城市公共管理论文范文
时间：2023-02-25 14:27:59
城市公共管理论文范文第1篇
在进行城市发展规划时，人们要遵循“三分规划、七分管理”的策略。这是由于对物质环境进行设计在城市规划中的所占的比重较小，相反人们对于规划中的而公共管理政策更加重视。尤其在市场经济体制下，城市规划职能应该转变，重点转到服务于社会和经济上来。社会经济转型期，城市规划面临着前所未有的困惑，需妥善处理好规划与政治、经济、发展、现状、保护、环境、消费、未来、行政、市场、公众和利益等诸多关系。这些相互矛盾的关系是每一位城市规划工作者在实践中经常遇到的难题，在处理时往往会顾此失彼，有时让人不知所措，甚至对规划工作感到一片茫然。为了履行好城市规划职能，必须对经济转型期城市规划的职能进行解剖分析和合理配置。按照公管理的运行职能,可以把城市规划划分为计划、组织、领导和控制四大职能。下面将针对公众管理视角下城市规划的四个职能进行详细探讨。
1.1计划职能
在传统的城市规划定义中，主要工作是对在城市空间和土地利用两个方面对城市发展建设进行规划，这在一定程度上体现出狭隘性。在公共管理视角下对城市的计划职能进行研究，则主要体现在以下方面：首先为了保证对市民的精神和物质需求进行满足，以及保障城市的可持续发展，城市固化要设立明确的可行的目标和任务。在确定了目标之后，就要对城市规划的具体措施进行制定，以满足社会发展的需要，以对城市多方面的发展提供方向。同时城市规划措施的制定，也为城市的发展建设提供了尺度标准。在制定了城市规划具体措施之后，就要考虑是否符合法律规范，在规划措施符合法律规范之后，对措施进行执行。交给城市发展的有关部门从整体到细节、宏观到微观进行详细的规划和执行，把措施落实到具体的每一个项目上。最后在进行完所有的城市规划措施之后，就进入对城市规划进行审核的环节，由相关部门对城市的整体发展规划进行审批。城市规划的计划职能是城市规划所有职能中最首要的职能，他对城市未来的发展方向起到了指导和引领的作用，在公共管理角度上来看，计划职能的实现使得城市规划具有先进性和合理性。
1.2领导职能
城市规划公共管理过程中处于领导的地位，其在领导职能方面的体现主要在以下三个方面，分别是规划引导、规划权利和规划协调。所谓的规划权利是指各级政府主管部门通过采取命令、引导等手段来对权利进行规划，为社会主体提供公平的平台，使公众参与到城市管理的大环境之中去。通过公共管理的力量对城市的发展进行统一规划，同时政府进行组织、指挥和监督等工作。而规划协调是指对城市发展中的各资源进行协调和管理，充分应用社会学、管理学和规划学等方面的知识，用科学的眼光对各因素之间的关系进行分析，实现城市发展的健康和可持续的发展。最后关于规划引导的职能是指城市规划管理部门为了确保城市规划在具体建设项目中很好地贯彻，而建立的有效的控制规范和引导机制。
1.3组织职能
在公共管理角度上来看，城市规划的组织职能是由成熟规划组织构成、组织运行机制和组织管理体制所组成的。现如今随着公共管理力量的进一步加大，传统的城市规划设计院、城市行政主管部门等城市规划组织机构加入了人民群众的力量，建设投资主体和广大市民也成为了城市规划组织的重要一员。主要表现在管理规划运行机制方面，我国现如今的市场调节机制还不完善，有些地方存在严重的使得城市规划的决策不够合理。与此同时，组织管理方面的问题也阻碍了城市规划的有效开展，因此在我国，城市规划的组织职能还需要进一步的完善。
1.4控制职能
在对城市发展进行规划的具体实施过程中，由于受到来自各方面的影响，使得城市规划的开展过程难免会遇到各种问题。由于政府各主管部门之间的协调差异，部门领导的决策不同，都会对城市规划造成影响。因此，城市规划有关部门对于城市规划过程中的出现的问题进行及时掌握和处理，确保城市规划向着合理的方向发展。现如今，由于我国正处于转型期，公民的法律意识相对薄弱，为了保证城市规划的正常进行，政府各部门需要协助合作通过实现城市规划的有效发展。
2结语
现如今，随着我国经济转型的不断深入，我国城市化进程得到了快速的发展。在城市快速发展的过程中，城市规划起到了非常重要的作用，一个城市规划的好坏直接影响到这个城市将来的发展。因此，就要求城市规划相关部门必须提高办事效率和调整思维角度，将传统的建筑和计划规划进行改进，从公共管理角度入手对城市规划的职能进行探讨，充分发挥广大的人民群众的力量，使城市规划成为公共管理的重要手段。
城市公共管理论文范文第2篇
城市规划与城市规划职能的发展历程。城市规划是随着文明的进步、经济的发展、人类居住环境的改善、城市的出现而不断发展的。在世界上，城市规划这一概念和理论都出现的非常早而且成熟，在实践上也取得惊人的成绩。城市规划在中国，主要是与我国文化的发展和经济的发展而发展起来的，在古代中国典籍中，我们会发现一些对城市规划的记载，如《考工记》中的都、王城、诸侯城的不同城市的建设制度，还有道路系统和用地功能分区。在《商君书》中更是提到了农田土地分配比例，并要发展人口、粮食、建城等相应条件。在《墨子》中更是记载了城市建设与城防的重要性，以及城市规模与农田、粮食的关系。这在很大程度上来说，我国古代城市的规划主要着眼于军事思想和整体观念，讲求城市与自然的关系，重视等级观念。这在我国后来的城市发展也有所体现，都是更为重要的是越来越强调城市的结构形态，即商品经济的发展，促使城市功能分区，形成不同的功能区域，完成城市规划的不同功能。城市规划在西方，早在古希腊时期就已经出现《建筑十书》，系统阐述了城市环境卫生、城市选址、城市公共建筑布局等原则，并提出了理想城市的模式,到了中世纪，逐渐形成以教堂为中心的城市发展模式。到了近代，则基于资本主义商业的发展，逐渐形成了多样化的城市规划理论。城市规划在现代，东西方的城市规划都着重于城市规划理论的建设、城市规划的实践以及城市建设立法，逐渐的融合各种传统学科和新兴学科，是城市规划越来越科学、越来越符合人民生活的意愿。
二、公共管理视角下的城市规划职能存在的问题及对策
1.城市规划职能存在的问题。目前，城市规划职能存在的主要问题就是城市功能分区不清晰，造成这种问题的主要原因主要有，第一，由于我国城市在发展过程中过于快速，导致城市在进行功能分区时会出现不同功能区相互参杂的情况，这在一定长度上来说，也不应该出现太大的问题，但是，这方面主要体现的问题就是在城市建设过程中，城市功能的定位于规划没有做到位，导致现代城市不同更能分区相互影响，这不仅制约了城市规划功能的进一步完善，也导致城市规划职能不能进行有力的展开，从而造成城市规划功能的下降。第二，由于我国城市在发展过程中城市规划不具体，或者说是城市发展速度超过了当初城市规划的目标，导致在发挥城市规划职能时，始终伴随着新老城区问题、新旧功能分区问题以及功能分区不合理等问题，这必然会导致城市规划职能在进行湘桂规划时，不容易解决，也成为了城市规划的老大难问题。第三，由于我国城市在规划中所注重的问题，在不同历史发展的阶段所呈现出来的特点不同，因此，在进行城市功能规划时，伴随着的问题就是城市规划不统一、政策法令贯彻不到底等问题，这就使得城市在发挥规划职能时，会产生相互矛盾的局面。可见，我国城市规划职能存在的问题，是随着市场经济的发展而逐渐暴露出来的问题，也是在城市实际发展中所出现的主要问题。
2.优化城市规划职能的对策。优化城市规划职能的对策，注重点应该立足于完善和优化城市规划职能，也就是说立足于现在城市发展的水平，通过现有的城市分区，对城市规划职能进行完善，加强城市规划只能发挥作用的能力。具体包括下面两个方面，第一，统筹城市功能分区的发展，立足于现有城市功能分区的作用，加强该功能分区的影响力。城市规划职能，究其本质来说，是服务职能，而就目前不少城市的发展水平而言，由于不同发展阶段所规划的目标不同，因此，在接受历史发展现状的同时，综合加强城市功能分析的发展，加强功能分区的基础设施建设，包括道路、交通、园区等，甚至应该建立直接管辖的部门，通过专门专管来实现功能分析的更好发展，第二，加强城市规划职能发挥作用的能力。这一方面是出于城市居民的考虑，目前，城市规划职能发挥的主要方向是以城市经济发展为首要目标，而以城市居民生活质量为目标的城市规划职能建设少之又少，因此，必须加强城市规划职能发挥作用的其他能力。另一方面主要是以城市整体发展为首要目标，这是因为，城市规划职能的最终目标是通过把城市建设的更好来满足城市居民、城市经济的发展，不应该只以一种目标为城市规划功能发展的目标，必须立足于整体，从整体上来保证城市规划职能的实现。
三、结语
综上所述，可以看到，我国城市规划和城市功能分区的理念出现的比较早，而且也比较成熟，这在一定程度上来说，为我国城市规划职能的完善以及进步奠定了很好的历史基础。而且，随着改革开放，国内与国际的接轨，使得很多国外先进的城市规划理论传入我国，在解决我国城市规划的实际中，显示出了良好的效果。因此，在公共管理视角小对城市规划职能进行探讨，则是为我国城市规划的进一步发展提供依据和借鉴。本文从分析城市规划的内涵以及城市规划职能的内涵入手，通过对城市规划历程的解读，可以使我们清楚的看到在城市的发展以及相关城市规划职能的发展，这也就为我们找到现代城市规划的主要问题，即规划理念问题、规划方法问题以及规划纲领问题找到了历史和现实的依据。这也就为我国城市规划功能的完善找到了相应的解决方法，即立足于城市发展实际进行城市规划能力的提升和加强城市规划能力的作用，其中，加强城市规划能力的作用主要是从两方面来建设，包括以服务城市居民为目标的建设和以城市规划功能总体发展为目标的建设。
城市公共管理论文范文第3篇
【内容提要】中国现代城市治理模式正在进行新的构建。其中日益发展的社区公民自治--包括村民自治和城市居民自治则是现代治理模式的奠基石。当然这块奠基石仍处于打造之中，而转换政府职能、完善公民自治制度则是打造这块基石的铁锤和錾子。
【关键词】社会转型；治理模式；政府职能；居民自治
【作者简介】周鸿陵，男，北京新民教育研究中心主任；王时浩，男，民政部基层政权和社区建设司城市工作处副处长
【中图分类号】D6；D62【文献标示码】A【文章编号】1001-5574（2002）04-0082-04
自《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发〈民政部关于在全国推进城市社区建设的意见〉的通知》（中办发［2000］23号）下发后，社区建设在中国方兴未艾，社区建设的理论研究也开始引起许多专家学者的关注。在这样的背景下，如果能从中国社会转型、中国治理模式转换的角度来讨论社区建设，或许能开辟更多的研究和实践空间。
一、中国社会转型与社区建设的理论和实践
近代以来几乎所有的重大社会事件都和中国社会转型有重大关联，从一定意义上说，社会事件是中国社会转型的必然反应。对任何社会现象的研究，不从中国社会转型这个角度分析，都无法找到满意的解答。至于如何理解社会转型，不同时期不同学者有不同的理解。近年来将社会转型定义为社会整体形态从传统社会向现代社会转变的过程，即"社会"现代化的过程，是众多学者比较一致的看法。在这里社会整体形态包括社会结构、社会运行机制以及价值观念等方面的转换。
传统社会和现代社会的差异，也有不同的学者从不同的角度给予了不同的解释。如有人指出：传统社会是农业社会，现代社会是工业-信息社会；传统社会是封闭型社会，现代社会是开放型社会；传统社会是匮乏型社会，现代社会是发达型社会等等。近年来一些学者从社会主体开始研究，认为传统社会中的人处于臣民状态，现代社会的人处于公民状态。因此他们称传统社会为臣民社会，现代社会为公民社会。在臣民社会状态下，政治是整个社会的核心，经济和社会只是政治附属；在公民社会状态下，公民的经济和社会自由得到保证，政府权力来自于公民的同意，经济发展来自于公民通过市场进行推动，社会不再是政府的附属而是公民自我管理自我组织的载体，整个社会处良性互动状态。以此为基本结论，中国社会转型的实质就是从臣民社会向公民社会转变。
值得注意的是，中国社会转型在1978年开始改革开放以来，其速度不断加快，中国社会形态已深刻地改变了。1978年以前，经济领域和社会领域则处于政治领域的严格控制之下，几乎没什么自主性。政治领域垄断了整个社会的权力，整个社会高度政治化。这在期间达到了登峰造极的程度。在社会领域也不例外，政治控制直指家庭生活和个人的内心世界。"中国有7亿人，只允许有一个思想"是当时的最真切的写照。
1978年之后，这种状态开始解构，社会的各个领域开始逐步明晰化。在政治领域，公民当家作主得到一定的体现，公民对政府的决策开始发挥作用，"权力来自于人民"逐步落到了实处。政府无限膨胀的权力开始受到限制，政府开始对公民的各项权利包括个人隐私进行保护，政府逐步在把属于社会的事务交给社会，公民自治在农村和城市都得到了进一步发展，非政府非营利机构开始出现。政府对市场和资源配置干预在逐渐弱化，政府的主要职能是为社会提供公共物品。在经济领域内市场主体以营利为目标，其主要职能是为社会提供私人物品。在社会领域内个人、家庭、非政府非营利组织是主体，其社会功能是提供非垄断公共物品[1]（P31、P35）。
中国社会转型还没有完全完成，但其趋势是在加快。最近中国社科院社会学家陆学艺也指出，在21世纪头20年内中国将完成社会转型。因此，在今天讨论中国，社会转型的背景更具有现实性。二、社区居民自治：中国社会转型的产物
具有现代意义的城市社区建设是在90年代初期随着中国社会转型加速开始萌生的。为推动这一进程，民政部曾于1999年开始在全国选择了26个部级实验区进行探索。2000年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了民政部关于推进城市社区建设的文件后，社区建设开始在全国展开。社区建设在最初并没有固定的模式，曾产生行政主导社区建设的模式。随着社区建设的快速发展，人们越来越认识到以沈阳、武汉为代表的居民自治主导的社区建设模式，更符合现代社会发展趋势。
中共十五届五中全会在关于"十五"计划建议中指出："扩大公民有序的政治参与，引导人民群众依法管理自己的事情"，"加强社区民主建设"。这是中央对社区居民自治建设的肯定。改革开放前实行高度集中的计划经济，国家对企业事业单位直接管理，城市社会由一个个企业事业单位构成。国家通过单位管理社会，并事实上覆盖着社会。在这种情形下，主流城市社会成员大都属于单位人。在当时所谓的居民委员会，其管理的对象只是少数缺乏就业能力的"社会闲杂人员"，城市社会主流成员仍然在"单位"管理之下。经济改革之后，国家对企事业的垄断式管理被打破，市场化导向的改革促使政企、政事、政社分开，传统的单位制开始解体。与此相适应，社会成员由依附于单位的"单位人"变成自由式的"市场人"和"社会人"，城市社区有了属于社区的主体[2]。
改革开放不但为城市社区居民自治准备了人力资源，而且提供了自治的内容。随着市场化改革向纵深发展，政府和企事业所承担的社会功能从政府和企事业单位剥离出来交给了社会。社区内的公共事物逐步增加，社区成员包括驻社区单位需要社区为其提供多种多样的服务、良好的治安环境、公共卫生设施、文化娱乐设施。这些准公共事物经费来源，虽然在目前大部分仍由政府提供，维护管理只能由社区组织来实施。这些就构成了社区建设的主要内容。
同时在社会转型的过程中，公民独立意识开始提高，公民积极参与社区建设，公民在社区建设中权力意识在迅速提高。社区管理成员的产生方式由过去街道办事处的委任，改为由社区成员选举。社区管理机构开始进行自主管理。中共中央办公厅、国务院办公厅在转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》的通知中明确指出"扩大民主、居民自治"是城市社区建设的基本原则。文件指出，"在社区实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，逐步实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督"。沈阳、武汉、福州等城市根据中央精神结合实际情况，明确认定了社区居委会的一定的权利。如杭州市下城区天水街道办事处确定社区居委会有8项自治权利，即民主选举权、财务自、财产自、事务初审权、重大事项民主决策权、依法协管权、不合理摊派拒绝权、民主监督权[3]。
三、寻找新的治理模式
社会转型，不能只"转"不"型"，"转"意味着对旧社会形态的破除和改革，"型"意味着对新社会形态的重新整合。100多年来中国一直处于"转"多于"型"的过程中。首先在19世纪遭遇到来自西方的冲击，进入20世纪后，中国经历了一场从革命到改革的大变革[4]（P245、P249），先后以三次农村包围城市的方式完整了国家整合，形成了市场格局，开始了民主化进程[5]。但我们必须清楚革命和改革只是手段，革命和改革都是为确定新的秩序开辟道路。在90年代后期，随着"改革"社会效应减弱，人们对稳定对秩序的渴望成为社会的主要诉求。
