地方法规范文

时间:2023-03-08 10:05:43

地方法规

地方法规范文第1篇

陕西公务员连续旷工15天将被辞退

近日,陕西省委组织部、省人力资源和社会保障厅、省公务员局转发中组部、人力资源和社会保障部《关于印发<公务员辞退规定(试行)>的通知》(以下简称《规定》),对我省公务员辞退工作进行了规范。

公务员被辞退后,不再具有公务员身份。《规定》中提到,公务员有下列情形之一的,予以辞退:在年度考核中,连续两年被确定为不称职的;不胜任现职工作,又不接受其他安排的;因所在机关调整、撤销、合并或者缩减编制员额需要调整工作,本人拒绝合理安排的;不履行公务员义务,不遵守公务员纪律,经教育仍无转变,不适合继续在机关工作,又不宜给予开除处分的,旷工或者因公外出、请假期满无正当理由逾期不归连续超本文由论文联盟收集整理过十五天,或者一年内累计超过三十天的。

公务员被辞退后,自批准之日的次月起停发工资。领取辞退费的,机关在其档案转出后十五日内,将辞退费一次性向接收档案的人才服务机构拨付。被辞退的公务员,可以领取辞退费或者根据国家有关规定享受失业保险,其他社会保险按照有关规定执行。

合肥新规:

租房给“黑中介”可能受万元重罚

有的职业中介机构不仅无照经营,还打着“招工”的牌子骗取求职者保证金。这些“黑中介”为何屡禁不止?这跟他们容易找到场地有很大关系,今后这种状况将有望得到改变。记者日前从市十四届人大常委会第36次主任会议上获悉,我市拟修改《合肥市劳动用工条例(草案)》(以下简称《修改稿》),其中规定:明知对方是非法职介机构而为其提供房屋的,将可能处以最高2万元罚款。

据悉,《修改稿》中将加入第十三条:“房屋所有人、管理人或使用人不得将房屋提供给他人从事非法职业中介活动。”同时,也增加了违反本条例规定的处罚原则。其中规定,知道或应当知道他人从事非法职业中介活动,仍将房屋提供给其使用,将由劳动行政部门责令改正,没收违法所得,并处以2万元以下罚款。这意味着有意为“黑中介”提供“作案场地”的房屋所有者将可能受重罚。

据市人大常委会有关负责人介绍,《修改稿》吸收了上海、深圳、哈尔滨等城市的经验,对提供房屋给“黑中介”行为的处罚依据来自于《无照经营查处取缔办法》的第十五条。这位负责人还表示,明知从事违法行为而为其提供工具或场地,本身就触犯了有关法律。“黑中介”的“野火烧不尽”与那些缺乏法律意识的房屋所有人为其提供作案场所有重要关系。通过增加这一条款能有效遏制泛滥的“黑中介”,让其失去生存土壤。该《修改稿》将提交至本月召开的市人大常委会会议审议。

江苏常州:

短期农民工参加工伤保险办法出台

常州市人力资源和社会保障局日前出台《常州市市区建筑业、服务业短期使用农民工优先参加工伤保险实施办法》,并将于2010年7月1日起施行。该政策将惠及30多万农民工,其中建筑业12万人。

据了解,目前,该市部分建筑业、服务业用人单位因用工流动性较大,较难以现有的工资总额为基数的缴费方式参加工伤保险。这导致农民工受到事故伤害后,得不到及时的工伤保险待遇补偿,用人单位有时也因为要独立承担巨额补偿而陷入窘境。为了促进建筑业、服务业用人单位参加工伤保险,维护农民工的合法权益,分散用工风险,常州市制订了该办法,确立了“优先参保、总量包干、定额征收、动态实名”的参保方式。

《办法》规定,凡是在常州市市区以总承包、专业承包或劳务

分包等形式,从事房屋建筑工程、市政基础设施工程、装饰工程、设备安装工程活动的建筑施工单位(包括外地建筑企业),以及在该市市区工商登记注册的从事商贸、餐饮、旅店等服务业的个体工商户,短期使用的农民工,可以按照本办法参加工伤保险。

《办法》使农民工参加社会保险灵活便捷。用人单位可以根据实际用工情况,确定参保人数、参保周期和参保人员名单,一次性缴清所有参保人员一个参保周期应当缴纳的工伤保险费。在一个参保周期内,用人单位可以根据人员流动情况,等量置换参保人员或者增加参保人员。需要增加参保人数的,由用人单位提供新增参保人员名单,按照增加的人数、参保周期的剩余保期、每人每月缴费标准,补缴工伤保险费,剩余保期不满一个月的,按照一个月计算缴费期限。

地方法规范文第2篇

2011年11月25日,浙江省十一届人大常委会第二十九次会议通过了《浙江省人民代表大会常务委员会关于修改〈浙江省专利保护条例〉本文由论文联盟收集整理等十四件地方性法规的决定》。

省人大常委会于2011年8月启动了地方性法规行政强制专项清理工作,意在规范地方性法规中行政强制的设定,取消和修改不符合法律规定的行政强制,规范行政强制权,切实保护公民、法人和其他组织的合法权益。

1979年至2011年8月期间,省人大及其常委会制定的现行有效地方性法规共172件,全部被纳入清理范围。清理工作分几个阶段进行,对其中存在明显不符合行政强制法规定,且各方意见较为统一的法规,拟采用一揽子打包的形式提出修改或者废止地方性法规的议案,提交省人大常委会会议审议;对其他修改内容较多、情况较为复杂的法规,拟今后逐步处理。

此次通过的修改决定共涉及14件法规中的17个条文,主要分为三大方面:

对违反行政强制设定权的规定进行修改

如《浙江省专利保护条例》等法规中有关查封、扣押行政强制措施的规定,不符合行政强制法有关“法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的,行政法规、地方性法规不得作出扩大规定”的规定。为此,作了相应修改。

《浙江省反不正当竞争条例》等法规设定了查封、扣押行政强制措施,但其上位法均未设定相应的查封、扣押行政强制措施,不符合行政强制法有关“法律中未设定行政强制措施的,行政法规、地方性法规不得设定行政强制措施”的规定。为此,作了相应修改。

《浙江省艾滋病防治条例》中规定公安机关查获、、吸毒人员,应当及时通知所在地疾病预防控制机构并协助进行艾滋病强制性检测。由于艾滋病强制性检测属于限制人身自由的行政强制措施,目前法律对吸毒人员的艾滋病强制性检测未作规定,条例的规定不符合行政强制法有关地方性法规只能设定查封、扣押的行政强制措施,不得设定其他行政强制措施的规定。为此,删去有关内容。同时,条例的规定不符合行政强制法有关行政强制措施由法律、法规规定的行政机关依法实施的规定。为此,作了相应修改。

《浙江省特种设备安全管理条例》中规定,对逾期不履

行拆除、销毁简易设备行政决定的,县级以上特种设备安全监督管理部门予以没收或者、销毁。条例的规定不符合行政强制法有关“行政强制执行由法律设定”的规定。为此,作了相应修改。

对违反代履行规定的内容进行修改

《浙江省航道管理条例》中规定,航道管理机构是代履行的主体。根据行政强制法的规定,在没有法律、行政法规具体授权的情况下,代履行的实施主体只能是行政机关或者其委托的没有利害关系的第三人。条例授权具有管理公共事务职能的事业组织实施代履行,不符合行政强制法的规定。为此,作了相应修改。

《浙江省航道管理条例》、《浙江省海洋环境保护条例》中分别规定,当事人未按规定履行法定义务的,即由执法部门代履行。根据行政强制法的规定,代履行作为行政强制执行方式之一,其前提是当事人逾期不履行行政机关依法作出的具体行政决定。为此,作了相应修改。

《浙江省动物防疫条例》中对当事人拒不履行对犬类等动物进行狂犬病疫苗接种义务的情形规定了代履行。根据行政强制法的规定,代履行的适用范围仅限于后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的可替代义务。地方性法规不得对行政强制法规定情形以外的情形规定代履行。为此,删去了条文中的代履行规定。

对不符合行政强制法其他规定的内容进行修改

地方法规范文第3篇

关键词:立法法;地方立法权;地方性事务;消防管理;国家治理

中图分类号:DF28 文献标志码:A 文章编号:1001-862X(2015)02-0096-005

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作者简介:金黎钢(1978―),浙江上虞人,上海交通大学凯原法学院博士生,主要研究方向:宪法与行政法学;张丹丹(1978―),女,辽宁沈阳人,上海交通大学凯原法学院讲师,主要研究方向:宪法与行政法学。

一、问题的提出

2014年年底颁布的“《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)修正案”扩大了地方立法主体的范围,表明逐步扩大地方立法权已成为社会共识,但与扩大立法主体范围相比较,进一步明确地方立法的权限,保障地方立法的创制空间,无疑同样具有重要性。

《立法法》第64条第1款规定:“地方性法规可以就下列事项作出规定:(一)为执行法律、行政法规的规定,需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项;(二)属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。”按照学界的通行观点,上述第一项为实施性立法,第二项为创制性立法。由于《立法法》关于实施性地方立法能否设定创制性条款未作进一步规定,实践中也缺乏相关解释,学界一直存有争议,较为普遍的观点认为,执行性立法必须将其内容严格地限定在它所要执行的法律的内容之中,不得出现创制性规定。如有学者提出:“地方性法规只能在法律、行政法规规定的幅度内加以具体化,不能作出变通的规定,否则就构成同法律或行政法规相抵触。”[1]也有观点认为,实施性地方立法除了对上位法作出实施性规定外,也可以出现创制性条款。[2]

不论学界是否存有争议,在立法实践中,实施性地方性法规往往既有执行性条款,同时也存在创制性条款,这是一个客观事实。本文拟选取消防领域为例,梳理和归纳地方性法规中创制性条款及其内容。在此基础上,对其形成机理、合法性与正当性进行深入论证,进而对《立法法》的修订提出建议。

二、地方性法规的创制性表现

全国人大常委会于2008年修订了《中华人民共和国消防法》(以下简称《消防法》),全国31个省级人大常委会也制定了实施性地方性法规。围绕权力、义务和责任这三个方面,笔者将消防地方立法相关创制性条款简要归纳如下:

