间颁布的部分文件，党的文件基本没有进行过常规的废止和清理，难以避免前后重复或冲突矛盾。另外，党内法规规范不够完备，存在注重实体规范、忽视程序规范，重视原则性规范、忽视操作性规范的问题。

就党内法规的备案审查而言，中央办公厅1990年就了《党内法规备案工作有关问题的通知》，但相关备案工作并未真正开展起来。与此同时，中央纪律检查委员会、中央军委等各自有一套备案工作体系。根据新的规定，全党将建立统一的备案审查制度，并且有机构和机制保障。

以往我们比较关注党内法规，忽视了对大量党内规范性文件的监督。实际上，党内规范性文件的影响不容忽视。一方面，党的中央组织就常常制定决议、决定、意见等文件，有的甚至对国家政治发展产生巨大影响；另一方面，党的基层组织也制定了大量规范性文件，距离人民群众近、规定事项具体、适用广泛便捷，其名称虽并未带有“法”字，却对人民群众产生了巨大而广泛的影响。然而，由于基层情况十分复杂，容易受到地方利益的影响，这些规范性文件更有可能违反宪法、法律和中央的党内法规，事实证明也确实如此。如果这些党内规范性文件被排除在规范体系之外，这是极其不明智和危险的。新的《备案规定》把规范性文件纳入备案审查范围，必将极大促进各级党委严格依法执政和依法管理，防止利用文件。

过去备案审查流于形式，实质审查无从着手。以往对党内法规的审查主要是形式上的，只在备案时审查资料是否齐全、文件份数是否足够、格式是否标准。从现实来看，党内法规和规范性文件数量巨大，对每一部党内法规和规范性文件都进行实质审查，存在一定难度和压力；从制度上看，实质审查需要详细的审查原则和审查标准，在审查标准并不完善的情况下，实质审查无从谈起。然而，形式审查并不足以提供充分的保障，仅有形式审查是没有牙齿的老虎，威慑力不够，监督效果也不强，不能达到审查目的。没有约束的权力就会被滥用，这是亘古不变的真理。这两部新法规大大加强了实质审查的力度，有力完善了对党内法规和规范性文件的监督机制。

长期以来，党内法规和国家法律之间缺乏有效的备案审查衔接机制。党内法规和规范性文件的备案审查应与国家法规、规章、规范性文件的备案审查进行有效衔接，以保障宪法和法律得到严格遵守。现实中这种衔接联动已有实践，但力度仍然不够。以往的衔接联动机制往往表现为联席会议、定期通报等制度。但衔接要真正落实，不能仅有软交流，还应当完善相关衔接制度，明晰衔接主体，明确衔接程序，保证衔接效果。党内备案审查机关，在充分考虑相关法律法规制定部门意见之后，应当在审查意见中充分体现。

总之，《制定条例》和《备案规定》的出台，完善了党内法规的制定程序，使党内法规的制定更加科学化、民主化、规范化、公开化；完善了党内法规的备案审查标准，并且将规范性文件纳入备案审查范围；还建立了党内法规和规范性文件与国家宪法和法律、法规和规章以及规范性文件的备案审查衔接机制，保证党内法规和规范性文件同上位的党内法规和规范性文件保持一致，同宪法、法律保持一致。

中国共产党长期执政的可靠保障

中国共产党要长期执政，首先要保证党的路线、方针、政策得到长期执行。法治和人治是两种不同的社会治理方式：人治社会的发展特别依赖领导人个人的德行与才能，领导人的更替对社会的影响很大；而法治社会依靠规范和制度治理社会，具有长期性、稳定性。完善党内法规制度体系，使党的路线、方针和政策不因领导人更换受到影响，保障执政党大政方针的稳定，从而保障中国特色社会主义事业的顺利推进。

保持党员干部纯洁性是中国共产党长期执政的重要保证，而反腐倡廉建设也有赖于党内纪律规范的完善，有赖于党内责任追究程序的完善。中国共产党带领人民取得了新民主主义革命的胜利，建设了社会主义国家。党进行革命和建设的重要经验之一就是加强党的自身建设，保持党组织和党员的先进性。目前中国共产党在反腐倡廉方面颁布了比较完善的党内法规，不仅有实体规范，也有程序规范。这对党员干部廉洁自律起到了引导和约束作用，使得党内反腐倡廉工作有“法”可依。

完善党内法规制度体系，推动党的规范化、制度化建设，可以树立党组织遵守规范的形象，提升党在人民群众心中的形象和权威，增强人民对党的信任，让人民群众相信党组织的决策是规范的，相信党员行为是合法的，从而为中国共产党长期执政打下坚实的群众基础。

法律和法规范文第5篇

[关键词]完善;党内法规;提高;科学化;水平

[中图分类号]D26 [文献标识码]A [文章编号]1009-928X(2010)07-0027-03

我们党在领导中国革命和建设中,形成了以为核心、以民主集中制为原则的涵盖党的思想、组织、作风等领域的各种规则和制度。党的十一届三中全会以来,我们党高度重视党内法规建设。经过30多年的探索和积累,党内法规制度体系的基本框架已基本构成,但其应有作用还没有充分发挥出来。随着时代的变化和形势的发展,党内法规制度还需要不断完善,不断创新,提高法规制度建设的科学化水平,发挥制度的应有作用。

一、完善党内法规的立法制度

1990年7月31日,中共中央印发了《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》。《制定程序》第四条规定:“党内法规的名称为、准则、条例、规则、规定、办法、细则。中央纪律检查委员会、中央各部门制定并的党内法规,称规定、办法、细则。”这部重要的党内法规,相当于“党内立法法”,也是党中央第一次正式使用了“党内法规”这一概念。规定了党内法规制定的原则,党内法规的起草、审定和规则等等,在促进党内法规的规范化、程序化方面,发挥了积极作用。随着时代的进步,本着科学立法的精神,应作以下修订:

第一,将目前的“制定程序条例”修改为“制定条例”,使之不仅包含程序事项,而且包括实体事项。例如,应当将党内法规的立法权限列入其中,使之与国家法律的立法权限相互呼应和相互协调。

第二,增加党内法规的合法性审查程序,确保党内法规不与国家法律相抵触,保证党的各项活动在宪法和法律范围内进行,将暂行条例第六条第二项关于“遵守党必须在宪法和法律的范围内活动的规定,不得与国家法律相抵触”的正确原则落到实处。

第三,细化起草规则和审定程序,增强党内法规制定过程中的科学性、民主性。例如,应当规定党内法规的起草工作由党内法规专业和法律专业人才共同主持或参与,以保证法规草案的基础品质。应当规定党内法规草案须在全党范围或尽可能大的范围内征求意见,强调征求意见的公开性和反复性,从根本上消除部门立法、关门立法的倾向。

二、完善党内法规制度的整体框架

当前党内法规制度的框架已经基本构成,还需要进一步从整体上全面构思和优化。邓小平论述了制度建设的极端重要性,他说:“国要有国法,党要有党规党法……没有党规党法,国法就很难保障。”[1]党的十六大报告根据新的实践明确提出要把党的思想建设、组织建设和作风建设结合起来,把制度建设贯穿其中。党的十七大报告不仅第一次鲜明地提出了“反腐倡廉建设”的概念,使党的建设由四大建设发展为五大建设,而且进一步提出了反腐倡廉建设要“更加注重制度建设”的要求。而党的十七届四中全会在强调要“把反腐倡廉建设放在更加突出的位置”的同时,又进一步提出了“推进反腐倡廉制度创新”的新要求。把党的制度建设与党的思想、组织、作风和反腐倡廉建设相结合,使之贯穿于党的建设的各个方面,同时把制度建设与从严治党、惩治与预防腐败相结合。

党的制度建设是一个完整而严密的系统工程,既有根本制度,也有具体制度,根本制度要由一系列具体制度来保证。在整个党的制度体系中,是最基本的法规和准则。完善党的领导制度、党的组织制度、党的干部制度、党的生活制度、党的工作制度和党内监督制度等各方面的具体制度,同时要把制度建设与从严治党结合起来,健全和完善反腐倡廉的各项制度,要使党内各方面的制度相配套,形成系统完备的制度体系。党的十六大以后,党中央又加强了党的制度建设的总体规划和统筹协调,既重视基本的法规制度,又重视实施细则;既重视单项制度的建设,又重视整体规划,从而使各项法规制度彼此衔接、环环相扣,真正发挥法规制度的整体合力。

在制定党内法规时,凡是涉及全党组织、全体党员的重要法规制度制定和修改,要经党的全国代表大会或中央委员会或中央纪律检查委员会提案、审议、通过,以中共中央的名义实施,确保其严肃性和权威性;凡涉及党的一些具体的、临时性活动的制度由中央办公厅制定、、实施;涉及党的某个部门工作范围的制度由党的工作部门如宣传部、组织部、统战部等制定、实施。属于地方党委工作范围的,在不与和中共中央法规制度相抵触的情况下,由地方党委制定、实施。中共中央书记处要建立中共中央部门和地方党委法规制度的备案制度,并予以审核,注意各项法规制度的协调,确保党内法规制度的统一。

三、完善党内根本制度――

邓小平曾经说过:是最根本的党规党法。经过多次修改,发挥了在党的建设中的根本性的指导作用。但随着认识的发展,现行还有需要完善的地方。

第一,党员的义务和权利部分应予修改。党员的权利是发展党内民主的基础,随着党员民主意识的增强,只有让党员享受充分的权利,才谈得上去尽党员的义务。所以党员的权利部分应放在前面,这不仅仅是次序的重组,更显示了党对党员权利的尊重,也是党内民主的逻辑起点。