在社会转型进入整合社会形态阶段时，最重要的是重视治理模式的重塑。这是巩固改革成果稳定社会的需要。毕竟治理更具有稳定性、中性、程序性，一位知名学者指出治理"更注重方式，而相对缺少意识形态上的关怀和争论"[6]（P55、P56）。抛开意识形态方面的激情澎湃，回归现实生活中的保守单调，为中国人民寻找一个可预期、可长治久安、可持续发展的环境是时代赋予我们的重要任务。
治理模式由社会形式决定[7]，但社会形态并不自动产生治理模式，而是需要人们主动地把握时机进行构建。治理模式是在一个时期根据一定的国家与社会的关系来形成的。它包括治理的主体和治理的方式两个重要方面。在传统社会形态下，由于国家对社会进行全面控制，其治理主体呈单一性、排他性、不可选择性，其治理方式呈单向性。整个治理模式表现为百分之百的刚性，整个社会依赖统治者的暴力统治和对权力资源的垄断来支撑，整个社会只能在"?quot;和"乱"之中循环。在现代社会形态下，国家和社会处于明确的分工合作的状态，形成合作共治的局面。政府的产生源于公民的同意，政府的公共决策反映的是公民意志，社会和国家良性互动，政府和社会共同为公民提供公共物品或准公共物品，其治理模式具有多元性、双向性。
社区建设中形成的沈阳模式，即以社区居民自治为主导的模式是现代新的治理模式的典范。沈阳模式的特点是建立以居住地居民的认同感和归属感为纽带，以提高居民生活质量、综合素质和文明程度为目的，以社区成员的自我管理、自我服务为手段，有党和政府领导、社会各方参与的区域文明小社会，形成共居一地、共同管理、共保平安、共建文明、共求发展的社会化自治管理的运行机制[8]。这些特点基本体现了现代社会形态下的新型治理模式。社区居民自治的意义是多重的，但无论如何我们没有理由忽视其在探索新型治理模式中的积极作用。社区是社会层次中最小的完整单元，是整个社会运行基础。从这个意义上讲社区居民自治就是中国治理模式的奠基石。然而我们必须看到，毕竟中国社会仍处于转型之中，中国现代治理模式的成熟仍有赖于政府和社会的积极努力。其中政府转换职能，将社会事务真正交给社区办理，完善社区自治制度，才能形成政府和社会共同参与的治理结构。参考文献
[1]康晓光：《权利的转移-转型时期中国权力格局的变化》，浙江人民出版社1999年版。
[2]徐勇：《论城市社区建设中的社区居民自治》，2000年，未刊稿。
[3]吕济民：《有了社区自，当家就能做了主》，《社区》2001年12月。
[4]王海光：《从革命到改革》，法律出版社2000年版。
[5]周鸿陵：《第三次农村包围城市》，《1999年度农村基层民主政治建设资料汇编》。
[6]智贤：《GOVERNANCE：现代"治道"新概念》，《市场逻辑与国家观念》，三联书
店1995年版。
[7]徐勇：《论治理转型与竞争一合作主义》，2000年，未刊稿。
[8]刘小康：《政府与社会互动：沈阳社区自治模式探微》，《中国国家行政学院学报》，
城市公共管理论文范文第4篇
我国的社区管理是国家经济、政治体制改革的产物。它作为弥补改革中出现的管理缺位，从其诞生之日起，就受到政府、理论界以及百姓的高度关注。在经历了近10年的探索之后，反思其运行轨迹，不难发现，城市社区管理中“政社不分”的情况依然存在，尤其是在街道管理层面，政府的行政管理与社区自治管理职能集于一身，其直接后果是现有社区管理体制的确立既未明显减轻政府的社会管理负担，也未从更深层次上提高广大居民的民主参与社会管理的意识，社区管理仍旧更多地体现为一种政府行为。我们通过对国内外诸多城市的考察、研究、对比发现，社区管理组织不同于政府组织，有其自身的运行规律；而由于国情差异，我们不可能、也没必要完全照搬国外模式。在我国由传统社会向现代社会的转型期内，科学地界定政府的行政管理与社区自治管理的职能权限，并将二者有机地衔接起来，是建构具有中国特色网络式社区管理体系的关键所在。
1.理论依据
在我国目前特定的社会管理背景下，采取政府推动下的纵向社区管理组织体系与横向的社区居民自治管理组织同步与协调发展的纵横相接的网络式社区组织模式，符合现代政府职能转换与市民组织发展关系理论的基本原则。
当前我国正处于由计划经济向社会主义市场经济转轨、由传统社会向现代社会转型的过渡时期。期间，适应经济、社会协调发展需要的政府职能的转变是实现转型期平稳过渡的基本保证。
依据政治学家的观点，现代政治社会中政府的职能主要体现在阶级统治、社会管理、社会服务和社会平衡等四大方面。但在不同的社会发展阶段，政府职能的结构重心会发生位移，即我们所指的政府职能转换。一般说来，传统社会下的政府职能结构的重心是阶级统治职能，以后逐渐转向现代工业社会的社会管理职能和后工业社会的社会服务职能。发生这种位移的主要原因在于经济增长模式的变换以及公民社会的成长发育。就现代社会发展进程的客观运行规律而言，在传统农业社会向现代工业社会的转型时期，相对有限的生产力发展水平对应的是以阶级统治为主的政府职能和由政府从属于公民的一元从属结构向政府与公民的二元分立结构的转变；在现代工业社会发展阶段，以靠增加投资和劳动力，发展新兴产业的外延式经济增长模式对应的是以社会管理为主的政府职能和政府与公民之间形成的有限制衡、相对独立的二元结构关系；在后工业社会，以优化产业结构，增加科技含量和服务功能为核心内容的内涵式经济发展模式则对应着以社会服务为主的政府职能和政府与公民从原先的制衡关系向相互依赖的一体化意义上的一元包容结构的转化。上述转换模式体现了现代社会发展的普遍规律，但就发展中的社会主义国家与西方发达资本主义国家比较而言，由于各自进入现代社会时的社会制度、市场发育程度以及采取的经济发展政策不同，因而前者在社会发展阶段和公民组织发育程度上存在明显的滞后现象：一是西方发达资本主义国家实行的是建立在生产资料私有制基础上的社会制度。它自17世纪确立资本主义生产方式起至今一直按照市场经济运行规则发展经济，因此，市场发育程度和生产力水平很高。目前，它已走过工业革命的启动阶段、工业社会发展阶段进入了现代社会的第三阶段——后工业社会；而社会主义国家实行的是建立在生产资料公有制基础上的社会制度。由于起步阶段落后的封建、半封建生产方式占居主导地位，市场发育程度以及生产力水平都比较低下。近20年来，在经历了由计划经济向市场经济转轨的体制改革之后，一些社会主义国家已经步入现代社会的第二阶段－－工业社会发展阶段。二是西方发达资本主义国家的公民社会已由早期的发生、发展走向成熟。公民社会是市场经济的产物。随着资本主义市场经济的发展壮大，由国家和政府强制管理的“公域”日趋缩小，而由公民和社会通过非强制的市场手段加以调节与管理的“私域”越来越大，由此，相对独立于国家与政府的公民社会得到迅速发展并走向成熟。与西方发达资本主义国家不同，发展中的社会主义国家在实行计划经济体制时期，公民个人以及政府、企业的生产、分配、交换和消费全过程均由政府部门进行统筹安排，公民和社会失去了独立行为的领域。直到社会主义国家实行改革开放政策，加快市场经济进程时，公民社会的作用才得以认同。但市场经济的发展毕竟是一个渐进的过程，因此，对于大
部分发展中的社会主义国家来说，公民社会尚处在培育、发展阶段。三是伴随着后工业社会的来临以及公民社会的发展、成熟，西方发达资本主义国家已经实现了政府职能结构重心由社会管理职能向社会服务职能的转换。与社会发展阶段、公民社会发育状况相适应，多数发展中的社会主义国家政府职能仍以社会管理为主。上述情况表明，尽管西方发达资本主义国家与发展中的社会主义国家因国体、政体以及市场发育程度不同，社会发展存在进程上的“时间差”，但有一点是相同的，即：现代社会政府职能的转变，取决于经济发展水平的提高和具有社会参与意识、参与能力的群众自治组织的发育与成熟。
我国是一个发展中的社会主义国家，尚处在工业社会的发展阶段。随着政府部分社会职能的转归和企业社会职能的逐步剥离，社区作为承接载体，在社会事务中将发挥越来越重要的作用，而社区管理组织的发育与成熟是实现社区工作效益最大化的关键所在。从理论上讲，社区管理组织是独立于政府和企业之外的社会组织系统，是社区内居民为了达到某种共同目标，自动将其行为彼此协调与联合起来所形成的社会团体。但从我国目前所处的社会发展阶段仍需要政府具有较强的社会管理职能以及社区居民自治组织尚处在培育阶段的国情出发，在一定时期内，通过政府的外力推动，采用政府参与的纵向社区管理组织体系与横向的社区居民自治管理组织同步与协调发展的纵横相接的网络式社区组织模式，符合现代政府职能转换与市民组织发展关系理论的基本原则。
2.对我国现有城市社区管理体制的分析与思考
2.1基本评价：政府在社区建设中发挥了主导作用，效果显著。但尚未走出政府职能转换内循环的老路。
应该说，从社区建设提出至今，我国城市社区管理组织已经得到了长足的发展。突出表现在几个方面：一是制度上的保证。1998年7月，配合国家政治体制改革与政府机构调整，国务院正式赋予新组建的民政部基层政权和社区建设司“指导社区管理工作，推动社区建设”的职能，从而在制度上保证了我国社区建设的健康发展。二是将原有的市、区、街纵向城市管理体制引入社区，初步形成了以“两级政府、三级管理、四级落实”为主要特征，兼具各地特色的社区建设管理组织方式，如青岛市建立了以民政系统为主导的社区管理组织体系，且市、区、街、居四个层次均实行“一把手工程”。石家庄市专门成立了市区工作委员会，负责对全市社区工作的宏观策划、政策研究、综合协调、指导监督等任务。南京鼓楼区委、区政府以社区党建联席会和社区建设发展委员会的组织形式，将辖区内有影响的部门和单位联接起来，通过确立全区的社区建设目标、确定社区建设的重大项目，协调社区建设中的有关问题等方式，实现社区单位的有效整合等。三是确立了街道办事处在社区管理中的主导地位。以北京市为例，市政府明确提出了“一确立、两赋予、三分开”的改革思路，即：确立街道办事处对辖区管理负总责的地位；统揽辖区内的地区性、社会性、公益性、群众性工作；实现政企、政事、政社分开。四是各地区都在积极探索基层社区组织的制度创新，例如沈阳市去年出台了《关于加强社区建设的意见》，强调要在全市普遍建立新型的基层社区组织结构，包括：建立社区党组织，对不在国有企事业单位工作、从事社区服务事业或在民办非企业和小型民办企业工作、以及处于离退休、待岗等情况的党员实行属地管理；建立社区居民大会或居民代表会议制度；建立社区管理委员会（依法选举产生的居民委员会）；探索建立社区的协商议事机构等。许多城市通过采取选派、招聘、直选等方式，调整居委会人员结构，加强居委会组织制度建设。工、青、妇等社团组织也根据形势发展需要，将工作的触角延伸至社区。上述实践活动表明，我国城市社区管理组织的基本架构已经初步形成。
虽然我国城市社区管理组织的发育成长在一定程度上提高了城市管理水平，但就总体而言，以街道管理体制改革作为突破口的现行社区管理体制依旧更多体现的是政府内部职能的转换。因为街道办事处作为城市基层政府的派出机构，依据城市管理重心下移的改革方针，对基层社会行使全方位的行政管理职能，是政府内部职能部门权限调整的结果。而街道辖区作为操作层面的社区，办事处同时又代表社区居民行使社区自治管理职能。显然，街道管理层面的政社合一，职责不清将直接导致街道办事处的功能错位。近几年，不少城市在探索居委会改革道路时，大多把居委会定位在社区成员代表大会的办事机构上，委员们享受政府补贴。在居委会管辖的社区内，由于居民自觉参与社区管理动能不足，没有明确法律地位的社区协商议事会的作用也难以得到有效发挥。我们担心，长此以往，这种由政府直接管理社区的做法，将失去依靠社区居民开展社区建设的真正意义。
2.2理性思考：澄清认识误区，明确职能定位，建立衔接渠道。
2.2.1城市行政管理与社区自治管理的区别与联系。目前，人们在谈及城市管理时，误将它与政府对城市的行政管理等同起来。实际上，城市管理大致包括社会管理、经济管理、生态环境管理和基础设施管理等四项内容，其中社会管理既包括政府的行政管理，也包括社区的自治管理。虽然两者的管理目标都是要实现区域社会的可持续发展，但其管理主体和实施手段却完全不同。城市行政管理的主体是政府，政府对城市的管理主要采用包括政权、法律、政策、纪律等在内的强制性控制方式；而社区自治管理的主体是社区成员，他们对社区的管理主要依赖思想观念、社会心理等非强制力手段，包括习俗、道德、宗教、舆论等一些具体方式的运用。城市行政管理系统与社区自治管理体系是一种平行互补关系，它们作为社会管理体系的组成部分，将随着经济的发展、社区管理体系中居民自管能力的增强，呈现城市行政管理系统趋弱的格局，从而实现政府职能结构重心由社会管理向社会服务的位移。
2.2.2政府与社区居民自治组织的相互关系以及各自在社区管理中的职能定位。依据社会机制“三板块”理论，政府与社区居民自治组织之间是一种互补增益的伙伴关系。在现代社会中，政府是以强制（权力运作）方式满足公共利益的机制，而社区居民自治组织则是以志愿方式满足公共利益的机制。在社会管理体系中，政府与社区管理组织扮演着不同的角色。以社会治安管理为例，维护社会治安秩序，通过“社会管理”与“自我管理”相结合的方式预防犯罪是社区管理组织应尽的责任，但打击违法犯罪则属政府的职权范围。两者之间的互补关系，维系着整个社会的稳定与发展。同时，政府作为全体公民利益的代言人，追求的是社会效益的最大化；而社区居民自治组织作为辖区居民的代表，在不违背社会公共利益的前提下，可以通过自助的方式，满足社区成员多元化的需求。显然，两种“服务资源”的有效整合，可以大大增强整个社会承担社会需求和处理社会问题的能力。
既然政府与社区居民自治组织在社会管理系统中的功能与角色不同，科学地界定它们各自的职能权限就成为实践的准则。
在社区管理体系中，政府的职能是作为推动主体，通过规划、资金支持和严格的宏观控制与管理，引导社区的发展方向。社区居民自治组织的职能是作为实施主体，代表当地居民利益，在辖区范围内行使综合管理各项社会事务的权利。
2.2.3在街道行政社区，以具有法律地位的半官方性质的社区委员会为连接纽带，构筑政府与社区居民自治组织上下对接、纵横交织的强大的城市社区管理网络。目前我国城市社区管理组织呈现“纵强”、“横弱”的不对称发展格局。如果不加大后者的扶持与培育力度，“小政府、大社会”的改革目标将无法实现。社区管理组织培育是一项系统工程，必须从制度创新入手。
笔者认为，在社区由政府行政管理向居民自治管理的过渡阶段，通过在街道层面组建具有法律地位的半官方的社区委员会，作为沟通政府与社区居民自治组织之间的桥梁与纽带，不失为一种理想选择。所谓半官方的社区管理委员会是指经“社区代表大会”选举产生、由社区内政府、企事业单位、社团法人代表、社会知名人士以及社区居民自治组织代表所组成的社区综合性管理组织，其中，政府代表由街道办事处主任和其他有关行政管理职能部门的负责人担任，主要起沟通制衡作用，即：负责向上级政府部门反映社区的民情民意，向社区转达政府对社区发展和社区管理的意见和要求，同时对社区管理进行行政督导。社区委员会是非营利性的、具有法人资格的社团组织，有正规的章程、组织结构和自治自利。在街道层面组建具有法人地位的半官方的社区管理委员的理由是：_街道虽然是行政社区，但从可操作角度出发，已经成为事实上的社区建设操作层。辖区内的单位和居民彼此熟悉，具有实现社区整合的可能性和高于居委会管理资源的地区优势。_现阶段，政府在社区建设中的推动作用无法替代。我国社区建设的发展是外力推动的结果。虽然，近几年社区建设的宣传力度不断加大，但由于“单位制”尚未解体，有关支持社区居民自治组织的政策也不到位，因此，社区居民自治组织的发育和创新能力比较脆弱，还无法完全承担在社区工作中主体地位的责任。而街道办事处作为基层政权（区政府）的派出机构，一直承担着地区社会工作的责任，具有从事社区工作的传统和经验，特别是街道办事处在地区社会事务中负总责的主体地位，使其在社区整合中的能力明显增强。因此，街道办事处代表政府参与社区委员会的工作，既可以发挥政府在社区建设中的推动作用，也便于指导和培育居民自治组织，使之尽快成长。_为街道体制逐渐向社区体制转换奠定基础。我们始终认为，政府直接参与社区管理只是一种过渡性措施，最终还要将社区管理的权力归还社区居民自治组织。应该说，当前的政府机构改革给“政社分离”提供了佳机。此时，理性地把社区从政府概念中剥离出来，通过街道层面具有半官方性质的社区管理委员会开展“社区工作”，不仅有利于精简后的街道办事处实现“政事、政社”分离，更好地行使政府职责，也为日后街道体制向社区体制的过渡创造条件。_有国内外经验可供借鉴。近几年，我们在承担国家社科基金“九五”重点规划项目《城市社区发展国际比较研究》课题过程中，通过对国内外城市社区进行实地考察和查阅大量文献资料发现，在美国、加拿大、新西兰等西方国家，半官方性质的社区委员会已经成为政府介入社区工作的一种有效方式。它作为沟通政府与市民的桥梁和纽带，在代表居民利益和意见、推动横向联合、组织社区资助和互助活动等方面发挥着重要的作用，是社区多元整合工作中的基本力量。就北京情况而言，西城区月坛街道办事处已于1998年6月率先在街道层面组建了全市第一家具有法人资格的社团组织——月坛社区建设协会。作为半官方的社区管理组织，该协会正在积极探索替代政府机构行使社区管理职能的有效途径。可见，通过半官方性质的社区管理委员会实现街道层面城市管理与社区管理的有机结合，从理论和实践操作上都是可行的
