外汇领域重大政策措施的落地生根

审计的内容、重点和难点

审计内容

当前，外汇管理的中心工作主要包括四个方面。一是进一步促进贸易投资便利化，服务实体经济发展。二是深化外汇领域“放管服”改革，稳步推进高水平资本项目开放。三是持续打好外汇领域防范化解重大金融风险攻坚战，切实维护国家经济金融运行安全。四是改善跨境资本流动监管，完善外汇市场“宏观审慎+微观监管”两位一体管理框架。围绕上述中心工作，国家外汇管理局制定了一系列政策措施。如2019年为了落实国务院常务会议提出的优化外汇管理、促进跨境贸易投资便利化12项措施，外汇局出台了包括扩大贸易外汇收支便利化试点、扩大资本项目收入支付便利化试点等系列文件。2020年在疫情防控、支持企业复工复产的背景下，相继出台关于开辟外汇管理绿色通道、降低实体经济融资成本等政策措施。在深化“放管服”方面，减少单证审核、陆续下放审批权限等。在打好外汇领域攻坚战方面，提出以“零容忍”态度严厉打击地下钱庄、跨境等外汇领域违法违规行为的要求。在完善外汇市场“宏观审慎+微观监管”两位一体管理框架方面，逐步探索监管方案，加强跨境资金流动监测分析。以上政策措施的落实情况即是审计的主要内容。

审计重点

政策传达与执行的及时性。国家外汇管理局负责外汇领域重大政策措施的颁布，是政策的制定者及出台人，而各级外汇管理局不仅承担着贯彻落实这些政策的职责，也肩负着部分行政审批业务，即是政策实施的主要推动者也是政策实施的执行者。随着我国外汇管理改革的深入推进，更多的外汇许可业务、审核权限下放至银行，银行也逐步成为政策实施的执行者，而企业、个人作为链条的终点即成为政策贯彻实施的最终受益人。从这个链条可以看出，政策跟踪审计的对象应是各级外汇管理部门及银行。审计的主要内容是各级外汇管理部门及银行是否严格执行国家宏观政策，是否存在政策缺位或执行不力等问题。其中首要关注的应是政策传达与执行的及时性。即每一项重大政策出台后，政策执行机构应及时采取有效措施将相关政策向社会公众进行宣传推介，确保涉汇主体积极参与经济金融活动。政策传达与执行的准确性。如对照总局在促进贸易投资便利化、“放管服”、防风险等方面出台的系列政策措施，重点检查被审计对象是否因地制宜制定出台对应的配套政策，完整、准确地传达与执行政策内容。政策执行机关应建立健全保障机制，积极引导涉汇主体充分了解政策出台背景与内涵，传达原则、范围、标准、方式等不因利益、主观臆想等因素“跑偏”。同时，杜绝政策执行机关擅自改动政策内容、选择性执行政策内容，或仅作表面文章，没有具体措施，只是象征性地消极、片面贯彻落实政策，要从根本上保证政策传达与执行的准确与完整性。政策实施效果及目标实现的真实情况。任何一项政策的制定最终的落脚点是实施后取得的成效，因此外汇管理重大政策跟踪审计的重心应是综合评价政策执行后在促进经济发展、培育新的经济增长点、提高服务效率等方面发挥的作用，是否实现了政策制定的初衷。重点检查政策措施是否落到了实处,是否具有可操作性，与其他政策是否协调。政策执行是否存在虚报执行效果的问题，杜绝执行而没有达到预期的现象发生。最终结合进度、地区实际情况，通过综合评价贯彻落实重大政策的效率性和效果性，厘清政策是否与当前国家治理、央行治理的需求存在差距。审计难点政策跟踪审计理念和推进相对缓慢。长期以来，以微观合规性审查为主的外汇管理领域内部审计模式已经形成较为完善的执行体系和评价标准，而政策跟踪审计是一项综合性审计，涉及面广，政策性强，在外汇领域还处于探索和发展阶段。实践中，由于相关审计经验欠缺，审计部门主动开展政策落实情况审计意愿不强烈，审计思路比较狭窄，关注重点仍是业务操作合规性、规范性的合规性审计模式。同时，还存在有些部门对政策跟踪审计目的、意义、内容了解不够，配合度不高、消极应付的现象，造成发现共性问题多，亮点工作少，一定程度上也影响了政策跟踪审计整体谋划布局和高效推进。政策跟踪审计标准和专业人才欠缺。政策跟踪审计往往具有复杂性和职能交叉的特点，需要延伸到政策执行链条上的金融机构、相关政府部门和涉外企业等，在工作中执行频率高、涉及面广，但目前有关政策执行效果审计的相关法规与操作规范还不完善，缺乏明确的审计实务指南和评价标准体系，特别是缺乏规范的审计程序、审计标准、评价依据等指导实际操作的规章制度。但现阶段，基层外汇局内部审计人员的知识结构、专业水平普遍与政策跟踪审计的要求存在差距。政策跟踪审计方法手段和评价标准需要调整。目前政策跟踪审计方法多采取定性与定量相结合手段,定性指标主要从政策传达落实、法律法规的执行、内控管理等方面进行评价,定量指标主要从融资产品推介、融资金额、业务办理笔数、风险控制和社会效益等方面进行评价。合规性问题以制度、政策文件要求作为评价的依据,效果、效率性问题主要以同比或环比数据作为评价的标准。审计结论更多地依赖于对问题的定性认识和描述,绩效评价缺乏科学性，审计方式与方法手段亟须创新。此外，由于缺乏统一的审计评价指标和标准，审计人员在检查定性上缺乏刚性依据,更多地取决于审计人员主观和经验的判断，因而难以精确反映问题的严重程度及政策执行的客观状况，由此导致审计评价结论缺乏一定的说服力和权威性,审计成果的运用不容乐观。

