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关键词： 陕西； 专项应急预案； 规范化； 科学化
中图分类号： D631.43 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973(2012)02-0029-05
An Analysis of Standardization and Scientific Construction of Shaanxi Special Emergency Plan
Shaanxi Academy of Governance Research Group
（Shaanxi Academy of Governance， Xi’an 710068， China）
Abstract： In recent years， Shaanxi special emergency plan system has achieved great development， the special emergency plan organization management system has been established， special emergency plan realized the systematization， and special emergency plan of emergency practice value has been revealed， but special emergency plan system is imperfect， special emergency plan is still lack of standardized standards， at the same time， the special emergency plan implementation also has some prominent problems. Therefore， to promote Shaanxi special emergency plan standardized scientific construction， we should grasp special emergency plan structure.
Key words： Shaanxi； special emergency plan； standardization； scientific
一、陕西专项应急预案体系建设现状及存在的主要问题
陕西省是西部重要的经济、文化中心，境内除汉民族外，还杂居、散居着42个少数民族。在公共安全方面，陕西既有与全国类似的问题，也有特殊情况。主要表现在自然灾害多，贫困面大，区域发展不平衡，城乡差距在拉大，国企改革滞后等等。这些情况给做好公共安全工作提出了特殊的要求，也给做好应急处置工作增加了难度。长期以来，陕西省委、省政府高度重视应急管理工作，2005年10月成立了陕西省应急委员会，2005年12月成立了陕西省应急管理办公室。随后，应急管理的地方工作机构也相继成立，应急组织管理机构逐步健全。在省委、省政府领导的高度重视下，应急管理工作稳步推进、全面展开。2006年7月31日省政府办公厅颁发了《陕西省人民政府关于全面加强应急管理工作的意见》（陕政发〔2006〕28号），并连续五年召开了全省应急管理工作会议，省政府编制并实施了《陕西省“十一五”期间突发公共事件应急体系建设规划》。同时，省政府高度重视应急预案体系的建设。2004年省政府印发了《市人民政府突发公共事件总体应急预案构架指南》（陕政办函〔2004〕122号）和《陕西省人民政府有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南（陕政办函〔2004〕121号）两个指导性文件，全省应急预案编制工作迅速推开。2005年10月，省委、省政府印发了《陕西省突发公共事件总体应急预案》，此后相继编制了26个省级专项预案和95个省级部门预案。2009年8月省政府又印发了《陕西省突发事件应急预案管理暂行办法》（陕政办发〔2009〕125号），旨在进一步促进预案的规范化管理。
截至2009年底，全省共编制各类预案12万件，基本形成了横向到边、纵向到底的预案体系。与此同时，全省共组织了100多次较大规模的演练，通过演练，检验了预案，锻炼了队伍，完善了机制，提高了处置各种突发事件的能力。陕西省专项应急预案体系建设也取得了不菲的成绩，并在实践中发挥了重要的指导性作用。
（一）陕西专项应急预案体系建设现状
1. 专项应急预案的组织管理体系已经建立。陕西省级应急管理机构从无到有，组织体系不断健全。省级各部门应急机构已经成立，而且大部分已有独立编制（其余正在申请办理中），机构与人员配备基本齐全，办公设施逐渐完善。应急管理人员经过多次培训、演练以及应急参与，应急专业知识逐渐丰富。省级应急专家库建立，专家已参与组织建设、预案制定、应急演练、人员培训等日常应急管理工作，在应急事件处置中发挥了不可或缺的作用。同时，省上提出并制定了“四进五有”的基层应急管理工作标准，通过省带市、市带县，总共建立了180个示范点，构建了覆盖全省的应急管理工作体系（见表1）。
专项应急工作的一个最大特点，是其组织实施有赖于主管部门的积极、有效、科学的工作。由于省政府的积极工作，应急组织体系很快建立并有效运行。各主管部门在应急预案的制定、应急人员培训、应急演练、突发事件的应对处置方面取得了很大成绩。在对9个主管厅局的调研中我们切实感受到部门领导对应急工作的高度重视，应急管理专业人员的高度敬业精神，这是促成应急管理工作取得良好成绩的重要因素。
2. 专项应急预案实现系统化。目前，陕西省颁布四大类共26件专项应急预案（见表2）。
3. 专项应急预案的应急实践价值已经显现。陕西专项应急预案目前正在进行新一轮修订，此前的预案有一部分被实际应用，其中一种情况是间接应用，比如省卫生厅参与玉树地震救援、舟曲泥石流救援；另一种情况是独立应对的省内应急救援，比如陕南洪灾应急救援、商洛“10·20”液化天然气泄漏事故应急救援。专项应急预案的价值在这些救援活动中的已有所体现，一方面，预案对事件处置发挥了指导性作用，实践证明预案不仅是必需的，而且要不断完善；另一方面，相关部门对预案修订的诸多想法都来源于这些活动，比如救援者自身保障问题、专项储备问题、群众自救和参与救援问题等。
（二）陕西专项应急预案体系建设存在的主要问题
在对现有的26个省级专项应急预案进行了认真研究以及对环保厅、省安监局、省交通厅、省卫生厅、省公安厅、省水利厅、省地震局、省国土资源厅、省气象局9个厅局以召开座谈会的方式进行实地调研的基础上，得出陕西专项应急预案体系建设存在的问题主要是：
1. 专项应急预案体系还不够完备。（1）某些预案目前还存在一些未具体规定预警标准及响应措施的特殊事件，现实操作中缺乏预案依据，亟待修订补充。（2）虽然专项应急预案体系中基本类别的预案已经颁布或修订，但由于某些危险源具有多样性特点，制定细化的专项应急预案就存在必要，如防洪专项应急预案中关于局部山洪泥石流、各支流的防汛规定还是空白。
2. 专项应急预案的编制还缺乏统一规范的标准。目前，专项应急预案的编制主要是参照《陕西省突发公共事件总体应急预案》的结构和内容，还缺乏统一规范的标准。专项应急预案结构标准化研究的主要目的之一首先在于为今后专项应急预案的编制提供一个较为规范化的标准。
3. 专项应急预案的内容中原则性规定多，可操作性内容不够。这个问题具有普遍性。其结果是导致预案在应急实践中难以发挥更好的作用。同时，预案中文字性表述过多且语言还不够通俗，不利于具体操作人员学习、领会和掌握预案。
4. 专项应急预案实施中的突出问题。应急预案实施效果与应急体制、应急机制、应急法制等应急工作的所有内容相联系。针对专项应急预案的特点，其实施中的突出问题主要有两个：（1）应急组织体系中组织机构职责还不够明确，尤其是层级指挥不清晰，多头指挥现象还不同程度存在。（2）有关联动机制在操作中的有效协调存在一定问题。在调研中，多个部门提出了部门（各机构）协调问题，如有些部门（机构）间协调能力欠缺，既往对协调能力的培养不够；有些部门认为部门间职责交叉，责任主体是谁不明确。
5. 专项应急预案的管理需进一步规范化。应严格落实2009年8月省政府印发的《陕西省突发事件应急预案管理暂行办法》（陕政办发〔2009〕125号），使专项应急预案的评审、修订、培训、演练、、备案等进一步制度化、规范化。
二、以专项应急预案结构标准化为抓手推动陕西专项应急预案规范化建设
预案是应急管理的“龙头”。专项应急管理的所有其他工作都可以看作专项应急预案的实践。因此，专项应急预案的编制，并不仅仅是一个制定应急工作计划这样一个静态的文案设计，而是蕴含着动态的应急救援和应急处置实践的一个动态的设计过程，故应以专项应急预案结构标准化为抓手，推动陕西专项应急预案及其应急管理工作的规范化建设。
（一）专项应急预案编制的规范化
如前所述，目前应急预案（专项应急预案）中存在的一个突出问题是预案的可操作性不够强，使得预案不能够发挥应有的作用和功能，直接影响应急处置的效果。本课题研究的重要目的之一在于分析解构专项预案各关键要素，制定应急预案结构标准，提升应急预案的可操作性。为了提升专项应急预案的可操作性，首先要求专项应急预案编制的过程和程序必须规范化。专项应急预案编制的过程和程序的规范化是提升应急预案的可操作性的基础和前提。具体讲应注重以下三方面的工作：
1. 成立科学合理的专项应急预案编制小组。省级专项应急预案主要是省人民政府及其有关部门为应对某一类型或某几种类型突发公共事件而制定的涉及数个部门职责的应急预案。因此，预案编制小组成员应包括突发事件处置所涉及的所有部门的主要负责同志，同时，应吸收相关专家参与。特别要明确牵头编制的主责部门。
2. 有针对性地进行详细科学的风险分析。任何预案的可操作性都是建立在有针对性的风险分析的基础之上。省级专项应急预案所涉及的突发事件的处置一般都是特别重大和重大事件，因此，有针对性地进行详细科学的风险分析就更加重要。为此，编制预案前应由省应急办公室牵头，相关厅局参与，全面分析突发危害因素及可能发生的危害类型及危害程度，按突发公共事件的类别有针对性地排查危害隐患的种类、数量和分布情况。在突发公共事件危害因素分析及隐患排查、治理的基础上，确定陕西的危险源、可能发生突发公共事件的类型和后果，进行危害风险分析，并指出突发公共事件危害可能产生的次生、衍生危害。同时，对陕西应急装备、应急队伍等应急能力进行客观分析和评估，在风险分析评估和应急能力分析评估的基础上形成分析报告，分析结果作为专项应急预案的编制依据。
