公共机构节能应用市场化机制探讨

节约资源、保护环境、建设生态文明，是我国经济社会可持续发展的必由之路。党的报告指出，构建市场导向的绿色技术创新体系，发展绿色金融，壮大节能环保产业、清洁生产产业、清洁能源产业。推进公共机构节能应用市场化机制，可为壮大三大产业尤其是节能环保产业提供巨大的市场空间，有利于降低碳排放。

公共机构节能应用市场化机制的必要性

截至2020年底，全国公共机构总量158.56万家，用能人数约4.97亿人（包括公共机构自有人员及接受公共服务人员），建筑面积约82.73亿平方米，能源消费总量1.63亿吨标准煤，约占全社会能源消费总量的3.29%；用水总量106.97亿立方米，约占全社会生活用水总量的12.39%。目前，我国公共机构办公条件舒适性还远不如发达国家，如果办公条件要达到同样的舒适程度，我国公共机构单位建筑面积能耗会要增长2至3倍，公共机构节约能源资源空间巨大。由于全国各地区经济社会发展水平差异较大，公共机构点多线长面广、基础条件各不相同，在节能工作中投入的财政资金也存在一定差异。“十三五”时期公共机构累计投入财政资金开展节能改造资金总量为145亿元，平均每个单位不到1万元。“十三五”期间，公共机构应用市场化机制不够，全国实施合同能源管理项目仅为2570个。公共机构节能是全社会节能工作的重要组成部分，与工业节能、建筑节能、交通节能领域相比，公共机构具有便于集中管理、执行力强的优势，对全社会有着示范作用。公共机构节能应用市场机制可为壮大节能环保产业提供巨大的市场需求，并推动合同能源管理等市场化机制在全社会的推广应用。

公共机构用能管理社会化进展情况

公共机构节能市场化主要包括合同能源管理、合同节水管理、政府与社会资本合作等方式。其中，合同能源管理机制是应用中最主要的方式，公共机构合同能源管理项目较多采用节能效益分享型、节能量保证型、能源费用托管型的模式。合同节水管理借鉴了合同能源管理机制，是一种用于节水改造的新型市场化商业模式。在公共服务的供给过程中引入市场竞争机制，有助于提高政府工作效率，实现公共服务提供的竞争性与私营化。国管局积极推进公共机构采用合同能源管理机制实施节能改造，在《“十四五”公共机构节约能源资源工作规划》中明确要求公共机构推行合同能源、合同节水管理等市场化机制。同时，将合同能源管理推行情况纳入节能工作考核和节约型公共机构示范单位、节约型机关创建，在全国12个省（区、市）29个市（县、区）开展集中统一组织合同能源管理项目试点，取得良好效果。组织编制《公共机构绿色节能节水技术集》，推动合同能源管理新技术、新产品。各地方也开展合同能源管理创建工作，深圳市率先出台了《深圳市公共机构合同能源管理实施方案（试行）》；上海市、江苏省、广州市等地方政府进一步明确了合同能源管理项目的费用和成本结余核算办法；重庆市政府创新商业模式，在项目采购阶段采用项目打包进行招标，并设立“建筑节能产业基金”。

存在的主要问题

部分公共机构对节能工作的重要性、紧迫性认识不足，节能意识淡薄，缺乏常态化、制度化的节能工作机制，对合同能源管理机制不了解、不重视。有的地区公共机构节能管理体系不够健全，在机构改革中行政职能不断弱化，节能工作缺乏获得感，节能压力传导机制不够顺畅。缺乏有效的激励机制，主动实施节能措施的内生动力不足。在现有公共机构能源资源费用财政预算制度下，如果减少能源资源消耗，可能会减少下一年的能源资源费用预算，缺乏节约能源资源的动力。此外，公共机构属于国有资产，实施节能改造项目可能涉及国有资产处理，为了规避不必要的管理风险，往往选择保持管理现状，不会主动实施节能措施。合同能源管理项目规模小、散，节能服务公司融资困难。一方面，公共机构合同能源管理项目通常规模较小、较散，难以形成规模效益。节能服务公司需要提前垫付大量项目资金，大大增加了节能服务公司的融资压力。另一方面公共机构领域从事节能服务的公司大部分为中小企业，企业自有资金规模有限，从商业银行贷款又难以提供足额的担保抵押物，导致融资困难。节能服务公司资质水平参差不齐。一些资质较差、技术管理水平不达标的企业往往能通过低价竞争手段抢下项目，而在项目执行过程中因缺乏足够的风险控制能力导致项目失败或成本增加。公共机构实施合同能源管理项目的费用和成本节余预算规则缺乏明确、细化的说明，尤其是对于节能改造后能耗下降了，项目合同期内的预算是否会消减，尚无明确的解释。能源费用列支分散，缺乏统一归口管理。目前公共机构的能耗费用在会计账目中未能单独列支或独立体现，且列支存在相互交叉，按照“实报实销”方式结算，难以体验到用能管理的资金压力。项目审批流程复杂，严重影响项目进度。传统的工程项目审批流程比较复杂，需要经过项目立项审批、可形性研究审批、项目概算审批、投资计划审批等环节，迟滞节能改造项目的进度，也增加了项目的时间成本。项目招投标流程不清晰，政府采购管理存在制约。由于合同能源管理项目支付方式特殊、项目周期长（大多数超过政府采购项目周期3年要求）等因素，通常的采购评标方法不能直接适用。对招标文件编制、综合方案评定涉及项目投资、施工管理等内容，还缺乏明确的制度安排。技术产品缺乏相关标准规范，用能单位对服务水平有质疑。缺乏不同气候区、不同建筑类型、不同用途的公共机构能源消耗定额标准，不利于公共机构用能管理和评价。缺乏市场普遍认可的第三方节能效益评价机构，也没有对节能效果进行评价的行业标准，这对公共机构支付费用的多少产生不确定性，财政性资金使用难以得到合理保证。

