科技政策跟踪审计理论及实践

时间:2022-07-25 10:06:49

科技政策跟踪审计理论及实践

[提要]科技政策是实施创新驱动战略、提升创新能力的有力支撑,它的贯彻与落实需要审计监督。政策跟踪审计作为国家审计的创新,其根本目的就是促进资金高效使用、政策有力执行,以及检查科技政策实施后是否达到预期效果。开展对科技政策的全过程跟踪审计,为推动政策落到实处和精准发力提供质量保障。本文以2018~2020年国家审计署和地方审计机关公布的审计公告为研究样本,对科技政策跟踪审计存在的问题及原因进行统计分析,在此基础上提出提升科技政策实施效率的有效路径。

关键词:政策跟踪审计;国家审计;科技创新

党的十提出“科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑,必须摆在国家发展全局的核心位置”。然而,随着我国在创新领域的投入与关注不断增加,科技政策实施过程中的问题也逐渐显现出来。政策跟踪审计作为国家审计的创新,转变传统审计理念,提出关口前移的全过程审计,其根本目的就是促进资金高效使用、政策有力执行,以及检查政策实施后是否达到预期效果。科技创新活动由于时间跨度长、涉及资金巨大,整个过程都需科技政策的协调与控制。因此,为保证科技政策有效落地与实施,发挥科技创新的关键变量作用与支撑引领作用,科技政策跟踪审计的开展是十分有必要的。基于此,本文从科技政策跟踪审计理论出发,以审计署公布的2018~2020年的审计公告与国内部分城市的审计公告为基础,深入分析我国科技政策落实跟踪审计现状,对审计过程中发现的问题进行分析,并提供能够提高科技政策落实效率的实施路径。

一、理论分析

王慧认为,政策跟踪审计是以审计机关为主体而组织实施的,对公共政策落实的过程和效果进行动态监督,及时纠正有令不行、有禁不止的行为,帮助政策有效落地和不断完善。科技资金与科技项目是科技政策跟踪审计的主要关注点。李洁根据科技资金的特征构建科技资金绩效审计框架,并以国家科技重大专项资金为例进行分析,认为对科技资金进行绩效审计能够有效提高资金使用效益。肖玲对财政科技资金管理现状进行研究,发现存在的主要问题有科技资金存在配置“碎片化”,导致项目重复申报、科技资金使用效率低;科技项目审批“模糊化”,导致审批制度刚性不足,违规审批时有发生;科技项目监管“形式化”,导致资金使用环节监管失控,挤占、挪用专项资金的现象屡见不鲜。在政策评价与跟踪审计方面,周亚荣、卢雁影认为一个完善的政策评估体系是促进和加快科技政策制定体系完善的保障,从政府绩效评价的角度建立了一个包含科技政策制定、科技政策执行形式和组织机构、科技政策执行的监控与反馈以及科技政策执行效果四大指标的科技政策执行效果评价体系。邢战雷等认为科技政策审计通过监督促使科技创新发展,能够在提高企业创新意识的同时提升成果转化能力,发挥审计的正向影响作用。此外,审计还能优化创新环境,促进科研资源的优化与共享。韩云围绕聊城经济社会发展主要目标分析了科技政策跟踪审计的作用,发现通过全过程的动态跟踪审计方式,能够更好地促进科技政策的落实和管理体制机制的完善,从而推动创新型聊城建设。郑小荣、陈伟华结合科技强国战略的相关政策,提出应将财政资金与科技专项资金的拨付使用情况、高新技术企业认定管理与发展情况、科技小微企业与高新技术企业金融扶持情况、人才培养激励机制情况、知识产权保护情况、科技成果转化利用情况作为下一步科技政策跟踪审计的重点。总体来看,目前有关科技政策跟踪审计的研究较少,还存在较为广阔的研究空间。一方面已有的文献大多将政策中某一专项视为研究对象,并且大多从绩效审计的视角进行分析,对政策落实执行层面的审计研究仍然匮乏;另一方面当前的研究内容多是科技政策跟踪审计的作用、评价模型的构建等,理论分析较多,缺少数据思维与实证研究。