3. 边演练边制定预案，边完善预案。如前所述，应急预案（又称应急计划），是针对可能的重大事故(件)或灾害，为保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动，降低事故损失而预先制定的有关计划或方案。因此，预案的编制往往是以目前可能的“确定性”应对未来的不确定性，为了使风险分析基础上提出的应急与救援行动具有有效性，提高应急预案的操作性，同时，提高各参与处置部门的协调性和联动性，提升应急处置效果，在专项应急预案编制的过程中就需要边演练边制定预案，边完善预案，而不是在预案编制完成之后再演练。
（二）专项应急预案结构的标准化
1. 专项应急预案结构标准化的含义、原则、目标。
（1）含义：即以实现专项应急预案应具备的功能和作用为宗旨，通过分析抽取专项预案各关键要素，制定专项应急预案的标准化结构，为编制专项应急预案提供规范统一的标准。
（2）原则：该课题研究的具体目的在于分析解构专项预案各关键要素，制定应急预案结构标准，为专项应急预案的编制提供标准范式；通过专项应急预案结构的标准化促进专项应急预案编制的规范化、管理的规范化并优化专项应急预案的编制程序。同时，通过专项应急预案结构标准化的研究为专项应急预案智能化管理奠定一定的基础，为应急平台辅助决策系统和应急预案库建设奠定良好的基础。为此，专项应急预案标准化结构的确定应坚持以科学性、兼容性（普遍适用性）、可操作性以及便于数字化为原则。
（3）目标：该课题的研究一是为了更好地实现专项应急预案的功能和作用，二是为了达到《专项应急预案结构标准化研究》的具体目的，即分析解构专项预案各关键要素，制定应急预案结构标准，提升应急预案的可操作性，为应急平台辅助决策系统和应急预案库建设奠定基础。为此，确定的专项应急预案标准化结构应该具有指导功能、查询功能、管理功能、前数字化功能。具体讲即确定的专项应急预案的标准化结构应具有：专项应急预案编制的指导作用、促进专项应急预案的规范化管理作用、专项应急预案的便于查询及宣传作用、为应急决策提供支持的作用以及便于数字化应用的作用。上述应具备的几个功能或应起到的作用，正是该课题研究所要达到的目标。
2. 专项应急预案标准化结构的确定。
（1）确定的依据。虽然专项应急预案涉及的突发事件分为自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件和突发社会安全事件，各类突发事件的起因、处置的方式等有很强的特殊性，但是作为突发事件又具有一些普遍性和带有规律性的东西，即从四类突发事件发生发展的过程来看，都分为事前、事发、事中、事后四个阶段，在各个阶段要完成的应急任务和处置流程是相同的。从应急预案应发挥的作用或应具有的功能来看，应该能够清楚地回答事前、事发、事中、事后四个阶段应急工作“做什么”、“由谁来做”、“如何做”、“用什么资源做”。为此，我们以应急任务为驱动、以应急流程为导向来确定专项应急预案标准结构。具体讲，根据突发事件事前、事发、事中、事后四个阶段应急工作应完成的任务和应急预案应具有的功能和应发挥的作用，抽取关键要素为预防准备、监测与预警、先期处置、分级响应处置、后期处置（恢复与重建）和资源保障。然后对要素进行层层分解。
（2）确定的步骤。第一步：编制专项应急预案编制通，则即专项应急预案规范化、标准化文本结构；第二步：从标准化文本结构中抽取专项应急预案各关键要素；第三步：把专项应急预案的关键要素表格化或模板化，即完成专项应急预案由标准化文本结构向标准结构模板的转化。
（3）标准化结构。为了体现专项应急预案的科学性和完整性，依据《中华人民共和国突发事件应对法》、《国务院有关部门和单位制定和修订突发事件应急预案框架指南》、《陕西省突发公共事件总体应急预案》，同时，在对现有陕西省专项应急预案研究及其调研的基础上，确定专项应急预案标准化结构包括三个大的部分即总则部分、功能部分和附则部分。对于专项应急预案的功能部分（专项应急预案标准化结构的核心部分）我们以应急任务为驱动、以应急流程为导向确定并抽取了6个一级要素，22个二级要素，64个三级要素，105个四级要素。
在标准结构设计中我们重点考虑的问题：由于省级专项应急预案涉及的突发事件需多个职能部门共同参与，因此，在专项应急预案编制和实施中有两个突出问题需要解决：
一是在应急处置中多部门权限、职责划分及其联动的问题。为此，在标准结构关键要素的抽取中我们试图对应急处置的指挥协调机构进行准确定位和分类，抽取了应急指挥机构、协调机构、现场指挥机构、协同参与单位作为指挥协调机构的二级要素，以此为准确划分各参与处置机构权限、职责确立前提。同时，为了使各个参与应急处置的机构和部门尽可能“联动起来”，增强专项应急预案的操作性，要素的抽取中突出了协调机构的地位和作用。并对协调机构主体、协调情形和协调事项进一步作出了明确的规定。
二是资源保障的问题。资源保障是专项应急预案编制的关键要素之一，也是专项应急预案有效实施的关键因素，但是在突发事件发展变化的不同阶段、应急保障的重点和要求不同。为此，我们抽取了应急准备保障、预警支持保障和应急处置保障作为资源保障的二级要素，并对这三个二级要素又进行了进一步详细分解。
（三）专项应急预案实施中需进一步探索的标准化（规范化）问题
1. 应急指挥机构规范化问题。现有的专项应急预案中应急组织指挥体系中相关机构的组成及其名称还不够规范。在预案编制、实施及应急处置的实践中需要不断探索，以最大限度地实现和促进应急组织指挥体系的职责、功能和作用的发挥为宗旨，逐步使应急组织指挥机构的设立及其名称和职责规范化。
2. 应急处置程序规范化问题。一是在预案编制、实施及应急处置的实践中需要不断探索，编制各类突发事件处置操作规程，使各类突发事件的处置程序规范化；二是逐步明确应急处置的各环节各处置机构的职责、失责情形及应承担的结果，探索应急处置的问责程序并逐步使之规范化。
3.应急资源分类标准化问题。在应急资源储备和应急资源数据平台建设中，逐步探索应急资源的分类、分级管理制度，逐步探索实行条形码制度，以促进应急资源储备和管理的规范化，从而提高应急资源的调用效率，提高应急处置的效果。
4.应急标识规范化问题。逐步探索应急机构、应急人员（指挥人员、救援人员、专家人员等）标识的规范化，在应急处置中使用的灾情地图、灾情统计表、汇报工作表、下达命令表以及应急处置各个环节工作记录等的规范化。以利于事后查清责任、总结教训并为应急培训提供真实鲜活的教材。
三、进一步促进陕西专项应急预案建设科学化、规范化
纵观国内外应急预案建设经验，结合陕西专项应急预案建设的实际情况，为进一步加强陕西专项应急预案建设的科学化、规范化，特提出以下几点建议：
（一）预案结构上，注重省级应急预案与国家总体应急预案框架的统一性和协调性
与美国类似，在我国，突发公共事件省级应急预案也是以国家总体应急预案框架为指导编制的，而且是国家应急预案体系的有机组成部分。因此，借鉴美国经验，必须首先确保陕西省省级应急预案在基本结构上与国家总体应急预案框架的内在统一性和相容性，然后再加强省内各级应急预案与省级应急预案结构上的统一性，以保证整个应急预案体系的协调兼容，促进突发事件应急管理流程的规范化。
（二）预案适用上，保证省级预案标准结构模板适用的长期性和稳定性
省内应急预案体系构建过程中，应不断加强省级预案结构的科学化、标准化，促进其地区内的指导性和通用性。可以借鉴美国经验，以比较粗线条的基本结构设计为基础，以特色化的各类功能支持附件为支撑。这样，既确保了预案标准结构模板适用的长期性和稳定性，又兼顾了预案内容上的可调整性和灵活性。
（三）预案内容上，突出不同层级预案功能及操作标准的差异性，注重危险性分析和风险评估
预案结构的标准化有利于促进预案建设的规范化，同时，在标准结构下，突出不同层级预案内容在实现功能及相应操作标准上的差异性，由高向低，渐次细化功能和措施内容，逐步实现最低层预案措施直接、对象简单、目标明确的操作效果。这样一来，将会大大提升预案的可行性，使预案建设更加科学、合理。
另外，借鉴美国经验，陕西在应急预案建设中务必重视危险性分析和风险评估等内容。科学细致的风险分析和风险评估是确保预案具有实用功能的根本前提。做好这项工作，不仅要有高水平的专家队伍来做分析评估，还要有当地经济、社会、政治等基本情况的具体数据资料库作为分析依据，同时，务必有既往突发事件的总结评估资料库作为重要分析参考。
（四）预案的制定与修改上，强调预案生成的合作推演过程
从美国经验来看，预案的演练是检验预案实用性及对预案进一步丰富完善的极佳手段。条件允许的情况下，陕西应在应急预案的制定与修改中强调演练环节，通过合作演练，预案涉及的相关协同单位既熟悉了预案，又加强了彼此的合作默契，还能在实践中检测出预案与现实操作不相融合的内容，以及时对预案作进一步修改完善。
（五）预案的技术处理上，加强支持附件的丰富与更新
预案标准结构具有相对稳定性，才能确保预案体系的逐步规范化，同时，预案支持附件的定期丰富与更新，才能保证预案内容在使用中能不断顺应内外环境的变化，使其更加灵活与合理。当应急机构及人员出现调整、应急措施及方法出现创新、应急法规出现新颁或修订等种种新情况时，要在技术处理上确保预案支持附件能及时做出相应的更新与丰富。
（六）预案的配套落实上，重视各类资源、专业队伍和相关应急能力技术建设
从国外众多国家应急预案建设的经验来看，预案建设都是同现实应急管理水平提升紧密联系起来的。不抓好各类资源的储备与管理，不搞好各种专业技术队伍的建设，不加大应急能力技术平台的建设，再完美的预案设计都只能是“纸上谈兵”。因此，为使陕西应急预案建设进一步规范化、科学化，就必须狠抓预案的配套落实，把各类资源、专业队伍、相关应急能力技术建设真正带动起来。
（七）预案的机制构建上，强化统一领导下的属地管理应急反应机制
不论是美国，还是加拿大、澳大利亚，都特别注重加强属地管理的应急反应机制。事实上，这种机制更有利于确保应急反应的速度，同时，熟悉当地情况的优势也使得属地管理更能“因地制宜”而取得好的效果。因此，借鉴该经验，陕西应急预案的建设，最终应积极促成建立一套统一领导下的属地管理应急反应机制，一方面充分发挥当地应急反应组织的指挥实施作用，另一方面大力加强上级领导组织在资源调度上的配合保障作用。这种统一领导、就近指挥、有效保障的应急管理模式，必将使陕西突发事件应急管理水平得到有力提升。
（课题组成员：王孝琪，吴琼华，王高社）
参考文献：
[1]赵正永.建设西部强省 构建和谐陕西——陕西深入推进应急 管理工作[J].中国应急管理，2010，（5）.
[2]程卫帅，黄薇，刘丹.中美水利突发公共事件应急管理机制比 较分析[J].人民长江，2009，（8）.
[3]林鸿潮.我国应急预案特点及建设方针探讨[J].中国应急管 理，2008，（6）.