第二,应加强党的纪律检查委员会的作用、提高其地位以及保持其工作的独立性。从组织学角度来看,党的中央委员会和纪律检查委员会都由党的全国代表大会产生并由党的代表大会授权,其地位是平等的。每次召开党的代表大会时,中共中央委员会和中央纪律检查委员都应该向党的代表大会作报告,接受代表的审查和监督,而目前中仅规定了中共中央委员会向大会作工作报告;党的十六大以来,每次中央全会都由总书记代表政治局向中央委员会作工作报告,由中纪委常委列席,已形成惯例。为突出党的纪律检查委员会的地位和作用,中纪委全会召开时,中央政治局和书记处的成员也应列席;在地方(省、市、县)领导隶属方面,现行的体制是党的纪律检查委员会受同级党委和上级纪律检查委员会的双重领导,实际上对同级党委的主要领导成员无法监督。鉴于此种情况,省以下纪检委最好垂直独立管理,不受同级党委的领导,实践证明同级同体监督的作用是非常有限的,它违背最基本的监督常识和规律。另外,根据近些年来纪检书记和成员利用职权的腐败案件突出的情况,应对纪律检查委员会本身的队伍建设和监督问题做出明确的规定。

第三,将党的建设的成功经验和做法上升到法规的角度,写进。1.总结党的十七大通过民主推荐提名中央政治局组成人员预备人选的经验,扩展到地方党的代表大会并可载入;2.将党的代表大会常任制和党代表常任制的成功经验写进;3.将全国很多地方实行的党务公开制度、党委新闻发言人制度写进,更好地发扬党内民主,使党员对党的事务有更多的知情权、参与权、选择权、发言权。

四、党内法规制度与国家法律法规要相协调

宪法是国家的根本大法,具有最高的效力。《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》第六条确定了制定党内法规应遵循的原则:一是以为依据,贯彻党的路线、方针、政策;二是遵守党必须在宪法和法律的范围内活动的规定,不得与国家法律相抵触。

第一,必须遵守宪法关于政党活动的条款。党必须在宪法和法律范围内活动,不只是指党员的个人活动,更重要的是包括党的各级组织直至党中央的领导和活动。党的十二大以来的规定:“党必须在宪法和法律的范围内活动。党必须保证国家立法、司法、行政机关,经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。”可见,的制定和修改是严格遵守宪法和法律的。

第二,在完善党内法规的进程中,要始终贯彻上述两个重要原则。一方面,要确保党内立法不侵越国家机关的立法权。根据《中华人民共和国立法法》,全国人大及其常委会,国务院及其各部委,省级人民代表大会及其常委会和省级人民政府,省、自治区所在地的市、经国务院批准的较大的市、经济特区市人民代表大会及其常委会和人民政府,民族自治地方人民代表大会等享有立法权限,党内法规不得越“宪”代“法”,仅能就与党内政治生活相关的事项制定规范制度。另一方面,要确保党内法规不与国家法律相抵触。宪法和法律赋予公民的权利和自由,党内法规不能随意加以限制和剥夺(有个别例外,如宪法规定公民有信仰自由,党内法规却要求党员要有特定的信仰;党员领导干部的“”,既要遵守宪法和法律,又因为他们是党员,也要遵守党内规范);宪法和法律规定的公民的义务和责任,党内法规不能给予免除和取消;宪法和法律确定的违法和犯罪行为,党内法规不能给予庇护和豁免;宪法和法律确认的合法合理行为,党内法规不能随意加以追究。

第三,党内法规制度与国家法律法规在各自不同领域发挥作用,不能相互替代。要发挥党内法规制度较之国家法律法规更加及时、灵活、针对性更强的优势,就要把国家法律法规不便于做出规定的问题及时以党内法规制度的形式做出严格的纪律规定;对已经有法律法规规定的内容和事项,党内法规制度的规定不必重复、更不得与之相抵触;对党内法规制度的执行情况进行经验总结,并适时将经过实践检验、适应形势发展的党内法规制度转化为国家法律法规,增强约束力和强制力;特别是在官员财产申报、反腐败法规制度方面,通过加强反腐败工作的国家立法或修改国家法律法规的有关规定,使其体现党关于反腐倡廉工作的基本要求,使党在反腐败工作中的主张成为国家意志,用国家强制力保证反腐败工作,提高打击腐败分子的威慑力。

五、提高党内立法的科学化水平

第一,既要注重党内实体法规建设又要注重程序法规建设。实体性制度和程序性制度相辅相成,缺一不可。没有实体性制度,程序性制度就失去了存在的意义;没有程序性制度,实体性制度也得不到贯彻实施。从总体上看,党的实体性制度的建设进展相对较快,而程序性制度建设则相对滞后,成为制度建设中的薄弱环节。进一步加强党的程序性制度建设,已成为党的制度建设中的一项迫切任务,需要全党继续努力探索。现在党内法规中,一般是实体性法规和程序性法规融于一体,这样做虽然也有合理的一面,但同时也会和相关法规的程序性规定相重复或冲突。如《中国共产党地方委员会工作条例》中的第六章“监督和处分”就与《中国共产党纪律处分条例》中的内容相重复,这会引起适用法规的矛盾。此外,一些重要的程序性规定如党内处分的听证程序、党内重大问题的决策程序都没有用法规的形式加以规定。党内法规建设可借鉴国家基本法律立法的经验,实体法与程序法并行,如民法、刑法、行政法分别有与之配套的民诉法、刑诉法、行政诉法。党内基本法规也可制定与之配套的程序法规,以便操作实施。

第二,既要注重制度的系统配套又要注重细节设计,既要明确激励措施又要明确可操作性的处罚办法。切实增强制度的刚性,减少制度执行的自由裁量空间,推进党内法规制度建设的科学化、规范化、程序化。制度出台前要进行科学论证,特别对涉及群众利益、社会关注的制度,要广泛征求意见,既要征求专家学者的意见和建议,也要征求普通党员群众建议,必要的话还可借鉴国外政党建设的成功经验,如新加坡人民行动党、古巴共产党、尼泊尔共产党(毛主义)等在密切联系群众方面都有一套成功的做法。努力使制定的制度符合实际、可行管用。要把制度建设贯穿于决策、执行、监督诸环节,贯穿党的建设的全过程。要更加注重制度体系建设,使各项制度相互联系、相互衔接、相互配套,形成有机整体,发挥制度体系的集合效应和整体功能,防止制度之间相互矛盾、相互扯皮、推诿责任。

六、注重党内法规制度执行情况的反馈

制度是基础,落实是关键,监督是保障。我们要在重视制定制度的同时,在狠抓落实上下功夫,切实提高制度的执行力,维护制度的权威性和严肃性。

要建立党内法规制度实施的反馈制度,首先要及时做好废、改、立的工作。以反腐倡廉制度为例,长期以来,由于不断出台新的党内反腐倡廉法规制度,导致党内法规制度大量叠压,同时一些阶段性特点十分明显的党内法规制度事实上已经过时。需要对党内反腐倡廉法规制度进行一次比较彻底的摸底和清理,将仍然适用的内容编纂成党内反腐倡廉法规制度大全。[2]其次,法规制度颁布实施后,要对法规制度的实施情况进行调查了解,结合执法实际,对法规的社会效益和经济影响进行综合评价,及时总结立法经验,有针对性地解决立法中存在的问题和不足。最后,要加强法规制度执行情况的监督检查。建立健全督办机制,及时汇总执行中存在的突出问题,认真研究并加以解决。探索以信息网络技术为载体的实时监控系统,发挥现代科技在落实制度中的作用。在实际工作中要坚持制度面前人人平等。不管是谁违反制度,都应予以追究。对有令不行、有禁不止、不严格执行制度甚至破坏制度的,要依纪依法进行处理,加强责任追究,做到有法必依,执法必严,违法必究。

参考文献:

[1]邓小平文选(2)[M].北京:人民出版社,1993.147.

[2]张晓燕.怎样使党内法规制度与国家法律法规更协调[J].中国监察.2009,(18):52.