3.城市社区管理创新体系的基本框架
3.1按照机构层次分明、职责明确的原则，健全市、区、街纵向社区建设管理组织体系。
3.1.1建立具有权威性的市级社区建设领导机构。配合地方政府机构的调整和改革，尽快落实市级社区建设的组织领导机构。新建社区建设领导机构应以全国社区指导纲要为依据，结合本市国民经济和社会发展规划，制定本地区的社区建设中、长期规划并指导实施。政府有责任通过政策扶持、教育培训和资金引导等多种途径，把握社区发展方向，引导社区建设的健康发展，同时按照工作职能要求做好相应的督察和组织协调工作。
3.1.2发挥区级政府资源整合优势，为社区建设提供财力支持。区级社区管理组织的最大优势在于其各成员所具有的不同权力和影响力。区级政府作为基层政权组织，具有街、居组织不具备的区域行政管理和创造财政收入的职能。要充分发挥区政府对辖区各级、各类单位实施行政管理的组织优势，做好协调工作，实现区域内部的资源共享工作。并创造条件，改善投资环境，鼓励吸引企业服务社区以扩大税源，增加税收，为社区建设奠定物质基础。
3.1.3实行街道办事处与社区管理委员会“双轨并行”的管理组织模式。街道办事处作为区政府的派出机关，除了继续做好政府赋予的地区行政管理工作之外，应该积极支持与配合社区管理委员会探索社区自治管理的有效途径。街道办事处应与社区管理委员会保持密切的合作伙伴关系，定期召开联席工作会议，就社区发展的重大问题通报情况，听取意见，确定长期和当前的工作计划，商讨、协调社区建设和社区服务事宜等。街道办事处的社区工作职能主要体现在两个方面：对居委会主要是指导职能；对政府有关部门则主要发挥统筹协调监督职能。
此外，街道还将代表政府对社区中的福利对象提供社会保障。
现阶段，社区管理委员会作为街道办事处的并行机构，其性质为半官方组织。其主要职能一是统筹规划：根据全国社区建设指导纲要和市政府及相关部门的要求和指导，结合社区自身实际情况，在充分协商的基础上，对社区发展和社区管理作出统一规划，确定社区发展的近期、中期和长期目标与任务。二是组织协调：依据确立的目标、任务，利用灵活有效的机制和手段，通过招标、竞标等方式落实任务责任者。同时负责协调社区内外各相关部门关系，保证社区管理工作的正常进行。三是监督调控：以管理职责为依据，以相关的法规和协议合同为准则，对社区管理的情况进行检查和监督，使其符合社区管理的目标和要求。
虽然，目前街道办事处与社区管理委员在并行运作过程中，可能暂时存在一定的职能交叉，但从长远发展趋势来看，街道办事处作为政府派出机构所行使的政府行政管理权限终会随着政治体制改革的逐步深化而日益缩小，而社区委员会作为政府与市民进行联系的桥梁与纽带，将替代街道办事处全面行使对社区的综合管理职能。这一阶段可能尚待时日，但它却代表着社区组织的发展方向。
3.2组建真正意义上的横向社区居民自治管理网络。
社区居民自治管理组织的变革主要由三部分内容构成：
（1）建立和完善社区居民代表大会制度。
（2）按照议事层与执行层相分离的原则，对居民委员会组织进行改造。应该重新确认居委会在社区建设中的议事地位，而将其办事职能从中分离出去，交由社区工作者承担。改造后的居委会成员应由辖区内的人大代表、政协委员、知名人士、社会工作者、政府高级管理人员、企事业单位和社会团体代表、业主委员会代表以及居民中有声望并热心社区公益事业的人员等经社区居民代表大会民主选举产生。居委会委员除了主任外，其他成员工作以社会兼职为主，在自愿的基础上，义务为居民服务。考虑到居委会几十年的工作惯例，还不能一步到位，可以在现有社区服务管理委员会、居民议事会或顾问团的基础上，逐步实现过渡，即暂时实行居委会与上述组织的“双轨运行”机制，待社区工作者队伍成熟或运行机制完善之后，再将议事组织通过选举转换为符合法律程序规定的居民委员会，现有居委会组织则转换为社区工作办公室，由职业的社区工作者承担具体的工作任务。
（3）建立社区工作办公室。它是居委会试行议事层和执行层分离后，专司由居委会委派、承担社区具体工作职能的办事机构。社区办公室的工作人员由社区工作者组成。他们必须符合招聘条件，通过竞聘方式，由居委会根据工作需要聘任。社区工作者作为职业，其收入所得：一是通过与政府签订契约合同，由政府支付劳务报酬，二是社会捐赠，三是服务收费。
除了上述综合性社区管理组织外，还要在社区建立党支部，实行党员登记制度，以便充分发挥包括在职党员在内的全体党员在社区中的先锋模范作用。共青团、妇联、少先队等组织，也要积极探索组织管理与属地化管理相结合的新办法，通过不同角度、不同形式对其成员实行民主化管理。
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·《2009公共管理国际会议论文集》获ISI Proceedings检索/55
城市公共管理论文范文第6篇
近年来，新公共管理理论在各个领域的应用层出不穷，本文通过搜集近15年内关于新公共管理理论下高校管理的相关研究成果进行文献综述，分析当前新公共管理理论在高校管理中应用的研究情况。通过分析当前研究对新公共管理理论内涵的解释、新公共管理理论下高校管理的研究现状分析、新公共管理理论下高校管理的完善措施的借鉴，指出当前对于新公共管理理论下高校管理的研究深度不够、视野较狭窄、缺乏创新等不足之处。
关键词:
新公共管理理论;高校管理;文献综述
新公共管理理论近年在各个领域的应用无所不在，丰富多彩，凡有公共活动必有管理方法。所以，在高校管理中同样理应场面热闹，新论迭出。但通过检索和分析相关研究成果，基于新公共管理理论下的高校管理研究成果十分有限，缺乏深入而全面的研究。
一、现有研究成果状况
笔者在中国知网中国期刊、中国硕士论文全文数据库中“社会科学Ⅰ辑”、“社会科学Ⅱ辑”目录下进行文献检索，通过对2000－2015年间与本题相关的文献进行初步整理分析后，可以得出以下基本结论:1、关于高校管理的研究成果非常丰富，因而观点纷呈、莫衷一是;2、关于新公共管理理论的研究也比较多，体现了研究者对新公共管理理论发展趋势的认可和重视;3、关于新公共管理理论下高校管理的文献检索结果较少，反映出研究者对这个研究问题角度的忽视。
二、现有研究的基本观点和认识
(一)关于新公共管理理论的内涵
新公共管理理论是20世纪80年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式，也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。新公共管理理论改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，实现了由公共行政的内部取向到外部取向的转变，注重公平与效率的统一，公共利益与私人利益的统一，强调管理主体包括政府部门和非政府组织两大类，重视人力资源管理。关于新公共管理理论的内涵，河北工业大学石小娟、高骏敬认为“从实践来看，它是政府针对现实问题的政府行为和政府管理的一种新理念、新模式;从理论上说，它是以传统公共行政模式为基础，对行政与管理概念、内涵的重新解读，对经济理论、私营部门和技术变革的关系进行再次梳理。”中央财经大学周湘林认为“新公共管理理论强调公民为本、市场化、结果导向、分权协作、民主参与、多中心自主治理等理念和指导原则，旨在促使政府职能从‘划桨’回归‘掌舵’，并走出规制导向的困境。”虽然研究者对于新公共管理理论的内涵具体内容不尽相同，但基本相同点主要有:政府职能的转变，以人为本，加强公共部门内部竞争，明确的绩效标准和措施等。对我们在新公共管理理论下研究高校管理具有启示和帮助作用。
(二)关于基于新公共管理理论下高校管理现状
从已有文献来看，当前研究者对于新公共管理理论下高校管理的研究着重点在政府与高校的关系上。河北工业大学石小娟、高骏敬把当前政府与高校关系的问题主要归为两类:1、政府对高校行政的干预;2、行政权力凌驾于学术权力之上。表示近些年来，由高校外调入高校任职的干部逐渐增多，高校中政府对高校的严格管控，因而高校中出现行政权力一家独大，让高校中逐渐缺乏学术氛围。中央财经大学政府管理学院周湘林教授提出政府应采取何种模式管理高校的问题。通过对公共事业管理的基本模式分析，指出我国政府与高校之间的管理模式仍主要表现为“政府服务”模式。并提出基于契约的高校管理模式，即政府与高校在法律法规的框架内，明确各自的角色定位，在平等关系的基础上，协商双方的权利、责任和义务，并通过中介机构的评估，帮助双方判断和辨明对方是否尽到应尽之责，即政府的高等教育质量保障责任和高校的高等教育质量产出责任。对于新公共管理理论下高校管理其他方面的研究有教师绩效评价角度、高校管理队伍建设等，目前尚不足，还有待深入完善。
(三)关于基于新公共管理理论下高校管理的完善
针对问题，提出解决方法，完善尚且不足之处。河北工业大学石小娟、高骏敬在理顺政府与学校之间的关系、引入竞争机制方面提出建议。主张建立现代化高校，树立服务型的行政管理理念，取代上级对下级的绝对管理模式，可以引入市场机制，并可以从人事制度入手。在完善高校管理队伍建设方面，基于新公共管理理论的研究还比较欠缺，上海外国语大学吴慧针对目前高效管理队伍中存在的管理角色模糊、管理观念陈旧、管理效率低下、管理目标粗放等问题提出完善措施。借鉴新公共管理理论对责任和结果的强调及突出资源配置、竞争机制、对服务理念的追崇等理念，研究者吴慧认为应转换职员任用机制，在管理上强化岗位聘任和岗位考核，打破职务终身制，增强管理人员的岗位责任意识和竞争意识，提高管理人员的整体素质和办事效率。我国高等教育长期以来属于紧缺的公共产品，高校的规模和数量在短期内还是不能满足人民群众对高等教育的需求，随着现在高校的复杂程度、参与社会领域的深入，对高校本身的管理也应更加规范化、制度化和专业化。因此，对高校管理的完善在今后也应更加深入的研究。
三、对现有研究的基本评价
基于新公共管理理论下高校管理的研究从总体上来看，现有成果对于政府与高校间的关系稍重视，而对于结合具体问题的系统研究较少，客观分析问题的多主动建树少，而且从成果(文献)产出数量上看也不丰富，尚不足以形成基本研究的局面。第一，对于高校管理改革尚未引起重视。新公共管理理论已发展多年，但是在高校管理方面运用并不妥善，学术地位并不高，这主要体现在相关的学术研究成果很少。也许，真正的高校管理是一个实践性的问题，因此理论研究很少顾及至此，但是，任何实践都应是建立在充分的理论基础之上的。第二，新公共管理理论下的高校管理研究成果的深度不够。比如对政府与高校关系的问题上，研究者仍然在模式分析的层面，具体针对不同类高校的实施方法的研究成果还极为少见。同时，研究视野还比较狭窄，除了对政府与高校关系、政府职能的问题有些研究之外，对与高校管理密切相关的教师管理、教学管理、学生管理等方面研究极少。第三，新公共管理理论下的高校管理研究成果创新性不足。目前的研究还停留在分析问题阶段，少有提出新的管理方法的研究成果。这种缺乏创新点的管理模式在建国之初或是改革开放之初是可以理解和接受的，但现在在一体化、全球化的新世纪背景之下，没有创新便没有进步。(作者单位:河北经贸大学)
参考文献:
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城市公共管理论文范文第7篇
当前，中国公共管理本土化研究方面出现了三种倾向，即“启蒙发端型”、“概念界定型”和“实证先行型”。其中，启蒙发端型侧重于公共管理研究什么和不研究什么、狭义概念和广义概念的范围。概念界定型侧重于公共管理是什么和不是什么，内涵、外延和基本特征的分析，基本价值的考证和目标的确定。实证先行型并不主张在基本概念上争论，认为这是一种无味的学术游戏，强调侧重点应该突出公共管理案例的实证分析，譬如公共物品、公共服务、市场化等方面的问题，最终提出可供公共管理主体参考的方案。三种研究并没有核心层面的冲突，但由此展开的学术争论日益彰显，焦点集中在公共管理概念的界定与实证研究孰轻孰重，哪个先行的问题上。笔者认为，对普遍意义上的公共管理论理解不透彻、对公共管理解决公共问题的程度如何以及对中国公共管理事实认识不清是主要原因。
一、有限性与普遍意义上的公共管理理论
肇始于伍德诺·威尔逊的古典行政学理论、密鲁布诺克会议之后的新公共行政理念以及20世纪80年代后期新公共管理主义，共同构成了公共管理理论发展的轨迹。就其背景而言，这种发展既是以工业技术和信息技术为代表的科技革命催生的结晶，也是政治学与管理科学成果全球共享的结果。然而，近20年来，这一发展变化过程在学术界引起的关注热潮近乎是一场不同母语之间的学术名词争论，东西方学者就其定义所包含的问题进行着各不相同的辩论，所牵扯到的词语包括了“管理主义”、“新公共管理”(NPM)、“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制典范”、“企业型政府”等等[1]。这种状况主要是由于认识上的偏误所导致的。
首先，公共管理理论是有限的理论，不可能解决公共行政学未解决的问题。公共管理概念的提出是公共行政学(PublicAdministration)发展到一定阶段的必然结果，它证明传统的公共行政学是一个范围狭窄的领域，是认识的初级阶段，但同时是一个不可替代的研究范畴。欧文·E·休斯(OwenE.Hughes)认为，传统公共行政模式基于两种理论，即官僚制理论和政治行政两分法；新公共管理理论的基础是经济学理论和私营部门管理[2]。这些理论都不能穷尽和包容公共领域的所有事物，所以公共管理理论必然有一定的理论空隙，进而导致理论在解决公共问题时留有一定的缺陷。
其次，公共管理理论是依靠一定社会基础支持的理论。公共管理理念的形成不是学者们闭门造车的结果，它首先源自于公共行政思想的发展、传统的行政与政治二分法思想以及行政效率第一思想的形成。这些思想的形成不能脱离工业革命、城市人口锐增、官僚机器膨胀、经济财政压力等背景。20世纪60年代新公共行政理念的诞生离不开民权运动以及通过行政改革以使公共行政更为合法化的追求，但所谓的“公共性”并没有在实质上突显出来。70年代和80年代的新公共管理则是为了解决政府危机、道德危机、贫困饥饿、工业污染、预算赤字、军备竞赛、失业等一系列普遍问题而提出来的。当时，整个社会日渐明晰了政府的功能和地位，社会各个阶层对政府抱有一种新的期望，新公共管理的理论内核在建立“企业型政府”的口号声中得以完善。到了90年代，人们更是以“治理”为手段、“善治”为结果的理念重塑政府，相信政府只有依靠制度创新才能增强公共管理的有效性，也普遍认同了私有化的积极作用。
可见，西方公共管理理论的发展是20世纪西方社会进步的结果。初期的发展以外部环境推动为背景，后期发展则表现为双重背景的支持：一是理论自身成熟与自我发育的需要以及学者们的推动，二是民主政治的成熟、经济秩序的整合与经济水平的提高、文化更新和社会制度的变迁与完善。两者共同促使公共管理理论不断发展，并在公共领域显示出指导效应。
第三，公共管理理论是与技术化水平高度发展的社会实践相联系的世界的理论。1988年9月举行的第二次密鲁布诺克会议强调，“不愿意涉及技术及进步，认为技术进步是一种错误而不是改善公共服务的一种工具。”[3]事实上，公共管理理论发展与这一时期的技术进步关系密不可分。科学技术革命深刻地影响了作为公共管理主体的各国政府的行为，特别是发达国家、技术领先国家的政府决策，并纷纷在经济领域进行以技术升级换代和结构调整为主要内容的一系列经济改革。一些学者清楚地看到，在20世纪上半叶还被视为经济增长外生变量的科学技术逐步演变成为内生变量，科学技术知识本身也成了直接参与生产过程中一个可交易的重要生产因素。为了在经济竞争中立于不败之地，各国政府大幅度增加研究开发支出。从另一种意义上讲，世界上任何科学技术知识的进步都是各国政府或者民间有意识地进行研究开发投资活动的结果[4]。在高技术的支持下，整个公共领域的实践也发生了变革，并不断涌现出新鲜的案例为日益鲜活的公共管理理论提供佐证。公共管理理论也随着科技的传播和全球化趋势，逐渐从技术发达国家向技术落后国家延伸，从民主国家向集权国家延伸，从经验管理为主的国家向政府管理日趋科学化的国家延伸。它的普遍性原则和各国的公共管理实践相结合，构成改变各国政府面貌的最有价值的理论。
