以共同治理重构城市治理模式

与城管执法相关的暴力事件不断发生并常被放大，使得城管部门一直处于舆论的风口浪尖。城管暴力冲突已成为严重影响人民群众权益、人民政府形象和政府民众关系的重大社会问题。对此，本刊特约记者采访了中国人民大学法学院莫于川教授。作为中国行政法学研究会副会长兼任城管综合执法专业委员会委员的莫教授，对城管问题有过多年的深入研究。

城管执法体制存在先天不足和后天失调

在城管部门刚设立的时候，任务比较少，后来逐渐增多。最初，原先那些部门都不愿意放手街头执法权。后来，很多地方政府就专门作出决定，由原先那些部门让出一部分管理职能、执法事项，让城管部门来承担。尽管那些部门开初并不情愿放手，但后来发现，把街头执法权交出去特别好，因为那些街头执法对象的老百姓一般都是弱势群体，同弱势群体打交道的难度很大。很多部门意识到了这一点之后，就开始愿意把街头执法权交出去，甚至乐意、主动、附带给点好处地把街头执法权交出去（所谓好处就是还附送一点许可、审批权）。这样，街头执法权就陆续确定下来都交给城管了。而且，开初阶段，城管部门也愿意接受这样的执法事项和处罚权力。

就这样，城管部门的任务由少到多、越来越重，涉及的范围也越来越广。到现在，城管部门的工作涉及12～15个领域，涉及事项共有200项左右，最多的城市达300多项，而且，许多地方政府对城管部门特别依赖，什么疑难问题都交给城管部门。就这样，街头执法权就慢慢地几乎都集中在城管部门手里了，这是一个慢慢渐变的过程，是“温水煮青蛙”的过程。城管的街头执法权，包括检查、处罚、拆迁、秩序整顿以及各种临时管理执法任务，特别是规范流动摊点、治理“城市牛皮癣”、违法建设等等，这些都特别容易与执法对象发生冲突，都是“难啃的骨头”，而且地方政府还不断给他们增添“难啃的骨头”，到了城管部门逐渐感觉到难以消化、难以承受之际，却已身不由己、欲退不能，陷于越来越尴尬、吃力、受罚、被动的境地。

此外，城管的“先天不足”还表现为执法依据不足和执法手段不足：

一是法律依据不足的困境。之前，这些街头执法的行政处罚权，是给了原先的七个“大盖帽”，城管部门成立后，集中了行政处罚权，但立法机关并未跟进为城管执法完整配套地制定相应的法律、法规作为执法依据，城管执法主要还是依据原先的法律、法规的规定实施行政处罚，由于执法主体有所调整，这就称为所谓的“借法执法”。此外，虽然已有一些地方后来陆续推出了若干有关城管的地方立法，但从全国范围来看一直缺乏中央层次的城管专门立法，所以说城管执法存在法律依据不够充分、欠缺高位阶立法的问题。

二是城管执法面临手段不足的难题。比如说，强制执行权，原先七个“大盖帽”的时候，很多“大盖帽”也没有这个强制执行权，到了关键时刻也是要交给拥有强制执行权的行政机关去执行，或者请求该行政机关来配合（例如请公安机关来配合）；而当那一部分街头执法权交给城管部门后，城管部门依然没有这个强制执行权。何况，有些部门并不愿交出关键性的权力，只愿交出“难啃的骨头”，或者说只交出难以行使的模糊权力给城管部门，这也造成城管执法“手段不足”。

城管执法已有很多先天不足，而且后天的调理、调整、培养也不太理想。后天调整不理想体现在如下三个方面：首先就是机构性质、身份保障和队伍建设的问题。就队伍的身份保障来说，城管部门是众多行政执法队伍当中人数最多的部门之一，但公务员身份却得不到保障，机构的性质被人为地弄得很模糊。城管部门在队伍素质上也有一些缺陷。其次是经济地位和福利保障的问题。三是城管工作条件没有足够保障。城管执法队伍的通讯工具、交通工具、调查手段、取证手段、防护用品等等，这些都往往比较缺乏。

城管执法暴力源于两个“饭碗”的冲突

当下在城管执法中的暴力倾向非常突出，影响很坏，令人侧目。在暴力倾向的众多成因中，城市管理目标与民众生存目标存在太大差距是一个重要原因。

目前，城管执法存在的一个突出问题就是执法目标脱离国情、脱离群众，“不接地气”。这主要表现为城市管理目标和民众生存目标之间有太大差距，可以说这两个目标不吻合乃是和小贩暴力抗法的现象频仍出现、难以根绝的主要原因。