推进应用市场化机制的未来之路

公共机构“十四五”规划明确提出考核方式为能源资源消耗定额与一定下降率相结合的方式。为适应这一特点，需达到定额相关要求，就要在市场服务中谋求新的创新。结合公共机构本身管理和财务属性，以及开展市场化服务的阻碍，应大力推广合同能源管理中的托管模式，既能实现良好的降碳效果，又能在一定程度上规避风险。下一步，要在充分调研的基础上，结合各地特点推动合同能源管理模式，重点编制托管类型的案例集和指导手册，指导各地方开展相关工作。同时，推动托管型项目试点，发挥标杆引领作用。细化预算规则，明确公共机构按合同能源管理改造合同支付给节能服务公司的支出，视同能源费用列支或计入相关支出，并明确合同能源管理项目合同期内，不消减能源及相关预算，可保留成本节余，用于公共机构相关节能支出，如改造后的设备维修、开展节能培训、用能单位奖励等支出。同时，明确公共机构合同能源管理项目会计账目的分项科目，出台相关细则，对支付申报主体、申报时限、申报依据、资金归口、固化预算调整、业主留存资金使用环节等作出明确规定。能源费用单独列支，开展能源资源消耗及费用定额管理。针对公共机构财政资金使用特点，在公用经费、单项定额和项目支出等经费来源中独立体现（或者统一归口管理）能耗费用使用情况和能源利用水平。根据公共机构用能特点和需求，合理匹配用能额度，实行能源资源消耗及费用定额管理，实行“超支不补、结余留存”。建议参照各部门上年能源资源费用情况以及人均、单位建筑面积能源资源费用核定能源资源费用预算。优化政府采购管理，简化招投标程序。把公共机构用能管理社会化纳入政府采购法律体系中，在修订政府采购法时予以体现。在《政府采购品目分类目录》中对公共机构用能管理社会化作出明确细化的分类说明。完善招投标制度，制定专门用于公共机构合同能源管理项目的政府采购文件，编制公共机构合同能源管理项目招标采购标准。丰富合同能源管理项目类型，鼓励县级公共机构以能源费用托管型为主实施合同能源管理综合改造项目。创新融资模式，促进政府和社会资本合作。建立专项基金。加大中央财政预算内资金支持力度，强化节能预算资金管理，完善节能资金保障机制。鼓励设立公共机构节能产业专项基金，推动财政资金的使用方式由过去的“项目拨付”方式向“基金投资”等金融化支持方式转变。创新融资模式。鼓励金融机构推出适应合同能源管理模式的投融资金融产品，如小额贷款、绿色债券、绿色融资租赁等，鼓励保险机构推出能效保险产品来强化风险控制和履约保障，设立绿色融资担保基金、搭建投融资信息服务平台等为节能服务公司拓展资金支持的渠道。完善监管制度，规范节能服务市场。完善公共机构节能监管监督体系，引入财政、审计、纪检和社会监督等形式，加强公共机构节能主管部门监督管理职能。健全第三方评价制度。对合同能源管理项目应有独立的第三方对能源消耗基准数据、节能量等进行评价审核。建立节能服务公司、用能单位、第三方机构失信黑名单制度，将失信行为纳入全国信用信息共享平台。明确能源审计、节能量测评等第三方机构的任职认证资格。设置资源中心，集中提供资源和信息，克服公共机构用能服务市场存在的信息不完全、信息不对称的问题。加强宣传培训，健全约束激励制度。强化应用市场化意识，为公共机构提供节能应用市场化培训资源，健全约束激励制度，强化责任，把公共机构节能应用市场化纳入政府绩效和对下级政府节能考核的内容，提高考核权重。

作者：刘紫亮