最后，公共管理理论以解决政府问题为出发点，逐步向解决社会问题方向靠拢，最终力图成为解决社会管理问题的核心理论。可以认为，公共管理理论的初衷是改变政府的面貌、重新对政府的功能进行定位，并不涉及社会问题的解决。如今，公共管理理论仍立足于以政府为主体的管理问题。与传统行政学侧重于政府的内部管理、内在机制的建立不同，公共管理侧重政府管理的外部关系的处理，涉及政府并非唯一主体的公共领域。因此，现有的公共管理理论只能解决部分社会问题，它需要与相关管理科学密切配合和协作。当公共管理理论最终走向成熟的时候，它将成为解决社会管理问题的核心理论。
二、本土化研究的基本逻辑
本土化研究以什么为逻辑起点？在实践中，它表现为政府问题的复杂性以及由此引起的对政府变革的呼声越来越强烈。在理论层面上，它表现为公共管理思潮的全球化蔓延并深深影响中国的学术研究。处于转型期的中国是公共管理实践和思想相对落后的国家，许多问题的解决都寄希望于公共管理理论的发展和成熟。例如，如何提高政府管理水平，在公共物品的供给和改善公共服务的质量方面有新的变化；如何有效地全面发挥市场的功能，依靠市场机制规范公共行为、合理配置公共行政资源等等都需要必要的理论支持。由此，本土化研究才能成为一种必然选择。
1.理论平台：中国公共管理理论的发展走的是一条借鉴、吸收、学习与创新的道路，其理论平台表现在两个方面：其一，理论构建的基础，即以政治学理论、组织学理论、经济学理论与数学理论为主体的学科基础不容忽视。其二，理论的渊源，即对西方公共管理理论的借鉴，对中国古代公共管理经验的学习，对现代工商管理理论合理成分的吸收，其中，把握西方成果发展脉络是前提，总结古代管理经验和现代公共管理经验是任务。
2.研究重点：中国公共管理理论成熟的标志是首先能够解决中国公共领域的问题，即解决政府管理中的内部问题以及与政府自身相关的外部问题。在这样的目标下，中国公共管理必须从实证分析入手，并以此为重心展开理论研究，其中包括案例库的建立与经典案例的分析，建立理论模型与数据模型。而对于基本概念的争鸣、争议则可以暂且搁置下来，待掌握充分的案例并对每一案例有清醒的认识、对其实质有真正的把握之后，问题的解决答案就会显现出来。
这里，一些学者会产生疑问，理论上的分歧未搞清楚，实证研究如何进行呢？其实仔细分析就会明白，导致争论的重要原因正是对案例分析不足造成的。鸡与蛋，孰先孰后呢？
3.学术视角：用多维视野研究公共管理理论是一种理想的选择，但事实上在理论发展的初期很难照顾周全。中国公共管理理论应该从公共生态视角切入进行研究，原因在于：其一，公共生态视角符合系统论的观点，系统的观点是全面的观点、联系的观点和平衡的观点。其二，公共管理的内部关系与外部关系是最基本的关系，内部关系中的若干要素搭配不合理破坏了公共领域内部必要的生态平衡。这是目前中国公共管理资源浪费的首要原因。同时，外部关系处理不好，严重地影响了政府职能的转变。在生态视角下，公共管理内部关系的建立与平衡、要素之间的互动性、基本利益分享、制度与规则的建立、公共权力的分享、效益的最大化等方面都可能进行深刻的研究。而外部关系中，政府的定位与重新认知、政府与市场的关系，公共领域与私人领域的协调、公益物品提供的方式、政府与公民等诸多关系存在的依据、发展变化的动力等都有探讨的价值。
4.理论特色：中国公共管理实践是落后的，实践经验不足与公共管理理论能够解决的问题之间还有一定的差距。因此，有效的实证研究与有限的理论选择相统一，将是中国公共管理理论发展的必经之路。进行本土化研究的学者必须清楚地看到，借鉴工商管理理论和“企业型”政府范式的选择并不一定适合中国的实际情况。中国特殊的政治与文化决定了这一点[5]。本土化思维下的中国公共管理重要的是进行理论创新，包括研究性质、研究领域、理论模型、理论批评等方面的创新。
5.研究意义：随着公共管理研究队伍的扩大和研究内容的深入，中国公共管理的价值不仅仅局限在学术领域。以此为契机，中国行政体制的有关问题将会从理论层面向实践层面拓展，并在真正意义上推动政府体制、政治体制的改革与发展。在这一变革过程中，“渐进性、平衡发展、稳步推进”等特点应得到很好的体现。
三、中国公共管理理论的基本关系
中国公共管理理论面临的是一个关系众多的复杂管理体系，其中既有内部关系的纠缠，又有外部关系的掣肘。从目前看，主要表现为：
第一，特殊政治中的“统治”(government)与“治理”(governance)的关系
学者们普遍认为：“统治”与“治理”是两个不同的概念，权威的主体、权力运行过程中的向度都有所不同，并且，治理也不是万能的[6]。笔者认为，统治与治理代表了两种权力倾向。更为重要的是，由此投射出来的行为既是专断的、单向的，也是平等的、双向的。统治是工具性的，而治理是方法。一般意义上，统治与治理在理论层面与实践层面相背离，实践层面的强势统治与理论层面的治理呼声不相兼容。
对于政府主体而言，统治与治理是发展的两个阶段。在“统治”的理念下，重在研究公共行政的问题，研究政府的内部矛盾、权力的集中、不可替代性与统治的效果。在“治理”理念下，重在研究公共管理问题，强调多中心与权力的泛化。究竟以“统治”为主还是以“治理”为主？是以“治理”为目标还是以“善治”为目标？这在目前的政治背景下难以确定。
第二，模糊意义下的成本与效益关系
公共管理成本与效益是两个模糊的概念，并不能完全依靠经济管理与工商管理中的“成本——效益”核算模式来计量，也不是数学方法可以统计出来的。一些学者虽然也以“政府成本”为题立论，但涉及到的只是政府成本存在的基础、产生与膨胀的原因、政府成本控制的假设[7]，而没有给出“成本——效益”的计量方法。这是由于没有澄清政府成本的实质。通常。整个公共管理过程表现出的是部分“成本—收益”可计量与多数“成本——收益”的不可计量的统一，是部分公共组织的“成本——收益”可计量与大多数公共组织的“成本——收益”不可计量的统一。这便是公共管理成本的模糊性。特别是，政府成本之外的社会成本更加模糊。社会总动员所需要的成本、公民和商业企业自发产生积极行为的成本都是难以计量的。在收益或者绩效方面，收益的不确定性、社会效益的扩散性再加上公共管理绩效测评手段的不完善性，都使得我们难以精确地测量绩效。在时间上，公共管理的部分效益特别是社会效益也是潜在的，它们往往需要很长时期才能显现出来。因此，公共管理的成本和效益都只能用成本最小化和效益最大化等模糊的语言来加以描述。
第三，公共管理目标、过程与公共利益的关系
由对“成本——收益”的分析可以看出，追求公共管理过程的科学化比追求结果更为重要。公共管理的目标是有层次和阶段性的，每一目标和实现目标的过程之间都有“过程——目标”的对应关系，在所构成的无数“过程——目标”链中，公共利益处于最末端，成为公共管理追求的最高目标。
特别需要指出，笔者并不认为公共利益是公共管理的核心问题，它只是公共管理的最终目标。公共管理的核心问题体现在公共管理的过程中，即对公平、公正、回应性、民主与效率等问题的正确解答。并且，公共利益并不是共同利益，共同利益是团体利益（包括集团私利），只有公共利益才是最高利益。因而，解决公共利益问题不是一蹴而就的事情，它需要较长的时间。但无论如何，公共利益的最大化与“满足人民群众日益增长的物质和文化生活需要”都是一致的。
第四，松散状态下的公民与政府关系
政府是公共管理的最大主体，公民是公共管理的最大客体。政府对公民负责和公民信任政府是公共管理职能得以发挥的关键。对于特定的政治体制而言，政府只能有一个，而公民团体则是分层的；政府与公民的关系实质是政府与不同层级的公民团体的关系。在中国，工人和农民是最大的团体，工人和农民背后是工业和农业两个最大的行业。维护工业发展的经济实体是企业，它是一类组织，有一定的结构形态。因此，在政府与企业的关系上，政府功能的重新定位将使政府获得企业的信赖，也由此在政府与工人之间形成了一种间接关系。而维持农业发展的经济实体却不是一类组织，它没有结构和形态，而且非常松散。在政府与这类实体的关系上，政府没有信赖的基础，也由此使政府与农民的关系非常直接。可以认为，中国公共管理的最大障碍在于政府与农民之间能否建立起良好的信赖关系，解决中国的农民问题、农业问题和维持农业发展的经济实体问题，将是中国公共管理最终要解决的核心问题。
【参考文献】
[1]（澳）欧文·E·休斯.公共管理导论[M].北京：中国人民大学出版社，2001,52.
[2]（澳）欧文·E·休斯.公共管理导论[M].北京：中国人民大学出版社，2001,66.
[3]（美）康特妮等.新公共行政：寻求社会公平与民主价值[J].中国行政管理，2001(2):43-46.
[4]王春法等.科技全球化及中国的对策[J].中国科技论坛，2001(3).
[5]任晓林.中国公共行政的范式选择[J].中共山西省委党校学报，2001(1).
[6]俞可平.治理与善治：一种新的政治分析框架[J].南京社会科学，2001(9).
城市公共管理论文范文第8篇
一、“大问题”的提出与早期争论
从已往的考察分析中我们发现，以美国为代表的公共管理学研究虽走过了不菲的历程，其理论建构却长期缺乏统一的哲学基础。和其他社会科学相比，公共管理研究的历史留给人们更多的印象不是知识的积累、融合与扬弃，而是不断的变化、中断或革命，多元的、经验的观念变革或差异冲突压倒了理论自身的演进逻辑。公共管理学研究没有锁定稳定的轨道，它的兴趣范围似乎是随意和无限的;它没有发展出一套方法论或主流意义上的研究纲领和范式，据此将不同的学者联系起来，便于他们之间的沟通和对话;它的研究对象或要解决的基本问题仍模糊不清。这不仅使其无力有效应对实践及相邻学科特别是政治学对自己学科地位的挑战，难以摆脱所谓的“认同危机”，而且在一定程度上使公共管理学研究者的学科信仰及从业热情受到挫伤。［2］“大问题”的提出从一个角度表达了人们为摆脱此类危机或困扰所做的努力。1995年，贝恩发表了《公共管理学的大问题》一文，率先拉开“大问题”讨论的序幕。
受物理学启示，贝恩认为在公共管理学领域存在三个像物理学家经常讨论的基本问题，称其为公共管理研究的“大问题”。第一个问题是所谓的微观管理，即公共管理者如何打破组织运转中“程序规则———不良业绩———更多的规则”这种微观管理的循环?公共管理的不良绩效与围绕管理关系存在的主体间的相互不信任有关，这种不信任会抑制公共组织的表现，在不信任、差的工作绩效和规则制定间形成一种恶性循环。如何削减内在于不同主体之间的不信任，打破微观管理中的这种循环，是公共管理学研究的一大难题。第二个问题是所谓的激励，即公共管理者如何鼓励人们努力、智慧地为达到公共目的而工作?经济学虽然将委托关系看作组织行为的中心问题，但由于它将控制而不是激励看作有效委托关系的关键，使委托范式暗含着可能偏离实际的假定①。在经济学家那里以委托人怎样控制人行为为核心的委托问题，在应用中转化成怎样避免委托人试图控制人时引起的功能失常行为问题。如果公共管理者不知道怎样更好地达到社会目标或什么目标应当被追求，如何激励公职人员以智慧而努力的方式去为公共利益而工作，便成为公共管理效率改进不能回避的又一难题。第三个问题是所谓的度量，即公共管理者如何以利于提高工作成就的方式度量他们机构的表现业绩?为了知道一个公共机构或其成员是否做了好的工作，必须界定完成什么对好的工作业绩能做出贡献，由此确定度量的对象。而确定与工作业绩内在相关的度量对象常常是困难的。当投入和产出度量不能揭示组织真正所完成的业绩时，较好的方法也许是去检查组织运作的结果或影响。在工作努力和结果的关联又不总是明显的情况下，断定组织成员工作的努力程度常变得相当困难。如何度量工作业绩以推动公共事业的发展因此成为具有挑战性的研究课题。［3］313－324在贝恩看来，上述三个问题都基于这样的假定:公共管理者和研究者的工作不仅仅是理解公共机构的行为，而且是如何改进公共机构的表现。如果研究者们能有效回答这些问题，则将为提高公共机构的绩效做出贡献。贝恩的文章发表后很快引起社会反应，纽曼(1996)和柯林(1996)的论文代表着最早的学术反应。针对贝恩的研究漏洞和操作偏好，在题为《什么使公共管理学成为科学?或“大问题”真的大吗?》一文中，纽曼倡导在哲学层面上考虑学科的大问题。认为对公共管理学大问题的揭示必须在这门学科研究最基本的层面进行，且应当揭示该学科的本质和存在动力。真正的大问题不应当是贝恩意义上的应用问题，而应当属于这类问题:什么是一个组织或公共组织的本质?公共组织如何与它的环境相关?管理一个组织意味着什么?［4］409－415
在题为《民主制中的公共管理学大问题》中，柯林表达了与纽曼和贝恩皆有所不同的观点。基于公共管理与政治、法律等社会因素的密切关系，柯林认为公共管理学大问题的确立必须满足四个标准:根植于民主政治的达成;提高到社会的水平;面对集体行动手段的复杂性;强调更加有效的社会学习。在此标准下，公共管理学的大问题包括7个既是研究性也是行动性的方面:(1)什么是集体行动的手段，据此保持既向民主政治过程也向核心的社会价值负责?(2)什么是社会中集体行动的非政府角色，怎样保护和培育这种角色?(3)基于功能和地理上的政府结构之间有什么适当的权衡?(4)怎样解决国家和地方在政治舞台上的紧张局势?(5)什么样的决策可以“孤立”于正常的政治程序以使其他的理论原则可以被利用?(6)什么样的平衡在中立的能力、代表性和领导之间应当被采取?(7)如何提高社会的学习过程，改进有效选择、可替代后果、达成目标、特别是培育和发展民主政体的知识?［5］416－422
二、新研究及其特点和方法
基于人们对公共管理学学科建构的不满及理论重建的需要，围绕“大问题”的首轮之争获得了意想不到的社会反响。认识到“大问题”研究的重要和激励效应，美国《公共管理评论》不仅于2000年发表本刊编辑的专文(CamillaStivers，2000)，对“大问题”研究的意义予以肯定:跨越不断增加的公共管理分支学科和特殊的读者群体，给日益碎片化和微观化的研究以根基，更好地服务于公共管理的学术和实践;［6］194－199而且在2001年开设专栏，给“大问题”研究的深入予以鼓励。柯林作为“大问题”早期争论的特殊专家，在专栏开篇中发表了《大问题对公共管理研究之重要》一文(2001)，强调并阐述了“大问题”对民主社会公共管理学术研究与实践的价值。柯林认为，有效认同并处理“大问题”的最大挑战来源于我们过度关注组织运行中的工具问题。“大问题”不应集中于工具而应聚焦于公共管理对社会的后果和价值方面，公共管理怎样影响社会应当成为聚焦的中心，“大问题”应当由此论域引申出来。除了自己倡导的倾向，柯林总结了“大问题”研究在其他方向所做的工作。一些研究继续在机构组织工具层面及人管理方面开展工作，以期在微观管理方面有所发现;一些研究聚焦于公共管理的功能机制如何克服现代国家中存在的分散独立和碎片现象，以期形成更为广泛的治理、网络和行政连接的理论;一些研究将视野从人操作层次拓展至非政府组织行为对公共事务的影响;一些研究则在“治理改革”框架下将焦点置于社会行为者对公共管理人的影响。柯林在坚持自己1996年观点的同时认为，对于公共管理理论和实践来说，“大问题”的回答和提出同样重要和急迫。回答的质量随着时间的推移虽会得到改进，但有效的回答无论何时都应当是理论坚定、经验准确和可执行的。
柯林重申，公共管理是人类活动的一个中心，人类需要公共管理及其机构。然而，公共管理的成功不在于工具层面，而在于它对于一个国家或地区的持久价值。公共管理学的大问题必须涉及怎样使我们的社会对公民更好而不是更糟这种持久的价值方面。［7］140－143不管柯林如何呼吁，新世纪以来的“大问题”研究似乎并未朝着他期盼的方向迈进，其整体上呈现的是一种多元分散的趋向。与20世纪集中于普遍性问题的争论有所不同，认识到研究起点、观察维度对结论的影响，一些学者以方法论变化为手段，寻求公共管理大问题研究的突破。在他们看来，公共管理问题研究必须虑及管理过程依存的关系和背景。譬如，孤立地考察一种管理行为，与将其置于网络关系所得的结论是不同的，对于“大问题”的确立也因此可能相异。关注公共管理行为的依存条件，既是对象世界的客观逻辑，也是科学认识的方法论要求。艾格雷诺夫、麦圭尔(RobertAgranoff，MichaelMcGuire，2001)和卡拉汉(RichardF．Callahan，2001)的研究表达了这一倾向。与此同时，意识到普遍性和特殊性的依存关系，另一些学者将研究对象延伸或拓展到公共管理的分支学科和应用部门领域，通过对区域和具体问题的分析为普遍性大问题研究创造条件。这包含有两种学术趋向:一种趋向在寻求、总结“大问题”的过程中将研究视野延伸至公共管理学科内的分支领域，以此展示“大问题”存在的丰富内涵和微观基础，布鲁克斯(ArthruC．Brooks，2002)、库珀(TerryL．Cooper，2004)的研究大体归于这一倾向;一种趋向将“大问题”探究拓展到感性具体的应用管理部门，与此匹配的分析和观点虽不具有普适性，对普遍性问题的概括和检验却提供了一种经验支持，是公共管理研究不可或缺的论域之一。登哈特(RobertB．Denhardt，2001)、席格勒(BeverlyA．Cigler，2007)以及其他对具体公共部门管理事务的考察体现了这一研究倾向。就理论重建而言，延伸研究和方法论变化对大问题的讨论更具意义。和传统公共管理研究给人的印象一样，在对公共管理“大问题”研究的梳理中学者们已经发现，研究方式或方法论选择的过度分散有可能使公共管理学研究重蹈“认同危机”的旧辙。
