个人账户养老金解决空账及完善投资体制研究

【摘 要】 自1997年以来，我国建立了统账结合的城镇职工基本养老金制度，现已经历了15个年头。作为其重要组成部分的个人账户养老金，存在着诸多问题，集中表现在空账严重和投资效益低下等方面。这些问题难以解决的原因是养老金的管理力度不足，还是管理本身存在着制度性的缺陷？对于这一基本问题的判断，关系到解决个人账户养老金相关问题所采取对策的正确性。文章从统账基金的关系入手，对个人账户养老金运营主体和投资方式等问题进行探讨，并提出相应的政策建议。

【关键词】 个人账户； 账户基金； 企业年金； 市场化投资

一、个人账户养老金的现状与成因分析

（一）我国个人账户养老金的现状

经过15年的不懈努力，我国已经建立了全国范围内的统账结合的基本养老保险制度，这是城镇职工养老制度的第一支柱，同时作为第二支柱的企业年金也逐见规模。在肯定其成就的同时，不能忽视存在的诸多弊端，从宏观层面讲，主要表现于如下三个方面。

第一，基本养老金总量迅速增长的同时，却伴随着半数省份养老金收不抵支。截至2011年底，我国基本养老金的滚存余额已达1.92万亿，较2002年增长了11倍，而同时全国有14个省份加上新疆生产建设兵团养老金的缺口却达到679亿，必须靠财政补贴，累积转移支付超过1万亿。

第二，个人账户空账严重，增长速度极快。除少数试点省份，我国的个人账户基本上是空的。早在2004年，据当时的劳动和社会保障部郑斯林部长透露，空账的总额已达六千亿，而截至2010年底这个数字就增长到1.7万亿，短短六年间，就扩大了近两倍。

第三，投资渠道单一且效率低下，保值增值能力有限。目前的账户基金累计余额仅为2千多亿，除部分委托全国社保基金理事会运营外，都与统筹基金的投资没有分开，投资渠道单一，投资管理碎片化，上万亿的资产难以实现保值增值，而同等数量的空账却无法做实。

（二）问题的成因分析

造成这些问题的原因很多，有思想上的根源，也有现实的无奈，具体说来，包括以下三个方面。

第一，隐性负债的责任人不明确。养老金相关的隐性负债，也就是改革伊始出现的转轨成本，主要包括“老人”和“中人”在体制改革前未缴纳的养老基金，由此形成国家对退休人员的欠账。从世界各国改革的经验看，大多实行的是新老制度并行，转轨成本由财政负担的办法。在我国，虽然也提出了“新人新制度、老人老办法、中人逐渐过渡”的设计思路，但更多的表现在养老金的发放方面，对于养老金的筹集，尤其是隐性负债，来源于20世纪末财政捉襟见肘而未埋单。21世纪初本希望通过国有股减持充实社保基金，又因为减持方法失当严重冲击了脆弱的股市而停止。鉴于这两个现实的原因，只有通过统筹基金与账户基金混账管理的方式，将本属于参保人所有的个人账户资金用于弥补统筹资金的缺口，逐年累积便形成天量的空账问题。

第二，忽视人口老龄化对基本养老金制度的潜在影响。新中国成立以来，我国的人口政策经历了鼓励生育到严格控制的制度变迁，人口结构畸形，五六十年代的生育潮使我国目前正处于人口“红利”的阶段，新增就业人口快于退休人员的增长，统账基金的滚存余额逐年攀升，造成养老金支付无压力的假象。另外，随着生活水平和医疗保障的改善，我国人均寿命的普遍提高，老龄化的进程远远快于世界水平，据联合国人口司预测，2015年是中国人口结构的重要拐点，届时劳动适龄人口达到峰值，人口“红利”的窗口将逐渐关闭。因此，从长期而言，我国基本养老金有着极大的支付压力。若隐性负债的责任人不明确是造成空账的始作俑者的话，忽视老龄化问题则是思想的根源所在。

第三，养老金制度方向无明确预期。统账结合的基本养老保险制度不仅体现了公平与效率的结合，而且可以降低未来人口老龄化下的支付风险。始于2001年的做实个人账户的试点工作，已经有12个年头，但在试点开始之日就将个人账户的比例从11%下降为8%，2009年试点省份停止了财政补贴，积累起来的账户基金开始松动并用于当期养老金的支付，明显违背了国务院关于“社会统筹基金占用个人账户基金”的规定（如国发〔2000〕42号文件）。养老保险制度的确立与发展，需要专业性极强的顶层设计，但现实中经常受到互联网等非专业媒体舆论的左右。有四种比较流行的观点：（1）国家兜底而不必担心空账；（2）混账管理是目前最佳选择而不必急于做实个人账户；（3）账户基金投资渠道单一是目前最好选择；（4）实行积极的投资组合策略并促进部分资金入市。这些南辕北辙的观点影响了制度的改良，制度的顶层设计让位于民粹主义。