【关键词】应急预案；标准化；处置表单
在现代企业安全管理中，风险管理、标准化管理已慢慢被人所接受，事后处理也已逐步被事前预防所代替。然而这并不能避免所有事故的发生，应急预案正是对事前预防的有效补充。但目前应急预案普遍存在了针对性、实用性、可操作性不强和培训、演练效果不佳等问题，需要再作进行一步的优化。
1.应急预案存在问题的分析
1.1应急预案操作性不强
目前，我国的应急预案总体而言属于“纲领性”、“宣言性”的文件。同时有的预案没有针对本单位的实际和特点进行认真调研和认证，存在照搬照抄的倾向，导致预案规定不具体、工作流程不明确、执行主体定位不准确、预案内容与实际脱节等现象。例如超强台风“威马逊”就是最好的例证，在《国家能源局南方监管局关于超强台风“威马逊”电力应急后评估》中就对此问题作出了评估和提议。
1.2单位领导把关不严
一些预案未经单位集体讨论，只是由相关人员起草后即通过预案的审批和备案流程，缺乏必要的科学性、合理性论证，操作性不强。
1.3预案之间缺乏系统性
在制定应急预案时，各部门各自为政，与相关部门协商不够紧密，总体预案、专项预案和现场处置方案有效衔接还有待提高。
1.4预案培训和演练流于形式
有些部门和单位的领导对应急管理不重视，某些应急预案的培训和演练只是应付式地开展，表面上看是开展了不少的培训和演练，但实际上效果欠佳，造成相关人员对预案不熟悉，应急技能不足等现象。
2.应急预案实用化的探讨
2.1抓住重点，让应急处置更加高效
常规的防风防汛应急预案不但包括监测、预警、响应和处置等内容，还包括机构职责、风险分析、应急培训和演练等内容，其内容详细、完善。一般预案正文在40页以上，特别是加上附件之后，整份应急预案在100页左右。
但在实际应用中，并不是所有内容在应急处置中都能应用上，整份完整的应急预案只能适用于培训中使用。在实际应急中，按照“四象限法则”（将工作按照重要且紧急、重要不紧急、紧急不重要、不紧急不重要进行划分）对防风防汛应急预案的内容进行梳理，把主要的精力和时间放在处理重要和紧急的工作上，做到未雨绸缪。
2.2固化措施，让应急人员不再做“选择题”
借鉴于南方电网广泛推广的作业表单模式，按标准化、规范化要求，将应急预警、应急响应中的具体工作按业务线分工进行分类，形成各专业的应急处置表单，并让各层级员工参与处置表单的修改并固化，使应急措施更加完善，应急处置的效率更高。
同时在管理层面中，按必要性和共享性的原则，将各业务线中需要关注的各类数据以表格形式固化，保证每次应急处置中关注数据的一致性，加快信息填报的速度，减轻数据统计的工作量。
2.3应急处置表单的试用
在采用了应急处置表单后，由于数据的表格化，使关注数据能快速完成统计，便于各部门间的共享，同时也使我局对台风、龙卷风等自然灾害进行迅速决策。
例如防风防汛应急处置中，应急办需要关注预警和响应的判断、预警和响应中需开展的工作，以及汇总各执行单位对预案的执行情况；技术部门侧重于运行单位对设备风险评估和隐患排查情况，以及线路跳闸和抢修过程管控；市场营销部侧重于用户用电检查、保供电线路检查和客服的应急管理等等。
同时在预警时的特巡中，运行单位按设备风险评价的结果，对设备状态评价为异常和注意状态的线路、低洼台区、速长林木区段或树障黑点等特殊区段有针对性地进行巡视，防止了无目的巡视和重复性巡视的出现，减轻了员工的工作量，同时也提高的巡视的质量，使台风等自然灾害带来的影响降到最低。
由于应急处置表单内容精炼且事无巨细，对工作起到了很好的指导作用。表格形式简单明了，该做什么，由谁去做，这些都已经说明，其很好地填补了应急预案与现场处置方案，现场处置方案与工作表单之间的空白地带，就算是刚接触应急工作的员工都能从应急处置表单上面了解整个应急处置的过程，从而迅速上手开展工作。
2.4实战演练是完善预案的可靠保证
虽然应急预案考虑了所有可能出现的情况，也尽可能提前做出了相应的管控措施。但实际中面对的各类情况都在变化中，只有通过演练，才及时查找存在的问题，制定解决问题的措施。实践是检验真理的唯一标准，把预案付诸实践加以应用，可以检验预案的可行性、实用性。通过深入分析，又可以更好地修改预案、完善预案。例如2015年，为了进一步达到量身定做的预案效果，新会供电局已经在各个相关部门以及基层供电所组织了15场防风防汛演练，为的就是完善预案表单，查漏补缺。
3.结束语
我国电力应急标准建设存在的问题
从2003年开始，我国政府全面加强以“一案三制”为核心的应急体系建设，应急管理的相关理论和技术的研究工作才陆续开展，应急管理作为一门专业在近几年得到较大的发展，尤其2008年汶川地震后，政府加大对应急的投入力度，逐步规范应急相关标识、地震信息共享等，了一些标准。但也应该看到，政府及企业当前应急工作的开展还处于摸索阶段：对应急管理的内涵缺乏统一的认识；缺乏应急相应的标准化组织以及对应急标准体系的完整规划；对应急技术的研究仅仅侧重于某些方面，缺少全面的规划和深入的研究；在应急产品方面，缺乏相关的标准，导致产品规格及功能五花八门，产品之间互操作或者联合使用困难等。近年来，电力行业的应急体系建设刚刚起步，国家电监会、发电企业以及电网企业在电力应急组织机构建设、应急指挥中心建设、应急预案编制、应急队伍建设等方面开展了一些工作，并相继颁布了一些规范性文件。电力应急工作中还存在应急管理基础薄弱、突发事件监测手段缺乏、应急队伍救援水平不足、应急救援手段装备缺乏、应急技术及产品标准缺乏且不统一等问题，而且随着电力应急管理工作的深入，电力应急管理及技术相关标准欠缺的问题更加凸显，将严重影响电力应急管理工作的开展。
我国电力应急标准体系研究
根据预防为主、重点突出、技术进步、国际接轨的应急标准体系建设原则，涵盖突发事件应对的各个方面，包括应急管理的各项工作，从管理标准、技术标准、产品标准、检测标准等方面进行研究，并基于我国电力应急专业未来的发展方向，提出电力应急标准体系研究覆盖的范围如下：术语（结合电力应急领域相关专业的特点，规范名词术语）；电力应急标识规范（电力应急相关标识的标准规范）；电力应急预案（应急预案编制技术、应急预案评审技术、应急预案体系建设）；电力应急指挥中心（应急指挥中心设计、应急指挥中心互通技术条件）；电力应急培训演练（电力应急培训基地设计、电力应急培训技术、电力应急演练技术等）；电力应急物资（电力应急物资库设计、电力应急物资储备技术、电力应急物资调度技术等）；电力应急平台（电力应急平台架构、子系统分类、功能、接口、信息模型等技术标准）；发电厂应急（发电厂应急计划与准备、发电厂应急设施、应急响应程序、应急实施与评估等）；电网应急（电网应急计划与准备、电网应急设施、应急响应程序、应急实施与评估等）；电力应急能力评估（分发电、输电、变电、配电、用电、调度、信息与通信等专业的应急能力评估技术）；电力应急产品（应急发电设备、电力应急通信系统、应急救援装备、电力特种应急救援车辆、应急救援人员防护用品等技术标准、检测标准）。电力应急标准体系范围确定后，将开展具体标准的拟制定工作。为逐步建立和完善电力应急标准，规范电力行业应急管理工作，笔者结合目前电力行业应急工作中出现的突出和紧迫问题以及基础标准或下位标准先行的原则，建议率先编制以下标准：电力应急术语；电力应急标识规范；电力企业应急预案管理；电力企业综合应急预案编制导则；电力企业专项应急预案编制导则；电力企业现场处置方案编制导则；电力企业应急演练导则；电力应急指挥中心建设技术导则。
研究国内外应急标准体系发展概况，分析我国电力应急标准化存在的问题，提出电力行业应急标准化研究的发展方向，明确电力应急标准体系的工作范围框架以及多项亟待编写的具体应急标准，为今后电力应急管理和标准体系建设提供参考。
关键词：锦屏二级水电站 安全生产 标准化
中图分类号：TV5 文献标识码：A 文章编号：1672-8791(2012)02(a)-0143-01
锦屏二级水电站位于四川省凉山彝族自治州木里、盐源、冕宁三县交界处的雅砻江干流锦屏大河湾上，有4条长约16.7km的引水隧洞，洞群沿线上覆岩体埋深一般为1500m一2000m，最大埋深约为2525m，具有埋深大、洞轴线长、洞径大(开挖直径13m)的特点。东端引水隧洞1#～2#分别采用TBM掘进法和常规钻爆法施工，由中铁十八局和中国水电七局联合体(C4标项目部)承建，混凝土衬砌后洞径11.8m。本项目目前所涉及到的施工作业及场地有：1#～2#引水隧洞开挖、支护、灌浆及衬砌等，辅引1#、2#施工支洞开挖、支护及灌浆，临时炸药库，锦屏东桥材料加工厂，穆家铺子材料加工厂，海腊沟停车厂，锅堂岩营地，4#营地等。
1 安全生产标准化定义、原则、意义及目标
1.1 定义
“安全生产标准化”是指通过建立安全生产责任制，制定安全管理制度和操作规程，排查治理隐患和监控重大危险源，建立预防机制，规范生产行为，使各生产环节符合有关安全生产法律法规和标准规范的要求，人、机、物、环处于良好的生产状态，并持续改进，不断加强企业安全生产规范化建设。
1.2 原则
企业开展安全生产标准化工作，遵循“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，以隐患排查治理为基础，提高安全生产水平，减少事故发生，保障人身安全健康，保证生产经营活动的顺利进行。
1.3 意义
安全生产标准化建设是施工管理的一项重要基础性工作，也是安全文明施工和安全文化建设的具体实践。主要是通过对施工现场的科学标准化管理，形成施工现场规范、良好的施工生产环境、生活环境和施工秩序，为施工人员创造美好的施工环境，达到安全生产文明施工标准化建设的目的，同时，安全生产标准化建设也是建设一流工程一流管理的需要、是企业社会形象展现和安全文明施工、精神文明建设的需要、是环境保护的需要，有利于促进工程项目的安全、优质、高效履约。
1.4 目标
持续保持“锦屏水电工程安全标准化建设一级单位”荣誉称号，争取达到“国内安全标准化建设一流水平”。
