宝鸡构建“大社保”

近年来，陕西省宝鸡市从城乡群众最直接、最现实、最迫切的需求出发，立足实际、着眼长远，创新思路、大胆实践，在全国率先启动了新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险、城镇居民医疗保险、农民工和城镇灵活就业人员的社会保险补贴，在省内率先启动了被征地农民社会养老保险、困难企业退休人员医疗保险、城乡医疗救助、贫困大学生和低保家庭高中学生救助、职业技术教育在校学生补助等制度。我们依托覆盖城乡的社会保障服务“大平台”，构建了具有宝鸡特色的“大社保”社会保障模式，在制度层面上实现了无缝隙、全覆盖，“宝鸡模式”在全国推广。

构建“大社保”新思路

建立健全覆盖城乡居民的社会保障体系，是市场经济条件下政府弥补市场机制缺陷，调节收入分配结构，构建和谐社会的安全网，也是调整经济结构，拉动内需增长，促进经济发展的重要保证。我们认识到，在经济转轨、社会转型的关键时期，建立健全社会保障体系，尤其具有重大战略意义。

宝鸡市财政在认真分析研判城乡不同群体对社会保障需求的基础上，提出了确立超前目标，统筹城乡推进，完善政策体系。加大财政支持，创新服务手段’’的“大社保”工作思路，即：对国家已经出台的社会保障政策，确保广覆盖、高标准实施；对国家尚未出台的社会保障制度，力争率先试点、创造性推进；全力推进社会保障工作优先向农村延伸覆盖，使养老、医疗、工伤等社会保险和各项社会救助逐步覆盖农村居民；全力推进劳动就业、社会保险、社会救助、社会福利和慈善等事业统筹发展，消除社会保障制度中的交叉点和盲点；全力推进社保资金整合、融合，将新增财力优先用于民生支出；全力推进社会事业公共服务“大平台”建设，实现信息化管理“纵向到社区(农村)、横向到部门。”

正是基于这样的考虑认识，在积极应对危机保增长的同时，宝鸡市政府把加强社会保障工作作为有效改善民生、推动社会和谐的重要抓手，围绕 “省内领先、西部一流、全国首位、群众满意”的目标，在认真分析研判城乡不同群体对社会保障需求的基础上，提出了“确立超前目标，统筹城乡推进。完善政策体系，加大财政支持，创新服务手段”的“大社保”工作思路， 即：对国家已经出台的社会保障政策，确保广覆盖、高标准实施；对国家尚未出台的社会保障制度，力争率先试点、创造性推进；全力推进社会保障工作优先向农村延伸覆盖，使养老、医疗、工伤等社会保险和各项社会救助逐步覆盖农村居民；全力推进劳动就业、社会保险、社会救助、社会福利和慈善等事业统筹发展，消除社会保障制度中的交叉和盲点；全力推进社保资金整合、融合，将新增财力优先用于民生支出；全力推进社会事业公共服务“大平台”建设，实现信息化管理“纵向到社区(农村)、横向到部门”。

“大社保”钱从哪来?

为了最大限度的发挥财政资金的使用效益，立足宝鸡市情、财情，针对以往预算管理中存在的规费减免随意、资金多头管理、财政债务剧增、财力投向分散、预算编制粗放、预算约束软化等突出问题，宝鸡市财政局大胆探索实践。相继推出了一系列改革措施，为“大社保”建设提供了强大财力支撑。

严格规范公共资源权力运行。将公共权力的阳光规范运行，作为强化财政资金管理、严肃财经纪律、推动社会事业发展的重要举措来抓。对确需按规定减免的土地出让收入、城市基础设施配套费、契税、耕地占用税及行政事业性收费，一律提交市政府常务会议集体研究，任何部门、个人无权擅自减免；对国有土地使用权出让，严格按规定实行“招、拍、挂”；对涉及股权和国有资产处置等国企改制的重要事项，一律提交市政府专题会议研究；对公检法部门经费实行财政全额保障，彻底清理公检法部门各类收入过渡账户，严格实行“收支两条线”管理。

把政府所有收支全部纳入预算管理。在完善公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的同时，2010年起，将原由国土资源、国资、教育、规划、环保、城建等部门分散管理使用的土地出让收入、国有资产经营收益、教育费附加、城市配套费、排污费等专项收入，一律纳入“大预算”管理，与公共预算财力统筹安排使用，维护政府财权统一，增强了政府调控能力。仅此一项，2010年市级财政可安排财力增长23％，增加5.2亿元。