(一)创制权力条款

地方性法规在上位法未规定的情况下,创制了行政机关的权力,如《山东省消防条例》第56条规定:“对生产、生活中可能引发火灾威胁公共安全的危险行为,县级以上人民政府公安机关可以依法禁令。”又如《福建省消防条例》第53条规定:“公安机关消防机构对单位或者个人存在消防安全违法行为的……可以通知有关机构将该单位或者个人的违法信息录入企业或者个人信用征信系统;可以通过网络或者广播、电视、报刊等媒体定期公布存在重大消防安全违法行为的单位名录”,等等。

(二)创制义务条款

表现为以下几种情况:(1)地方性法规在上位法未规定的情况下,创制法律义务,如《北京市消防条例》针对高层建筑、地下空间、公共交通工具创制了消防义务;《甘肃省消防条例》创制了古建筑、纪念建筑、博物馆、文物收藏单位、宗教活动场所的消防安全义务。(2)在上位法已经规定的情况下,地方性法规增加义务规定,如《浙江省消防条例》第14条规定:“消防安全重点单位除应当履行消防法第17条和本条例第13条规定的职责外,还应当履行下列消防安全职责:(一)落实职工岗位消防安全责任,定期开展防火检查;(二)将每日防火巡查记录存档,期限不得少于一年……”(3)扩大上位法设定许可的范围。如广东省在《消防法》设定许可的基础上,将“地下单体建筑和建筑高度超过五十米的居住建筑建设工程”纳入建筑消防设计许可的范围,湖南省则将“一千平方米以上的地下单体建筑(车库除外)”、“建筑高度超过一百米的居住建筑建设工程”纳入许可范围。(4)上位法为指引性规定,地方性法规规定为义务。如《消防法》规定鼓励、引导公众聚集场所等投保火灾公众责任保险,而陕西、广东等13个省级地方性法规将其规定为强制保险。

(三)创制责任条款

表现为以下几种情况:(1)上位法规定了义务但未设定处罚,地方性法规创设处罚。如《消防法》规定了物业服务企业的消防安全义务,但未设定处罚,而北京、山东、广东等多个省级地方性法规创制了处罚条款。(2)扩大上位法规定处罚的主体范围,如《江苏省消防条例》第58条规定:“违反规定使用明火和产生烟火的物品的,对单位处三千元以上三万元以下罚款;对个人依照《中华人民共和国消防法》的规定处罚。”(3)在上位法规定基础上增加处罚。如《消防法》就消防安全重点单位违反消防义务行为规定了警告处罚,而《江西省消防条例》在此基础上增设了罚款处罚。

上述省级地方性法规,虽然有的名称为“消防条例”,有的为“实施《消防法》办法”,但从立法本身来看,均属于实施性地方法规。在立法内容上,除了对上位法规定进行细化的执行性条款外,结合本地区实际创制权力、义务和责任的条款占据了不少的比例,这些创制条款可以分为两类:一类是上位法未规定,地方性法规新增的条款;另一类则是在上位法规定基础上的变通规定。那么,就创制性条款而言,它的形成有着什么样的治理需求和社会需求,如何保障地方立法创制空间?这是本文尝试回答的问题。

三、地方性法规创制性条款的形成机理

实施性地方性法规虽然名曰“实施性”,主要目的在于将法律、行政法规的规定结合本地实际进行具体化,但同时作为地方权力机关的立法活动,也承担创制权利义务完善本地区依法治理的职责。

(一)地方治理的重大而迫切的需求

国情是一国立法必须考虑的首要问题,从完成公共任务和行政目的的角度来审视,我国各省级地区之间存在较大的经济社会发展差异,决定了对存有差异的各地事务进行调整和规范的最佳方式是各个地方国家机关立法,而不是中央国家机关事无巨细地涉足其中。中央立法客观上需要均衡各地发展不平衡的实际,其法律规范只能设定具有全国统一规范可行性的事项,在体现原则性和概括性的同时,难以反映全国各地不同的需求,而地方性法规则更了解本地实际情况,通过创制性条款能够实现因地制宜,有效弥补中央立法在地区发展不平衡问题上的不足。以上述特定场所消防安全义务规定为例,各地需要结合本地重点火灾隐患的形势和特点,在《消防法》的一般规定之外,有针对性地创设消防安全义务,如北京等经济发达、人员密集的大型城市,其消防地方立法迫切需要针对高层建筑、地下空间等人员密集的重点场所和区域设定特别法律义务;而西部地区,如青海、宁夏等则需要重点确保存在严重火灾隐患的农村、牧区消防安全;再如贵州、云南等省,需要重点针对民族文化村寨的消防安全创设法律规范。

(二)法律、行政法规无法及时回应前沿问题和地域特殊需求

从成文法法律规范本身出发,法律的具体规定往往是立法当时的现实情况的反映,具有滞后性,在某些领域更无法及时适应实践的需要,比较容易因形势的发展而过时。尤其是在世界科技和信息化突飞猛进、国内深化改革全面推进的当下,如果一概要求地方立法限定于法律、行政法规的规定之内,往往会导致地方立法不符合实际工作需要,某种意义上出现“立法不作为”的现象,比如,《消防法》第9条规定:“建设工程的消防设计、施工必须符合国家工程建设消防技术标准。”这一法律规定未授权地方立法可以规定高于国家标准的工程建设消防技术标准。但从地方消防工作实践来看,大城市尤其是北、上、广等特大城市,超高层建筑、大型石油化工企业、综合交通枢纽、人员密集场所、地下公共建筑数量多,大量的新型建筑和消防材料以及新的工程技术应用于建筑工程领域,发生重特大火灾事故的风险高,基于全国层面制定的消防标准难以满足上述地区的特殊需要。对此,国务院制定了《关于加强和改进消防工作的意见》(国发[2011]46号),规定“直辖市、省会市、副省级市和其他大城市要从建设工程防火设计、公共消防设施建设、隐患排查整治、灭火救援等方面制定并执行更加严格的消防安全标准。”国务院的规范性文件要求部分城市自行制定和执行高于国家标准的地方标准,出发点是确保城市公共安全。但也造成了权限合法性的争议,同时这一问题也反映出上述国家法律规范对于社会发展与治理实践未能给予及时的回应,我们需要更加灵活地运用地方性法规解决地方的治理需求。

(三)地方人大依法履行立法职责

地方有着重大而急迫的治理需求,中央立法又无法就前沿问题或地域特殊需求及时提供支撑,地方人大及其常委会又负有宪法和组织法上职责,此时不得不制定创制性条款。有学者认为,我国是单一制国家,地方的立法权来自于中央授予,“单一制的本质决定了地方立法权不是原始取得的或固有的权力”,[3]进而认为在中央已有法律进行规范的前提下,除非有法律的授权,实施性地方法规不能创设新的权利义务。笔者认为,《宪法》第100条规定:“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规,报全国人民代表大会常务委员会备案。”《各级人民代表大会与各级人民政府组织法》(以下简称《组织法》)第7条规定:“省、自治区、直辖市的人民代表大会根据本行政区域的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定和颁布地方性法规。”可见,地方性法规的立法权来自于《宪法》、《组织法》的直接规定,地方人大负有通过立法实施本地区社会治理的职责,地方性法规主要是一种职权立法,立法的出发点是“根据本行政区域的具体情况和实际需要”,据此,笔者认为,《宪法》及《组织法》的规定给实施性地方性法规创制性条款提供了基本的合法性来源。

四、实施性地方法规创制空间保障之路径

(一)合理界定地方立法权限

我们需要重新认识《立法法》第64条关于地方性法规立法权限的规定。笔者认为,《立法法》第64条第1款第(一)项与第(二)项的分类,指向的是“立法事项”,而不是一部立法的概念,据此,在一部地方性法规中既可以有实施法律规定的事项,也可以有地方性事务(创制性)的事项,笼统地把第(一)项认定为实施性地方性法规、第(二)项认定为创制性地方性法规的观点,人为造成了两种立法事项的对立,限缩了地方立法的空间,比如同一个消防领域立法,既有应当中央统一规范的事项,也存在反映各地差异性的地方性事务。

当年,孙中山先生曾有精彩论述:“权力之分配,不当以中央或地方为对象,而当以权之性质为对象。……同一军事也,国防也固宜属于中央,然警备队之设施,岂中央所能代劳,是又宜属之地方矣。同一教育也,海滨之区宜侧重于水产,山谷之地宜侧重于矿业或林业,是故宜于地方以措置之自由,然学制及义务教育年限中央不能不为留一范围,是中央亦不能不过问教育事业矣。

(二)准确理解和适用“地方性事务”

《立法法》第64条首创性地提出了“地方性事务”的概念,但由于缺乏明确的解释,对此如何准确理解和把握在理论和实践中一直存在争议。较为普遍的观点认为,地方性事务是“一般来说不需要或在可预见的时期内不需要由全国制定法律、行政法规来作出统一规定”的事项,如对本行政区域内的水域的污染进行治理,禁放烟花爆竹等。[4]较为权威的资料对“地方性事务”的属性进行了研究,认为“地方性事务”具有地方性、专属性、不稳定性等特点,“地方性事务”具有专属性,其立法权专属于地方立法机关,但从我国单一制国家的体制、历史传统和立法实践来看,这一专属性仅具有形式上的意义,并非实质意义上的地方专属立法权。[5]还有的学者则进一步从民主理论、理论等角度出发,认为地方具有专属立法权,“地方性事务”是地方专属立法权的内在界限。[6]

笔者认为,上述观点对地方性事务的地方属性进行了深入阐述有其合理性,但上述观点对于解决立法实践中存在的客观问题不免显得苍白,“不需要或在可预见的时期内不需要由全国制定法律、行政法规来作出统一规定”的观点,无法回应法律、行政法规已经作出规范的领域是否存在地方性事务的问题,尤其是在占立法领域主体的中央与地方共同立法事项中,在已有法律、行政法规规定的情况下,是否存在地方性事务?笔者认为,显然是存在的。比如上述消防地方立法中各省市结合本地区特点创设的特定场所消防安全义务与法律责任,即具有地方性事务的特点。