致力于理论重建的努力虽然使“大问题”研究者认识到了集中统一的某种重要，但远未达到贝恩设想的集中状态。相反的是，公共管理论域的“大问题”越来越多并日趋多元和分散。造成这种状况的原因可能是多样的，但研究方法的差异是主要原因之一。观察维度和逻辑起点的不同反映的就是方法论的一种差异。贝恩和柯林在早期争论中所以会各执己见，首先源于他们研究中选择的逻辑起点彼此不同。贝恩的研究从机构开始，因而微观组织和管理技术被赋予重要地位。柯林的研究从制度开始，民主政治、社会参与自然会被赋予更大的权重。为解决大问题研究中的分散化，卡拉汉于2001年发表了题为《公共管理“大问题”研究方法中连结与隔断的挑战》的论文，主张建立一种包容广泛、能够将不同层次的研究连接起来的新的基础或起点，用以克服单一维度或层面分析的局限。［8］493－499譬如，以社会作为研究起点或观察维度就可能具有这种包容性。社会是一个广泛系统，个人、团队、组织、制度等各种现象及其相互作用皆可有序地纳入其中。当以社会为基点考察“大问题”时，人们必须顾及社会系统中的相互作用及各种现象间的秩序与嵌套关系，对“大问题”的概括便容易趋向一致或融洽。站在社会角度看待组织与制度，以组织为起点的贝恩的研究和以制度为起点的柯林的研究便不再表现为形式上的严格冲突，而显现为本质上的交融或趋同。因为现实社会中的组织和制度是不可分割的两种行为方式。组织存在于制度之中，制度依靠组织得以建立和实施，它们皆属社会系统互惠存在的构成部分。
与卡拉汉直接从方法论角度寻求改进研究的做法不同，艾格雷诺夫和麦圭尔(2001)从公共管理对象及其存在方式与背景转换维度，体现了方法论变化对“大问题”认知的影响。在他们看来，不同的管理对象应当有不同的运行规律和管理理论，基于其上的“大问题”因此也应当是不同的。如果说传统公共管理理论多以单一组织的研究为核心，则现代公共管理研究必须致力于交互作用背景下的管理问题和规律。公共网络管理提供了发现这种问题和规律的一个平台。2001年发表的《公共网络管理中的大问题》是二人基于这一观点所做的尝试。受数学学科的启示，这篇文章首先也对“大问题”研究予以充分肯定。如果说希尔伯特100多年前对未来数学研究提出待解问题被传为佳话，那么它同时也向学术研究传递了一个信息:那些悬而未决的科学问题不仅不是学科发展的障碍，而往往相反是学科活力所在的象征。公共管理学应该属于这样一个学科，它需要发现并解决属于自己的核心问题。日益凸显的公共网络管理研究是这一学科的重要构成。网络意味着对单个组织的超越，在组织群体的交织中看待并实施管理，这与传统聚焦于边界清晰的单一组织管理有所不同。当公共管理面临的不是一个机构，而是多重组织如多重政府交织的存在对象时，既难以划定清晰的边界，也难以依靠线性的组织权威和官僚层级指令，便需要建构超越传统的管理理论，建立基于网络关系基础上的新的公共管理学说。为建立这样的学说，作者提出并讨论了与公共网络管理相关的七个“大问题”:(1)是否有一个等同于传统管理程序的功能网络，在网络管理中存在相同的计划、组织、人事、指导、协调、报告、预算即POSDCORB①?(2)网络管理中的群体决策与工作中那些基于行为科学或其他学习与决策过程的方法是否相似?(3)网络提供的灵活性是否超越快速的适应或程序调整?(4)网络以什么方式采用相互的自我责任?(5)网络中与组织法律理性权威相对应的凝聚因素是什么?(6)网络中的权力如何展示，它对群体问题解决的影响是什么?(7)公共管理网络产生不曾发生的结果吗?［9］295－326
三、非营利管理研究对“大问题”的回答
除方法论上新的尝试，将研究对象下延到公共管理学科的分支领域，透过对分领域问题的微观考察，寻求或检验对普遍性问题的回答，是新世纪公共管理“大问题”研究的又一倾向。在此方向，布鲁克斯和库珀的研究具有一定代表性。在2002年发表的《非营利管理帮助回答公共管理的大问题》中，布鲁克斯试图通过对非营利管理问题的分析寻找公共管理“大问题”的答案。这种分析从非营利管理研究议题的分布开始，目的在于发现“大问题”集中的领域。根据《非营利管理和领导》杂志编辑丹尼斯•杨(DennisR．Young，1993，1997)对“当代非营利组织关键问题”的界定和归类，布鲁克斯考察了1993至1997年该杂志的主题及所占比例，将其概括为如下几类:委员会治理8%;行政领导8%;人力资源管理12%;财政资源7%;对变化的战略适应9%;组织结构14%;表现度量8%;其他34%。考察1990至1998年其他一些非营利问题学术杂志发文的主题，发现基本议题也多集中于以上方面。由于这些议题与贝恩的“大问题”多有重叠，通过它们可以对贝恩的“大问题”做更深的透析。［10］259－266依据贝恩的观点，公共管理部门中的委托人即被选官员不能通过规则的强化很好地管理人的行为，由此导致微观管理中不信任、更差的工作绩效和更多规则的恶性循环。在缺乏较好绩效控制技术的情况下，打破这种恶性循环需要削减不信任，这要求合理界定委托人和人的角色。布鲁克斯认为，与一般公共部门相比，非营利部门的行政等级更具模糊性。譬如，非营利董事会负责其组织高层的监管时，经常会被要求产生诸如负责筹款、协调管理等具体的功能行为，由此延伸了董事会的责任链。当董事会这样去做的时候，意味着委托人可能就是人自己。这种委托人和人角色的模糊状态会影响董事会的有效治理。为了提高非营利管理的工作效率，董事会的任务应当合理地限于政策层面。
有效的非营利管理董事会倾向于与组织的日常行政无涉，它们对于操作层面事务的干预仅仅限于危机时期。这些特点与公共管理明显相似。在公共部门管理中，那些高高在上拥有决策权的委员会也常常对组织运行的官僚程序感兴趣，这不但会降低董事会的效率，还可能导致一类基于委员会介入细节而引发的危机。从中得到的教训是，董事会和委员会的操作干预都应限于危机时期，且危机干预必须是经济的。虽然非营利董事和公共部门的委托人有所区别，但二者关于微观管理的问题和答案是相似的。从非营利管理存在的问题和消解方向可以看出，为了消减公共管理领域委托关系中的不信任，澄清委托人的使命并将其在人层次的干预限于危机情境十分重要。
公共部门的雇员管理可以从非营利志愿者激励问题的分析中发现启示。雇员激励是贝恩提出的公共管理的又一个“大问题”。公务员的特殊地位使公共管理者难以像企业家那样解雇或奖励任何人;而公共管理绩效认知的困难既意味着道德约束的失控，也意味着不当激励出现的可能，并由此引发坏雇员驱逐好雇员的现象。在此背景下，考虑到公共部门较低的工资，非金钱补偿成为一种平衡机制。布鲁克斯对此的解释是:一个雇员在任何领域挣得补偿C，那里C=W+V。W代表着货币类收益如工资，V代表非金钱收益如工作满意。想象一个雇员在两份工作之间进行选择:一份是私营公司的工作，货币收入为Wp;一份是地方政府工作，货币收入为Wg。如果Wp＞Wg，但是雇员选择了地方政府工作，则存在Vg＞Vp，即非金钱收益在政府部门比私营部门更高。这表明公共部门对雇员的激励主要来自非金钱收益。和政府一类公共部门相比，非营利部门管理涉及一些特殊情形，如志愿者劳动力介入的货币收益为零(即W=0)，他们的收益补偿全部来自非金钱力量方面(即C=V)。如果货币收益为零，激励一个人成为志愿者参与非营利性活动的动力便只能从非货币收益方面去寻找。这种非货币收益虽然大部分不能为管理者所操纵，其主要方面却可以被分离出来予以考察，它们构成激励志愿者行为的主要因素。诸如:认识到活动的意义而为社会或社区改进而工作，做有责任的公民;表达个人态度，显示对他人的关爱;学习新知识和技巧，增加职业生涯的选择机会和能力;发展领导和团队技巧，建构自我尊敬，提升或赋予生命以意义;经历新挑战，丰富自身阅历，体验积极的组织文化，享受特殊时光。这一切对志愿者来说都是与货币收益不同的奖励。在志愿行为关系中，给予者和接受者会存在一种双赢情景，志愿者在给他人带来福利的同时也提升了自己。公共部门管理中的雇员激励虽不完全等同于志愿者的招募和保留，但二者之间的部分重叠使前者可以从后者得到启示。譬如，非金钱雇佣关系在公共领域和志愿者领域应当是被认同的，认识到形式多样的非金钱收益的激励价值，在不增加费用的情况下，管理者有可能实现对非营利或公共部门工作的改进;营销大部分无形收益对招聘、保留和激励非营利或公共部门的雇员都会有所帮助。
绩效度量是贝恩提出的公共管理的第三个“大问题”。对此问题的解答虽存在良好意向和努力，结果却始终不甚理想。人们致力于量化标准的发现和应用，不断强化投入产出意识，公共管理的绩效评价依旧充满模糊性。普遍认同的原因是，目标的多元化使公共部门的绩效度量难以有明确的界定和标准，也缺乏让公共管理者自己去澄清的激励。布鲁克斯认为，公共机构中也许不存在像企业生存必须维系的那种可测度的成本或利润底线。非营利管理存在类似的情形。一方面，非营利组织必须拥有并认识到它的生存底线，以避免倒闭或消亡的风险;另一方面，非营利组织也存在目标的多维或模糊性，且经常被寄托或赋予公共使命。在此状况下，发展一种绩效评估的多维方法，是度量非营利领域业绩表现的合理选择。布鲁克斯介绍了库什纳和普尔(Kushner，RolandJ．，andPeterP．Poole，1996)围绕这一问题构建的模型，该模型从4个维度界定非营利组织的业绩表现:(1)是否获得机构运作需要的充足资源或资金;(2)是否以最小成本或效率的方式产出所需要的东西;(3)是否以依据组织使命的要求达成了既定目标;(4)机构服务的顾客是否满意。在目标多元的非营利系统，这些维度都存在于一个反馈环中。例如，资源的不足既可能引起操作缺乏效率，也可能拟制承诺的目标达成或伤害选举人的满意，而这些负面效果又会引起更大的资源危机。因此，任何对这些维度的忽略都会产生对组织绩效理解的残缺。绩效考察的这种多维方法对公共部门管理富有启示。全面质量管理在政府机构的应用就具有这种多维特点，涉及对“顾客”满意、目标达成、持续改进、员工参与等多方表现的度量。比较非营利管理与公共部门的业绩表现可形成如下共识:寻求单一公共机构业绩表现的度量方法可能是不合适的;业绩表现的构成不仅包括组织的运作效率，选民满意，也包括机构资金的重组和目标的达成。这些维度存在着一种相互影响的反馈机制，忽略其中一个因素同时意味着其他方面可能存在麻烦。公共部门的绩效度量应同时在多个维度来展开。
四、延伸研究:对行政伦理“大问题”的考察
公共管理在理性意义上应当有其规范的伦理基础，但这种基础具体是什么却时常困扰着公共论域中的许多学者和实践者。2004年，库珀发表了《行政伦理的大问题:对集中研究和合作努力的需要》一文，将“大问题”研究延伸到行政伦理领域，试图对公共管理伦理的规范基础给予说明。［11］395－407
对这一问题常见的非正规表述是:哪种伦理在政府行政决策中应当被采用?每一个人都有自己基于宗教、政治、文化或生活经验及其他社会化经历之上有个性的伦理观点。除此之外，社会上还存在称之为“职业伦理”的行为规范，公共行政伦理既是这种规范的一部分，也是公共管理理论研究纵深发展的重要领域。库珀概括了这一领域备受关注、可视为公共伦理选择价值基础的5个议题:(1)政权价值与宪法理论。自由、平等和财产权是与此相关的规范价值。(2)公民权理论。公共行政管理代表公民，是以信托形式行使公民赋予的权力，并承担责任代替公民处理公共事务。(3)社会公平。社会公平是政府行为核心的组织原则，该原则虽从未单独成为被接受的中心，却是行政伦理主要的价值规范之一。(4)美德。美德不是一个高高在上的深奥假定，而是生活中常见的性格特点或道德现象，将其理解为行政伦理的特点之一是对理性主义的矫正。①(5)公共利益。公共利益作为政策和行政决策的终极原则发挥作用，提醒并约束公共管理行为必须代表广泛分享的人民利益而不是特殊群体的独占利益。这些具有美国特点的价值规范是否和怎样适合于其他国家令人深思。行政伦理规范的创造因国家而异吗?有没有可称之为全球行政伦理的东西?如果行政伦理是社会性建构的，当社会交往使世界正变成相互依靠的整体时，是否会出现或建构出公共行政管理的全球伦理?与此关联的公共行政伦理的一个“大问题”是:基于个别国家或地区社会基础之上的行政伦理范式在全球适用吗?库珀的回答是肯定的。早在《跨国世界的公共管理伦理》(2000)中，库珀与其合作者尤德(DianeYoder)就对这一问题给予了正面解答。他们考察了自1970年以来大量的国际条约、协定、合同、公约和项目，发现其中蕴含着一些彼此认可或共同追求的价值观基础:自主决定、自由、真诚、信任、善始善终。这些价值观既与美国文化相吻合，也适用于其他国家或地区，只是人们常常不知道它们怎样被世界其他国家或地区所采纳。譬如，缺乏透明度产生的负面影响或破坏作用使得任何一个政府都面临压力，如果某个政府期望它的国家能够长期繁荣和稳定，就不得不增加其政治决策和公共管理的透明度。作为对政府信任的基础，透明度就可能成为全球公共管理追求的伦理价值。如果全球性价值伦理确实存在或能够为人们所重建，是否会导致多样性世界文化的破坏或同质化、西方化?库珀的回答是否定的。尽管不同文化覆盖的融合是可能的，但人们依旧可能在一个包容广泛的文化中保持其生活与行为个性，一方面富有地区特点，同时又介入全球文化。
如何进行组织设计以支持伦理行为是库珀认为的公共行政伦理的第二个“大问题”。以迈欧格拉姆(Milgraam，1960)在耶鲁所做的实验和津巴多(Zimbardo，1970)在斯坦福所做的实验为例，库珀分析了层级官僚组织的两个局限:不仅在激励职员的行为方面是失败的，而且常常阻碍他们产生正确的伦理行为。譬如，在迈欧格拉姆的实验室中，不同年龄、性别、职业、宗教倾向或教育水平的受试者，在有关提示和组织文化的诱使下，多会产生抛弃个人伦理责任的异端行为，如以痛苦和危险的方式对他人实施电击。迈欧格拉姆将这种现象解释为“角色转变”，即通过心理角色的逐渐过渡，受试者从相对自治的主体存在变成了实验意志的某种工具。
当人成为工具时，便不再为个人的行为承担伦理责任。津巴多的实验则发现，大学生在模拟监狱分配的角色中，很快会变成对犯人有虐待倾向的恶劣的护卫，或对其他人和护卫实施侵略性报复的囚犯。在此，护卫和犯人一样被组织中关联的角色所俘获。这些与有关文献用“组织人”、“微观政府”或“组织支配”概念刻画官僚组织对其成员行为的塑造作用十分类似。“组织人”概念(WilliamH．Whyte，1956)描述了组织成员如何忠诚地被组织所捆绑，以至于毫无疑问地依据组织的期望决定自己的行为;“微观政府”概念描述了不管伦理和法律如何规定，雇员都被要求是他们组织监督者的命令服从者;“组织支配”范式则反映了组织通过强化能够使其利益最大化的心理威胁支配它们雇员的生活，由此导致成员行为的单调或片面化。大量文献和行政伦理案例显示，组织倾向于剥夺或阻碍其工作人员坚守他们的职业良心或伦理自由。是否能够建立一个倾听并支持伦理诉求的公共组织，有赖于公共管理伦理专家和组织问题专家的合作努力。库珀提出的最后一个伦理“大问题”是，为公正起见，什么时间应该平等或不平等对待人们?传统观点认为，为了公正地对待每个人，必须同样地对待每个人。20世纪中叶后社会的多样化发展对这一观念提出挑战。公民权运动、反贫困运动、妇女运动、环境运动、学生运动以及其他伦理运动以前所未有的多元诉求迫使人们意识到，同等待人未必对每个人就是公正的。在回应多元化的公民社会及其偏好与诉求方面，基于理性化、标准化的传统观念有着名不副实的困难。客观的情形可能是，在接受以官僚机构为中心给予的服务时，许多公民经常觉得他们得到了不公正待遇。由此引出的一个伦理问题可能是，公正并不要求任何时候都同样地对待人们。
在一些情况下，它要求给予相同待遇;在另一些情况下，则可能需要差别待遇。但清楚理解这两种公正方式的标准时常也是困难的。在一些案例中人们能看到公正与差别待遇如何取得一致性，譬如，公共政策涉及残疾人待遇时给予的特殊照顾，在社会心理上通常是被接受和支持的。在一些案例中，人们却茫然于明显的观念冲突，譬如，同性恋者们基于平等的观念坚持维护他们结婚的权利，要求同性恋者之间对忠诚的承诺应该被像其他人那样得到对待;持反对意见者则认为婚姻应该仅仅存在于异性之间。由此引起的激烈争论是:什么样的资格应同等对待，什么样的同等对待应该禁止?以相同方式对待每个人也许不是理想的普世价值观，但何时需要平等对待，何时需要不平等对待，则常常使人限于困惑。如果公正和平等待人不总是等价的，我们必须解决这样一些关联问题:什么时候不平等对待是公正的，什么时候平等对待是公正的?是应该标准化每一个问题，还是给予一些情况特殊考虑?假若各个方面的情况都要考虑，又如何对标准化和多样性进行综合?