2 安全生产标准化建设具体策划实施方案
2.1 完善安全管理体系，落实安全管理责任
按照“政府监管，企业负责”的安全监管体制，中铁十八局和中国水电七局联合体项目部(以下简称项目部)与地方政府、业主单位、设计单位、监理单位共同建立了以业主为核心的“五位一体”的安全监管体系。
2.2 全面开展安全标准化建设，努力创建本质安全型企业
在借鉴矿山、危化品、机械等行业安全标准化经验的基础上，项目部从2008年7月份开始推行安全标准化建设，成立了以项目经理为首的安全标准化领导小组，从管理、现场、作业、设备四个方面推进安全标准化建设，从“人员、机(设备)、环境三个方面逐步创建本质安全型企业。经过两年的努力，项目部形成了较好的安全生产氛围，现场安全文明施工有了长足进步，安全生产形势平稳可控。2009年、2010年连续两年被评为锦屏水电程安全生产标准化一级单位。
2.3 加强内业管理。提高内业质量
为规范内业资料管理，确保文件齐全、不丢失，项目部严格执行管理局《锦屏工程安全生产标准化考核细则》和“三位一体”管理体系，完善和充实内业资料，并对内业资料进行准确分类归档，努力提高内业质量。
2.4 强化安全宣传力度，加强安全活动开展
2.5 加强安全教育培训，提高全员的安全意识和防护能力
2.6 安全检查标准化
2.7 应急管理标准化
(1)针对重大危险源、重要环境因素，结合项目部施工的实际情况，将可能发生的事故对人、财产和环境的损失减少到最低限度，制定专门的应急预案及管理方案。(2)应急预案编制人对有关人员进行应急预案培训，为确保应急预案的应急能力及效果，定期开展应急预案演练，并对演练情况进行评审，不断完善应急预案。
2.8 进一步强化现场安全文明施工
2.9 施工用电标准化
现场施工用电按照三相五线制相关要求搭设布线，所有电气设备必须实行“一机一闸一漏”，并配置统一标准的配电箱；所有用电设备必须接地；对变压器设置围栏和警示牌，洞内现场照明统一使用节能灯，严禁使用碘钨灯；支护、钻孔台车架上全部统一安装防爆探照灯。
2.10 民爆物品管理
项目部临时炸药库选址设在主通风洞洞内(洞口向里50m)，既不靠近公路、建筑物，又远离人员密集地带，符合派出所规定的各项安全要求并通过其验收。在仓库管理上，严格执行领、退登记、记账制度。钻爆作业时，在爆破安全距离(400m)处设置警戒线、警示牌和警戒人员，要求警戒人员严格履行警戒职责，防止任何人员和车辆进入爆破警戒区，确保爆破安全万无一失。
2.11 氧气.乙炔管理
氧气、乙炔存放时必须妥善固定、旋紧螺帽，放置整齐，留有安全通道，并按要求在库房内配备灭火器，在库房外悬挂醒目的安全警示牌和危险源告知牌。
2.12 保安职守工作管理
2.13 材料厂的规范管理
2.14 衬砌台车标准化
2.15 正确佩戴劳安全防护用品
2.16 其它相关工作
加强森林防火、消防及道路交通安全管理。与地方林业部门签订森林防火责任书，将森林防火工作落实到人；及时更换和补充灭火器材；强化车辆安全管理。
3 实施过程中的几点体会
3.1 要确保方案实施持续性、全面性
3.2 要确保安全生产费用的足额投入
4 结语
一、完善安全生产应急预案体系
1、健全完善应急预案体系。各级安监部门要加强基层预案编制工作的指导，针对容易发生安全生产事故的重点行业、重点部位和重点环节，建立健全专项应急预案和现场处置方案，对于已制定的应急预案，要及时进行修订。
2、建立应急预案备案审查制度。按照《河北省安全生产应急预案管理办法》和市局《关于做好生产经营单位安全生产应急预案备案工作的通知》要求，进一步规范应急预案的评审和备案工作，解决在预案编制和管理上存在的质量不高、针对性和可操作性不强等突出问题。同时，对重大危险源应急预案要实行逐级备案制度。
3、加强应急预案演练工作。依托应急救援指挥系统平台，市局将与重点县区、企业联合开展一次应急救援指挥系统功能演练；各县区、各生产经营单位要把应急预案的演练工作纳入日程，各县区局在年内应组织一次综合性或专业性演练，高危企业在年内应组织一至二次应急演练。
二、积极推动安全生产应急平台建设
1、强力推进重大危险源监控报警和应急救援指挥系统建设。4月底前，县区中心端与市中心端实现重大危险源监控报警与应急救援指挥软件联通兼容；6月底前，纳入监控范围的重点企业必须完成内部监控系统建设，并与县区中心端联网，实现市、县区二级实时监控报警；10月底前，市县区重大危险源监控中心要完成重点监控企业的信息数据录入工作；年底前，应急救援指挥功能全面实现。
2、全面掌握应急资源。对应急救援队伍、企事业单位以及社会救援装备、物资、技术专家等资源情况进行普查登记，掌握各类应急资源，为应急救援和应急平台建设提供保障。
三、加强应急救援队伍建设，提高应急救援水平
1、加强应急救援队伍标准化建设，督促救护队按照《矿山救护队质量标准化考核规范》不断提高管理水平、技术水平、装备水平和整体素质。
2、积极指导救护队开展专门的救援技能训练，配备相应装备，拓展业务范围，实现一专多能，提高综合救援能力。
3、调整救护队救护服务范围，做好救援服务协议签订工作。指导救护队要立足服务，深入实际，帮助企业解决具体问题，督促救护队对协议服务企业进行预防性安全检查，对不按照规定进行预防性安全检查的救护队，取消其签订服务协议资格。
4、加强救援服务协议签订工作的检查。救援服务协议的签订除作为企业申办和延续安全生产行政许可的前置条件外，各级安全生产监管、监察部门要加大行政执法力度，对没有按要求签订的救援服务协议的，要依法予以行政处罚。
5、继续协调组建危险化学品应急救援队伍；继续购置钻机等应急救援设备，不断提高应急救援装备水平。
四、加强应急宣传、教育和培训工作，提高全社会的防灾意识和自救能力
把安全生产应急宣传教育培训工作与企业安全文化建设紧密结合起来，在企业安全文化建设中，把应急管理和应急预案知识作为一项内容，纳入三级教育体系。进一步配合做好宣教培训工作，通过开展学习培训，提高各县区应急管理人员、企业安全管理人员的应急意识、知识和能力。充分利用各种方式和载体，宣传安全生产应急管理工作的重要性，普及事故灾难预防、避险、报警、自救、互救等知识，强化全社会的安全意识。
五、加强重大危险源监管工作
[关键词]风险管理；应急管理；协调机制；科层结构
[中图分类号]C93－05 [文献标识码]A [文章编号]1004－518X(2012)04－0228－04
熊炎(1982－)，男，北京市社会科学院助理研究员，《首都综治研究》编辑，管理学博士，主要研究方向为应急管理、组织理论。(北京 100101)
本文系国家社科基金重大项目“中国特色社会主义社会管理体系研究”(项目编号：11&ZD070)的阶段性成果。
在动荡的环境中恪守预案可能会酿成更大的危机，而选择一种有机化的协调机制来补充“流程标准化”的不足，是化解危机的必由之路。亨利·明茨伯格在《卓有成效的组织》中认为有机化的协调机制有两种：一种是“直接监督”，另一种是“相互调节”。在危机中哪一种有机化的协调机制能更胜一筹，这需要我们通过实例和实验来求证。
一、制造危机的应急预案
2005年8月29日，拥有10兆吨核弹能量的“卡特里娜”飓风侵袭了美国的新奥尔良州。飓风最近一次以灾难的形式造访新奥尔良是在一个多世纪前，一个名为“盖维斯顿(Galveston)”的飓风，因此对这里的应急组织来说这次突发事件表现出了规律性弱、规模大的潜在特征，可以说更加接近于危机事件，而不是日常规模小且规律性强的突发事件。在美国的应急预案中，只有在地方政府无力应对灾难时，中央联邦政府才可以根据地方的请求来提供帮助，一般情况下应该由当地和州政府的应急组织独立完成应急任务。正是这种层级递进的预案流程延缓了联邦政府的应急组织进入灾区，大量的联邦军队就在新奥尔良，资源近在咫尺，却迟迟不能投入救援工作。由于飓风风力过大导致大坝崩塌，进而汹涌的洪水淹没了整个城市，电源被切断、移动电话无法拨打(市长没有备用通讯系统)，雷·纳金市长无法与外界取得联系，请求联邦政府帮助的信号迟迟没有发出，整个应急预案瘫痪下来。“联邦政府直到灾情发生数天后，才投入到救援行动中。专门负责应对突发灾难的联邦紧急事务管理局局长迈克·布朗事后承认，直到9月1日(灾情发生后第4天)，他才知道新奥尔良会议中心有两万多人在缺水缺粮的状况中等待救援。9月1日晚，海岸警卫队、美国空军、运输部门等才开始全面动员，调派人力、物资和交通工具，前往赈灾。”最终，“卡特里娜”夺走了上千条生命和上千亿美元的财富，成就了美国历史上最严重的自然灾害之一。据事后调查，实际上早在灾难发生次日(8月30日)，布什总统就知道了新奥尔良所发生的一切，正是标准化的预案流程，让这个缺乏领导力的战略高层畏首畏尾。
美国前总统布什作为联邦军队的战略高层，在危机事件中被标准化的工作流程束缚着，他只能按照流程制定专家设置好的“选择项”去行动，没有州长的批准绝对不能轻举妄动，否则将被弹劾。从另一个角度看，这些规则也保护了以布什为首的战略高层，因为这种失误在应急组织的运作过程中属于可以接受的异常。如果说应急行为的可预测性与正当性在危机事件中存在紧张关系，那么应急组织中的保守者一般会选择可预测性优先，他们的理由是：公众通常会原谅不正当但符合预案流程的行为。然而，由于科层制中充满了“不信任”的组织文化，大量保证可预测性的工作流程被设计出来，并在日复一日、年复一年的演习和实战中被强化，组织成员被“无情”的应急流程控制得毫无生命力。
二、力挽狂澜的意见领袖
2008年5月12日，四川省汶川县发生了里氏8.0级地震，与美国“卡特利娜”飓风有很多相似之处，同样是低概率事件，同样是规律性弱难以预测，然而政府响应行为却受到了截然不同的评价，美国是饱受诟病，中国却是好评如潮。其原因在于集权化的协调机制被植入了应急组织当中，让组织摆脱了少数延缓应急活动的程序，转而变得更加有机化。