那么,如何理解“地方性事务”?笔者认为,理论研究应当服务于解决现实的问题,在我国中央与地方关系较为原则性的前提下,严格准确界定“地方性事务”这一概念的属性和范围无疑是困难的,我们需要的是从宏观角度总体上理解和把握地方性事务的概念,基于目前我国中央与地方立法配置实际,不宜将“地方性事务”界定过于狭窄,为此,在中央立法保留事项之外,凡与地方实际紧密联系,具有地方差异性的事项,均可以理解为地方性事务,以给广泛存在的地方创制立法事项提供合法性依据。同时,基于这一认识,中央在制定相关法律、行政法规时,针对与地方密切相关、具有地方差异性的事项,宜作原则性规定或者不作规定,给地方立法留出空间。

(三)准确理解和执行“不抵触原则”

地方性法规不得与法律、行政法规相抵触,是《宪法》规定的基本原则,也是维护我国法制统一的基本要求。当前学界关于不抵触原则存在不同的认识,较为早期的研究倾向于从单一制国家体制理论角度出发,从严把握其内涵,如较为普遍的观点认为不抵触原则包括以下内容:(1)地方立法不能超越权限范围;(2)必须有相应的立法依据;(3)不得与上位法基本精神相违背;(4)不得与上位法的具体规定相冲突。[7]《立法法》实施以来,部分学者对“不抵触”原则提出了较为宽泛的认定标准,如有观点认为,必须用发展的精神认识和处理地方立法的不抵触原则,事实上发展中的法律体系内抵触是不可避免的,关键是要把冲突控制在一定程度、范围和时间内,避免出现严重抵触和冲突,鉴于上位法的具体规范只是立法当时的具体情况的反映,比较容易过时,不能强求地方不能冲突。因此,应当以不与上位法的精神和原则相冲突为不抵触的认定标准。[8]有学者认为,创设性地方立法对同一事实或行为规定了与中央立法不同法律后果的,其是否抵触,取决于是否服务于中央立法所体现的立法意图,如果能促进实现中央立法所追求的目的,则不构成抵触,如果阻碍了中央立法意图的实现则构成抵触。[9]

笔者赞同上述主张从宽认定“不抵触原则”的观点。界定地方性法规是否与上位法相抵触,不能拘泥于具体的文字规范是否相符,更应当从立法目的与立法精神角度进行界定。我国《宪法》规定:“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这一规定给地方性法规创制空间提供了宪法依据。地方性法规既要遵循上位法立法精神,又要发挥主动性与积极性,创设符合本地区实际的法律规范。比如上述消防立法关于火灾公众责任险的规定,《消防法》基于消防安全的需要,设定了火灾公众责任险,同时考虑到全国各地发展不均衡的情况,规定“鼓励、引导”部分场所投保火灾公众责任险,而上海等地方性法规根据本地消防安全实际需要,将特定场所投保火灾公众责任险规定为法律义务,虽然从法律条款的表述上地方性法规与法律不相一致,地方性法规创设了相对人的法律义务,但从立法目的和立法精神上,两者明显具有一致性,即通过推广火灾公众责任险,提高社会应对火灾的能力。

参考文献:

[1]乔晓阳.立法法讲话[M].北京:中国民主法制出版社,2000:239.

[2]闫锐.试论地方性法规中的创制性规定――从上海市规范网络语汇使用说起[J].人大研究,2006,(11).

[3]陈端洪.论我国的地方立法[D].中国社会科学院学位论文,1993.

[4]乔晓阳.立法法讲话[M].北京:中国民主法制出版社,2000:239.

[5]张荣.谈地方性法规的地方性事务[D].华东政法大学学位论文,2010.

[6]孙波.论地方专属立法权[J].当代法学,2008,(2).

[7]苗连营.试论地方立法工作中“不抵触”标准的认定[J].法学评论,1996,(5).

[8]王锡财.地方立法要正确理解不抵触原则[J].中国人大,2005,(10).

地方法规范文第4篇

2011年,国务院下发了《关于加快长江等内河水运发展的意见》,标志着国家将加快内河水运发展上升到国家战略。广东省是内河航运大省,广东省委、省政府更是高度重视全省内河航运的发展,2004年出台了《广东省内河航运发展规划》,2011年再次出台了《广东省内河航运发展规划(2010~2020)》。新《规划》的实施明确了到2020年,广东省将形成以西江干线和珠江三角洲“三纵三横三线”高等级航道网为核心,以12条地区重要航道为依托,以其他航道为基础的沟通西南、江海直达、辐射周边的内河航道体系。新《规划》将建成广东省内河港口体系,将进一步推进广东省沿河产业带的发展,优化流域经济布局和产业结构。新《规划》的实施将使广东省内河水运优势和潜力得到进一步发挥,优化广东省交通运输结构,缓解全省经济社会高速发展所面临的土地、环境和交通压力,促进广东省经济协调发展。

要实现广东省内河航运的大发展,内河船员的发展和保障迫在眉睫,要实现内河水运发展的国家战略,探索内河船员和谐发展、科学发展的路子尤为重要。内河航运的发展要坚持科学发展的道路,就必须坚持统筹兼顾的原则,在快速提升内河航道水平,提升内河航运运力的同时,培养与形势相适应的高素质内河船员,才能解决内河航运发展中的瓶颈问题,实现全面、协调和可持续发展。《广东省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中明确指出“把保障和改善民生作为加快转型升级、建设幸福广东的出发点和落脚点,建立健全公共财政对民生社会事业投入的稳定增长机制,大幅提高社会福利和公共服务供给水平,大力推进基本公共服务均等化,努力增强人民群众的幸福感”。“要坚持就业优先,实施更加积极的就业政策,建立经济发展与扩大就业的良性互动机制,构建和谐劳动关系”。2012年,交通运输部将出台与海员职业保障相关的规章来保障海员的权益,作为地方政府,建议结合广东省内河航运发展的契机,出台广东省内河船员职业保障的相关条例,构建和谐劳动关系。

广东省内河船员的现状

截止到2011年12月,广东省在册内河船员4万人,比最高峰时的9万8千人,下降了60%,内河船员已经出现了严重萎缩的局面。随着广东省内河航运规划的实施,预计到2020年,内河货运量将达到4.05亿吨,内河船员的严重不足必将成为制约广东省内河航运发展的瓶颈。2011年,在广东省海上劳动关系三方协调机制的统一协调下,广东省三方在全省范围内通过航运企业、服务机构、工会组织和海事管理机构等途径,有代表性地对内河船员和内河航运企业开展调研工作,召集省内66家内河航运企业召开内河船员工作座谈会;面向全省开展问卷调查共发放550份,收回516份,调查的内容包括:个人基本信息、就业、收入、劳动关系、社保、职业安全、职业生涯规划等情况。分析此次调查采集的数据显示:

1、内河船员年龄普遍偏大,后继无人

被调查的内河船员中,年龄25岁以下的占11.5%,40岁以下的占24.9%,40岁以上的占75.1%,船员的总体构成中青壮年的比例远远低于海船船员,年龄普遍偏大。未来两年,内河航运企业中,内河高级职务船员将进入退休的高峰期,预计还将带来近三分之一的内河高级职务船员的减员。

2、内河船员文化水平普遍较低,发展乏力

被调查的船员文化水平,初中及以下文化水平占到了91%,高中以上文化水平占9%,具有中专以上学历的船员仅占3%。要实现内河航运的大发展,航道高等级化、船舶大型化、专业化程度会越来越高,内河船员目前的素质水平将无法满足广东省内河航运发展的需求。

3、内河船员的工会保护低下,维权困难

调查对象中,86%的内河船员未加入任何工会组织,仅有部分原国有企业的内河航运公司所属的自有船员有加入工会,工会统一协调下的工资集体协商,维护船员权益的措施无法实施。

4、内河船员的就业途径不畅,形势严峻

非国企的船员(个体船员)在寻找就业的途径更多还是通过自己直接联系或者亲友帮忙这种传统的途径,其中直接与用人单位联系的占24.8%,亲友帮忙的占67.2%,绝大多数船员没有得到过相关职业介绍机构、服务机构或劳务派遣公司等的帮助指导和介绍,通过职业介绍这种途径找到工作的船员只占8%。内河船员就业途径不畅,就业信息闭塞,导致严重的资源浪费。

5、内河船员的家庭收入过低,前景堪忧

被调查船员中,95.6%的船员对自己的收入水平认为一般,不太满意或不满意的船员比例达87.3%。调查结果显示,内河船员目前的收入水平满意度非常低,实际收入已经低于陆地工种工资。对船员家庭人均月收入的调查显示,受访船员家庭基本来自农村,家庭人均月收入1000元以下的占66.7%,1000~2000元的占25.5%,2000~5000元的占10.8%。在对未来职业的展望中,77.8%的内河船员认为未来5年家庭生活水平会下降,12.5%的内河船员认为基本不会有变化,仅有不到10%的内河船员认为未来5年家庭生活水平会有所提高。

6、内河船员法律意识低下,权益保障困难

被调查的内河船员中65%未与用人单位签订劳动合同或协议。其中48.5%的船员没有签订任何纸面协议,23%的船员仅与派遣单位或用工单位签订了劳务派遣协议。在签订了劳动合同的船员中,仅有45%的船员明确了解合同的条款,也仅限于上船的总时间和总的月工资数,基本上不存在与单位协商后签订的情况。

7、内河船员的幸福感很低,职业发展渺茫

内河船员的幸福感很低,大多数船员都感觉生活一般,占到了51%,并且有多达26%的船员感到生活不太幸福,23%的船员感到生活很不幸福。

阻碍广东省内河船员发展的问题

内河船员发展艰难已经是全国内河航运面临的重大问题,广东同样面临着考验。

一是抢占“人口红利”的发展方式难以为继。随着广东人口红利优势的持续弱化,内河船员由于其工作的流动性和社会生活的边缘化,越来越难以吸引新人加入船员队伍,内河航运企业普遍出现了用工荒的现象,限制了内河航运企业的发展。