法律和法规范文第6篇

强调党员要模范地遵守国家的法律法规，这是依法治国方针的具体体现。我们党是执政党，党员不仅要自觉遵守党的纪律，还要成为遵守国家法律法规的模范。这是我们党实行依法治国的治国方略对党员提出的必然要求。这也是对党员先进性的要求。近期，铁道部部长沦为人民的罪人，丧失了作为一名党员的应有职责。

(一)遵守法律法规是对党员先进性的要求。

遵守法律法规，是指各国家机关、社会组织(政党、团体等)和公民个人严格依照法律法规去从事各种事务和行为的活动。国家制定法律的目的，就是要使法律在社会生活中得到实施。如果一个国家和社会制定了大量的法律，但却不能在社会中得到遵守和实施，令不行，禁不止，法律也就成了一纸空文，那也就失去了法律的权威性和尊严。把法律交给亿万人民，使人民成为法律的主人，实质上是要让人们在思想观念上知道什么是法，树立遵纪守法的观念，养成依法办事的习惯，保证在法律的范围内活动，并以法律为武器，勇于同各种违法行为和犯罪行为做斗争。作为中国工人阶级的有共产主义觉悟的先锋战士的共产党员，模范地守法也是先进性的体现。党员要模范地遵守国家的法律法规，必须认识到守法的必要性。第一，守法是遵从党的主张、人民的意志的需要。我们的法律反映了党的政定了自己的法律，就要遵守自己的法律。第二，守法是保护大多数人的利益的需要。在社会主义国家，人民与国家，群众与群众之间没有根本的、不可调和的利害冲突。但是，不同的社会主体之间、个体与整体之间、眼前利益和长远利益之间，有时也会出现矛盾。在这种情况下，法律总是以绝大多数人的根本利益为出发点。党员遵守法律，有时可能与个人利益发生矛盾，但这是服从了最大多数人的利益，也包括服从了自身的长远利益。第三，守法是公民充分享有法律赋予的权利和自由的需要。我国宪法和法律赋予了公民广泛的权利和自由，并为公民行使权利和自由提供了切实的物质保障和其他保障。同时我国宪法和法律又体现了权利和义务的统一，受法律保护和遵守法律一致的精神，要求公民享有权利，又必须履行义务。只有广大公民都守法，才谈得上人人享有权利和自由。第四，守法是有力打击违法犯罪的需要。在社会主义初级阶段，在我国由传统的计划经济模式向社

会主义市场经济转型的过程中，各种违法犯罪行为还大量存在，各种犯罪活动还很猖狂，特别是一些社会丑恶现象沉渣泛起，极大地危害了人民群众的生命财产安全，危害了国家安全、社会管理秩序和社会主义市场经济秩序，如果广大人民群众、特别是广大党员不能自觉守法，就不能有效地同各种违法犯罪行为作坚决的斗争，就不能维护良好的社会秩序。

(二)党员要模范地遵国家的法律法规，必须正确处理党与法的关系。

我国宪法规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”“任何组织和个人都不得有超越宪法的特权。”从党的十二大开始，历届都规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动。”这就清楚地告诉我们：党必须重视依靠法律实现自己的领导;党领导人民制定了宪法和法律，就要以自己的模范行为带领人民执行宪法和法律;党要接受宪法和法律的监督，接受广

大人民群众的监督;党只能在宪法和法律的范围内活动，而不能超越于法律之上。党员要模范地遵守国家的法律法规，还要清醒地认识到自己守法中存在的问题。总的来看，我们的干部、党员、群众甚至执法机关的干部、党员和相当一级的领导干部法律知识不多，法律意识和法制观念不强，缺乏依法办事的自觉性和习惯，有相当一部分法律、法规和规章没有得到认真的遵守。概括起来主要表现在以下几个方面：

第一，法律意识十分薄弱。由于长期封建意识的影响，我国公民包括广大党员的法律意识的缺乏尤为突出。中国传统法律文化对我国现代法制建设和公民包括广大党员法律意识的影响表现在：强调人治、忽视法治，“替民做主”、“权大于法”、“以言代法”、仰仗“青天”等思想严重存在;“防民、治民”的法制观念;“法就是刑”的观念;“坐堂办案，官无悔判”的观念;轻视诉讼的观念等等。有人说中国人是当代世界最不守法的民族，虽然偏激，但也不是没有道理的。比如同样是遇红灯，西方人走在街上不管有没有车都会主动停下，而中国人看到没有车，就不会理睬红灯而走过去。执法犯法在许多地方已相当严重和普遍，也是我国近期法制建设中要解决的最迫切的问题之一。封建特权，早已为当代法制所唾弃，但在我们社会中仍有广泛的影响。

第二，违法犯罪现象还十分严重。由于我们的政治体制、经济体制、文化教育体制等

法律和法规范文第7篇

这是依法治国方针的具体体现。党是执政党，强调党员要模范地遵守国家的法律法规。党员不只要自觉遵守党的纪律，还要成为遵守国家法律法规的模范。这是党实行依法治国的治国方略对党员提出的肯定要求。这也是对党员先进性的要求。近期，铁道部部长沦为人民的罪人，丧失了作为一名党员的应有职责。

(一)遵守法律法规是对党员先进性的要求。

指各国家机关、社会组织(政党、团体等)和公民个人严格依照法律法规去从事各种事务和行为的活动。国家制定法律的目的就是要使法律在社会生活中得到实施。如果一个国家和社会制定了大量的法律，遵守法律法规。但却不能在社会中得到遵守和实施，令不行，禁不止，法律也就成了一纸空文，那也就失去了法律的权威性和尊严。把法律交给亿万人民，使人民成为法律的主人，实质上是要让人们思想观念上知道什么是法，树立遵纪守法的观念，养成依法办事的习惯，保证在法律的范围内活动，并以法律为武器，勇于同各种违法行为和犯罪行为做斗争。作为中国工人阶级的有共产主义觉悟的先锋战士的共产党员，模范地守法也是先进性的体现。党员要模范地遵守国家的法律法规，必需认识到守法的必要性。第一，守法是遵从党的主张、人民的意志的需要。法律反映了党的政定了自己的法律，就要遵守自己的法律。第二，守法是维护大多数人的利益的需要。社会主义国家，人民与国家，群众与群众之间没有根本的不可调和的利害抵触。但是不同的社会主体之间、个体与整体之间、眼前利益和久远利益之间，有时也会出现矛盾。这种情况下，法律总是以绝大多数人的根本利益为出发点。党员遵守法律，有时可能与个人利益发生矛盾，但这是服从了最大多数人的利益，也包括服从了自身的久远利益。第三，守法是公民充分享有法律赋予的权利和自由的需要。国宪法和法律赋予了公民广泛的权利和自由，并为公民行使权利和自由提供了切实的物质保证和其他保证。同时我国宪法和法律又体现了权利和义务的统一，受法律维护和遵守法律一致的精神，要求公民享有权利，又必需履行义务。只有广大公民都守法，才谈得上人人享有权利和自由。第四，守法是有力打击违法犯罪的需要。社会主义初级阶段，国由传统的计划经济模式向社会主义市场经济转型的过程中，各种违法犯罪行为还大量存在各种犯罪活动还很猖狂，特别是一些社会美好现象沉渣泛起，极大地危害了人民群众的生命财富平安，危害了国家平安、社会管理秩序和社会主义市场经济秩序，如果广大人民群众、特别是广大党员不能自觉守法，就不能有效地同各种违法犯罪行为作坚决的斗争，就不能维护良好的社会秩序。

(二)党员要模范地遵国家的法律法规。

必需予以追究。任何组织和个人都不得有超越宪法的特权。从党的十二大开始，国宪法规定：一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织都必需遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为。历届都规定：党必须在宪法和法律的范围内活动。这就清楚地告诉我党必需重视依靠法律实现自己的领导;党领导人民制定了宪法和法律，就要以自己的模范行为带领人民执行宪法和法律;党要接受宪法和法律的监督，接受广大人民群众的监督;党只能在宪法和法律的范围内活动，而不能逾越于法律之上。党员要模范地遵守国家的法律法规，还要清醒地认识到自己守法中存在问题。总的来看，干部、党员、群众甚至执法机关的干部、党员和相当一级的领导干部法律知识不多，法律意识和法制观念不强，缺乏依法办事的自觉性和习惯，有相当一部分法律、法规和规章没有得到认真的遵守。概括起来主要表示在以下几个方面：

法律意识十分单薄。由于临时封建意识的影响，第一。国公民包括广大党员的法律意识的缺乏尤为突出。中国激进法律文化对我国现代法制建设和公民包括广大党员法律意识的影响表示在强调人治、忽视法治，替民做主”权大于法”以言代法”仰仗“青天”等思想严重存在;防民、治民”法制观念;法就是刑”观念;坐堂办案，官无悔判”观念;轻视诉讼的观念等等。有人说中国人是当代世界最不守法的民族，虽然偏激，但也不是没有道理的比如同样是遇红灯，西方人走在街上不管有没有车都会主动停下，而中国人看到没有车，就不会理睬红灯而走过去。执法犯法在许多地方已相当严重和普遍，也是国近期法制建设中要解决的最迫切的问题之一。封建特权，早已为当代法制所唾弃，但在社会中仍有广泛的影响。

法律和法规范文第8篇

旅游业的法律环境指的是特定的法律规范、法律制度对旅游业的影响。这些法律规范和制度要规定旅游业各主体的权利、义务及有关法律责任，为旅游业的发展创设一套完整的法律秩序。

1.2我国旅游业法律环境的构成

我国旅游业的法律环境大体由两部分构成：国内部分主要包括用以调整和促进旅游业发展的各种政策、法律、法规，以及执行这些政策、法律、法规的各种机构和公众的法律意识；国际部分指我国加入的有关旅游业的国际组织、国际公约以及中国旅游业遵守的有关国际惯例。

2我国旅游业的立法现状及其趋势

2.1现状特征

（1）通用性法规与专门性法规双管齐下。

目前，在我国国内事实上有两种法律规范在同时调整旅游社会关系：其一是建国以来尤其是改革开放以来由国家制定的各种通用性法律和法规，如经济合同法、中外合资经营企业法、文物保护法、环境保护法等等。由于旅游活动就其本质而言属于民事活动，所以要像大多数行业一样遵守上述通用性法律和法规。

其二是旅游业的专门法律和法规，如旅行社管理条例、导游人员管理暂行规定、旅游饭店行业规范、风景名胜区管理暂行规定等等。它们的制定，既符合法制的一般原则又体现了旅游业的固有规律，起到了通用性法律难以起到的作用，使旅游立法更具针对性。