二、个人账户空账的后果分析

源于混账管理的个人账户空账问题，不论从近期还是远期看，都会动摇部分累计制的根基，影响我国基本养老保险制度的健康发展。

（一）近期的危害

第一，统筹层次难以提高。在“分灶吃饭”的财政体制下，出于对道德风险的顾忌，为调动各级政府的财政积极性，发挥其在养老金征缴中的作用，我国基本养老保险的统筹一直处在以市县为主的层面上，只有少数省份实现了省级统筹。而由于历史负债、制度赡养率和劳动力流动空间分布的差异，在养老基金总量块数增长的同时，却出现了半数省份收不抵支的现象。如果不是对账户基金的挪用，还会有更多省份的统筹基金需要财政补贴。解决这一问题的根本途径在于做实个人账户的基础上实行全国统筹，而这需要财政的进一步大量转移支付，因此空账问题是无法提高统筹层次的一个重要的现实原因。

第二，基金管理碎片化。较低的统筹层次是以养老金为主体的社保基金大部分分布于众多的市县级的统筹单位，投资管理一盘散沙，规模效应无法实现。为保证资金的安全性，只有通过财政专户购买国债或存入银行。较低的利率水平和较高的通胀指数，使得包括账户基金在内的社保基金处于严重贬值的状态，进而影响到基本养老金的未来支付。

（二）长期的危害

统账结合的基本养老金制度设计的初衷在于兼顾公平与效率，调动参保人积极性的同时，减少财政转移支付的压力。而目前肆意挪用个人账户基金来弥补统筹基金的缺口，实则是将部分累计制的基本养老金制度退化为现收现付制。欧洲债务危机的重要原因之一就是老龄化背景下，现收现付制捉襟见肘而对财政资金的巨大需求。目前欧洲的老年人赡养率已经高达23.7%，为全球最高，到2060年将攀升至49%，在替代率、赡养率和缴费率无法大幅调整的情况下，现收现付制根本无法维持，这也是1970年以后欧洲各国纷纷进行养老金改革的主要原因。据联合国人口司的预测，到2030年和2045年，我国65岁以上的老年人口将在2015年1.3亿的基础上激增至2.29亿和3.23亿，赡养率将达到25%和39%。若不改变观念，任由空账盛行，制度的惯性必将对我国基本养老金的可持续发展带来长期的危害。

三、账户基金、统筹基金与企业年金的关系——关于第一与第二支柱的定位

从目前制度的规定来看，中国的养老金体系主要包括了两个方面：一是基本养老保险，二是补充养老保险，可视为我国养老金的两大支柱。其中前者包括了由社会统筹形成的基础养老金和个人强制缴费形成的个人账户养老金，而后者主要包括企业年金和个人储蓄形成的其他补充形式。应该指出的是，虽然社会统筹和个人账户在我国合并为基本养老制度，但是，由于其在性质、功能、目标及运营模式等方面的不同，实际上是两个泾渭分明的不同层次，因此，我国的养老金体系分为三个层次，即基础养老金、个人账户养老金、补充养老金，其对应的资金形式分别称为统筹基金、账户基金和企业年金。此外，全国社会保障基金理事会管理的基金是国家建立的一种后备基金。

统筹基金实行的是DB型的现收现付制。世界范围内实行现收现付制的国家，其养老资产投资策略分为市场化投资与非市场化投资两种。长期投资收益方面，市场化投资比非市场化投资高1/3至1/2，但在金融危机中，前者的损失极大，而非市场化投资的国家的养老金总量却不降反增。鉴于统筹基金的安全性和收支特点，我国的统筹基金应该坚持现在的买国债和存银行的非市场化投资策略。

账户基金属于DB型，拉美地区的公共养老金大多实行此种方式，实质上是国家强制实施的完全累积制的公告养老金制度。企业年金是企业和职工在依法参加基本养老保险的基础上自愿建立的补充养老保险，由国家宏观指导，企业内部决策执行。在投资方面，不论是拉美地区的公共养老金还是世界范围内的企业年金，均实行积极的市场化投资策略。就我国的实际情况而言，中小企业限于整体实力和资金规模的约束，无法建立企业年金，现实中的企业年金成为大企业建立的“富人俱乐部”。我国资本市场不完善，投资效率很低，从而制约了我国企业年金的发展。