五、价值与启示
毫无疑问，对于公共管理学的发展来说，无论是普遍性问题的总结和回答，还是分支学科问题的延伸研究，“大问题”讨论的意义都是显然的，它不仅体现了公共管理学为摆脱“认同危机”、建构统一哲学基础所做的努力，也为公共管理基本理论的发展增添了新的视野、内容和活力。尽管这种努力和成就仅仅代表了公共管理研究的一个侧面，且存在着持续深化以及如何使对“大问题”的回答和提出相匹配的压力，其学术价值特别是方法论意义却已经开始彰显出来，即使在应用性较强的实践领域也不例外。譬如，登哈特(2001)曾将“大问题”范式引入公共管理教育领域，颇有成效地提出并阐述了大学公共管理研究生教育经常出现的四个基本问题:我们追求使我们的学生尊重理论还是尊重实践?我们培养学生以他们适应第一份工作为准，还是以学生未来可能追求的长远目标为准?什么是MPA(公共管理硕士)课程合适的供给机制?作为公共管理教育者我们应当做出什么样的个人承诺?［12］526－534譬如，2005年美国新奥尔良遭受卡特里娜(Katrina)飓风和洪水袭击造成重大人员和财产伤亡后，席格勒(2007)借用“大问题”范式思考引起这类公共灾难的原因以及预防和灾区恢复问题，将其与自然和人类对环境的改变联系起来，认为是人类和自然的相互作用导致了这场灾难的产生，灾难的预防和灾区重建也应当在这种关系中寻求方案。“大问题”在此不是具体的哪位个人应当为生命财产的毁坏受到责备，而是个人角色、政府和私人市场应为类似的“自然”灾难的发生与治理承担责任。［13］64－76
城市公共管理论文范文第9篇
从已往的考察分析中我们发现，以美国为代表的公共管理学研究虽走过了不菲的历程，其理论建构却长期缺乏统一的哲学基础。和其他社会科学相比，公共管理研究的历史留给人们更多的印象不是知识的积累、融合与扬弃，而是不断的变化、中断或革命，多元的、经验的观念变革或差异冲突压倒了理论自身的演进逻辑。公共管理学研究没有锁定稳定的轨道，它的兴趣范围似乎是随意和无限的;它没有发展出一套方法论或主流意义上的研究纲领和范式，据此将不同的学者联系起来，便于他们之间的沟通和对话;它的研究对象或要解决的基本问题仍模糊不清。这不仅使其无力有效应对实践及相邻学科特别是政治学对自己学科地位的挑战，难以摆脱所谓的“认同危机”，而且在一定程度上使公共管理学研究者的学科信仰及从业热情受到挫伤。［2］“大问题”的提出从一个角度表达了人们为摆脱此类危机或困扰所做的努力。1995年，贝恩发表了《公共管理学的大问题》一文，率先拉开“大问题”讨论的序幕。受物理学启示，贝恩认为在公共管理学领域存在三个像物理学家经常讨论的基本问题，称其为公共管理研究的“大问题”。第一个问题是所谓的微观管理，即公共管理者如何打破组织运转中“程序规则———不良业绩———更多的规则”这种微观管理的循环?公共管理的不良绩效与围绕管理关系存在的主体间的相互不信任有关，这种不信任会抑制公共组织的表现，在不信任、差的工作绩效和规则制定间形成一种恶性循环。如何削减内在于不同主体之间的不信任，打破微观管理中的这种循环，是公共管理学研究的一大难题。第二个问题是所谓的激励，即公共管理者如何鼓励人们努力、智慧地为达到公共目的而工作?经济学虽然将委托关系看作组织行为的中心问题，但由于它将控制而不是激励看作有效委托关系的关键，使委托范式暗含着可能偏离实际的假定①。在经济学家那里以委托人怎样控制人行为为核心的委托问题，在应用中转化成怎样避免委托人试图控制人时引起的功能失常行为问题。如果公共管理者不知道怎样更好地达到社会目标或什么目标应当被追求，如何激励公职人员以智慧而努力的方式去为公共利益而工作，便成为公共管理效率改进不能回避的又一难题。第三个问题是所谓的度量，即公共管理者如何以利于提高工作成就的方式度量他们机构的表现业绩?为了知道一个公共机构或其成员是否做了好的工作，必须界定完成什么对好的工作业绩能做出贡献，由此确定度量的对象。而确定与工作业绩内在相关的度量对象常常是困难的。当投入和产出度量不能揭示组织真正所完成的业绩时，较好的方法也许是去检查组织运作的结果或影响。在工作努力和结果的关联又不总是明显的情况下，断定组织成员工作的努力程度常变得相当困难。如何度量工作业绩以推动公共事业的发展因此成为具有挑战性的研究课题。［3］313－324在贝恩看来，上述三个问题都基于这样的假定:公共管理者和研究者的工作不仅仅是理解公共机构的行为，而且是如何改进公共机构的表现。如果研究者们能有效回答这些问题，则将为提高公共机构的绩效做出贡献。贝恩的文章发表后很快引起社会反应，纽曼(1996)和柯林(1996)的论文代表着最早的学术反应。针对贝恩的研究漏洞和操作偏好，在题为《什么使公共管理学成为科学?或“大问题”真的大吗?》一文中，纽曼倡导在哲学层面上考虑学科的大问题。认为对公共管理学大问题的揭示必须在这门学科研究最基本的层面进行，且应当揭示该学科的本质和存在动力。真正的大问题不应当是贝恩意义上的应用问题，而应当属于这类问题:什么是一个组织或公共组织的本质?公共组织如何与它的环境相关?管理一个组织意味着什么?［4］409－415在题为《民主制中的公共管理学大问题》中，柯林表达了与纽曼和贝恩皆有所不同的观点。基于公共管理与政治、法律等社会因素的密切关系，柯林认为公共管理学大问题的确立必须满足四个标准:根植于民主政治的达成;提高到社会的水平;面对集体行动手段的复杂性;强调更加有效的社会学习。在此标准下，公共管理学的大问题包括7个既是研究性也是行动性的方面:(1)什么是集体行动的手段，据此保持既向民主政治过程也向核心的社会价值负责?(2)什么是社会中集体行动的非政府角色，怎样保护和培育这种角色?(3)基于功能和地理上的政府结构之间有什么适当的权衡?(4)怎样解决国家和地方在政治舞台上的紧张局势?(5)什么样的决策可以“孤立”于正常的政治程序以使其他的理论原则可以被利用?(6)什么样的平衡在中立的能力、代表性和领导之间应当被采取?(7)如何提高社会的学习过程，改进有效选择、可替代后果、达成目标、特别是培育和发展民主政体的知识?［5］416－422
二、新研究及其特点和方法
基于人们对公共管理学学科建构的不满及理论重建的需要，围绕“大问题”的首轮之争获得了意想不到的社会反响。认识到“大问题”研究的重要和激励效应，美国《公共管理评论》不仅于2000年发表本刊编辑的专文(CamillaStivers，2000)，对“大问题”研究的意义予以肯定:跨越不断增加的公共管理分支学科和特殊的读者群体，给日益碎片化和微观化的研究以根基，更好地服务于公共管理的学术和实践;［6］194－199而且在2001年开设专栏，给“大问题”研究的深入予以鼓励。柯林作为“大问题”早期争论的特殊专家，在专栏开篇中发表了《大问题对公共管理研究之重要》一文(2001)，强调并阐述了“大问题”对民主社会公共管理学术研究与实践的价值。柯林认为，有效认同并处理“大问题”的最大挑战来源于我们过度关注组织运行中的工具问题。“大问题”不应集中于工具而应聚焦于公共管理对社会的后果和价值方面，公共管理怎样影响社会应当成为聚焦的中心，“大问题”应当由此论域引申出来。除了自己倡导的倾向，柯林总结了“大问题”研究在其他方向所做的工作。一些研究继续在机构组织工具层面及人管理方面开展工作，以期在微观管理方面有所发现;一些研究聚焦于公共管理的功能机制如何克服现代国家中存在的分散独立和碎片现象，以期形成更为广泛的治理、网络和行政连接的理论;一些研究将视野从人操作层次拓展至非政府组织行为对公共事务的影响;一些研究则在“治理改革”框架下将焦点置于社会行为者对公共管理人的影响。柯林在坚持自己1996年观点的同时认为，对于公共管理理论和实践来说，“大问题”的回答和提出同样重要和急迫。回答的质量随着时间的推移虽会得到改进，但有效的回答无论何时都应当是理论坚定、经验准确和可执行的。柯林重申，公共管理是人类活动的一个中心，人类需要公共管理及其机构。然而，公共管理的成功不在于工具层面，而在于它对于一个国家或地区的持久价值。公共管理学的大问题必须涉及怎样使我们的社会对公民更好而不是更糟这种持久的价值方面。［7］140－143不管柯林如何呼吁，新世纪以来的“大问题”研究似乎并未朝着他期盼的方向迈进，其整体上呈现的是一种多元分散的趋向。与20世纪集中于普遍性问题的争论有所不同，认识到研究起点、观察维度对结论的影响，一些学者以方法论变化为手段，寻求公共管理大问题研究的突破。在他们看来，公共管理问题研究必须虑及管理过程依存的关系和背景。譬如，孤立地考察一种管理行为，与将其置于网络关系所得的结论是不同的，对于“大问题”的确立也因此可能相异。关注公共管理行为的依存条件，既是对象世界的客观逻辑，也是科学认识的方法论要求。艾格雷诺夫、麦圭尔(RobertAgranoff，MichaelMcGuire，2001)和卡拉汉(RichardF．Callahan，2001)的研究表达了这一倾向。与此同时，意识到普遍性和特殊性的依存关系，另一些学者将研究对象延伸或拓展到公共管理的分支学科和应用部门领域，通过对区域和具体问题的分析为普遍性大问题研究创造条件。这包含有两种学术趋向:一种趋向在寻求、总结“大问题”的过程中将研究视野延伸至公共管理学科内的分支领域，以此展示“大问题”存在的丰富内涵和微观基础，布鲁克斯(ArthruC．Brooks，2002)、库珀(TerryL．Cooper，2004)的研究大体归于这一倾向;一种趋向将“大问题”探究拓展到感性具体的应用管理部门，与此匹配的分析和观点虽不具有普适性，对普遍性问题的概括和检验却提供了一种经验支持，是公共管理研究不可或缺的论域之一。登哈特(RobertB．Denhardt，2001)、席格勒(BeverlyA．Cigler，2007)以及其他对具体公共部门管理事务的考察体现了这一研究倾向。就理论重建而言，延伸研究和方法论变化对大问题的讨论更具意义。和传统公共管理研究给人的印象一样，在对公共管理“大问题”研究的梳理中学者们已经发现，研究方式或方法论选择的过度分散有可能使公共管理学研究重蹈“认同危机”的旧辙。致力于理论重建的努力虽然使“大问题”研究者认识到了集中统一的某种重要，但远未达到贝恩设想的集中状态。相反的是，公共管理论域的“大问题”越来越多并日趋多元和分散。造成这种状况的原因可能是多样的，但研究方法的差异是主要原因之一。观察维度和逻辑起点的不同反映的就是方法论的一种差异。贝恩和柯林在早期争论中所以会各执己见，首先源于他们研究中选择的逻辑起点彼此不同。贝恩的研究从机构开始，因而微观组织和管理技术被赋予重要地位。柯林的研究从制度开始，民主政治、社会参与自然会被赋予更大的权重。为解决大问题研究中的分散化，卡拉汉于2001年发表了题为《公共管理“大问题”研究方法中连结与隔断的挑战》的论文，主张建立一种包容广泛、能够将不同层次的研究连接起来的新的基础或起点，用以克服单一维度或层面分析的局限。［8］493－499譬如，以社会作为研究起点或观察维度就可能具有这种包容性。社会是一个广泛系统，个人、团队、组织、制度等各种现象及其相互作用皆可有序地纳入其中。当以社会为基点考察“大问题”时，人们必须顾及社会系统中的相互作用及各种现象间的秩序与嵌套关系，对“大问题”的概括便容易趋向一致或融洽。站在社会角度看待组织与制度，以组织为起点的贝恩的研究和以制度为起点的柯林的研究便不再表现为形式上的严格冲突，而显现为本质上的交融或趋同。因为现实社会中的组织和制度是不可分割的两种行为方式。组织存在于制度之中，制度依靠组织得以建立和实施，它们皆属社会系统互惠存在的构成部分。与卡拉汉直接从方法论角度寻求改进研究的做法不同，艾格雷诺夫和麦圭尔(2001)从公共管理对象及其存在方式与背景转换维度，体现了方法论变化对“大问题”认知的影响。在他们看来，不同的管理对象应当有不同的运行规律和管理理论，基于其上的“大问题”因此也应当是不同的。如果说传统公共管理理论多以单一组织的研究为核心，则现代公共管理研究必须致力于交互作用背景下的管理问题和规律。公共网络管理提供了发现这种问题和规律的一个平台。2001年发表的《公共网络管理中的大问题》是二人基于这一观点所做的尝试。受数学学科的启示，这篇文章首先也对“大问题”研究予以充分肯定。如果说希尔伯特100多年前对未来数学研究提出待解问题被传为佳话，那么它同时也向学术研究传递了一个信息:那些悬而未决的科学问题不仅不是学科发展的障碍，而往往相反是学科活力所在的象征。公共管理学应该属于这样一个学科，它需要发现并解决属于自己的核心问题。日益凸显的公共网络管理研究是这一学科的重要构成。网络意味着对单个组织的超越，在组织群体的交织中看待并实施管理，这与传统聚焦于边界清晰的单一组织管理有所不同。当公共管理面临的不是一个机构，而是多重组织如多重政府交织的存在对象时，既难以划定清晰的边界，也难以依靠线性的组织权威和官僚层级指令，便需要建构超越传统的管理理论，建立基于网络关系基础上的新的公共管理学说。为建立这样的学说，作者提出并讨论了与公共网络管理相关的七个“大问题”:(1)是否有一个等同于传统管理程序的功能网络，在网络管理中存在相同的计划、组织、人事、指导、协调、报告、预算即POSDCORB①?(2)网络管理中的群体决策与工作中那些基于行为科学或其他学习与决策过程的方法是否相似?(3)网络提供的灵活性是否超越快速的适应或程序调整?(4)网络以什么方式采用相互的自我责任?(5)网络中与组织法律理性权威相对应的凝聚因素是什么?(6)网络中的权力如何展示，它对群体问题解决的影响是什么?(7)公共管理网络产生不曾发生的结果吗?［9］295－326