（2）政府对旅游立法高度重视、主动规划。

2.2立法趋势

（1）系统化。

系统化表现为从饭店、旅行社到景区（点）都有相应的政策法规，形成了旅游行业法律系统；从旅游企业到从业人员以及服务对象也有对应的法律约束，形成了不同旅游主体的法律系统；从全国性旅游法规到地方性旅游政策，形成了不同旅游区域的法律系统。随着我国旅游立法工作的不断完善，各项旅游法规将更加细化，整个法律系统也将日趋完整。

（2）渐进化。

我国整个旅游业的法律环境经历了“以政策为核心”向“以法规为核心”的转变，并日趋完善。

（3）国际化。

我国旅游立法的国际化表现在两个方面。一是从旅游业的性质上看，旅游业实际是一个跨国性行业，而优质、高效、国际标准化的旅游服务是保证国际旅游者重复消费的重要条件，因此旅游服务的国际标准化成为我国旅游业立法的重要内容。二是从我国旅游立法的环境上看，随着入世后行业保护期的结束，我国旅游业面临的一个重要任务就是适应国际旅游贸易总协定的要求，在各项旅游法律条款上尽快与国际接轨。

（4）科技化。

所谓科技化，是指我国的旅游立法工作将越来越重视新知识、新技术在立法及执法过程中的应用。3我国旅游业的立法问题与对策研究

3.1立法问题剖析

（1）立法层次低，缺乏权威性。

迄今为止，我国旅游业的专门法规都是由国家旅游局或地方旅游管理机构颁布，由于这些机构在中国没有明确合理的法律地位和职能，很多立法项目只能以政策的形式出台，不能上升为法律，导致旅游业的专门性法规在法律体系中位于较低的效力层次，制约了我国旅游法规的权威性。

（2）立法目光短，缺乏前瞻性。

我国旅游业中很多政策法规在制定前没有进行系统的调研，往往为了规范某一时期内的某种旅游关系而立法，没有考虑到这种旅游关系未来可能发生的变化，因此只能在较短时间内发挥效用，很快就不能适应产业和市场的发展，只能废除或做重大调整，浪费大量的人力和财力。

（3）法律框架不完整，缺乏整体性。

综观各国旅游法律，主要包括四个方面的内容，即发展旅游业的根本性法律，保护旅游者利益的法律，保护旅游资源方面的法律，以及旅游企业经营方面的法律。在我国的旅游法律框架中，首先缺少一个发展旅游业的根本性法律。其次，缺少专门法来保护旅游者合法权益，仅靠中华人民共和国消费者权益保护法是不够的。最后，旅游企业经营法方面，只强调政府主管部门与旅游企业之间的纵向法律关系，使很多合法权利和利益得不到保护。

（4）法律内容不更新，缺乏适时性。

具体表现在两个方面：首先，内容中有些规定制定于我国转入市场经济轨道以前，随着经济体制的改变，这些法规必须做出修改，以适应新形式，同时也需要一些新的法规随着旅游业的发展适时制定；其次，内容中有相当一部分法规在制定时由于发展条件所限，制定的不够详细，缺乏可操作性。

（5）以政策代替法规，缺乏延续性。

3.2立法对策研究

（1）开展旅游立法方面的系统调研。

旅游立法方面的系统调研由国家旅游局组织有关专家参与。调研包括两方面：一是赴各省、自治区、直辖市尤其是旅游业发达地区了解已颁布的法律、法规的执行效果，了解旅游业发展中已经存在的和在一个可预见的时期内必然出现的法律问题。二是研究其它国家同类法律和法规的制定背景、立法经验和法律实施效果，在适应我国国情的基础上大胆借鉴各种成功经验。

（2）对现有法规进行系统清理和修订。

我国的经济体制已经完成了由计划经济向市场经济的转变，早期制定的旅游法规中有一部分会因之过时，必须根据新的形势对已不适用的内容进行修订或废止，使法律、法规真正发挥保护、促进旅游业发展的作用。因此对现有法规进行系统清理和修订是当前改善旅游立法现状的又一任务。

（3）加快国内旅游新法规的立法进程。

我国旅游法的框架结构还不完整，迫切需要加快国内旅游新法规的立法进程，填补一些法律、法规的空白。首先要加快中国旅游基本法的立法步伐。基本法的内容应该包括国家发展旅游业的根本宗旨和原则；旅游主管机构的法律地位和职能；旅游资源开发、利用和保护的原则；各类旅游企业的行为准则；对旅游者合法权益保护的规定；国际旅游原则；一系列行业管理制度；法律责任等等。其次要将现行的旅游单项法规从行政法规和文件上升为单项法律法规出台，加强权威性和可操作性。

（4）确立国家旅游管理机构的法律地位和职能。

在我国，大部分旅游法律由国家旅游管理机构出台，因此确立国家旅游机构的法律地位和职能对于提高旅游法律的权威性至关重要。实践中，国家旅游管理机构应该混合兼有行政权和司法权或行政权和立法权，或者是行政权、立法权和司法权的混合配置。在依法赋予权力的同时，也要明确旅游管理部门对立法部门、政府部门、司法部门以及公众的责任。中国旅游管理机构应该根据我国国情，按以上规则明确法律地位与职能，并将其法制化，只有法律的权威在协调中才最具说服力。

参考文献

法律和法规范文第9篇

【关键词】法治国家 政党政治 政党制度 政党法治

【中图分类号】D920.1 【文献标识码】A

“依法治国，建设社会主义法治国家”方略确立后，在中国，政党法治化的命题也随之而生。在时下推进国家治理体系和治理能力现代化，全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的语境下，厘清政党法治若干关键问题的必要性、推进中国政党法治进程的迫切性日益凸显。本文基于法治和政党法治的一般规律，着眼中国现实的政党政治格局，就中国政党法治这一命题试作“解题”和“答题”，对中国政党法治的逻辑建构和现实困境略作研析，以期对中国政党法治的研究有所助益。

政党法治的逻辑建构

现代政治是政党政治，要求政党通过和平合法的手段争取公共政治资源的分配和政治权力的行使，从而影响或决定公共政策的形成;现代政治也要求法治，法律在终极意义上规限和裁决各类主体的行为，是公民或组织行为的最终导向和司法活动的唯一准绳，不论私人还是政府，都必须首先和主要接受法律的约束。政党政治和法治都是现代化的题中之义，政党政治必须遵循法治思维和方式，而法治也给政党政治提供了稳定可靠的制度保障。意欲推进中国政党法治进程，应遵循法治和政党法治的一般规律，着眼中国现实的政党政治格局，以逻辑演绎的方式厘清中国政党法治的主体及其角色功能、着力场域、实现载体与机制等“应然”问题。

从法治的角度而言，政党是依靠民众支持，通过和平手段去争取公共政治资源的分配和政治权力行使的政治组织或团体。政党的重要特征之一，就是政党权力必须是在宪法规制下的权力，所有政党都必须在尊重宪法规则的前提下开展政治活动，执政党获得和保有执政权、其他政党（在野党或参政党）参与国家政治莫不如此。政党在西方国家政治生活中占据着主导地位，在利益表达和聚合、社会整合、组织和控制政府、牵引宪法秩序等方面发挥着重要作用。然而，对于政党的法律地位却有不同的理解，以政党法治代表国家德国为例，分别有三种观点①：一是国家机关说，此说认为从政党在国家统治机构运作过程中的实际角色和任务来看，完全可以把政党视为国家组织的一部分;二是社会团体说，此说认为政党与其他社会团体并无大异，政党具有民间团体的性质，都是人民基于社会需求的一种组合;三是国家与社会中介说，此说认为将政党单纯当作国家机关或社会团体的观点仍停滞于传统的“国家―社会”二元论，忽略了在现代民主政治国家中，国家与社会两者之间存在广大媒介领域的事实，而政党正是属于第三领域并在其间发挥着交互连接的作用。国家与社会中介说逐渐成为学界的共识，即政党乃作为制度中介组织影响或运作国家权力，推动立法等公共政策的输出和执行。

基于特定的历史和现实因素，中国的政党政治格局不同于西方国家：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”被定义为中国的政党制度，中国的政党政治即在此制度基础上展开。中国共产党是执政党，各派是接受中国共产党领导的，同中国共产党通力合作，共同致力于社会主义事业的亲密友党，是参政党。执政党是执掌国家政权的政党，西方国家的政党活动以选举为中心展开，政党经由赢得选举上台执政，在中国，中国共产党的执政地位并非由选举授予，而是依靠革命成功的事实和改革发展的绩效，借由宪法直接赋予执政合法性。中国共产党自成立以来，历经革命、建设和改革等不同的阶段，从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，成为领导人民掌握政权并长期执政的党;从受到外部封锁和实行计划经济条件下领导国家建设的党，成为对外开放和发展社会主义市场经济的党。中国共产党是执政党，这是中国政治生态环境大变迁后，对共产党的最正确的角色定位，八个派作为参政党，处于被领导、从属和辅助的地位，对执政党拥有的独享性、全面性的执政权不能分割与分享，通过“参与国家政权，参与国家大政方针和国家领导人的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针、政策、法律、法规的制定和执行”享有和行使参政权。由此可见，在推进政党法治的进程中，执政党和参政党都负有重要的历史责任，而基于中国的政治现实，中国共产党显然是政党法治建设的核心力量和关键场域。

在中国政党政治格局中，坚持中国共产党的领导和坚持四项基本原则是中国共产党和各派合作的政治基础，而法制基础正是中国共产党的领导地位和执政权受到宪法和法律的确认，各参政党的参政地位和参政权受到宪法和法律的保护，中国共产党和各派都以宪法和法律为根本活动准则。