二、科技政策跟踪审计现状

我国自2014年8月开始实施重大政策措施落实跟踪审计,2016年开始按季度出具审计报告,为党中央、国务院重大决策部署和政策措施贯彻落实、维护政令畅通提供了有力保障。各省市为提升科技创新水平、促进区域经济健康发展,根据实际情况陆续开展科技政策跟踪审计。由于审计资源分布不均、行政壁垒等限制性因素,东部沿海地区跟踪审计的执行往往早于中部与西部地区,并拥有更高的审计质量和水平。江苏省常州市于2011年调整审计思路,结合“加强和改善宏观调控,促进经济平稳较快发展”的思想,开始对科技资金投入、金融科技政策落实等问题进行审计。2017年,徐州市审计局开展产业科技创新政策落实情况跟踪审计,以政策与资金为主线,关注科技创新政策是否有效落实;同时,采用调查问卷和实地延伸核查的方式,对相关企事业单位的科技资源管理与使用情况进行调查;最后,根据审计发现的问题,从体制、机制和制度三个层面提出审计建议。2021年,江苏省审计厅提出要充分发挥审计的监督与保障作用,推动长三角一体化发展,围绕《长三角洲区域一体化发展规划纲要》和科创产业协同发展等专项规划开展政策跟踪审计,以科学可行的审计建议推动制度与政策创新。上海市审计局认为国家审计的监督作用能够保障科技政策得以贯彻实行,2010年开始加强对重大政策措施执行情况的跟踪审计力度,揭示落实政策不到位、政策目标未实现等问题,从微观与宏观双角度分析在体制、机制管理方面存在的问题,完善体制机制,发挥审计建设性作用。近几年,上海市审计局采用“政校合作”和“大数据”等方法,拓宽审计思维与审计维度,利用信息化手段对科创政策体系进行研究分析,保障政策落地起效。2021年,上海市印发《“十四五”上海市审计工作发展规划》,发挥审计“治已病、防未病”的作用,服务于改革发展大局。用战略思维与全局观念谋划政策跟踪审计,从而推动产业发展,推动城市数字化转型。以政令畅通、资金高效使用为目标,重点聚焦科创中心建设,对科技政策落实和科技资金管理使用情况开展跟踪审计,揭示政策落实过程中的突出问题,并提出推动政策落实和改进的建议。内蒙古自治区、贵州省等西部地区,创新能力是突出短板。由于缺乏创新意识和创新精神,缺少健全的科技创新体系,科技政策成功落地成为待解决的难题。为深入推进“科技兴蒙”行动的实施,内蒙古审计厅不断增强审计意识,提高审计质量和水平,对科技政策的制定部署、执行进度和效果全程进行跟踪审计,寻找和揭示科技创新投资、科技项目建设等科技创新领域存在的问题,客观公正地对苗头性与倾向性问题提出整改意见,促进科技政策的落实,切实提高科技创新能力。贵州省则成立了研究政策与法规的专家工作组,同时开展科技政策跟踪审计,在了解政策、法律法规的基础上,运用事前审计的评估功能与事后审计的反馈功能对科技政策进行解析与监督,旨在打通政策落地“最后一公里”。浙江省自2007年开始坚持政策执行导向,积极组织专项审计调查,加快审计转型,不断探索审计新思路,加强科技政策跟踪审计服务,2020年获得国家科技部与财政部的科技资金重点倾斜支持。在改善地方科研基础条件、优化科技创新环境、促进科技成果转移转化以及落实国家科技改革与发展重大政策成效这四个方面,充分发挥了模范表率作用。同时,在实施创新驱动发展战略、推进自主创新和发展高新技术产业成效明显这三方面获得国家科技部奖励的广东省,以“三聚焦”:聚焦政策导向,确定审计方向;聚焦关键环节,提升审计水平;聚焦整改落实,保证政策行之有效为抓手,开展科技政策跟踪审计,实现创新活动全过程监管,构建有利于加快落实创新驱动发展战略的科技创新体系。

