我国现行司法体制存在的问题、危害及对策

内　容　摘　要

我国现行的司法体制存在哪些问题呢？正如最高人民法院院长肖杨的概括：司法权力地方化，审判活动行政化、法官职业大众化。

但在实际工作中，法检两院的人事权，财权牢牢的控制在政府手中，法院、检察院的产生，法官、检察官的任免，司法人事，司法经费都在同级地方控制之下，这就是司法权力地方化产生的根源。

法检两院在宪法中地位与其在日常工作中的实际现状之间所产生的这种不一致，即司法权力地方化的存在，必然产生出相应的问题和危害。

司法机关的工作本性在于独立行使检察权、审判权，而司法活动行政化却让不管是当地党委还是当地政府都自觉不自觉的将司法机关纳入自己的管理之下。司法机关行政化的外部和内部管理机制，加剧并直接影响了司法的效率，即不利于司法工作的开展，更不利于司法队伍整体素质的提高。

要改变司法权力地方化的现状，就要改变司法机关与行政机关在人、财、物上的人身依附关系，使司法机关意志不再因其经济命脉控制在行政机关手中，就不得不服从行政机关意志。

要改变司法活动行政化的现状，除了在外部环境上改变司法机关是行政机关自然延伸的现状外，还要对司法机关内部相应的行政化的管理机制进行改革。

要改变我国司法官职业大众化的弊端，就要在司法官的选用、选拔标准上进行改革，要大力拓展经过正规高等教育的法律人才进入司法机关的主渠道。保障司法官职务的稳定性和精英化，这样的司法队伍才能有勇气和能力，抵御地方和部门保护，公平审判和法制统一才能实现。

近年来，社会实践中的司法腐败现象不断出现，社会要求对现行司法制度进行改革的呼声日渐强烈。国家也成立了由有关机构牵头成立的司法体制改革领导小组。

那么，我国现行的司法体制存在哪些问题呢？正如最高人民法院院长肖扬的概括：司法权力地方化，审判活动行政化、法官职业大众化。

一、司法权力地方化

2003年来，在我国首飞航天员杨利伟的家乡－－辽宁省葫芦岛市发生了这样一件事：当地的法检两院经中共葫芦岛市委批准，集体退出了由葫芦岛市人民政府主办的行风评议活动，理由是法检两院作为“一府两院”中的“两院”，并非政府下属的两个工作部门，而是与政府平行的独立国家机关，与政府并无隶属关系，因此法检两院参与行风评议是无法律依据的，也是与我国宪法中规定的一府两院之间的平行关系相矛盾的。

此举在葫芦岛市广大人民群众中引起了不小的争论。群众说：“法检两院有什么特殊的，为什么要退出行风评议，是不是今年的工作做的不好心虚，害怕参加行风评议后得个倒数，不敢参加了？”有关业内人士说：“只要法检两院的人权、财权仍旧控制在政府手中，法检两院是否退出行风评议都没有什么实质性意义。”而一些法律专家说：“葫芦岛市法检两院退出当地政府主办的行风评议，对我国的司法体制改革将产生积极影响。”（1）

葫芦岛市法检两院集体退出行风评议，从一个侧面反映了司法机关对自身宪法地位的觉醒，也反映了很多人头脑中司法权力地方化是那么的自然而然。

那么在我国宪法中法检两院与政府之间实质究竟是一种什么关系，在现实生活中又是什么样子；司法权力地方化究竟是怎么产生的呢？

宪法是国家的根本大法。我国对国家机构的设置如宪法中规定的那样：“中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”（2）国家行政机关，审判机关，检察机关都由人民代表大会产生，对他负责，受他监督。这也就是说：国家权力由人民代表大会代表人民统一行使，在人民代表大会下，设立国家的行政机关，审判机关、检察机关分别行使部分国家权力；在这种国家权力结构中，审判机关、检察机关、行政机关是平行的，在制度中均具有独立的法律地位，并不能说谁在谁之上，或谁领导谁。