全面推进零基预算和综合预算管理。改革预算编制办法，彻底打破各部门上年预算基数，按照人员工资、机构运转、重点项目3个层次，重新核定当年支出预算，并将单位各类收支全部纳入部门预算管理，提高预算年初到位率，让部门在年初就对当年资金做到心中有数，促使合理安排预算，加快执行进度，保证社会事业发展。对项目预算申报，严格实行“三细化”，即细化到具体执行项目、细化到具体实施单位、细化到具体明细科目，凡未按要求细化的项目支出，一概不予预算安排。同时，对财政专项资金每年进行清理整合，打破条块界限和部门分割，统筹安排、捆绑使用，提高了财政资金使用效益。

建立政府性债务偿还新机制。针对政府性债务管理分散、偿债责任不清等问题，在彻底摸清债务底数的基础上，严格界定和落实清偿责任。将市上各类公益性资产整合，成立了市投资(集团)公司，对已形成的市级公益性基础设施建设债务，统一由市投资(集团)公司承担偿还责任，使公共建设债务与财政分离，市政府通过划交部分土地经营权和资源性盈利项目参股权、连续3年每年安排1亿元贴息资金等政策措施，对公司发展给予扶持。市投资(集团)公司严格依照《公司法)运作，既是城市基础设施建设主体，也是债务偿还主体。这样，不仅加快了城市建设和民生建设步伐，又防范化解了财政风险。

严格坚持收支平衡预算。在年初预算安排上，坚持量力而行，不打赤字，不留支出硬缺口，彻底纠正预算单位无限制花钱、财政年终无奈兜底的不良花钱习惯，提高财政预算的“硬”约束力。调整优化支出结构，把有限的财力投入到经济社会发展的关键领域和薄弱环节。同时，通过对“三公”经费实行量化指标控制、定期停止购置市级部门公务用车等措施，大力压缩行政成本。2010年，全市启动实施“大社保”项目60类3617个，完成投资36.6亿元，财政支出中用于民生领域的支出占到81.2％。

“四统一”搭建“大平台”

科学制定社会保障机构服务标准、优化社保业务流程、改善社保服务手段、不断提高服务效率和水平，推进社保管理服务的规范化、信息化、专业化建设。这无疑成为实现对社会保障对象“记录一生、跟踪一

生、服务一生、保障一生”的重要保证。在屡次基层调研工作的基础上，宝鸡市实现了科学配置人力、财力、物力，精心搭建出社保服务的“大平台”，具体做法归纳为“四统一”：

1　统－机构管理。对劳动保障、人事、民政、老龄、残联等与群众生产生活密切相关的部门实行统一协调管理，对现有涉及社会保障的资金、政策、人员进行统一整合，在乡镇、街道、行政村和社区统一建立社会保障工作机构，形成了覆盖城乡的“三级管理，四级服务”社会保障服务网络。

2　统一建设标准。在主城区建成面积2万平方米的市民中心，在各县区分别建成了面积6000平方米的社会保障服务中心，实现各种社会保障业务一厅式办公、一站式服务，方便群众办事。

3　统一服务网络。整合现有设备和信息资源，建立起全市统一共享、网络体系健全的劳动就业保障、社会救助两个信息服务平台和劳动就业、社会保障、社会救助三个信息服务体系，为广大城乡居民充分就业和健全社会保障制度提供了科学有序的指导和服务，实现由传统管理方式到现代管理方式的转变。

4　统一服务标准。各级统一建立创业指导服务中心，搭建创业服务平台，形成了“政策咨询、创业培训、小额贷款、社保、档案托管、再就业服务”一条龙、一站式的创业就业服务模式和体系。

“大社保”的创新之行

着力保障和改善民生，必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化。我们立足宝鸡市情特点，坚持以“大社保”思路统揽社保工作全局，把就业创业作为根本，把社会保障作为基础，把社会救助作为托底工程，把社会福利和慈善事业作为有效补充，用社会保险管大群体、用社会救助管弱势群体、用社会福利和慈善等制度管特殊群体，构建了具有宝鸡特色的“大社保”社会保障模式，仅2010年一年，全市用于社会保障领域的专项资金就达到226095万元，占到当年财政支出的17％。