城管面临的城市渣土、噪音、油烟、小市场等问题，由于存在邻避心理现象和成本分担困局，所以解决起来非常疑难。但从城管部门的角度来看，自己的责任非常明确，管理的效果非常明显：在其管辖的区域内，无照商贩、“黑车”等非法经营的行为是否得到有效治理，将直接决定上级对于基层城管机构、城管队员的考核结果，也就影响到他们的“饭碗”能否端稳。而城市管理者与被管理者之间的两个“饭碗”是相互冲突的：小商小贩保住了“饭碗”，城管人员就会丢了“饭碗”，反过来城管队员端稳了“饭碗”，小商贩的生存就面临着困难。面对生存，无论是管理者还是被管理者都难免产生过激情绪，在当下的执法环境下，有此过激情绪就易转化为暴力。

另外，有的地方领导有一种偏好，他们对城市的管理更多考虑的是虚荣、扭曲、荒唐的政绩工程。这些城市领导人提出的管理目标与老百姓的生存目标差得很远，被称为严重脱离地气。当两个目标相差甚远时，让夹在中间的城管部门和在第一线的执法人员非常难堪和痛苦，即便执法人员都有极高的法律素质和执法能力也无法完成任务。这就是没有以人为本、没有关注民生、只求异化政绩的方向性错误所导致的。

以柔性执法化解暴力恶性循环

前面提到，有时候城管部门和管理对象发生冲突，形成暴力执法与暴力抗法的恶性循环、因果相报，根子出在地方领导人的错误决策。地方政府违反国家法律和政策规定搞瞎指挥、下死命令，往往是目标怪、时间紧、任务重、要求高、压力大、缺理据，城管部门根本没法完成任务，但是地方领导人又硬性要求他们完成。当地方领导人给城管部门布置了极不合理的执法任务，就把第一线的执法部门和执法人员坑苦了。如果城管执法队员对于现代行政执法又缺乏正确认识，那问题就更加严重，风险会成倍增加。

目前一些地方的城管部门，选择采用以柔性为主的行政指导方法，即在执法过程中教育执法对象，让他们知晓为什么被处罚，要吸取教训、知错改错，以后要自觉守法，不再做出违法侵权的行为，下次才不会被处罚，这对他自己、对各方面都有好处。一些城管部门通过柔性执法实践，取得了非常好的效果。

从实际情况看，现在倡导城管执法应秉持“以人为本、关注民生、将心比心，柔性为主，刚柔相济”的理念。《行政强制法》还规定，在采取强制手段之前，必须先采取非强制手段，非强制手段没有穷尽之前，不得采取强制手段，即便在非强制手段穷尽之后必须采取强制手段的时候，也要采取适当的强制手段，也即先尽量采取最小伤害的强制手段。可是，现在不少城管执法队员不是这样去认识这部新法，没有充分理解这部新法带来的观念变化和执法要求，这就难以获得“良法善治”的执法效果。

走向共同治理

适逢中国现代化转型的关键时期，城市治理模式的反思与重构已是亟待解决的难题。

城管工作非常复杂，城管部门在执法工作中经常会跟原先的职能部门有联系，但有些职能部门现在认为，城管工作是城管部门一家的事情，无非是一种部门职能。这是狭隘的“小城管”观念。应当看到，城市管理是一个城市政府应该做的事情，很多城管工作需要多个部门共同完成，更需要城市政府统筹协调，应当视为城市政府的职能。一定要从“小城管”理念转变为“大城管”理念，从部门职能观转变为政府职能观，要有整体筹划、高位协调，否则很多问题难以解决。

另外，城市是所有市民的生活共同体和命运共同体。城市管理不但要树立政府职能观，而且要由单纯政府职能进一步回归于政府和社会的共同责任，这是现代民主行政的要求。

城市生活共同体的有效运行，需要发挥每一个组织、每一位市民的作用，让广大市民参与城市治理，成为城市政府的伙伴和助手，这既是时代要求和世界潮流，也是宪法和法律赋予他们的权利，是运用法治思维和法治方式解决改革发展难题的表现。换言之，城市治理的系统工程，需要多主体、多机制、多方式、多依据的现代执法观念和制度，才能更有效地推动发展，实现法律效果和社会效果的统一，这是行政管理创新和社会管理创新的共同要求和契合点。

论点

共同治理是上个世纪80年代开始出现的公共行政理念，许多管理和服务不再被视为单纯的行政机关的职能、职权和职责，而是作为区域内所有成员的共同责任，由单纯的行政管理走向共同治理。现代行政法有个术语叫做“参与行政、合作行政”，就是走向共同治理，这是行政民主化的表现和要求，也是一种世界潮流。