具体措施

提高政治站位，转变审计理念自觉提高政治站位，树立审计服务大局的理念，加强对跟踪审计工作的复杂性、关联性、系统性的思想认识。主观上，需从以往微观层面的内部经济活动的关注向国家宏观金融运行大局的关注转变，从对长期以来合规性审计的关注向对政策执行的绩效审计关注转变。提升人员素质，改进审计方法在日常工作中要加深审计人员对业务的理解和对政策方向的把握，注重提高对国家方针政策变化的敏锐性，深入理解各项政策出台的科学内涵、来龙去脉、主要思路和重点内容，提高对政策落实效果的分析研判水平，为审计判断质量的提升奠定坚实的基础。审计方法上，在熟悉政策措施要义的基础上，利用大数据、云计算、区块链等信息化技术收集审计证据，需要延伸审计的，做到应审尽审，一查到底。审计全程都要关注政策目标是否实现、体制机制是否健全有效，保证审计结论和建议客观公正，最后结合业务部门的意见，综合分析和判断政策执行效果，用政策的实施效果和发挥的效益反向评价政策的可行性。注重审计质量,促进审计结果运用最大化在尚无统一评价标准的重大政策贯彻落实审计项目中，审计质量控制是及时校正、切实防范审计判断偏误最有效的途径之一。因此，为切实提高对重大政策贯彻落实情况评价的客观性、全面性，对于审计事项、结论，审计人员要始终坚持实施集体决策，发挥集体智慧和团队优势，避免审计人员的思维定式和审计判断误差。另外，探索构建重大政策措施落实内审成果运用大格局。对审计中发现的问题，应在审计评价中提出更有操作性的意见和建议，督导被审计对象及时加以改进和完善，同时要加强事后的评估和复查，促进各项政策措施的有效落实。对于审计中反映的政策制定中的问题，要及时结合宏观形势和业务发展的变化，在风险可控的前提下，采取有效针对性整改措施，进一步改进外汇政策履职手段，高质量提升外汇管理水平。

作者：灵果