工商部门市场监管模式转型路径的思考

一、传统市场监管模式的特点与缺陷

随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，政府从“全能政府”向“有限政府”的转变。经济调节、市场监管、社会管理和公共服务已经成为政府的四项主要职能。其中，市场监管职能是政府在经济领域十分重要的职能，市场监管职能的发挥好坏与否直接关系到市场经济的健康发展，关系到国计民生和社会福祉。但是，在我国经济处在转型时期，一方面市场中两种体制交织产生体制的磨擦，由此产生信用缺失、假冒伪劣、竞争无序等各种现象时有发生：另一方面政府履行市场监管职能还是习惯性地依赖传统的方式方法，通过各种专项整治行动来监管市场。面对纷繁复杂的市场问题，运动式市场监管模式难以适应市场经济自身的运行规律。因此，市场监管模式如何转型?如何使市场监管与市场经济运行规律相一致、相适应?这些都是政府和各职能部门必须面对的重大课题。

传统市场监管模式也称之为运动式市场监管模式，是指政府以及各市场监管职能部门按照传统的思维定势和做法，对市场经济运行过程中出现的各种问题，用临时性的突击整治予以处置的方式方法，，传统监管模式有以下几个特点：一是被动性；市场监管不是建立在对市场秩序深层问题的研究分析判断上，是针对市场某一领域的突发事件而被动采取的整治行动，只能治标而无法治本：二是临时性：对于市场秩序的监管缺乏计划性、长期性，而是因某一偶然、突发事件而临时采取专项行动，带有一定的盲目性：三是成效的不确定性：每一次专项整治行动后，没有一个可以量化的市场秩序综合评价指标来衡量市场秩序的好坏，导致工作成绩无法考核、评定。

当然，传统市场监管模式由于其资源集中、见效迅速而更容易赢得政府和公众的支持和认可，这也是其被习惯使用的重要原因。但从整体而言，传统市场监管模式有其无法回避的缺陷和先天不足。一是执法成本高。每一次某一地区出现市场突发事件，如食品安全，全国都要开展专项整治行动，不管该区域是否有这类事件都必须采取统一行动，这种作法浪费大量执法资源。二是难达到治本的效果。传统市场监管模式以开展运动式的整治行动为主要表现方式，这种方式见效快、收效明显，但由于市场秩序中深层问题没有得到解决，难以达到治本效果。往往是“野火烧不尽，春风吹又生”，同类问题可能会在其他地区出现。三是成效难以评估、量化，每一次整治行动的成绩都是以查处了多少违法物品、罚没多少金额，但这个区域市场秩序是否好转，没有一套科学、量化的市场秩序综合评估体系进行评定。

二、监管模式转变的必要性与迫切性

要有效解决纷繁复杂的市场秩序问题，摆脱不断加剧的监管力量约束困境，必须走高层次、高效率、高水平、低成本的市场监管之路，监管模式转变已成为必然：

(一)国内外市场变化对监管模式转变提出了必要的要求

我们面对的是一个动态、发展的市场环境。随着后WTO时代的来临，现今世界成为一个以信息的飞速传播为主要特征的统一的全球化市场，经济全球化趋势的进一步发展，国际、国内统一大市场加速形成，国内外市场要素流动加剧，随着中国经济的迅速崛起，中国大市场已成为全球市场中一支不能忽视的力量：国内市场规模迅速扩大，市场主体日益多元化，流通渠道、经营方式日新月异。商品升级换代不断加快，再加处在经济转型期，政府提供的公共产品和服务相对滞后，市场秩序中不可避免地出现了贩私走私、外贸企业诈骗、通信市场监管、零供矛盾等问题，而且这些问题将会更突出、更综合，呈多样化、专业化、复杂化趋势，加剧了政府监管市场的难度和成本。在这种情况下，转变传统市场监管模式已成为迫在眉睫的实现需要。

(二)工商部门的现状与改革创新工作为市场监管转变提供了实现条件

第一，工商部门“管办脱钩”后，从兼有市场开办者的身份转变为单一的市场监管者，身份、角色的转变，为市场监管模式转变提供了基本前提和广阔空间。第二，1996年以来，工商行政管理实行了大中城市区局改分局、“管办脱钩”、省以下垂直管理、总局机构升格等多项改革举措，有效促进和推进了工商事业发展。第三，工商部门行政执法资源严重不足与市场主体不断扩张的矛盾日益突出。以深圳市工商局为例：深圳市工商局按现有编制2388人计算，每人要监管255户，如按基层所1257人计算，每人则要监管485户。所以继续沿用传统的监管模式和理念，市场监管工作将长期处于被动的局面。第四。全国工商干部长期战斗在市场秩序整治工作的前沿，对市场秩序中存在的问题十分了解和熟悉，有十分丰富的实践经验，为我们实现市场监管模式转变提供了成功经验和启示，使我们更有条件拓宽监管领域。追求更新、更高的监管层次。