二是“单打独斗”的经营模式严重制约发展。目前广东的内河航运企业多数仍是个体经营为主,占总数的83%,这类船东多数采取委托管理的方式运营,但在船员的招募上仍以个体介绍为主。处于边缘状态的内河船员中有86%的人员未加入工会组织,

在劳资关系中一直处于劣势。单一的船员维权工作难以保障内河船员的整体权益。

三是“高风险低收入”的生存现状日益严峻。内河船员的收入水平已经出现低于陆上工资水平的红线,再加上水上运输长期存在的高风险性,以及目前水上河盗情况有所增加的趋势,严重影响着船员的安全。高风险低收入的现状难以吸引陆上劳务进入内河航运。

四是“只用工不培养”的用工方式阻碍发展。从企业人到社会人的转变,越来越多的内河船员游离在企业之外,个体船员难以保证长期受雇。私营船东在用工上为了减轻企业负担,降低运营成本,普遍采用短期用工行为,造成了内河船员“只用不培”的尴尬局面。

建议出台《广东省内河船员职业保障条例》保障内河船员综合权益

交通运输部正在制定中国海员职业保障规定,由于内河船员的区域性和地方发展的不平衡性,导致内河船员的职业保障问题也急待地方政府出台相关规章。出台广东省内河船员职业保障条例,通过立法加强内河船员职业化建设,建立和完善内河船员的职业保障体系和运行机制,全面落实法律赋予内河船员的权利,从制度上依法保障内河船员的职业收入、内河船员的人身安全和合法权利,实现内河船员的体面劳动。内河船员的职业保障的内容主要包括内河船员的职业规划保障、就业权力保障、职业收入保障、职业健康保障、职业安全保障、职业教育保障和职业监督保障等内容。

1、将内河船员职业教育纳入广东省职业教育规划

以条例的形式将内河船员的职业教育作为广东省的一项重要工作,纳入广东省的职业教育规划,在政策上扶持一批航海类院校开展内河船员教育培训工作,推进校企结合的培养方式,扩大内河从业人员的总量。

2、建立广东省内河船员公共就业服务中心

针对全省内河船运发展的规划需要,建立全广东省内河船员公共就业服务中心。建立内河船员就业强制登记制度,收集和分析全省内河船员劳动力市场的相关信息,包括根据年龄、性别、等级和职务以及内河航运的要求分类的内河船员预期供应情况。

3、引进外省务工人员加入广东省内河航运

随着广东省内河船员的缺失,鼓励企业引进外省船员参与广东省内河航运,保障外省务工人员的权益。制定鼓励内河船员职业发展和技能开发的政策,发展跨省际的船员劳务合作,制定劳务对口扶贫等政策进一步拓宽内河船员劳务渠道,确保内河船员的进入渠道。

4、制定内河船员起居舱室和娱乐设施的标准

在推进标准化船型设计的同时,以地方法规规定内河船员的起居舱室的标准,包括:内河船员起居舱室的空间尺寸,取暖和通风,噪音及振动影响、卫生设施、照明等相关要求。

5、制定内河船员食品和膳食提供的标准

制定内河船员船上供应的食品和饮用水的数量和质量以及适用于各餐的膳食最低标准,以满足内河船员在数量、营养价值、质量和品种上健康要求的食品和饮用水。

6、将岸上福利设施的使用纳入港口建设标准

统一规划广东省港口设施,规定在内河港口建设中应建立配套的港口福利设施。制定为港口福利设施提供地方财政支持的方式,免费为内河船员提供服务,包括岸上的娱乐设施、体育设施、教育设施等。建立各地市的船员福利委员会,审查相应的福利设施。

7、建立内河船员职业健康保护和医疗制度

建立广东省内河船员职业安全和健康管理、防止事故发生的政策规定,制定内河船舶船上医疗设备的配备标准,以及职业安全和防护的标准,保证内河船员可以在船上得到第一时间的紧急救治。建立内河船员的水上应急救治机制,确保内河船员可以享受到与岸上人员一样的医疗水平。

8、成立广东省内河船员联合会

根据工会法等相关法律,在广东省建立内河船员联合会,发展工会组织的作用,开展内河船员工资的集体协商,维护内河船员的权益。

9、建立内河船员职业监督保障制度

地方法规范文第5篇

法规规定,对于过度包装的违规行为,监管部门将对销售者给予惩处,责令销售违规商品的商家停止销售,限期改正,拒不停止销售的,最高可罚5万元人民币。

网购平台全面禁售食盐

为贯彻执行《盐业管理条例》、《食盐专营办法》等法规,淘宝网在2月26日至3月8日开展了为期10天的食盐类商品的管理与整顿。同时,食用盐列入淘宝网的禁售商品管理条例中,违者将被严惩。

目前,在京东、当当等网购平台已很难找到食盐商品,包括韩国进口盐、意大利地中海海盐等。

我国实施食品农药残留新国标

2013年3月1日起,我国《食品中农药最大残留限量》标准正式实施,这是我国监管食品中农药残留的唯一强制性国家标准,涉及到的食品种类比原来增加了近三倍,对农药残留的限制标准也更加严格。

新标准中,蔬菜、水果等鲜食农产品的农药最大残留限量数量最多。其中,蔬菜中农药残留限量915个,水果中664个,茶叶中25个,食用菌中17个。新标准的一个亮点是将茶叶定义为饮料类产品,今后上市销售的茶叶产品必须符合25项农残限量。

乳品进口门槛将提高

2013年5月1日起将实施《进出口乳品检验检疫监督管理办法》,进一步提高进口乳品的“门槛”,其中所称的乳品包括初乳、生乳和乳制品。与以往对进口乳品的一些规定相比,《办法》更加明确了进口商的主体责任,进口商应当建立乳品进口和销售记录制度,如实记录进口乳品的入境货物检验检疫证明编号、名称、规格、数量、生产日期或者批号、保质期、出口商,以及购货者名称及联系方式、交货日期等内容,记录保存期限不得少于2年。

美国开心果加州小姐中国行

美国开心果种植者协会于2013年3月17日在上海城市超市日月光店和浦东正大广场商场举办了“加州小姐中国行(上海站)”的路演活动。2012年加州小姐莉雅·谢西尔( Leah Cecil)亲临现场,引领在场来宾见证了美国开心果“不漂白、自然开”的特点,与现场观众共同体验美丽和健康。当天购买美国开心果的消费者都有机会与加州小姐合影留念,并获得美国开心果种植者协会准备的精美小礼品。消费者购买开心果时需认准包装上的美国加州开心果品质标志(如图)。

大师操刀,良轩推出无刺刀鱼宴

刀鱼作为长江三鲜之一,在清明节前食用最佳。由于刀鱼上市季节短,位于上海茶陵北路10号的“良轩”在3月5日至4月10日推出无刺刀鱼宴,由中国烹饪大师李兴福操刀主理,每席刀鱼宴需要4~5千克刀鱼,每天限量供应两桌,需提前预定。

无刺刀鱼宴菜肴包括刀鱼鸽蛋、彩云刀鱼片、锅贴刀鱼、金狮刀鱼、花胶吞刀鱼、油爆刀鱼、珍珠刀鱼、刀鱼茸烩面、刀鱼春卷、翡翠拔丝刀鱼等,分每位1 380元和每位1 880元两种档位。

上海召开保健食品监管工作会议

2013年3月13日,上海市食品药品监督管理部门组织召开2013年保健食品监管工作会议,上海市保健食品行业协会、上海市健康产业发展促进协会和上海市计量协会相关人员以及60多家保健食品生产流通企业负责人共200多人参加了此次会议。

会议部署了2013年保健食品的工作要求,并对《保健食品生产经营企业索证索票和台账管理规定》和《上海市商品包装物减量若干规定》两部新规定进行培训。上海市食品药品监督管理局副局长谢敏强指出,上海市保健食品市场总体情况良好,从监管情况看,假冒、违法添加、违法宣传等问题仍不容忽视。

近10年中国进口法国奥克地区

葡萄酒量翻65倍

作为欧洲单一品种的葡萄酒领导者,法国奥克地区葡萄酒的出口量占到了总产量的50%,出口的国家和地区超过170个,每秒就有27瓶奥克地区IGP葡萄酒卖往全世界。最近10年间,奥克地区葡萄酒向中国出口的数量翻了65倍。

从2007年开始,法国奥克地区每年举办一次葡萄酒甄选大赛。2012年第六届评选活动中,14名国际酒类专家、专业记者和侍酒师在57尊预选法国奥克地区IGP葡萄酒中精选出17款作为“金牌使者”。

美国之味厨艺竞赛席卷亚洲厨界

地方法规范文第6篇

在抓污染减排的实际工作中,河北各地环保部门普遍感到,尚缺少一部比较系统、全面、具有较强针对性的法规。这在一定程度上影响了污染减排工作的深入开展。

制定一部地方性法规,把各地一些行之有效的管理措施上升到法规的高度,可以更好地推进污染减排工作。

天蓝、海澈、地绿、水清,这是人们对生存发展环境的美好愿望。要实现这一愿望,加大环境保护力度,污染减排“首当其冲”。

一部推进污染减排的地方性法规———《河北省减少污染物排放条例》于7月1日起开始施行。

据了解,这个条例在全国尚属首创。

据河北省环保厅厅长姬振海介绍,河北环绕京津,由于长期以来产业结构偏重,增长方式粗放,尽管进入“十一五”以来采取了结构减排、工程减排和管理减排等措施,但污染减排仍然“任重而道远”。在抓污染减排的实际工作中,河北各地环保部门普遍感到,尚缺少一部比较系统、全面、具有较强针对性的法规。这在一定程度上影响了污染减排工作的深入开展。制定一部地方性法规,把各地一些行之有效的管理措施上升到法规的高度,可以更好地推进污染减排工作。

水质超标要扣地方财政的钱

“上游排污,下游遭殃”在许多地方已成为一种常态。为强化地方政府对环境保护监督管理的责任,河北省近年来在全国率先探索实本文由论文联盟收集整理施了“生态补偿金”制度,“水质超标,扣地方财政的钱”,专项用于水污染综合整治工程。