但在实际工作中，法检两院与政府之间的关系却发生了微妙的变化，正如有的业内人士讨论的那样，法检两院的人事权，财权牢牢的控制在政府手中，法院、检察院的产生，法官、检察官的任免，司法人事，司法经费都在同级地方控制之下，这样，法检两院与政府在实际工作中的关系与宪法中的规定就相去甚远了。不是互不隶属，互相独立的关系了，而是在一定程度上法检两院越来越像同级政府的两个工作部门，与卫生局、审计局、民政局等政府工作部门越来越接近了，这就是司法权力地方化产生的根源。

法检两院在宪法中地位与其在日常工作中的实际现状之间所产生的这种不一致，即司法权力地方化的存在，必然产生出相应的问题和危害。

（一）宪法权威受到挑战。法检两院在宪法中与政府平起平坐，互不隶属，互相独立的关系，到了日常生活中却变成了法检两院越来越像政府手下的两个工作部门；如某地政府在城市拆迁改造中，一遇抗拒拆迁的钉子户，动不动就命令公检法出动强制拆迁。公安机关还好说，它本身就是政府下属的一个工作部门，听命于政府是它本身职责应有之意，那法检两院呢？明知按宪法规定政府根本无权命令自己干这干那，但由于自己的人权、财权牢牢地控制在政府手中，明知是违宪之事，却不得不一次又一次听命于政府指挥。

（二）破坏国家法制的统一。司法受制于地方的一大恶果，就是令司法在不正常的司法环境下被动地背斥了尊严的法律，造成就国家而言，司法官只知道有地方，不知有中国；只知服从地方利益的大局。在我国，除最高人民法院，最高人民检察院以外，地方司法机关的司法官员，由地方人民代表大会分级任命，这种任命方式，削弱了司法官对国家整体的认同感和使命感，造成了司法官只是地方的司法官，却不是国家的司法官。效忠于地方也就成了绝大多数司法官的最高理论和行为准则。

（三）使老百姓陷入一种告状无门的两难境地。国家设置法检两院的目的之一，就是要使其对行政权力进行一种监督、制约，防止行政权力在失去监督、制约的情况下无限膨胀，由此引发一系列问题。而司法权力地方化后，法检两院实际上是在同级地方的领导下，许多政府行为都是通过法检两院的参与来完成的，但这又引发出一个十分现实的问题，在这种有法检两院参与的政府行为中，如果行政相对方认为其合法权益被行政机关侵犯，他该到哪里告状呢？是不是造成到法院告法官的现状？显然，对老百姓来说，告状毫无意义。

（四）法检两院不能正常行使宪法，法律赋予自己的职权。法检两院与政府之间在宪法与政府之间在宪法中的这种平行关系在日常生活中被政府实际领导指挥法检两院的现状打破之后，法检两院在发挥自身职能中困难重重。法检两院与政府的关系成了媳婆关系。如某地一县级检察机关在查处该地一乡长依法犯罪案件中，由于该乡长与县里主要领导有着千丝万缕的联系，使该县检察院在查处该案的工作中受到县主要领导的非法干预，使该案的查处工作在本已查实该乡长已有具体犯罪事实的大好形势下，被中途干预掉了。更有甚者，有些地方的检察机关想查办案件，自己刚一行动，检察长却先丢了官。检察机关在日常工作中行使宪法，法律赋予他的职权，却受到同级政府的非法干预，本身却还无能为力，在这种情况下谈何法检两院正常行使自身职能呢？

（五）使地方保护主义肆无忌惮地盛行。我们常说：吃人家嘴短，拿人家手软。作为法检两院来说，一个单位里上百口子人衣食住行，生活福利都在院领导班子肩上，当本地的领导包括行政领导、党的领导、人大的领导认为案件应该做出对本地的当事人有利的判决时，法检两院就很难抵制，因为现在的体制决定了你的福利，你的经济命脉把握在同级地方政府手里。如某县唯一的一家啤酒厂为了将外地啤酒排挤出本地市场，就促请本县政府颁布了一条土政策：本县商业部门只能经销本地啤酒厂生产的啤酒，并严禁外地啤酒进入本地市场。这条土政策保护了本地啤酒厂的眼前利益，增加了本县地方财政收入，但这种受到保护的本地啤酒质次价高，本地群众意见很大，外地啤酒生产厂家对此也是怨声载道。有一家外地啤酒厂就举起反不正当竞争法的大旗，控告该啤酒厂在政府的庇护下搞不正当竞争，官司打到当地基层法院，政府立即指示法院，只能判本地啤酒厂胜诉。这一指示使事情的黑白顿时颠倒了过来，本来按法律规定，当地啤酒厂不正当竞争行为在先，败诉已成定局。（3）但由于有了当地政府的庇护却成为胜诉方。由此可见，缺少了国家审判机关对当地政府行为的法定制约作用，会使本地政府原有的地方保护主义火上加油、愈演愈烈。