从发生学角度来看，法制是法治的必要条件，而非充分条件―任何法治都是建立于法制的基础上，脱离了法制这一前提，法治便不可能建立和存续;但若只有法制，没有法律至上、限制公共权力和保障民主、自由、平等、权利等的观念和制度支撑，法治亦无法达成。那么，沿此逻辑链条思考则不难得出结论―要实现政党法治，必须首先建立政党法制。

从域外经验上看，政党法制主要通过四种形式建立：一是通过宪法对政党的合法存在、基本原则和活动范围作出规定;二是制定关于政党组织及其活动的专门法律，比如政党法;三是依靠宪法惯例或潜在宪法，②如英美等国虽然政党制度较发达，政党在国家政治生活中也起着非常重要的作用，但这些国家对政党并未成文立法，在宪法中对政党活动也没有规定，各政党是根据不成文的、长期形成的具有宪法性质的习惯性做法来开展活动的;四是制定具有明显针对性的某些单行立法。③

置于中国语境下，“政党法制”的内涵不同于外国。中共十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下称《决定》）提出，全面推进依法治国的总目标是“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”，具体阐释为“在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化”。其中，“完备的法律法规体系”和“完善的党内法规体系”与政党法治高度关联，分别指代国家法律体系和执政党内部的制度规章体系，并且都是建设中国特色社会主义法治体系的必要基础。基于中国当下的权力分布状况，特别是实定规范的制定和执行模式，我们不难得出结论，中国政党法制由国家法律体系和党内法规体系共同组成。

意欲实现理想的法治秩序，就必须发挥实存法的固定和支持作用，这是一种从观念到规范再到实然法治状态的转换过程。现行宪法明确规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。”执政党当然也受这一条文的规制―党必须在宪法和法律的范围内活动，这也是作为党内最高法规的明确要求。十六大提出“从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党”的转换轨迹，要求“改革和完善党的领导方式和执政方式，不断提高依法执政的能力”，“依法执政”成为中国共产党治国理政的基本方式。

申言之，执政党还必须依宪执政。依宪执政是依宪治国和依法执政的逻辑必然、价值必然，其价值在于可为中国共产党提供最坚实的合法性基础。宪法确立了党的执政地位，使党的领导有了宪法和法律的支撑与保障;宪法能把党的意志转化为人民的根本意志，实现党的意志和人民意志的根本统一;宪法明确了党的民主与人民民主发展秩序，避免民主政治陷于民粹和僵滞;宪法能划的执政行为与国家权力行为的边界，确保宪法和法律的严肃性和权威性。执政党的执政行为不可以脱离宪法而为之，必须遵循宪法并且捍卫宪法的尊严。

当然，依法执政不仅要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党，亦即在决策、对国家机关实施领导、组织管理、党员权利保障和纪律检查等党内生活的各方面，全方位实现党内治理的法治化。这是改革和完善党的领导方式和执政方式，不断提高依法执政能力的现实要求。倘若不能实现党内治理的法治化，那么不仅使党内法规形同虚设，给退回人治留下可能和空间，而且由于执政党对国家和社会强大的示范效应，也会对法治国家、法治政府和法治社会的建设形成阻碍。如此则实现政党法治与国家法治都将困难重重。因而，中国语境下的“法治”必须与党的领导和人民当家作主相结合，这是由中国的权力维度和秩序所决定的。在国家的维度中，人民是依法治国的主体，体现其根本意志的宪法即为政党政治的最高依据，依法治国必然要求依宪治国;在执政党的维度中，法治要求执政党的领导和执政行为不仅符合宪法和法律，也要符合党内法规，从而实现“依法治国，首先是依宪治国;依法执政，关键是依宪执政”。应当说，依宪执政、依法执政就是中国政党法治最现实和最佳的实现机制。

综合上述解析，我们认为，中国政党法治的逻辑构成可以描述为：中国共产党作为执政党是核心力量和关键场域;构筑良善的国家法律体系，形成完善的党内法规体系是必要前提;中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是制度资源;中国共产党依宪执政和依法执政是实现机制;各政党的活动受到宪法法律、各自党内制度规范的严格规控，以及外部的有效监督是目标任务;为推进国家治理体系和治理能力现代化提供法治动力是理想愿景。

从“无法无天”到“以法治国”、“依法治国”，从“法制国家”到“法治国家”，中国的法治建设历经曲折而得以全面推进，但相较于法治先进国家，中国的法治尚处于复杂、初级的阶段，中国的政党法治亦然，面临着诸多理论和实践层面的现实困难。以下主要从三个方面分析中国政党法治的现实困境。

国家法律体系中政党制度安排的缺失

2011年，十一届全国人大四次会议宣布，“以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成”。然而，从政党法治角度审视当前的法律体系，必须承认政党法制在国家法律体系中的建构还有许多缺憾。在宪法层面，现行宪法关于政党法制的安排主要体现在《宪法》序言、总纲第五条和修正案第四条、修正案第十二条之中，如果对第三十五条关于结社自由的规定作宽泛的解释，也可以推导成为有关政党法制的宪法安排。

《宪法》序言第七自然段确认了中国共产党的领导权和执政地位。序言最后一个自然段表明：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”。第五条第三款规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”上述两项规定确认了中国各政党在中国法制总框架中的位置与职责。

序言第十自然段阐明：“社会主义的建设事业必须依靠工人、农民和知识分子，团结一切可以团结的力量。……中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。”修正案第四条在此段落补充规定：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”这些内容确定了我国“一党领导，多党合作”的政党政治结构，也确认了中国人民政治协商会议作为统一战线和多党合作重要载体的政治法律地位。

应该说上述有关政党法制的宪法安排，基本确立了中国政党活动的法律框架，为政党活动的有序化、法制化奠定了重要基础，但这些安排也存在重要的缺失，表现在：其一，主要以宪法序言来体现，存在效力不充分的问题。宪法序言无疑是有效力的，它的效力来自于两个方面：一是符合中国政治关系的现实而具有事实上的合法性;二则因为宪法整体应具有法律效力，作为整体投射的部分当然不能没有法律效力。但宪法序言部分通常缺乏宪法规范所应具有的逻辑结构，因此其效力不具有直接性和自足性，而只能通过与其他法律规范的结合才能发挥作用。其二，现行宪法的安排过于偏重制度安排本身的政治性，而忽略了政党法制的宪法安排也是政治文明的重要指征。政治文明应更多地保持价值宽容和价值中立，注重技术操作的设计，注重对各国先进政治文明成果的借鉴和吸收。正如有学者所指出的，当下“应着眼于对政治文明成果本质属性的理论思考，突破姓‘社’姓‘资’的主观偏见，借鉴和吸收人类政治文明成果，这实际上已成为当前进一步解放思想的理论突破口”。④其三，现行宪法对多党合作的规定有待修改和补充。一是现行宪法没有规定多党合作和政治协商是一项基本的政治制度，应该对宪法序言的表述作进一步充实，同时可考虑在宪法正文中明确规定各派在国家政治生活中的地位、作用和行动准则;二是要通过一定的条文规定政治协商会议的组织和职权问题;三是如果中国政党政治格局就是一个执政党和八个参政党的固化，那么在宪法文本已经列举中国共产党的名称后，也应明确列举宪法承认的各派的名称，以体现各政党平等的法律地位，如果政党政治格局是开放的，那么就应以适当的条文来表现政党开放和发展的空间。其四，现行宪法对共产党作为执政党的法律地位、执政组织形式和执政法律程序缺乏明确规定，导致共产党的执政缺乏法律规则构建的基础，从而导致执政的权利与义务不明确，执政的法律界限也不清晰。

如前所述，制定政党法或单行法律是其他国家政党法治在法律层面所作的具体安排，也是落实宪法相关规定的具体途径。在改革开放特别是依法治国方略确立后，我国有无必要制定《政党法》持续成为学界讨论的热点问题，并且出现了两种截然相反的意见。

一种意见认为我国不宜制定《政党法》，理由主要有：其一，西方国家并非有政党就有政党法，我国目前的政党政治格局偏重于党际协商与合作，没有根本的利益冲突需要制定政党法来调整;其二，政党法的核心内容在于规管政党与国家政权的关系，而中国政党与国家政权之间关系的成熟状态为何，在理论和实践上还都有待探寻;其三，与“一国两制”的国家政治结构相对应，政党法如何应对我国不同法域政党存在的复杂问题，寻找普遍性的调整规范，这在立法技术上存在相当的困难;其四，制定政党法势必难以回避组织新党的问题，如果政党法仅按照政治现实对共产党执政、八个派参政的政党政治格局加以定型化，那么就很难在法理上对限制公民结社自由的宪法权利自圆其说，导致在人权保障进程和国际观瞻等方面陷于被动。