条例对河北省自去年开始在子牙河流域试行的生态补偿金制度予以法制化,用地方立法形式作出了明确规定:污染物排放总量超过控制指标的地区,造成相邻地区环境污染加剧或者环境功能下降的,应当向相邻地区支付生态补偿金。具体补偿办法由省人民政府制定。同时规定,要积极推进位于人口密集区、饮用水源地上游等环境敏感区域的石油化工、有毒有害化学品生产、危险废物处理等重污染排污单位参加环境污染责任保险。

有专家表示,“生态补偿金”制度用“切肤之痛”强迫地方政府加强环境治理,严打违法排污行为,可以强化地方政府对环境保护监督管理的责任。

损坏监测设备的可罚10万元

条例规定,造成一般或者较大污染事故的,按照污染事故造成的直接损失的20%计算罚款;造成重大或者特大污染事故的,按照污染事故造成的直接损失的30%计算罚款,并可报经有批准权的人民政府批准,责令关闭。对于没有取得排污许可证就排污的单位,将由县级以上政府环保部门责令停止排污,处2万元以上20万元以下罚款。

针对一些排污单位不安装成不正常使用自动监测设备和治污设施的现象,条例规定,未按照规定安装自动监测设备、未与环保部门的监控设备联网、监测设备未正常运行或者擅自拆除、损坏自动监测设备的,要限期改正,否则将处1万元以上10万元以下罚款。不正常使用污染物处理设施的要限期改正,处应缴纳排污费数额一倍以上三倍以下罚款。应缴纳排污费数额不足1万元的,处1万元以上5万元以下罚款。

对于“限期治理”和以“试生产”为名行生产之实等不法现象,条例规定,污染物超过国家和本省规定的排放标准或者主要污染物排放量控制指标的,责令限期治理,处应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下罚款。限期治理期限不超过12个月,逾期未完成治理任务的,责令停产或者关闭。建设项目试生产或者试运行前未报告的要责令停止,可以处1万元以上10万元以下罚款。投入试生产或者试运行超过3个月,建设单位未申请建设项目竣工环保验收的,责令限期办理验收手续;逾期未办理的,责令停止试生产或者试运行,可以处5万元以下罚款。

条例还规定,造成严重污染的,由环保部门责令限期采取治理措施消除污染,并处应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下罚款。不按照要求采取治理措施或者不具备治理能力的,将被指定有治理能力的单位代为治理,费用由排污单位承担。

政府和排污单位要责任“两清”

条例规定,污染减排的主体一是政府,二是排污单

位,政府发挥主导作用,通过建立实施考核奖惩制度和总量控制制度,明确责任,推进污染减排工作。对排污单位,条例规定了企业必须遵守的环保制度,使其行为能够在法定制度框架下规范运作。

条例明确,县级以上人民政府应当加强对减少污染物排放工作的领导,建立健全责任制,制定减少污染物排放工作的目标和年度实施计划,并将减少污染物排放工作的效果作为对所属相关部门和下级人民政府负责人进行政绩考核的重要内容。

政府应划定环保重点监管区

该条例明确,县级以上人民政府应当将超过主要污染物排放总量控制指标和需要重点加强生态环境保护的地区确定为环境保护重点监管区,并提出重点监管区的环境治理目标。

条例规定,县级以上人民政府有关行政主管部门对未达到环境治理目标的重点监管区不予备案或者核准、审批其可能增加当地主要污染物排放总量的新建、改建、扩建建设项目。新建、改建、扩建的建设项目建成后,主要污染物排放可能导致当地主要污染物排放总量增加的,设区的市或者县(市、区)人民政府可以采用削减现有排污单位主要污染物排放量等措施,确保本行政区域主要污染物排放总量不增加。

条例提出,区域环境质量未达到环境功能区划要求或者超过上一级人民政府规定的主要污染物排放总量控制指标的,县级以上人民政府应当采取下列措施减少主要污染物的排放总量:建设城镇污水集中处理、集中供热等工程;按照国家和本省的有关规定,提高重点行业主要污染物的排放标准;组织和督促排污单位采用清洁生产工艺或者其他治理技术。

对排污单位和负责人将“双罚”

环境执法手段软、违法排污成本低,这是环境执法中普遍存在的问题。为解决此类突出问题,条例特别设立了对排污单位和负责人“双罚”的条款,即排污单位违法排污的,除对排污单位给予处罚外,还要对其主要负责人及直接负责的主管人员给予经济处罚或者行政处分。

尤其值得一提的是,条例还根据全国人大常委会法工委《对违法排污行为适用行政拘留处罚问题的意见》中,“违法向水体排放或倾倒危险物质的,可以依法适用行政拘留处罚”的精神,在条款中规定了治安管理处罚的相关内容。

地方法规范文第7篇

《条例》根据国家《食品安全法》的规定,在上海市现行《上海市食品安全实施办法》基础上,从六章扩展为八章,保留“总则”、“食品生产加工小作坊和食品摊贩”、“O督管理”、“法律责任”、“附则”五章;调整一章,将“一般规定”更名为“食品生产经营”;增加“食品安全风险监测、评估和食品安全标准”、“食品安全事故预防与处置”两章。条文数量,从62条增加到115条,其中,全新条文53条,修改条文55条,修订幅度达93.8%。内容上,补充细化了市场准入的一般规定、生产经营者的主体责任、食用农产品监管、网络食品经营要求等内容。

适用范围

《条例》规定,上海市行政区域内食品、食品添加剂、食品相关产品的生产经营,食品生产经营者使用食品添加剂、食品相关产品,食品的贮存和运输,以及对食品、食品添加剂、食品相关产品的安全管理,应当遵守本《条例》。上海市行政区域内食用农产品的生产、贮存和运输、市场销售,农业投入品的经营、使用,应当遵守本《条例》的有关规定。

从严落实政府及各部门的监管责任

1.强化了市、区食药安办综合管理,协调指导、监督考评、应急管理的职责,并明确食药安办承担市、区食药安委的日常工作。明确乡、镇人民政府和街道办事处建立食品安全综合协调机构,做好辖区内食品安全综合协调、隐患排查、信息报告、协助执法和宣传教育等工作。

2.将原《上海市食品安全实施办法》分段监管调整为由食品药品监管部门统一监管,并明确了市质量技术监督部门、农业部门、卫生计生部门、商务部门、粮食部门、绿化市容管理等部门相关职责。

3.《条例》规定,区市场监督管理部门及其派出机构负责对本区域内的食品、食品添加剂及食品相关产品生产经营活动实施监督管理,具体职责由市、区人民政府确定。从而为上海市完善食品安全“两级政府、三级管理”的监管体制,形成上海市食品安全“综合协调+专业监管+基层综合执法”的监管体系提供法制保障。

实行食品安全监督管理责任制

《条例》规定,上海市、区人民政府实行食品安全监督管理责任制。上海市人民政府负责对区人民政府的食品安全监督管理工作进行评议、考核;市、区人民政府负责对本级食品药品监督管理或者市场监督管理部门、其他有关部门的食品安全监督管理工作进行评议、考核;区人民政府负责对乡、镇人民政府和街道办事处履行食品安全工作职责情况进行评议、考核。

加强源头治理

上海的食品供应对外依赖较高,呈现大流通、大市场的特征,必须强化源头管理,倒逼企业落实食品安全主体责任,通过严格的市场准入,防止不合格的食品流入市场。

1.严格市场准入

《条例》明确提出,鼓励外埠优质安全的食品和食用农产品进沪销售,并明确外省市的畜禽、畜禽产品应当通过上海市人民政府指定的道口,取得道口检查签章后,方可进入上海市。引导食用农产品批发交易市场、超市卖场、餐饮企业等食品经营企业与外埠进沪销售的食品和食用农产品生产经营企业实行食品安全信息对接,登记进沪食品和食用农产品相关信息。

《条例》还规定,上海市建立进口食品安全信息监管部门相互通报制度。出入境检验检疫、食品药品监督管理等部门应当督促进口商、经营企业公布临近保质期进口食品的相关信息。

2.加强存储运输监管

为了消除食品安全产与销的监管缝隙,《条例》规定,从事食品和食用农产品贮存、运输服务的经营者,应当依法向区市场监督管理部门备案。同时,依法查验食品生产经营者的许可证件、营业执照或者身份证件、食品和食用农产品检验或者检疫合格证明等文件,留存其复印件,并做好食品和食用农产品进出库记录、运输记录。相关文件复印件和记录的保存时限不得少于产品保质期满后6个月;没有明确保质期的,保存时限不得少于两年;食用农产品相关文件复印件和记录的保存时限不得少于6个月。

地方法规范文第8篇

民族区域自治是中国特色解决民族问题的正确道路,是宪法确立的国家基本政治制度,民族自治地方立法是实现自治权的重要形式与基本规制。

民族自治地方立法,是指民族自治地方的人民代表大会,根据《宪法》、《民族区域自治法》和《立法法》相关规定,依照当地民族的政治、经济和文化的特点,依法制定、修改和废止自治条例和单行条例的活动的总称。 四川省民族自治地方立法肇始于新中国成立初期。从1950年西康藏族自治区(今甘孜藏族自治州)制定了《西康藏族自治区人民政府的工作任务》,至1965年同时由第三届全国人民代表大会常务委员会第14次会议批准的《四川省凉山彝族自治州各级人民代表大会和各级人民委员会组织条例》和《四川省甘孜藏族自治州各级人民代表大会和各级人民委员会组织条例》,15年期间,四川省共制定6件民族自治地方法规[2](P.518)。 随即,四川省民族自治地方立法工作因而中断。