三、科技政策跟踪审计存在的问题及原因分析

为推动重大决策部署贯彻落实,国务院印发《2020年落实有关重大政策措施真抓实干成效明显地方予以督查激励的通报》,对落实创新驱动发展、实施乡村振兴战略等有关重大政策措施的省市进行奖励。其中在科技创新领域获得激励的省市有北京、江西、湖南、广东、浙江等。本文选取国家审计署在2018~2020年的共12份有关国家重大政策措施落实情况跟踪审计的审计公告以及上述城市的有关科技政策跟踪审计报告作为研究对象,对审计问题进行总结分析。通过整理可以发现,科技资金、科技项目、科技政策这三类问题出现频率最高。详见表1。(表1)(一)科技资金。科技资金的监管一直都是科技政策跟踪审计的重点。科技资金作为科技创新活动持续进行的保障,其管理与使用需要进行全过程的监督。从表1可以看出,科技资金在预算编制阶段就存在编制与执行不规范的问题。如北京市2019年高精尖产业发展资金年初预算不能落实项目,造成压年使用资金的现象;杭州市应于2016年预算安排城西科创大走廊创新发展资金4.5亿元,至2019年也未安排。在资金划拨使用阶段,存在审批时间长、审批环节有漏洞、资金整合不够、支持范围交叉、缺少针对性等问题。2018年,江西省景德镇直升机战略新兴产业专项资金部分未用于支持直升机产业或技术发展;湖南省2018年有关制造强省、科技发展计划等10个专项资金,存在资金边检不清晰的现象;广东省2018年收回2014~2017年分配市县的研发补助等专项资金22.34亿元。在资金管理阶段,存在套取、违规使用的现象。2018年,南京市高新技术产业开发区以虚假资料获得苏南国家自主创新示范区奖补资金2,340万元。(二)科技项目。科技项目是科技创新活动的载体,是政府支持科技创新活动的重要手段。审计公告显示,科技项目在推行阶段主要存在项目立项审批周期长、进展缓慢和未达到预期目标等问题。2018年第二季度审计报告显示,国家科技重大专项项目立项推进缺少时间节点约束,8个项目申报指南在近一年的时间内尚未获得批复。广东省2019年对4个市的88家新型研发机构进行审计,发现有20家没有产生科研成果,41家近5年没有一项科技成果得到转化。科技项目在监管阶段存在申报评审过程中的虚报与造假、建设内容与申报不符等问题。如,2020年总投资128亿元的浙江平湖中意直升机生产项目存在数据重复申报的现象;同期,3个地产项目包装成重大科技创新类项目,涉及资金86.72亿元。(三)科技政策。根据表1可知,当前科技政策在制定前未考虑创新活动的需求且对创新活动认识不足,存在出台滞后,政策不聚焦、不完善、部分设计不合理的问题。广东省对支持5G基站建设政策落实情况实施审计后,发现有4个市未出台建设5G的相关政策,仅有一个市进行了简要规划。此外,部分地区对高企培育入库企业的扶植政策单一,缺少后续的引导和服务政策,研发补助的相关政策在实际操作中难以落实。在政策执行过程中,由于部门间缺乏沟通以及缺乏相关部门的监管,导致政策推进缓慢,作用不明显。浙江省经审计发现,受长三角区域之间关键核心技术协议与攻关机制尚未完善和各地政策不同这两个因素的影响,创新协同进展缓慢;在人才政策方面,由于全省缺少人才信息共享平台,导致22人跨地区多头申报项目,重复享受补助,涉及金额5,257万元。以上问题,剖析其原因主要有以下方面:一是制度体制机制还不够完善。财政制度不完善,“大财政、大预算、大资产”理念尚未牢固树立。全面预算绩效管理理念不深入,绩效管理缺少广度与深度,权威性与前瞻性不强。无法做到对资金全链条、全环节的跟踪,导致科技资金闲置沉淀,难以发挥作用。科技创新制度体系不完善,政策统筹不足,缺乏系统性、整体性、协调性,有时还会存在滞后性,导致一些政策不配套,规划不衔接,项目建设进程停滞不前。同时,各部门甚至地区间的相互促进、良好互动、信息共享的局面还没有完全形成,使得科技创新领域协同机制推进不快,产生管理盲区。二是审计介入不及时,审计深度有限。政策跟踪审计强调对政策实施全过程进行跟踪审计,在期初发挥审计预防作用。然而当前科技政策跟踪审计,多是以事后审计为主,在每个季度末、年末或创新活动终结时开展审计工作,并未做到对科技政策制定与实施、科技资金流向、科技项目建设的动态全程覆盖审计。缺少对事前审计和事中审计的关注,就难以打通政策落实的“最先一公里”和“中梗阻”,科技政策执行难、科技资金管理使用不善、科技项目成效不及预期等问题就会频繁发生。三是审计力度与问责力度不够。政府或科技部门对科技资金、科技项目的监督往往是通过社会审计进行,缺乏内部审计的意识与制度体系。同时,目前科技政策跟踪审计无法打破传统的以处室为单位的审计组织,缺少联动机制,尚未形成审计合力。科技政策跟踪审计的对象具有广泛性与复杂性等特点,而社会审计则多是关注传统的财务收支审计,其知识储备与人员素质难以应对政策跟踪审计的要求。对问责情况进行总结后发现,审计署的审计公告中的追问问责情况,是对全部政策的问责情况,其中科技政策的问责人数没有公开。主体责任落实不到位、部门执法监督不严格、内部控制机制不健全、政策宣传推广力度不足等,也是一些问题屡审屡犯的原因。