创新创业就业模式。在积极扩大就业方面，宝鸡市首先夯实责任，建立政府出政策定目标，相关部门搞示范抓落实，劳动部门协调服务考核，财政部门及时兑现政策的工作机制，通过扩大补贴范围、提高补贴标准、延长补贴期限、降低缴费标准等方式，稳定和促进全民创业。其次，努力拓宽就业范围，把技能培训、贷款支持、就业援助、社保补贴等政策扶持范围，由城镇居民延伸到农村居民，由国有企业延伸到各类企业，由“4050”人员延伸到“3545”人员，多渠道扶持城乡各类人员就业。此外，积极整合资源也是宝鸡市促进就业的重要一环，并实现了对农业、扶贫、教育、劳动等政策资金进行整合使用，对全市各类66所职业教育院校劳动力资源实行统一管理，对每年新生劳动力和下岗失业人员进行统一培训，促进，人人技能工程”参训人员全部就业。

创新农村社会养老保险模式。一方面实行“个人缴纳+集体补助+政府补贴”相结合的筹资办法，把政府的责任落到实处。再有推行“进口补+出口补”的创新举措，把农民的负担降到最低。最后采用“专户+年检”的管理模式，把资金的安全和增值纳入全面掌控。截止2010年底，全市新农保参保人数达到136.2万人，综合参保率达到89％。

创新被征地农民养老保险模式。针对被征地的农户，宝鸡市推出了一系列养老保险改革办法：一是设立专项资金。向土地使用者收取失地农民生活保障费，具体标准按土地补偿费和安置费之和的20％计算，最少不低于每亩1万元，实行专户管理，70％存人当期失地农民个人帐户，用于个人参加社会保险的补助，其余30％用于在全市范围内调节，解决了因失地而未参保农民的历史遗留问题。二是为农民留足三产用地。在征用集体土地时，按照市区10％，县城和工业园区15％的比例，在规划的商业地段为农民预留三产用地，用于发展集体经济，解决了农民自我就业和保障问题。三是把失地农民纳入统一的失业登记制度和城乡就业服务体系。失地农民享受城镇居民创业就业扶持优惠政策，做到先保后征，有效解决了失地农民的后顾之忧。

创新医疗保险模式，主要通过三方面措施：一是实行市级统筹。对城镇职工和城镇居民基本医疗保险较早实行了市级统筹，全市统一标准、统一保障范围、统一待遇水平、统一基金管理、统一经办流程，提高了报销比例，扩大了报销范围，增强了基金共济抗风险能力，二是城乡制度统筹。在全市建立以城镇职工基本医疗保险，城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗为主体，企业退休人员补充医疗保险、灵活就业人员医疗保险为辅助。医疗救助为补充的社会医疗保险体系，在制度设计上实现了所有城乡居民的无缝隙、全覆盖。三是补充大病统筹。在全省率先出台《宝鸡市社会医疗救助试行办法》，推行社会医疗救助制度，构建城乡居民健康的第二道保障线。市财政每年拿出300075元，对参加医疗保障的城乡困难群众，在住院费用按标准报销后，再实行分层次、按比例救助。对农村五保户和城市低保户中的“三无”对象实行全额救助，对城乡低保户按50％比例救助，每年最高报销金额达到5万元，有效缓解了患大病居民因病致贫、返贫的问题。

创新社会救助模式。在社会救助模式上的改革是宝鸡市构建“大社保”另一个突出举措。一是扩大救助范围。由以前只救助农村五保户、社会流浪人员和鳏寡孤独人员，向残疾人，特困户、低收人家庭、贫困学生等困难群体延伸，达到特殊弱势群体应保尽保。二是创新救助形式。由过去单一的资金和实物补助，向特困大额救助、临时价格补助、供水采暖垃圾费减免、廉租房补贴和教育司法援助等综合配套救助方式转变。三是提高救助标准。坚持就高不就低原则，使特殊特困群体享受普惠与叠加的救助政策，各项救助保障水平均高于全省水平。四是衔接救助政策。在义务教育阶段全体学生享受“两免一补”政策的基础上，对城乡困难家庭学生。在高中阶段每人每年补助800元，考上大学后一次性补助5000元，参加职业教育的每人每年补助1500元。五是拓宽救助渠道。以政府的政策救助为主，发挥慈善协会、残疾人基金等各类社会救助组织的作用，弥补社会救助体系的不足。