党的十一届三中全会以后,1979年底全国设立了县级以上人民代表大会的常设机关――人民代表大会常务委员会,并将自治州和自治县民族自治地方法规的批准权授予省级人大常委会。四川省民族自治地方立法重新启动。以1981年12月26日四川省第五届人大常委会第14次会议批准《甘孜藏族自治州施行〈中华人民共和国婚姻法〉的补充规定》为起点,截止2014年12月,四川省各民族自治地方共制定各种形式的民族自治地方法规91件,修正20件次,废止15件(含随新法生效时同时废止的4件),现行有效的民族自治地方法规76件,四川省人大常委会共行使民族自治地方法规批准权122件次。 34年历程中,四川省民族自治地方立法始终与国家法治建设的精神与进程同频共振,以其独特的立法实践和法律文化,形成了民族自治地方立法的“四川模式”,描绘出中国特色社会主义法律体系宏伟画卷之一抹浓墨重彩。 一、民族自治地方立法“四川模式”:从立法主体的视角 四川省辖有3个自治州和4个自治县,各民族自治地方有效运用立法权优势,根据其特点和实际需要,适时制定民族自治地方法规,对相关法律、行政法规及地方性法规进行补充或变通,以解决民族自治地方社会经济发展之具体问题。

二、民族自治地方立法“四川模式”:从法规名称的视角证实《宪法》、《民族区域自治法》和《立法法》将民族自治地方法规名称分为自治条例和单行条例两类。自治条例是指民族自治地方实行民族区域自治的基本制度的或综合性的规范性法律文件;单行条例是调整某一方面事项的规范性法律文件[3](P.319)。在四川立法实践中,自治条例的名称没有差异,单行条例则又细分为条例、补充规定(规定)、变通规定、实施办法(办法)等等。

三、民族自治地方立法“四川模式”:从法规内容的视角四川省民族自治地方立法内容十分丰富,大致可以划分为宪法与行政法律、民事法律、经济法律三类。

注:( )中表示修改的次数;< >中表示废止的法规数 四、民族自治地方立法“四川模式”:从发展进程的视角四川省民族自治地方立法经历了一个从无到有、从少到多、从数量增长到质量提高的转化过程。 本文从四川省各届人大常委会行使批准权的角度,对相关资料进行整理,以便总结归纳其发展特点及其发展趋势。

注:表中各届常委会批准民族自治地方法规的具体内容部分,( )内为本届人大常委会批准的新增主题。 表5统计资料显示,民族自治地方立法发展阶段性特征凸显。可以大致分为四个基本阶段: 第一阶段:起始阶段(1981-1987年,第5-6届常委会) 共批准制定民族自治地方法规7件:包括3件自治条例、3件施行《婚姻法》的补充规定、1件施行《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》的变通规定。 本阶段四川省民族自治地方已开始依法行使民族自治地方立法权,但民族自治地方立法总量偏少,内容相对单一。 第二阶段:发展阶段(1988-2002年,第7-9届常委会) 共批准制定民族自治地方法规47件,修改8件。年均立法量超过3件。 本阶段民族自治地方立法的“发展”势头强劲。 第一,立法数量大幅增加,年均立法量高达起始阶段的3倍以上。 第二,立法内容不断丰富,民族自治地方立法开始与经济发展契合。 除马边、木里和峨边自治县继续制定自治条例和实施婚姻法的补充规定外;增加了有关计划生育(制定5件、修改2件)、义务教育(6件)、继承(3件)、语言文字(4件)等基本权利的规范;开始制定土地资源(制定5件、修改1件)、矿产资源(制定6件、修改2件)、草原资源(制定3件、修改1件)、飞机播种林、家禽家畜防疫、药材菌类、邛海等自然资源保护和开发利用方面的民族自治地方法规。 第三阶段:完善阶段(2003-2012年,第10-11届常委会) 本阶段民族自治地方立法着力于“完善”和“创新”, 第一,立法数量稳步上升。 批准制定民族自治地方法规30件,修改11件,废止11件,年均立法量超过5件。 第二,修改力度明显加大。 对11件民族自治地方法规进行修正,约占34年民族自治地方法规修正总数的60%。 第三,将废止民族自治地方法规提上日程。 本阶段之前,重制定,轻清理。民族自治地方法规的失效主要通过“自行失效”的方式实现,即因新的民族自治地方法规经省人大常委会批准生效后,旧的民族自治地方法规自然失效的情形。 本阶段重视对于民族自治地方法规的主动清理。即以民族自治地方制定专门的“废止决定”并经由省人大常委会批准而失效,34年来四川省通过专门“废止决定”方式而失效的11件民族自治地方法规均发生在本阶段。 第四,经济法律类民族自治地方法规成为重点。 本阶段省人大常委会共批准制定自治法规30件,专门规范水资源、草原资源、湿地、风景名胜等生态环境的保护与开发利用的高达17件,约占立法总数的60%。 第五,标志性自治法规不断出现。 《北川羌族自治县非物质文化遗产保护条例》、《阿坝藏族羌族自治州突发事件应对条例》、《阿坝藏族羌族自治州宗教管理条例》等一批创新性民族自治地方法规在全国率先出台,形成“四川模式”之亮点和支点,至此,民族自治地方立法“四川模式”基本构架形成。 第四阶段:全面深化改革阶段(2013-2014年,第12届常委会) 共制定批准制定民族自治法规7件,修正1件。 2013-2014年,虽然为本届人大常委会起始的两年,但是,民族自治地方以法治思维和法治方式处理全面深化改革与现行法律法规之间冲突的趋势已经显现。 2014年7月30日,四川省第十二届人民代表大会常务委员会第十次会议第二次全体会议同时表决通过了《北川羌族自治县矿产资源管理条例》、《北川羌族自治县城市管理综合行政执法条例》[4]。体现了四川省遵循重大改革必须于法有据的基本原则,支持民族自治地方利用立法权优势,对上位法作出补充、变通规定,保证重大改革事项依法在民族自治区内先行先试的决策已经在全国率先付诸实践。 五、民族自治地方立法“四川模式”之标志性特征(一)“四川模式”之起点:从保障少数民族的基本人权开始 1981年1月1日《中华人民共和国婚姻法》施行后,甘孜藏族自治州率先制定了《甘孜藏族自治州施行〈中华人民共和国婚姻法〉的补充规定》,成为1979年四川省人大常委设立后批准的第一部民族自治地方法规。该民族自治地方法规依据婚姻法的授权条款,结合甘孜藏族自治州当地的文化特点和婚姻习俗等,就结婚年龄、一夫一妻原则、包办婚姻、禁止结婚的情况、婚姻自由、婚姻登记等事项进行了补充规定。 标志性特征:四川民族自治地方法规以变通婚姻法为起始,少数民族的个人基本权利首先得到合乎本民族特点的周密保护。 (二)“四川模式”之基点:民族自治地方法规与经济发展高度契合 通过制定民族自治地方法规促进民族自治地方的经济发展,是四川省民族自治地方立法的基本价值取向。各民族自治地方由最初立法仅限于自治条例和规范民族自治地方婚姻、继承和语言文字保护等事项的起步阶段,较快进入到环境资源保护和利用等关涉经济发展重大事项阶段。制定于1990年的《阿坝藏族羌族自治州施行〈四川省(中华人民共和国土地管理法)实施办法〉的变通规定》④是四川省第一部直接规范经济发展重大问题的民族自治地方法规。而后,民族自治地方法规逐步成为解决经济发展问题的基本保障。 在全面深化改革时期,遵循重大改革必须于法有据的基本原则,北川羌族自治县启动制定《北川羌族自治县矿产资源管理条例》,在全国率先适时操作修订后的《环境保护法》新近确立的生态补偿原则和具体形式,积极探索在民族地区建立健全自然资源有偿使用制度和生态补偿制度,已然成为民族地区运用立法权,改革生态资源保护管理体制之实证范本。 标志性特征:四川省民族自治地方立法的主题始与经济发展高度契合,成为四川省民族自治地方立法之基点。 (三)“四川模式”之亮点:形成了“国家法缺失,地方性法规缺失,民族自治地方法规先行”的保护少数民族非物质文化遗产的特殊法制框架 北川是全国唯一的羌族自治县,几千年的生产生活实践积淀成丰富而极具地方特色的民间文化和独特的风俗习惯。然而,现代生活环境和生产条件的变迁加速了北川羌族自治县民族特点与区域文化特色消失的步伐,其依靠口授和行为传承的文化遗产以及传统技艺等濒临绝灭。如不及时采取措施对这些不可再生的珍贵资源进行保护,羌族的民族特性和文化风格将逐渐消失,其历史文化的脉络将会断裂[5]。正是基于保护北川羌族自治县非物质文化遗产,传承民族文化的历史使命和责任感,北川――共和国最年轻的自治县――以其成熟的法制精神,在相关法律法规尚未出台之前,选择通过制定单行条例保护其特有的羌族文化。 2008年5月21日上午,时值全国地震哀悼日。四川省第十一届人大常委会第三次会议气氛庄严肃穆。会议表决批准了一部历史注定让其本身就具有非物质文化遗产意义的民族自治法规――《北川羌族自治县非物质文化遗产保护条例》。 标志性特征:《北川羌族自治县非物质文化遗产保护条例》从名称到内容,成为全国第一部少数民族非物质文化遗产保护的民族自治地方法规,以此构成四川省民族自治地方立法之亮点。 (四)“四川模式”之支点:在全国率先以民族自治地方法规的形式确保民族自治地方的社会稳定 阿坝藏族羌族自治州近年出现的地震、旱涝、地质灾害,森林火灾,交通事故,危险化学品泄漏,动物疫情和等突发事件,对全州经济发展、社会稳定、民族团结造成严重影响。然而,全州应对突发事件还存在人民群众抗御自然灾害的能力差;突发事件的应对很大程度还主要依靠领导层层批示来启动和推动;有的部门和地方政府应对突发事件的能力不足,危机意识不强,依法采取的应急处置措施不够有力;突发事件的预防和应急准备制度、机制不够完善,应对突发事件的一些共同性问题还缺乏明确的法律规定;社会广泛参与应对工作的机制不够健全,公众的危机意识不高,自救与互救能力不强等特点[6]。为加强对阿坝藏族羌族自治州突发事件应对工作的指导性,为处置突发事件提供具有可操作性的法律依据。2010年2月8日阿坝藏族羌族自治州第十届人民代表大会第五次会议通过《阿坝藏族羌族自治州突发事件应对条例》,2010年3月31日四川省第十一届人民代表大会常务委员会第十五次会议批准了该条例。 随着改革开放的不断深入,宗教事务面临许多新情况和新问题,宗教问题的特殊复杂性和宗教工作的艰巨性日益显现。为全面贯彻党的自由政策,依法管理宗教公共事务,坚持独立自主自办原则,积极引导宗教与社会主义社会相适应,严格遵循“保护合法、制止非法、抵御渗透、打击犯罪”的要旨,对宗教事务进行深入、长期、有效管理,保持宗教政策的连续性和稳定性,使广大信教与不信教群众紧密地团结在党和政府周围,凝聚起智慧和力量构建社会主义和谐社会[7]。2010年2月8日阿坝藏族羌族自治州第十届人民代表大会第五次会议通过了《阿坝藏族羌族自治州宗教事务条例》,2010年3月31日四川省第十一届人民代表大会常务委员会第十五次会议批准了该条例。 通过民族自治地方立法推进民族地区社会治理,是以法治思维和法治方式进行社会治理的基本要求和基本手段。《北川羌族自治县城市管理综合行政执法条例》,是全国首部民族自治县制定的关于规范管理社会事务的自治法规⑤。 标志性特征:《阿坝藏族羌族自治州突发事件应对条例》和《阿坝藏族羌族自治州宗教管理条例》、《北川羌族自治县城市管理综合行政执法条例》等的颁布实施,标志着四川民族自治地方以法治手段进行社会治理的发展势头良好。 民族自治地方立法的“四川模式”,形成了独特的立法实践和法律文化,为法学研究的开创性、唯一性提供了物质基础。作为本土学者,似有天然的便利条件和历史责任耕耘这片几乎尚未开发的学术土地。或许,这便是本文首次提出和粗浅论证民族自治地方立法“四川模式”之命题的主要价值所在。 注释: ①“四川模式”,本文借用“模式”一词,仅为便于表述四川民族自治地方30多年立法实践形成的核心法规及其知识体系,不作同类民族自治地方立法效法的标准样式之解释。 ②“民族自治地方”是一个法律概念,特指依法享有自治权的自治区、自治州和自治县(旗),其内涵和外延上有别于民族地区。 ③此处的失效区分为两种形式:一种为“废止”,是指以民族自治地方制定专门的“废止决定”并经由省人大常委会批准的形式失效,二种为“同时失效”,是指因新的民族自治地方法规经省人大常委会批准生效后,旧的民族自治地方法规失效的情形。 ④依据《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》制定的多件民族自治地方法规是否有修改的必要,应作进一步探讨。 ⑤州一级民族自治地方立法中,已有延边朝鲜族自治州和大理白族自治州制定了城市管理自治法规。