四、科技政策实施效率提升路径

科技政策跟踪审计的根本目的,就是为了检查科技政策实施后是否达到预期效果。政策有效性主要受政策本身与政策实施效率影响。根据对审计进行分析后发现的问题,提升科技政策实施效率,需要从以下几个方面入手:(一)牢固制度基础,做好顶层设计。通常科技政策的相关工作是由科技管理部门开展。科技管理部门应围绕科技创新建立系统性的政策体系,根据以往政策实施情况不断完善现阶段政策的传导机制。在考虑政策本身的同时,还要考虑不同政策之间的相互作用,从而确定政策实施后的直接与间接效果,形成政策合力。综合运用科技创新投入、产业创新、金融税收等政策工具,使政策体系能够覆盖到科技创新全过程。在制定科技政策时,摒弃以往“唯数量”的观念,关注科技政策质量,且拥有一定的前瞻性,保证科技政策的效益性,减少未来实施阻力。(二)建立组织领导机制,强化组织保障。科技管理部门应建立组织领导和责任机制,树立科技政策落实意识,跟踪科技政策实施情况,提升科技政策实施效率。建议由科技主管部门领导牵头,相关业务司局领导组成管理领导小组,紧跟国家大政方针,服务科技创新战略,定时开展科技政策管理组织协调工作,培养专业的人才队伍。为强化组织保障,科技管理部门可以借助审计机关力量,强化科技政策实施效果。建议学习成都市审计局设立政策跟踪审计处,负责对科技政策进行专项跟踪审计,监督政策实施情况。(三)多方面提升审计监督作用。首先,转变审计工作理念。从过去注重科技政策落实、科技资金运用和项目建设结果,转变为前期对科技政策制定、规划的侧重,实行科技资金与科技项目的阶段性或中期审计,关口前移,以实现动态全过程审计。其次,提升审计人员素质。由于科技政策覆盖面广、内容繁杂,因此科技政策落实跟踪审计对审计能力要求较高。审计机关需要打造一批既拥有专业素养又拥有责任意识与思想道德基础的审计人才,更好地完成审计工作。最后,完善监督制约机制,并充分运用审计结果。通过制度保证审计权利正确运行,审计工作顺利实施。建议将审计过程进行公示,建立审计承诺制,实行责任追究制度和审计组长责任制等,从而更好地确保审计的真实性,保证监督到位,进而提升审计质量。此外,还要充分且有效地运用审计结果。审计结果作为信息资源,在运用过程中发挥价值。建议科技管理部门提升对审计结果的重视程度,及时发现科技活动中的风险点并进行规避,保证科技政策高效实施。

主要参考文献:

[1]王慧.政策措施落实情况跟踪审计理论与实务研究综述[J].审计研究,2017(02).

[2]李洁.科技资金绩效审计框架设计及应用研究———以国家科技重大专项资金为例[J].中国注册会计师,2014(06).

[3]肖玲.财政科技资金管理存在的问题及审计监管重点[J].科技风,2015(09).

[4]周亚荣,卢雁影.地方政府科技法规、政策执行效果评价研究———基于政府绩效审计的视角[J].财会通讯,2011(31).

[5]邢战雷,马广奇.科技创新政策审计存在的问题与对策[J].财政监督,2019(14).

[6]韩云.加强科技政策跟踪审计在建设创新型聊城中的作用研究[J].经济师,2021(09).

[7]郑小荣,陈伟华.创新型国家背景下科技强国政策跟踪审计重点研究[N].中国审计报,2021-08-18(006).

作者:白兰馨 徐锋 单位:大连大学 大连外国语大学

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