（六）使政府腐败，行政权力的滥用达到了一种失控的状态。由于国家设置法检两院的一个很重要的作用就是要对政府行为进行制约，使行政权力在宪法、法律的轨道内正确运行，而在法检两院听命或受制于政府之后，行政权力就失去监督制约，这就必然导致腐败。这是无数个腐败现象一再证明的事实。

二、司法活动行政化

司法机关的工作本在于独立行使检察权、审判权，而司法活动行政化却让不管是当地党委还是当地政府都自觉不自觉的将当地司法机关纳入自己的管理之下，对司法机关而言，党委组织的下乡扶贫要支持，计划生育要抽调，文明机关创建要参加，招商引资任务要完成，与检察审判有关无关的各种活动使得司法机关疲于应付。而另一方面，各地政府对宪法规定的“一府两院”毫不避讳，硬生生地将“深化司法体制改革，严格执法、公正司法”加入到每年政府工作报告中，全无有违宪的察觉。这也难怪，在地方财政的眼中，由他们供给地方司法机关可不就像其普通的职能部门一样吗。再从内部结构看，司法行政化表现为从检察长（院长），副检察长（副院长），处（科、庭）长到普通司法官形成一个等级体系，这种等级是按照行政官员的职级套用的。工资奖金也只与其行政级别挂钩，行政性职级甚至成为司法官能力与水平高低的计量器。虽然从1999年开始全国司法机关都开展了法官和检察官的等级评定工作，但每位法官和检察官都清楚地知道，这些等级只是个虚名和摆设，搞搞形式而已，副科、正处等行政级别对他们才更有意义，权利、劳保，甚至连人配坐什么车辆，有无专职秘书等都由司法官的行政职级来决定。而且司法职级是与行政职级相对应的，不少地级司法机关都规定，只有副科级以上行政职级者才能担任助理审判员或助理检察员，只有正科行政职级者才能被提请使命为审判员或检察员。如此行政化的外部和内部管理机制，加剧并直接影响了司法的效率，既不利于司法工作的开展，更不利于司法队伍整体素质的提高。

司法机关在运作的过程中也体现了非常强烈的行政化色彩，最典型的体现就是案件请求汇报制度。制度的初衷虽然是为了减少错案，但他却影响了司法独立，上下级法院、检察院的司法官的独立司法权。另一个表现是办理案件的司法又不直接参与办案，这就是人们常说的“审者不判，判者不审”。有学者指出：行政讲究的是高效，需要的是统一集中的领导，司法的生命在于公正，要求是独立，行政与司法是截然不同的，当司法活动行政化后，还能正常运行吗？还能确保司法公正吗？

三、司法官职业大众化

法律是一门科学，法官是一个职业，说白了，不是什么人都能当法官的，一支职业化的司法官队伍，是司法机关完成宪法赋予的司法职责的前提，但目前司法官职业化状况令人担忧：一方面对现有司法官中不符合条件的人员，没有很好的办法进行消化，另一方面，目前仍有一些人通过各种不正当渠道进入司法机关。司法机关被组织人事部门，认为在各行业中，外行人最容易进入的机构，不必说法律专业文凭，基本法律常识的具备，也设有被作为从事司法工作的先决条件。为什么对进入医院做医生，对进入科研机构做研究的专业化要求很高，但对到司法机关工作的专业化要求反而很低呢？难道司法机关的工作比医院不重要吗？医生的手术刀事关人体健康，检察院的逮捕令、法院的判决书不是也维系着公民的生死荣辱吗？司法队伍专业化是司法公正的前提和基础性要求，是左右司法正确与否的先决条件，但在现实生活中各种不合格人员，仍在通过各种不正当渠道进入司法机关，如仅有小学文化的“三盲”院长姚晓红之所以当院长，就是当地人大常委会任命的，是当地个别党政机关领导干部打招呼的结果。试想手握重权的司法机关充斥着这样一些人，不知道有多少冤假错案会被制造出来。