“5月13日上午，‘军队抗震救灾指挥组’宣布成立，在军委领导下负责统一协调全国范围的军队——包括武警部队的救灾行为，并接受国务院抗震救灾指挥部的直接指挥……在72小时黄金救援时间中，人民军队调动了包括空降、防化、海军陆战队在内的20多个专业兵种，10多万名精锐兵力，运输机、直升机出动300架次……”这些部队都是应急组织，但是他们掌握的是以应对战争为主的标准化工作流程，因此原有的协调机制很难发挥作用，再加之流程标准化一般运用于组织底部小范围内的封闭部分，而组织之间的大规模协同配合却需要“直接监督”来完成。因此，“军队抗震救灾指挥组”扮演了“指挥棒”的角色，将“直接监督”的协调方式植入了这些应急组织，根据动荡的环境变化随时调配力量响应危机。
如果说预案制定专家是协调机制“流程标准化”的核心部件，那么意见领袖便是“直接监督”的关键角色。作为汶川地震的总指挥，中国总理就是众多意见领袖中的一个典型，他的领导力是“直接监督”在应急组织中得以快速形成的关键。总理在接受《科学》杂志主编艾伯茨专访时这样说道：5月12日汶川遭受特大地震……地震后，一系列数据……让我很快就知道这场灾害波及面广，受灾严重程度深。我决定立即到现场，我清楚地懂得“黄金72小时”的重要性……简单地说，就是越快越好……这需要领导人的智慧和强有力的指挥。我的指挥部就设在地震中心地带的马路旁。我当时布置工作，第一是救人……在三天时间内，我们调集了十多万人，从废墟中抢救出了8万人。第二是加强地震监测，预防余震。动员群众从家里出来避险，同时调运大量帐篷和物资，安置好群众生活。第三是预防次生灾害。由于这次地震太大，出现了上百个堰塞湖……我多次赴堰塞湖现场……确定了安全、科学、快速处理的方针……四是防疫。地震死亡人数超过8万人。
三、轮形结构：最高效的交流模式
关键词：卓越绩效；安全生产；管理
1引言
卓越绩效是指通过综合的组织绩效管理方法，为顾客、员工和其他相关方不断创造价值，提高组织整体的绩效和能力，促进组织获得持续发展和成功。卓越绩效模式为了解组织的优势和改进机会，以及指导组织的策划工作提供了一种框架和评价工具，是全面质量管理的标准化、条理化、具体化，与GB／T19001相比，注重结果，强调过程，以结果为导向，使TQM的每一分努力都被输送到最需要的地方，是管理成熟度的评价。卓越绩效评价分7个类目23个评分条款，每个条款按基本要求－总体要求－详细要求分为3个层次，涉及供应商和合作伙伴、股东、员工、顾客、社会五大利益相关方，总分1000分，与安全有关的条款有10款，分别是：社会责任、战略制定、人力资源、基础设施、相关方关系、过程的识别和设计、过程的实施与改进、测量、分析和评价、改进与创新，过程有效性结果，占条款总数的43．5％，分值占380分，占总分的38％。卓越绩效关注的过程和结果，与安全生产的“预防为主”的思想是统一的，做好安全生产对实施卓越绩效管理是一个强有力保障，同时，卓越绩效管理又给安全生产带来广阔的发展空间和改进、提高的机会，两者相辅相成。
2结果导向
要求我在开展安全工作时，要首先思考：安全为了什么？评价安全的指标是什么？这就要求在社会责任和战略中体现。（1）社会责任。现代企业，已不再是单纯追求利润的最大化，而是实现股东、员工、社会利益的最大化，实现安全生产就是社会责任的一种表现，一旦发生重特大安全事故，企业将被拖入万劫不复之路。如吉林宝源丰禽业公司“6•3”特别重大火灾事故造成121人死亡、76人受伤，直接经济损失1．82亿元；天津港“8•12”特大火灾爆炸事故造成165人死亡，8人失踪，798人受伤，直接经济损失68．66亿元；上海静安区“11•15”特大火灾事故造成58人死亡、71人受伤，直接经济损失1．58亿元；“东方之星”号客轮翻沉事件造成442人死亡。这些安全事故的发生，不仅造成大量的人员伤亡和重大财产损失，而且造成恶劣的社会影响。因此，为应对可能出现的风险，应该在立足于危险源辨识和风险评估的基础上制定相关的应急预案，如制订安全生产、环境保护突发事故、职业卫生事故应急救援预案。同时，采取环境管理体系认证和清洁生产审核、开展安全标准化和安全文化创建，落实安全生产责任制，完善安全生产管理制度和操作规程，加强培训、设备维修改造、职业危害因素监测和隐患排查治理等措施，避免出现安全生产事故。制定上岗培训合格率、工伤事故率、检验及隐患整改率、职业病患病率等绩效指标评价过程管理的绩效，以应对法律法规和关键过程的要求。同时，积极参与赞助安全知识竞赛、安全生产月宣传、消防法宣传等公益活动。如桂林三金药业股份有限公司2015年赞助广西工人报“安康视界”栏目。（2）战略。杜邦公司在1818年发生重大事故以后，制订了把“安全和健康放在首位”的战略决策，安全是杜邦四大核心价值之一，换来了200多年的平安，足见战略决策对安全生产的影响力。因此，企业在做战略决策和规划时，要同时把安全规划列入，制订企业文化时，将企业安全文化列入，化成全公司认同的理念和行为规范。桂林三金药业股份有限公司把“绿色生产，和谐健康”的发展理念列入公司的发展战略。同时，采取环境管理体系认证和清洁生产审核、开展安全标准化和安全文化创建，落实安全生产责任制，完善安全生产管理制度和操作规程，加强培训、设备维修改造、职业危害因素监测和隐患排查治理等措施，避免出现安全生产事故。同时，因地制宜将上岗培训合格率、人员伤亡、工伤事故率、检测及隐患整改率、职业病患病病例、财产损失列入关键绩效指标，利用统计学原理预测安全未来绩效。
3关注过程
3．1人力资源
组建安全生产管理委员会，按安全生产法和职业病防治法配备充足的专管员。做好员工的教育与培训。主要抓好：新入职员工“公司级、车间级、班组级”三级安全培训，公司高层领导（主要负责人、主管领导）、安全生产管理人员、特殊工种及特种设备作业人员三类人员的培训，转岗、复岗人员、使用新工艺、新材料、新设备以及在职员工的年度安全技能和安全意识培训。抓好员工绩效管理。将安全生产指标层层分解到部门、岗位，制订考核标准，赋予安全生产一定的权重和重大事故一票否决制。对检查、检举有功人员、积极抢险救援避免人员伤亡和重大财产损失人员、积极推动安全生产管理取得积极成效的有功人员实施奖励，加强月度、年度和重大节假日的检查和考核，并以通告、工资单的形式通知到部门和人员。维护员工权益。积极落实安全生产“红线意识、责任意识、担当意识”，不安全不上岗，不培训不上岗，积极发现和消除生产过程的危险有害因素，杜绝“三违反”，加强对女职工和职业危害岗位的劳动保护和岗位津贴，发放个人使用的劳动保护用品。加强应急预案的培训和演练，确保出现异常情况下人员逃生和减少财产损失。鼓励员工积极参加安康杯、安全生产月活动，通过职代会、班子例会、调度会、思想分析会、OA等积极参与管理和改进活动，提出合理化建议，并对取得相应效果的活动给予相应奖励。
3．2抓好基础设施建设
良好的基础设施，是设计出来的，也是施工和使用出来的，体现出预防为主的思想。设备选型、制造、安装、使用维护质量关乎安全。建立、落实好建设项目“三同时”制度，制订全员、全过程的基础设施管理制度。一旦发生电器、设备事故或者通风、除尘、降噪等设施故障、个人使用的劳保用品失效或者佩戴不正确等会导致火灾、触电、中毒等事故，造成人员伤亡或财产损失，因此要建立分类建立粉尘、危化品、有限空间、特种设备等设备设施清单、危险源清单及分布地图，制订相应事故的预防、预警、预报措施和响应机制，对动火、有限空间等高危作业实施许可制度，制订专项应急救援预案，一旦发生事故实施救援，减少废弃物处理过程对环境、职业健康、安全、资源利用的影响。
3．3协调相关方关系
设备、设施一般由承包方负责，而承包方是输入性安全隐患，具有较大不确定性。因此，需建立合格承包方目录，每年对其安全绩效进行评估，对其资质、作业人员进行验证。承包方施工前要有安全施工方案并评估有效，施工前签订安全施工协议，明确双方的安全责任。开展施工前安全培训，将该公司的安全生产规章制度和注意事项交待清楚，动火、有限空间作业等高危作业办理许可证。进入厂区时要有安全告知卡，进入生产车间要有车间安全告知书。施工过程要有人检查，施工后要及时清理。
3．4过程的识别与设计
安全生产是一个全员、全要素、全过程的管理，主要涉及到人员培训、设备设施的本质安全、作业环境安全关键过程等。根据国家安全生产与职业健康发展规划、与政府签订的安全生产责任书、社会及行业发展形势、企业发展目标，员工及安全相关方的期待，确定人员伤亡、财产损失、工伤事故、职业病病例等为过程控制目标，推进环境管理体系认证和清洁生产审核、安全生产标准化和安全文化认证、职业卫生基础建设，6σ、TPM、STOP、TPM全员生产维护，KYT伤害预知预警活动，6S，DNV国际安全评价等方法落实过程管理。对公司生产经营活动中存在的危险、有害因素进行辨识和评价，确定其分布和危险、有害程度，根据相关的规范编制生产安全事故应急救援预案、环境突发事故应急预案、职业卫生应急预案，考虑灾前预防准备，灾中应急响应、评估和处置管理，以及灾后恢复，明确组织、技术、物资保障，并经常演练和评估，确保在出现突发事故时减少人员伤亡和财产损失。如制订生产安全事故应急救援预案、环境突发事故应急预案、食物中毒专项应急预案、高温中暑应急预案、职业性中毒应急预案、危险化学品灼伤应急预案等。
4重视结果
班级每日、车间每周、公司每月开展安全生产检查，及时发现和消除事故隐患，制止“三违”，发现改进机会，通过考核通报、员工工资单将考核结果告知部门及员工。定期检查法律法规的更新情况，及时传递给相关部门、人员并修改完善管理制度。通过生产调度会、思想分析会、报告、统计报表等收集各种安全生产信息，并通过内审、管理评审和班子例会等传递给公司高层，改进不足。重视安全生产化管理，开展信息收集和数据处理，通过TPM全员生产维护，KYT伤害预知预警活动，6S等改进和创新安全工作方法，指导安全生产。通过统计数据和报表对比，培训合格率、隐患整改率、特种设备检验合格率、设备事故停机率、工伤事故率、职业病患病率的变化进行对比，得出过程有效性和效率方面的对比和趋势，指导下次目标的制订和具体工作的开展。