三、非营利管理研究对“大问题”的回答
除方法论上新的尝试，将研究对象下延到公共管理学科的分支领域，透过对分领域问题的微观考察，寻求或检验对普遍性问题的回答，是新世纪公共管理“大问题”研究的又一倾向。在此方向，布鲁克斯和库珀的研究具有一定代表性。在2002年发表的《非营利管理帮助回答公共管理的大问题》中，布鲁克斯试图通过对非营利管理问题的分析寻找公共管理“大问题”的答案。这种分析从非营利管理研究议题的分布开始，目的在于发现“大问题”集中的领域。根据《非营利管理和领导》杂志编辑丹尼斯•杨(DennisR．Young，1993，1997)对“当代非营利组织关键问题”的界定和归类，布鲁克斯考察了1993至1997年该杂志的主题及所占比例，将其概括为如下几类:委员会治理8%;行政领导8%;人力资源管理12%;财政资源7%;对变化的战略适应9%;组织结构14%;表现度量8%;其他34%。考察1990至1998年其他一些非营利问题学术杂志发文的主题，发现基本议题也多集中于以上方面。由于这些议题与贝恩的“大问题”多有重叠，通过它们可以对贝恩的“大问题”做更深的透析。［10］259－266依据贝恩的观点，公共管理部门中的委托人即被选官员不能通过规则的强化很好地管理人的行为，由此导致微观管理中不信任、更差的工作绩效和更多规则的恶性循环。在缺乏较好绩效控制技术的情况下，打破这种恶性循环需要削减不信任，这要求合理界定委托人和人的角色。布鲁克斯认为，与一般公共部门相比，非营利部门的行政等级更具模糊性。譬如，非营利董事会负责其组织高层的监管时，经常会被要求产生诸如负责筹款、协调管理等具体的功能行为，由此延伸了董事会的责任链。当董事会这样去做的时候，意味着委托人可能就是人自己。这种委托人和人角色的模糊状态会影响董事会的有效治理。为了提高非营利管理的工作效率，董事会的任务应当合理地限于政策层面。有效的非营利管理董事会倾向于与组织的日常行政无涉，它们对于操作层面事务的干预仅仅限于危机时期。这些特点与公共管理明显相似。在公共部门管理中，那些高高在上拥有决策权的委员会也常常对组织运行的官僚程序感兴趣，这不但会降低董事会的效率，还可能导致一类基于委员会介入细节而引发的危机。从中得到的教训是，董事会和委员会的操作干预都应限于危机时期，且危机干预必须是经济的。虽然非营利董事和公共部门的委托人有所区别，但二者关于微观管理的问题和答案是相似的。从非营利管理存在的问题和消解方向可以看出，为了消减公共管理领域委托关系中的不信任，澄清委托人的使命并将其在人层次的干预限于危机情境十分重要。公共部门的雇员管理可以从非营利志愿者激励问题的分析中发现启示。雇员激励是贝恩提出的公共管理的又一个“大问题”。公务员的特殊地位使公共管理者难以像企业家那样解雇或奖励任何人;而公共管理绩效认知的困难既意味着道德约束的失控，也意味着不当激励出现的可能，并由此引发坏雇员驱逐好雇员的现象。在此背景下，考虑到公共部门较低的工资，非金钱补偿成为一种平衡机制。布鲁克斯对此的解释是:一个雇员在任何领域挣得补偿C，那里C=W+V。W代表着货币类收益如工资，V代表非金钱收益如工作满意。想象一个雇员在两份工作之间进行选择:一份是私营公司的工作，货币收入为Wp;一份是地方政府工作，货币收入为Wg。如果Wp＞Wg，但是雇员选择了地方政府工作，则存在Vg＞Vp，即非金钱收益在政府部门比私营部门更高。这表明公共部门对雇员的激励主要来自非金钱收益。和政府一类公共部门相比，非营利部门管理涉及一些特殊情形，如志愿者劳动力介入的货币收益为零(即W=0)，他们的收益补偿全部来自非金钱力量方面(即C=V)。如果货币收益为零，激励一个人成为志愿者参与非营利性活动的动力便只能从非货币收益方面去寻找。这种非货币收益虽然大部分不能为管理者所操纵，其主要方面却可以被分离出来予以考察，它们构成激励志愿者行为的主要因素。诸如:认识到活动的意义而为社会或社区改进而工作，做有责任的公民;表达个人态度，显示对他人的关爱;学习新知识和技巧，增加职业生涯的选择机会和能力;发展领导和团队技巧，建构自我尊敬，提升或赋予生命以意义;经历新挑战，丰富自身阅历，体验积极的组织文化，享受特殊时光。这一切对志愿者来说都是与货币收益不同的奖励。在志愿行为关系中，给予者和接受者会存在一种双赢情景，志愿者在给他人带来福利的同时也提升了自己。公共部门管理中的雇员激励虽不完全等同于志愿者的招募和保留，但二者之间的部分重叠使前者可以从后者得到启示。譬如，非金钱雇佣关系在公共领域和志愿者领域应当是被认同的，认识到形式多样的非金钱收益的激励价值，在不增加费用的情况下，管理者有可能实现对非营利或公共部门工作的改进;营销大部分无形收益对招聘、保留和激励非营利或公共部门的雇员都会有所帮助。绩效度量是贝恩提出的公共管理的第三个“大问题”。对此问题的解答虽存在良好意向和努力，结果却始终不甚理想。人们致力于量化标准的发现和应用，不断强化投入产出意识，公共管理的绩效评价依旧充满模糊性。普遍认同的原因是，目标的多元化使公共部门的绩效度量难以有明确的界定和标准，也缺乏让公共管理者自己去澄清的激励。布鲁克斯认为，公共机构中也许不存在像企业生存必须维系的那种可测度的成本或利润底线。非营利管理存在类似的情形。一方面，非营利组织必须拥有并认识到它的生存底线，以避免倒闭或消亡的风险;另一方面，非营利组织也存在目标的多维或模糊性，且经常被寄托或赋予公共使命。在此状况下，发展一种绩效评估的多维方法，是度量非营利领域业绩表现的合理选择。布鲁克斯介绍了库什纳和普尔(Kushner，RolandJ．，andPeterP．Poole，1996)围绕这一问题构建的模型，该模型从4个维度界定非营利组织的业绩表现:(1)是否获得机构运作需要的充足资源或资金;(2)是否以最小成本或效率的方式产出所需要的东西;(3)是否以依据组织使命的要求达成了既定目标;(4)机构服务的顾客是否满意。在目标多元的非营利系统，这些维度都存在于一个反馈环中。例如，资源的不足既可能引起操作缺乏效率，也可能拟制承诺的目标达成或伤害选举人的满意，而这些负面效果又会引起更大的资源危机。因此，任何对这些维度的忽略都会产生对组织绩效理解的残缺。绩效考察的这种多维方法对公共部门管理富有启示。全面质量管理在政府机构的应用就具有这种多维特点，涉及对“顾客”满意、目标达成、持续改进、员工参与等多方表现的度量。比较非营利管理与公共部门的业绩表现可形成如下共识:寻求单一公共机构业绩表现的度量方法可能是不合适的;业绩表现的构成不仅包括组织的运作效率，选民满意，也包括机构资金的重组和目标的达成。这些维度存在着一种相互影响的反馈机制，忽略其中一个因素同时意味着其他方面可能存在麻烦。公共部门的绩效度量应同时在多个维度来展开。
四、延伸研究:对行政伦理“大问题”的考察
公共管理在理性意义上应当有其规范的伦理基础，但这种基础具体是什么却时常困扰着公共论域中的许多学者和实践者。2004年，库珀发表了《行政伦理的大问题:对集中研究和合作努力的需要》一文，将“大问题”研究延伸到行政伦理领域，试图对公共管理伦理的规范基础给予说明。［11］395－407对这一问题常见的非正规表述是:哪种伦理在政府行政决策中应当被采用?每一个人都有自己基于宗教、政治、文化或生活经验及其他社会化经历之上有个性的伦理观点。除此之外，社会上还存在称之为“职业伦理”的行为规范，公共行政伦理既是这种规范的一部分，也是公共管理理论研究纵深发展的重要领域。库珀概括了这一领域备受关注、可视为公共伦理选择价值基础的5个议题:(1)政权价值与宪法理论。自由、平等和财产权是与此相关的规范价值。(2)公民权理论。公共行政管理代表公民，是以信托形式行使公民赋予的权力，并承担责任代替公民处理公共事务。(3)社会公平。社会公平是政府行为核心的组织原则，该原则虽从未单独成为被接受的中心，却是行政伦理主要的价值规范之一。(4)美德。美德不是一个高高在上的深奥假定，而是生活中常见的性格特点或道德现象，将其理解为行政伦理的特点之一是对理性主义的矫正。①(5)公共利益。公共利益作为政策和行政决策的终极原则发挥作用，提醒并约束公共管理行为必须代表广泛分享的人民利益而不是特殊群体的独占利益。这些具有美国特点的价值规范是否和怎样适合于其他国家令人深思。行政伦理规范的创造因国家而异吗?有没有可称之为全球行政伦理的东西?如果行政伦理是社会性建构的，当社会交往使世界正变成相互依靠的整体时，是否会出现或建构出公共行政管理的全球伦理?与此关联的公共行政伦理的一个“大问题”是:基于个别国家或地区社会基础之上的行政伦理范式在全球适用吗?库珀的回答是肯定的。早在《跨国世界的公共管理伦理》(2000)中，库珀与其合作者尤德(DianeYoder)就对这一问题给予了正面解答。他们考察了自1970年以来大量的国际条约、协定、合同、公约和项目，发现其中蕴含着一些彼此认可或共同追求的价值观基础:自主决定、自由、真诚、信任、善始善终。这些价值观既与美国文化相吻合，也适用于其他国家或地区，只是人们常常不知道它们怎样被世界其他国家或地区所采纳。譬如，缺乏透明度产生的负面影响或破坏作用使得任何一个政府都面临压力，如果某个政府期望它的国家能够长期繁荣和稳定，就不得不增加其政治决策和公共管理的透明度。作为对政府信任的基础，透明度就可能成为全球公共管理追求的伦理价值。如果全球性价值伦理确实存在或能够为人们所重建，是否会导致多样性世界文化的破坏或同质化、西方化?库珀的回答是否定的。尽管不同文化覆盖的融合是可能的，但人们依旧可能在一个包容广泛的文化中保持其生活与行为个性，一方面富有地区特点，同时又介入全球文化。如何进行组织设计以支持伦理行为是库珀认为的公共行政伦理的第二个“大问题”。以迈欧格拉姆(Milgraam，1960)在耶鲁所做的实验和津巴多(Zimbardo，1970)在斯坦福所做的实验为例，库珀分析了层级官僚组织的两个局限:不仅在激励职员的行为方面是失败的，而且常常阻碍他们产生正确的伦理行为。譬如，在迈欧格拉姆的实验室中，不同年龄、性别、职业、宗教倾向或教育水平的受试者，在有关提示和组织文化的诱使下，多会产生抛弃个人伦理责任的异端行为，如以痛苦和危险的方式对他人实施电击。迈欧格拉姆将这种现象解释为“角色转变”，即通过心理角色的逐渐过渡，受试者从相对自治的主体存在变成了实验意志的某种工具。当人成为工具时，便不再为个人的行为承担伦理责任。津巴多的实验则发现，大学生在模拟监狱分配的角色中，很快会变成对犯人有虐待倾向的恶劣的护卫，或对其他人和护卫实施侵略性报复的囚犯。在此，护卫和犯人一样被组织中关联的角色所俘获。这些与有关文献用“组织人”、“微观政府”或“组织支配”概念刻画官僚组织对其成员行为的塑造作用十分类似。“组织人”概念(WilliamH．Whyte，1956)描述了组织成员如何忠诚地被组织所捆绑，以至于毫无疑问地依据组织的期望决定自己的行为;“微观政府”概念描述了不管伦理和法律如何规定，雇员都被要求是他们组织监督者的命令服从者;“组织支配”范式则反映了组织通过强化能够使其利益最大化的心理威胁支配它们雇员的生活，由此导致成员行为的单调或片面化。大量文献和行政伦理案例显示，组织倾向于剥夺或阻碍其工作人员坚守他们的职业良心或伦理自由。是否能够建立一个倾听并支持伦理诉求的公共组织，有赖于公共管理伦理专家和组织问题专家的合作努力。库珀提出的最后一个伦理“大问题”是，为公正起见，什么时间应该平等或不平等对待人们?传统观点认为，为了公正地对待每个人，必须同样地对待每个人。20世纪中叶后社会的多样化发展对这一观念提出挑战。公民权运动、反贫困运动、妇女运动、环境运动、学生运动以及其他伦理运动以前所未有的多元诉求迫使人们意识到，同等待人未必对每个人就是公正的。在回应多元化的公民社会及其偏好与诉求方面，基于理性化、标准化的传统观念有着名不副实的困难。客观的情形可能是，在接受以官僚机构为中心给予的服务时，许多公民经常觉得他们得到了不公正待遇。由此引出的一个伦理问题可能是，公正并不要求任何时候都同样地对待人们。在一些情况下，它要求给予相同待遇;在另一些情况下，则可能需要差别待遇。但清楚理解这两种公正方式的标准时常也是困难的。在一些案例中人们能看到公正与差别待遇如何取得一致性，譬如，公共政策涉及残疾人待遇时给予的特殊照顾，在社会心理上通常是被接受和支持的。在一些案例中，人们却茫然于明显的观念冲突，譬如，同性恋者们基于平等的观念坚持维护他们结婚的权利，要求同性恋者之间对忠诚的承诺应该被像其他人那样得到对待;持反对意见者则认为婚姻应该仅仅存在于异性之间。由此引起的激烈争论是:什么样的资格应同等对待，什么样的同等对待应该禁止?以相同方式对待每个人也许不是理想的普世价值观，但何时需要平等对待，何时需要不平等对待，则常常使人限于困惑。如果公正和平等待人不总是等价的，我们必须解决这样一些关联问题:什么时候不平等对待是公正的，什么时候平等对待是公正的?是应该标准化每一个问题，还是给予一些情况特殊考虑?假若各个方面的情况都要考虑，又如何对标准化和多样性进行综合?