由于我国现行司法体制存在上述所说的种种弊端，并产生了相应的问题和危害，就应对这些弊端进行相应的改革，这也同时为我们选准司法体制改革的突破口指明了方向。

（一）要改变司法权力地方化的现状，就要改变司法机关与行政机关在人、财、物上的人身依附关系，使司法机关意志不再因其经济命脉控制在行政机关手中，就不得不服从行政机关意志。要做到这一点：

1、使司法机关在机构设置和层级管理上完全独立。实现司法机关自身的统一机构设置和管理，即自下而上的建制和自上而下管理，更进一步说，司法系统的建制和管理应完全不受地方、政府的干预和控制。下级司法机关的建制和管理完全取决于上级司法机关的决定，而不是取决于地方政府，如人员编制，机构设置等。

2、建立司法机关财政保障机制。为了革除司法权力地方化的弊端，我国司法机关也应该尽快建立“地方足额上缴，中央统筹预算，系统层层下拨”的财政保障机制，规定每年由两高根据全国各级法检机关的实际需要，拟制财政预算，提交到全国人民代表大会，或其常务委员会审议通过，经审查批准后的财政预算，由中央财政和地方财政全额划拨，将司法经费从地方财政分离出来，以彻底革除司法权力地方化。

3、组织人事上完全独立。可以说，现今司法队伍中存在的许多问题，都是由于司法队伍来源或构成不严格、不规范，不自主造成的，例如：许多地方政府时至今日仍然经常向同级地方司法机关委派非法律专业人担任领导和一般司法人员。这个问题在基层尤其严重。虽然已经实行和国家司法考试制度会对此有所限制，但如果不从根本制度上想办法，这个问题就不会得到真正解决。因此，司法机关及管理工作人员的进出，必需由司法机关自身依法独立决定，不应受政府或其他团体的强制干预和影响。这样才能减少乃至最终杜绝地方政府对司法权力的干预。

（二）要改变司法活动行政化的现状，除了在外部环境上改变司法机关是行政机关自然延伸的现状外，还要对司法机关内部相应的行政化的管理机制进行改革。要建立起以司法官为核心，办案司法官对所办案件本身就有决定权并独立承担责任的司法活动运行机制。

1、司法官的终身任命，必须具有必要的法律专业知识和学历，经过考核获得司法人员从业资格，并具备足够司法实践经验的人，一旦经过司法委员会任命为法官，除非其触犯法律或严重违背法官职业操守，即应享有终身的司法官资格。

2、司法官不可任意移调，不可撤职、免职。更不可轻易地调换职位。每个司法官都必须以其司法活动独立地对法律负责，一个法官的失职或违法问题，并不构成其他法官包括其所司法机构上级司法官的失职或辞职的依据。

3、建立司法官的工作成绩的内部管理监督、考核制度，促进司法官敬业爱岗，为司法工作作出贡献。

（三）要改变我国司法官职业大众化的弊端，就要在司法官的选用，选拔标准上进行改革，要大力拓展经过正规高等教育的法律人才进入司法机关的主渠道。重用法律专业人才，建立一套从律师队伍中，选拔法官、检察官的制度，确立按照不同专业素质评定不同等级检察官、法官的标准，废除目前按照行政职级、工龄评定等级的不合理标准；另一方面要坚决杜绝非专业人员进入司法队伍从事司法工作，调离、辞退业务能力低下的司法官。对司法官的选拔不仅要强调政治属性的强弱，更重要的是要看其业务资历和实际办案水平，保障司法官职务的稳定性和精英化，这样的司法队伍才能有勇气和能力，抵御地方和部门保护，公平审判和法制统一才能实现。

注释：

（1）见《辽宁法制报》2003年8月22日

（2）见《中华人民共和国宪法》第二条、第一百二十六条

（3）见《人民日报》2001年4月12日第五版

参考文献：

李文广《加强思想政治工作、建设高素质的法官队伍》，人民法院报2000年9月20日最高人民法院肖杨院长在第二期西部基层法院院长培训结业典礼上的讲话。