地方法规范文第9篇

一、地方立法中立、改、废不协调

一是新的地方性法规出台后,未明确将已被替代的旧法在立新法时明令废止,导致新旧法规同时并存。如某省2004年制定了安全生产条例,但在此之前制定的劳动保护条例和实施中华人民共和国矿山安全法办法却没有同时废止,使三部同样规范生产安全的地方性法规同时存在。由于行政职能的转变而不能同时施行,影响了法规的严肃性。二是修改(修订、修正)不及时。下位法与上位法相抵触却没有及时的修改,国家一些重要的基本法律颁布实施后,原先制定的相关行政法规的部分条款未及时修改,一些地方或部门依据这些条款制定的地方性法规或规章依然在发挥作用。一些失效的地方性法规、规章没有予以废止,使得一些部门以此作为继续执行过时规定的借口。如某省制定的规范集贸市场管理的地方性法规规定:“凡在集贸市场出售商品的单位和个人,均应向工商行政管理部门缴纳市场管理费。新汽车验证收费率为成交额的千分之三。”后来,政府在清理收费项目时,取消了这项收费,但地方法规却没有及时修改,有的部门就以此作为收费的依据继续收费。三是当立不立、当废不废。某省1986年制定了收费罚款没收财物管理条例,2003年又制定了罚款没收财物管理条例,但原条例也没有废止。由于制定原条例时正处于计划经济时期,当时的规定已明显不适应当前市场经济发展的要求。但是,由于收费规范的是行政机关的行为,尽管原条例已失去意义,但新的规范收费行为的地方性法规却迟迟出不了台。

二、地方性法规配套工作滞后和滥用法规授权

地方性法规由于符合地方的实际,相对于法律、行政法规而言,更具有可操作性。但也有一些地方性法规,特别是创制性法规,有些方面规定的还比较原则,需要各级政府或相关部门根据法规的授权,制定更加详细的规定,以保证地方法规的顺利实施。但在实际工作中,还存在一些问题,需要加以解决。

一是地方性法规配套工作滞后。有些地方性法规规定具体办法另行制定。然而,有的地方性法规实施已经几年甚至十几年了,有的直至已废止,配套的规定和办法也没有出台,影响了地方法规的贯彻实施。如某省1990年制定了人民代表大会议事规则,该规则第十八条规定“省人民代表大会全体会议设旁听席。旁听办法另行规定。”可时至今日,该省人民代表大会全体会议旁听办法也没有出台。

二是配套性规定与地方性法规的立法精神不一致。有的地方性法规授权各级政府根据法规的立法精神制定相应的配套规定,然而,有些地方政府在制定配套规定时,严重违背地方法规的立法精神,滥用地方法规的授权,破坏了法制的统一。如某省1992年制定的城镇房屋拆迁安置管理条例规定:“房屋拆迁主管部门不得接受委托拆迁安置”,还规定了拆迁补偿形式,即:“拆迁人对被拆房屋及其附属物的所有人的补偿可以实行产权调换、作价补偿或产权调换与作价补偿相结合的形式”。条例颁布后,各县、市政府纷纷制定具体办法。有的县市规定了房屋拆迁主管部门可以接受房屋开发公司的委托,实施拆迁安置,还有的县市只规定了作价补偿一种补偿方式,致使被拆迁户上访、诉讼不断,造成被拆迁户对政府工作的不满。

吴邦国委员长在谈到提高地方立法质量时强调,一定要处理好“定”与“动”的关系。法规的特点是“定”,而改革发展的过程是“动”。要处理好改革发展和立法的关系,避免立法工作落后于改革开放的实践,一个重要的方面就是立法工作必须与时俱进,适时修改和废止,以适应形势发展变化的需要,这也是保持地方立法的权威性、适应性和生命力所必需的。地方性法规只有通过不断的修改、完善,才能更加适应社会发展的需要,才能为地方的改革开放和现代化建设提供更加有力的法制保障。

近几年,随着改革开放步伐的加快,社会发生了很大变化,与此同时,随着国家立法的不断完善,过去制定的有些地方性法规的内容出现了与新出台的国家法律、行政法规不一致甚至抵触的情况。因此,地方法规的修改和废止工作,在地方立法工作中占据了越来越重要的位置。因此,必须把这项工作作为今后立法的一项经常性工作来做。

地方性法规中授权各级政府制定的配套规定,是地方性法规的有机组成部分,必须及时、准确地予以制定。地方各级立法机关,应当对授权制定的各项规定限定出台时间,授权省、市人民政府制定的各项配套规定,一般以地方性法规正式公布后三个月内出台为宜;授权县级人民政府制定的配套规定,一般以地方性法规正式公布后六个月内出台为宜。

地方法规范文第10篇

关键词:苏州;历史文化名城;保护;立法

Abstract: It is inevitable necessary for promoting government by law to integrate legalization and standardization of well-known cities’ conservation. As a historical city, Suzhou has established a relatively complete law system and achieved favorable effects through exploration of more than 30 years. The paper combing Suzhou’s relevant legislation involved conservation of historical city, and discusses the significance of legislative conservation for the city.

Key words:Suzhou ; historical city ; conservation ; legislation

中图分类号: TU-0 文献标识码:A

文章编号:1674-4144(2016)-05-88(4)

全面依法治国是“四个全面”的战略思想和战略布局要求之一,也是促进社会公平正义、维护社会和谐稳定的根本要求。落实到历史文化名城保护,就是要持续推动地方法规、规章及其配套政策建设,以法治方式将名城保护工作全面纳入法治化、规范化轨道。苏州在30多年的历史文化名城保护历程中,在依法保护方面取得了较多的经验,目前已形成相对完善的法规体系。

苏州城始建于公元前514年,最初是春秋吴国的都城,由伍子胥“相土尝水、象天法地,造筑大城”,周围四十七里,建城后虽屡有兴衰,但迄今2500余年城址未变。历经发展,至唐宋苏州城水陆并行的双棋盘格局便已形成,北宋《平江图》展示了当时的城市布局和风貌:稠密的河道纵横交织成方格网,大量的桥梁穿越其间,街巷与河道紧邻和平行。改革开放以来,苏州古城的保护逐渐成为政府、专家学者、社会公众的共识,古城保护理念经历了从点到面,再到“全面保护”的演进过程。进入新世纪后,随着苏州整体社会经济转型发展、城市行政区划的优化调整,古城在城市结构中的职能得到进一步优化,整体保护的效果越发明显。同时,在国家、省相关法律法规的基础上,结合苏州自身的特点制定了相应的地方条例、办法和规定,为名城保护规划的实施提供了法律保障[1]。

1 由政策主导转向法治引导

苏州对于名城保护的法制和制度建设,经历了从无到有再逐步完善的过程,保护逐渐迈向系统化、大众化、法制化阶段,这期间政府的角色也开始逐渐由项目的直接参与者逐渐过渡为城市的监管者,从微观运作走向宏观调控[2]。

1.1 政策引导为主阶段(1978~1992年)