另一种意见则认为我国应当制定《政党法》及其实施细则，主要考量是宪法的若干条文作为我国政党制度法律化的重要成果，已经为政党制度进一步法律化奠定了基础，并且制定政党法也是从严治党、遏制腐败之需，依法治国的当然之意。有学者还进一步对政党法的内容和结构进行了设计，比如有学者建议政党法应当由六部分组成，一是序言，规定中国政党制度的创立和发展，中国各政党的名称及其在国家政治生活中的地位，中国政党制度在国家政治、经济和社会生活中发挥的作用等。二是政党的权利与义务，规定政党必须在宪法和法律范围内活动，其合法权益受法律保护;政党负有反映和代表一定阶级、阶层或群体利益与要求的责任，并可根据各党派的不同特点和国家在一定历史时期的总任务、总方针，制定自己的纲领和章程;政党的组织发展和党员管理等。三是政党的组织原则，规定政党按照民主集中制原则组织，党内生活符合民主集中制原则;政党的中央、地方和基层组织的关系;政党内部组织结构的一般性规定;政党的各级领导机关和领导干部除特殊情况外，均由选举产生，并按照符合社会主义政治文明和政党文明的原则逐步扩大政党内部和政党之间的竞争因素。四是政党的活动准则，对执政党和参政党在国家权力机关、行政机关、司法机关、武装力量、社会团体、基层单位的活动范围、活动方式、活动程序，对执政党和参政党在政协中的活动方式等做出明确规定。五是政党活动经费的来源、分配、使用和管理，对政党活动经费实行自筹与国家财政资助相结合的办法做出具体规定。六是政党违宪行为的审查与制裁，设立专门机构专司对国家机关、政党组织、社会团体行为的合宪性审查之职，使执政党与参政党既有权利赋予又有义务约束，同时还有可诉的责任追究机制。⑤

诚然，中国政党制度的合法性除了建立在历史事实和人民的民主认同的基础上之外，更重要的是要嵌入法治的架构之中，解决组织和行为的合法律性，在此意义上来说，在国家法律层面完善政党法制确为势在必行。然而，正如上述两种对立观点所呈现的一样，忧虑者直面中国《政党法》制定目前面临着的意识形态瓶颈和立法技术障碍，而赞同者多是以政治话语言说法律问题，即便提出了详尽的立法建议，其内容还牵涉结社权利、政协法律地位、预算制度和违宪审查制度机制等前设问题，一部政党法似乎不可能一劳永逸式地解决这些问题。另外，宪法序言仅陈述性地叙述到政党制度的有关内容，宪法的文本并没有授权人民代表大会制定专门性的政党法律，人民代表大会能否将制定政党法视为自主性职权，换言之，全国人民代表大会立法权是否存在边界？这些都是需要在理论上论证的问题。况且，中国共产党依法执政尚在起步探索，以及中国社会的急剧转型等变量的存在，似乎也都显示《政党法》的制定时机并不成熟。

当然，也有人会提出，政党法制在国家层面的建立，可以通过政治协商会议这个中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要机构来实现，比如以政协章程、政治决议甚至“惯例”等形式达成。然而，诚如前文所述，政党法制涉及政党权力的运作、政党与国家机关的关系、预算制度和公民宪法权利等一系列问题，有的属于法律保留甚或宪法保留事项，按照宪法和法律的规定，只能通过修宪、全国人大或其常委会立法的形式决定。尽管政协组织多年来为其活动的制度化、权威化作出了努力，但从法理角度而言，在政协组织的法律地位还有待进一步廓清的情况下，若由其出面制定我国政党政治的相关制度规则，其合法性和正当性必然会引发人们的深度质疑。

完善党内法规体系及其与国家法律体系衔接协调的困难

《决定》提出“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障”，直接阐明了党内法规同依法治国的关系;指出完备的法律规范体系和完善的党内法规体系都是建设中国特色社会主义法治体系的具体内容，这直接阐明了中国政党法治的法制基础。因此，除了完善国家法律体系中的相关缺漏之外，完善执政党党内法规体系也是中国政党法治的必备之功，并且在依法管党治党的语境下，这种必要性更为突出。

“党内法规”这一概念，首见于1938年在党的六届六中全会上的政治报告，此后，邓小平、、等领导人均对党内法规建设作过系列阐述，党的十四大将党内法规的表述写入了。按照现行规定，党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。党内法规体系由、准则、条例、规则、规定、办法、细则组成，是最根本的党内法规，是制定其他党内法规的基础和依据。

制定具有内部效力的系列规则，对政党的成员、组织和工作制度等内容作出规定，明确党员权利义务、限制恣意，是现代政党建设的一条基本经验。中国共产党建构一套完善的党内法规体系是否弃人治，坚持依法执政，把权力关进制度的笼子里的现实要求。为此，近年来中共中央制定颁布了被称为“党内立法法”的《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规与规范性文件备案规定》，第一个党内法规建设规划纲要《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013～2017）》，以及《中国共产党统一战线工作条例（试行）》、《中国共产党党组工作条例（试行）》，修订了《中国共产党巡视工作条例》等系列党内法规与规范性文件，同时各级党组织还相继开展党内法规和规范性文件集中清理工作。

客观而言，这些努力推进了党内法规体系的形成和完善，是值得肯定的，但同时也应当直面党内法规体系建设所存在的一系列问题。比如，党内法规的系统性、整体性不足，距离“完善”的目标仍有不小差距;党内法规体系建设理论研究相对薄弱，对党内法规的历史渊源、地位作用、体例形式、产生程序等缺乏系统研究;有的党内法规与法律法规交叉重复，有的过于原则空洞、缺乏细节支撑，现实操作性不强;具有党内法规制定权的党组织在制定相关法规的过程中，鲜见在一定范围内公开征求党员或党员代表的意见建议，汇集党内智慧，民主立规和科学立规的制度机制有待发掘;党内法规与规范性文件备案的范围仅限中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规和规范性文件，而不包括和党的中央组织制定的党内法规和规范性文件，备案审查范围相对狭窄;党内法规的执行情况、实施效果由“党内法规制定机关、起草部门和单位可以根据职权”开展评估，实际操作弹性较大，可能发生党内法规制定与执行的步调不相一致，执行监督不到位的情形;党内法规作为党组织和党员的行为规范，党员应当充分知悉，且党内法规具有示范效应，其影响不限于党内，社会各界都很关注，《中国共产党党内法规制定条例》也规定“党内法规经批准后一般应当公开”，但实际运行尚有不足，个别“正式颁布”亦即并不的党内法规并未公开，仅见于在内部传达学习和执行，引起了一些党员和社会各界的疑虑和误会，一定程度上消解了这些党内法规制定出台的积极意义。当然，可以预见的是，解决这些问题也绝非一日之功。

中国共产党代表着中国最广大人民的根本利益，党内法规是党从严管党治党的制度安排，宪法和法律是人民意志的体现。基于中国特定的政治现实，若国家法律体系与党内法规体系不能协调一致，不仅党的自身治理无法规范化和程序化，国家法律体系在既定宪法架构下亦不可能自足而有效发展。⑥宪法第五条第三款规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”《中国共产程》规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动。”《中国共产党党内法规制定条例》也重申，制定党内法规应当“遵守党必须在宪法和法律范围内活动的规定”的原则。为此，《决定》明确提出了“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”的命题。

我们认为，实现党内法规同国家法律的衔接和协调，蕴含着多方面的意涵和目标，而要达致这些目标实际有着相当的难度。首先，“谁衔接协调谁”的问题。回溯我国政治史可知，党内法规的产生实际早于我国宪法和法律法规的制定，且由于过去一个时期法治不彰，存在“以党代法”、“以党代政”的情形，加之各类制定主体的法律素养、立规技术水平良莠不齐，因而党内法规可能存在与宪法和法律法规不相协调甚至是抵牾之处。反之，由于法律的滞后性，党内法规为因应党内生活变迁和当代中国社会的快速变化，在特定方面的规范确有“领先”的情形，需要法律法规及时或适时“跟进”。因此，党内法规与国家法律应当相互衔接和协调。其次，“如何衔接协调”的问题。党内法规与国家法律的衔接和协调以“保证党内法规体现和宪法的精神和要求，保证党内法规制度体系与中国特色社会主义法律体系内在统一”的原则旨归，⑦具体可从四个方面展开：一是应当分别做好国家法律法规和党内法规特别是党纪的立、改、废、释工作，对于同实践要求不相适应的党内法规，应及时修订或废止;二是对于党内法规或党纪中已有规定，经过实践检验，适用于整个公权力系统或可推广适用于全体社会成员，并且可以由法律法规进行规范的，应当尽量通过法定程序承载于法律法规当中;三是对于立法法明确规定应由国家法律规定的事项，党内法规不应做出规定，确有立法必要的，可向有权机关提出立法建议;四是对于法律既没有规定也不适合规定，同时也不是宪法保留或法律保留的事项，或者有些规范、要求尚不具备制定为法律成为全社会行为规范的条件的情形，可以首先通过对党员提出要求，先在党内实行，不断调整完善，辅以在全社会宣传引导，条件成熟时可再通过立法在国家层面施行。

这里，还需要特别对国家法律与党内法规衔接与协调当中的一个现实难题―规范冲突略作分析。所谓规范冲突，是指调整同一主体的同一事项同时有两个或两个以上的规范，且其规定不一致，相互矛盾，甚至相互抵触。此时就会产生选择适用其中一个规范，以及是否需要废止其他规范的问题。当然，国家法律与党内法规的规范冲突一般只会发生于党内，涉及党员、党组织和党务等事项。按照现行党内法规和《公务员法》等的规定，党员特别是党员干部和党组织具有双重属性，承受着双重义务规范：党员既是公民，又是党的成员，党组织既是党的组织，又是在国家层面活动、行使公权力的政治组织，因而同时受到宪法和法律、和其他党内法规的约束。加之中国共产党的先锋队性质，以及党模范地遵守宪法法律的纪律要求，党还会在各方面对党员提出更高更严的行为标准，亦即“纪严于法、纪在法前”。在这当中难免就会发生规范冲突。比如，在查办党员腐败案件的过程中，党的纪检机关的办案规范难免就会与公民人身权利和人格尊严保护的法律规范发生冲突，尽管当前的反腐机制有其现实合理性，但是否可以依据党员加入党组织就意味着主动放弃了一部分普通公民享有的权利和自由的论据，就证成应当选择适用党内法规而非国家法律，这无论在宪理法理还是党建理论层面，都值得再做深入探讨。此外，在中央决定完善宪法监督制度，要求“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”的背景下，上述规范冲突也难免会引发违宪审查或违法审查的问题。关注此类规范冲突，无涉“党大还是法大”的问题，党的主张与宪法和法律体现的人民利益是一致的，这一点不容质疑。然而党内法规和国家法律在具体问题上的规范冲突却也是实际存在、无法回避的，以法治思维和法治方式处理好规范冲突是实现依法管党治党和中国政党法治必须解决的问题，倘若处理不好就可能损及法治的水平和权威。