我们的现状和市场监管中存在的诸多问题要求我们必须做出这样的选择：一方面能舍弃的要肯于舍弃，另一方面该管住管好的一定要管住管好。明确和强化核心职能，剥离关联性不强的职能，形成工商部门市场秩序监管的核心竞争力。

三、实施常态化监管模式是履行职能到位的关键

所谓常态化市场监管模式，是指政府各职能部门以一定的理论为支撑。深入分析把握市场经济运行的规律，全面掌控市场秩序中存在的深层问题，对市场主体的各种经营行为实施持续、有效、规范管理，并科学、量化评估市场秩序好坏的一种样式或方法。常态化市场监管模式严格按照法律、法规的要求办事，既遵守实体法的规定，又遵守程序法的规则。同时在市场监管的过程中，强调对综合信息进行定性定量分析并尽可能形成制度化管理，有一整套事前预防、事中处理、事后补救的管理机制。

当然，建立常态化市场监管模式并非一朝一夕之功，特别是在政府职能转变的进程中，社会普遍对市场经济运行规律的认识还有待深化，提高市场监管效能还存在体制和机制上的障碍，掌握市场信息的手段还较缺乏。因此，探索市场监管模式转型还有很长的路要走。

(一)强化市场监管理论与学科建设

市场监管理论是研究市场监管内容、对象、特点、方式及其发展规律的科学，是指导市场监管机制建设和实践的依据。但就现阶段我国市场监管的理论现状而言，专门研究机构和人才匮乏，已成为制约市场监管理论形成独立学科体系的瓶颈，市场监管理论明显地表现为市场经济理论和法学理论的简单重叠和相加，缺乏针对市场监管领域相关问题的深入探讨和研究。市场监管缺乏基本理论支撑，是市场监管模式滞后的理论根源。因此，必须站在建立和完善社会主义市场经济的高度。加强市场监管理论建设。要充分依托高等院校，以专家

学者和专门机构为主体，并发挥工商系统现有学会、科研机构和理论工作者的积极性，大兴学习和研究之风，认真总结改革开放二十多年进行社会主义市场经济建设的实践经验，大胆学习借鉴当今世界市场经济发达国家的市场监管理论成果，强化有中国特色的市场监管理论建设，为建立适应社会主义市场经济相适应的市场监管机制和模式提供理论保障。

(二)加强市场监管领域的法制建设

建立与市场经济相适应的市场监管模式，从根本上说，就是对传统市场监管模式的打破、改革与创新，必然涉及到现行市场监管法律法规的废止、修订和完善。一是按照建立和完善市场经济基本要求对法律法规中不合时宜的、明显带有计划经济色彩的、保护行业特权权益的规定予以废止，消除政府在市场经济中既充当运动者，又充当裁判的现象。二是按照市场经济发展的水平和市场监管的规律、特点和要求，及时出台相关法律法规。促进市场秩序健康、有序发展。三是改变现行市场监管法律法规授权交叉、分层级执法的现状，从根本上消除多头执法的制度基础。

(三)以专业化为目标，以信息化为手段，实现市场监管模式“两个转变”

实现传统市场监管模式向常态市场监管模式的转变，必须做到“两个转变”。一是监管对象由低端向高端转变。由过去以个体工商户监管为主转向以企业监管为主，由查处无照经营等简单执法行为为主转向对市场主体经营行为的全方位监管，提升监管层次。二是监管方式由简单、粗放、表层监管向科学、精细、深层监管转变。即通过创新体制、机制、方式和运用现代信息技术手段，提升监管精度和深度，提高监管水平。“两个转变”的核心是市场监管模式由传统的运动式、被动式、灭火式向常态化、制度化转型，将市场监管的重心真正从针对具体对象的执法活动转移到针对整个市场构建长效监管机制上来。

当然，市场监管模式转变是一个动态、渐进的历史过程，需要经历思想观念的转变、现实条件的积累和市场经济不断成熟等条件，不同历史阶段市场监管模式转变有不同的重点和内容，监管模式可以随着时间的推移而不断调整转换，但历史阶段不能跨越。