自改革开放至1990年代初期,特别是1982年国务院首批公布苏州为全国24座历史文化名城之一以来,苏州的历史文化保护主要是在政府决策的指引下通过规划引导进行的。关于城市保护方面,只有1982年颁布的《文物保护法》和1990年颁布的《城市规划法》,这两部法律真正涉及城市保护方面的条款较少,且多为原则规定,如《城市规划法》仅在第14条提到要“保护历史遗产、城市传统风貌、地方特色和自然景观”的原则。在地方法规层面,江苏省在1988年出台了《江苏省风景名胜区管理条例》。这一阶段城市保护规划的作用相当突出,主要是由政府根据规划制定保护政策,1986年编制完成“苏州市城市总体规划”和“历史文化名城保护规划”,明确了“全面保护古城风貌,积极建设现代化新区”的指导思想,以政府为主导,通过规划编制,对一批文物古迹进行修复,并对文物、古迹、古建筑进行摸底调查,初步确定了古城保护的基本原则[3]。

1.2 法规体系初步形成阶段(1993~2000年)

这一时期,从国家到地方都开始重视历史文化保护的法制建设。1993年4月,国务院批准苏州市为“较大的市”,使得苏州开始拥有地方立法权。

1995年通过《苏州市城市规划条例》,针对历史文化名城(镇)保护做出规定,明确古城保护范围为“护城河内的苏州古城,山塘街、山塘河和枫桥路、上塘河,枫桥古镇、虎丘和留园、西园地区”,并提出保护要求,这是首次将古城保护纳入地方法规,影响深远。1998年国家文物局出台《考古发掘办法》,苏州市也先后出台了《文物保护管理办法》等一些规章。此后,又针对园林、河道、古建筑、古树名木等条口,先后出台《苏州园林保护和管理条例》、《苏州市区河道保护条例》、《苏州市文物保护管理办法》等地方法规和部门规章,初步建立起名城保护的专项法规体系。

1.3 法规体系逐步健全阶段(2001~2011年)

这一阶段,古城保护的概念进一步拓展,更加整体、全面的保护业已形成,名城保护的法制体系逐步健全。特别是地方法规、部门规章、地方性规章和规范性文件等同步推进,出台或修编了大量有关古城保护的相关法规,其中比较重要的有《江苏省历史文化名城名镇保护条例》、《苏州园林保护和管理条例》等地方法规,《城市紫线管理办法》等部门规章。

2003年《苏州市历史文化名城名镇保护办法》颁布,是首部针对苏州市域范围内的名城、名镇、名村保护的规章,进一步明确了苏州古城的保护范围,并对大市范围的保护提出要求。此后,又出台《苏州市城市规划条例》、《苏州园林保护和管理条例》、《苏州市历史文化保护区保护性修复整治消防管理办法》、《苏州市城市紫线管理办法(试行)》、《苏州市文物保护管理办法(2004年修正)》、《苏州市地下文物保护办法》等法规、规章和规范性文件,不仅在涵盖面上,同时在纵深上也不断加强,形成当前历史文化保护“法律―法规―规章―规范性文件”相对完善的四级体系。

2008年以来,关于遗产保护的法规体系建设又对原有的概念范畴进行了拓展。国务院出台了《历史文化名城名镇名村保护条例》,江苏省和苏州市也先后出台了《江苏省城乡规划条例》、《苏州市城乡规划条例》等地方法规,城乡建设部和国家文物局出台了《大运河遗产保护办法》等部门规章,苏州市政府则出台了《苏州市居民私有住房建设规划管理规定》等规章和规范性文件,使苏州城市保护的法规体系得到进一步完善。

1.4 法规体系补充完善阶段(2012年至今)

在这一阶段,随着行政区划的调整,原有的一些法规、规章和规范性文件面临着覆盖面的变化问题,还有一些规章需要升级为地方性法规。苏州2013年颁布的《苏州市非物质文化遗产保护条例》、《苏州市古村落保护条例》、《苏州市城乡规划若干强制性内容的规定》等法规和规范性文件都是在此背景下出台的,作为苏州现行的历史文化名城保护的完善和补充。同时,随着行政区划整合的到位,还会有更多的法规、规章需要调整和出台,以形成更加完善的名城保护法制保障。

2 多层次互补的名城保护法规体系

我国的立法结构是采用复合多级立法,根据《中华人民共和国立法法》,现行法律体系包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例,部门规章和地方政府规章。历史文化名城保护立法体系同样遵循这一模式(图1)。

总体来看,苏州目前现行的与名城保护相关的法规体系,根据其立法的对象及其目标的不同,以“两法一条例”(即《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国文物保护法》和《历史文化名城名镇名村保护条例》)为基础,大致可以将其分为5个类型:城乡规划法规体系、文物保护法规体系、名城名镇名村保护法规体系、配套保护法规体系和行政处罚法规体系(图2)。

2.1 名城保护的城乡规划法规

以《中华人民共和国城乡规划法》为母法,江苏省、住房和城乡建设部、苏州市及其职能部门先后针对自身区域或部门的管理要求制定了相应的法规和规章。

由于城乡规划的相关立法覆盖面极广,包含城乡规划的各个方面,而历史文化保护问题仅是城乡规划系统中的局部问题,因此主要的上位法律和法规中对于历史文化保护问题的阐述一般都比较模糊,只做一些原则性的规定。例如“城乡规划法”共70条,其中针对名城保护的相关规定只有第31条:“城区的改建,应当保护历史文化遗产和传统风貌……历史文化名城、名镇、名村的保护以及受保护建筑物的维护和使用,应当遵守有关法律、行政法规和国务院的规定。”在市级层面更为具体,如2013年出台的规范性文件《苏州市城乡规划若干强制性内容的规定》的内容共有17条,其中就有12条与苏州历史文化名城的保护直接相关。此外,还有一些规划管理的法规或规章会部分涉及到名城保护问题,如《城市紫线管理办法》、《城市规划编制办法》、《苏州市城市绿线管理实施细则》等。

2.2 名城保护的文物保护法规

关于文物保护方面的法律和法规比较完善,相关的法规和规章都以《中华人民共和国文物保护法》作为母法,目前已先后经过了5次修订,其中“不可移动文物”部分,重点是针对各级文物保护单位,以及与历史文化名城、名镇、名村等相关的管理规定。

与《文物保护法》相配套的《文物保护法实施条例》,以及省、市所出台的地方性法规具有更强的针对性,关注的重点都是“不可移动文物”部分,既涵盖了历史文化名城、历史文化街区、村镇问题,也涵盖了各级文物保护单位的相关规定。主要包括《江苏省文物保护条例》、《苏州市文物保护管理办法》、《苏州市地下文物保护办法》、《大运河遗产保护管理办法》等。此外,还有一些与文物保护相关的派生法规和规章,如《考古发掘管理办法》等,共同构成了针对世界遗产、各级文物保护单位、古建筑保护的法规体系。

2.3 名城名镇名村保护法规

2008年国务院颁布的行政法规《历史文化名城名镇名村保护条例》是名城名镇名村保护的重要基础。江苏早在2002年就颁布了《江苏省历史文化名城名镇保护条例》,对于江苏省的历史文化名城名镇名村起到了很好的指导作用。2003年的《苏州市历史文化名城名镇保护办法》对于规范苏州市域范围内的名城名镇名村保护起到了重要作用。随着时代的发展,立法工作逐步深入,2014年开始生效的《苏州市古村落保护条例》即是针对古村落保护的最新立法。

2.4 名城保护的配套法规体系

名城保护的配套法规是在对城乡规划和文物保护法规体系下,对某些更加具体的保护目标制定的具有更强针对性的法规、规章和规范性文件。

按照不同的保护对象,这些法规的类型大致可分为非物质文化遗产、风景名胜区、园林、古树名木、古建筑、河道、世界遗产、历史文化保护区的消防安全等八个专项保护内容。非物质文化遗产在国家、省、市级层面均有立法,江苏省、苏州市层面也有相应的规章制定包括《江苏省非物质文化遗产保护条例》、《苏州市非物质文化遗产保护条例》,已形成比较完善的立法体系。对于风景名胜区,在在国家、省、市级层面均有立法,如《风景名胜区条例》、《江苏省风景名胜区管理条例》、《苏州市风景名胜区条例》,但目前仍缺乏相配套的地方规章和规范性文件的细化。

2.5 名城保护的行政处罚法规

行政处罚的法规建设主要是以《中华人民共和国行政处罚法》作为母法,相应的地方性法规和部门规章主要依据该法律制定。在苏州地方立法方面,主要是针对城市违法建筑的拆除问题进行了立法,包括2000年的《苏州市人民代表大会常务委员会关于拆除违法建筑的决定》及2004年的修正决定、《苏州市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》。在部门规章方面,国家文物局、住房和城乡建设部针对文物管理、城乡规划违法违纪行为等做了相应的处罚规定,《文物行政处罚程序暂行规定》和《城乡规划违法违纪行为处分办法》。

3 苏州名城保护及其立法成效

苏州古城保护的经验说明,因规划在管理实践中的约束力不足,要使名城保护规划真正落到实处,相应的规划管理要求必须及时上升到法律和规章层面,使保护规划成为具体的制度,用制度来约束名城保护管理的行为,才能保障古城持续健康的发展。

自1993年苏州开始拥有立法权开始,在国家、省相关法律法规的基础上,结合苏州自身的特点制定了大量的地方法规、规章和规范性文件,确保了保护的法制化、规范化。目前,直接与古城保护相关的地方性法规、政府规章、规范化文件共有28件,其中城乡规划方面有4件、文物保护方面5件、名城名镇名村方面8件、配套保护方面8件、行政处罚3件,此外还有一大批间接与古城保护相关的法规、规章和文件,构建起了相对完善的名城保护法规体系。目前,第五版的《苏州历史文化名城保护规划(2013-2030)》已经获批,这一版保护规划结合了当前国际和国内名城保护领域最新的研究成果,也是在行政区划调整之后完成的,尽快将这一规划中的重要思想上升为地方法规正成为苏州历史文化名城保护的当前任务。

参考文献:

[1]邱晓翔. 苏州古城的保护历程[J]. 城市与区域规划研究,2009,(2),1.

[2]苏州市规划局,苏州规划设计研究院股份有限公司.苏州历史文化名城保护规划(2013-2030)[R].2013.7

[3]谭颖.苏州历史文化名城保护的实践与思考[J].城市规划汇刊, 2003,(5).

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