中国共产党作为执政党，必然是中国政党法治建设的核心力量和关键场域，但若仅有法治的执政党，没有法治的参政党，中国的政党法治也就是不完整的。作为在中国政党政治格局中发挥独特作用的参政党，也应在领导党中国共产党形成完善的党内法规体系的同时，推进自身的制度体系建设，实行“制度建党”。2005年中共中央颁布的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》提出，支持派加强制度建设，“逐步建立一套适合派自身特点、有利于促进派工作规范化和科学化运行的制度，健全参政党的工作机制”。此后，各参政党在制度建设上取得一定成果，例如2007年底，八个派相继修改了各自章程，成立了各自的“中央监督委员会”，并借鉴《中国共产党党内监督条例（试行）》和《中国共产党纪律处分条例》，制定了各自的党内监督条例，构建了自身的内部监督机制。但是，参政党自身的制度建设也面临着深层次的困境：其一，由于中国政党政治格局影响，派章程的发展深受中国共产党政治路线的影响，缺乏个性和特色，各派的性质、立场、主张、成员、组织等的趋同造成其章程的相似性，各派政党形态不完善也致使其章程不健全。⑧其二，由于派组织管理与发展方式，人、财、物分配管理方式的影响，派也呈现科层化、行政化和官僚化的倾向，这种“派不民主”的色彩自然也投射到各参政党的党内制度当中，限制了派在服务社会、利益表达与协调关系等方面发挥自身的优势和活力。其三，参政议政、民主监督是派的重要职能，但囿于自身性质和地位，各参政党对本党参政议政、民主监督的规范，特别是程序性规范还缺乏系统的设计和梳理，实际运作容易以该参政党组织负责人或处于具体领导关系的执政党组织负责人的主观意志为转移。随着《中国共产党统一战线工作条例（试行）》的颁行，各参政党在此方面的制度建设即有拓展提升的空间，并且可以与执政党相应的党内法规相互呼应。

依宪执政、依法执政具体制度机制的缺失

依法执政是依法治国的关键，是中国共产党治国理政的基本方式，依法执政必然要求依宪执政，依宪执政、依法执政构成中国政党法治的实现机制，只有坚持依宪执政、依法执政，才能为中国政党法治持续积攒动能。然而，必须坦承，依宪执政、依法执政的现实与理想状态还有相当的差距，究其原因，很重要方面就是具体制度机制的缺失，并且主要是执政权力运行规则的缺失。一方面，法制是法治的基础，建立了政党法制，还需要包含着宪法法律至上、限制公共权力、权利保障等理念的制度机制使规范得以落实，走向政党法治。另一方面，执政党的执政活动除了实体合法性以外，也还具备程序合法性，执政党权限的法治化和执政活动程序的法治化是其主要内容，使得执政活动不能超越宪法和法律，并且按照实定的程序规范运行。因此，必须让依宪执政、依法执政依靠制度机制“运转”起来。现实问题主要有以下方面：

其一，宪法实施的制度机制不完善。宪法实施是宪法生命力的源泉，包括宪法关系主体对宪法的自觉遵守，也包括以法律手段纠正和制裁违宪行为，主要依靠宪法监督和宪法解释等制度机制来实现。在中国，宪法是执政党和人民意志的集中体现，是通过科学民主程序形成的根本法，反映了执政党带领人民进行革命、建设、改革取得的成果，确立了在历史和人民选择中形成的执政党的领导地位。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正。简言之，遵守宪法，就是贯彻执行党和人民的意志;违反宪法，则就违背抵触党和人民的意志，必须予以纠正。

在国家治理和社会生活中，个别党组织和国家机关的立法、执法等权力行为涉嫌违宪而没有得到及时查纠，一些公民的宪法权利受到非法侵害而没有得到有效救济，这不仅损害了党和人民的利益，也严重损害了宪法的尊严和权威，长此以往甚至会动摇执政党的执政根基。究其原因，正是我国的宪法实施制度机制不完善，《立法法》等法律规定的备案审查程序框架不周延，也未能通过实践使之成熟定型，因而未能及时纠正违宪行为。此外，无论是依宪治国还是依宪执政，都需要“宪”精准明确、可具依凭，使执政权力和国家权力受到确认和规制，公民权利与自由得到保障和增进，在此过程中，较宪法修改更低廉高效的宪法解释必然不可或缺。然而我国自1978年宪法确立宪法解释权并将其赋予全国人大常委会以来，全国人大常委会尚未作出过真正意义上的宪法解释，大量在宪法实施过程中出现的宪法问题急需通过宪法解释得到阐明。

在全面推进依法治国、建设社会主义法治国家，以及推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，完善宪法监督制度，健全宪法解释程序机制的现实需求已经十分迫切。过去总有人将宪法监督制度和党的领导对立起来，认为法律法规是在党的领导下制定的，国家机关也是在党的领导下行使国家权力的，如果通过宪法监督宣布某项法律法规或国家权力行为因违反宪法而归于无效，岂不是否定了党的领导权威？这种担心显然是多余的。社会主义法治要坚持党的领导，若基于贯彻党和人民意志，捍卫宪法尊严和权威的用意，执政党特别是中央领导机构对多层立法主体制定的规范性法律文件都细致审核，对执法和司法工作都亲力亲为地把关，其综合成本和现实难度都极其巨大。违宪行为当然应当加以避免和纠正，但由于主客观因素的影响，违宪行为的出现难以避免，法治先进国家也是如此。如果没有法律法规或国家权力行为因为违宪而被查纠，那么宪法监督制度也就失去了存在的意义。因此，法律法规或国家权力行为被宣告违宪不仅不会损害党的形象与威信，反而能以法治方式重申党的主张，起到杜弊清源的作用，党的领导可以直接体现在宪法规范运作的范畴，体现党的执政能力和政治智慧，对全国人民能发挥更正面直观的影响，同时，基于党中央树立的表率，也将促使各级党政机关的权力行为都符合宪法精神、尊重人民意愿。

基于法治的一般规律和中国法治的特殊境况，我们认为，在全国人大设立专门委员会性质的宪法委员会，通过制定《宪法监督法》、《宪法解释程序法》等法律，完善宪法监督制度，健全宪法解释程序机制，由宪法委员会具体辅助全国人大及其常委会行使宪法监督和宪法解释等职权，应当是符合现行宪法法律、稳妥可行的方案。当然，这里必须要考虑一个问题，即法律法规和国家权力行为涉嫌违宪，经法定程序由宪法委员会审查、全国人大或其常委会决定，这是符合宪理法理和制度设计初衷的，但党内法规和政党权力行为是否也属于宪法监督的对象范畴？不可否认的是，中国共产党作为中国的执政党，与国家权力保持着极强的亲和性，其政党权力显现出极强的公权力属性，政策纲领对国家权力的行使和公民权利的实现影响甚巨，并且在个别领域或个别地方，“以党代政”、“党政不分”的情况仍然存在。然而，宪法的主要目的是规约国家权力、保障公民权利与自由，因而宪法监督的对象应该限于国家机关或特定个人的权力行为，且我国是实行代议机关监督模式的国家，如果将党内法规和政党权力行为直接纳入宪法监督的范畴，是否能为执政党所接受，是否符合人民代表大会制度，是否能真正起到监督执政党依宪执政的作用，也还需要审慎评估。

我们认为，一个现实可行的方案是，在现行《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》规定党内法规和规范性文件“有件必备、有备必审、有错必纠”，中央办公厅承办党内法规和规范性文件备案工作，具体事务由中央办公厅法规工作机构办理的基础上，执政党首先在内部成立一个公开、独立、级别相对较高的类似法制审查委员会的机构，负责对有关国家机关报送党中央审核的国家法律等规范性文件的草案，以及党内法规和规范性文件是否符合党的主张和宪法法律进行审查，只有经过审查的法律草案才能按法定程序提请国家立法机关审议，经审查不符合要求的党内法规和规范性文件，应当予以纠正或撤销。我国宪法监督并非按照诉讼程序进行，因而在上述制度建构基础上，若有国家机关、公民或组织认为已经生效的法律违反宪法，则可按法定程序提出向宪法委员会审查要求或建议;若有国家机关、公民或组织认为已经生效的党内法规和规范性文件违反宪法，则可以针对涉及的条文向宪法委员会提出审查或解释宪法的要求或建议，全国人大常委会作出相应的决定或宪法解释后，党内法制审查委员会再依据决定或宪法解释对涉及的党内法规和规范性文件作出处理。