5结语
安全生产是质量优秀的前提和保证，通过卓越绩效管理这个平台，安全可以和领导、战略、市场、资源等要素结合，提高公司整体绩效和能力，从而使得安全绩效得到较大程度的提升。同时，安全管理又有其专业性，要充分发挥安全生产标准化、安全文化等引领作用，引进国内外优秀企业的管理方法，如KYT伤害预知预警活动，6S，DNV国际安全评价等，从而取得卓越成效，反过来又可以引导企业管理绩效提升。
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关键词：城市轨道交通；应急救援
一个城市的轨道交通系统，通常会存在多种潜在的事故类型，例如：地震、水灾、火灾、危险物质泄漏、放射性物质泄漏、恐怖袭击、大范围长时间停电等。另外，城市中的各类大型活动也会出现重大紧急情况。因此，在建设城市轨道交通应急救援体系时，必须进行合理策划。既要做到重点突出，准确反映城市轨道交通的主要重大事故风险，又要合理地组织各类预案，避免各类预案间相互孤立、交叉和矛盾，使任何可能发生的事故局部化，尽可能地消除、减少事故造成的人员伤亡和财产损失，尽快恢复交通。
1应急救援体系中的主要应急机制
应急救援活动一般可划分为应急准备、初级反应、扩大反应和应急恢复4个阶段。应急机制与这些应急活动密切相关。应急机制主要由统一指挥、分级响应、属地为主和公众动员等4个基本机制组成。
统一指挥是应急活动的最基本原则。应急指挥一般可分为集中指挥与现场指挥或场外指挥与场内指挥几种形式，但无论采用哪一种指挥系统都必须实行统一指挥模式，无论应急救援活动涉及单位级别高低和隶属关系不同，都必须在应急指挥部的统一组织协调下行动。
分级响应是指在初级响应到扩大应急的过程中实行分级响应的机制。扩大或提高应急响应级别的主要依据是：①事故灾难的危险程度；②事故灾难的影响范围；③事故灾难的控制事态能力。而事故灾难的控制事态能力是“升级”的最基本条件，扩大应急救援主要是提高指挥级别，扩大应急范围等。
属地为主是强调“第一反应”的思想和以现场应急现场指挥为主的原则。
公众动员机制是应急机制的基础，也是最薄弱、最难以控制的环节。
2目前存在的问题
随着我国有关制定事故应急预案要求的法律法规相继颁布实施，各城市轨道交通运营单位已开始了应急预案编制工作，表明了城市轨道交通运营单位对事故应急救援预案制定工作的重视及风险意识的增强。但是，从目前几大城市的轨道交通运营的企业级应急预案的总体情况来看，水平参差不齐，有相当一部分的事故应急预案只是几页文件。其中，仅有对应急救援的有关组织机构与职责、法律责任等方面做了一些规定，而应急预案中其他所应包括的核心内容未能给予足够的反映，难以满足目前应急救援工作现状的要求。这些问题主要表现在以下几方面。
(1) 缺乏强有力的应急指挥系统。当发生突发事件时，难以积极稳妥地组织各方力量协调配合，统一高效地开展救援行动，使必要的资源共享和信息整合在短时间内无法实现。
(2)社会力量参与不够，城市的轨道交通系统一旦发生重大突发事故，涉及受害人群多，行政管理部门多。如果没有广泛的社会参与，将无法有效扼制事态的发展。
(3) 没有对可能发生的事故进行后果分析和风险评价，应急预案的编制未能充分明确和考虑自身可能存在的重大危险及其后果。也未能结合自身应急能力的实际，对一些关键信息，如潜在的重大危险分析、支持保障条件、决策、指挥与协调机制等缺乏详细而系统的描述，导致应急预案的针对性和操作性较差。从目前收集到的资料来看，各运营公司的预案均未包括此类内容。
(4) 尽管编制应急救援预案在事故救援中起着非常重要的作用，但有了应急救援预案不等于事故的应急救援工作就有了保障，即使一个非常完善的应急救援预案，如果在之后就束之高阁，没有进行有效的落实和贯彻，不进行预案的宣传，不落实预案中所需的机构、人员及各种资源，不开展应急救援预案的培训、演练，那么一旦事故发生，应急救援预案能否发挥出其应有的作用就还是个未知数。
目前各运营企业的应急救援预案还缺乏有效的实施、维护和更新。
3应急救援体系建设的主要内容
(1) 事故预防。许多事故的发生都是因正常条件发生偏差而引起的，如果能事先确定出来某些特定条件及其潜在后果，就可利用相应手段减少事故的发生，或者减少事故对外界的影响，预防事故要比发生事故后再纠正容易得多。因此，在城市轨道交通新线设计及旧线改造中，必须设计必要的安全装置和设施，以提高城市轨道交通运营系统的安全程度。另外，事故预防工作也不可忽视操作规程、应急规程和管理策略的建立及其定期的培训和维护。
(2) 应急救援预案准备。主要包括：发现预测任何可能出现的紧急事故类型及其影响程度；制定紧急状态下的反应行动，以提高准备程度；确保系统在紧急情况下，做到准备充分和通讯通畅，从而保证决策和反应过程有条不稳；保证人员进行培训和演习，定期更新应急预案和重新评价其有效性。
(3) 应急救援系统的组成。应急救援系统从功能上讲，可由应急指挥中心、事故现场指挥中心、支持保障 中心、媒体中心和信息管理中心等5个运作中心组成。要做到快速、有序、高效地处理应急事故，需要应急救援系统中各个中心的协调努力，其运作程序可用图1表示。
(4) 应急救援预案。应急救援预案应至少包括以下主要内容：应急资源的有效性、组织和利用；事故的评估程序；指挥、协调和反应的组织结构；通报和通讯联络的程序；应急反应行动（包括事故控制、防护行动和救援行动）；培训和演习及应急救援预案的维护。
(5) 应急培训与演习。目的主要有以下几个方面：测试应急救援预案的充分程度；测试应急培训的有效性和队员的熟练性；测试现有应急装置和设备供应的充分性；确定训练的类型和频率；提高与现场外应急部门的协调能力；通过训练来识别和改正应急救援预案缺陷。
(6) 应急救援行动。一个完善的应急救援体系应能在事故和灾害发生时及时调动并合理利用应急资源（包括人力资源和物质设备资源）投入救援行动事故现场，针对事故灾害的具体情况，选择适当的应急对策和行动方案，从而能及时有效地进行应急救援行动，使伤害和损失降低到最低程度和最小范围，并在最短时间内控制事故。
(7) 系统恢复与善后。当应急阶段结束后，从紧急情况恢复到正常状态需要的时间、人员、资金和正确的指挥，这时对恢复能力和预先估计将变得十分重要，通常情况下，重要的恢复活动包括事故现场清理、恢复期间的管理、事故调查、现场的警戒与安全、安全和应急系统的恢复、人员的救助、法律问题的解决、损失状况的评估、保险与索赔、相关数据收集、公共关系等。
4救援预案的基本结构
城市轨道交通系统中可能发生的重大事故是多种多样的，但应急资源是需要共享的，如何针对多种事故类型进行应急预案的系统规划，保证各应急预案之间的协调一致，形成完整的应急预案文件体系，避免预案之间的矛盾和交叉。这些问题在应急预案编制之初就应予以统筹考虑，否则将给应急组织机构职责、指挥及响应程序等带来不必要的内容重复，引起矛盾和混乱，对应急预案的维护和职责明确等也会带来一系列的问题。
城市轨道交通事故灾害大致可分为安全事故、自然灾害、人为突发事件等3类。针对每一类灾害的具体措施可能千差万别，但其导致的后果和产生的影响却是大同小异的。这就意味着可以通过制订出一个基本应急模式，由一个综合的标准化应急体系有效地应对不同类型危险所造成的共性影响。
城市轨道交通系统救援体系的总目标是控制事态发展、保障生命财产安全、恢复正常运营。这3个总目标也可以用防灾、减灾、救灾和灾后恢复来表示。我们可以针对不同事故的特点，如爆发速度、持续时间、范围和强度等，制定具有针对性强的专项应急预案。为了保证各种类型预案之间的整体协调和层次清晰，实现共性与个性、通用性与专业性的结合，宜采用分层次的综合应急预案。城市轨道交通系统救援体系的建设，从保证预案文件体系的层次清晰和开放性角度考虑，以划分为综合预案、专项预案和现场预案最为合适，其结构见图2。
综合预案、专项预案和现场预案由于各自所处的层次和适用的范围不同，其内容在详略程度和侧重点上会有所不同，但都可以采用相似的基本结构，如采用基于应急任务或功能的“1+4”预案编制基本结构。即，应急预案=基本预案+ (应急功能附件+特殊风险预案+标准操作程序+支持附件 )。
(1) 基本预案。是该项应急预案的总体描述，主要阐述应急预案所要解决的紧急情况、应急的组织体系、方针、应急资源、应急的总体思路，并明确各应急组织在应急准备和应急行动中的职责以及应急预案的演习和管理等规定。
(2) 应急功能附件。是对在各类重大事故应急救援中通常都要采取的一系列基本应急行动和任务而编写的计划，如指挥、控制、警报、通讯、人群疏散、人群安置、医疗等，并应明确每一应急功能针对的形势、目标、负责机构、支持机构、任务要求、应急准备和操作程序等。
(3) 特殊风险预案。是在对城市轨道交通系统进行安全评价的基础上，针对每一种可能发生的重大风险事故，明确其相应的主要负责部门、有关支持部门及其相应的职责，并为该类专项预案的制定提出特殊的要求和指导意见。
(4) 标准操作程序。用来规定在应急预案中没有给出的每一任务的实施细节，各个应急部门必须制定相应的标准操作程序，为组织或个人提供履行应急预案中规定的职责和任务时所需的详细指导，标准化操作程序应保证与应急预案的协调一致。
(5) 支持附件，应主要包括应急救援有关支持保障系统的描述及相关附图表，如：城市轨道交通系统主要危险有害因素登记表、重大事故影响范围预测分析、应急机构及人员通讯联络方式、消防设施分布、疏散线路图、媒体联络方式、相关医疗单位分布图、交通管制范围图等。
参考文献
1丁辉. 突发事故应急与本地化防范北：化学工业出版社, 2004
各县（市）煤炭局要进一步明确承担应急管理工作职责的科室和工作人员，并指定专人负责。要进一步明确工作职责、建立制度机制、落实保障措施，充分发挥应急管理机构的组织协调和综合监管作用，积极适应安全生产工作新常态，确保应急管理工作的顺利开展。