五、价值与启示
城市公共管理论文范文第10篇
最近一段时间以来，有关公共管理学的问题引起了行政管理学界的关注。其中一个基本问题是：公共管理学与行政管理学到底是一种什么关系？一种观点认为，从国外的研究情况来看，公共管理学就是行政管理学，两者的差别是由于翻译的不同而造成的。另一种观点认为，公共管理学与行政管理学是有区别的，二者不能等同。但这种差别何在？后者没有做出有说服力的解释。笔者认为，在今天的中国探讨公共管理学与行政管理学的关系，不能仅仅以西方学者的观点为依据，而主要应根据中国目前的理论与实践来探讨。本文试图首先通过对公共部门的科学界定来确定公共管理学的研究范围，然后在此基础上探究公共管理学与行政管理学的关系。
一、关于“纯粹的”公共部门与“纯粹的”非公共部门之区别
人类社会是一个整体，然而这个整体又是由各个部分组成的。人们可以对这些不同的部分给予不同的称谓，如社会团体、社会群体、社会部门等。其中，有关这些社会部门的分类，人们又可以从不同的角度或运用不同的标准对之加以区分。例如，传统社会科学一般将整个社会部门分为政治部门、经济部门、文化教育部门、科学技术部门，等等。为了从更宏观上对社会部门进行分类，并有助于研究不同社会部门管理的规律，当代一些社会科学家将整个社会部门区分为三大部门：第一部门为政府组织，这是纯粹的公共部门；第二部门为工商企业，这是非公共部门，西方的一些学者将之称为私人部门；第三部门是介于政府组织与工商企业之间的一些部门，这些部门非常复杂，有的更具有工商企业的特点但又不同于工商企业，往往被称为公共企业或公益企业；有的则更类似于或依赖于政府组织，往往被称为非政府公共机构。前者如在城市中由市政府投资兴办和经营的自来水公司、城市公共交通公司等；后者如由政府投资兴办和主管的高等院校、科研机构、社会福利机构、非营利性的公共医疗机构以及类似于中国青少年基金会的中介组织等等。
政府作为所谓“纯粹的”公共部门，它具有以下基本特点：第一，政府组织的基本职能是对社会公共事务进行管理。这里所说的公共事务包含了社会中除私人领域（按西方学者的观点，竞争性的工商企业一般属于私人投资领域，因而这方面的事务被划归于私人领域，属私人事务）以外的所有事务。在人类社会生活中，有些事情固然可以通过私人或私人组织来进行处理，小到个人的谈情说爱、结婚生子，大到组织生产、经营管理；但是，还有很多事情是无法由私人或私人组织来办理的。例如，人口的控制和管理、社会治安、大江大河的治理和维护、社会公共设施的建设和维护、公民基本生活的社会保障、国民素质的提高和智力开发，等等。有关这些事务的管理，必须由一个超越私人或私人组织之外的公共组织来进行处理或加以管理。第二，政府组织用来从事公共管理的权力是一种公共权力。把这种权力称之为公共权力，主要基于以下两方面的理由：一是这种权力就其性质而言，它总是表现为社会中占统治地位的某一个阶级的权力，而不仅仅是一种个人的私人权力。在中国的封建社会，尽管皇帝把皇权当成自己的一种家族权力，但它实际上是代表整个封建地主阶级的，离开了它所代表的整个阶级，这种权力就不会存在了；在资本主义社会，政府组织的权力被宣称为是一种来自于全体公民的权力，尽管它实际上仍然是有产阶级的权力；在我国社会主义社会，国家的一切权力属于人民，这已经被写入了共和国的宪法。一句话，自从政府产生以来，几乎所有社会的政府组织的权力在性质上都是公共的，当然，由于社会性质的不同，在“公共”这一概念下所隐含的意义有所区别。第三，政府组织所掌握和运用的资源是一种公共资源。我们知道，政府要通过行使其权力来实现其职能，必须以掌握一定的资源为前提。没有一定的人、财、物作基础，整个政府组织就无法运转起来。而在人、财、物等资源中，从政府控制的角度而言，对财源的控制又是非常基础的。政府组织的财政来源于全体公民的税收，因而其财政实质上是一种公共财政。此外，政府所控制的国土、矿山、水利等重要资源，也是一种公共资源。作为一种公共资源，就其本质而言，是为全民所共享的。第四，政府组织为社会所提供的产品是一种公共物品。这种物品的基本特征是：它作为一个整体是不可分割的，它不能单独提供给每一个人，而是自动提供给社会中的所有人。例如，国防作为一种公共物品便是如此。一个国家的国防力量保卫着该国的全体居民，而不需要每一个人单独购买。因此，单个个人不会花钱也可能享受公共物品，即所谓的“搭便车”现象。这样，单个个人一般不会自己花钱来购买公共物品，这种物品只能由政府来购买或提供。第五，政府组织行为的价值取向是公共利益。政府组织是一种公共服务组织，从理念上讲，它应该把全体公民当成自己的服务对象，它不应该有自己的特殊利益。对于政府组织来说，凡是追求自己本组织、本部门利益的行为都是错误的。因此，政府应该是一种“公益人”而不应该是一种“自利人”。它应该也只能把追求和维护公共利益作为本组织、本部门的行为目标。在这里，公共利益应该理解为全体公民的共同利益。当然，在一个存在着不同阶级、不同团体的社会里面，由于不同阶级之间、不同团体之间的利益是相互冲突的，而且这此不同阶级、不同团体的利益与全体公民的共同利益也可能发生冲突，因此，在政府如何对待社会共同利益的问题上也有一个哪个阶级、哪个团体的利益优先的问题，但这并不能因此否定政府组织行为以公共利益作为基本价值取向这一事实。
竞争性工商企业作为“纯粹的”非公共部门，主要有以下特点：第一，竞争性工商企业的基本投资主体，在西方国家主要是私人，因而其权益主要归私人所有。这表明，这类组织所控制的资源，实际上归企业的所有者所有，因而是一种非公共资源。当然，这里的私人不一定是某一个人，而可能是多个人的联合，但其产权是非常明确的，因而每个人所享有的权益也是非常明确的；在我国，国有资产也将逐步从竞争性行业中退出。在有些竞争性企业，虽然国有资产还占有很大比例，但已实行所有权和经营权分离，企业享有充分的自主经营权，实行自负盈亏，因而也正在逐步向真正的非公共部门过渡。第二，竞争性工商企业为社会所提供的产品，一般属私人物品而非公共物品。私人物品的基本特征是：它能够加以分割，因而每一部分能够分别按竞争价格卖给不同的个人，而且一般不会对他人产生外部效应。因此，个人对私人物品的消费是可计价的，这样的物品可以由私人自己购买，而不必由政府来提供；其价格完全可以通过市场竞争来加以确定，而不必由政府来加以控制。第三，竞争性工商企业的行为价值取向是本企业利益的最大化。竞争性工商企业活动所遵循的是“经济人”原则，这种原则实际上是一种“自利人”原则，其目的是追求本企业利润的最大化。尽管企业必须提供社会所需要的产品，并在这个过程中创造出有益于整个社会的价值，但就其基本动机而言，为社会提品只是手段，其目的是追求自身利润的最大化。这种经济人的实质正如18世纪英国经济学家亚当·斯密在其著名的《国民财富的性质和原因的研究》（即《国富论》）一书中所指出的那样：“我们每天所需的食料和饮料，不是出自屠户、酿酒家和烙面师的恩惠，而是出于他们利己的打算。我们不说唤起他们利他心的话，而说唤起他们利己心的话。我们不说自己有需要，而说对他们有利”[1]（第14页）。这就是经济学家眼中的“经济人”，这也是竞争性工商企业的基本特性。
以上分析表明，“纯粹的”公共部门与“纯粹的”非公共部门之间至少存在以下三点区别：一是在它们所占有的资源问题上，作为“纯粹的”公共部门的政府组织所占有的是一种公共资源，公共权力也可以看成是公共资源的一部分；而作为“纯粹的”非公共部门的竞争性工商企业所占有的是一种产权明确的非公共资源。二是在它们为社会所提供的产品和服务方面，政府组织所提供的是一种公共产品和公共服务（包括对社会公共事务的管理），而竞争性的工商企业为社会所提供的则是一种私人化的产品。三是在它们的行为价值取向上，政府组织必须以公共利益作为其行为的价值取向，而工商企业则往往以其自身利润的最大化作为其行为的价值取向。
二、关于第三部门及其与公共部门的关系
第三部门即公共企业或非政府公共机构既不同于竞争性工商企业，也不同于政府组织，但又既与竞争性工商企业相联系，也与政府组织相联系。在保罗·A萨缪尔森、威廉·D.诺德豪斯所著的《经济学》一书中有这样一道供讨论的问题：“思考一下一种从纯粹公共物品到纯粹私人物品序列是有用的。在一张纸上画出这种序列并用下面这些例子填上：纯粹私人、大部分私人、一半私人一半公共、大部分公共、纯粹公共。”[2]（第1211页）这个问题表明，从私人物品到公共物品之间存在一个链条，并且这个链条又存在着由细（私）到粗（公）的变化。同样，在竞争性工商企业与政府组织之间也存在着一个链条，这个链条也是变化的，即第三部门由这样一个链条构成：公益性企业、公共事业、非政府公共机构。第一类组织即公益性企业，如城市自来水公司、城市公共交通公司、城市公共工程公司等。其基本特征是：一般由政府投资或政府投资为主体，为社会提供公共服务或准公共物品，生产由政府垄断，其服务或产品价格由政府定价；但实行企业化管理，自负盈亏，必要时由政府补贴。如果套用萨缪尔森等人的话来说，这类组织所生产的是大部分私人或一半私人一半公共的物品，其性质属于（竞争性）企业化倾向比较明显的准公共部门。第二类组织即公共事业，如公立幼儿园、小学、中学；公立高等院校；政府投资兴办的科学研究机构；政府兴办的社会福利机构，如老年人福利院、儿童福利院、残疾人福利院等。这类机构的基本特征是：主要由政府投资，所需资金主要由财政提供，部分资金由其为社会服务所得收入予以补充；其基本功能是为社会提供公共服务或准公共产品，其服务或产品价格由政府定价；但一般不实行企业化管理，政府对这些组织实行必要的行政管制，要求这些组织的活动优先体现政府的意图，甚至直接用来为实现政府的目标服务。这类组织所生产的物品或提供的服务，按萨缪尔森的说法，是大部分公共的。第三类组织即非政府公共机构，如中国妇女联合会、青年联合会、学生联合会、中国青少年基金会等，这类组织活动所需的经费一般可能由政府或财政提供，如中国妇女联合会等组织便是如此；也不一定由政府或财政提供，如中国青少年基金会便是如此。但无论其经费是否由政府或财政提供，它的职能在很大意义上与政府相似，承担着很多有关社会公共事务的管理工作或公共服务工作。这类组织所提供的服务基本上是纯粹公共的，至少也是大部分公共的。以上三类组织除了分别具有上述特征外，它们还有一个共同特征，这就是非营利性。当然由于这三类组织所具有的“公共性”程度的不同，它们所具有的“非营利性”程度也不同。一般说来，第一类组织还具有一定的“赢利”，即“非营利性”程度较低；第二类组织基本无“赢利”或只有少量“微利”，“非营利性”程度较高；第三类组织就其实质而言属于完全无“赢利”组织，因而是真正“非营利性”的。可见，从“营利性”这一特征来看，第三部门由从“少量赢利”组织到“微利”组织再到“无赢利”组织这一系列组织或部门构成。
人们通常所说的公共部门应该既包括“纯粹的”公共部门即政府组织，也包括“准”公共部门即第三部门。第三部门之所以被归入公共部门，主要原因在于：第一，第三部门主要是一些从事公益事业的组织，其生产或活动的基本目标是公益性，即为公共利益服务，这与政府组织即“纯粹的”公共部门的目标是一致的。第二，第三部门市场化程度较低或非市场化，其生产、活动的内容和方式往往由政府实行控制或必要的行政管制，因此它与政府组织存在着十分密切的关系，甚至被当做政府组织用来实现其目标的一个重要工具。第三，第三部门为社会提供的产品也往往是一种公共物品或“准”公共物品，这与政府为社会所提供的物品是一致的，至少基本是一致的。第四，第三部门的投资主体或提供资源的主体也主要是政府。当然，在现代市场经济条件下，某些第三部门也应向私人资本开放，允许私人资本进入某些第三部门，毫无疑问这是对的，甚至是一种趋势。但私人资本在这些领域的投资不可能是完全市场化的，它必须受政府的高度控制，其产品或服务价格必须接受政府的行政管制。第五，第三部门的“非营利性”与政府组织以“公共利益”作为行为价值取向的目标或原则是一致的，即都是以一种“公益人”而非“经济人”的面貌出现的。从这个意义上说，第三部门很难被归入私人企业部门或竞争性工商部门，尽管它不属于“纯粹的”公共部门，将它称之为“准”公共部门是合理的。
三、关于公共管理学的研究范围及其与行政管理学之同异
什么是公共管理学？简单地说，就是研究公共部门管理过程及其规律的科学，主要是研究公共部门如何高效率地为社会提供公共服务和公共产品的科学。既然公共部门既包括作为“纯粹的”公共部门的政府组织，又包括作为“准”公共部门的第三部门，因此，公共管理学不仅仅要研究政府组织的管理问题，而且也要研究作为第三部门的公益企业和事业组织、非政府公共机构的管理问题。政府组织的管理问题与第三部门的管理问题共同构成公共管理学的研究范围。
从上述关于公共管理学的研究范围的观点看，公共管理学与目前我国学界所公认的行政管理学至少在研究范围上存在着明显的区别。早在20世纪30年代，英语中的PublicAdministration一词就被译为“公共行政”，至80年代这一学科在我国恢复时，“公共行政”一词广泛地被“行政管理”所代替。在政府和学界的共同推动下，行政管理学作为一个相对独立的学科被很快地发展起来。从那个时候起，我国的行政管理学就被定义为研究政府组织及其管理社会公共事务的规律的科学，这是人所共知的事实。也就是说，从目前我国的实际状况看，行政管理学的研究范围仅仅是政府组织自身的管理以及政府组织对社会公共事务的管理。至于第三部门的管理问题，即公益企业与事业组织的管理问题、非政府公共机构的管理问题，则在行政管理学的视野之外。
据此，我们认为，仅就研究范围而言，行政管理学与公共管理学在以下方面是共同的：无论是行政管理学还是公共管理学都必须研究“纯粹的”公共部门即政府组织的管理问题，把探讨政府组织如何高效率地运用公共资源为社会提供更有效的公共服务或提供更多的公共产品作为自己的重要研究内容。因此，政府部门的组织问题、领导问题、决策问题、执行问题、监督问题及其管理过程中的规律性问题，既是行政管理学关注的重要问题，也是公共管理学关注的重要问题。对这些问题的关注和探究，构成了行政管理学与公共管理学的共性问题，也就是二者之间的相同点。
但是，公共管理学与行政管理学至少在以下几个方面存在着差别：
第一，公共管理学的研究领域不仅仅是作为“纯粹的”公共部门的政府组织的管理及其规律问题，而且还应包括作为“准”公共部门的第三部门的管理及其规律性问题，而行政管理学的研究领域仅仅限于“纯粹的”公共部门即政府组织的管理及其规律性问题。仅就这一点而言，公共管理学与行政管理学就存在着明显的区别：前者的研究范围要大于后者的研究范围，或者说，前者所探讨的范围是后者的一部分。从这个意义上说，公共管理学与行政管理学的研究范围之间的关系可以看成是整体与部分的关系。
第二，公共管理学所研究的是“纯粹的”公共部门与“准”公共部门管理过程中共有的规律性问题。在公共部门中，“纯粹的”公共部门与“准”公共部门之间是存在着明显区别的，既然二者之间存在着区别，它们各自的管理方式及其规律也是有所不同的，也就是说，它们各自都有特殊的管理方式和管理规律。研究这些特殊的管理方式和规律并不是公共管理学的任务，而是行政管理学、公共事业管理学等学科的研究任务。同时，我们还应看到，“纯粹的”公共部门和“准”公共部门既然都是公共部门，因此，它们除了具有各自特殊的管理方式和管理规律外，还应有共同的管理方式和管理规律，研究各种公共部门所共有的管理方式和管理规律才是公共管理学的任务。由此看来，公共管理学的研究对象是全部公共部门所共有的管理方式与管理规律，而行政管理学的研究对象则仅仅是“纯粹的”公共部门所特有的管理方式和管理规律。从这个意义上说，公共管理学与行政管理学的研究对象之间的关系可以看成是一般与个别的关系。
第三，公共管理学所关注的是公共部门如何高效率地利用现有公共资源为社会提供更多的公共服务和公共产品，它在研究“纯粹的”公共部门即政府组织时，也是把政府组织当成一个为社会提供公共服务和公共产品的机构的，研究的重点是如何把政府机构自身管理好，以便更有效地为社会提供公共服务和公共产品；在公共管理学看来，包括政府组织在内的所有公共部门都是管理的客体，至于政府机构作为管理社会公共事务的主体地位，公共管理学则关心不多，而这一点正是行政管理学所十分强调的。行政管理学把政府机构既看成是管理的客体，又看成是管理的主体。当它把政府机构看成是管理的客体时，它所强调的是要把政府机构自身管理好；当它把政府机构看成是管理的主体时，它所强调的是要求政府把社会公共事务管理好。而在公共管理学的视野里，政府组织与工商企业一样，只是性质以及方式不同罢了。因此，公共管理学更强调公共部门自身的管理，而行政管理学则更强调公共部门（“纯粹的”公共部门）对社会公共事务的管理，这也是公共管理学与行政管理学的区别。
【参考文献】
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