其二，运用根本政治制度，通过人民代表大会执政的机制不完善。从理想状态而言，依宪执政、依法执政的方式是党通过宪法法律规定的形式进入政权组织，成为国家政权机关的领导党。由于执政党长期对革命路径的依赖，形成重视执政事实，轻视内在价值的惯性，也由于党组织及其领导干部不习惯甚或完全没有具体的法律可供依凭，行使执政权力的程序混沌、边界模糊，各项国家权力似乎都可归于党的一元领导之中。从过往的政治实践来看，党组织和领导干部直接干预国家机关具体事务的情况时有发生，一些党组织和领导干部违法行使权力，以言代法、以权压法、徇私枉法，不符合依法执政、依宪执政的要求，破坏了宪法法律规定的国家权力秩序。对此，《决定》明确提出，“必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一”。

党对国家机关的领导，主要是政治领导、组织领导和思想领导，而不是彼此不分，甚至可以包办代替。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是实现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排。按照宪法和法律规定，各级行政机关、审判机关和检察机关都由同级人民代表大会产生，对其负责，受其监督。因此，只要执政党遵循人民代表大会制度的制度机理和内在逻辑，提升人民代表大会的实然地位，领导好人民代表大会这个国家治理的关键制度平台，将党的主张通过法定程序成为国家意志，使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家机关的领导人员，确保人民代表大会和其他国家机关依照宪法和法律行使职权，就能够实现党对国家政权的掌控，这是在宪法和法律框架内，实现依宪执政和依法执政的最佳途径。

当然，要通过根本政治制度坚持党的领导，落实依法执政，还需要补充一整套的执政权力运行规则，否则在缺乏实体和程序规范保障和制约执政权力的情况下，就仍然会发生以领导人员意志和注意力为转移的权力恣意。在以国家法律规定党行使执政权力程序和边界存在现实困难的情况下，一个可欲可为的方案是在恪守宪法和法律规定的基础上，先以党内法规的形式廓执政行为的程序和边界，明确党组织与国家政权机关的关系，行使执政权力的方式、步骤和范围等实体和程序问题，使党的执政行为有真实、明确的规范可以依凭并且受到规制，待条件成熟时再将相关规程上升为国家法律。

其三，监督依法执政的机制不完善。执政党的巨大权力和超级影响，使社会的安危、人民的福祉都系于执政本身的质素，党内腐败现象使人们抱有一定的忧虑。对此，《决定》提出，“必须以规范和约束公权力为重点，加大监督力度，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究”，“加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效”。中共十以后，强力反腐肃贪、党内制度创新成为社会瞩目的焦点。诚然，以巡视工作等为载体，反腐取得重大成效，受到社会各方的支持和期许，但也应注意到其中存在不足，比如社会组织和公众、舆论媒体还未能发挥其应有的监督能量，巡视模式容易使地方党政官员滋生助长“不求有功，但求无过”的惰政怠政思想。

中国社会结构处于不断变化中，社会各阶层的流动、分化和组合日益加快，新的社会阶层及社会团体、民间组织持续萌发。同时，随着社会的发展进步，公民的知识结构和深度持续拓展，公民的参与精神和公共理性也有较大提升。因而，依法执政的监督不能完全寄望于执政党的自觉，外在监督和控制力量的强大和惯常性，也是防止腐败的有效良药。执政党在工会、妇联、共青团、各种学术团体、志愿者组织、经济组织等团体中一般都设有自己的组织或代表，并且其书记还担任这些团体的负责人，或者实际居于“一把手”的地位。这种关系格局严格说来不符合执政党与非政治性社会组织的关系，它不仅限制了这些组织的独立性，而且使这些组织像政府机关一样形成二元结构的局面，不利于其正常成长。⑨让新闻媒体、社会组织更多地回归社会性和民间性，使他们恢复和发挥应有的活力，对执政行为敢监督、会监督、监督有实效，这也是政党法治所需要的重要制度安排。在此方面，现行管理体制显然应当作出相应的调整。

在全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党，推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，中国政党法治的命题的确到了应当认真“解题”和“答题”的时点。若基于中国政党政治的基本格局，遵循法治和政党法治的一般规律，合理借鉴外国政党法治的有益经验，直面困题，系统分析和设计，按照中国政党法治的逻辑构成循序渐进，那么中国政党法治的未来是值得期许的。

（本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“推进人民代表大会制度理论和实践创新研究”的阶段性成果，项目编号：14JZD003）

【注释】

①崔英楠：“德国的政党法治化给我们的启示”，《法学》，2005年第7期。

②姜士林，高振全：《资产阶级政党及其制度》，北京：群众出版社，1986年，第138页。

③华毅：“世界政党立法的概况和我国政党立法的若干问题”，《中央社会主义学院学报》，1994年第3期。

④要战通、王际全、李涛：“吸收和借鉴人类政治文明成果”，《学习时报》，第150期，2002年9月2日。

⑤林怀艺：“我国的政党立法问题探析”，《华侨大学学报》，2004年第2期。

⑥田飞龙：“法治国家进程中的政党法制”，《法学论坛》，2015年第3期。

⑦黄树贤：“大力加强党内法规制度建设”，《人民日报》，2014年12月16日。

⑧孙照红：“派章程发展的特点”，《福建省社会主义学院学报》，2011年第5期。

⑨严存生：“法治国家建设的政党之维”，《金陵法律评论》，2011年春季卷。

法律和法规范文第10篇

一、充分认识到人大在建设法治城区中独特的作用，不断增强人大履职的责任感和使命感

作为地方国家权力机关，地方各级人大及其常委会肩负着保证宪法和法律法规在本行政区域内贯彻实施、监督国家机关及其工作人员依法履职等职责，对于推进民主法治建设、创造良好法治环境有着不可替代的地位和作用。这种作用主要来源于人大具有两方面职能优势：

一是在推进法律实施，维护法制统一上具有自身优势。尤其是全国人大和省级人大具有立法权，表现得更为明显。通过制定法律和地方性法规，推动社会主义民主法治建设进程。作为区级人大而言，没有立法权，但有立法建议权，更重要的是肩负着保证宪法和法律法规在本行政区域内有效实施的使命，所以通过人大职能行使，使得法治在立法、执法、司法、守法等环节中保持法制的统一。

二是在督促“一府两院”依法行政、公正司法上具有法定优势。宪法和监督法赋予了地方人大具有法律监督和工作监督的职权，确保宪法和法律法规正确实施、行政权和司法权正确行使、群众合法权益得到维护。作为国家权力机关，人大在推进法治上不仅具有法定优势，而且具有制度优势，充分体现了人民当家作主的本质属性。因此，人大推进法治城区重任在肩，大有可为。

二、认真履行法定职责，切实推进法治城区建设

建设法治城区，是一项复杂的社会系统工程。区人大积极履职，深入推进本区法治建设，保障区域经济社会持续稳定发展。

第一，完善监督手段，增强监督工作实效。要全面贯彻落实监督法，加强对“一府两院”的法律监督和工作监督，改进监督方式，突出监督重点，在提高监督实效上下功夫，确保宪法和法律法规正确实施、行政权和司法权正确行使、群众合法权益得到维护。在开展监督中，要“两个更加注重”：一是在开展工作监督与法律监督中，要更加注重法律监督。在开展对政府工作监督中，要把监督的重点放在保证宪法和法律法规的正确实施上，加大对依法办事情况的监督评议，着重从法规落实、制度完善和机制健全上发现问题、分析问题、解决问题，把法律监督贯穿于推动工作的全过程。同时，积极开展对相关法律法规的执法检查，特别是关注涉及城市安全运行、医疗卫生、教育文化、劳动就业、社会保障以及群众生产、生活密切相关的法律法规的落实情况，对行政执法部门的执法行为进行监督，促进行政执法能力进一步提升。二是在结果监督和过程监督中，要更加注重过程监督。在听取和评议工作实效时，更要关注工作程序是否合乎法律规定，有无乱作为、不作为的现象。要通过监督，促使“一府两院”严格按照法定程序和法定职责积极开展工作，促使各项法律法规在各个部门中得到有效落实，提高行政效率，取得工作实效。

第二，密切联系群众，增强代表履职能力。首先要加强代表的法律学习培训，让代表能及时了解法治建设过程中的新形势、新情况和新任务，增强对社会热点、难点问题的分析能力，让代表深刻地认识到自己在法治建设中可以做什么、怎么做。更重要的是，要创设履职平台，让代表作用充分发挥出来，能够敢于监督、善于监督，深入基层联系群众，深入社区倾听意见，保证法治建设顺利开展。

第三，深化监督方式，促进法治建设完善。要行使好法律赋予人大的监督职权。根据监督工作的实际情况和法治建设的要求，要重点深化预算监督和探索运用询问监督方式。财政预算是国家机关运作的基础。而审查和批准本级政府预算并监督执行是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的重要监督职权。我们要在继续推进财政预算的公开透明的同时，重点推进预算的绩效监督以及审计发现问题的整改落实上,对专项资金、重大项目资金、社会公共性资金，在预算管理、分配方式、内部监管、资金使用效益以及审计发现问题的整改落实情况等方面进行监督，提高预算监督水平。按照监督法的规定，询问是人大常委会组成人员在审议“一府两院”工作时，对其工作中不清楚、不理解、不满意的方面提出问题，有关机关负责人必须做出说明、解释的一种活动。这是宪法、法律赋予人大常委会组成人员的一项重要权利，目的既有获知“一府两院”的工作情况，也有对其工作提出批评，督促其进一步改进工作，提高依法办事水平和工作效率。询问这种监督方式因程序相对简便、方式较灵活，便于实践操作和开展，促使人大审议深入开展，提高人大监督水平。