各县（市）煤炭局要按照国家相关规定督促和指导辖区内煤矿企业设置安全生产应急管理工作机构，确保企业安全生产应急管理主体责任的落实。大中型煤矿企业必须建立安全生产应急管理组织机构并配备专职应急管理工作人员，具体负责本企业的安全生产应急管理工作。小型煤矿应确定机构或人员负责安全生产应急管理工作。
各县（市）煤炭局和煤矿企业要深入贯彻《国务院安委会关于进一步加强生产安全事故应急处置工作的通知》（安委〔__〕8号）要求，完善建立应急值守和应急救援信息跟踪报送制度，加强生产安全事故现场指挥协调、救援实施和组织管理，严防发生次生衍生事故，确保应急救援到位。全面落实《生产安全事故应急处置评估暂行办法》（安监总厅应急〔__〕95号），规范生产安全事故应急处置评估工作，持续改进应急准备工作。
一是各县（市）煤炭局要按照本级人民政府制定的煤矿生产安全事故专项应急预案确定的工作职责，进一步规范本部门事故信息和预警信息接报处置程序、应急救援响应程序，建立和完善应急处置工作流程和工作机制，加强应急值守，做好应急处置工作。二是要进一步加强与预案成员单位的联系与协作，建立统一应对煤矿生产安全事故的部门之间应急救援协调联动机制、协同防范自然灾害引发事故灾难的预警机制，形成合力，确保事故救援响应快速、应对科学、保障有力。三是加快推进瓦斯监测监控平台的升级改造建设工作。督促辖区内煤矿企业实行24小时应急值守，做好各类事故及预警信息处置和统计报告等工作。
各县（市）煤炭局要按照有关法律、行政法规要求督促辖区内煤矿企业建立专业应急救援队伍，积极引导煤矿企业联合组建矿区救援队伍，整合矿区应急救援资源，建立统一、高效的应急救援队伍体系。凡未建立专业矿山救护队的煤矿企业要与就近具备相应资质的专业矿山救护队签订救援服务协议。督促煤矿企业严格落实应急管理工作的企业主体责任，依法指导煤矿企业落实应急管理经费投入，及时补充人员并更新必要的救援设备和个人防护装备，逐步改善和提高矿山救护队基础训练等设施，落实矿山救护队正常运行维护费用，储备足够的自救互救器材和应急救援物资。年内阜康市完成联合矿山救护队的组建任务。其余县（市）要结合辖区煤矿企业实际，逐步推进，不断提高应对煤矿生产安全事故处置能力。
州矿山救护队要严格按照国家有关规定，对矿山救护队实行军事化管理，强化训练水平和强度，日常训练要与实战相结合，创新训练方式，提高现场险情确认、搜救查找、抢险处置等救援技能。要高度重视战术演练，努力提高训练水平和业务素质，保证救援队伍整体战斗力。我局将严格按照《矿山救护规程》、《矿山救护队质量标准化考核规范》等制度标准的要求，定期对矿山救护队的训练成果进行检查。州矿山救护队每季度组织一次达标自检，州煤炭局每半年组织一次达标检查。
各县（市）煤炭局要按照《关于印发__州__年煤矿预防性安全检查工作计划的通知》（昌州煤字〔__〕31号）要求，配合州矿山救护队做好本辖区煤矿企业年度预防性安全检查工作，督促煤矿企业按期完成隐患整改工作。州矿山救护队要严格按照州煤炭局制定的工作计划认真制定煤矿预防性安全检查工作实施方案，受检煤矿企业要积极予以配合。加大对矿山救护队开展安全技术服务工作的监督指导，确保各项服务工作科学、安全开展，矿山救护队在开展安全技术服务工作时，要严格按照《矿山救护规程》、《煤矿安全规程》等标准规范的规定程序进行，严禁违规、违章操作。
根据《__突发事件应急预案管理办法》、《新疆维吾尔自治区突发事件预案管理办法》有关规定，一是各县（市）煤炭局要根据本级政府煤矿生产安全事故专项应急预案和部门职责组织制定本部门应急预案并报送本级人民政府应急管理机构备案，同时抄送上一级煤炭管理部门。各县（市）煤炭局要根据事故的实际处置过程和预案演练过程中暴露出的问题及时对部门预案进行修订，健全和完善本部门在应急准备、监测预警、应急处置、协调联动等方面的制度和机制。要加大对部门预案的学习和培训工作，确保相关人员熟悉预案内容。二是加强煤矿企业生产安全事故应急预案管理，落实应急预案报备制度。各县（市）煤炭局要指导辖区内煤矿企业做好应急预案的编制、评审和备案工作，做好企业预案与本级政府专项预案、本部门预案、企业之间预案的衔接工作，提高应急预案的科学性、针对性、实用性和可操作性。指导煤矿企业按照《生产经营单位生产安全事故应急预案编制导则（GB/T29639-__）编制、修订完善各类应急预案，尤其是针对基层层面制定的现场处置方案应该简化、易学、针对性强，实现标准化、牌板化、卡片化。严格按照《自治区煤矿生产安全事故应急预案管理办法》规定落实煤矿企业生产安全事故应急预案评审、报备工作。三是凡未编制应急预案、未按照《自治区煤矿生产安全事故应急预案管理办法》规定程序进行备案的煤矿企业，在申请办理、变更、延期煤矿
安全生产许可证或矿井基本建设（含改扩建、技术改造）项目开工申请时，不予办理、变更、延期煤矿安全生产许可证或不予批准矿井基本建设（含改扩建、技术改造）项目开工申请。四是各县（市）煤炭局要重视停产、停建矿井的应急管理工作，要加强对该类矿井的危险源监测和监控，完善应急处置措施，严防事故的发生。 各县（市）煤炭局要把应急预案演练作为推进应急预案体系建设和锻炼应急队伍的重要举措，指导辖区内煤矿企业结合实际制定应急预案演练计划和演练实施方案，按照有关规定开展应急预案综合演练、专项演练和现场处置方案演练，突出应急响应、应急处置、应急保障和自救互救能力等环节，强化现场处置方案和重点岗位部位的演练，保证一线从业人员掌握事故应急处置要点，不断提升岗位人员的应急救援实战能力。各县（市）煤炭局年内至少组织1次“双盲”演练或实战演练。
结合“六五”普法、“安全生产月”、“防灾减灾日”等重大活动，大力开展《中华人民共和国突发事件应对法》、《新疆维吾尔自治区实施<中华人民共和国突发事件应对法>办法》、《中华人民共和国安全生产法》、《国务院安委会关于进一步加强生产安全事故应急处置工作的通知》（安委〔__〕8号）、《企业安全生产应急管理九条规定》（国家安全生产监督管理总局令第74号）等相关法律法规的宣传教育，充分利用广播、电视、报刊、网络等媒体，面向社会开展安全生产应急管理宣传教育，普及应急知识，开展应急体验性教育，提高应急意识和技能。
各县（市）煤炭局要按照我局制定的《关于做好__年度__煤炭行业培训工作的通知》（昌州煤字〔__〕25号）及《关于下达__年全区煤矿安全生产应急管理培训工作计划的通知》（新煤安应急发〔__〕10号）有关要求，组织做好煤矿安全生产应急管理培训工作。
一是加强应急管理人员培训。推动应急管理人员分层级培训，按照分级负责、分类实施、全员培训的原则，加强煤矿安全监管部门相关人员和煤矿企业应急管理人员岗位培训工作，普及应急知识，提高各级领导干部和安全生产管理人员的风险意识和应急处置能力，加强应急管理培训和考核规章制定工作，进一步规范培训目标、内容、标准和方法。年内我局将分期组织全州各县市煤炭局主管应急管理工作的领导及其应急管理工作部门人员和煤矿企业主管应急工作的领导及其应急管理工作人员的应急管理培训班进行培训。
二是深化矿山救护队伍专业培训。加强矿山救护队指战员专业培训，提高矿山救护队伍专业技术能力。充分发挥州矿山救护队的功能和作用，广泛运用模拟仿真、实战化演练等新技术改进培训手段、创新培训方式、提高培训质量。各煤矿企业要严格按照要求选派指战员参加培（复）训，严禁无证人员从事矿山救护工作。
三是加强应急知识普及和应急技能培训。各县（市）煤炭局要指导各煤矿企业采取多种形式开展应急救援知识的宣传教育和培训工作，提高全体煤矿干部职工应急意识和应急处置技能。推动煤矿企业落实对从业人员的应急技能培训要求，突出重点岗位和井下一线从业人员的应急处置技能培训,熟练掌握应急处置措施。矿山救护队要积极开展对煤矿一线从业人员应急知识的普及教育培训工作，特别是煤矿一线从业人员能在规定时间正确使用和佩戴自救器的培训，努力提高一线从业人员自救、互救技能。我局将组织1期监管人员应急自救常识培训班。
各县（市）煤炭局、煤矿企业要按照我局有关规定和要求，安排专人负责，及时、准确上报各类安全生产应急管理信息。加强煤矿安全生产应急管理信息统计分析、事故救援总结评估、典型案例分析研究等应急管理基础工作，不断提高我州煤矿应急管理和应急救援工作科学化水平。
进一步开展煤矿安全生产应急资源普查，不断充实本地区和煤矿企业安全生产应急资源、专家、队伍、装备、典型案例和应急预案数据库，及时准确掌握和利用社会各类应急资源，为安全生产应急管理和事故救援提供支持和保障。
各县（市）煤炭局要建立煤矿安全生产应急管理专家库，根据专家擅长专业进行分类，畅通专家参与工作的渠道，调动专家参与应急管理工作的积极性。组织专家参与煤矿安全生产应急管理工作专项检查、应急预案评审、应急演练评估、应急课题研究、各类突发事件处置等工作，切实发挥专家在应急管理工作中的作用和地位，促进应对处置能力不断提升。
__年度应急管理绩效考评指标作为____年考核各县（市）“安全生产”绩效考核指标的一项重要考评内容，各县（市）要高度重视，认真贯彻落实各项工作，确保各项指标顺利完成。我局将对各县（市）煤炭局__年度应急管理绩效考评指标进行半年度、全年考核，考评结果作为各县（市）煤炭局年度绩效考评工作的一项重要内容，切实发挥绩效考核推动工作的作用。
一、总体要求
以新时代中国特色社会主义思想为指导，坚定不移执行关于安全生产重要指示,以市委、市政府决策部署为指导，坚决贯彻落实市安委会专项整治三年行动计划方案任务分工，坚决扛起商务领域安全生产管理责任，坚持问题导向、目标导向和结果导向，按照“不能等事故发生再倒查是谁的责任；不能等隐患变成事故再倒查整改隐患；不能等事故救援不力再倒查应急准备；不能等吸取教训再倒查政策机制；不能等事故问责再倒查履职尽责”的五个不能要求，深化源头治理、系统治理和综合治理，坚决整治制约安全发展的突出矛盾，不断完善和落实安全生产管理机制，不断提升商务领域安全生产管理水平，有效防范和遏制商务领域各类生产安全事故，推进商务领域安全生产专项整治三年行动取得实效，为商务事业高质量发展提供有力的安全保障。