从我国账户基金和企业年金的关系上看，企业年金实质上是更低层次的一种账户基金，其在资金的管理和运营方面具有很多的共性，可以采用类似的监管模式和投资策略。

四、个人账户养老金的投资分析

（一）市场化投资是必然的选择——中国特色的市场化

个人账户养老金通过强制缴费，建立个人账户，使参保人退休后的所得与缴费数量形成对应关系，发挥着养老金的储蓄功能，体现了效率的原则。作为代内供养的一种养老金形式，其资金的收支时间差很大，会累积较大的余额，由此产生了投资的需求。这方面不同于现收现付制的统筹基金，投资收益是账户基金的重要收入来源之一。由于空账的原因，目前我国的账户基金累计余额仅为两千多亿，且与统筹基金的投资渠道没有分开。若能做实个人账户，这个余额将达到2万亿以上，那么非市场化投资策略将不再适合于个人账户养老金，市场化投资是其必然的选择。相较于非市场化投资，市场化投资在增加收益的同时必将加大风险，因此要厘清市场化的方式与策略，坚持资产配置的多元化与透明化，并结合我国的国情，实行中国特色的市场化。

（二）运营主体的逐渐变换：全国社保基金理事会向独立的运营主体的变换

进行市场化投资，首先应加强个人账户养老金的组织建设，即建立科学、有效的投资运营主体。目前，全国社保基金理事会已经接受部分省份的委托，受托运营养老基金。从投资对象来看，包括银行存款、股票、债券等，实现了投资的多元化，合理降低了非系统风险。在投资效果方面，2000—2007年的8年间，实现了8.98%的年均收益率，在金融危机中业绩也好于大多数国家的养老基金。因此，就短期而言，全国社保基金理事会作为个人账户养老金受托运营的主体是个较好的选择。但从长期看，建立独立的账户基金运营主体是必然的趋势。一方面，全国社保基金是一种后备性的战略储备基金，其成立的目的是为弥补今后人口老龄化高峰时期的社会保障需要，因此社保基金理事会对于账户基金的运营仅是过渡性的；另一方面，随着账户基金规模的不断快速累积，其规模与投资压力将仅次于外汇储备，这是成立专门运营主体的现实基础。

（三）实业投资是中国的优势，部分资金委托国资委运营

在投资对象的选择方面，目前赞成市场化投资的研究者所持观点基本相同，即银行存款、债券、股票、不动产等。究其原因，不过是对国外各种成功模式的借鉴，如智利模式、美国企业年金模式等。但是，对于公有制为主体的社会主义中国而言，有价证券并非唯一的选择，国有企业是一个全新且可行的投资对象。一方面，新世纪以来，在国资委、国企员工的共同努力下，国企效益普遍提高，2003年至今，国企年均收益率达到12.7%，账户基金投资国企必将获得较高的收益；另一方面，国有企业，尤其是大型国企，风险承受能力强，金融危机中为我国成功抵御风险作出巨大贡献，国企自身也在不断发展与壮大，进入世界500强的企业数量逐年稳步上升，账户基金投资国企所承担的风险较低。

五、相关政策建议

个人账户养老金制度的改革与完善，关系到全国城镇职工的切身利益，在解决空账和完善投资体制的过程中，国家应出台相关的配套措施。

（一）做实个人账户的同时逐渐提高养老金的统筹层次

随着人口“红利”窗口的逐渐关闭，为应对未来老龄化的影响，做实个人账户，实行部分累计制是我国基本养老金制度的必然选择。目前，随着养老金覆盖面的逐步扩大，统筹基金的支付压力会逐步减轻，而经济的向好和财政收入的殷实，为解决空账问题奠定了基础。另一方面，养老金的统筹层次应该逐步提高，不仅可以解决各省养老金苦乐不均的问题，也可以减轻财政的压力。

（二）明确个人账户养老金的产权主体

个人账户养老金实行实名制，并由参保人缴纳，其产权当然为参保人个人所有。在现行的《社会保险法》中对这个问题语焉不详，今后应该在做实个人账户的同时明确这一产权归属。另外，由于账户基金是国家强制实施，其监管与运营均由政府相关的行政与事业部门实施，具有半公共产品的性质，因此在产权定位中应当考虑到账户基金的公共属性，实现参保人所有、国家受托运营的运管体制。这种体制可减少对账户基金的挪用，同时加强基金的投资效率。

（三）普及养老金知识，推进信息公开化

养老金直接关系到广大城镇职工的切身利益，但是在现实中群众缺乏对养老金的了解，极易受互联网中的各种非专业评论的“忽悠”，因此各级政府应通过多种渠道，聘请专业人士加强对养老金知识的普及。

此外，养老金的管理信息应该尽量公开化。在社会保险法中，对于账户基金的投资收益仅指出“不低于同期存款利率”，这种规定使参保人对未来的账户余额无法形成合理预期，而且“同期存款收益率”也会降低个人账户养老金的吸引力，抑制参保人的参保意愿。

（四）推进大中小型各类企业年金建设

企业年金是未来我国养老金制度的重要组成部分。鉴于目前年金规模不高、投资效率低下的现实情况，对各种规模的企业应推行不同的措施诸如税收减免的鼓励等。对于中小型企业，可借鉴账户基金的管理模式，由国家相关部门运营；而对于大型企业，可选择自行运营或委托国家运营。

【参考文献】

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