在实现市场监管模式的“两个转变”过程中，深圳市工商局重点在以下几个方面进行了尝试和探索：

一是强力推进“专业化、信息化”建设，全面提升队伍素质。深圳市工商局根据深圳市市场秩序的基本特点和队伍的基本情况，强力推进“专业化、信息化”改革工作，为市场监管模式转变提供组织和队伍保障。成立“两化”战略推进指挥部，统一领导全系统“两化”战略推进工作：组建“两化”推进办，成立了引进外脑招标谈判、数据库清理、网格化监管和电子地图与移动执法四个项目推进小组：成立行政执法类公务员管理试点工作领导小组。目前，已进入业务梳理阶段，准备用一年半到两年时间完成“两化”任务。

二是整合社会资源，构建消费维权新机制。多年来，消费维权耗费了基层工商所大量的精力，目前的现状是工商部门不分层次、不分轻重的承担了大量的消费纠纷、投诉和调解等任务，基层工商所1/3的精力都用于处理消费维权，其他更重要的监管任务则分身无术。深圳市工商局从2006年下半年开始研究新的思路，基本方向就是要从口常的消费调解中解脱出来，能回归社会的回归社会，能回归企业的回归企业，工商部门决不再包打天下。根据这样一个基本思路，分三步构建消费维权新机制：第一步，制订实施了《深圳市12315/12358统一接听登记若干规定》：以规范性文件的形式，明确了消费争议和解存先和分级调解的原则：第二步，选择三家大型商业服务企业设立消费者权益服务站试点：第三步，在试点取得经验的基础上召开现场会，在全市推广：在商业服务企业设立消费者权益服务站，实际上是经营者、消费者、监管者共建了一个三位一体的沟通平台，创建了一个和谐消费的窗口，也是经营者社会责任的一次回归，实际效果十分明显：据统计，二季度商品类消费投诉比去年同期下降86％。

三是通过政府购买服务的方式，提升广告和商标监管服务水平。为解决行政资源不足、监管专业性不强等问题，通过政府购买服务的方式，把监管执法中纯粹技术性业务委托给社会专业机构操作，借助专业机构的专业力量，提升广告、商标监管水平和服务质量。2006年深圳市工商局委托深圳大学建立了广告监测预警系统，对该市24家主要媒体、门户网站进行全天候监测，以广告监测数据为基础，准确统计和分析媒体广告总体情况，发现典型违法广告，定期形成广告监测通报，由工商部门对违法广告公开曝光，对广告违法行为依法严肃处理。据统计，今年深圳市各媒体的列入国家重点整治范围的五大类广告总量，与2006年同期相比，减幅为58％：违法广告量减少了9384条次，减幅为28％。市局商标预警及服务系统也委托专业公司操作，为政府部门、驰名著名商标企业、中国名牌企业、商标拥有企业提供及时的商标预警服务。截至2007年4月份，共发出预警报告2980份，2127份报告被权利人采纳，占71％。

四是努力向重点行业推行格式合同示范文本，把市场监管向高端领域延伸。目前，房屋买卖、通信消费、二手车交易、供货商与零售商的矛盾是老百姓关注的消费热点、难点问题，也是最大的民生问题，多年来，由于人力不足、执法手段缺乏、执法专业性不强等原因，恰恰使这些领域成为了“被遗忘的角落”，成了监管的真空地带。2006年以来，深圳市工商局把目光紧紧盯住老百姓关注的、真正迫切需要我们介入的这些高端市场。从治本人手，向重点行业推行格式合同示范文本。目前我们已经推出了一手房买卖合同示范文本，8月1日将推出《深圳市二手房买卖合同》(2007版)和《深圳市二手房预约买卖及居间服务合同》(2007版)示范文本，并将陆续推出房屋装修、零售商供应商供货、二手车、物业管理服务等新的格式合同示范文本，从规范合同人手，规范交易行为，有效治理“霸王条款”，减轻监管执法的压力。

五是提升经营业态，全力推进农贸市场升级改造。管办脱钩后，农贸市场长期得不到改造，成为食品安全监管的一大难点。深圳市工商局在充分调研的基础上，提请市政府将农贸市场升级改造作为2007年市政府“十件民生实事”之一，力求通过2～3年时间全面实现农贸市场的升级改造，调整经营业态，实现规范经营。2007年全市要完成改造升级的农贸市场141家，现已全面启动。

六是探索登记注册业务扁平化管理模式，努力实现“登记无界限，管理有辖区”的目标。现行的三级登记注册工作体制，由于链条过长，很难做到统一和规范。随着“两化”战略的推进，深圳市工商局准备打破区域界限和权限分工，整合窗口资源，构建所有登记注册业务“一门受理”的“连锁式”登记注册工作模式，打造统一化、标准化、规范化的登记注册工作平台，真正实现“大窗口、大登记、大服务”。此项改革工作正分阶段分步骤实施，争取今年底完成特区内三级登记改为两级登记工作。