二、主要任务
坚持以关于安全生产重要论述武装头脑、指导实践，切实把安全生产摆到重要位置，着力解决安全生产行业管理认知不清、职责不明、基础薄弱等突出问题；坚持问题导向，切实推进企业安全生产主体责任落实，着力解决企业安全生产制度形同虚设、日常安全管理流于形式等问题；坚持业务指导与安全管理“两手抓”，切实推进商务领域事中事后监管，着力解决行业领域安全管理不到位的问题；坚持创新商务领域安全管理具体举措，切实加强安全生产指导服务，着力解决商务部门安全生产“管什么”“怎么管”的问题；坚持推动政府部门协调联动，形成安全生产监督管理合力，着力解决安全生产部门管理脱节、协作联动不顺畅的问题；坚持推进安全生产基础建设,补齐安全管理制度短板，着力解决安全生产基础不牢、机制动力不足的问题。通过3年的努力，全面提升商务领域安全生产水平，不断开创商务领域安全生产工作新局面。
（一）用关于安全生产重要论述统揽安全生产工作。
1.强化学习教育制度落实。坚持和加强局党组对安全生产工作的领导，完善安全生产领导机构和责任分工，定期研究解决安全生产重大问题。把关于安全生产重要论述纳入局党组理论中心组专题学习内容。通过学习教育提高领导干部思想觉悟和抓好安全工作的政治担当。
2.不断提升教育培训实效。创新商务领域安全宣传教育培训模式，扩大培训规模，提升宣传教育培训效果。分区域分行业指导组织企业管理人员安全生产教育培训。以“安全生产月”“《安全生产法》宣传周”等活动为载体，积极推进具有商务领域特色的安全宣传“五进”工作。
3.进一步夯实安全生产责任。认真贯彻落实《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》《地方党政领导干部安全生产责任制规定》,进一步厘清部门安全生产职责，把安全生产工作作为本行业领域管理的重要内容。建立健全商务领域安全生产管理制度措施，补齐安全生产制度短板，切实消除盲区漏洞。推动安全生产强制性标准、行业标准和地方性法规规范落实，突出重点行业领域管理各个环节的安全责任措施落实，有效防范安全风险。
4.加强安全管理基础建设。加大引进安全管理和技术服务投入，完善安全生产专家和专业技术服务机构指导帮扶措施，提升商务系统安全管理能力。按照《省商务厅安全生产专项整治三年行动实施方案》的通知要求，建立完善商务部门生产安全事故应急救援预案，逐步推进商务系统应急演练工作。2021年底前，县（市、区）商务主管部门完成应急预案的制定。2022年，探索组织开展商务系统应急演练。
（二）把推进落实企业安全生产主体责任作为首要任务。
1.压实企业安全生产主体责任。指导建立完善主管行业领域重点企业清单，通过落实年度检查计划、实施精准指导帮扶和强化事中事后监管等举措，强化企业安全生产责任制的督促指导。按照企业安全生产主体责任若干规定要求，督促企业完善和落实企业安全生产诚信、承诺公告、举报奖励和教育培训等制度。督促指导企业落实安全责任、投入、培训、管理、应急救援“五到位”。2021年底前，指导重点企业通过自身培养和市场化机制建立安全生产技术和管理团队。选树一批安全生产主体责任落实示范企业，总结推广安全生产基础建设经验做法。
2.推动企业开展隐患排查治理。督促指导企业建立健全企业风险管控和隐患排查治理双重预防机制，按照分级分类排查治理标准定期开展安全风险评估和危害辨识，明确“查什么怎么查”“做什么怎么做”,加强动态分级管理,落实风险防控措施，防止漏管失控。坚持问题导向，加强对企业安全隐患整改的指导督促，及时建立整改台账，明确整改时限和责任，确保安全隐患整改到位。
3.指导企业开展“实战化”演练。督促指导企业贯彻落实《生产安全事故应急条例》《生产安全事故应急预案管理办法》《生产安全事故应急演练基本规范》，制定企业安全生产类应急预案，指导企业加强“实战化”应急演练，提高预案实用性和可操作性指导企业加强“实战化”应急演练，提高企业应急处置能力。2020年开展重点行业领域重点企业应急预案演练指导服务。2021年，组织开展1-2次重点企业应急预案演练现场观摩活动。
4.推进企业安全生产标准化创建。组织开展成品油流通、汽车流通行业企业安全生产标准化创建工作，突出企业安全生产工作的日常化、显性化，建立自我约束、持续改进的内生机制，实现安全生产现场管理、操作行为、设备设施和作业环境的规范化。2020年底前，成品油流通领域完成安全生产标准化创建达标，汽车流通等行业启动安全生产标准化创建工作。2021年，商贸服务业大型骨干企业完成应急预案制定和安全生产标准化创建达标。
5.引导企业加大安全生产投入。督促指导企业加大风险防控和隐患排查治理以及制度建设、岗位培训、应急演练等专业技术服务的投入。加快安全生产新技术、新装备的推广应用，推进重点行业领域预防措施安全科技支撑。2020年底前，把企业生产安全事故应急预案管理、安全生产标准化创建、安全风险管控和隐患排查治理双重预防机制建设纳入事中事后监管的重要内容，把企业安全生产状况作为成品油流通、汽车流通以及商贸服务业市场准入、经营许可和日常管理的前置条件。
（三）推进成品油流通安全专项整治。
1.深化市场秩序整顿。落实《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》《国务院办公厅关于加快发展流通促进商业消费的意见》和促进成品油流通高质量发展的意见要求，加强成品油流通事中事后监管，强化安全保障措施落实。配合执法部门做好成品油流通“双随机、一公开”监管，将安全合规作为行政许可事项市场准入的前置条件。对企业安全生产违法违规行为，及时通报负有监管职责的部门依法查处。
2.落实安全生产主体责任。指导督促大型商业综合体和成品油流通企业严格执行相关安全法规标准，制定完善生产安全事故应急救援预案，开展安全生产标准化创建和双重预防机制建设。指导企业做好企业主要负责人、安全管理人员和特种作业人员岗位安全培训，严格落实持证上岗等规定要求。有效推动企业做到安全责任、投入、培训、管理、应急救援“五到位”，提高企业安全生产本质水平。
3.加强精准指导帮扶。落实“领导＋干部＋专家”指导服务要求，组织安全生产专家在现场检查、隐患排查治理和应急预案演练、安全业务培训等方面实施精准帮扶。指导企业按照分级分类排查治理标准定期开展安全风险评估和危害辨识，加强动态分级管理,落实风险防控措施。加强对企业安全隐患整改的指导督促，及时建立整改台账，明确整改时限和责任，确保安全隐患整改到位。2020年底前，成品油流通企业应急预案演练实现“实战化”。
三、时间安排
从2020年7月至2022年12月,分四个阶段进行。
（一）动员部署(2020年7月)。按照市安委会实施计划部署安排，研究制定具体实施方案，对开展商务领域重点行业专项整治三年行动作出具体安排。通过走访、座谈、转发等方式，对全面开展专项整治三年行动进行再动员、再部署。
（二）排查整治(2020年7月至12月)。结合复工营业安全生产指导服务中发现的部门管理和企业主体责任落实方面的问题，分析主客观原因，对重点行业领域、关键环节安全风险隐患进行全面深入细致的排查治理，建立问题隐患和制度措施“两个清单”，制定时间表路线图，明确整改责任单位和整改要求，坚持边查边改、立查立改，加快推进实施，整治工作取得初步成效。
（三）集中攻坚(2021年)。坚持问题导向，针对重点难点问题，通过现场推进会、精准指导帮扶、推广示范企业经验做法等措施，加大专项整治攻坚力度，落实和完善治理措施，整治工作取得明显成效。
（四）巩固提升(2022年)。深入分析安全生产共性问题和突出隐患，深挖背后的深层次矛盾和原因，梳理出在依法依规、机制措施层面需要建立健全、补充完善的具体制度，逐项推动落实。深入总结商务领域安全生产专项整治三年行动，着力健全商务领域安全生产长效机制和管理体系。
四、工作措施
（一）切实强化组织领导。要提升做好专项整治三年行动重要性的认知,强化领导责任,勇于担当作为,层层抓好组织实施。
1.建立健全领导机构，成立专项整治三年行动领导小组，切实加强对商务领域专项整治三年行动的有效领导。局党组（局长办公）会议及时研究解决专项整治工作重大问题，定期（每月25日前汇总大型商业综合体消防安全治理情况；每季度最后一个月20日前报送所有涉及领域安全生产专项整治工作开展情况）向上级或市安委会报告专项整治三年行动推进工作。
2.成立专项行动工作专班，局安全生产领导小组办公室（安全生产和成品油流通管理科）负责专项行动日常工作,定期统筹协调,开展巡查督导,推动工作落实。
3.建立指导帮扶工作机制，成立由局党组班子成员分别牵头、机关业务科室负责人和安全生产专家参与的安全整治三年行动指导组，对商务系统和行业领域重点企业实施常态化指导帮扶，协调推动行业领域专项整治工作。
（二）注重专项整治实效。紧密联系商务领域安全生产现实特点，切实把握开展安全生产专项整治三年行动历史契机，坚持靶向破题，运用法治思维和法治方式,有效破解制约商务领域安全生产工作落实、责任落实的瓶颈问题。对行业领域安全生产违法违规问题以及暴露出的突出安全隐患，要以壮士断腕、刮骨疗毒的魄力正视矛盾、解决问题。实施监管部门联合检查执法、联合激励联合惩戒等具体举措，有效破解行业领域安全生产责任制形同虚设，应急预案、标准化创建和双重预防机制建设弄虚作假，各类安全隐患排查整改应付对付，不依法落责、不依法办事等突出问题，有效提升商务部门安全管理能力。
（三）全面强化基础保障。进一步完善安全生产工作经费投入保障机制,纳入年度经费预算，重点保障行业领域长效机制建设、安全风险防控、事故隐患消除工作基本需要。推进商务领域安全生产相关制度规范等机制建设，补齐安全管理制度短板。建立行业领域和重点企业安全风险、安全事故隐患排查治理信息档案。认定一批安全生产专家和安全技术服务机构，扶持建设商务领域安全生产实习实训基地，有效提升现场检查指导、隐患排查治理和应急预案管理、安全业务培训等专业化能力。